AFFAIRE CENTRO EUROPA 7 S.R.L. ET DI STEFANO c. ITALIE

Conclusion Exception préliminaire retenue (Article 35-3 - Ratione personae) ; Exceptions préliminaires rejetées (Article 35-1 - Délai de six mois) ; Partiellement irrecevable ; Violation de l'article 10 - Liberté d'expression-{Générale} (Article 10-1 - Liberté d'expression) ; Violation de l'article 1 du Protocole n° 1 - Protection de la propriété (article 1 al. 1 du Protocole n° 1 - Respect des biens ; article 1 al. 2 du Protocole n° 1 - Réglementer l'usage des biens) ; Dommage matériel et préjudice moral - réparation
GRANDE CHAMBRE
AFFAIRE CENTRO EUROPA 7 srl ET DI STEFANO c. ITALIE
(Requête no 38433/09)
ARRÊT
STRASBOURG
7 Juin 2012
Cet arrêt est définitif. Il peut subir des retouches de forme.

En l’affaire Centro Europa 7 srl et Di Stefano c. Italie,
La Cour européenne des droits de l’homme, siégeant en une Grande Chambre composée de :
Françoise Tulkens, présidente,
Jean-Paul Costa,
Josep Casadevall,
Nina Vajić,
Dean Spielmann,
Corneliu Bîrsan,
Elisabeth Steiner,
Elisabet Fura,
Ljiljana Mijović,
David Thór Björgvinsson,
Dragoljub Popović,
András Sajó,
Nona Tsotsoria,
Işıl Karakaş,
Kristina Pardalos,
Guido Raimondi,
Linos-Alexandre Sicilianos, juges,
et de Vincent Berger, jurisconsulte,
Après en avoir délibéré en chambre du conseil les 12 octobre 2011 et 11 avril 2012,
Rend l’arrêt que voici, adopté à cette dernière date :
PROCÉDURE
1. A l’origine de l’affaire se trouve une requête (no 38433/09) dirigée contre la République italienne et dont une société italienne à responsabilité limitée, OMISSIS, et un ressortissant italien, OMISSIS, ont saisi la Cour le 16 juillet 2009 en vertu de l’article 34 de la Convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales (« la Convention »).
2. Les requérants sont représentés par OMISSIS, avocats à Rome. Le gouvernement italien (« le Gouvernement ») a été représenté par son agent, Mme E. Spatafora.
3. Les requérants alléguaient que la non-attribution à la société requérante des radiofréquences nécessaires pour la diffusion d’émissions télévisées avait violé leur droit à la liberté d’expression et, en particulier, leur liberté de communiquer des informations ou des idées. Ils invoquaient également une violation des articles 14 et 6 § 1 de la Convention et de l’article 1 du Protocole no 1.
4. La requête a été attribuée à la deuxième section de la Cour (article 52 § 1 du règlement). Le 10 novembre 2009, la deuxième section a décidé de la communiquer au Gouvernement. Comme le permettaient l’ancien article 29 § 3 de la Convention (article 29 § 1 actuel) et l’article 54A du règlement, elle a décidé que seraient examinés en même temps la recevabilité et le fond de l’affaire. Le 30 novembre 2010, une chambre de ladite section, composée de Françoise Tulkens, Danute Jo�ienė, Dragoljub Popović, András Sajó, Nona Tsotsoria, Kristina Pardalos, Guido Raimondi, juges, ainsi que de Françoise Elens-Passos, greffière adjointe de section, s’est dessaisie au profit de la Grande Chambre, aucune des parties ne s’y étant opposée (articles 30 de la Convention et 72 du règlement).
5. La composition de la Grande Chambre a été arrêtée conformément aux articles 26 §§ 4 et 5 de la Convention et 24 du règlement. Le 3 novembre 2011, le mandat de président de la Cour de Jean-Paul Costa a pris fin. Françoise Tulkens a assuré à partir de cette date la présidence de la Grande Chambre en l’espèce (article 9 § 2 du règlement). Jean-Paul Costa a continué de siéger après l’expiration de son mandat, en vertu des articles 23 § 3 de la Convention et 24 § 4 du règlement.
6. Tant les requérants que le Gouvernement ont déposé des observations écrites complémentaires (article 59 § 1 du règlement). Des observations ont également été reçues par l’association Open Society Justice Initiative, que la présidente avait autorisée à intervenir dans la procédure écrite (articles 36 § 2 de la Convention et 44 § 2 du règlement).
7. Une audience s’est déroulée en public au Palais des droits de l’homme, à Strasbourg, le 12 octobre 2011 (article 59 § 3 du règlement).
Ont comparu :
OMISSIS
La Cour a entendu en leurs déclarations ainsi qu’en leurs réponses aux questions posées par les juges MM. Remus et Gentili et OMISSIS.
EN FAIT
I. LES CIRCONSTANCES DE L’ESPÈCE
8. La requérante, OMISSIS., est une société à responsabilité limitée opérant dans le domaine de la télédiffusion et ayant son siège social à Rome. Le requérant, OMISSIS, est un ressortissant italien né en 1953 et résidant à Rome. Il est le représentant légal de la société requérante.
9. Par un décret ministériel du 28 juillet 1999, les autorités compétentes octroyèrent à OMISSIS, conformément aux dispositions de la loi no 249 de 1997 (paragraphes 56-61 ci-dessous), une concession pour la radiodiffusion télévisuelle par voie hertzienne au niveau national qui autorisait la société requérante à installer et à exploiter un réseau de radiodiffusion télévisuelle analogique. La concession prévoyait que la requérante avait droit à trois fréquences couvrant 80 % du territoire national. La concession renvoyait, pour l’octroi des radiofréquences, au plan national d’attribution des radiofréquences adopté le 30 octobre 1998. Il était indiqué que la mise en conformité des installations aux prescriptions du « plan d’assignation » (piano di assegnazione) devait avoir lieu dans un délai de vingt-quatre mois et devait respecter le programme de conformité (programma di adeguamento) établi par l’Autorité pour les garanties dans les communications (Autorità per le garanzie nelle comunicazioni – ci-après « l’AGCOM ») en collaboration avec le ministère des Communications (ci-après « le ministère »). Il ressort de l’arrêt du Conseil d’Etat no 2624 du 31 mai 2008 (paragraphe 14 ci-dessous), qu’aux termes de la concession l’attribution des radiofréquences était renvoyée à une phase ultérieure, laquelle dépendait de l’adoption par l’administration dudit programme de conformité, sur la base duquel la requérante aurait dû procéder à des interventions sur ses installations. A son tour, le programme de conformité aurait dû s’appuyer sur les prescriptions du plan national d’attribution des radiofréquences. Or, ce plan ne fut pas mis en œuvre. Des régimes transitoires profitant aux chaînes existantes furent appliqués successivement au niveau national, de sorte que, bien que disposant d’une concession, la requérante ne put émettre avant juin 2009 faute d’octroi de radiofréquences.
10. La requérante, par l’intermédiaire de son représentant légal, introduisit plusieurs recours devant les juridictions administratives.
A. La première procédure administrative
11. En novembre 1999, la requérante mit en demeure le ministère de lui octroyer des radiofréquences. Par une note du 22 décembre 1999, le ministère lui opposa un refus.
1. La procédure sur le fond
12. En 2000, la société requérante déposa un recours devant le tribunal administratif régional (ci-après le « TAR ») du Latium contre le ministère et la société RTI (chaînes de télévision italiennes contrôlées par Mediaset), se plaignant de ce que l’administration ne lui eût pas octroyé les radiofréquences d’émission. Ce recours était dirigée également contre la société RTI au motif que la chaîne Retequattro avait été autorisée à émettre en occupant les radiofréquences qui auraient dû être transférées à la requérante.
13. Le 16 septembre 2004, le TAR accueillit le recours de la requérante en soulignant que l’administration devait soit assigner les radiofréquences, soit révoquer la concession. Par conséquent, il annula la note du 22 décembre 1999.
14. La société RTI interjeta appel devant le Conseil d’Etat. Par l’arrêt no 2624 du 31 mai 2008, celui-ci rejeta cet appel et confirma le jugement du TAR. Il soulignait que dans la concession aucun délai n’avait été fixé à l’administration pour adopter le programme de conformité établi par l’AGCOM en collaboration avec le ministère, mais que la requérante avait un délai de vingt-quatre mois pour procéder à des interventions sur ses installations. Par conséquent, selon la haute juridiction, ce programme de conformité aurait dû être approuvé dans un bref délai.
Le Conseil d’Etat ajoutait que le ministère devait se prononcer sur la demande d’attribution de radiofréquences de la requérante en application d’un arrêt de la Cour de justice de l’Union européenne1 (ci-après, la « CJUE ») prononcé entre-temps (voir paragraphes 33-36 ci-dessous).
2. La procédure d’exécution
15. N’ayant pas obtenu les radiofréquences, le 23 octobre 2008 la requérante assigna le ministère devant le Conseil d’Etat pour se plaindre du défaut d’exécution de l’arrêt du 31 mai 2008.
16. Le 11 décembre 2008, le ministère prorogea la durée de la concession octroyée en 1999 jusqu’à la fin de la diffusion analogique (« switch off ») et assigna à OMISSIS un canal unique à partir du 30 juin 2009.
17. Par conséquent, le Conseil d’Etat, dans son arrêt no 243/09 du 20 janvier 2009, estima que le ministère avait correctement exécuté son arrêt du 31 mai 2008.
18. Le 18 février 2009, la requérante introduisit un nouveau recours devant le TAR en soutenant que le décret d’attribution des radiofréquences du 11 décembre 2008 était insuffisant car, contrairement aux termes de la concession, il concernait un canal unique ne couvrant pas 80 % du territoire national. Dans son recours, la requérante demandait l’annulation de ce décret et le versement d’une somme à titre de dommages et intérêts.
19. Le 9 février 2010, la requérante signa un accord avec le ministère du Développement économique (ancien ministère des Communications) par lequel celui-ci s’engageait à lui assigner d’autres radiofréquences conformément aux termes de la concession.
20. Le 11 février 2010, en exécution de l’une des clauses de cet accord, la requérante demanda la radiation du rôle de la procédure pendante devant le TAR.
21. Le 8 mars 2011, elle sollicita la réinscription au rôle de la procédure devant le TAR. Dans sa demande, elle réclamait l’annulation du décret d’attribution des radiofréquences du 11 décembre 2008 et le versement d’une somme à titre de dommages et intérêts. Elle soutenait que l’administration n’avait pas pleinement exécuté son obligation d’attribuer des fréquences complémentaires ni respecté l’accord du 9 février 2010 et la décision du 11 décembre 2008.
22. En effet l’article 6 de l’accord en question se lisait ainsi :
« OMISSIS s’engage à demander d’ici le 11 février 2010 la radiation du rôle du recours no 1313/09 qui est pendant devant le TAR du Latium, à le laisser s’éteindre par défaut de présentation d’une nouvelle demande de fixation d’audience dans les délais fixés par la loi, et à renoncer dans le même délai aux demandes de dommages-intérêts déposées par ce recours, sous réserve que, à la date d’échéance et dans l’intervalle, le présent accord, la décision d’attribution des fréquences complémentaires et la décision du 11 décembre 2008 n’aient pas perdu leur validité.
L’administration s’engage pour sa part à exécuter pleinement son obligation d’attribuer des fréquences complémentaires, ainsi que le présent accord et la décision du 11 décembre 2008. A défaut, Centro Europa 7 et les administrations réfractaires retrouveront la pleine possession de leurs prérogatives procédurales respectives. Dans l’hypothèse de la perte de validité de l’attribution des fréquences complémentaires, il est précisé que OMISSIS ne pourra réactiver le recours no 1313/09 que dans le cas où cela conduirait à l’impossibilité pour Europa Way S.r.l. d’exploiter une ou plusieurs des installations mentionnées dans l’annexe technique A. »
23. La procédure est actuellement pendante devant le TAR.
B. La deuxième procédure administrative
1. La procédure devant le TAR
24. Entre-temps, le 27 novembre 2003, alors que son tout premier recours était pendant devant le TAR, la requérante avait à nouveau saisi cette juridiction d’une demande visant, notamment, à la reconnaissance de son droit d’obtenir l’attribution des radiofréquences et la réparation du préjudice subi.
25. Par un jugement du 16 septembre 2004, le TAR avait rejeté cette demande, estimant en particulier que la requérante n’était titulaire que d’un simple intérêt légitime (« interesse legittimo »), c’est-à-dire d’une position individuelle protégée de façon indirecte et subordonnée au respect de l’intérêt général, et non pas d’un droit subjectif (« diritto soggettivo ») d’obtenir l’attribution de radiofréquences d’émission pour la radiodiffusion télévisuelle par voie hertzienne en mode analogique.
2. L’appel devant le Conseil d’Etat
26. La requérante interjeta appel devant le Conseil d’Etat, soutenant que, puisqu’elle s’était vu octroyer une concession par les autorités compétentes, elle était bel et bien titulaire d’un droit subjectif. Elle contestait en particulier la conformité du décret-loi no 352/2003 et de la loi no 112/2004 avec le droit communautaire (paragraphes 65-67 ci-dessous).
27. Le 19 avril 2005, le Conseil d’Etat décida de limiter son examen à la demande en réparation de la requérante et de ne pas envisager de statuer à ce stade sur la demande d’octroi de radiofréquences.
28. Il observa néanmoins que le défaut d’attribution de radiofréquences à OMISSIS avait eu pour cause des facteurs essentiellement législatifs.
29. Il rappela que l’article 3 § 2 de la loi no 249 de 1997 (paragraphe 58 ci-dessous) permettait aux « occupants de fait » de radiofréquences, habilités à exercer leur activité en vertu du régime antérieur, de continuer leurs émissions jusqu’à l’octroi des nouvelles concessions ou jusqu’au rejet de demandes de nouvelles concessions et, en toute hypothèse, au plus tard jusqu’au 30 avril 1998.
30. Il nota également que l’article 3 § 7 de la loi no 249 de 1997 (paragraphe 61 ci-dessous) autorisait la poursuite desdites émissions, en renvoyant à l’AGCOM pour la fixation d’une date butoir à la seule condition que les émissions soient diffusées en même temps sur des radiofréquences hertziennes et par satellite ou par câble. Il rappela qu’à défaut de date définie par l’AGCOM, la Cour constitutionnelle avait fixé au 31 décembre 2003 la date à laquelle les programmes diffusés par les chaînes excédentaires (à savoir, les chaînes de télévision nationales existantes qui dépassaient les limites de concentration imposées à l’article 2 paragraphe 6 de la loi no 249 de 1997) devaient être diffusés uniquement par satellite ou par câble, de sorte que les radiofréquences à attribuer à des concessionnaires tels que la requérante auraient été libérées. Le Conseil d’Etat observa que ce délai n’avait cependant pas été respecté à la suite de l’intervention du législateur national, l’article 1er du décret-loi no 352 de 2003, devenu la loi no 43 du 24 février 2004 (paragraphe 65 ci–dessous), ayant prorogé l’activité des chaînes excédentaires jusqu’à l’issue d’une enquête de l’AGCOM sur le développement des chaînes de télévision numériques. Il ajouta que l’article 23 § 5 de la loi no 112 de 2004 (paragraphe 67 ci-dessous) avait ensuite prolongé, par un mécanisme d’autorisation générale, la possibilité pour les chaînes excédentaires de continuer à émettre sur les radiofréquences hertziennes jusqu’à la mise en œuvre du plan national d’attribution des radiofréquences pour la télévision numérique, de sorte que ces chaînes n’avaient pas été tenues de libérer les radiofréquences destinées à être attribuées à ceux qui, comme la requérante, étaient titulaires de concessions.
31. La loi no 112 de 2004 avait donc eu pour effet, selon le Conseil d’Etat, de ne pas libérer les radiofréquences destinées à être attribuées aux personnes titulaires de concessions en mode analogique et d’empêcher de nouveaux opérateurs de participer à l’expérimentation de la télévision numérique.
32. Dans ces conditions, le Conseil d’Etat décida de surseoir à statuer et demanda à la CJUE de se prononcer sur l’interprétation des dispositions du Traité sur la libre prestation de services et la concurrence, de la directive 2002/21/CE (directive « cadre »), de la directive 2002/20/CE (directive « autorisation »), de la directive 2002/77/CE (directive « concurrence »), ainsi que de l’article 10 de la Convention européenne des droits de l’homme, en ce que l’article 6 du Traité sur l’Union européenne y faisait référence.
3. L’arrêt de la CJUE
33. Le 31 janvier 2008, la CJUE rendit son arrêt. Elle déclara deux questions irrecevables, estimant ne pas disposer d’informations suffisantes pour statuer sur ces points.
34. Quant à de la question concernant l’article 10 de la Convention, la CJUE conclut comme suit :
« Par sa première question, la juridiction de renvoi demande à la Cour, en substance, de dire si les dispositions de l’article 10 de la CEDH, en ce que l’article 6 UE y fait référence, s’opposent, en matière de radiodiffusion télévisuelle, à une législation nationale dont l’application conduit à ce qu’un opérateur titulaire d’une concession, tel que Centro Europa 7, soit dans l’impossibilité d’émettre à défaut de l’octroi de radiofréquences d’émission.
(...)
Par ces questions, la juridiction de renvoi entend donc vérifier l’existence de violations du droit communautaire en vue de statuer sur une demande en réparation des préjudices en ayant découlé.
Or, (...), l’article 49 CE et, à compter de leur applicabilité, l’article 9, paragraphe 1, de la directive « cadre », les articles 5, paragraphes 1 et 2, second alinéa, et 7, paragraphe 3, de la directive « autorisation » ainsi que l’article 4 de la directive « concurrence » doivent être interprétés en ce sens qu’ils s’opposent, en matière de radiodiffusion télévisuelle, à une législation nationale dont l’application conduit à ce qu’un opérateur titulaire d’une concession soit dans l’impossibilité d’émettre à défaut de radiofréquences d’émission octroyées sur la base de critères objectifs, transparents, non discriminatoires et proportionnés.
Partant, cette réponse permet, à elle seule, à la juridiction de renvoi de statuer sur la demande introduite par Centro Europa 7 de réparation des préjudices subis.
Par conséquent, eu égard à la réponse apportée par la Cour aux deuxième, quatrième et cinquième questions, il n’y a pas lieu de se prononcer sur les première et troisième questions. »
35. Sur le fond, la CJUE observa que les chaînes existantes avaient été autorisées à poursuivre leurs activités de radiodiffusion à la suite de plusieurs interventions du législateur national, au détriment des nouveaux radiodiffuseurs pourtant titulaires de concessions pour la radiodiffusion télévisuelle par voie hertzienne. Elle nota que ces interventions du législateur national s’étaient traduites par l’application successive de régimes transitoires, aménagés en faveur des titulaires des réseaux existants, et que cette situation avait eu pour effet d’empêcher les opérateurs sans radiofréquences d’émission, tels que la requérante, d’accéder au marché de la radiodiffusion télévisuelle, alors même qu’ils bénéficiaient d’une concession (accordée, dans le cas de la requérante, en 1999). La CJUE s’exprima ainsi :
« (...) la loi no 112/2004, ne se limite pas à attribuer aux opérateurs existants un droit prioritaire à obtenir les radiofréquences, mais elle leur réserve ce droit en exclusivité, et ce sans limite temporelle à la situation de privilège attribuée à ces opérateurs et sans prévoir d’obligation de restitution des radiofréquences excédentaires après le passage à la radiodiffusion télévisuelle en mode numérique. »
36. La CJUE ajouta que l’application de ces régimes transitoires n’était pas conforme au nouveau cadre réglementaire commun (NCRC) mettant en œuvre les dispositions du traité, notamment celles relatives à la libre prestation de services dans le domaine des réseaux et des services de communications électroniques. Elle observa à cet égard que plusieurs dispositions du NCRC précisaient que l’attribution et l’assignation des radiofréquences devaient être fondées sur des critères objectifs, transparents, non discriminatoires et proportionnés ; selon la CJUE, de tels critères n’avaient pas été appliqués puisque le statut des chaînes existantes n’avait pas été modifié dans le cadre du régime transitoire et qu’elles avaient poursuivi leurs activités de radiodiffusion au détriment d’opérateurs tels que la requérante qui, faute d’octroi de radiofréquences d’émission, n’avaient pas été en mesure d’exercer leurs droits et de jouir de leur concession.
La CJUE parvint ainsi aux conclusions suivantes :
« (...) il importe de préciser que, dans le domaine des émissions radiotélévisées, la libre prestation de services, telle que consacrée à l’article 49 CE et mise en œuvre dans ce domaine par le NCRC, requiert non seulement la concession d’autorisations d’émission, mais également l’octroi de radiofréquences d’émission. En effet, un opérateur ne saurait exercer de manière effective les droits qu’il tire du droit communautaire en termes d’accès au marché de la radiodiffusion télévisuelle à défaut de radiofréquences d’émission. (...)
L’article 49 CE et, à compter de leur applicabilité, l’article 9, paragraphe 1, de la directive 2002/21/CE du Parlement européen et du Conseil, du 7 mars 2002, relative à un cadre réglementaire commun pour les réseaux et services de communications électroniques (directive « cadre »), les articles 5, paragraphes 1 et 2, second alinéa, et 7, paragraphe 3, de la directive 2002/20/CE du Parlement européen et du Conseil, du 7 mars 2002, relative à l’autorisation de réseaux et de services de communications électroniques (directive « autorisation »), ainsi que l’article 4 de la directive 2002/77/CE de la Commission, du 16 septembre 2002, relative à la concurrence dans les marchés des réseaux et des services de communications électroniques, doivent être interprétés en ce sens qu’ils s’opposent, en matière de radiodiffusion télévisuelle, à une législation nationale dont l’application conduit à ce qu’un opérateur titulaire d’une concession soit dans l’impossibilité d’émettre à défaut de radiofréquences d’émission octroyées sur la base de critères objectifs, transparents, non discriminatoires et proportionnés. »
4. La reprise de la procédure devant le Conseil d’Etat
37. Par la décision no 2622/08 du 31 mai 2008, le Conseil d’Etat conclut qu’il ne pouvait pas se substituer au Gouvernement pour attribuer des radiofréquences, non plus que le contraindre à le faire. Il ordonna au Gouvernement de traiter la demande de radiofréquences introduite par la requérante en respectant les critères imposés par la CJUE. Il formula en particulier les considérations suivantes :
« L’adoption par l’administration d’un acte spécifique est plus une question d’exécution et de mise en œuvre que de réparation : en cas de refus illégal d’accomplir un acte administratif qui a été demandé, l’adoption de l’acte ne constitue pas une mesure de dédommagement, mais la mise en œuvre d’une obligation qui incombe à l’administration, sauf si la partie privée concernée a subi un préjudice. »
38. Quant à la demande d’attribution de radiofréquences, le Conseil d’Etat souligna que :
« En présence d’intérêts légitimes, il n’est cependant pas possible d’envisager une mesure de réparation spécifique, car le silence, un retard ou un refus illégal ont toujours une incidence sur une situation qui était ou qui demeure insatisfaisante, de sorte qu’il n’y a rien qui puisse être réparé ; concernant pareils intérêts, la question a trait à la mise en œuvre spécifique de l’exécution d’un éventuel jugement d’annulation de l’acte litigieux.
(...)
Appliquant ces principes en l’espèce, le Conseil juge irrecevable la demande présentée par la requérante visant à obliger l’administration à attribuer le réseau ou les fréquences. »
5. La décision sur la demande de dédommagement de la requérante
39. Le Conseil d’Etat renvoya au 16 décembre 2008 la décision définitive statuant sur le versement de dommages-intérêts à la requérante, jugeant en effet nécessaire, pour en déterminer le montant, d’attendre l’acte réglementaire du Gouvernement concernant l’octroi des radiofréquences.
40. Le Conseil d’Etat demanda aux deux parties de se conformer avant le 16 décembre 2008 aux exigences suivantes. Le ministère devait, premièrement, préciser quelles radiofréquences étaient disponibles à l’issue des procédures de marché public de 1999 et les raisons pour lesquelles elles n’avaient pas été attribuées à la requérante et, deuxièmement, s’expliquer sur son affirmation selon laquelle la concession de la requérante avait expiré en 2005.
41. Quant à la requérante, la haute juridiction lui demanda, d’une part, de présenter un rapport sur son activité entre 1999 et 2008 et, d’autre part, d’exposer les raisons pour lesquelles elle n’avait pas pris part en 2007 à la procédure de marché public pour l’attribution des radiofréquences.
42. Le Conseil d’Etat invita également l’AGCOM à expliquer pourquoi le plan national d’attribution des radiofréquences pour la radiodiffusion télévisuelle par voie hertzienne n’avait jamais été mis en œuvre. Enfin, il rejeta la demande présentée par la requérante aux fins de la suspension de l’autorisation provisoire d’utilisation des radiofréquences qui avait été accordée à une chaîne (Retequattro) du groupe Mediaset.
43. Dans sa réponse, l’AGCOM rappela au Conseil d’Etat que le plan national d’attribution des radiofréquences avait été mis en œuvre seulement le 13 novembre 2008. Selon l’AGCOM, ce retard était dû à plusieurs raisons. Tout d’abord la situation juridique était compliquée parce qu’il était difficile d’identifier les fréquences d’émission disponibles à cause des décisions judiciaires ayant permis aux chaînes excédentaires de continuer à transmettre. En outre, la législation transitoire introduite par la loi no 66 de 2001 (paragraphes 63-64 ci-dessous), qui avait autorisé les chaînes excédentaires à poursuivre leurs émissions en mode analogique, empêchait la mise en œuvre du plan, compte tenu de l’incompatibilité entre, d’une part, les intérêts des chaînes susceptibles d’être autorisées à émettre aux termes du plan et, d’autre part, ceux des chaînes légalement habilitées à poursuivre l’exercice de leur activité.
44. La requérante déposa une expertise, préparée par la banque commerciale UNIPOL, selon laquelle le dommage subi s’élevait à 2 175 213 345,00 euros (EUR). Cette évaluation du préjudice était formulée sur la base des profits réalisés par Retequattro, c’est-à-dire la chaîne excédentaire qui aurait dû libérer les radiofréquences assignées à la requérante.
45. Par un arrêt du 20 janvier 2009, le Conseil d’Etat, se basant sur l’article 2043 du code civil, (paragraphe 69 ci-dessous) condamna le ministère à verser à la requérante, à titre de dédommagement, la somme de 1 041 418 EUR. Le Conseil d’Etat souligna que, pendant dix ans, l’action du ministère avait été fautive, car il avait octroyé à Centro Europa 7 S.r.l une concession sans lui attribuer les radiofréquences d’émission.
46. Le Conseil d’Etat établit qu’il existait un lien de causalité entre le comportement de l’administration et le préjudice invoqué et que l’octroi de la concession à OMISSIS ne lui avait pas conféré le droit immédiat d’exercer l’activité économique correspondante ; par conséquent le dédommagement devait être calculé sur la base d’une espérance légitime d’attribution des radiofréquences par les autorités compétentes.
47. Selon le Conseil d’Etat le fait de n’avoir attribué les radiofréquences que le 11 décembre 2008 était imputable à l’administration. Il en était résulté un dommage pour un fait illicite qui relevait de la responsabilité extracontractuelle de l’administration, et qui concernait tant la perte de confiance légitime que l’attribution tardive des fréquences. Le lancement par l’administration d’un appel d’offres pour les fréquences en 1999, alors que la situation du système audiovisuel n’était pas clarifiée et les questions techniques pas encore résolues, avait été « hasardeux ». Selon le Conseil d’Etat, la question de la réparation des dommages subis par la requérante devait tenir compte de ce contexte. La conduite de l’administration n’avait pas été caractérisée par une « gravité importante » (notevole gravità) et par conséquent le fait illicite procédait d’un comportement « fautif », et non intentionnel, de celle-ci.
48. Le Conseil d’Etat ajouta que le montant du dommage matériel devait être calculé à partir du 1er janvier 2004, la Cour constitutionnelle ayant considéré que la « période de transition » après laquelle le législateur était tenu d’intervenir pour permettre aux titulaires d’une concession de commencer à diffuser avait pris fin le 31 décembre 2003 (paragraphe 62 ci-dessous). Quant aux critères d’évaluation des dommages et intérêts, le Conseil d’Etat souligna que, concernant les pertes subies, la requérante avait à l’époque de l’appel d’offres pleine connaissance des circonstances de l’espèce et des conditions auxquelles la concession était soumise. En outre, les événements successifs ayant empêché l’attribution des fréquences étaient largement prévisibles. Dès lors, elle aurait dû savoir qu’il était peu probable d’obtenir les fréquences, au moins à court terme. De plus, elle aurait pu acheter les radiofréquences conformément à l’article 1 de la loi no 66 du 20 mars 2001 (paragraphe 64 ci-dessous).
A la lumière de ces considérations, le Conseil d’Etat, sans ordonner d’expertise, décida d’octroyer à la société requérante 391 418 EUR pour les pertes subies. Quant au manque à gagner, il considéra qu’à partir du 1er janvier 2004, la requérante aurait pu faire des profits qui n’avaient pas été réalisés en raison du retard dans l’attribution des fréquences et qui pouvaient être évalués à 650 000 EUR. Il refusa de prendre en considération l’expertise présentée par la requérante et souligna qu’il était peu probable que celle-ci eût acheté des quotes-parts du marché, même dans l’hypothèse d’une libération des fréquences par les chaînes excédentaires. Pour le Conseil d’Etat, la comparaison entre la requérante et les deux principaux opérateurs (Mediaset et RAI) était injustifiée, d’autant plus qu’elle ne prenait pas en considération l’autre opérateur national (« La 7 »), qui, bien qu’ayant un poids économique supérieur à celui de la requérante, avait toutefois des bilans déficitaires.
II. LE DROIT ET LA PRATIQUE INTERNES PERTINENTS
A. L’arrêt no 225 de 1974 de la Cour constitutionnelle
49. Dans son arrêt no 225 de 1974, la Cour constitutionnelle, se fondant sur l’article 43 de la Constitution, a réaffirmé le principe du monopole de la RAI, la société de télévision nationale, au nom de l’intérêt général. Elle a estimé que le nombre techniquement limité des fréquences justifiait ce monopole et a énoncé une exigence d’objectivité et d’impartialité pour le service public.
B. La loi no 103 de 1975
50. La loi no 103 du 14 avril 1975 (Nuove norme in materia di diffusione radiofonica e televisiva) a transféré le contrôle du service public de radiodiffusion de l’exécutif au corps législatif. Une commission parlementaire bicamérale a été créée pour assurer la direction générale et la surveillance des services de radiotélévision. Le conseil d’administration de la RAI a alors été nommé par le Parlement. Une troisième chaîne de la RAI a été lancée en 1979, notamment pour la diffusion de programmes régionaux.
C. L’arrêt no 202 de 1976 de la Cour constitutionnelle
51. Dans son arrêt no 202 du 15 juillet 1976, la Cour constitutionnelle a déclaré inconstitutionnelles les dispositions de la loi no 103 de 1975 prévoyant un monopole ou un oligopole sur la radiodiffusion locale. A la suite de cette décision, les opérateurs commerciaux ont été autorisés à exploiter des chaînes de télévision locales.
52. L’allocation et la redistribution spontanée des fréquences locales ont alors favorisé le développement de grands opérateurs régionaux voire nationaux, parmi lesquels le groupe Mediaset. Ce groupe a d’abord diffusé sur la chaîne Canale 5, qui a commencé à émettre au niveau national en 1980, puis, après avoir pris le contrôle de deux autres chaînes (Italia Uno et Retequattro), il est parvenu à établir en 1984 avec la RAI un « duopole » d’opérateurs public et privé.
D. La loi no 223 de 1990
53. La loi no 223 du 6 août 1990, intitulée « dispositions en matière de système de radio et télévision public et privé » (Disciplina del sistema radiotelevisivo pubblico e privato) a transféré de la commission parlementaire aux présidents de la Chambre des députés et du Sénat la désignation des membres du conseil d’administration de la RAI.
E. L’arrêt no 420 de 1994 de la Cour constitutionnelle
54. Dans son arrêt no 420 du 5 décembre 1994, la Cour constitutionnelle a déclaré inconstitutionnelles les dispositions permettant aux trois chaînes contrôlées par le groupe Mediaset (Canale 5, Italia Uno et Retequattro) d’occuper une position dominante. Elle a jugé que la disposition autorisant un même opérateur à détenir plusieurs licences de télévision à la condition de ne pas dépasser 25% du nombre total de chaînes nationales, soit trois chaînes en tout, ne suffisait pas à empêcher la concentration des chaînes télévisées et était par conséquent contraire à l’article 21 de la Constitution, en ce qu’elle ne permettait pas de garantir la pluralité des sources d’information. La haute juridiction a considéré que l’existence d’une législation propre à empêcher l’établissement de positions dominantes était une condition primordiale pour justifier l’abandon par l’Etat de son monopole sur la radiodiffusion. En effet, l’établissement de telles positions dominantes dans ce secteur aurait non seulement eu pour effet de modifier les règles de la concurrence mais aurait aussi conduit à la formation d’un oligopole et serait allé à l’encontre du principe fondamental de la pluralité des sources d’information. Ainsi, la Cour constitutionnelle a estimé que le simple fait que coexistent au sein du système de radiodiffusion une entreprise publique et des entreprises privées (système mixte) ne suffisait pas à assurer le respect du droit de recevoir des informations provenant de plusieurs sources concurrentes. Comme elle l’avait indiqué précédemment dans sa décision no 826 de 1988, elle a réaffirmé à cette occasion qu’une telle entreprise publique ne pouvait à elle seule assurer un équilibre garantissant l’absence de position dominante dans le secteur privé.
55. Le 11 juin 1995, par référendum, les électeurs italiens ont rejeté à la majorité (57%) une proposition tendant à amender les lois existantes en introduisant l’interdiction pour un entrepreneur privé de contrôler plus d’une chaîne de télévision.
F. La loi no 249 de 1997
56. La loi no 249 du 31 juillet 1997, entrée en vigueur le 1er août 1998, a créé l’AGCOM (Autorità per le garanzie nelle comunicazioni). L’article 2 § 6 de cette loi a imposé des limites de concentration dans le secteur de la radiodiffusion télévisuelle, en interdisant à un même opérateur d’être titulaire de concessions lui permettant d’émettre à l’échelle nationale sur plus de 20 % des chaînes de télévision opérant sur des radiofréquences hertziennes.
57. Selon l’article 3 § 1, les opérateurs autorisés à émettre en vertu du cadre juridique antérieur pouvaient continuer à diffuser leurs programmes aux niveaux national et local jusqu’à l’octroi de nouvelles concessions ou jusqu’au rejet de demandes de nouvelles concessions mais, en toute hypothèse, pas au-delà du 30 avril 1998.
58. Aux termes de l’article 3 § 2, l’AGCOM devait adopter au plus tard le 31 janvier 1998 un plan national d’attribution des radiofréquences pour la radiodiffusion télévisuelle, sur la base duquel de nouvelles concessions seraient attribuées au plus tard le 30 avril 1998.
59. L’AGCOM a adopté le plan national d’attribution des radiofréquences par la délibération no 68 du 30 octobre 1998, puis, par la délibération no 78 du 1er décembre 1998, le règlement relatif aux conditions et aux modalités d’octroi des concessions pour la radiodiffusion télévisuelle sur des radiofréquences hertziennes analogiques.
60. L’article 3 § 6 de la loi no 249 de 1997 a instauré pour les chaînes de télévision nationales existantes qui dépassaient les limites de concentration imposées à l’article 2 § 6 (les « chaines excédentaires ») un régime transitoire qui leur permettait de continuer à émettre à titre temporaire sur les radiofréquences hertziennes après le 30 avril 1998 dans le respect des obligations incombant aux chaînes concessionnaires et sous réserve que les émissions fussent diffusées en même temps sur le satellite ou sur le câble.
61. L’article 3 § 7 de la même loi confiait à l’AGCOM le soin de fixer le délai dans lequel les chaînes excédentaires, eu égard à l’augmentation effective et importante des usagers des programmes par câble ou par satellite, devaient diffuser leurs programmes uniquement par satellite ou par câble, en abandonnant les radiofréquences hertziennes.
G. L’arrêt no 466 de 2002 de la Cour constitutionnelle
62. Le 20 novembre 2002, la Cour constitutionnelle a rendu un arrêt concernant l’article 3 § 7 de la loi no 249 de 1997. Elle a estimé que la période transitoire prévue par cette disposition était acceptable, dans la mesure où, lors de l’adoption de la loi, on ne pouvait pas considérer qu’en Italie les modes d’émission alternatifs étaient compétitifs par rapport à la diffusion analogique traditionnelle, d’où la nécessité d’instaurer une période de transition destinée à permettre le développement de la diffusion numérique. En revanche, la haute juridiction a déclaré inconstitutionnelle l’absence de date certaine et définie pour l’expiration de cette période transitoire. Se référant aux conclusions techniques de la décision no 346/2001 de l’AGCOM, ressortant d’une étude portant sur le nombre d’auditeurs de la télévision par câble et satellite en Italie, elle a jugé que le 31 décembre 2003 était une date raisonnable pour l’expiration de la période de transition.
La Cour constitutionnelle s’est notamment exprimée ainsi :
« (...) la formation du système actuel de télévision italienne privée sur le plan national et en technique analogique résulte de situations de simple occupation de fait des fréquences (exploitation d’installations sans octroi de concessions et d’autorisations), en dehors de toute logique de développement du pluralisme dans l’attribution des fréquences et de planification effective du domaine hertzien (...). Cette situation de fait ne garantit pas, par conséquent, l’application du principe du pluralisme de l’information sur le plan externe, qui constitue l’un des « impératifs » absolus découlant de la jurisprudence constitutionnelle en la matière (...). Dans ces conditions, la persistance d’une situation (d’ailleurs aggravée) déjà jugée illégale dans l’arrêt nº 420 de 1994 et le maintien des réseaux considérés comme étant encore « excédentaires » par le législateur de 1997 exigent la fixation, aux fins du respect des principes constitutionnels, d’une échéance absolument certaine, définitive et donc inéluctable (...) »
H. La loi no 66 de 2001
63. Le décret-loi no 5 du 23 janvier 2001, converti en loi et modifié par la loi no 66 du 20 mars 2001, a autorisé les opérateurs exerçant légalement l’activité de radiodiffusion télévisuelle sur des radiofréquences hertziennes à continuer d’émettre jusqu’à la mise en œuvre du plan national d’attribution des radiofréquences pour la télévision numérique.
64. L’article 1 prévoit que les opérateurs qui ne transmettent pas et qui ont obtenu une concession peuvent acheter les installations pour la diffusion et les connexions qui sont légitimement utilisées à la date d’entrée en vigueur du décret-loi.
L’article 2 bis dispose :
« Afin d’assurer le déploiement du marché de la télévision numérique terrestre, les opérateurs exerçant légitimement des activités de diffusion radiotélévisée numérique, par satellite ou par câble, peuvent procéder à des expérimentations par la rediffusion simultanée de programmes déjà diffusés en analogique. »
I. Les lois nos 43 du 24 février 2004 et 112 du 3 mai 2004
65. L’article 1er du décret-loi no 352 du 24 décembre 2003, converti en loi et modifié par la loi no 43 du 24 février 2004, a autorisé les chaînes excédentaires à poursuivre leurs émissions sur les réseaux de radiodiffusion télévisuelle en modes analogique et numérique jusqu’à l’issue d’une enquête sur le développement des chaînes de télévision numériques.
66. La loi no 112 du 3 mai 2004 (dite « loi Gasparri ») a précisé les différentes étapes de lancement de la phase d’émission en mode numérique sur les radiofréquences hertziennes.
67. L’article 23 de cette loi dispose :
« 1. Jusqu’à la réalisation du plan national d’attribution des radiofréquences de télévision en technique numérique, les opérateurs exerçant à un titre quelconque des activités de diffusion radiotélévisée au niveau national ou local qui remplissent les conditions requises pour obtenir l’autorisation d’expérimentation des émissions en technique numérique hertzienne, en application (...) du décret-loi no 5 [du 23 janvier 2001], devenu avec des modifications la loi no 66 [du 20 mars 2001], peuvent effectuer, y compris par la rediffusion simultanée de programmes déjà diffusés en analogique, les expérimentations en question, jusqu’à la conversion complète des réseaux, ainsi que demander, à dater de l’entrée en vigueur de la présente loi, (...) les licences et autorisations requises pour procéder à des émissions en technique numérique hertzienne.
2. L’expérimentation des émissions en technique numérique peut être réalisée au moyen des installations émettant légalement en technique analogique à la date d’entrée en vigueur de la présente loi.
3. Afin de permettre la constitution des réseaux en numérique, les transferts d’installations ou de branches d’entreprise entre opérateurs exerçant légalement une activité de télévision au niveau national ou local sont autorisés, à la condition que les acquisitions soient destinées à la diffusion en technique numérique.
(...)
5. A compter de la date d’entrée en vigueur de la présente loi, la licence d’opérateur de chaîne de télévision est octroyée, sur demande, aux personnes qui exercent légalement l’activité de diffusion télévisuelle en vertu d’une concession ou en vertu de l’autorisation générale visée au paragraphe 1, dès lors qu’elles démontrent avoir atteint une couverture d’au moins 50 % de la population ou de la zone d’influence locale.
(...)
9. Afin de faciliter la conversion du système de la technique analogique à la technique numérique, la diffusion des programmes radiotélévisés se poursuit par l’exploitation des installations légalement en activité à la date d’entrée en vigueur de la présente loi (...) »
68. L’AGCOM a approuvé, le 29 janvier 2003, un plan dit « du premier niveau » d’attribution de radiofréquences aux chaînes nationales et régionales, puis, le 12 novembre 2003, le « plan intégré », qui complète le plan « du premier niveau » avec un plan dit « du second niveau » (attribution de fréquences aux chaînes locales).
J. L’article 2043 du code civil
69. Cette disposition se lit ainsi :
« Tout fait illicite causant un préjudice à autrui engage la responsabilité civile de son auteur et oblige ce dernier à dédommager la victime. »
III. DOCUMENTS INTERNATIONAUX PERTINENTS
A. Documents du Conseil de l’Europe
1. La Recommandation no R (99) 1 du Comité des Ministres aux Etats membres sur des mesures visant à promouvoir le pluralisme des médias
70. Les passages pertinents de cette recommandation, adoptée par le Comité des Ministres le 19 janvier 1999, lors de la 656e réunion des Délégués des Ministres, se lisent ainsi :
« Le Comité des Ministres en vertu de l’article 15.b du Statut du Conseil de l’Europe,
(...)
Soulignant également que les médias et en particulier le secteur de la radiodiffusion de service public, devraient permettre aux différents groupes et intérêts qui existent dans la société – y compris les minorités linguistiques, sociales, économiques, culturelles ou politiques – de s’exprimer ;
Notant que l’existence d’une multiplicité de médias autonomes et indépendants aux niveaux national, régional et local promeut généralement le pluralisme et la démocratie ;
Rappelant que la diversité politique et culturelle des types et des contenus des médias est essentielle pour le pluralisme des médias ;
Soulignant que les Etats devraient promouvoir le pluralisme politique et culturel en développant leur politique dans le domaine des médias conformément à l’article 10 de la Convention européenne des Droits de l’Homme, qui garantit la liberté d’expression et d’information, et en respectant dûment le principe d’indépendance des médias ;
(...)
Notant qu’il existe déjà des cas de goulots d’étranglement dans le secteur des nouveaux services de communication, comme le contrôle de systèmes d’accès conditionnel aux services de télévision numériques ;
Notant également que la création de positions dominantes et le développement des concentrations des médias pourraient s’accroître avec la convergence technique entre les secteurs de la radiodiffusion, des télécommunications et de l’informatique ;
(...)
Convaincu que la transparence concernant le contrôle des entreprises du secteur des médias, y compris des fournisseurs de contenus et de services des nouveaux services de communication, peut contribuer à l’existence d’un paysage des médias pluraliste ;
(...)
Rappelant également les dispositions sur le pluralisme des médias contenues dans le Protocole d’amendement à la Convention européenne sur la télévision transfrontière ;
Gardant à l’esprit les travaux menés dans le cadre de l’Union européenne et d’autres organisations internationales dans le domaine des concentrations des médias et du pluralisme,
Recommande que les gouvernements des Etats membres :
i. examinent les mesures contenues en annexe à cette recommandation et étudient leur inclusion dans leur droit et leur pratique internes, si besoin est, en vue de promouvoir le pluralisme des médias ;
ii. évaluent de manière régulière l’efficacité de leurs mesures visant à promouvoir le pluralisme et/ou de leurs mécanismes anticoncentration existants, et examinent la nécessité éventuelle de les réviser à la lumière des développements économiques et technologiques dans le secteur des médias. »
2. Recommandation Rec(2003)9 du Comité des Ministres aux Etats membres sur des mesures visant à promouvoir la contribution démocratique et sociale de la radiodiffusion numérique
71. Les passages pertinents de cette recommandation, adoptée par le Comité des Ministres le 28 mai 2003, lors de la 840e réunion des Délégués des Ministres, sont ainsi libellés :
« (...)
Rappelant l’importance pour les sociétés démocratiques de l’existence d’un large éventail de moyens de communication indépendants et autonomes, permettant de refléter la diversité des idées et des opinions, comme énoncé dans sa Déclaration sur la liberté d’expression et d’information du 29 avril 1982 ;
Gardant à l’esprit la Résolution n1 sur l’avenir du service public de la radiodiffusion adoptée lors de la 4e Conférence ministérielle européenne sur la politique des communications de masse (Prague, 7-8 décembre 1994), et rappelant sa Recommandation n R (96) 10 concernant la garantie de l’indépendance du service public de la radiodiffusion ;
Soulignant le rôle particulier des médias du secteur de la radiodiffusion, et notamment du service public de radiodiffusion, dans les sociétés démocratiques modernes, qui est de promouvoir les valeurs qui sous-tendent les structures politiques, juridiques et sociales des sociétés démocratiques, en particulier le respect des droits de l’homme, des cultures et du pluralisme politique ;
(...)
Notant que parallèlement à la multiplication du nombre des chaînes dans l’environnement numérique, la concentration des médias continue de s’accélérer, notamment dans le contexte de la mondialisation, et rappelant aux Etats membres les principes énoncés dans la Recommandation no R (99) 1 sur des mesures visant à promouvoir le pluralisme des médias, en particulier ceux portant sur les règles en matière de propriété des médias, d’accès aux plates-formes et de diversité des contenus ;
(...)
Recommande aux gouvernements des Etats membres, en tenant compte des principes figurant en annexe :
a. de préparer les conditions juridiques et économiques adéquates pour le développement de la radiodiffusion numérique, qui garantissent le pluralisme des services de radiodiffusion et l’accès du public à un choix élargi de programmes divers et de qualité, y compris le maintien et, si possible, l’extension de l’offre de services transfrontières ;
b. de protéger et, si nécessaire, de prendre des mesures positives pour sauvegarder et promouvoir le pluralisme des médias, afin de rééquilibrer la concentration croissante dans ce secteur ;
(...) »
3. Recommandation CM/Rec(2007)2 du Comité des Ministres aux Etats membres sur le pluralisme des médias et la diversité du contenu des médias
72. Les passages pertinents de cette recommandation, adoptée par le Comité des Ministres le 31 janvier 2007, lors de la 985e réunion des Délégués des Ministres, disposent :
« (...)
Rappelant l’article 10 de la Convention de sauvegarde des Droits de l’Homme et des Libertés fondamentales (STE no 5) qui garantit la liberté d’expression et la liberté de recevoir ou de communiquer des informations ou des idées sans qu’il puisse y avoir ingérence d’autorités publiques et sans considération de frontière ;
Rappelant sa Déclaration sur la liberté d’expression et d’information, adoptée le 29 avril 1982 qui souligne que la libre circulation et la large diffusion d’informations de toute nature à travers les frontières constituent un facteur important pour la compréhension internationale, le rapprochement des peuples et l’enrichissement mutuel des cultures ;
Rappelant sa Recommandation Rec(2000)23 concernant l’indépendance et les fonctions des autorités de régulation du secteur de la radiodiffusion et son Exposé des motifs, dont les dispositions soulignent l’importance de l’indépendance politique, financière et opérationnelle des régulateurs de la radiodiffusion ;
Rappelant les opportunités offertes par les technologies numériques ainsi que les risques potentiels qui y sont liés dans la société moderne tels qu’énoncés dans la Recommandation Rec(2003)9 sur des mesures visant à promouvoir la contribution démocratique et sociale de la radiodiffusion numérique ;
Rappelant sa Recommandation no R (99) 1 sur des mesures visant à promouvoir le pluralisme des médias et sa Recommandation no R (94) 13 sur des mesures visant à promouvoir la transparence des médias dont les dispositions devraient s’appliquer à tous les médias ;
Notant que, depuis l’adoption des Recommandations nos R (99) 1 et R (94) 13, d’importants développements technologiques ont eu lieu qui rendent nécessaire une révision de ces textes afin de les adapter à la situation actuelle du secteur des médias en Europe ;
(...)
Réaffirmant que le pluralisme des médias et la diversité du contenu des médias sont essentiels au fonctionnement d’une société démocratique et sont les corollaires du droit fondamental à la liberté d’expression et d’information tel que garanti par l’article 10 de la Convention de sauvegarde des Droits de l’Homme et des libertés fondamentales ;
Considérant que les exigences qui résultent de l’article 10 de la Convention de sauvegarde des Droits de l’Homme et des Libertés fondamentales seront pleinement satisfaites si chaque individu se voit offrir la possibilité de se former ses propres opinions à partir de sources d’information variées ;
Reconnaissant la contribution essentielle qui est celle des médias pour stimuler le débat public, le pluralisme politique et la sensibilisation à des opinions diverses, notamment en donnant à différents groupes de la société – y compris des minorités culturelles, linguistiques, ethniques, religieuses ou autres – la possibilité de recevoir ou de communiquer des informations, de s’exprimer et d’échanger des idées ;
(...)
Réaffirmant que, afin de protéger et de promouvoir activement le pluralisme des courants de pensée et d’opinion ainsi que la diversité culturelle, les Etats membres devraient adapter les cadres de régulation existants, en particulier en ce qui concerne la propriété des médias, et adopter les mesures réglementaires et financières qui s’imposent en vue de garantir la transparence et le pluralisme structurel des médias ainsi que la diversité des contenus diffusés par ceux-ci ;
(...)
Gardant à l’esprit que la politique nationale en matière de médias peut également viser à préserver la compétitivité des sociétés de médias nationales face à la mondialisation des marchés et que le phénomène de concentration transnationale des médias peut avoir un impact négatif sur la diversité des contenus,
Recommande aux gouvernements des Etats membres :
i. d’envisager d’inclure dans leur droit et leurs pratiques internes les mesures énumérées ci-dessous ;
ii. d’évaluer de manière régulière, au plan national, l’efficacité des mesures existantes visant à promouvoir le pluralisme des médias et la diversité des contenus, et examinent la nécessité éventuelle de les réviser à la lumière des développements économiques, technologiques et sociaux intéressant les médias ;
iii. d’échanger des informations sur la structure des médias, la législation nationale et les études relatives à la concentration et à la diversité des médias.
Mesures recommandées :
I. Mesures favorisant le pluralisme structurel des médias
1. Principe général
1.1. Les Etats membres devraient veiller à ce qu’un éventail suffisant de médias proposés par une série de propriétaires différents, publics ou privés, soit mis à la disposition du public, en tenant compte des caractéristiques du marché des médias, en particulier des aspects économiques et relatifs à la concurrence existant.
1.2. Lorsque l’application des règles de concurrence communes au secteur des médias et de la réglementation relative à l’accès n’est pas suffisante pour garantir le respect des exigences de diversité culturelle et de pluralité des courants de pensée et d’opinion, les Etats membres devraient adopter des mesures spécifiques.
(...)
1.4. En adaptant leur cadre réglementaire, les Etats membres devraient porter une attention particulière sur le besoin de séparation réelle et apparente entre l’exercice du pouvoir politique ou l’influence politique et le contrôle de médias ou la prise de décision relative au contenu des médias.
(...)
4. Autres médias contribuant au pluralisme et à la diversité
Les Etats membres devraient encourager le développement d’autres médias susceptibles de contribuer au pluralisme et à la diversité, et de fournir un espace de dialogue. Ces médias pourraient, par exemple, prendre la forme de médias communautaires, locaux, minoritaires ou sociaux. (...)
II. Mesures favorisant la diversité des contenus
(...)
3. Licences de radiodiffusion, règles d’obligation de reprise
3.1. Les Etats membres devraient envisager l’adoption de mesures qui permettent de promouvoir et de suivre la production et la fourniture de contenus diversifiés par les médias. S’agissant du secteur de la radiodiffusion, de telles mesures pourraient notamment consister à assortir les licences accordées aux radiodiffuseurs d’une obligation de produire par eux-mêmes ou de commander un certain volume de programmes, en particulier concernant les bulletins d’informations et les émissions d’actualité.
3.2. Les Etats membres devraient envisager l’adoption de règles visant à préserver la diversité du paysage médiatique local, assurant en particulier que la syndication, comprise comme la fourniture centralisée des programmes et services associés, ne mette pas en danger le pluralisme.
3.3. Les Etats membres devraient envisager, si nécessaire, d’adopter des règles d’obligation de reprise de programmes sur les plates-formes de distribution autres que les réseaux câblés. De plus, à la lumière du processus de numérisation – tout particulièrement la capacité accrue des réseaux et la prolifération de différents réseaux – les Etats membres devraient revoir périodiquement leurs règles d’obligation de reprise afin de s’assurer qu’elles continuent à correspondre à des objectifs d’intérêt général. Les Etats membres devraient examiner l’intérêt d’introduire en parallèle à l’obligation de reprise, une obligation pour les éditeurs des programmes concernés de ne pas s’opposer à leur reprise afin d’encourager les médias de service public et les principales sociétés commerciales de médias à mettre leurs chaînes à la disposition des opérateurs de réseau qui souhaiteraient les diffuser. Ces mesures et les modalités de leur mise en œuvre devraient respecter les règles relatives aux droits d’auteur. »
4. Résolution 1387(2004) de l’Assemblée Parlementaire: « Monopolisation des médias électroniques et possibilité d’abus de pouvoir en Italie »
73. Cette résolution, adoptée par l’Assemblée Parlementaire le 24 juin 2004, se lit comme suit :
« 1. L’Italie est un membre fondateur du Conseil de l’Europe et soutient fermement les idéaux qu’il défend. L’Assemblée parlementaire s’inquiète donc de la concentration des pouvoirs politique, économique et médiatique dans les mains d’une seule personne, le Premier ministre Silvio Berlusconi.
2. L’Assemblée parlementaire ne peut accepter que cette anomalie soit minimisée au motif qu’elle ne poserait qu’un problème potentiel. Une démocratie se juge à son fonctionnement quotidien, mais aussi aux principes que le pays défend vis-à-vis de ses citoyens et de la communauté internationale. L’Assemblée rappelle que, en vertu de l’article 10 de la Convention de sauvegarde des Droits de l’Homme et des Libertés fondamentales, et de la jurisprudence de la Cour européenne des Droits de l’Homme, les Etats ont l’obligation de protéger le pluralisme des médias et, si nécessaire, de prendre des mesures concrètes pour le préserver et le promouvoir.
3. L’Assemblée déplore que, depuis 1994, plusieurs gouvernements italiens consécutifs aient échoué à résoudre le problème du conflit d’intérêts et que le parlement actuel n’ait pas encore adopté de mesures législatives adéquates. Elle n’est pas d’avis que le principe directeur du projet de loi Frattini examiné actuellement – qui prévoit que seuls les gestionnaires et non les propriétaires peuvent être tenus responsables – apporte une solution réelle et complète au problème du conflit d’intérêts concernant M. Berlusconi.
4. Par le biais de Mediaset, le premier groupe privé de communication et de radiodiffusion d’Italie et l’un des plus grands groupes du monde, M. Berlusconi détient approximativement la moitié de l’activité de radiodiffusion du pays. En tant que chef du gouvernement, il est également en situation d’exercer une influence indirecte sur le service public de radiodiffusion, la RAI, qui est le principal concurrent de Mediaset. Etant donné que Mediaset et la RAI totalisent environ 90 % des parts d’audience de la télévision et plus des trois quarts des ressources de ce secteur, M. Berlusconi exerce un contrôle sans précédent sur le média le plus puissant d’Italie.
5. Cette situation de duopole dans le marché de la télévision constitue en soi une anomalie dans une perspective antitrust. Le statu quo a été maintenu en dépit du fait que des dispositions juridiques touchant au pluralisme des médias ont à deux reprises été déclarées anticonstitutionnelles, et que les autorités compétentes ont établi que la RAI et les trois chaînes de télévision privées de Mediaset exercent une position dominante. Cette situation est illustrée par un récent décret du Premier ministre, approuvé par le parlement, qui a permis à la troisième chaîne de la RAI et à Retequattro de Mediaset de continuer à diffuser, en violation des restrictions antitrust existantes, jusqu’à l’adoption de nouvelles mesures législatives. La distorsion de concurrence dans le secteur des médias est aggravée par le fait que la régie publicitaire de Mediaset, Publitalia ‘80, exerce une position dominante sur le marché publicitaire de la télévision. L’Assemblée déplore la poursuite de l’exclusion d’un radiodiffuseur national potentiel, Europa 7, qui a remporté un appel d’offres organisé par le gouvernement en 1999 en vue de l’attribution des fréquences utilisées par Retequattro, chaîne du groupe Mediaset.
6. L’Assemblée estime que la récente loi adoptée sur la réforme du secteur de la radiodiffusion (« loi Gasparri ») pourrait ne pas garantir effectivement le renforcement du pluralisme par la simple augmentation du nombre de chaînes de télévision à l’occasion du passage au numérique. Parallèlement, cette loi permet de toute évidence à Mediaset de croître encore davantage, car elle donne aux acteurs du marché la possibilité d’exercer une position de monopole dans un secteur donné, sans aucun risque d’atteindre la limite antitrust à l’intérieur du système intégré des communications (SIC). L’Assemblée note que ces problèmes ont incité le Président de la République à s’opposer à la version précédente de la loi.
7. L’Assemblée s’inquiète particulièrement de la situation de la RAI, qui est contraire aux principes d’indépendance énoncés dans la Recommandation 1641 (2004) sur le service public de radiodiffusion. La RAI a toujours été un miroir du système politique du pays et son pluralisme interne, qui s’exprimait naguère par le biais d’une représentation proportionnelle des idéologies politiques dominantes, a fait place au principe du « gagnant rafle tout » propre au nouveau système politique. L’Assemblée note avec inquiétude les démissions de la présidente de la RAI et de l’une des journalistes les plus connues du pays en signe de protestation contre l’absence de représentation équilibrée des forces politiques au sein du conseil d’administration et contre l’influence politique exercée sur la programmation de la RAI.
8. Si, en Italie, la presse écrite présente traditionnellement un pluralisme et un équilibre politique supérieurs à ceux de la radiodiffusion, la plupart des Italiens s’informent au moyen de la télévision. Le coût élevé de la publicité dans les journaux par rapport à la publicité télévisée a un effet destructeur sur la presse écrite italienne. L’Assemblée souhaite toutefois signaler son approbation à l’égard des mesures gouvernementales visant à aider les journaux de petite et de moyenne importance, et d’autres mesures destinées à accroître le lectorat de la presse.
9. L’Assemblée est extrêmement préoccupée par le fait que l’image négative projetée à l’étranger par l’Italie, en raison du conflit d’intérêts concernant M. Berlusconi, pourrait contrarier les efforts du Conseil de l’Europe visant à promouvoir l’existence de médias indépendants et neutres dans les jeunes démocraties. Elle considère que l’Italie, en tant que l’un des principaux pays contribuant au fonctionnement de l’Organisation, assume une responsabilité particulière à cet égard.
10. L’Assemblée relève que plusieurs instances internationales, telles que le représentant de l’OSCE pour la liberté des médias et, plus récemment, le Parlement européen, ont exprimé des inquiétudes semblables aux siennes. Elle se félicite des mesures visant à sauvegarder le pluralisme des médias proposées par le Parlement européen dans sa Résolution du 22 avril 2004 sur « les risques de violation, dans l’Union européenne et particulièrement en Italie, de la liberté d’expression et d’information (article 11(2) de la Charte des droits fondamentaux) », mesures qui prévoient que la protection du pluralisme des médias devrait devenir une priorité de la législation de l’Union européenne en matière de concurrence.
11. En conséquence, l’Assemblée appelle le Parlement italien :
i. à adopter d’urgence une loi réglant le conflit d’intérêts entre la propriété et le contrôle d’entreprises, et l’exercice de fonctions publiques, en prévoyant des sanctions pour les cas où il y a conflit d’intérêts avec l’exercice de fonctions publiques au plus haut niveau ;
ii. à faire en sorte que des lois et d’autres mesures réglementaires mettent un terme à l’ingérence politique, pratiquée de longue date, dans le travail des médias, en tenant compte notamment de la Déclaration du Comité des Ministres sur la liberté du discours politique dans les médias, adoptée le 12 février 2004 ;
iii. à amender la loi Gasparri conformément aux principes énoncés dans la Recommandation no R (99) 1 du Comité des Ministres sur des mesures visant à promouvoir le pluralisme des médias, notamment :
a. en évitant des positions dominantes dans les marchés pertinents à l’intérieur du SIC ;
b. en incluant des mesures spécifiques visant à mettre un terme au duopole existant RAI-Mediaset ;
c. en incluant des mesures spécifiques qui assurent que le passage au numérique garantira le pluralisme des contenus.
12. L’Assemblée invite le Gouvernement italien :
i. à engager des mesures visant à mettre le fonctionnement de la RAI en conformité avec la Recommandation 1641 (2004) de l’Assemblée sur le service public de radiodiffusion, la déclaration de la 4e Conférence ministérielle européenne sur la politique des communications de masse (Prague), et les Recommandations du Comité des Ministres no R (96) 10 concernant la garantie de l’indépendance du service public de la radiodiffusion et Rec(2003)9 sur des mesures visant à promouvoir la contribution démocratique et sociale de la radiodiffusion numérique ;
ii. à donner un exemple positif au niveau international en proposant et soutenant, au sein du Conseil de l’Europe et de l’Union européenne, des initiatives visant à promouvoir le pluralisme des médias en Europe.
13. L’Assemblée demande à la Commission de Venise de donner un avis sur la compatibilité de la loi Gasparri et du projet de loi Frattini avec les normes du Conseil de l’Europe en matière de liberté d’expression et de pluralisme des médias, à la lumière notamment de la jurisprudence de la Cour européenne des Droits de l’Homme. »
5. Avis de la Commission de Venise sur la compatibilité des lois italiennes « Gasparri » et « Frattini » avec les standards du Conseil de l’Europe en matière de liberté d’expression et de pluralisme des médias
74. Dans ses parties pertinentes pour la présente affaire, l’avis de la Commission de Venise, adopté lors de sa 63ème session (10-11 juin 2005), est ainsi libellé :
« L’Assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe a demandé à la Commission de Venise de donner un avis sur la conformité des deux lois italiennes sur le système audiovisuel (« la loi Gasparri ») et sur les conflits d’intérêts (« la loi Frattini ») par rapport aux standards du Conseil de l’Europe dans les domaines de la liberté d’expression et du pluralisme des médias.
(...)
Même si la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme ne donne pas d’indications spécifiques sur le sujet, il est néanmoins possible d’en déduire certains principes pertinents : tout d’abord, que la liberté d’expression joue un rôle fondamental dans une société démocratique, en particulier quand, par le biais de la presse, elle sert à communiquer des informations et des idées d’intérêt général que le public est en outre en droit d’obtenir, et que l’Etat est le garant ultime du pluralisme, notamment pour les médias audiovisuels, dont les programmes sont souvent très largement diffusés.
(...)
Il y a véritable pluralisme des médias quand il existe un grand nombre de médias autonomes et indépendants aux niveaux national, régional et local, assurant une offre de contenus variée, reflétant des points de vue politiques et culturels différents. La Commission estime que le pluralisme interne doit exister en même temps dans tous les secteurs des médias : ainsi, il ne serait pas acceptable que le pluralisme soit garanti dans le secteur des médias écrits mais pas dans celui de la télévision. Pour la Commission, la pluralité des médias n’implique pas seulement l’existence d’une pluralité d’acteurs et de vecteurs, mais aussi l’existence d’un large éventail de médias, c’est-à-dire de différentes sortes de médias.
Les instruments du Conseil de l’Europe définissent certains outils de promotion du pluralisme des médias, parmi lesquels :
- un cadre législatif fixant des limites à la concentration des médias; parmi les instruments permettant d’y arriver, il y a les seuils autorisés (qu’il convient de mesurer sur la base d’un élément ou d’un ensemble d’éléments comme la part d’audience ou la part de capital ou les limites de recettes) qu’une seule société est autorisée à contrôler sur un ou plusieurs des marchés concernés,
- des autorités de régulation des médias spécifiques dotées du pouvoir d’agir contre la concentration,
- des mesures spécifiques contre l’intégration verticale (contrôle d’éléments clés de la production, de la diffusion de la distribution et des activités connexes par une seule société ou un seul groupe),
- indépendance des autorités de régulation,
- transparence des médias,
- mesures destinées à promouvoir activement la production et la diffusion de contenus variés,
- soutien financier, direct ou indirect, destiné à renforcer le pluralisme, accordé sur la base de critères objectifs et non partisans, dans le cadre de procédures transparentes et soumises à un contrôle indépendant,
- des instruments d’autorégulation, comme des lignes directrices éditoriales et des lois régissant l’indépendance de la presse.
En ce qui concerne les dispositions de la loi Gasparri destinées à protéger le pluralisme des médias, la Commission considère tout d’abord que l’augmentation du nombre des chaînes que permet la télévision numérique n’est pas suffisant, en soi, pour garantir le pluralisme des médias. Les nouvelles chaînes peuvent avoir une part d’audience très faible mais des quantités d’émissions similaires. Enfin, les sociétés les plus importantes auront un pouvoir d’achat plus élevé dans de nombreuses activités, comme l’achat de programmes, et disposeront donc d’avantages importants sur les autres fournisseurs de contenus nationaux.
C’est pourquoi la Commission considère que le seuil de 20% des chaînes n’est pas un indicateur clair de part de marché. Il faudrait l’associer, par exemple, à un indicateur de part d’audience.
En ce qui concerne le deuxième seuil fixé par la loi Gasparri, qui est de 20% des recettes avec les systèmes de communications intégrées (SCI), la Commission considère que les SCI constitue certainement une tendance moderne mais qu’il ne faudrait pas, du moins avec cette définition très large, les utiliser dès à présent à la place du critère du « marché concerné », car cela a pour effet de diluer l’efficacité des instruments destinés à protéger le pluralisme. En effet, il peut permettre à une société d’avoir une part de recettes extrêmement importante sur des marchés particuliers tout en restant en dessous du seuil de 20% pour l’ensemble du secteur.
D’ailleurs, la Commission remarque que l’effet combiné du nouveau cadre défini par la loi Gasparri assouplit les lois anti-concentration antérieures qui fixaient des niveaux maximum autorisés, qui avaient été dépassés par Mediaset et la RAI. En conséquence, Retequattro a été autorisée à continuer à occuper des fréquences analogiques.
C’est pourquoi la Commission considère que le critère des SCI devrait être remplacé par le critère utilisé auparavant de « marché concerné », comme c’est le cas dans les autres pays européens.
(...)
En ce qui concerne les dispositions sur la migration des diffuseurs de radio et de télévision des fréquences analogiques vers les fréquences numériques, la Commission a l’impression que l’approche de la loi Gasparri tente de reporter à plus tard une véritable solution au problème de la concentration des médias sur le marché de la télévision, et qu’elle repose fortement sur le moment où se fera le passage au numérique. La Commission considère que cette approche n’est pas satisfaisante car, si le statu quo est maintenu, il est probable que Mediaset et la RAI resteront les acteurs dominants de la télévision italienne. A ce propos, la Commission rappelle que, si les mesures anti-concentration visent en général à empêcher les abus de position dominante, les positions dominantes sont interdites en tant que telles dans le secteur des médias.
(...)
En ce qui concerne la privatisation de la RAI, qui devrait conduire à réduire la politisation du radiodiffuseur public, la Commission remarque que le changement à la RAI permettra au gouvernement de contrôler le radiodiffuseur public pour une durée indéterminée. Tant que le gouvernement actuel reste en fonction, cela signifie qu’outre le contrôle des trois chaînes de télévision qui lui appartiennent, le Premier ministre disposera d’un certain contrôle sur les trois chaînes nationales de télévision publique. La Commission exprime sa crainte que cette situation atypique accentue le risque de monopolisation, susceptible de constituer une ingérence injustifiée dans la liberté d’expression, aux termes de la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme.
(...) »
6. Papier de discussion sur le « Pluralisme des médias et droits de l’Homme » du Commissaire aux droits de l’homme
75. Dans ses parties pertinentes pour la présente affaire, le document de réflexion du Commissaire aux droits de l’homme, du 6 décembre 2011, se lit ainsi :
« 3.2 Le cas de l’Italie
L’histoire de ce qu’on appelle « l’anomalie italienne » illustre bien le risque majeur que peut représenter un phénomène de monopolisation en matière de radiodiffusion (à travers des opérations de consolidation excessives et de fusions de grande envergure), même dans les vieilles démocraties.
La liberté d’expression et la liberté de la presse se portent bien en Italie. Toutefois, on évoque régulièrement cette « anomalie italienne » lorsqu’on parle du marché de la radiodiffusion télévisuelle.
Dans les deux dernières décennies, aucune troisième force n’a été capable d’entamer ce duopole, c’est-à-dire la domination du marché des chaînes de télévision nationales par un opérateur privé, Mediaset, et l’opérateur public, la Radiotelevisione Italiana (RAI). Le duopole s’accompagnait d’un monopole en pratique de Mediaset dans le secteur de la télévision commerciale et sur le marché de la publicité. Avant l’ère du numérique, la part d’audience du duopole s’élevait à 90% environ (les deux opérateurs possédaient chacun trois chaînes). La situation de duopole transparaissait également dans les bénéfices combinés et le marché de la publicité.
L’Italie se caractérise aussi par une tradition de contrôle des chaînes de télévision publiques par les partis politiques et les gouvernements. Le fait que son Premier ministre, Silvio Berlusconi, est le copropriétaire de Mediaset ajoute aux préoccupations habituelles tenant à un contrôle gouvernemental de la RAI la crainte qu’un contrôle gouvernemental généralisé de la source d’information la plus importante au niveau national, la télévision.
Les lois Gasparri et Frattini de 2004 étaient censées garantir à l’avenir le pluralisme des médias pour la première et proscrire des situations de « pouvoir à deux têtes ». Toutefois, ni le tout-numérique ni des règles de concurrence égalitaires ne peuvent assurer à eux seuls la diversité culturelle et le pluralisme politique dans les médias, particulièrement si la concentration déjà existante dans le secteur médiatique est en pratique maintenue, voire renforcée, par la loi. Les dispositions de la loi Gasparri régissant le passage de l’analogique vers le numérique, malgré sa force novatrice, a permis au duopole d’utiliser sa solide assise économique pour s’étendre sur les nouveaux marchés du numérique.
Les normes européennes interdisent que des radiodiffuseurs privés ne soient indûment possédés ou contrôlés par des forces politiques ou partisanes, afin d’éviter toute ingérence gouvernementale ou politique. L’Allemagne et le Royaume-Uni imposent des restrictions à la propriété ou au contrôle direct des médias de radiodiffusion par les acteurs du monde politique ; les Etats membres de l’Union européenne exigent également des radiodiffuseurs qu’ils gardent leur indépendance vis-à-vis des partis et des hommes politiques. L’Italie, malgré la loi Frattini, ne prévoit rien de tel. »
B. Le Parlement européen
76. Dans ses parties pertinentes pour la présente affaire, la résolution du Parlement Européen sur les risques de violation, dans l’Union européenne et particulièrement en Italie, de la liberté d’expression et d’information (article 11 § 2 de la Charte des droits fondamentaux (2003/2237(INI)), se lit comme suit :
« Situation en Italie
(...) observe que le taux de concentration du marché télévisuel en Italie est actuellement le plus élevé d’Europe et que, bien que la télévision italienne présente douze chaînes nationales et de dix à quinze chaînes régionales ou locales, le marché est caractérisé par le duopole qu’exercent la RAI et Mediaset, puisque ces deux exploitants représentent près de 90 % des parts d’audience et recueillent 96,8 % des ressources publicitaires, contre 88 % pour l’Allemagne, 82 % pour la Grande-Bretagne, 77 % pour la France et 58 % pour l’Espagne ;
observe que le groupe Mediaset est le plus important groupe privé italien dans le secteur de la télévision et des communications et l’un des plus grands au niveau mondial et qu’il contrôle, notamment, des chaînes de télévision (RTI) et des régies publicitaires (Publitalia ’80), les unes et les autres formellement reconnues comme occupant une position dominante, en violation de la législation nationale (loi no 249/97), par l’Autorité régulatrice des médias (decision 226/03) ;
observe que l’un des secteurs dans lequel le conflit d’intérêts est le plus évident est celui de la publicité, à tel point que le groupe Mediaset a obtenu, en 2001, les deux tiers des ressources publicitaires télévisuelles, soit un montant de 2 500 millions d’euros, et que les principales sociétés italiennes ont transféré une grande partie de leur investissement publicitaire de la presse écrite aux réseaux Mediaset et de la RAI à Mediaset ;
observe que le président du Conseil des Ministres italien n’a pas résolu son conflit d’intérêts, comme il s’y était explicitement engagé, et qu’il a même accru sa participation de contrôle dans la société Mediaset (passée de 48,639 % à 51,023 %), ce qui a permis à celle-ci de réduire fortement son endettement net, grâce à un accroissement sensible des recettes publicitaires au détriment de celles (et des indices d’écoute) de ses concurrents et, surtout, du financement publicitaire de la presse écrite ;
déplore les ingérences, pressions et actes de censure gouvernementaux répétés et prouvés sur l’organigramme et la programmation du service télévisuel public de la RAI (y compris dans les programmes satiriques), qui ont débuté avec la mise à l’écart de trois professionnels célèbres, à la demande – publique et retentissante – du président du Conseil en avril 2002, dans un contexte où la majorité absolue des membres du conseil d’administration de la RAI et de l’organe de contrôle parlementaire compétent est formée de membres des partis gouvernementaux ; déplore que ces pressions aient ensuite été étendues à d’autres médias dont il n’est pas propriétaire, ce qui a entraîné entre autres, en mai 2003, la démission du directeur du Corriere della Sera ;
observe, par conséquent, que le système italien présente une anomalie qui réside dans la réunion d’un pouvoir économique, politique et médiatique entre les mains d’un seul homme, l’actuel président du Conseil des ministres, et dans le fait que le gouvernement italien contrôle directement ou indirectement toutes les chaînes de télévision nationales ;
prend acte du fait que, depuis des décennies, le système radiotélévisuel fonctionne en Italie dans une situation d’illégalité, qui a été établie à de nombreuses reprises par la Cour constitutionnelle et face à laquelle le concours d’efforts du législateur ordinaire et des institutions compétentes n’a pas permis le retour à un régime légal ; observe que la RAI et Mediaset continuent de contrôler chacune trois émetteurs télévisuels analogiques terrestres, en dépit du fait que, par son arrêt 420 de 1994, la Cour constitutionnelle avait dit pour droit qu’une même entité n’était pas autorisée à émettre plus de 20 % des programmes télévisuels sur des fréquences terrestres au niveau national (c’est-à-dire plus de deux programmes) et avait défini le régime normatif de la loi no 223/90 comme contraire à la constitution italienne, bien qu’il s’agisse d’un « régime transitoire »; observe que même la loi no 249/97 (institution de l’Autorité régulatrice des médias et de règles relatives aux systèmes de télécommunication et radiotélévisuels) n’avait pas repris les prescriptions de la Cour constitutionnelle, qui, par son arrêt 466/02, avait prononcé l’inconstitutionnalité de l’article 3, paragraphe 7 de cette loi, « dans la mesure où il ne prévoit pas la fixation d’une échéance définitive certaine et non susceptible de prorogation, ne dépassant pas, en tout état de cause, le 31 décembre 2003, échéance à laquelle les programmes diffusés par les émetteurs qui dépassent les limites fixées au paragraphe 6 du même article 3 devront l’être exclusivement par satellite ou par câble »;
relève que la Cour constitutionnelle italienne a fait valoir en novembre 2002 (affaire 466/2002) que « ... la formation du système actuel de télévision italienne privée sur le plan national et en technique analogique résulte de situations de simple occupation de fait des fréquences (exploitation d’installations sans octroi de concessions et d’autorisations), en dehors de toute logique de développement du pluralisme dans l’attribution des fréquences et de planification effective du domaine hertzien... Cette situation de fait ne garantit pas, par conséquent, l’application du principe du pluralisme de l’information sur le plan externe, qui constitue l’un des « impératifs » absolus découlant de la jurisprudence constitutionnelle en la matière... Dans ces conditions, la persistance d’une situation (d’ailleurs aggravée) déjà jugée illégale dans l’arrêt nº 420 de 1994 et le maintien des réseaux considérés comme étant encore « excédentaires » par le législateur de 1997 exigent la fixation, aux fins du respect des principes constitutionnels, d’une échéance absolument certaine, définitive et donc inéluctable » et que, cependant, le délai fixé pour la réforme du secteur audiovisuel n’a pas été tenu et que la loi portant réforme du secteur audiovisuel a été renvoyée par le Président de la République devant le Parlement pour un nouvel examen, en raison du non-respect des principes énoncés par la Cour constitutionnelle ;
(...)
souhaite que la définition législative, qui figure dans le projet de loi en vue de la réforme du secteur audiovisuel (loi Gasparri, article 2, point G), du « système intégré des communications », en tant que seul marché pertinent, ne soit pas contraire aux règles communautaires en matière de concurrence, au sens de l’article 82 du traité CE et de nombreux arrêts de la Cour de justice, et qu’elle ne rende pas impossible une définition claire et certaine du marché de référence ;
souhaite également que le « système d’attribution des fréquences » prévu par le projet de loi Gasparri ne constitue pas une simple légitimation de la situation de fait et, en particulier, ne soit pas contraire à la directive 2002/21/CE, à l’article 7 de la directive 2002/20/CE ou la directive 2002/77/CE, qui prévoient entre autres que l’attribution des fréquences radio pour les services de communication électronique doit être fondée sur des critères objectifs, transparents, non discriminatoires et proportionnés ;
exprime la profonde inquiétude que lui inspirent la non-application de la loi et la non-exécution des arrêts de la Cour constitutionnelle, en violation du principe de légalité et de l’État de droit, ainsi que l’incapacité à réformer le secteur audiovisuel, qui se traduisent par une réduction considérable, depuis des décennies, du droit de ses citoyens à une information pluraliste, droit inscrit notamment dans la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne ;
craint que la situation italienne se produise dans d’autres Etats membres et dans les pays en voie d’adhésion si un magnat du secteur des médias décidait d’entrer en politique ;
regrette que le parlement italien n’ait pas encore adopté une réglementation visant à résoudre le conflit d’intérêts du président du Conseil, alors qu’il avait promis que cela aurait lieu au cours des cent premiers jours de son gouvernement ;
considère que l’adoption d’une réforme générale du secteur audiovisuel pourrait être facilitée si celle-ci comportait des garanties appropriées bien définies visant à éviter les conflits d’intérêts présents ou futurs dans les activités des responsables locaux, régionaux ou nationaux ayant des participations substantielles dans le secteur audiovisuel privé ;
souhaite, en outre, que le projet de loi Frattini sur le conflit d’intérêts ne se limite pas à une reconnaissance de fait du conflit d’intérêts du président du Conseil, mais qu’il prévoie des dispositifs appropriés pour éviter la perpétuation de cette situation ;
estime que la situation observée aujourd’hui en Italie aurait pu, éventuellement, être évitée si les obligations des États membres en matière de pluralisme dans les médias avaient été définies comme suite à la publication, en 1992, du Livre vert sur le pluralisme ;
(....)
invite le Parlement italien: à
- à hâter ses travaux sur la réforme du secteur audiovisuel selon les recommandations de la Cour constitutionnelle italienne et du président de la République, en tenant compte des incompatibilités avec le droit communautaire que ceux-ci ont relevées dans certaines dispositions projet de loi Gasparri ;
- à résoudre réellement et de manière appropriée le problème que pose le conflit d’intérêts du président du Conseil, qui contrôle directement le principal exploitant de télévision privée et indirectement le principal exploitant de télévision publique, la principale régie publicitaire, ainsi que de nombreuses autres activités liées au secteur audiovisuel et médiatique ;
- et à adopter des mesures garantissant l’indépendance de l’organisme public de radiodiffusion et de télévision. »
EN DROIT
I. REMARQUE PRÉLIMINAIRE
77. Lors de l’audience du 12 octobre 2011, la partie requérante a apporté des précisions quant à la portée temporelle de l’affaire soumise à la Cour. Elle a spécifié, en particulier, que ses doléances ne portent que sur la période allant du 28 juillet 1999, date du décret ministériel octroyant à OMISSIS une concession pour la radiodiffusion télévisuelle au niveau national (paragraphe 9 ci-dessus) à compter du 30 juin 2009, date à laquelle elle fut autorisée à utiliser un canal unique et put entamer son activité de diffusion (paragraphe 16 ci-dessus). Par conséquent la Cour se limitera à examiner si les droits fondamentaux de la partie requérante ont été atteints au cours de la période susmentionnée, et ne se penchera pas sur d’éventuelles atteintes similaires s’étant produites avant le 28 juillet 1999 ou après le 30 juin 2009.
II. SUR LES EXCEPTIONS PRÉLIMINAIRES DU GOUVERNEMENT
A. Qualité de victime de la requérante
78. Le Gouvernement observe que la requérante a obtenu les radiofréquences en application d’un décret ministériel du 11 décembre 2008 (paragraphe 16 ci-dessus) et soutient que tout litige à ce sujet a été réglé par l’accord du 9 février 2010 (paragraphe 19 ci-dessus). De plus, il souligne que le 20 janvier 2009 le Conseil d’Etat a octroyé à la requérante un dédommagement de 1 041 418 EUR (paragraphe 45 ci-dessus). De l’avis du Gouvernement, au vu de ces mesures, considérées globalement, OMISSIS ne saurait se prétendre victime des faits qu’elle dénonce (voir, mutatis mutandis, Scordino c. Italie (no 1) [GC], no 36813/97, § 179, CEDH 2006-V).
79. La requérante considère que, même s’il y a eu attribution des radiofréquences presque dix ans après l’obtention de la concession, elle peut encore se prétendre victime des violations alléguées car l’indemnisation allouée par le Conseil d’Etat est insuffisante par rapport au préjudice subi et ne reflète pas la portée réelle de celui-ci. Quant à l’accord du 9 février 2010, il porte sur l’assignation de fréquences complémentaires à celles octroyées par le décret de décembre 2008 et ne fait donc pas l’objet de la présente requête.
80. La Cour rappelle qu’il appartient en premier lieu aux autorités nationales de redresser une violation alléguée de la Convention. A cet égard, la question de savoir si un requérant peut se prétendre victime du manquement allégué se pose à tous les stades de la procédure au regard de la Convention (Bourdov c. Russie, no 59498/00, § 30, CEDH 2002-III).
81. La Cour réaffirme en outre qu’une décision ou une mesure favorable au requérant ne suffit en principe à lui retirer la qualité de « victime » que si les autorités nationales ont reconnu, explicitement ou en substance, puis réparé la violation de la Convention (Eckle c. Allemagne, 15 juillet 1982, §§ 69 et suiv., série A no 51, Amuur c. France, 25 juin 1996, § 36, Recueil des arrêts et décisions 1996-III, Dalban c. Roumanie [GC], no 28114/95, § 44, CEDH 1999-VI, et Jensen c. Danemark (déc.), no 48470/99, CEDH 2001-X).
82. La question de savoir si une personne peut encore se prétendre victime d’une violation alléguée de la Convention implique essentiellement pour la Cour de se livrer à un examen ex post facto de la situation de la personne concernée (Scordino (no 1), précité, § 181).
83. En l’espèce, la requérante a obtenu les radiofréquences d’émission en décembre 2008 et elle a été en mesure de diffuser à partir du 30 juin 2009 (paragraphe 16 ci-dessus). La délivrance des radiofréquences a mis fin à la situation dont la requérante se plaignait dans sa requête. Cependant, aux yeux de la Cour, elle n’a constitué ni une reconnaissance implicite de l’existence d’une violation de la Convention, ni un dédommagement pour la période durant laquelle OMISSIS a été empêchée de diffuser.
84. Par ailleurs, la Cour estime qu’il n’y a pas eu reconnaissance, explicitement ou en substance, de la violation de l’article 10 de la Convention et de l’article 1 du Protocole no1 dans le cadre des procédures internes. Elle note à cet égard qu’en 2005 le Conseil d’Etat a décidé de surseoir à statuer sur la demande de la requérante et a demandé à la CJUE de se prononcer sur l’interprétation du Traité sur la libre prestation de services et la concurrence, de la directive 2002/21/CE (directive « cadre »), de la directive 2002/20/CE (directive « autorisation »), de la directive 2002/77/CE (directive « concurrence »), ainsi que de l’article 10 de la Convention européenne des droits de l’homme, en ce que l’article 6 du Traité sur l’Union européenne y faisait référence (paragraphe 32 ci-dessus). La CJUE a estimé qu’il n’y avait pas lieu de se prononcer sur la question de l’article 10 de la Convention étant donné que sa réponse sur l’article 49 CE et, à compter de leur applicabilité, sur l’article 9, paragraphe 1, de la directive « cadre », sur les articles 5, paragraphes 1 et 2, second alinéa, et 7, paragraphe 3, de la directive « autorisation » ainsi que sur l’article 4 de la directive « concurrence », permettait à la juridiction de renvoi de statuer sur la demande introduite par la requérante (paragraphe 34 ci-dessus).
85. Dans ses décisions du 31 mai 2008 et du 20 janvier 2009, le Conseil d’Etat a conclu que le défaut d’attribution de radiofréquences à la requérante résultait de facteurs essentiellement législatifs et a relevé qu’il y avait eu un comportement fautif de l’administration. Par conséquent il a alloué un dédommagement à l’intéressée en vertu de l’article 2043 du code civil (paragraphes 37-38 et 45-48 ci-dessus).
86. De l’avis de la Cour, le Conseil d’Etat, par ces décisions, s’est borné à constater la responsabilité extracontractuelle de l’administration en vertu de la disposition générale du code civil (paragraphe 69 ci-dessus) selon laquelle tout comportement intentionnel ou fautif ayant provoqué un préjudice injustifié oblige l’auteur de ce comportement à réparer les dommages qu’il a causés. Rien dans les décisions en question n’indique qu’en plus d’avoir provoqué un préjudice la conduite de l’administration aurait été contraire aux principes développés par la Cour en matière de liberté d’expression ou de droit au respect des biens, ou des deux. A cet égard, il convient de noter que le Conseil d’Etat n’a fait aucune référence auxdits principes.
87. Enfin, devant la Cour, le Gouvernement n’a pas admis l’existence d’une quelconque violation de la Convention. Dans ces conditions, et à défaut d’une telle reconnaissance, la Cour estime que la requérante peut encore se prétendre victime des violations alléguées.
88. A supposer même que le dédommagement alloué par le Conseil d’Etat ait été suffisant et approprié, la Cour estime qu’il ne suffit pas à compenser l’absence de reconnaissance des violations alléguées.
89. Par conséquent, la Cour rejette l’exception du Gouvernement.
B. Qualité de victime du requérant
90. Selon le Gouvernement, le requérant, OMISSIS, ne saurait être considéré comme ayant qualité pour agir devant la Cour. En effet, il n’aurait ni démontré quel était son rôle dans la société OMISSIS, ni justifié sa qualité de victime. Le Gouvernement observe que, de plus, l’intéressé n’est pas l’actionnaire unique de la société en question et que toutes les décisions administratives ont été prononcées à l’égard de cette dernière.
91. Les requérants soutiennent que, conformément à la jurisprudence de la Cour (Glas Nadejda EOOD et Anatoli Elenkov c. Bulgarie, no 14134/02, § 41, 11 octobre 2007, et Groppera Radio AG et autres c. Suisse, 28 mars 1990, § 49, série A no 173), l’actionnaire unique et représentant légal d’une société peut aussi passer pour être victime d’une interdiction de diffuser.
92. La Cour rappelle que par « victime », l’article 34 de la Convention désigne la personne directement concernée par l’acte ou l’omission litigieux (voir, parmi d’autres, Vatan c. Russie, no 47978/99, § 48, 7 octobre 2004). Elle réitère en outre qu’une personne ne saurait se plaindre de la violation de ses droits dans le cadre d’une procédure à laquelle elle n’était pas partie, malgré sa qualité d’actionnaire et/ou de dirigeant d’une société qui était partie à la procédure (voir, parmi d’autres, F. Santos, Lda. et Fachadas c. Portugal (déc.), no 49020/99, CEDH 2000-X, et Nosov c. Russie (déc.), no 30877/02, 20 octobre 2005). De plus, si dans certaines circonstances le propriétaire unique d’une société peut se prétendre « victime » au sens de l’article 34 de la Convention s’agissant des mesures litigieuses prises à l’égard de sa société (voir, parmi d’autres, Ankarcrona c. Suède (déc.), no 35178/97, CEDH 2000-VI, et Glas Nadejda EOOD et Anatoli Elenkov, précité, § 40), lorsque tel n’est pas le cas, faire abstraction de la personnalité juridique d’une société ne se justifie que dans des circonstances exceptionnelles, notamment lorsqu’il est clairement établi que la société se trouve dans l’impossibilité de saisir les organes de la Convention par l’intermédiaire de ses organes statutaires ou – en cas de liquidation – par ses liquidateurs (Meltex Ltd et Movsessian c. Arménie, no 32283/04, § 66, 17 juin 2008 ; voir également Agrotexim et autres c. Grèce, 24 octobre 1995, § 66, série A no 330-A, CDI Holding Aktiengesellschaft et autres c. Slovaquie (déc.), no 37398/97, 18 octobre 2001, et SARL Amat-G et Mébaghichvili c. Géorgie, no 2507/03, § 33, CEDH 2005-VIII).
93. La Cour observe d’emblée qu’aucune circonstance exceptionnelle de ce genre n’a été établie en l’espèce (voir, a contrario, G.J. c. Luxembourg, no 21156/93, § 24, 26 octobre 2000). Elle relève en outre que le requérant n’a produit aucun élément démontrant qu’il serait en réalité l’actionnaire unique de OMISSIS Tous les éléments dont dispose la Cour indiquent que seule la société requérante, en tant que personne morale, a participé à l’appel d’offres et s’est vu octroyer une concession pour la radiodiffusion télévisuelle ; de plus, toutes les décisions des juridictions italiennes rendues au cours de la procédure interne ne concernaient que la société requérante (Meltex Ltd et Movsessian, précité, § 67). La Cour en déduit que le refus d’octroyer les radiofréquences et les procédures judiciaires consécutives à ce refus ont affecté seulement les intérêts de la requérante. Par conséquent, elle ne saurait considérer le requérant comme une « victime », au sens de l’article 34 de la Convention, des faits qu’il dénonce.
94. A la lumière de ce qui précède, la Cour conclut que la requête introduite par le requérant est incompatible ratione personae avec les dispositions de la Convention au sens de l’article 35 § 3 a), et doit être rejetée en application de l’article 35 § 4.
95. La Cour se limitera donc à examiner les griefs introduits au nom de la société requérante.
C. Abus du droit de recours individuel
96. Le Gouvernement soutient que la requérante a abusé de son droit de recours individuel. Il souligne qu’elle n’a pas informé la Cour de la procédure d’exécution, portant sur l’octroi des radiofréquences, qui a donné lieu à une radiation du rôle en raison de l’accord intervenu entre OMISSIS et le Gouvernement (paragraphes 19-20 ci-dessus). La requérante aurait ainsi négligé d’indiquer à la Cour des éléments essentiels en sa possession pour l’examen de l’affaire (Keretchachvili c. Géorgie (déc.), no 5667/02, CEDH 2006-V).
97. La Cour rappelle qu’une requête peut être déclarée abusive si elle se fonde délibérément sur des faits controuvés en vue de tromper la Cour (Varbanov c. Bulgarie, no 31365/96, § 36, CEDH 2000-X). Il en va de même lorsque de nouveaux développements importants surviennent au cours de la procédure devant la Cour et si – en dépit de l’obligation expresse lui incombant en vertu de l’article 47 § 6 du règlement – le requérant ne l’en informe pas, l’empêchant ainsi de se prononcer sur l’affaire en pleine connaissance de cause (Hadrabová et autres c. République tchèque (déc.), nos 42165/02 et 466/03, 25 septembre 2007, et Predescu c. Roumanie, no 21447/03, §§ 25-27, 2 décembre 2008). Toutefois, même dans de tels cas, l’intention de l’intéressé d’induire la Cour en erreur doit toujours être établie avec suffisamment de certitude (voir, mutatis mutandis, Melnik c. Ukraine, no 72286/01, §§ 58-60, 28 mars 2006, et Nold c. Allemagne, no 27250/02, § 87, 29 juin 2006).
98. En l’espèce la Cour note que les griefs de la requérante portent sur l’impossibilité d’émettre pendant la période allant du 28 juillet 1999 au 30 juin 2009 (paragraphe 77 ci-dessus) et que, dans le formulaire de requête, l’intéressée a indiqué avoir obtenu les radiofréquences en 2008 et avoir été autorisée à diffuser à partir de juin 2009.
99. Dans ces conditions, on ne saurait conclure que la requérante ait dès le début de la procédure omis d’informer la Cour sur un ou plusieurs éléments essentiels pour l’examen de l’affaire. Il convient également de noter que l’accord avec le ministère et la demande de réinscription de l’affaire au rôle du TAR sont des faits intervenus respectivement les 9 février 2010 et 8 mars 2011 (paragraphes 19-22 ci-dessus), soit bien après la fin de la période visée par la requête de l’intéressée. Partant, rien ne permet de considérer que la requérante a abusé de son droit de recours individuel en l’espèce.
100. L’exception du Gouvernement ne peut donc être retenue.
D. Tardiveté de la requête
101. A l’audience du 12 octobre 2011, le Gouvernement a excipé du non-respect du délai de six mois prévu à l’article 35 § 1 de la Convention, au motif que la décision interne définitive serait l’arrêt no 2622 du Conseil d’Etat, déposé au greffe le 31 mai 2008. Il estime que par cette décision, le Conseil d’Etat, confirmant la décision du TAR, a définitivement déclaré irrecevable la demande d’attribution des radiofréquences. La requête, introduite le 20 juillet 2009, serait donc tardive.
102. La Cour rappelle que la règle des six mois ne saurait être interprétée d’une manière qui exigerait qu’un requérant saisisse la Cour de son grief avant que la situation à l’origine de celui-ci n’ait fait l’objet d’une décision définitive au niveau interne (Varnava et autres c. Turquie [GC], nos 16064/90, 16065/90, 16066/90, 16068/90, 16069/90, 16070/90, 16071/90, 16072/90 et 16073/90, § 157, CEDH 2009). Lorsqu’un requérant se plaint d’une situation continue, ce délai court à partir de la fin de celle-ci (voir, parmi beaucoup d’autres, Ortolani c. Italie (déc.), no 46283/99, 31 mai 2001, et Pianese c. Italie et Pays-Bas (déc.), no 14929/08, § 59, 27 septembre 2011).
103. En l’espèce, par sa décision du 31 mai 2008, le Conseil d’Etat a rejeté la demande d’attribution de radiofréquences présentée par la requérante au motif que le juge n’avait pas le pouvoir de se substituer à l’administration pour prendre la mesure demandée. Le Conseil d’Etat a jugé que le ministère devait se prononcer sur la demande d’attribution de radiofréquences présentée par la requérante en faisant application de l’arrêt de la CJUE, prononcé entre-temps, et a renvoyé à une date ultérieure la décision relative au dédommagement à allouer à l’intéressée (paragraphes 37-39 ci-dessus).
104. Il s’ensuit que, même après la décision du Conseil d’Etat no 2622 du 31 mai 2008, la requérante restait dans l’attente de recevoir une réponse de l’administration quant à sa demande d’attribution de radiofréquences. En effet, n’étant pas définitive, cette décision n’a pas tranché toutes les demandes de la requérante. En particulier, les questions de savoir si elle avait subi un préjudice, si celui-ci était imputable à l’administration et si l’intéressée avait droit à un dédommagement restaient ouvertes. Le Conseil d’Etat ne les a tranchées que dans son arrêt du 20 janvier 2009, par lequel il a condamné le ministère à verser à la requérante, à titre de dédommagement, la somme de 1 041 418 EUR. Ce n’est que dans cette dernière décision que le Conseil d’Etat a reconnu que l’action du ministère avait été fautive en ce que, d’une part, celui-ci avait octroyé à OMISSIS une concession sans lui attribuer les radiofréquences d’émission et que, d’autre part, il existait un lien de causalité entre le comportement de l’administration et le préjudice invoqué (paragraphes 45-48).
En outre, la Cour note que la situation dont la requérante s’est plainte devant elle, à savoir l’impossibilité d’émettre des programmes télévisés, n’a pris fin que le 30 juin 2009 (paragraphe 16 ci-dessus), soit vingt jours seulement avant la date d’introduction de la requête.
105. Dans ces conditions, l’exception de tardiveté du Gouvernement ne saurait être retenue.
E. Non-épuisement des voies de recours internes
106. Selon le Gouvernement, la requérante n’a pas épuisé les voies de recours internes car elle n’aurait pas soulevé « au moins en substance » son grief tiré de l’article 10 de la Convention dans le recours dont elle a saisi le TAR le 18 février 2009 relativement au décret d’attribution des radiofréquences du 11 décembre 2008 (paragraphe 18 ci-dessus).
107. La requérante conteste la thèse du Gouvernement et affirme que ce recours devant le TAR concerne une période qui ne fait pas l’objet de sa requête devant la Cour.
108. Les principes généraux en matière d’épuisement des voies de recours internes sont exposés dans l’arrêt Sejdovic c. Italie ([GC], no 56581/00, §§ 43-46, CEDH 2006-II). La Cour relève que la procédure à laquelle se réfère le Gouvernement, qui est encore pendante devant les juridictions internes (paragraphe 23 ci-dessus), est dirigée contre le décret d’attribution des radiofréquences du 11 décembre 2008. Or, ce décret a mis fin à la situation dénoncée par la requérante devant la Cour, puisqu’il constitue la base légale qui lui a permis d’émettre à partir du 30 juin 2009 (paragraphe 16 ci-dessus). Il s’ensuit que, dans le cadre de la présente requête, la requérante ne saurait être tenue d’attendre l’issue de cette procédure avant que le fond de ses griefs ne soit examiné par la Cour.
109. Par conséquent, il y a lieu de rejeter l’exception de non-épuisement soulevée par le Gouvernement.
III. SUR LA VIOLATION ALLÉGUÉE DE L’ARTICLE 10 DE LA CONVENTION
110. La requérante dénonce une violation de son droit à la liberté d’expression, et en particulier de sa liberté de communiquer des informations ou des idées. Elle se plaint notamment de ce que le Gouvernement, pendant presque dix ans, ne lui ait pas attribué de radiofréquences d’émission pour la radiodiffusion télévisuelle par voie hertzienne en mode analogique. Elle soutient que la non-application de la loi no 249 de 1997 (paragraphe 56 ci-dessus), l’inexécution des arrêts de la Cour constitutionnelle no 420 de 1994 et no 466 de 2002 (paragraphes 54 et 62 ci-dessus) et la situation de duopole sur le marché de la télévision italienne vont à l’encontre de l’article 10 de la Convention, ainsi libellé :
« 1. Toute personne a droit à la liberté d’expression. Ce droit comprend la liberté d’opinion et la liberté de recevoir ou de communiquer des informations ou des idées sans qu’il puisse y avoir ingérence d’autorités publiques et sans considération de frontière. Le présent article n’empêche pas les Etats de soumettre les entreprises de radiodiffusion, de cinéma ou de télévision à un régime d’autorisations.
2. L’exercice de ces libertés comportant des devoirs et des responsabilités peut être soumis à certaines formalités, conditions, restrictions ou sanctions prévues par la loi, qui constituent des mesures nécessaires, dans une société démocratique, à la sécurité nationale, à l’intégrité territoriale ou à la sûreté publique, à la défense de l’ordre et à la prévention du crime, à la protection de la santé ou de la morale, à la protection de la réputation ou des droits d’autrui, pour empêcher la divulgation d’informations confidentielles ou pour garantir l’autorité et l’impartialité du pouvoir judiciaire. »
111. Le Gouvernement s’oppose à cette thèse.
A. Sur la recevabilité
112. La Cour constate que ce grief n’est pas manifestement mal fondé au sens de l’article 35 § 3 (a) de la Convention. Elle relève par ailleurs qu’il ne se heurte à aucun autre motif d’irrecevabilité. Il convient donc de le déclarer recevable.
B. Sur le fond
1. Thèses des parties et du tiers intervenant
a) La requérante
113. La requérante soutient qu’elle n’a pas pu diffuser des programmes télévisés en dépit du fait qu’elle s’était vu octroyer une concession à cette fin à l’issue d’un appel d’offres. Cette violation de ses droits tient à diverses mesures législatives, administratives et judiciaires de l’Etat italien, qui a agi par l’intermédiaire de divers organes et instruments. Les ingérences dans son droit à la liberté d’expression n’étaient ni justifiées ni nécessaires dans une société démocratique.
114. Selon la requérante, les lois transitoires adoptées par le législateur ont entériné la pratique provisoire favorisant les opérateurs existants, ce qui l’a empêchée de faire effectivement valoir ses droits. Elle rappelle la jurisprudence Meltex Ltd et Movsessian précitée et note qu’à la différence de cette affaire, la violation dans son cas ne tient pas à un déni de droit résultant uniquement d’une décision adoptée à un moment donné, mais au refus de donner effet pendant plus de dix ans à une concession accordée à la suite d’un appel d’offres.
115. La requérante estime que le refus de lui octroyer des radiofréquences constitue une ingérence dans l’exercice de ses droits garantis par l’article 10 § 1 de la Convention (Meltex Ltd et Movsessian, précité, et Glas Nadejda EOOD et Anatoli Elenkov, précité). Cette ingérence n’était pas prévue par loi, comme l’exige la Convention, faute de prévisibilité des lois transitoires adoptées par le législateur national. De surcroît, la requérante rappelle que les juridictions italiennes ont appliqué ces lois et ont estimé que le dédommagement devait être calculé à partir du 1er décembre 2004, contrairement à ce que la CJUE avait conclu dans son arrêt.
b) Le Gouvernement
116. Le Gouvernement rappelle qu’en 1999 la requérante a obtenu une concession qui ne comprenait pas ipso facto le droit de se voir attribuer des radiofréquences. Conformément au décret-loi no 5 du 23 janvier 2001, tel que modifié par la loi no 66 du 20 mars 2001 (paragraphes 63-64 ci-dessus), la requérante aurait pu acheter les radiofréquences nécessaires à la diffusion d’émissions. Cependant, elle ne se serait pas prévalue de cette faculté et n’aurait pas participé au nouvel appel d’offres lancé en 2007.
117. La non-obtention des radiofréquences par la requérante s’expliquerait par une réorganisation générale des radiofréquences analogiques nationales et locales dans un contexte de pénurie de ces dernières, et par le fait que plusieurs sociétés, qui avaient participé à l’appel d’offres de 1999 sans obtenir de concession, avaient présenté des recours devant les juridictions nationales et obtenu l’autorisation de poursuivre leurs émissions en l’absence de concession, sur la base des anciennes règles.
118. Le Gouvernement indique que l’appel d’offres de 1999 visait à sélectionner les opérateurs à inclure dans le plan de l’AGCOM. Par conséquent, il ne s’agissait pas, selon lui, d’attribuer directement des radiofréquences puisqu’il manquait le programme d’ajustement des installations. A cet égard, il souligne qu’en 1999 le ministère n’a pas octroyé d’autres concessions dans les mêmes conditions.
119. Le Gouvernement explique qu’après l’échec de la télévision par câble en Italie, la loi no 66 de 2001 avait envisagé la transition vers la télévision numérique terrestre au plus tard en 2006. Il ajoute que le décret-loi no 352 de 2003 et la loi no 112 de 2004 (paragraphes 65-67 ci-dessus) avaient par la suite établi que les dispositions transitoires prendraient fin lorsque la diffusion du numérique aurait atteint plus de 50% des utilisateurs, ce qui fut le cas le 27 mai 2004.
120. Le Gouvernement relève également que la CJUE a estimé qu’il n’était pas nécessaire d’examiner une éventuelle violation de l’article 10 de la Convention. En outre, dans ses arrêts nos 242 et 243 de 2009, le Conseil d’Etat aurait jugé que la télévision nationale n’était pas un service transfrontalier et que la requérante, en tant que titulaire d’une concession, avait le droit à participer à des procédures concurrentielles et non discriminatoires pour l’attribution de fréquences à partir du 1er janvier 2008. Ce résultat fut atteint avec l’arrêté ministériel du 11 décembre 2008 (paragraphe 16 ci-dessus), qui a attribué à la requérante le canal 8 de la bande VHF III, devenu disponible grâce à la transition vers le numérique.
121. Le Gouvernement rappelle que l’Italie a dû harmoniser progressivement les chaînes nationales et locales, et qu’il était indispensable de concilier les droits acquis des anciens opérateurs avec les intérêts des nouveaux opérateurs et surtout d’éviter tout risque de glisser vers un monopole ou, à l’opposé, dans le chaos. La transition aurait notamment permis aux anciens opérateurs de continuer à émettre et aux nouveaux titulaires de concessions de mettre en place un réseau grâce à l’achat des fréquences.
122. Or, le Gouvernement soutient que, selon la jurisprudence de la Cour, une réglementation des activités des entreprises de télévision est conforme à l’article 10 de la Convention. En effet, cette disposition n’empêcherait pas les Etats d’évaluer les aspects techniques, les droits et besoins d’un public donné, la nature et les objectifs des chaînes, leurs possibilités d’insertion au niveau national et local ainsi que les obligations découlant des engagements internationaux (Informationsverein Lentia et autres c. Autriche, 24 novembre 1993, série A no 276).
123. Le Gouvernement précise que la concession octroyée à la requérante permettait à celle-ci d’être dans une position juridiquement protégée, de pouvoir acheter des fréquences, d’utiliser la capacité de transmission numérique d’autres opérateurs et d’utiliser « la co-localisation des deux opérateurs RAI et [Mediaset] ».
124. Le Gouvernement observe qu’à ce jour, la requérante offre à sa clientèle un bouquet de chaînes diffusant des programmes variés, y compris des films d’horreur et des films pour adultes. En pratique, elle utiliserait un système limité, étant donné que ses émissions pourraient être visionnées uniquement au moyen d’un décodeur qu’elle offre à sa clientèle. Cela serait révélateur de la mesure et de la manière dont l’intéressée tire parti de la liberté de communiquer des informations et des idées dans une société démocratique.
125. Enfin, le Gouvernement estime que les circonstances de l’espèce ne sont en rien comparables à celles de l’affaire précitée Meltex Ltd et Movsessian.
c) Le tiers intervenant
126. L’organisation Open Society Justice Initiative commence par donner un aperçu des « Principes directeurs en matière de pluralisme des médias ». Elle se réfère ensuite aux lois et pratiques des trois pays européens de taille similaire à celle de l’Italie (la France, l’Allemagne et le Royaume-Uni), puis évoque les normes européennes selon lesquelles l’obligation de garantir le pluralisme nécessite d’imposer des restrictions en matière de propriété des médias, particulièrement en ce qui concerne la radiodiffusion.
127. Elle se penche également sur le contrôle des sociétés de radiodiffusion par des acteurs du monde politique, et rappelle que de nombreux pays européens ont adopté des systèmes juridiques qui interdisent spécifiquement et/ou restreignent la possibilité pour des hommes ou femmes politiques et des partis politiques importants de contrôler les organes de radiodiffusion et leur programmation.
128. Selon l’association intervenante, les circonstances de la présente affaire s’inscrivent dans le contexte du très grand et très ancien malaise qui règne dans le secteur de la radiodiffusion et de l’information en Italie. Open Society Justice Initiative estime que, dans l’hypothèse où elle constaterait une violation de l’article 10, la Cour devrait envisager d’ordonner à l’Etat italien de mettre en œuvre des mesures de nature générale et systémique pour garantir le pluralisme de son système de radiodiffusion.
2. Appréciation de la Cour
a) Principes généraux relatifs au pluralisme dans les médias audiovisuels
129. La Cour estime opportun de rappeler d’emblée les principes généraux découlant de sa jurisprudence en matière de pluralisme dans les médias audiovisuels. Comme elle l’a déjà souvent souligné, il n’est pas de démocratie sans pluralisme. La démocratie se nourrit de la liberté d’expression. Il est de son essence de permettre la proposition et la discussion de projets politiques divers, même ceux qui remettent en cause le mode d’organisation actuel d’un Etat, pourvu qu’ils ne visent pas à porter atteinte à la démocratie elle-même (Manole et autres c. Moldova, no 13936/02, § 95, CEDH 2009 (extraits), et Parti socialiste et autres c. Turquie, 25 mai 1998, §§ 41, 45 et 47, Recueil 1998-III).
130. A cet égard, la Cour observe que dans une société démocratique, il ne suffit pas, pour assurer un véritable pluralisme dans le secteur de l’audiovisuel, de prévoir l’existence de plusieurs chaînes ou la possibilité théorique pour des opérateurs potentiels d’accéder au marché de l’audiovisuel. Encore faut-il permettre un accès effectif à ce marché, de façon à assurer dans le contenu des programmes considérés dans leur ensemble une diversité qui reflète autant que possible la variété des courants d’opinion qui traversent la société à laquelle s’adressent ces programmes.
131. La liberté d’expression, consacrée par le paragraphe 1 de l’article 10, constitue l’un des fondements essentiels d’une société démocratique, l’une des conditions primordiales de son progrès (Lingens c. Autriche, 8 juillet 1986, § 41, série A no 103). La liberté de la presse et des autres médias d’information fournit à l’opinion publique l’un des meilleurs moyens de connaître et juger les idées et attitudes des dirigeants. Il incombe à la presse de communiquer des informations et des idées sur les questions débattues dans l’arène politique, tout comme sur celles qui concernent d’autres secteurs d’intérêt public. A sa fonction qui consiste à en diffuser s’ajoute le droit, pour le public, d’en recevoir (voir, par exemple, Handyside c. Royaume-Uni, 7 décembre 1976, § 49, série A no 24, et Lingens, précité, §§ 41-42).
132. Les médias audiovisuels, tels que la radio et la télévision, ont un rôle particulièrement important à jouer à cet égard. En raison de leur pouvoir de faire passer des messages par le son et par l’image, ils ont des effets plus immédiats et plus puissants que la presse écrite (Jersild c. Danemark, 23 septembre 1994, § 31, série A no 298, et Pedersen et Baadsgaard c. Danemark [GC], no 49017/99, § 79, CEDH 2004-XI). La fonction de la télévision et de la radio, sources familières de divertissement au cœur de l’intimité du téléspectateur ou de l’auditeur, renforce encore leur impact (Murphy c. Irlande, no 44179/98, § 74, CEDH 2003-IX).
133. Une situation dans laquelle une fraction économique ou politique de la société peut obtenir une position dominante à l’égard des médias audiovisuels et exercer ainsi une pression sur les diffuseurs pour finalement restreindre leur liberté éditoriale, porte atteinte au rôle fondamental de la liberté d’expression dans une société démocratique telle que garantie par l’article 10 de la Convention, notamment quand elle sert à communiquer des informations et des idées d’intérêt général, auxquelles le public peut d’ailleurs prétendre (VgT Verein gegen Tierfabriken c. Suisse, no 24699/94, §§ 73 et 75, CEDH 2001-VI ; voir également De Geillustreerde c. Pays-Bas, no 5178/71, décision de la Commission du 6 juillet 1976, § 86, Décisions et rapports (DR) 8, p. 13). Il en va de même lorsque la position dominante est détenue par un radiodiffuseur d’Etat ou un radiodiffuseur public. Ainsi, la Cour a déjà jugé que, du fait de sa nature restrictive, un régime de licence octroyant au diffuseur public un monopole sur les fréquences disponibles ne saurait se justifier que s’il peut être démontré qu’existe une nécessité impérieuse en ce sens (Informationsverein Lentia et autres, précité, § 39).
134. La Cour souligne que, dans un secteur aussi sensible que celui des médias audiovisuels, au devoir négatif de non-ingérence s’ajoute pour l’Etat l’obligation positive de mettre en place un cadre législatif et administratif approprié pour garantir un pluralisme effectif (paragraphe 130 ci-dessus). Cela est d’autant plus souhaitable lorsque, comme en l’espèce, le système audiovisuel national se caractérise par une situation de duopole.
Dans cette optique, il convient de rappeler que, dans sa Recommandation CM/Rec(2007)2 sur le pluralisme des médias et la diversité du contenu des médias (paragraphe 72 ci-dessus), le Comité des Ministres a réaffirmé qu’« afin de protéger et de promouvoir activement le pluralisme des courants de pensée et d’opinion ainsi que la diversité culturelle, les Etats membres devraient adapter les cadres de régulation existants, en particulier en ce qui concerne la propriété des médias, et adopter les mesures réglementaires et financières qui s’imposent en vue de garantir la transparence et le pluralisme structurel des médias ainsi que la diversité des contenus diffusés par ceux-ci ».
135. En l’espèce, la question se pose de savoir s’il y a eu ingérence des autorités publiques dans le droit de la requérante de « communiquer des informations ou des idées » et, dans l’affirmative, si cette ingérence était « prévue par la loi », poursuivait un ou plusieurs buts légitimes et était « nécessaire dans une société démocratique » pour les atteindre (RTBF c. Belgique, no 50084/06, § 117, CEDH 2011 (extraits)).
b) Sur l’existence d’une ingérence
136. La Cour a déjà jugé que le refus d’accorder une licence de radiodiffusion constitue une ingérence dans l’exercice des droits garantis par l’article 10 § 1 de la Convention (voir, parmi d’autres, Informationsverein Lentia et autres, précité, § 27, Radio ABC c. Autriche, 20 octobre 1997, § 27, Recueil 1997-VI, Leveque c. France (déc.), no 35591/97, 23 novembre 1999, United Christian Broadcasters Ltd c. Royaume-Uni (déc.), no 44802/98, 7 novembre 2000, Demuth c. Suisse, no 38743/97, § 30, CEDH 2002-IX, et Glas Nadejda EOOD et Anatoli Elenkov précité, § 42). Peu importe, à cet égard, que la licence n’ait pas été octroyée à la suite d’une demande individuelle ou d’une participation à un appel d’offres (Meltex Ltd et Movsessian, précité, § 74).
137. La Cour relève que la présente espèce se distingue des affaires citées au paragraphe précédent en ce qu’elle ne concerne pas le refus d’octroyer une licence. Au contraire, la requérante a obtenu le 28 juillet 1999, à l’issue d’un appel d’offres, une concession pour la radiodiffusion télévisuelle par voie hertzienne en mode analogique (paragraphe 9 ci-dessus). Cependant, faute d’attribution de radiofréquences d’émission, elle n’a pu diffuser des programmes télévisés qu’à partir du 30 juin 2009.
138. La Cour rappelle que le but de la Convention consiste à protéger des droits non pas théoriques ou illusoires, mais concrets et effectifs (Artico c. Italie, 13 mai 1980, § 33, série A no 37). Or, la non-attribution de radiofréquences à la requérante a vidé la concession de tout effet utile car l’activité qu’elle autorisait n’a de facto pas pu être exercée pendant presque dix ans. Cette non-attribution a dès lors constitué un obstacle substantiel, et donc une ingérence, dans l’exercice par la requérante de son droit de communiquer des informations ou des idées.
c) Sur la question de savoir si l’ingérence était « prévue par la loi »
i) Principes généraux
139. Au titre de la troisième phrase de l’article 10 § 1, les Etats peuvent réglementer, par un régime d’autorisations, l’organisation de la radiodiffusion sur leur territoire, en particulier ses aspects techniques. Peuvent aussi conditionner l’octroi d’une licence des considérations relatives à la nature et aux objectifs d’une future chaîne, à ses possibilités d’insertion au niveau national, régional ou local, aux droits et besoins d’un public donné, ainsi qu’aux obligations issues d’instruments juridiques internationaux (United Christian Broadcasters Ltd, décision précitée, et Demuth, précité, §§ 33-35). Pareille règlementation doit être basée sur une « loi ».
140. Or, les mots « prévue par la loi » contenus au deuxième paragraphe de l’article 10 non seulement imposent que la mesure incriminée ait une base légale en droit interne, mais visent aussi la qualité de la loi en cause : ainsi, celle-ci doit être accessible aux justiciables et prévisible dans ses effets (voir, parmi plusieurs autres, VgT Verein gegen Tierfabriken, précité, § 52, Rotaru c. Roumanie [GC], no 28341/95, § 52, CEDH 2000-V, Gawęda c. Pologne, no 26229/95, § 39, CEDH 2002-II, et Maestri c. Italie [GC], no 39748/98, § 30, CEDH 2004-I). Toutefois, il appartient aux autorités nationales, notamment aux tribunaux, d’interpréter et d’appliquer le droit interne (Kruslin c. France, 24 avril 1990, § 29, série A no 176-A et Kopp c. Suisse, 25 mars 1998, § 59, Recueil 1998-II).
141. L’une des exigences découlant de l’expression « prévue par la loi » est la prévisibilité. On ne peut donc considérer comme « une loi » qu’une norme énoncée avec assez de précision pour permettre au citoyen de régler sa conduite ; en s’entourant au besoin de conseils éclairés, il doit être à même de prévoir, à un degré raisonnable dans les circonstances de la cause, les conséquences qui peuvent découler d’un acte déterminé. Ces conséquences n’ont pas besoin d’être prévisibles avec une certitude absolue : l’expérience révèle qu’une telle certitude est hors d’atteinte. En outre la certitude, bien que hautement souhaitable, s’accompagne parfois d’une rigidité excessive ; or le droit doit savoir s’adapter aux changements de situation. Aussi, beaucoup de lois se servent-elles, par la force des choses, de formules plus ou moins vagues, dont l’interprétation et l’application dépendent de la pratique (Sunday Times c. Royaume-Uni (no 1), 26 avril 1979, § 49, série A no 30, Kokkinakis c. Grèce, 25 mai 1993, § 40, série A no 260-A, et Rekvényi c. Hongrie [GC], no 25390/94, § 34, CEDH 1999-III).
142. Le niveau de précision de la législation interne – qui ne peut en aucun cas prévoir toutes les hypothèses – dépend dans une large mesure du contenu de la loi en question, du domaine qu’elle est censée couvrir et du nombre et du statut de ceux à qui elle est adressée (RTBF c. Belgique, précité, § 104, Rekvényi précité, § 34, et Vogt c. Allemagne, 26 septembre 1995, § 48, série A no 323).
143. En particulier, une norme est « prévisible » lorsqu’elle offre une certaine garantie contre des atteintes arbitraires de la puissance publique (Tourancheau et July c. France, no 53886/00, § 54, 24 novembre 2005) et contre une application extensive d’une restriction faite au détriment des justiciables (voir, mutatis mutandis, Başkaya et Okçuoğlu c. Turquie [GC], nos 23536/94 et 24408/94, § 36, CEDH 1999-IV).
ii) Application de ces principes en l’espèce
144. Dans la présente affaire, la Cour doit donc vérifier si la législation italienne indiquait avec une précision suffisante les conditions et les modalités selon lesquelles la requérante aurait pu se voir attribuer des radiofréquences d’émission conformément à la concession dont elle était titulaire. Cela est d’autant plus important dans une affaire comme celle-ci où la législation en question portait sur les conditions d’accès au marché de l’audiovisuel.
145. La Cour rappelle que le 28 juillet 1999 les autorités compétentes ont octroyé à la requérante, conformément aux dispositions de la loi no 249 de 1997, une concession pour la radiodiffusion télévisuelle terrestre au niveau national l’autorisant à installer et exploiter un réseau de télévision analogique. S’agissant de l’octroi de radiofréquences, la concession renvoyait au plan national d’attribution des radiofréquences adopté le 30 octobre 1998 et fixait à la requérante un délai de vingt-quatre mois pour mettre en conformité ses installations (paragraphe 9 ci-dessus). Cependant, ainsi qu’il ressort des décisions des juridictions internes (paragraphe 14 ci-dessus), cette obligation ne pouvait pas être remplie par l’intéressée tant que l’administration n’avait pas adopté le programme de conformité et procédé à la mise en œuvre du plan d’attribution des radiofréquences. De l’avis de la Cour, dans de telles conditions la requérante pouvait raisonnablement s’attendre à ce que, au plus tard dans les vingt-quatre mois qui ont suivi le 28 juillet 1999, l’administration adoptât les textes nécessaires à l’encadrement de son activité de radiodiffusion télévisuelle terrestre. Sous réserve qu’elle mît en conformité ses installations, ainsi qu’elle en avait l’obligation, la requérante aurait ensuite dû avoir le droit de diffuser des programmes télévisés.
146. Cependant, le plan d’attribution des radiofréquences n’a été mis en œuvre qu’en décembre 2008 et la requérante n’a obtenu un canal pour ses émissions qu’à partir du 30 juin 2009 (paragraphe 16 ci-dessus). Dans l’intervalle, plusieurs chaînes avaient provisoirement continué à utiliser diverses radiofréquences qui devaient être attribuées dans le cadre du plan. Selon le Conseil d’Etat (paragraphe 28 ci-dessus), cette situation était due à des facteurs essentiellement législatifs. La Cour les examinera brièvement.
147. Elle observe tout d’abord que l’article 3 § 1 de la loi no 249 de 1997 prévoyait la possibilité, pour les chaînes dites « excédentaires » (paragraphe 60 ci-dessus), de continuer à diffuser leurs programmes au niveau tant national que local jusqu’à l’octroi de nouvelles concessions ou jusqu’au rejet de demandes de nouvelles concessions mais, en toute hypothèse, pas au-delà du 30 avril 1998 (paragraphe 57 ci-dessus). Cependant, l’article 3 § 6 de la même loi fixait pour les chaînes excédentaires un régime transitoire qui leur permettait de continuer à émettre à titre temporaire après le 30 avril 1998 sur les radiofréquences hertziennes, dans le respect des obligations incombant aux chaînes concessionnaires et sous réserve que les émissions fussent diffusées en même temps sur le satellite ou sur le câble (paragraphe 60 ci-dessus).
148. La requérante pouvait déduire de ce cadre législatif en vigueur au moment de l’octroi de la concession qu’à partir du 30 avril 1998, la possibilité pour les chaînes excédentaires de continuer à émettre n’affecterait pas les droits des nouveaux concessionnaires. Cependant, ce cadre a été modifié par la loi nº 66 du 20 mars 2001, qui réglementait le passage de la télévision analogique à la télévision numérique et qui a de nouveau, autorisé les chaînes excédentaires à continuer d’émettre sur des fréquences hertziennes jusqu’à la mise en œuvre d’un plan national de répartition des fréquences de diffusion numérique (paragraphe 63 ci-dessus).
149. Le 20 novembre 2002, alors que ce plan n’avait pas encore été mis en œuvre, la Cour constitutionnelle a jugé que le passage des ondes hertziennes au câble ou au satellite pour les chaînes excédentaires devait être finalisé au plus tard le 31 décembre 2003, indépendamment du stade de développement de la télévision numérique (paragraphe 62 ci-dessus). A la lumière de cet arrêt, la requérante pouvait s’attendre à ce que les radiofréquences qui auraient dû lui être attribuées fussent libérées début 2004. Or une nouvelle prorogation fut décidée par le législateur national.
150. En effet, l’article 1 du décret-loi no 352 de 2003 a prorogé l’activité des chaînes excédentaires jusqu’à l’issue d’une enquête de l’AGCOM sur le développement des chaînes de télévision numériques. Ensuite, la loi no 112 de 2004 (article 23 § 5) a prolongé par un mécanisme d’autorisation générale la possibilité pour les chaînes excédentaires de continuer à émettre sur les radiofréquences hertziennes jusqu’à la mise en œuvre du plan national d’attribution des radiofréquences pour la télévision numérique (paragraphes 65-67 ci-dessus), de sorte que ces chaînes n’étaient plus tenues de libérer les radiofréquences devant être transférées aux opérateurs qui, comme la requérante, étaient titulaires de concessions.
151. La Cour constate que l’application successive de ces lois a eu pour effet de ne pas libérer les radiofréquences et d’empêcher les opérateurs autres que les chaînes excédentaires de participer aux débuts de la télévision numérique. En particulier, ces lois reportaient la fin du régime transitoire jusqu’à la finalisation d’une enquête de l’AGCOM sur le développement des chaînes de télévision numérique et la mise en œuvre du plan national des radiofréquences, c’est-à-dire par référence à des évènements dont il n’était pas possible de prévoir la date. A ce propos, la Cour souscrit à l’opinion de la CJUE selon laquelle :
« (...) la loi no 112/2004 ne se limite pas à attribuer aux opérateurs existants un droit prioritaire à obtenir les radiofréquences, mais elle leur réserve ce droit en exclusivité, et ce sans limite temporelle à la situation de privilège attribuée à ces opérateurs et sans prévoir d’obligation de restitution des radiofréquences excédentaires après le passage à la radiodiffusion télévisuelle en mode numérique. »
152. La Cour estime dès lors que les lois en question étaient libellées en des termes vagues qui ne définissaient pas avec une clarté et une précision suffisantes l’étendue et la durée du régime transitoire.
153. Par ailleurs, la CJUE, saisie par le Conseil d’Etat, a noté que ces interventions du législateur national s’étaient traduites par l’application de régimes transitoires successifs aménagés en faveur des titulaires des réseaux existants, et que cette situation avait eu pour effet d’empêcher les opérateurs sans radiofréquences d’émission, tels que OMISSIS, d’accéder au marché de la radiodiffusion télévisuelle alors même qu’ils bénéficiaient d’une concession (accordée, dans le cas de la société requérante, en 1999 – paragraphe 35 ci-dessus).
154. A la lumière de ce qui précède, la Cour estime que le cadre législatif interne manquait de clarté et de précision et qu’il n’a pas permis à la requérante de prévoir à un degré suffisant de certitude à quel moment elle aurait pu se voir attribuer les radiofréquences et commencer à exercer l’activité pour laquelle elle avait obtenu une concession, et ce en dépit des interventions de la Cour constitutionnelle et de la CJUE. Il s’ensuit que ces lois ne remplissaient pas les conditions de prévisibilité telles qu’elles ont été dégagées par la Cour dans sa jurisprudence.
155. La Cour relève en outre que l’administration n’a pas respecté les délais fixés dans la concession, conformément à la loi no 249 de 1997 et aux arrêts de la Cour constitutionnelle, trompant ainsi les attentes de la requérante. Le Gouvernement n’a pas démontré que celle-ci aurait eu à sa disposition des moyens effectifs pour contraindre l’administration à se conformer à la loi et aux arrêts de la Cour constitutionnelle. Dès lors, elle ne s’est pas vue offrir des garanties suffisantes contre l’arbitraire.
d) Conclusion
156. En conclusion, la Cour considère que le cadre législatif tel qu’il a été appliqué à la requérante, laquelle n’a pas été en mesure de s’engager dans le secteur de la radiodiffusion télévisée pendant plus de dix ans alors qu’elle s’était vu octroyer une concession à l’issue d’un appel d’offres, ne répond pas à la condition de prévisibilité voulue par la Convention et a privée l’intéressée du degré de protection contre l’arbitraire requis par la prééminence du droit dans une société démocratique. Cette défaillance a eu notamment pour effet de réduire la concurrence dans le secteur de l’audiovisuel. Elle s’analyse ainsi en un manquement de l’Etat à son obligation positive de mettre en place un cadre législatif et administratif approprié pour garantir un pluralisme effectif dans les médias (paragraphe 134 ci-dessus).
157. Ces constats suffisent pour conclure qu’il y a eu en l’espèce violation de l’article 10 de la Convention.
158. Cette conclusion dispense la Cour d’examiner le respect des autres exigences du paragraphe 2 de l’article 10 en l’espèce, en l’occurrence la question de savoir si les lois prorogeant le régime transitoire poursuivaient un but légitime et étaient nécessaires dans une société démocratique pour l’atteindre.
IV. SUR LA VIOLATION ALLÉGUÉE DE L’ARTICLE 14 COMBINÉ AVEC L’ARTICLE 10 DE LA CONVENTION
159. La requérante estime avoir subi une discrimination par rapport à la société Mediaset dans la jouissance de son droit à la liberté d’expression.
Elle invoque l’article 14 de la Convention, ainsi libellé :
« La jouissance des droits et libertés reconnus dans la (...) Convention doit être assurée, sans distinction aucune, fondée notamment sur le sexe, la race, la couleur, la langue, la religion, les opinions politiques ou toutes autres opinions, l’origine nationale ou sociale, l’appartenance à une minorité nationale, la fortune, la naissance ou toute autre situation. »
160. Selon la requérante, le système italien a réservé un traitement préférentiel à la société Mediaset, qui a bénéficié de mesures législatives et administratives discriminatoires adoptées dans une situation de conflit d’intérêts. De plus, elle estime qu’il y a eu discrimination vis-à-vis d’autres opérateurs, ce qui l’aurait empêchée d’entrer sur le marché.
161. Le Gouvernement considère qu’on devrait éviter une approche politique de l’affaire. Il rappelle les raisons, telles qu’exposées dans ses observations concernant l’article 10 de la Convention, pour lesquelles la requérante n’a pas pu obtenir les radiofréquences, nie l’existence de tout lien entre la situation de OMISSIS et celle de Mediaset et considère qu’en l’espèce il ne s’agissait pas d’avantager l’une ou l’autre chaîne au détriment de la requérante.
162. La Cour observe que ce grief est étroitement lié à celui tiré de l’article 10 de la Convention et doit lui aussi être déclaré recevable. Eu égard aux conclusions auxquelles elle est parvenue sous l’angle de l’article 10 (paragraphe 156 ci-dessus), elle juge inutile d’examiner séparément le grief tiré de l’article 14 de la Convention.
V. SUR LA VIOLATION ALLÉGUÉE DE L’ARTICLE 1 DU PROTOCOLE No 1
163. La requérante se plaint d’une atteinte à son droit au respect de ses biens, tel que garanti par l’article 1 du Protocole no 1.
Cette disposition se lit comme suit :
« Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d’utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international.
Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que possèdent les Etats de mettre en vigueur les lois qu’ils jugent nécessaires pour réglementer l’usage des biens conformément à l’intérêt général ou pour assurer le paiement des impôts ou d’autres contributions ou des amendes. »
164. La requérante souligne que, pendant presque dix ans, elle n’a pas pu exercer les droits qu’elle tient de la concession pour la radiodiffusion télévisuelle au niveau national qui lui a été attribuée et soutient que le dédommagement qui lui a été alloué par les juridictions internes ne correspond pas à la valeur pleine du « bien » dont elle était titulaire.
165. Le Gouvernement s’oppose à cette thèse.
A. Sur la recevabilité
166. La Cour doit déterminer, tout d’abord, si la requérante était titulaire d’un « bien » au sens de l’article 1 du Protocole no 1, et si, par conséquent, cette disposition trouve à s’appliquer en l’espèce.
1. Thèses des parties
a) Le Gouvernement
167. Le Gouvernement conteste, à titre principal, l’existence d’un « bien » et rappelle que la concession octroyée en 1999 à la requérante n’attribuait pas ipso facto un droit à l’octroi de radiofréquences par le ministère ; dès lors, l’intéressée n’avait pas une espérance légitime d’en obtenir. Par ailleurs, les juridictions internes ont déclaré irrecevable la demande de la requérante en vue de l’attribution des radiofréquences.
168. Le Gouvernement rappelle ensuite que la Convention ne protège pas des droits inexistants, dépourvus de base juridique. Selon la jurisprudence de la Cour, une « contestation réelle » ou une « prétention défendable » ne remplissent pas les critères pour pouvoir passer pour un « bien » au sens de la Convention. Aucune « espérance légitime » protégée par la Convention n’existe lorsqu’il y a eu une controverse sur la façon dont le droit interne doit être interprété et appliqué et que les arguments développés par les requérants ont été rejetés par les juridictions nationales (Kopecký c. Slovaquie [GC], no 44912/98, § 50, CEDH 2004-IX).
169. En outre, la requérante aurait pu acheter les radiofréquences sur le marché conformément à l’article 1 de la loi no 66 du 20 mars 2001 (paragraphe 63 ci-dessus). Selon le Gouvernement, l’objet de la requête n’est pas l’attribution des radiofréquences, mais le montant, que l’intéressée juge insuffisant, de l’indemnité obtenue au niveau national. Enfin, le Gouvernement rappelle que la concession n’a jamais été retirée ou annulée.
b) La requérante
170. La requérante conteste les arguments du Gouvernement et estime que le droit d’accès et d’utilisation des radiofréquences, qui permet l’exercice de la liberté d’expression et la poursuite d’une activité économique, constitue un actif et rentre donc dans la notion de « bien » au sens de l’article 1 du Protocole no 1.
2. Appréciation de la Cour
a) Principes généraux
171. La Cour rappelle que la notion de « bien » évoquée au premier alinéa de l’article 1 du Protocole no 1 a une portée autonome qui ne se limite pas à la propriété de biens corporels et qui est indépendante par rapport aux qualifications formelles du droit interne : certains autres droits et intérêts constituant des actifs peuvent aussi passer pour des « droits patrimoniaux » et donc des « biens » aux fins de cette disposition. Dans chaque affaire, il importe d’examiner si les circonstances, considérées dans leur ensemble, ont rendu le requérant titulaire d’un intérêt substantiel protégé par l’article 1 du Protocole no 1 (Iatridis c. Grèce [GC], no 31107/96, § 54, CEDH 1999-II, Beyeler c. Italie [GC], no 33202/96, § 100, CEDH 2000-I, et Broniowski c. Pologne [GC], no 31443/96, § 129, CEDH 2004-V).
172. L’article 1 du Protocole no 1 ne vaut que pour les biens actuels. Un revenu futur ne peut ainsi être considéré comme un « bien » que s’il a déjà été gagné ou s’il fait l’objet d’une créance certaine. En outre, l’espoir de voir reconnaître un droit de propriété que l’on est dans l’impossibilité d’exercer effectivement ne peut non plus être considéré comme un « bien », et il en va de même d’une créance conditionnelle s’éteignant du fait de la non-réalisation de la condition (Gratzinger et Gratzingerova c. République tchèque (déc.) [GC], no 39794/98, § 69, CEDH 2002-VII).
173. Cependant, dans certaines circonstances, l’« espérance légitime » d’obtenir une valeur patrimoniale peut également bénéficier de la protection de l’article 1 du Protocole no 1. Ainsi, lorsque l’intérêt patrimonial est de l’ordre de la créance, on peut considérer que l’intéressé dispose d’une espérance légitime si un tel intérêt présente une base suffisante en droit interne, par exemple lorsqu’il est confirmé par une jurisprudence bien établie des tribunaux. Toutefois, on ne saurait conclure à l’existence d’une « espérance légitime » lorsqu’il y a controverse sur la façon dont le droit interne doit être interprété et appliqué et que les arguments développés par le requérant à cet égard sont en définitive rejetés par les juridictions nationales (Kopecký, précité, § 50).
b) Application de ces principes au cas d’espèce
174. La Cour observe que la requérante était titulaire, depuis le 28 juillet 1999, d’une concession pour la radiodiffusion télévisuelle au niveau national par voie hertzienne. Celle-ci l’autorisait à installer et à exploiter un réseau de radiodiffusion télévisuelle en mode analogique (paragraphe 9 ci-dessus). Les juridictions administratives italiennes ont estimé que ceci ne conférait pas à la requérante un droit subjectif (« diritto soggettivo ») à obtenir l’attribution de radiofréquences d’émission, mais un simple intérêt légitime (« interesse legittimo »), c’est-à-dire une position individuelle protégée de façon indirecte et subordonnée au respect de l’intérêt général. La requérante avait donc uniquement le droit de voir sa demande de radiofréquences traitée par le Gouvernement dans le respect des critères imposés par la législation interne et la CJUE (voir le jugement du TAR du 16 septembre 2004, paragraphe 25 ci-dessus, et la décision no 2622/08 du 31 mai 2008 du Conseil d’Etat, paragraphe 37 ci-dessus).
175. Comme la Cour vient de le relever sous l’angle de l’article 10 de la Convention, eu égard au libellé de la concession et au cadre législatif en vigueur à cette époque, la requérante pouvait raisonnablement s’attendre à ce que, dans les vingt-quatre mois qui suivraient le 28 juillet 1999, l’administration aurait effectué les actes juridiques nécessaires à l’encadrement de son activité de radiodiffusion télévisuelle terrestre. Sous réserve qu’elle procédât à la mise en conformité de ses installations, ainsi qu’elle en avait l’obligation, la requérante aurait ensuite dû avoir le droit d’émettre des programmes télévisés (paragraphe 145 ci-dessus). Elle avait dès lors une « espérance légitime » à cet égard. Il est vrai que, comme le relève le Gouvernement, les juridictions administratives ont rejeté les demandes de la requérante visant à l’attribution des radiofréquences. Cependant, cette décision ne constituait pas un rejet sur le fond de la demande de la requérante, mais découlait de la règle générale selon laquelle en droit italien le juge administratif ne peut se substituer à l’administration pour adopter, à sa place, certaines mesures (paragraphe 37 ci-dessus).
176. En outre, dans son arrêt du 31 janvier 2008, la CJUE s’est exprimée ainsi :
« (...) Sur ce point, il importe de préciser que, dans le domaine des émissions radiotélévisées, la libre prestation de services, telle que consacrée à l’article 49 CE et mise en œuvre dans ce domaine par le NCRC, requiert non seulement la concession d’autorisations d’émission, mais également l’octroi de radiofréquences d’émission. En effet, un opérateur ne saurait exercer de manière effective les droits qu’il tire du droit communautaire en termes d’accès au marché de la radiodiffusion télévisuelle à défaut de radiofréquences d’émission. »
177. La Cour souscrit à cette analyse. Elle rappelle de surcroît que, selon sa jurisprudence, le retrait d’une licence d’exploitation d’une activité commerciale s’analyse en une atteinte au droit au respect des biens tel que garanti par l’article 1 du Protocole no 1 à la Convention (Tre Traktörer AB c. Suède, 7 juillet 1989, § 53, série A no 159, Capital Bank AD c. Bulgarie, no 49429/99, § 130, CEDH 2005-XII, Rosenzweig et Bonded Warehouses Ltd c. Pologne, no 51728/99, § 49, 28 juillet 2005, et Bimer S.A. c. Moldova, no 15084/03, § 49, 10 juillet 2007). S’il est vrai qu’en l’espèce, la concession n’a pas été retirée, la Cour estime que, sans l’octroi des radiofréquences d’émission, elle a été vidée de son contenu.
178. La Cour considère dès lors que les intérêts liés à l’exploitation de la concession constituaient des intérêts patrimoniaux appelant la protection de l’article 1 du Protocole no 1 (voir, mutatis mutandis, Tre Traktörer AB, précité, § 53).
179. Elle estime donc que l’espérance légitime de la requérante, qui se rattachait à des intérêts patrimoniaux tels que l’exploitation d’un réseau de télévision analogique en vertu de la concession, était suffisamment fondée pour constituer un intérêt substantiel, et donc un « bien » au sens de la norme exprimée dans la première phrase de l’article 1 du Protocole no 1, laquelle est par conséquent applicable en l’espèce (voir, mutatis mutandis, Stretch c. Royaume-Uni, no 44277/98, §§ 32-35, 24 juin 2003, et Bozcaada Kimisis Teodoku Rum Ortodoks Kilisesi Vakfı c. Turquie (no 2), nos 7646/03, 37665/03, 37992/03, 37993/03, 37996/03, 37998/03, 37999/03 et 38000/03, § 50, 6 octobre 2009).
180. La Cour constate que le grief tiré de l’article 1 du Protocole no 1 n’est pas manifestement mal fondé au sens de l’article 35 § 3 a) de la Convention. Elle relève par ailleurs que celui-ci ne se heurte à aucun autre motif d’irrecevabilité. Il convient donc de le déclarer recevable.
B. Sur le fond
1 Thèses des parties
a) La requérante
181. La requérante estime que le comportement du Gouvernement s’analyse en une expropriation de biens au sens de l’article 1 du Protocole no 1, étant donné que non seulement il s’est abstenu, sans justification, d’attribuer les radiofréquences, mais il a également refusé de donner effet à la concession octroyée à la suite d’un appel d’offres légal.
182. La requérante considère que cette expropriation n’avait aucun lien avec l’intérêt général, mais a servi les intérêts privés de Mediaset en utilisant des radiofréquences qui auraient dû être libérées à son profit en tant que concessionnaire légitime. En outre, cette expropriation ne s’est pas faite « selon les voies légales ». En effet, selon la loi no 249 de 1997, les radiofréquences en question auraient dû être libérées en faveur de la société qui, dans le cadre de l’appel d’offres, avait formulé la meilleure proposition, soit en l’occurrence OMISSIS Cependant, plusieurs mesures législatives transitoires ont empêché cette dernière d’avoir accès à ces fréquences.
183. Par ailleurs, la requérante est d’avis que le dédommagement obtenu au niveau national ne correspond pas à la valeur du bien exproprié. Pour déterminer le manque à gagner pour perte de chances, la Cour devrait considérer non seulement le retard dans l’attribution des fréquences, mais également l’impossibilité d’entrer en concurrence avec les autres sociétés en 1999, c’est-à-dire à une époque où le marché était plus restreint qu’aujourd’hui. La requérante souligne également que le Conseil d’Etat, se basant sur le fait que la Cour constitutionnelle avait considéré le 31 décembre 2003 comme une date raisonnable pour l’expiration de la période de transition, n’a pris en compte que le préjudice subi après 2004, excluant ainsi cinq années de violation. Enfin, la requérante rappelle que, selon le Conseil d’Etat, l’octroi de la concession ne lui avait pas conféré le droit immédiat d’exercer l’activité économique correspondante et le dédommagement aurait donc dû être calculé sur la base d’une espérance légitime d’attribution de radiofréquences par les autorités compétentes.
b) Le Gouvernement
184. Le Gouvernement s’oppose aux arguments de la requérante et dénonce la nature « financière » de la requête.
2 Appréciation de la Cour
185. L’article 1 du Protocole no 1, qui garantit le droit à la protection de la propriété, contient trois normes distinctes : « la première, qui s’exprime dans la première phrase du premier alinéa et revêt un caractère général, énonce le principe du respect de la propriété ; la deuxième, figurant dans la seconde phrase du même alinéa, vise la privation de propriété et la soumet à certaines conditions ; quant à la troisième, consignée dans le second alinéa, elle reconnaît aux Etats le pouvoir, entre autres, de réglementer l’usage des biens conformément à l’intérêt général (...) Il ne s’agit pas pour autant de règles dépourvues de rapport entre elles. La deuxième et la troisième ont trait à des exemples particuliers d’atteintes au droit de propriété ; dès lors, elles doivent s’interpréter à la lumière du principe consacré par la première » (voir, entre autres, James et autres c. Royaume-Uni, 21 février 1986, § 37, série A no 98, et Beyeler, précité, § 98).
186. La requérante estime qu’il y a eu en l’espèce « privation des biens ». Cependant, la Cour ne saurait souscrire à cette analyse. En effet, l’intérêt substantiel de l’intéressée à exploiter un réseau de télévision analogique n’a pas fait l’objet d’une expropriation, comme le démontre le fait que la requérante est aujourd’hui en mesure de diffuser des programmes télévisés. La possibilité d’exercer l’activité correspondant à la concession a par contre fait l’objet de plusieurs mesures qui visaient en substance à en retarder la date de démarrage, ce qui, aux yeux de la Cour, constitue une mesure de réglementation de l’usage des biens, à examiner sur le terrain du second paragraphe de l’article 1 du Protocole no 1.
187. Cette disposition exige, avant tout et surtout, qu’une ingérence de l’autorité publique dans la jouissance du droit au respect des biens soit légale (Iatridis, précité, § 58 et Beyeler, précité, § 108). En particulier, son second alinéa reconnaît aux Etats le droit de réglementer l’usage des biens à condition qu’ils l’exercent par la mise en vigueur de « lois ». Le principe de légalité présuppose également que les dispositions pertinentes du droit interne soient suffisamment accessibles, précises et prévisibles dans leur application (voir, mutatis mutandis, Broniowski précité, § 147).
188. Or, la Cour vient de constater sur le terrain de l’article 10 de la Convention que l’ingérence dans les droits de la requérante n’avait pas de base légale suffisamment prévisible au sens de sa jurisprudence (paragraphe 156 ci-dessus). Elle ne peut que parvenir au même constat sous l’angle de l’article 1 du Protocole no 1, ce qui suffit pour conclure qu’il y a eu violation de cette disposition.
189. Cette conclusion dispense la Cour de contrôler en l’occurrence le respect des autres exigences de l’article 1 du Protocole no 1, et notamment de se pencher sur la question de savoir si la règlementation de l’usage du « bien » de la requérante a été faite « conformément à l’intérêt général ».
VI. SUR LA VIOLATION ALLÉGUÉE DE L’ARTICLE 6 § 1 DE LA CONVENTION
190. La requérante se plaint d’une atteinte à son droit au procès équitable. Elle invoque l’article 6 § 1 de la Convention, qui, en ses parties pertinentes, est ainsi libellé :
« Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement (...) par un tribunal indépendant et impartial (...), qui décidera (...) des contestations sur ses droits et obligations de caractère civil (...) »
A. Thèses des parties
1. Le Gouvernement
191. Le Gouvernement soutient que ce grief est manifestement mal fondé, car la Cour n’a pas pour tâche de connaître des erreurs de fait ou de droit prétendument commises par une juridiction interne, l’interprétation de la législation interne incombant au premier chef aux autorités nationales et spécialement aux cours et tribunaux.
192. En particulier, les lois nos 43 et 112 de 2004 n’auraient pas été prises en compte par le TAR, mais le Conseil d’Etat se serait fondé sur ces lois pour conclure que la requérante avait droit au dédommagement. L’arrêt du Conseil d’Etat accordant une réparation pécuniaire à l’intéressée démontrerait de surcroît l’indépendance de l’Etat et la prise en compte de l’arrêt de la CJUE. En outre, le Gouvernement rappelle que dans une procédure judiciaire il est possible que des parties ayant des intérêts communs présentent au juge des observations rédigées de façon partiellement similaire, et que le fait qu’un juriste rédige des observations de caractère technique ne signifie pas qu’elles soient approuvées par le Gouvernement.
193. Enfin, le Gouvernement rappelle que le Conseil d’Etat a refusé la demande d’expertise présentée par la requérante en arguant que la charge de la preuve pesait sur cette dernière et qu’une expertise d’office ne pouvait pas remplacer un manque de preuve.
2. La requérante
194. La requérante soutient que les modifications législatives en cours de procédure ont porté atteinte à son droit à un procès équitable ; elle ajoute que la loi n’a pas été appliquée correctement et que les arrêts de la Cour constitutionnelle n’ont pas été exécutés. En outre, devant le Conseil d’Etat, le Gouvernement aurait favorisé le groupe Mediaset, ce qui démontrerait l’absence d’indépendance de l’Etat. La requérante en veut pour preuve que le mémoire du Gouvernement était calqué sur celui du groupe Mediaset.
195. La requérante est d’avis que l’Etat italien a failli à mettre en place un système normatif clair et complet, portant ainsi atteinte aux principes de légalité, de transparence, de non-discrimination, de libre concurrence et d’impartialité ainsi qu’à l’état de droit. Enfin, le Conseil d’Etat aurait omis de la dédommager pour le préjudice effectivement subi et d’ordonner une expertise pour quantifier le montant qui lui était dû.
B. Appréciation de la Cour
196. La Cour estime qu’une partie des doléances de la requérante (et notamment celles relatives à l’absence d’un cadre normatif clair, aux changements législatifs et à la non-exécution des arrêts de la Cour constitutionnelle) se confond largement avec le grief tiré de l’article 10 de la Convention. Il n’y a donc pas lieu de les examiner séparément sous l’angle de l’article 6.
197. Quant aux doléances spécifiques à la procédure devant le Conseil d’Etat, la Cour rappelle qu’elle a pour tâche d’assurer le respect des engagements résultant de la Convention pour les Parties contractantes. En particulier, elle convient avec le Gouvernement qu’il ne lui appartient pas de connaître des erreurs de fait ou de droit prétendument commises par une juridiction interne, sauf si et dans la mesure où elles pourraient avoir porté atteinte aux droits et libertés sauvegardés par la Convention (voir, parmi beaucoup d’autres, García Ruiz c. Espagne [GC], no 30544/96, § 28, CEDH 1999-I). En particulier, la Cour ne peut apprécier elle-même les éléments de fait ayant conduit une juridiction nationale à adopter telle décision plutôt que telle autre, sinon elle s’érigerait en juge de quatrième instance et elle méconnaîtrait les limites de sa mission (voir, mutatis mutandis, Kemmache c. France (no 3), 24 novembre 1994, § 44, série A no 296-C). La Cour a pour seule fonction, au regard de l’article 6 de la Convention, d’examiner les requêtes alléguant que les juridictions nationales ont méconnu des garanties procédurales spécifiques énoncées par cette disposition ou que la conduite de la procédure dans son ensemble n’a pas garanti un procès équitable au requérant (voir, parmi beaucoup d’autres, Donadzé c. Géorgie, no 74644/01, §§ 30-31, 7 mars 2006).
198. En l’occurrence, la Cour ne décèle aucun élément donnant à penser que la procédure devant le Conseil d’Etat ne s’est pas déroulée conformément aux exigences du procès équitable. Elle rappelle de surcroît que les exigences d’indépendance et d’impartialité mentionnées à l’article 6 de la Convention concernent le tribunal chargé de se prononcer sur le fond de l’affaire, et non les parties à la procédure (Forcellini c. Saint Marin (déc.), no 34657/97, 28 mai 2002, et Previti c. Italie (déc.), no 45291/06, § 255, 8 décembre 2009), et qu’il revient aux juridictions nationales de juger de l’utilité d’une offre de preuve (voir, mutatis mutandis et par rapport à des procédures pénales, Previti, décision précitée, § 221, et Bracci c. Italie, no 36822/02, § 65, 13 octobre 2005).
199. Il s’ensuit que ce grief doit être rejeté pour défaut manifeste de fondement, en application de l’article 35 §§ 3 a) et 4 de la Convention.
VII. SUR L’APPLICATION DE L’ARTICLE 41 DE LA CONVENTION
200. Aux termes de l’article 41 de la Convention,
« Si la Cour déclare qu’il y a eu violation de la Convention ou de ses Protocoles, et si le droit interne de la Haute Partie contractante ne permet d’effacer qu’imparfaitement les conséquences de cette violation, la Cour accorde à la partie lésée, s’il y a lieu, une satisfaction équitable. »
A. Thèses des parties
1. Dommage matériel
a) La requérante
201. La requérante estime que les dommages-intérêts qui lui ont été octroyés sont insuffisants. Elle souligne que le Conseil d’Etat a considéré comme indemnisable une partie très limitée de l’énorme préjudice subi, a ignoré l’expertise présentée par elle et a omis de nommer des experts indépendants. Ainsi, la haute juridiction italienne a presque totalement rejeté la demande d’indemnisation, déclarant que ni les frais de procédure ni les frais de démarrage de l’activité commerciale ne pouvaient être remboursés.
202. Quant à ces derniers frais, l’intéressée observe qu’à la suite de l’octroi de la concession de radiodiffusion, elle a rapidement instauré une structure efficace et effective en vue de devenir un acteur sérieux sur le marché de la radiodiffusion commerciale. En particulier, elle aurait loué des studios de télévision de plus de 20 000 m², munis d’un équipement technologique de pointe acheté à l’avance afin de pouvoir lancer rapidement l’activité de radiodiffusion. Elle aurait également supporté les coûts de création d’une bibliothèque audiovisuelle, en produisant ses propres émissions, comme l’exigeait le règlement sur les concessions.
203. Pour ce qui est du manque à gagner, l’insuffisance des dommages et intérêts octroyés par le Conseil d’Etat ressortirait de manière évidente de la comparaison de ce montant avec les profits réalisés par Retequattro, c’est-à-dire la chaîne excédentaire qui aurait dû libérer les radiofréquences assignées à la requérante. Celle-ci estime que, dans l’évaluation du manque à gagner, la Cour devrait également prendre en compte le fait que OMISSIS est entrée sur le marché commercial de la radiodiffusion seulement récemment, c’est-à-dire à un moment où la radiodiffusion analogique était en train d’être complètement remplacée par la TNT et d’autres techniques de radiodiffusion. Il faudrait donc prendre en considération les changements intervenus sur le marché depuis 1999. La requérante estime avoir été illégalement écartée du marché de la radiodiffusion commerciale pendant une période considérable, ce qui aurait également porté atteinte à ses possibilités de promouvoir sa marque et sa réputation ainsi que d’acquérir une expertise, des programmes audiovisuels et d’autres avantages liés à l’activité de radiodiffusion analogique.
204. A la lumière de ce qui précède, justificatifs à l’appui, la requérante demande 2 174 130 492,55 EUR (129 957 485,60 EUR pour les pertes subies et 2 045 214 475,00 EUR pour le manque à gagner), somme qu’elle avait sollicitée dans le cadre de la procédure nationale, et de laquelle on devrait soustraire le montant octroyé par le Conseil d’Etat, ou un autre montant déterminé en équité. Le dédommagement devrait être assorti d’intérêts légaux.
b) Le Gouvernement
205. Le Gouvernement s’oppose aux prétentions de la requérante, qu’il considère excessives. Il rappelle que le Conseil d’Etat a octroyé un dédommagement à l’intéressée. De surcroît, les prétentions litigieuses relèvent de la spéculation et n’ont pas de lien de causalité avec les violations alléguées de la Convention (Informationsverein Lentia et autres précité, § 46 , Radio ABC, précité, § 41, et Meltex Ltd et Movsessian, précité, § 102).
206. En outre, le Gouvernement souligne que la requérante n’a mis en place aucun équipement de télétransmission en mode numérique dans la période entre décembre 2008 et janvier 2009. De tels équipements auraient été achetés seulement après 2009.
2. Dommage moral
a) La requérante
207. La requérante demande 10 000 000 EUR pour préjudice moral.
208. Selon elle, la Cour devrait, en particulier, examiner les éléments suivants : a) l’intervalle de temps considérable qui s’est écoulé ; b) le fait que la requérante pouvait raisonnablement s’attendre à une mise en œuvre dans les délais de la concession de radiodiffusion télévisuelle par le gouvernement italien ; c) la frustration et l’angoisse découlant du fait d’être un témoin impuissant du développement du marché de la radiodiffusion télévisuelle sans pouvoir en être partie prenante et de la perte d’un certain nombre d’occasions profitables ; d) l’enjeu économique considérable ; e) l’atteinte à la réputation de la société requérante, eu égard à la position des personnes impliquées ; f) la grande préoccupation de la requérante devant l’impossibilité de rattraper ses concurrents, qui auraient consolidé leur position sur le marché de la radiodiffusion analogique et sur les marchés voisins ; g) les conditions d’incertitude dans lesquelles la requérante dit avoir dû prendre les décisions stratégiques ; h) les obstacles et épreuves que le gérant de la société aurait eu à surmonter ; et i) la frustration découlant du mépris répété et flagrant du Gouvernement à l’égard des arrêts rendus par la Cour constitutionnelle et la CJUE ainsi que des demandes émanant des institutions européennes.
b) Le Gouvernement
209. Le Gouvernement s’oppose aux prétentions de la requérante, qu’il estime exorbitantes.
3. Frais et dépens
a) La requérante
210. Justificatifs à l’appui, la requérante demande le remboursement des frais de procédure engagés tant au niveau national qu’au niveau européen pour obtenir la mise en œuvre de la concession et pour exercer effectivement l’activité économique sur le marché de la radiodiffusion télévisuelle.
211. Elle souligne qu’elle a dû faire face non seulement à l’opérateur commercial dominant en Italie, mais également au gouvernement italien lui-même pendant plus de dix ans puisque, au cours de cette période, le propriétaire de Mediaset – le groupe de diffusion incluant la chaîne excédentaire Retequattro – a également effectué plusieurs mandats de président du Conseil des ministres.
212. Partant, la requérante demande 1 023 706,35 EUR pour les frais encourus au niveau national et 200 000 EUR pour ceux exposés devant la Cour.
b) Le Gouvernement
213. Le Gouvernement s’oppose aux prétentions de la requérante.
B. Appréciation de la Cour
1. Dommage matériel et moral
214. La Cour rappelle qu’elle a constaté, en l’espèce, une double violation. En premier lieu, l’ingérence dans l’exercice par la requérante de son droit de communiquer des informations ou des idées au sens de l’article 10 de la Convention s’est opérée par des mesures législatives qui ne répondaient pas à l’exigence de prévisibilité et à l’obligation de l’Etat de garantir un pluralisme effectif (paragraphe 156 ci-dessus). En second lieu, la requérante pouvait avoir l’espérance légitime que l’administration effectue dans les vingt-quatre mois qui ont suivi le 28 juillet 1999 les actes juridiques nécessaires à l’encadrement de son activité de radiodiffusion télévisuelle, ce qui lui aurait permis d’émettre des programmes télévisés (paragraphe 175 ci-dessus). Au sens de l’article 1 du Protocole no 1, cette espérance constituait un « bien » (paragraphe 178 ci-dessus) dont l’usage a été réglementé par les mêmes lois jugées non suffisamment prévisibles sous l’angle de l’article 10 (paragraphe 188 ci-dessus). En revanche, la Cour ne s’est pas penchée sur la question de savoir si la réglementation litigieuse était « conforme à l’intérêt général » (paragraphe 189 ci-dessus) et si l’ingérence dans le droit de la requérante de communiquer des informations et des idées poursuivait un but légitime et était nécessaire dans une société démocratique pour l’atteindre (paragraphe 158 ci-dessus).
215. Dans la présente affaire, la Cour se trouve dans l’impossibilité d’établir avec exactitude dans quelle mesure les violations constatées ont affecté les droits patrimoniaux de la requérante compte tenu, en particulier, de la spécificité du marché audiovisuel italien et de l’absence d’une situation commerciale comparable sur ledit marché.
216. La Cour observe de surcroît que la requérante a subi un préjudice découlant de l’incertitude prolongée, due au manque de précision du cadre législatif interne, quant à la date à laquelle elle pourrait obtenir l’assignation des radiofréquences et, par conséquent, commencer à opérer sur le marché commercial de la radiodiffusion télévisuelle. La requérante a néanmoins effectué des investissements en vertu de la concession. La Cour estime que le dédommagement octroyé par le Conseil d’Etat, couvrant exclusivement la période de 2004 à 2009, ne saurait être considéré comme suffisant, d’autant plus qu’aucune expertise n’a été ordonnée par les juridictions internes pour évaluer les pertes subies et le manque à gagner.
217. La Cour relève que le Gouvernement se borne à contester les prétentions de la requérante en les qualifiant d’excessives.
218. En ce qui concerne les pertes subies, la Cour note que la requérante n’a pas prouvé que tous les investissements effectués étaient nécessaires pour mettre en œuvre la concession qu’elle avait obtenue. Quant au manque à gagner allégué, la Cour considère que la requérante a effectivement subi un préjudice à ce titre du fait de l’impossibilité, pendant de nombreuses années, de tirer un quelconque profit de la concession. Elle estime cependant que les circonstances de la cause ne se prêtent pas à une évaluation précise du dommage matériel, le type de préjudice dont il est question présentant de nombreux aléas et rendant impossible un calcul précis des sommes susceptibles de constituer une juste réparation.
219. Sans se livrer à des spéculations au sujet des bénéfices que la requérante aurait réalisés si les violations de la Convention n’avaient pas eu lieu et si elle avait été en mesure de diffuser à partir de 2001, la Cour constate que l’intéressée a subi une perte de chances réelle (voir, mutatis mutandis, Gaweda, précité, § 54). Il convient également d’observer que l’intéressée souhaitait se lancer dans une entreprise commerciale tout à fait nouvelle, dont l’éventuel succès dépendait d’une série de facteurs variés dont l’appréciation échappe à la compétence de la Cour. Elle note à cet égard que s’il s’agit d’un manque à gagner (lucrum cessans), son existence doit être établie avec certitude et ne doit pas se fonder uniquement sur des conjectures ou des probabilités.
220. Dans ces conditions, la Cour estime approprié de fixer une somme forfaitaire en réparation des pertes subies ainsi que du manque à gagner lié à l’impossibilité d’exploiter la concession. Elle doit également tenir compte du fait que la requérante a obtenu une indemnisation au niveau interne pour une partie de la période concernée (paragraphe 48 ci-dessus).
221. De plus, la Cour estime qu’en l’espèce les violations constatées des articles 10 de la Convention et 1 du Protocole no 1 ont inévitablement causé à la requérante une incertitude prolongée dans la conduite des affaires et des sentiments d’impuissance et de frustration (voir, mutatis mutandis, Rock Ruby Hotels Ltd c. Turquie (satisfaction équitable), no 46159/99, § 36, 26 octobre 2010). A cet égard, elle rappelle qu’elle peut octroyer une réparation pécuniaire pour dommage moral à une société commerciale. Ce type de dommage peut en effet comporter, pour une telle société, des éléments plus ou moins « objectifs » et « subjectifs ». Peuvent notamment être pris en considération la réputation de l’entreprise, mais également l’incertitude dans la planification des décisions à prendre, les troubles causés à la gestion de l’entreprise elle-même, dont les conséquences ne se prêtent pas à un calcul exact, et enfin, quoique dans une moindre mesure, l’angoisse et les désagréments éprouvés par les membres des organes de direction de la société (Comingersoll S.A. c. Portugal [GC], no 35382/97, § 35, CEDH 2000-IV).
222. Compte tenu de l’ensemble de ces éléments, et statuant en équité, la Cour estime raisonnable d’accorder à la requérante une somme globale de 10 000 000 EUR, tous préjudices confondus, plus tout montant pouvant être dû à titre d’impôt sur cette somme.
2. Frais et dépens
223. La Cour rappelle qu’au titre de l’article 41 de la Convention elle rembourse les frais dont il est établi qu’ils ont été réellement exposés, qu’ils correspondent à une nécessité et qu’ils sont d’un montant raisonnable (Nikolova c. Bulgarie [GC], no 31195/96, § 79, CEDH 1999-II).
224. Pour ce qui est des frais de la procédure interne, la Cour relève que la requérante, avant de s’adresser aux organes de la Convention, a épuisé les voies de recours qui lui étaient ouvertes en droit italien, puisqu’elle a entamé deux procédures devant les juridictions administratives dont il y a lieu de souligner la complexité et la durée. La Cour admet dès lors que l’intéressée a encouru des dépenses pour faire corriger les violations de la Convention dans l’ordre juridique interne (voir, mutatis mutandis, Rojas Morales c. Italie, no 39676/98 § 42, 16 novembre 2000).
225. Quant aux dépenses afférentes à la procédure devant elle, la Cour note que la présente affaire revêt une certaine complexité, car elle a nécessité un examen en Grande Chambre ainsi que plusieurs séries d’observations et une audience. Elle soulève aussi des questions juridiques importantes.
226. Compte tenu des éléments en sa possession et de sa pratique en la matière, la Cour juge raisonnable d’accorder à la requérante pour l’ensemble de frais et dépens la somme globale de 100 000 EUR.
3. Intérêts moratoires
227. La Cour juge approprié de calquer le taux des intérêts moratoires sur le taux d’intérêt de la facilité de prêt marginal de la Banque centrale européenne majoré de trois points de pourcentage.
PAR CES MOTIFS, LA COUR
1. Accueille, à l’unanimité, l’exception préliminaire du Gouvernement tirée de l’incompatibilité ratione personae de la requête en tant qu’elle a été introduite par OMISSIS et, par conséquent, déclare cette partie de la requête irrecevable ;
2. Rejette, à la majorité, l’exception préliminaire du Gouvernement tirée de la tardiveté de la requête ;
3. Rejette, à la majorité, les autres exceptions préliminaires du Gouvernement ;
4. Déclare, à la majorité, la requête introduite par la requérante recevable quant aux griefs tirés des articles 10 et 14 de la Convention ;
5. Déclare, à la majorité, la requête introduite par la requérante recevable quant au grief tiré de l’article 1 du Protocole no1 ;
6. Déclare, à l’unanimité, la requête introduite par la requérante irrecevable pour le surplus ;
7. Dit, par seize voix contre une, qu’il y a eu violation de l’article 10 de la Convention ;
8. Dit, à l’unanimité, qu’il n’y a pas lieu d’examiner séparément le grief tiré de l’article 14 de la Convention combiné avec l’article 10 de la Convention ;
9. Dit, par quatorze voix contre trois, qu’il y a eu violation de l’article 1 du Protocole no 1 ;
10. Dit, par neuf voix contre huit, que l’Etat défendeur doit verser à la requérante, dans les trois mois, 10 000 000 EUR (dix millions d’euros), plus tout montant pouvant être dû à titre d’impôt, pour dommage matériel et moral ;
11. Dit, à l’unanimité, que l’Etat défendeur doit verser à la requérante, dans les trois mois, 100 000 EUR (cent mille euros), plus tout montant pouvant être dû à titre d’impôt par la requérante, pour frais et dépens ;
12. Dit, à l’unanimité, qu’à compter de l’expiration dudit délai et jusqu’au versement, ces montants seront à majorer d’un intérêt simple à un taux égal à celui de la facilité de prêt marginal de la Banque centrale européenne applicable pendant cette période, augmenté de trois points de pourcentage ;
13. Rejette, à l’unanimité, la demande de satisfaction équitable pour le surplus.
Fait en français et en anglais, puis prononcé en audience publique au Palais des droits de l’homme, à Strasbourg, le 7 juin 2012.
Vincent Berger Françoise Tulkens
Jurisconsulte Présidente
Au présent arrêt se trouve joint, conformément aux articles 45 § 2 de la Convention et 74 § 2 du règlement, l’exposé des opinions séparées suivantes :
(a) opinion concordante de la juge Vajić ;
(b) opinion partiellement dissidente commune aux juges Sajó, Karakaş et Tsotsoria, à laquelle se rallie en partie la juge Steiner ;
(c) opinion en partie dissidente commune aux juges Popović et Mijović ;
(d) opinion dissidente de la juge Steiner.
F.T.
V.B.

OPINION CONCORDANTE DE LA JUGE VAJIĆ
(Traduction)
J’ai voté avec la majorité en faveur d’un constat de violation de l’article 1 du Protocole no 1 à la Convention. Toutefois, je ne souscris pas à l’interprétation qui est donnée de l’expression « espérance légitime », telle qu’elle apparaît dans l’arrêt, notamment au paragraphe 173 de celui-ci. Avec tout le respect que je dois à mes collègues, je pense que le passage suivant de ce paragraphe prête à confusion (Kopecký c. Slovaquie [GC], no 44912/98, CEDH 2004-IX) :
« Cependant, dans certaines circonstances, l’« espérance légitime » d’obtenir une valeur patrimoniale peut également bénéficier de la protection de l’article 1 du Protocole no 1. Ainsi, lorsque l’intérêt patrimonial est de l’ordre de la créance, l’on peut considérer que l’intéressé dispose d’une espérance légitime si un tel intérêt présente une base suffisante en droit interne, par exemple lorsqu’il est confirmé par une jurisprudence bien établie des tribunaux. »
Selon la jurisprudence établie de la Cour, tout titulaire d’un intérêt patrimonial qui est de l’ordre de la créance et a une base suffisante en droit interne dispose d’une « valeur patrimoniale » susceptible d’entraîner la protection de l’article 1 du Protocole no 1 (Kopecký, précité, § 42). Il est donc inutile d’introduire la notion d’espérance légitime qui, selon les arrêts dans les affaires Pine Valley Developments Ltd et autres c. Irlande (29 novembre 1991, série A no 222) et Stretch c. Royaume-Uni (no 44277/98, 24 juin 2003), s’applique dans des circonstances bien plus limitées.
Qui plus est, l’arrêt énonce au paragraphe 178 :
« La Cour considère dès lors que les intérêts liés à l’exploitation de la concession constituaient des intérêts patrimoniaux appelant la protection de l’article 1 du Protocole no 1 (voir, mutatis mutandis, Tre Traktörer AB, précité, § 53). »
Je ne vois donc pas la nécessité d’évoquer en plus une espérance légitime.
OPINION PARTIELLEMENT DISSIDENTE COMMUNE AUX JUGES SAJÓ, KARAKAŞ ET TSOTSORIA, À LAQUELLE SE RALLIE EN PARTIE LA JUGE STEINER
(Traduction)
Nous souscrivons pleinement au présent arrêt sauf en ce qui concerne l’octroi d’une satisfaction équitable. Notre désaccord ne tient pas au caractère excessif ou insuffisant du montant accordé, mais plutôt au fait qu’à nos yeux la question de l’application de l’article 41 n’était pas en état.
Tout en estimant qu’il existait un lien de causalité entre la conduite des autorités administratives et le dommage allégué par la société requérante, le Consiglio di Stato a jugé que l’indemnisation devait être calculée en fonction de l’espérance légitime de la société requérante d’obtenir des autorités compétentes l’allocation des fréquences de radiodiffusion. Pour cette raison, il a considéré, dans le cadre de son appréciation des pertes subies, que la société requérante aurait dû savoir qu’elle n’était pas susceptible d’obtenir les fréquences en question, et n’a pas ordonné d’expertise. Ce raisonnement a été rejeté par la Cour (paragraphe 175 de l’arrêt). La Cour a estimé que la concession attribuée à la requérante avait été vidée de tout effet utile, et a en outre déclaré que le refus des juridictions internes d’ordonner une expertise n’était pas acceptable (paragraphe 216 in fine).
La société requérante a indiqué qu’elle avait exposé des dépenses, notamment la location de studios et de l’équipement nécessaire pour poursuivre l’activité économique en question, et elle a soumis une expertise relative au manque à gagner qu’elle alléguait avoir subi, expertise qui se fondait sur la base des profits réalisés par Retequattro, la chaîne excédentaire qui aurait dû libérer les radiofréquences assignées à la requérante.
En l’absence de toute expertise qui aurait au moins apporté quelques précisions quant à la nécessité et la pertinence des dépenses alléguées et au manque à gagner prévisible de la société requérante, nous jugeons impossible de déterminer le dommage subi par celle-ci. Pareille expertise, que les parties auraient pu contester, nous aurait au moins permis de calculer les montants approximatifs susceptibles de redresser le dommage. De plus, cette procédure aurait jeté les bases d’un règlement amiable qui aurait répondu aux exigences d’une réparation équitable.
OPINION EN PARTIE DISSIDENTE
COMMUNE AUX JUGES POPOVIĆ ET MIJOVIĆ
(Traduction)
Avec tout le respect que nous devons à la majorité, nous sommes en désaccord avec elle sur deux points. Premièrement, nous estimons que la première requérante en l’espèce, la société à responsabilité limitée Centro Europa S.r.l., n’avait pas la qualité de victime. Deuxièmement, la société requérante n’avait à nos yeux aucun droit de saisir la Cour dans l’unique but de faire rectifier le montant de l’indemnisation qui lui avait été octroyée au niveau national. Notre point de vue est motivé par les raisons suivantes.
Il est précisé au paragraphe 45 de l’arrêt que, par un arrêt du 20 janvier 2009, le Consiglio di Stato a octroyé à la société requérante la somme de 1 041 418 EUR à titre de dédommagement. Cela démontre clairement que la requérante a été indemnisée pour la perte éprouvée. Par conséquent, l’intéressée n’avait aucune raison de saisir la Cour comme elle l’a fait le 16 juillet 2009. Dès lors qu’elle avait été indemnisée au niveau national, elle avait perdu la qualité de victime. Sa requête à la Cour visait à faire rectifier le montant de l’indemnisation octroyée par la juridiction nationale.
La Cour a énoncé la règle relative au montant de l’indemnisation dès 1986, dans son arrêt en l’affaire Lithgow et autres c. Royaume-Uni, 8 juillet 1986, § 102, série A no 102). Selon cette règle, la question relève de la marge d’appréciation de l’Etat défendeur, sous réserve que le montant en question ne soit pas « manifestement insuffisant ».
Dans sa jurisprudence ultérieure, la Cour a précisé la règle, déclarant que même une somme manifestement insuffisante (et même dans des cas extrêmes égale à zéro !) pouvait être acceptable dans des circonstances exceptionnelles (Jahn et autres c. Allemagne [GC], nos 46720/99, 72203/01 et 72552/01, § 94, CEDH 2005-VI).
En l’espèce, l’intention de la société requérante était de s’inscrire en faux contre le principe général dégagé dans l’arrêt Lithgow et autres en se référant à la règle énoncée dans les arrêts Scordino c. Italie (no 1) ([GC], noo36813/97, § 103, CEDH 2006-V), Cocchiarella c. Italie ([GC], noo64886/01, CEDH 2006-V) et Musci c. Italie [GC], no 64699/01, CEDH 2006-V). Cette dernière règle tombe cependant bien dans le champ de la règle principale dégagée dans Lithgow et autres, puisque la Cour a dit dans l’arrêt Scordino (précité, § 103) que l’indemnisation octroyée était « insuffisante ». Il est donc clair que la règle dans l’affaire Scordino (no 1) n’a fait que suivre la jurisprudence précédente, c’est-à-dire la règle édictée dans l’arrêt Lithgow et autres qui, à notre avis, trouve à s’appliquer en l’espèce.
L’appréciation des faits dans l’affaire Scordino (no 1) différait de celle qui a été effectuée dans l’affaire Lithgow et autres, mais la règle n’a pas changé. En d’autres termes, le mot « insuffisant » qui apparaît dans l’arrêt Scordino (no 1) (précité, § 103) ne peut se comprendre qu’à la lumière de la règle Lithgow, c’est-à-dire qu’il se rapporte à une indemnisation jugée « manifestement insuffisante » dans le cadre de l’examen de la proportionnalité. Fondamentalement, la Cour a pris la même position au paragraphe 98 de l’arrêt Scordino (no 1), où elle renvoie notamment à l’arrêt Lithgow et autres lorsqu’elle invoque la règle générale sur la proportionnalité de l’indemnisation.
Par ailleurs, il n’y a aucune raison d’estimer que l’indemnisation en l’espèce était insuffisante. A notre sens, l’espèce, qui porte sur une licence permettant de diffuser des programmes télévisés, doit être distinguée de l’affaire Scordino (no 1), laquelle concernait l’expropriation de terrains. Les fluctuations des prix du marché pour les deux biens mentionnés peuvent être comparables, mais elles ne sont pas identiques, et les autorités judiciaires nationales sont mieux placées que le juge international pour apprécier le montant dû à titre d’indemnisation. Les requérants en l’affaire Scordino (no 1) (précité, § 85) se fondaient sur le fait que les appartements construits sur le terrain exproprié pouvaient ensuite être vendus et donc générer un profit pour des particuliers. Toutefois, en l’espèce, il n’y a pas de raison suffisante pour dire que la somme octroyée à titre d’indemnisation à la société requérante au niveau interne était insuffisante.
Nous aimerions également souligner que le montant octroyé à titre de dédommagement à la société requérante était de fait considérable et ne peut en aucun cas être qualifié de « manifestement insuffisant ». La Cour ne peut se livrer à des spéculations quant au succès commercial potentiel de la société requérante, dont le montant accordé à titre d’indemnisation aurait pu dépendre selon l’intéressée. La situation de la société requérante a été correctement appréciée par la juridiction nationale, qui a du reste statué en sa faveur. Qui plus est, la majorité n’a pas fondé son raisonnement sur une évaluation par un expert de la perte qui aurait été subie par la société requérante, mais lui a simplement accordé une somme forfaitaire. Dès lors, à supposer que l’on pût considérer que la société requérante avait conservé sa qualité de victime – point de vue auquel nous ne pouvons souscrire –, nous estimons que la Cour aurait dû respecter la marge d’appréciation de l’Etat défendeur.
OPINION DISSIDENTE DE LA JUGE STEINER
Je ne puis partager l’opinion de la majorité sur les deux aspects essentiels de cette affaire, celui concernant la prétendue violation de l’article 10 et celui se rapportant à la violation dénoncée de l’article 1 du Protocole no 1.
Les situations factuelles qui sous-tendent les griefs de la requérante sont, à mon avis, clairement distinctes.
En ce qui concerne la première de ces situations qui a trait à la prétendue impossibilité d’émettre sur la base de la décision de principe de 1999, elle échappe à la compétence de la Cour car elle ne respecte pas la règle du délai de six mois.
En effet, selon le Gouvernement, le Conseil d’Etat a tranché de façon définitive par sa décision du 31 mai 2008 la question issue de la non-attribution des fréquences sur la base de la décision de 1999.
La lecture attentive des attendus et surtout du dispositif de la décision du Conseil d’Etat semble conforter cette thèse. D’ailleurs, la décision de janvier 2009 confirme cette façon d’envisager la question, car elle ne tranche que l’aspect résiduel de la demande formulée par la partie requérante sur la base de l’article 1 du Protocole no 1.
Sur ce point, l’arrêt de la Grande Chambre (§§ 100-104) ne me semble pas correspondre à la réalité de la situation juridique.
D’abord, à mon avis, nous ne sommes pas confrontés à une situation continue car, comme je viens de l’indiquer, la situation litigieuse avait été clarifiée par la décision du 31 mai 2008. A partir de cette date il était devenu évident, en effet, que la requérante ne pouvait plus contester, en droit, le bien-fondé de la décision concernant la non-attribution des fréquences prévues par la mesure adoptée en 1999.
Il lui incombait, par conséquent, de présenter sa requête sur ce point dans le délai de six mois.
Je rappelle qu’il y a, à ce sujet, une jurisprudence constante établie depuis très longtemps.
Ainsi, non seulement la règle de six mois découle d’une clause spéciale et constitue un facteur de sécurité juridique, mais de plus elle revêt un caractère d’ordre public, les Etats ne pouvant pas l’écarter de leur propre initiative.
La règle du délai de six mois est, selon notre jurisprudence, une question qui tient au respect de l’ordre public européen et qui peut être soulevée d’office à tout stade de la procédure.
Le principe de subsidiarité, qui est évoqué constamment comme étant le principe inspirateur du système de contrôle, commande que l’on reconnaisse au juge interne une primauté dans l’interprétation du droit interne.
Je souligne, à cet égard, que notre Cour ne dispose que « d’une compétence limitée s’agissant de vérifier si le droit national a été correctement interprété et appliqué » et qu’« il ne lui appartient pas de se substituer aux tribunaux nationaux, son rôle consistant surtout à s’assurer que les décisions de ces derniers ne sont pas entachées d’arbitraire ou d’irrationalité manifeste » (Anheuser-Busch Inc. c. Portugal [GC], no 73049/01, § 83, CEDH 2007-I).
Ce qui est vrai pour l’évaluation de la légalité interne vaut également s’agissant de déterminer quelle est la décision définitive interne rendue au regard d’un grief déterminé, à moins que l’on considère qu’en l’espèce la décision du Conseil d’Etat était entachée d’arbitraire ou d’irrationalité manifeste.
Ensuite, il me semble que l’arrêt verse dans l’erreur lorsqu’il mélange deux aspects distincts.
La détermination du montant de la somme à accorder au titre du préjudice subi par la requérante concernait la quantification des dommages subis et non la question concernant l’attribution des fréquences, question qui était res judicata depuis le 31 mai 2008.
Quant à la seconde situation factuelle, qui a trait au respect du droit de propriété, la question me paraît claire. Les raisons données par la décision du Conseil d’Etat du 20 janvier 2009 sont convaincantes et raisonnables.
Le Conseil d’Etat a reconnu une responsabilité de l’Etat à raison du long délai qui a présidé à l’attribution des fréquences. Il a accordé à ce titre une somme pour les « pertes éprouvées ». Il a tenu à souligner le comportement de la requérante, qui aurait dû tenir compte du contexte et faire preuve de prudence dans les investissements en attendant l’attribution des fréquences.
Quant au préjudice correspondant au « manque à gagner », le Conseil d’Etat a relevé que les suppositions et hypothèses échafaudées par la requérante étaient dépourvues du moindre élément de preuve. Une somme, déterminée de façon équitable, lui a cependant été accordée à ce titre.
Je pense que, plus que dans toute autre circonstance, il faut reconnaître à l’Etat une large marge d’appréciation en matière de détermination de dommages pour un « fait illicite » selon les principes de la responsabilité extracontractuelle.
En ce qui concerne la question de l’application de l’article 41, je me rallie à l’opinion en partie dissidente des juges Sajó, Karakaş et Tsotsoria.
1 A l’époque des faits, la Cour de justice des Communautés européennes.

Conclusione Eccezione preliminare considerata, Articolo 35-3 - Ratione personae,; Eccezioni preliminari respinte, Articolo 35-1 - Termine dei sei mesi,; Parzialmente inammissibile; Violazione dell'articolo 10 - Libertà di espressione- generale, Articolo 10-1 - Libertà di espressione,; Violazione dell'articolo 1 del Protocollo n° 1 - Protezione della proprietà, articolo 1 al. 1 del Protocollo n° 1 - Rispetto dei beni; articolo 1 al. 2 del Protocollo n° 1 - Regolamentare l'uso dei beni,; Danno patrimoniale e danno morale - risarcimento
GRANDE CAMERA
CAUSA CENTRO EUROPA 7 SRL E DI STEFANO C. ITALIA
( Richiesta no 38433/09)
SENTENZA
STRASBURGO
7 giugno 2012
Questa sentenza è definitiva. Può subire dei ritocchi di forma.

Nella causa Centro Europa 7 srl e Di Stefano c. Italia,
La Corte europea dei diritti dell'uomo, riunendosi in una Grande Camera composta di:
Francesca Tulkens, presidentessa, Jean-Paul Costa, Josep Casadevall, Nina Vajić, Dean Spielmann, Corneliu Bîrsan, Elisabetta Steiner, Elisabet Fura, Ljiljana Mijović, Davide Thór Björgvinsson, Dragoljub Popović, András Sajó, Nona Tsotsoria, Işıl Karakaş, Kristina Pardalos, Guido Raimondi, Linos-Alexandre Sicilianos, giudici,
e di Vincent Berger, giureconsulto,
Dopo avere deliberato in camera del consiglio il 12 ottobre 2011 e 11 aprile 2012,
Rende la sentenza che ha, adottata a questa ultima, dato:
PROCEDIMENTO
1. All'origine della causa si trova una richiesta (no 38433/09) diretta contro la Repubblica italiana e di cui una società italiana a responsabilità limitata, OMISSIS, ed un cittadino italiano, OMISSIS, ha investito la Corte il 16 luglio 2009 in virtù dell'articolo 34 della Convenzione di salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali ("la Convenzione").
2. I richiedenti sono rappresentati da OMISSIS, avvocati a Roma. Il governo italiano ("il Governo") è stato rappresentato dal suo agente, la Sig.ra E. Spatafora.
3. I richiedenti adducevano che la no-attribuzione alla società richiesta dei radiofrequenze necessari per la diffusione di emissioni teletrasmesse aveva violato il loro diritto alla libertà di espressione e, in particolare, la loro libertà di comunicare delle informazione o delle idee. Invocavano anche una violazione degli articoli 14 e 6 § 1 della Convenzione e dell'articolo 1 del Protocollo no 1.
4. La richiesta è stata assegnata alla seconda sezione della Corte, articolo 52 § 1 dell'ordinamento. Il 10 novembre 2009, la seconda sezione ha deciso di comunicarla al Governo. Siccome lo permettevano il vecchio articolo 29 § 3 della Convenzione, articolo 29 § 1 reali, e l'articolo 54A dell'ordinamento, ha deciso che sarebbero esaminati l'ammissibilità ed il fondo della causa allo stesso tempo. Il 30 novembre 2010, una camera di suddetta sezione, composta di Francesca Tulkens, Danute Joèienë, Dragoljub Popović, Andrįs Sajó, Nona Tsotsoria, Kristina Pardalos, Guido Raimondi, giudici, così come di Francesca Elens-Passos, greffière collaboratrice di sezione, si è disfatta al profitto della Grande Camera, nessuna delle parti si essendo opposto non ci (articoli 30 della Convenzione e 72 dell'ordinamento).
5. La composizione della Grande Camera è stata arrestata conformemente agli articoli 26 §§ 4 e 5 della Convenzione e 24 dell'ordinamento. Il 3 novembre 2011, il mandato di presidente della Corte di Jean-Paul Costa si è concluso. Francesca Tulkens ha garantito a partire da questa data la presidenza della Grande Camera nello specifico, articolo 9 § 2 dell'ordinamento. Jean-Paul Costa ha continuato di riunirsi dopo la scadenza del suo mandato, in virtù degli articoli 23 § 3 della Convenzione e 24 § 4 dell'ordinamento.
6. Tanto i richiedenti che il Governo ha depositato delle osservazioni scritte complementari, articolo 59 § 1 dell'ordinamento. Alcune osservazioni sono state ricevute anche dall'associazione Open Society Giustizia Iniziativa, che la presidentessa aveva autorizzato ad intervenire nel procedimento scritto, articoli 36 § 2 della Convenzione e 44 § 2 dell'ordinamento.
7. Un'udienza si è svolta in pubblico al Palazzo dei diritti dell'uomo, a Strasburgo, il 12 ottobre 2011, articolo 59 § 3 dell'ordinamento.
Sono comparsi:
OMISSIS
La Corte ha inteso nelle loro dichiarazioni così come nelle loro risposte alle questioni poste dai giudici Sigg. Remo e Gentili ed OMISSIS.
IN FATTO
I. LE CIRCOSTANZE DELLO SPECIFICO
8. Il richiedente, OMISSIS, è una società a responsabilità limitata operante nella tenuta della telediffusione ed avendo la sua sede sociale a Roma. Il richiedente, OMISSIS, è un cittadino italiano nato nel 1953 e residente a Roma. È il rappresentante legale della società richiesta.
9. Con un decreto ministeriale del 28 luglio 1999, le autorità competenti concessero ad OMISSIS, conformemente alle disposizioni della legge no 249 del 1997, paragrafi 56-61 sotto, una concessione per il radiodiffusione televisiva con via hertziana al livello nazionale che autorizzava la società richiesta ad installare ed a sfruttare una rete di radiodiffusione televisiva analogico. La concessione contemplava che il richiedente aveva diritto a tre frequenze che coprono il 80% del territorio nazionale. La concessione rinviava, per la concessione dei radiofrequenze, al piano nazionale di attribuzione dei radiofrequenze adottato il 30 ottobre 1998. Era indicato che il collocamento in conformità degli insediamenti alle prescrizioni del "piano di citazione", piano di assegnazione, doveva avere luogo entro ventiquattro mesi e doveva rispettare il programma di conformità, programmò di adeguamento, invalso con l'autorità per le garanzie nelle comunicazioni, Autorità per il garanzie nelle comunicazioni-qui di seguito "l'AGCOM") in collaborazione col ministero delle Comunicazioni, qui di seguito "il ministero"). Risulta della sentenza del Consiglio di stato no 2624 del 31 maggio 2008, paragrafo 14 sotto che ai termini della concessione l'attribuzione dei radiofrequenze era rinviata ad una fase ulteriore che dipendeva dall'adozione con l'amministrazione di suddetto programma di conformità, sulla base del quale il richiedente avrebbe dovuto procedere agli interventi sui suoi insediamenti. Al suo turno, il programma di conformità si sarebbe dovuto appellare sulle prescrizioni del piano nazionale di attribuzione dei radiofrequenze. Ora, questo piano non fu messo in opera. Dei regimi transitori che approfittano alle catene esistenti furono applicati successivamente al livello nazionale, così che, sebbene disponendo di una concessione, il richiedente non potè emettere prima di giugno 2009 mancanza di concessione di radiofrequenze.
10. Il richiedente, tramite il suo rappresentante legale, introdusse parecchi ricorsi dinnanzi alle giurisdizioni amministrative.
A. Il primo procedimento amministrativo
11. Nel novembre 1999, il richiedente mise in casa il ministero di concedere egli dei radiofrequenze. Con una nota del 22 dicembre 1999, il ministero gli oppose un rifiuto.
1. Il procedimento sul fondo
12. Nel 2000, la società richiesta depositò un ricorso dinnanzi al tribunale amministrativo regionale, qui di seguito il "TAR") del Lazio contro il ministero ed il società RTI (catene di televisione italiana controllata con Mediaset), lamentandosi di ciò che l'amministrazione non gli avesse concesso i radiofrequenze di emissione. Questo ricorso era diretto anche contro il società RTI al motivo che il catena Retequattro era stato autorizzato ad emettere occupando i radiofrequenze che sarebbero dovuti essere trasferiti al richiedente.
13. Il 16 settembre 2004, il TAR accolse il ricorso del richiedente che sottolinea che l'amministrazione doveva o citare i radiofrequenze, o revocare la concessione. Di conseguenza, annullò la nota del 22 dicembre 1999.
14. Il società RTI interpose appello dinnanzi al Consiglio di stato. Con la sentenza no 2624 del 31 maggio 2008, questo respinse questo appello e confermò il giudizio del TAR. Sottolineava che nella concessione nessuno termine non era stato fissato all'amministrazione per adottare il programma di conformità stabilita dall'AGCOM in collaborazione col ministero, ma che il richiedente aveva un termine di ventiquattro mesi per procedere agli interventi sui suoi insediamenti. Di conseguenza, secondo l'alta giurisdizione, questo programma di conformità sarebbe dovuto essere approvato in un breve termine.
Il Consiglio di stato aggiungeva che il ministero doveva pronunciarsi sulla domanda di attribuzione di radiofrequenze del richiedente in applicazione di una sentenza della Corte di giustizia dell'unione européenne1 (qui di seguito, il "CJUE") pronunziato nel frattempo (vedere sotto paragrafi 33-36).
2. Il procedimento di esecuzione
15. Non avendo ottenuto i radiofrequenze, il 23 ottobre 2008 il richiedente citò il ministero dinnanzi al Consiglio di stato per lamentarsi del difetto di esecuzione della sentenza del 31 maggio 2008.
16. Il 11 dicembre 2008, il ministero prorogò la durata della concessione concessa nel 1999 fino alla fine della diffusione analogica ("switch off") e citò ad OMISSIS un canale unico a partire dal 30 giugno 2009.
17. Di conseguenza, il Consiglio di stato, nella sua sentenza no 243/09 del 20 gennaio 2009, stimò che il ministero aveva eseguito correttamente la sua sentenza del 31 maggio 2008.
18. Il 18 febbraio 2009, il richiedente introdusse un nuovo ricorso dinnanzi al TAR sostenendo che il decreto di attribuzione dei radiofrequenze del 11 dicembre 2008 era insufficiente perché, contrariamente ai termini della concessione, riguardava un canale unico che non copre il 80% del territorio nazionale. Nel suo ricorso, il richiedente chiedeva l'annullamento di questo decreto ed il versamento di una somma a titolo di danni ed interessi.
19. Il 9 febbraio 2010, il richiedente firmò un accordo col ministero dello Sviluppo economico, vecchio ministero delle Comunicazioni con che questo si avviava a citargli di altri radiofrequenze conformemente ai termini della concessione.
20. Il 11 febbraio 2010, in esecuzione di una delle clausole di questo accordo, il richiedente chiese la radiazione del ruolo del procedimento pendente dinnanzi al TAR.
21. Il 8 marzo 2011, sollecitò la reiscrizione al ruolo del procedimento dinnanzi al TAR. Nella sua domanda, richiedeva l'annullamento del decreto di attribuzione dei radiofrequenze del 11 dicembre 2008 ed il versamento di una somma a titolo di danni ed interessi. Sosteneva che l'amministrazione non aveva eseguito pienamente il suo obbligo di assegnare delle frequenze complementari né rispettato l'accordo del 9 febbraio 2010 e la decisione del 11 dicembre 2008.
22. Difatti l'articolo 6 dell'accordo in questione si leggeva così:
"OMISSIS si avvia a chiedere di qui il 11 febbraio 2010 la radiazione del ruolo del ricorso no 1313/09 che è durante dinnanzi al TAR del Lazio, di determinazione chiedi a lasciare estinguersilo con difetto di presentazione di una notizia di udienza nei termini fissati dalla legge, ed a rinunciare nello stesso termine alle domande di danno-interessi depositati da questo ricorso, sotto riserva che, alla data di scadenza e nell'intervallo, il presente accordo, la decisione di attribuzione delle frequenze complementari e la decisione del 11 dicembre 2008 non abbiano perso la loro validità.
L'amministrazione si avvia per la sua parte ad eseguire pienamente il suo obbligo di assegnare delle frequenze complementari, così come il presente accordo e la decisione del 11 dicembre 2008. A difetto, Centro Europa 7 e le amministrazioni ribelli ritroveranno il pieno possesso delle loro prerogative procedurali rispettive. Nell'ipotesi della perdita di validità dell'attribuzione delle frequenze complementari, è precisato che OMISSIS non potrà riattivare il ricorso no 1313/09 che nel caso dove ciò condurrebbe all'impossibilità per Europa Way S.r.l. di sfruttare un'o parecchi degli insediamenti menzionati nell'allegato tecnico A."
23. Il procedimento è pendente dinnanzi al TAR attualmente.
B. Il secondo procedimento amministrativo
1. Il procedimento dinnanzi al TAR
24. Nel frattempo, il 27 novembre 2003, mentre suo ogni primo ricorso era durante dinnanzi al TAR, il richiedente aveva investito di nuovo questa giurisdizione di una domanda che prevede, in particolare, alla riconoscenza del suo diritto di ottenere l'attribuzione dei radiofrequenze ed il risarcimento del danno subito.
25. Con un giudizio del 16 settembre 2004, il TAR aveva respinto questa domanda, stimando in particolare che il richiedente era titolare solamente di un semplice interesse legittimo ("interessato legittimo"), questo essere-a-argomento di una posizione individuale protetta in modo indiretta e subordinata al rispetto dell'interesse generale, e non di un diritto soggettivo ("diritto soggettivo") di ottenere l'attribuzione di radiofrequenze di emissione per il radiodiffusione televisiva con via hertziana in modo analogico.
2. L'appello dinnanzi al Consiglio di stato
26. Il richiedente interpose appello dinnanzi al Consiglio di stato, sostenitore che, poiché si era vista concedere una concessione con le autorità competenti, era bella e buoni titolare di un diritto soggettivo. Contestava in particolare la conformità della decreto-legge no 352/2003 e della legge no 112/2004 col diritto comunitario, paragrafi 65-67 sotto.
27. Il 19 aprile 2005, il Consiglio di stato decise di limitare il suo esame alla domanda in risarcimento del richiedente e di non avere intenzione di deliberare a questo stadio sulla domanda di concessione di radiofrequenze.
28. Osservò tuttavia che il difetto di attribuzione di radiofrequenze ad OMISSIS aveva avuto a causa dei fattori essenzialmente legislativi.
29. Ricordò che l'articolo 3 § 2 della legge no 249 del 1997, paragrafo 58 sotto, permetteva ai "occupanti di fatto" di radiofrequenze, abilità ad esercitare la loro attività in virtù del regime anteriore, di continuare le loro emissioni fino alla concessione delle nuove concessioni o fino al rigetto di domande delle notizie concessioni e, in ogni caso, al più tardi fino al 30 aprile 1998.
30. Notò anche che l'articolo 3 § 7 della legge no 249 del 1997, paragrafo 61 sotto, autorizzava il perseguimento di suddette emissioni, rinviando all'AGCOM per la determinazione di un data fermaporta alla sola condizione che le emissioni siano diffuse su dei radiofrequenze hertziani allo stesso tempo e con satellite o con cavo. Ricordò che in mancanza di data definita con l'AGCOM, la Corte costituzionale aveva fissato al 31 dicembre 2003 la data alla quale i programmi diffusi dalle catene eccedentarie, a sapere, le catene di televisione nazionale esistente che superavano i limiti di concentrazione imposta 2 paragrafo 6 all'articolo della legge no 249 del 1997, doveva essere diffuso unicamente da satellite o con cavo, così che i radiofrequenze ad assegnare ai concessionari come il richiedente sarebbe stato liberato. Il Consiglio di stato osservò che questo termine non era stato rispettato però in seguito all'intervento del legislatore nazionale, l'articolo 1 della decreto-legge no 352 del 2003, diventato la legge no 43 del 24 febbraio 2004, paragrafo 65 sotto, avendo prorogato l'attività delle catene eccedentarie fino al termine di un'inchiesta dell'AGCOM sullo sviluppo delle catene di televisione numerica. Aggiunse che l'articolo 23 § 5 della legge no 112 del 2004, paragrafo 67 sotto, aveva prolungato poi, con un meccanismo di autorizzazione generale, la possibilità per le catene eccedentarie di continuare ad emettere sui radiofrequenze hertziani fino al collocamento in opera del piano nazionale di attribuzione dei radiofrequenze per la televisione numerica, così che queste catene non erano state tenute di liberare i radiofrequenze destinati ad essere assegnate a quelli che, come il richiedente, erano titolari di concessioni.
31. La legge no 112 del 2004 aveva avuto per effetto, secondo il Consiglio di stato, di non liberare i radiofrequenze destinati ad essere assegnate alle persone titolari di concessioni in modo analogico dunque e di impedire dei nuovi operatori di partecipare alla sperimentazione della televisione numerica.
32. In queste condizioni, il Consiglio di stato decise di sospendere a deliberare e chiese al CJUE di pronunciarsi sull'interpretazione delle disposizioni del Trattato sulla libera prestazione di servizi e la concorrenza, della direttiva 2002/21/CE, direttiva "quadro"), della direttiva 2002/20/CE, direttiva "autorizzazione"), della direttiva 2002/77/CE, direttiva "fa concorrenza a"), così come dell'articolo 10 della Convenzione europea dei diritti dell'uomo, in questo che l'articolo 6 del Trattato sull'unione europea faceva riferimento.
3. La sentenza del CJUE
33. Il 31 gennaio 2008, il CJUE rese la sua sentenza. Dichiarò due questioni inammissibili, stimando non disporre di informazione sufficienti per deliberare su questi punti.
34. In quanto alla questione concernente l'articolo 10 della Convenzione, il CJUE conclude come segue:
"Con la sua prima questione, la giurisdizione di rinvio chiede alla Corte, in sostanza, di dire se le disposizioni dell'articolo 10 del CEDH, in questo che l'articolo 6 UE fanno riferimento, oppongono, in materia di radiodiffusione televisiva, ad una legislazione nazionale da cui l'applicazione conduce a questo che un operatore titolare di una concessione, come Centro Europa 7, o nell'impossibilità di emettere in mancanza della concessione di radiofrequenze di emissione.
(...)
Con queste questioni, la giurisdizione di rinvio intende verificare l'esistenza di violazioni del diritto comunitario in vista di deliberare su una domanda in risarcimento dei danni dunque avendo derivato.
Ora, (...), l'articolo 49 Questo e, a contare della loro applicabilità, l'articolo 9, paragrafo 1, della direttiva "quadra", gli articoli 5, paragrafi 1 e 2, secondo capoverso, e 7, paragrafo 3, della direttiva "autorizzazione" così come l'articolo 4 della direttiva "faccio concorrenza a" devono essere interpretati in questo senso che oppongono, in materia di radiodiffusione televisiva, ad una legislazione nazionale da cui l'applicazione conduce a ciò che un operatore titolare di una concessione sia nell'impossibilità di emettere in mancanza di radiofrequenze di emissione concessa sulla base di criteri obiettivi, trasparenti, non discriminatori e proporzionati.
Pertanto, questa risposta permette, a lei unica, alla giurisdizione di rinvio di deliberare sulla domanda introdotta da Centro Europa 7 di risarcimento dei danni subiti.
Di conseguenza, avuto riguardo alla risposta portata dalla Corte al secondo, quarto e quinto questioni, non c'è luogo di pronunciarsi sulle primo e terzo questioni. "
35. Sul merito, il CJUE osservò che le catene esistenti erano state autorizzate ad inseguire le loro attività di radiodiffusione in seguito a parecchi interventi del legislatore nazionale, allo scapito dei nuovi radiodiffusori tuttavia titolari di concessioni per il radiodiffusione televisiva con via hertziana. Notò che questi interventi del legislatore nazionale si erano manifestati nell'applicazione successiva di regimi transitori, pianificati in favore dei titolari delle reti esistenti, e che questa situazione aveva avuto per effetto di impedire gli operatori senza radiofrequenze di emissione, come il richiedente, di aderire al mercato del radiodiffusione televisiva, allora stesso che beneficiavano di una concessione (accordata, nel caso del richiedente, nel 1999. Il CJUE si espresse così:
"(...) la legge no 112/2004, non limitarti ad assegnare agli operatori esiste un diritto prioritario ad ottenere i radiofrequenze, ma riserva loro questo diritto in esclusività, e questo senza limite temporale alla situazione di privilegio assegnato a questi operatori e senza contemplare di obbligo di restituzione dei radiofrequenze eccedentari dopo il passaggio al radiodiffusione televisiva in modo numerico. "
36. Il CJUE aggiunse che l'applicazione di questi regimi transitori non era conforme alla novella quadro regolamentare comune, NCRC, mettendo in opera le disposizioni del trattato, in particolare queste relative alla libera prestazione di servizi nella tenuta delle reti e dei servizi di comunicazioni elettroniche. Osservò a questo riguardo che parecchie disposizioni del NCRC precisavano che l'attribuzione e la citazione dei radiofrequenze dovevano essere fondate su dei criteri obiettivi, trasparenti, non discriminatori e proporzionati; secondo il CJUE, dei tali criteri non erano stati applicati poiché lo statuto delle catene esistenti non era stato modificato nella cornice del regime transitorio e che avevano inseguito le loro attività di radiodiffusione allo scapito di operatori come il richiedente che, mancanza di concessione di radiofrequenze di emissione, non erano stati in grado di esercitare i loro diritti e di godere della loro concessione.
Il CJUE giunse così al seguente conclusioni:
"(...) importa di precisare che, nella tenuta delle emissioni radiotelevisive, la libera prestazione di servizi, come consacrata all'articolo 49 Questo e punta in opera in questa tenuta col NCRC, richiede non solo la concessione di autorizzazioni di emissione, ma anche la concessione di radiofrequenze di emissione. Difatti, un operatore non saprebbe esercitare in modo effettiva i diritti che trae dal diritto comunitario in termini di accesso al mercato del radiodiffusione televisiva in mancanza di radiofrequenze di emissione. (...)
L'articolo 49 Questo e, a contare della loro applicabilità, l'articolo 9, paragrafo 1, della direttiva 2002/21/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 7 marzo 2002, relativa ad una cornice regolamentare comune per le reti e servizi di comunicazioni elettroniche, direttiva "quadra"), gli articoli 5, paragrafi 1 e 2, secondo capoverso, e 7, paragrafo 3, della direttiva 2002/20/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 7 marzo 2002, relativa all'autorizzazione di reti e di servizi di comunicazioni elettroniche, direttiva "autorizzazione"), così come l'articolo 4 della direttiva 2002/77/CE della Commissione, del 16 settembre 2002, relativa alla concorrenza nei mercati delle reti e dei servizi di comunicazioni elettroniche, devono essere interpretati in questo senso che oppongono, in materia di radiodiffusione televisiva, ad una legislazione nazionale da cui l'applicazione conduce a ciò che un operatore titolare di una concessione sia nell'impossibilità di emettere in mancanza di radiofrequenze di emissione concessa sulla base di criteri obiettivi, trasparenti, non discriminatori e proporzionati. "
4. La ripresa del procedimento dinnanzi al Consiglio di stato
37. Con la decisione no 2622/08 del 31 maggio 2008, il Consiglio di stato conclude che non poteva sostituirsi al Governo per assegnare dei radiofrequenze, neanche che costringerlo a farlo. Ordinò al Governo di trattare la domanda da radiofrequenze introdotto dal richiedente che rispetta i criteri imposti dal CJUE. Formulò in particolare il seguente considerazioni:
"L'adozione con l'amministrazione di un atto specifico è più una questione di esecuzione e di collocamento in opera che risarcimento: in caso di rifiuto illegale di compiere un atto amministrativo che è stato chiesto, l'adozione dell'atto non costituisce una misura di risarcimento, ma il collocamento in opera di un obbligo che incombe sull'amministrazione, salvo se la parte privata riguardata ha subito un danno. "
38. In quanto alla domanda di attribuzione di radiofrequenze, il Consiglio di stato sottolineò che:
"In presenza di interessi legittimi, non è però possibile considerare una misura di risarcimento specifico, perché il silenzio, un ritardo o un rifiuto illegale hanno sempre un'incidenza su una situazione che era o che rimango insoddisfacente, così che non c'è niente che possa essere riparato; concernente simili interessi, la questione ha fatto riferimento al collocamento in opera specifico dell'esecuzione di un eventuale giudizio di annullamento dell'atto controverso.
(...)
Applicando questi principi nello specifico, il Consiglio giudica inammissibile il chiedo presentata dal richiedente che mira ad obbligare l'amministrazione ad assegnare la rete o le frequenze. "
5. La decisione sulla domanda di risarcimento del richiedente
39. Il Consiglio di stato rinviò la decisione definitiva che delibera sul versamento di danno-interessi al richiedente, giudicando necessario difatti, per determinare ne l'importo, di aspettare l'atto regolamentare del Governo concernente la concessione dei radiofrequenze, al 16 dicembre 2008.
40. Il Consiglio di stato chiese alle due parti di conformarsi prima del 16 dicembre 2008 al seguente esigenze. Il ministero doveva, primariamente, precisare quali radiofrequenze era disponibile alla conclusione dei procedimenti di mercato pubblico di 1999 e le ragioni per che non erano state assegnate al richiedente e, secondariamente, spiegarsi sulla sua affermazione secondo la quale la concessione del richiedente era scaduta nel 2005.
41. In quanto al richiedente, l'alta giurisdizione gli chiese, da una parte, di presentare un rapporto sulla sua attività tra 1999 e 2008 e, altro parte, di esporre le ragioni per che non aveva preso parte nel 2007 al procedimento di mercato pubblico per l'attribuzione dei radiofrequenze.
42. Il Consiglio di stato invitò anche l'AGCOM a spiegare perché il piano nazionale di attribuzione dei radiofrequenze per il radiodiffusione televisiva con via hertziana non era stato messo mai in opera. Infine, respinse la domanda presentata dal richiedente alle fini della sospensione dell'autorizzazione provvisoria di utilizzazione dei radiofrequenze che era stata accordata ad una catena (Retequattro, del gruppo Mediaset,).
43. Nella sua risposta, l'AGCOM ricordò al Consiglio di stato che il piano nazionale di attribuzione dei radiofrequenze era stato messo solamente in opera il 13 novembre 2008. Secondo l'AGCOM, questo ritardo era dovuto a parecchie ragioni. Innanzitutto la situazione giuridica era complicata perché era difficile identificare le frequenze di emissione disponibile a causa delle decisioni giudiziali avendo permesso alle catene eccedentarie di continuare a trasmettere. Inoltre, la legislazione transitoria introdotta dalla legge no 66 di 2001, paragrafi 63-64 sotto che aveva autorizzato le catene eccedentarie ad inseguire le loro emissioni in modo analogico, impediva il collocamento in opera del piano, tenuto conto dell'incompatibilità tra, da una parte, gli interessi delle catene suscettibili di essere autorizzate ad emettere ai termini del piano e, altro parte, quelli delle catene legalmente abilitate ad inseguire l'esercizio della loro attività.
44. Il richiedente depositò una perizia, preparata con la banca commerciale UNIPOL secondo la quale il danno subito ammontava a 2 175 213 345,00 euro (EUR). Questa valutazione del danno era formulata sulla base dei profitti realizzati da Retequattro, questo cioè la catena eccedentaria che avrebbe dovuto liberare le radiofrequenze citate al richiedente.
45. Con una sentenza del 20 gennaio 2009, il Consiglio di stato, basandosi sull'articolo 2043 del codice civile, (paragrafo 69 sotto, condannò il ministero a versare al richiedente, a titolo di risarcimento, la somma di 1 041 418 EUR. Il Consiglio di stato sottolineò che, durante dieci anni, l'azione del ministero era stata colpevole, perché aveva concesso a Centro Europa 7 S.r.l una concessione senza assegnargli i radiofrequenze di emissione.
46. Il Consiglio di stato stabilisce che esisteva un legame di causalità tra i comportamenti dell'amministrazione ed il danno invocato e che la concessione della concessione ad OMISSIS non gli aveva conferito il diritto immediato di esercitare l'attività economica corrispondi; di conseguenza il risarcimento doveva essere calcolato sulla base di una speranza legittima di attribuzione dei radiofrequenze con le autorità competenti.
47. Secondo il Consiglio di stato lo fa di non avere assegnato i radiofrequenze che il 11 dicembre 2008 era imputabile all'amministrazione. Ne era risultato un danno per un fatto illecito che rilevava della responsabilità extracontrattuale dell'amministrazione, e che riguardava tanto la perdita di fiducia legittima che l'attribuzione tardiva delle frequenze. Il lancio con l'amministrazione di un appello di offerte per le frequenze nel 1999, mentre la situazione del sistema audiovisivo non era chiarificata e le questioni tecniche non ancora risolute, era stato "rischiosi." Secondo il Consiglio di stato, la questione del risarcimento dei danni subiti dal richiedente doveva tenere conto di questo contesto. La condotta dell'amministrazione non era stata caratterizzata da una "gravità importante", notevole gravità, e di conseguenza il fatto illecito procedeva di un comportamento "colpevole", e non intenzionale, di questa.
48. Il Consiglio di stato aggiunse che l'importo del danno patrimoniale doveva essere calcolato a partire dal 1 gennaio 2004, la Corte costituzionale avendo considerato che il "periodo di transizione" dopo la quale il legislatore era tenuto di intervenire per permettere ai titolari di una concessione di cominciare a diffondere si era concluso il 31 dicembre 2003, paragrafo 62 sotto. In quanto ai criteri di valutazione dei danni ed interessi, il Consiglio di stato sottolineò che, concernente le perdite subite, il richiedente aveva all'epoca dell'appello di offerte piena cognizione delle circostanze dello specifico e delle condizioni alle quali la concessione era sottoposta. Inoltre, gli avvenimenti successivi avendo impedito l'attribuzione delle frequenze erano largamente prevedibili. Quindi, avrebbe dovuto sapere che era poco probabile ottenere le frequenze, meno a breve termine. Di più, avrebbe potuto acquistare i radiofrequenze conformemente all'articolo 1 della legge no 66 del 20 marzo 2001, paragrafo 64 sotto.
Alla luce di queste considerazioni, il Consiglio di stato, senza ordinare di perizia, decise di concedere alla società richiesti 391 418 EUR per le perdite subite. In quanto alla mancanza a guadagnare, considerò che a partire dal 1 gennaio 2004, il richiedente avrebbe potuto fare dei profitti che non erano stati realizzati in ragione del ritardo nell'attribuzione delle frequenze e che potevano essere valutati a 650 000 EUR. Negò di prendere in considerazione lo stimo presentata dal richiedente e sottolineò che era poco probabile che questa avesse acquistato delle quotes-parti del mercato, anche nell'ipotesi di una liberazione delle frequenze con le catene eccedentarie. Per il Consiglio di stato, il paragone tra il richiedente ed i due principali operatori, Mediaset e RAI, era ingiustificata, tanto più che non prendeva in considerazione l'altro operatore nazionale ("Il 7") che, sebbene avendo un peso economico superiore a quello del richiedente, aveva tuttavia dei bilanci deficitari.
II. IL DIRITTO E LE PRATICA INTERNI PERTINENTI
A. La sentenza no 225 del 1974 della Corte costituzionale
49. Nella sua sentenza no 225 del 1974, la Corte costituzionale, basandosi sull'articolo 43 della Costituzione, ha riaffermato il principio del monopolio della RAI, la società di televisione nazionale, al nome dell'interesse generale. Ha stimato che il numero tecnicamente limitato delle frequenze giustificava questo monopolio e ha enunciato un'esigenza di obiettività e di imparzialità per il servizio pubblico.
B. La legge no 103 del 1975
50. La legge no 103 del 14 aprile 1975, Nuove norma in materia di diffusione radiofonica e televisiva, ha trasferito il controllo del servizio pubblico di radiodiffusione dell'esecutivo al corpo legislativo. Una commissione parlamentare bicamerale è stata creata per garantire la direzione generale e la sorveglianza dei servizi di radiotélévision. Il consiglio di amministrazione della RAI è stato nominato allora dal Parlamento. Una terza catena della RAI è stata lanciata nel 1979, in particolare per la diffusione di programmi regionali.
C. La sentenza no 202 del 1976 della Corte costituzionale
51. Nella sua sentenza no 202 del 15 luglio 1976, la Corte costituzionale ha dichiarato incostituzionale le disposizioni della legge no 103 del 1975 previdente un monopolio o un oligopolio sulla radiodiffusione locale. In seguito a questa decisione, gli operatori commerciali sono stati autorizzati a sfruttare delle catene di televisione locale.
52. Il sussidio e la ridistribuzione spontanea delle frequenze locali hanno favorito allora lo sviluppo dei grande operatori regionali addirittura nazionali tra che il gruppo Mediaset. Questo gruppo ha di diffuso prima sulla catena Canale 5 che ha cominciato ad emettere al livello nazionale nel 1980, poi, dopo avere preso il controllo di due altre catene, Italia Uno e Retequattro, è riuscito a stabilire nel 1984 con la RAI un "bipolo" di operatori pubblici e ha privato.
D. La legge no 223 del 1990
53. La legge no 223 del 6 agosto 1990, intitolata "disposizioni in materia di sistema di radio e televisione pubblico e priva", Disciplinò del sistema radiotelevisivo pubblico e privato, ha trasferito della commissione parlamentare ai presidenti della Camera dei deputati e del Senato la designazione dei membri del consiglio di amministrazione della RAI.
E. La sentenza no 420 del 1994 della Corte costituzionale
54. Nella sua sentenza no 420 del 5 dicembre 1994, la Corte costituzionale ha dichiarato incostituzionale le disposizioni che permettono alle tre catene controllate dal gruppo Mediaset, Canale 5, Italia Uno e Retequattro, di occupare una posizione dominante. Ha giudicato che la disposizione che autorizza un stesso operatore a detenere parecchie licenze di televisione alla condizione di non superare il 25% del numero totale di catene nazionali, o tre catene in tutto, non bastava ad impedire la concentrazione delle catene teletrasmesse ed era di conseguenza contrario all'articolo 21 della Costituzione, in ciò che non permetteva di garantire la pluralità delle sorgenti di informazione. L'alta giurisdizione ha considerato che l'esistenza di una legislazione propria ad impedire la determinazione di posizioni dominanti era una condizione fondamentale per giustificare l'abbandono con lo stato del suo monopolio sulla radiodiffusione. Difatti, la determinazione delle tali posizioni dominanti in questo settore avrebbe avuto non solo per effetto di modificare le regole della concorrenza ma avrebbe condotto anche alla formazione di un oligopolio e sarebbe andato contro il principio fondamentale della pluralità delle sorgenti di informazione. Così, la Corte costituzionale ha stimato che il semplice fatto che coesiste in seno al sistema di radiodiffusione un'impresa pubblica e delle imprese private (sistema misto) non bastava a garantire il rispetto del diritto di ricevere delle informazione che provengono da parecchie sorgenti concorrenti. Siccome l'aveva indicato nella sua decisione no 826 del 1988 precedentemente, ha riaffermato a questa occasione che una tale impresa pubblica non poteva a lei unica garantire un equilibrio che garantisce la mancanza di posizione dominante nel settore privato.
55. Il 11 giugno 1995, con referendum, gli elettori italiani hanno respinto alla maggioranza (il 57%, una proposta che tende ad emendare le leggi esistenti introducendo l'interdizione per un imprenditore privato di controllare più di una catena di televisione.
F. La legge no 249 del 1997
56. La legge no 249 del 31 luglio 1997, entrata in vigore il 1 agosto 1998, ha creato l'AGCOM, Autorità per il garanzie nelle comunicazioni. L'articolo 2 § 6 di questa legge hanno imposto dei limiti di concentrazione nel settore del radiodiffusione televisiva, vietando ad un stesso operatore essere titolare di concessioni che gli permettono di emettere alla scala nazionale su più del 20% delle catene di televisione che opera su dei radiofrequenze hertziani.
57. Secondo l'articolo 3 § 1, gli operatori autorizzati ad emettere in virtù della cornice giuridica anteriore potevano continuare a diffondere i loro programmi ai livelli nazionali e locali fino alla concessione delle notizie concessioni o fino al rigetto di domande delle notizie concessioni ma, in ogni caso, non al di là del 30 aprile 1998.
58. Ai termini dell'articolo 3 § 2, l'AGCOM doveva adottare al più tardi il 31 gennaio 1998 un piano nazionale di attribuzione dei radiofrequenze per il radiodiffusione televisiva, sulla base del quale sarebbe assegnata al più tardi il 30 aprile 1998 delle notizie concessioni.
59. L'agcom ha adottato il piano nazionale di attribuzione dei radiofrequenze con la deliberazione no 68 del 30 ottobre 1998, poi, con la deliberazione no 78 del 1 dicembre 1998, l'ordinamento relativo alle condizioni ed alle modalità di concessione delle concessioni per il radiodiffusione televisiva su dei radiofrequenze hertziani analogici.
60. L'articolo 3 § 6 della legge no 249 del 1997 ha instaurato per le catene di televisione nazionale esistente che superavano i limiti di concentrazione imposta 2 § 6 all'articolo, le "catene eccedentarie") un regime transitorio che permetteva loro di continuare ad emettere a titolo temporaneo sui radiofrequenze hertziani dopo il 30 aprile 1998 nel rispetto degli obblighi che incombono sulle catene concessionarie e sotto riserva che le emissioni fossero diffuse sul satellite allo stesso tempo o sul cavo.
61. L'articolo 3 § 7 della stessa legge affidavano all'AGCOM la cura di fissare il termine in che le catene eccedentarie, avuto riguardo all'aumento effettivo ed importante degli utenti dei programmi con cavo o con satellite, dovevano diffondere unicamente i loro programmi con satellite o con cavo, abbandonando i radiofrequenze hertziani.
G. La sentenza no 466 del 2002 della Corte costituzionale
62. Il 20 novembre 2002, la Corte costituzionale ha reso una sentenza concernente l'articolo 3 § 7 della legge no 249 del 1997. Ha stimato che il periodo transitorio previsto da questa disposizione era accettabile, nella misura in cui, all'epoca dell'adozione della legge, non si poteva considerare che in Italia i modi di emissione alternativa erano competitivi rispetto alla diffusione analogica tradizionale, di dove la necessità di instaurare un periodo di transizione destinata a permettere lo sviluppo della diffusione numerica. In compenso, l'alta giurisdizione ha dichiarato incostituzionale la mancanza di data certa e definita per la scadenza di questo periodo transitorio. Riferendosi ai conclusioni tecnici della decisione no 346/2001 dell'AGCOM, risultando di un studio che cade sul numero di revisori della televisione via cavo e satellite in Italia, ha giudicato che il 31 dicembre 2003 era una data ragionevole per la scadenza del periodo di transizione.
La Corte costituzionale si è espressa in particolare così:
"(...) la formazione del sistema reale di televisione italiana privata sul piano nazionale ed in tecnica analogica risulto di situazioni di semplice occupazione di fatto delle frequenze (sfruttamento di insediamenti senza concessione di concessioni e di autorizzazioni), all'infuori di ogni logica di sviluppo del pluralismo nell'attribuzione delle frequenze e di pianificazione effettiva della tenuta hertziana. Questa situazione di fatto non garantisce, di conseguenza, l'applicazione del principio del pluralismo dell'informazione sul piano esterno che costituisce uno dei "imperativi" assoluti che derivano in materia della giurisprudenza costituzionale. In queste condizioni, la persistenza di una situazione, del resto aggravata, già giudicata illegale nella sentenza nº 420 di 1994 ed il mantenimento delle reti considerate come essendo ancora "eccedentari" col legislatore del 1997 esige la determinazione, alle fini del rispetto dei principi costituzionali, di una scadenza assolutamente certa, definitiva e dunque ineluttabile, "
H. La legge no 66 di 2001
63. La decreto-legge no 5 del 23 gennaio 2001, convertito in legge e modificato dalla legge no 66 del 20 marzo 2001, ha autorizzato gli operatori che esercitano legalmente l'attività di radiodiffusione televisiva su dei radiofrequenze hertziani a continuare di emettere fino al collocamento in opera del piano nazionale di attribuzione dei radiofrequenze per la televisione numerica.
64. L'articolo 1 contempla che gli operatori che non trasmettono e che hanno ottenuto una concessione possono acquistare gli insediamenti per la diffusione e le connessioni che sono utilizzate legittimamente in vigore alla data di entrata della decreto-legge.
L'articolo 2 bis dispongono:
"Per garantire lo spiegamento del mercato della televisione numerica terrestre, gli operatori che esercitano legittimamente delle attività di diffusione radiotelevisiva numerica, con satellite o con cavo, possono procedere alle sperimentazioni col rediffusion simultaneo di programmi già diffusi in analogico. "
I. Le leggi nostri 43 del 24 febbraio 2004 e 112 del 3 maggio 2004
65. L'articolo 1 della decreto-legge no 352 del 24 dicembre 2003, convertito in legge e modificato dalla legge no 43 del 24 febbraio 2004, ha autorizzato le catene eccedentarie ad inseguire le loro emissioni sulle reti di radiodiffusione televisiva in modi analogici e numerici fino al termine di un'inchiesta sullo sviluppo delle catene di televisione numerica.
66. La legge no 112 del 3 maggio 2004, detta "legge Gasparri") ha precisato le differenti tappe di lancio della fase di emissione in modo numerico sui radiofrequenze hertziani.
67. L'articolo 23 di questa legge dispone:
"1. Fino alla realizzazione del piano nazionale di attribuzione dei radiofrequenze di televisione in tecnica numerica, gli operatori che esercitano ad un titolo qualsiasi delle attività di diffusione radiotelevisiva al livello nazionale o locale che assolve le condizioni richieste per ottenere l'autorizzazione di sperimentazione delle emissioni in tecnica numerica hertziana, in applicazione, della decreto-legge no 5 [del 23 gennaio 2001], diventato con le modifiche la legge no 66 [del 20 marzo 2001], possono effettuare, ivi compreso col rediffusion simultaneo di programmi già diffusi in analogico, le sperimentazioni in questione, fino alla conversione completa delle reti, così come chiedere, a decorrere dall'entrata in vigore della presente legge, (...) le licenze ed autorizzazioni richieste per procedere alle emissioni in tecnica numerica hertziana.
2. La sperimentazione delle emissioni in tecnica numerica può essere realizzata per mezzo degli insediamenti che emettono legalmente in vigore in tecnica analogica alla data di entrata della presente legge.
3. Per permettere la costituzione delle reti in numeriche, i trasferimenti di insediamenti o di rami di impresa tra operatori che esercitano legalmente un'attività di televisione al livello nazionale o locale sono autorizzati, alla condizione che le acquisizioni siano destinate alla diffusione in tecnica numerica.
(...)
5. A contare in vigore della data di entrata della presente legge, la licenza di operatore di catena di televisione è concessa, su domanda, alle persone che esercitano legalmente l'attività di diffusione televisiva in virtù di una concessione o in virtù dell'autorizzazione generale mirata al paragrafo 1, dal momento che dimostrano avere raggiunto una coperta di almeno il 50% della popolazione o della zona di influenza locale.
(...)
9. Per facilitare la conversione del sistema della tecnica analogica alla tecnica numerica, la diffusione dei programmi radiotelevisivi prosegue legalmente in vigore con lo sfruttamento degli insediamenti in attività alla data di entrata della presente legge "
68. L'agcom ha approvato, il 29 gennaio 2003, un piano dice "del primo livello" di attribuzione di radiofrequenze alle catene nazionali e regionali, il 12 novembre 2003, il "piano integrato" che completa il piano "del primo livello" con un piano dice poi, "del secondo livello" (attribuzione di frequenze alle catene locali).
J. L'articolo 2043 del codice civile
69. Questa disposizione si legge così:
"Tutto fatto illecito che causa un danno ad altrui assume la responsabilità civile del suo autore ed obblighi questo ultimo a risarcire la vittima. "
III. DOCUMENTI INTERNAZIONALI PERTINENTI
A. Documenti del Consiglio dell'Europa
1. La Raccomandazione no R (99) 1 del Comitato dei Ministri agli Stati membri su delle misure che mirano a promuovere il pluralismo dei media
70. I passaggi pertinenti di questa raccomandazione, adottata dal Comitato dei Ministri il 19 gennaio 1999, all'epoca della 656 riunione dei Delegati dei Ministri, si leggono così:
"Il Comitato dei Ministri in virtù dell'articolo 15.b dello Statuto del Consiglio dell'Europa,
(...)
Sottolineando anche che i media ed in particolare il settore della radiodiffusione di servizio pubblico, dovrebbero permettere ai differenti gruppi ed interessi che esistono nella società-ivi compreso le minoranze linguistiche, sociali, economiche, culturali o politici-di esprimersi;
Notando che l'esistenza di una molteplicità di media autonomi ed indipendenti ai livelli nazionali, regionali e locali promuove generalmente il pluralismo e la democrazia;
Ricordando che la diversità politica e culturale dei tipi e dei contenuti dei media è essenziale per il pluralismo dei media;
Sottolineando che gli Stati dovrebbero promuovere la pluralismo politica e culturale sviluppando la loro politica nella tenuta dei media conformemente all'articolo 10 della Convenzione europea dei Diritti dell'uomo che garantisce la libertà di espressione e di informazione, e rispettando debitamente il principio di indipendenza dei media;
(...)
Notando che esistono già dei casi di strozzature nel settore dei nuovi servizi di comunicazione, siccome il controllo di sistemi di accesso condizionale ai servizi di televisione numerica;
Notando anche che la creazione di posizioni dominanti e lo sviluppo delle concentrazioni dei media potrebbe aumentare con la convergenza tecnica tra i settori della radiodiffusione, delle telecomunicazioni e dell'informatica,;
(...)
Convinto che la trasparenza concernente il controllo delle imprese del settore dei media, ivi compreso dei fornitori di contenuti e di servizi dei nuovi servizi di comunicazione, può contribuire all'esistenza di un paesaggio dei media pluralistici;
(...)
Ricordando anche le disposizioni sul pluralismo dei media contenuti nel Protocollo di emendamento alla Convenzione europea sulla televisione trans frontiera ;
Tenendo i lavori condotti nella cornice dell'unione europea e di altre organizzazioni internazionali nella tenuta delle concentrazioni dei media e del pluralismo allo spirito,
Raccomanda che i governi degli Stati membri:
i. esaminano le misure contenute qui accluso a questa raccomandazione e studiano la loro inclusione nel loro diritto ed i loro pratica interni, se necessario, in vista di promuovere il pluralismo dei media;
ii. valutano in modo regolare l'efficacia delle loro misure che mirano a promuovere il pluralismo et/ou dei loro meccanismi anticoncentrazione esistenti, ed esaminano la necessità eventuale di rivederli alla luce degli sviluppi economici e tecnologici nel settore dei media. "
2. Raccomandazione Rec(2003)9 del Comitato dei Ministri agli Stati membri su delle misure che mirano a promuovere il contributo democratico e sociale della radiodiffusione numerica
71. I passaggi pertinenti di questa raccomandazione, adottata dal Comitato dei Ministri il 28 maggio 2003, all'epoca della 840 riunione dei Delegati dei Ministri, sono formulati così:
"(...)
Ricordando l'importanza per le società democratiche dell'esistenza di un largo ventaglio di mezzi di comunicazione indipendente ed autonoma, permettendo di riflettere la diversità delle idee e delle opinioni, come enunciato nella sua Dichiarazione sulla libertà di espressione e di informazione del 29 aprile 1982;
Guardandosi allo spirito la Risoluzione nï 1 sull'avvenire dal servizio pubblico della radiodiffusione adottata all'epoca della 4 Conferenza ministeriale europea sulla politica delle comunicazioni di massa (Praga, 7-8 dicembre 1994, e ricordando nï R la sua Raccomandazione (96) 10 concernente la garanzia dell'indipendenza del servizio pubblico della radiodiffusione;
Sottolineando il ruolo particolare dei media del settore della radiodiffusione, ed in particolare del servizio pubblico di radiodiffusione, nelle società democratiche moderne che sono di promuovere i valori che sottendono in particolare gli strutture politici, giuridici e sociali delle società democratiche, il rispetto dei diritti dell'uomo, delle culture e della pluralismo politica,;
(...)
Notando che parallelamente alla moltiplicazione del numero delle catene nell'ambiente numerico, la concentrazione dei media continua di accelerarsi, in particolare nel contesto della mondializzazione, e ricordando i principi enunciati nella Raccomandazione no R agli Stati membri (99) 1 su delle misure che mirano a promuovere il pluralismo dei media, in particolare quelli che cade sulle regole in materia di proprietà dei media, di accesso alle piatto-forme e di diversità dei contenuti;
(...)
Raccomanda ai governi degli Stati membri, tenendo conto dei principi che figurano qui accluso,:
ha. di preparare le condizioni giuridiche ed economiche adeguate per lo sviluppo della radiodiffusione numerica che garantisce il pluralismo dei servizi di radiodiffusione e l'accesso del pubblico ad una scelta allargata di programmi diversi e di requisito, ivi compreso il mantenimento e, se possibile, l'estensione dell'offerta di servizi transfrontières;
b. di proteggere e, così necessario, di prendere delle misure positive per salvaguardare e promuovere il pluralismo dei media, per riequilibrare la concentrazione crescente in questo settore,;
(...) "
3. Raccomandazione CM/Rec(2007)2 del Comitato dei Ministri agli Stati membri sul pluralismo dei media e la diversità del contenuto dei media
72. I passaggi pertinenti di questa raccomandazione, adottata dal Comitato dei Ministri il 31 gennaio 2007, all'epoca della 985 riunione dei Delegati dei Ministri, dispongono:
"(...)
Ricordando l'articolo 10 della Convenzione di salvaguardia dei Diritti dell'uomo e delle Libertà fondamentali, Società no 5 che garantisce la libertà di espressione e la libertà di ricevere o di comunicare delle informazione o delle idee senza che possa avere ingerenza di autorità pubbliche e senza considerazione di frontiera;
Ricordando la sua Dichiarazione sulla libertà di espressione e di informazione, adottata il 29 aprile 1982 che sottolinea che la libera circolazione e la larga diffusione di informazione di ogni natura attraverso le frontiere costituiscono un fattore importante per la comprensione internazionale, l'avvicinamento dei popoli e l'arricchimento reciproco delle culture;
Ricordando il suo Raccomandazione Rec(2000)23 concernente l'indipendenza e le funzioni delle autorità di regolazione del settore della radiodiffusione e la sua Esposizione dei motivi di cui le disposizioni sottolineano l'importanza dell'indipendenza politica, finanziaria ed operativa dei regolatori della radiodiffusione;
Ricordando le opportunità offerte dalle tecnologie numeriche così come i rischi potenziali che sono legati nella società moderna come enunciato nel Raccomandazione Rec(2003)9 su delle misure che mirano a promuovere il contributo democratico e sociale della radiodiffusione numerica;
Ricordando no R la sua Raccomandazione (99) 1 su delle misure che mirano a promuovere il pluralismo dei media e la sua Raccomandazione no R (94) 13 su delle misure che mirano a promuovere la trasparenza dei media di cui le disposizioni dovrebbero applicarsi a tutti i media;
Notando che, dall'adozione delle Raccomandazioni i nostri R (99) 1 e R (94) 13, dell'importa sviluppi tecnologici hanno avuto luogo che rende necessario una revisione di questi testi per adattarli alla situazione reale del settore dei media in Europa;
(...)
Riaffermando che il pluralismo dei media e la diversità del contenuto dei media è essenziale al funzionamento di una società democratica e è i corollari del diritto fondamentale alla libertà di espressione e di informazione come garantito con l'articolo 10 della Convenzione di salvaguardia dei Diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali;
Considerando che le esigenze che risultano dall'articolo 10 della Convenzione di salvaguardia dei Diritti dell'uomo e delle Libertà fondamentali saranno soddisfatte pienamente se ogni individuo si vede offrire la possibilità di formarsi le sue proprie opinioni a partire da sorgenti di informazione variata;
Riconoscendo il contributo essenziale che è quella dei media per stimolare il dibattito pubblico, la pluralismo politica e la sensibilizzazione alle opinioni diverse, in particolare dando a differenti gruppi della società-ivi compreso delle minoranze culturali, linguistiche, etniche, religiose o altri-la possibilità di ricevere o di comunicare delle informazione, di esprimersi e di scambiare delle idee;
(...)
Riaffermando che, per proteggere e di promuovere attivamente il pluralismo delle correnti di pensiero e di opinione così come la diversità culturale, gli Stati membri dovrebbero adattare le cornici di regolazione esiste, in particolare in ciò che riguarda la proprietà dei media, ed adottare le misure regolamentari e finanziarie che si imporsi in vista di garantire la trasparenza ed il pluralismo strutturale dei media così come la diversità dei contenuti diffusi da questi;
(...)
Tenendo allo spirito che la politica nazionale in materia di media può mirare anche a preservare la competitività delle società di media nazionale faccia alla mondializzazione dei mercati e che il fenomeno di concentrazione sovranazionale dei media può avere un impatto negativo sulla diversità dei contenuti,
Raccomanda ai governi degli Stati membri:
i. di avere intenzione di includere nel loro diritto ed i loro pratiche interni le misure enumerate qui sotto;
ii. di valutare in modo regolare, al piano nazionale, l'efficacia delle misure esistenti che mirano a promuovere il pluralismo dei media e la diversità dei contenuti, ed esaminano la necessità eventuale di rivederli alla luce degli sviluppi economici, tecnologici e sociali interessanti i media;
iii. di scambiare delle informazione sulla struttura dei media, la legislazione nazionale e gli studi relativi alla concentrazione ed alla diversità dei media.
Misure raccomandate:
I. Misure che favoriscono il pluralismo strutturale dei media
1. Principio generale
1.1. Gli Stati membri dovrebbero badare a questo che un ventaglio sufficiente di media proposti da una serie di proprietari differenti, pubblici o privati, sia messo in particolare a disposizione del pubblico, tenendo conto delle caratteristiche del mercato dei media, degli aspetti economici e relativi alla concorrenza che esiste.
1.2. Quando l'applicazione delle regole di concorrenza comuni al settore dei media e della regolamentazione relativa all'accesso non è sufficiente per garantire il rispetto delle esigenze di diversità culturale e di pluralità delle correnti di pensiero e di opinione, gli Stati membri dovrebbero adottare delle misure specifiche.
(...)
1.4. Adattando la loro cornice regolamentare, gli Stati membri dovrebbero rivolgere un'attenzione particolare al bisogno di separazione reale e dovrebbero imparentare tra gli esercizi della potere politica o l'influenza politica ed il controllo di media o la presa di decisione relativa al contenuto dei media.
(...)
4. Altri media che contribuiscono al pluralismo ed alla diversità
Gli Stati membri dovrebbero incoraggiare lo sviluppo di altri media suscettibili di contribuire al pluralismo ed alla diversità, e di fornire un spazio di dialogo. Questi media potrebbero, per esempio, prendere la forma di media comunitari, locali, minoritari o sociali. (...)
II. Misure che favoriscono la diversità dei contenuti
(...)
3. Licenze di radiodiffusione, regole di obbligo di ripresa
3.1. Gli Stati membri dovrebbero considerare l'adozione di misure che permettono di promuovere e di seguire la produzione e la fornitura di contenuti diversificati dai media. Trattandosi del settore della radiodiffusione, delle tali misure potrebbero consistere in particolare ad abbinare le licenze accordate ai radiodiffusori di un obbligo di produrre con loro stessi o di comandare un certo volume di programmi, in particolare concernente i notiziari e le emissioni di attualità.
3.2. Gli Stati membri dovrebbero considerare l'adozione di regole che mirano a preservare la diversità del paesaggio mediatico locale, garantendo in particolare che il syndication, compreso come la fornitura centralizzata dei programmi e servizi soci, non metta in pericolo il pluralismo.
3.3. Gli Stati membri dovrebbero prevedere, così necessario, di adottare delle regole di obbligo di ripresa di programmi sulle piatto-forme di distribuzione altri che le reti ritorte. Di più, alla luce del processo di digitalizzazione-in modo particolare la capacità aumentata delle reti e la proliferazione delle differenti reti-gli Stati membri dovrebbero rivedere periodicamente le loro regole di obbligo di ripresa per assicurarsi che continuano a corrispondere agli obiettivi di interesse generale. Gli Stati membri dovrebbero esaminare l'interesse di introdurre in parallelo all'obbligo di ripresa, un obbligo per gli editori dei programmi riguardati di non opporre alla loro ripresa per incoraggiare i media di servizio pubblico e le principali società commerciali di media a mettere le loro catene a disposizione degli operatori di rete che desidererebbero diffonderli. Queste misure e le modalità del loro collocamento in opera dovrebbero rispettare le regole relative ai diritti di autore. "
4. Risoluzione 1387(2004, dell'assemblea Parlamentare,: "Monopolizzazione dei media elettronici e possibilità di abuso di potere in Italia"
73. Questa risoluzione, adottata dall'assemblea Parlamentare il 24 giugno 2004, si legge come segue:
"1. L'Italia è un membro fondatore del Consiglio dell'Europa e sostiene fermamente gli ideali che difende. L'assemblea parlamentare si preoccupa della concentrazione della poteri politica dunque, economico e mediatico nelle mani di una sole nessuno, il Primo ministro Silvio Berlusconi.
2. L'assemblea parlamentare può accettare solamente questa anomalia sia minimizzata al motivo che darebbe solamente un problemi potenziali. Una democrazia si giudica al suo funzionamento quotidiano, ma anche ai principi che il paese difende nei confronti i suoi cittadini e della comunità internazionale. L'assemblea ricorda che, in virtù dell'articolo 10 della Convenzione di salvaguardia dei Diritti dell'uomo e delle Libertà fondamentali, e della giurisprudenza della Corte europea dei Diritti dell'uomo, gli Stati hanno l'obbligo di proteggere il pluralismo dei media e, così necessario, di prendere delle misure concrete per preservarlo e promuoverlo.
3. L'assemblea deplora che, dal 1994, parecchi governi italiani consecutivi siano falliti a decidere il problema del conflitto di interessi e che il parlamento reale non abbia adottato ancora di misure legislative adeguate. Non è di parere che il principio direttivo del progetto di legge Frattini esaminato attualmente-che contempla che soli i gestori e no i proprietari possono essere tenuti responsabili-porto una soluzione reale e completa al problema del conflitto di interessi che riguardano il Sig. Berlusconi.
4. Col verso di Mediaset, il primo gruppo privato di comunicazione e di radiodiffusione dell'Italia ed uno dei più grandi gruppi del mondo, il Sig. Berlusconi detiene approssimativamente la metà dell'attività di radiodiffusione del paese. In quanto capo del governo, è anche in situazione di esercitare un'influenza indiretta sul servizio pubblico di radiodiffusione, la RAI che è il principale concorrente di Mediaset. Dato che Mediaset e la RAI totalizzano circa il 90% delle parti di udienza della televisione e più dei tre quarti delle risorse di questo settore, il Sig. Berlusconi esercita un controllo senza precedente sul media più potente dell'Italia.
5. Questa situazione di bipolo nel mercato della televisione costituisce in si un'anomalia in una prospettiva antitrust. Lo statu quo è stato mantenuto in dispetto per il fatto che delle disposizioni giuridiche toccare al pluralismo dei media hanno a due riprese state dichiarate anticostituzionali, e che le autorità competenti hanno stabilito che la RAI e le tre catene di televisione privata di Mediaset esercitano una posizione dominante. Questa situazione è illustrata da un recente decreto del Primo ministro, approvato col parlamento che ha permesso alla terza catena della RAI ed a Retequattro di Mediaset di continuare a diffondere, in violazione delle restrizioni antitrust esistenti, fino all'adozione delle notizie misure legislative. La distorsione di concorrenza nel settore dei media è aggravata dal fatto che la regolata pubblicitario di Mediaset, Publitalia ‘80, esercita una posizione dominante sul mercato pubblicitario della televisione. L'assemblea deplora il perseguimento dell'esclusione di un radiodiffusore nazionale potenziale, Europa 7 che ha ottenuto un appello di offerte organizzate col governo nel 1999 in vista dell'attribuzione delle frequenze utilizzate da Retequattro, catena del gruppo Mediaset.
6. L'assemblea stima che la recente legge adottata sulla riforma del settore della radiodiffusione ("legge Gasparri") non potrebbe garantire infatti il rafforzamento del pluralismo col semplice aumento del numero di catene di televisione in occasione del passaggio al numerico. Parallelamente, questa legge permette a Mediaset di crescere ancora di più evidentemente, perché dà ai protagonisti del mercato la possibilità di esercitare Sic una posizione di monopolio in un settore dato, senza nessuno rischio di raggiungere il limite antitrust dentro al sistema integrato delle comunicazioni. L'assemblea nota che questi problemi hanno incitato il Presidente della Repubblica ad opporre alla versione precedente della legge.
7. L'assemblea si preoccupa particolarmente della situazione della RAI che è contrario ai principi di indipendenza enunciato nella Raccomandazione 1641 (2004) sul servizio pubblico di radiodiffusione. La RAI è sempre stata un specchio della sistema politica del paese ed il suo pluralismo interno che si esprimeva poc'anzi col verso di una rappresentanza proporzionale degli ideologie politici dominiamo, ha fatto posto al principio del "vincitore arraffo tutto" proprio alla nuova sistema politica. L'assemblea nota con inquietudine i dimissioni della presidentessa della RAI e di una dei giornalisti più conosciuti del paese in segno di protesta contro la mancanza di rappresentanza equilibrata dei forze politici in seno al consiglio di amministrazione e contro l'influenza politica esercitata sulla programmazione della RAI.
8. Così, in Italia, la stampa scritta presenta tradizionalmente politica superiori un pluralismo ed un equilibrio a quelli della radiodiffusione, la maggior parte degli italiani si informano per mezzo della televisione. Il costo alzato della pubblicità nei giornali rispetto alla pubblicità teletrasmessa ha un effetto distruttore sulla stampa scritta italiana. L'assemblea desidera segnalare tuttavia la sua approvazione al riguardo delle misure governative che mirano ad aiutare i giornali di piccoli e di media importanza, e di altre misure destinate ad aumentare il lectorat della stampa.
9. L'assemblea è preoccupata estremamente col fatto che l'immagine negativa progettata all'esteri con l'Italia, in ragione del conflitto di interessi che riguardano il Sig. Berlusconi, potrebbe contrariare gli sforzi del Consiglio dell'Europa che mira a promuovere l'esistenza di media indipendenti e neutri nelle giovani democrazie. Considera che l'Italia, in quanto uno dei principali paesi che contribuiscono al funzionamento dell'organizzazione, assumi a questo riguardo una responsabilità particolare.
10. L'assemblea rileva che parecchie istanze internazionali, come il rappresentante dell'OSCE per la libertà dei media e, più recentemente, il Parlamento europeo, hanno espresso delle inquietudini simili alle sue. Si rallegra delle misure che mirano a salvaguardare il pluralismo dei media proposti dal Parlamento europeo nella sua Risoluzione del 22 aprile 2004 su "i rischi di violazione, nell'unione europea e particolarmente in Italia, della libertà di espressione e di informazione, articolo 11(2, della Carta dei diritti fondamentali,", misure che contemplano che la protezione del pluralismo dei media dovrebbe diventare una precedenza della legislazione dell'unione europea in materia di concorrenza.
11. Perciò, l'assemblea chiama il Parlamento italiano:
i. ad adottare di emergenza una legge che regola il conflitto di interessi tra la proprietà ed i controlli di imprese, e l'esercizio di funzioni pubbliche, contemplando delle sanzioni per i casi dove c'è conflitto di interessi con l'esercizio di funzioni pubbliche al più alto livello;
ii. a fare in modo che delle leggi e di altre misure regolamentari mettono un termine all'ingerenza politica, praticata di lunga data, nel lavoro dei media, tenendo in particolare conto della Dichiarazione del Comitato dei Ministri sulla libertà della discorso politica nei media, adottati il 12 febbraio 2004,;
iii. ad emendare il legge Gasparri conformemente ai principi enunciati nella Raccomandazione no R (99) 1 del Comitato dei Ministri su delle misure che mirano a promuovere il pluralismo dei media, in particolare:
ha. evitando Sic delle posizioni dominanti nei mercati pertinenti dentro al;
b. includendo delle misure specifiche che mirano a mettere un termine al bipolo esistente RAI-Mediaset;
c. includendo delle misure specifiche che garantiscono che il passaggio al numerico garantirà il pluralismo dei contenuti.
12. L'assemblea invita il Governo italiano:
i. ad impegnare delle misure che mirano a mettere il funzionamento della RAI in conformità con la Raccomandazione 1641 (2004) dell'assemblea sul servizio pubblico di radiodiffusione, la dichiarazione della 4 Conferenza ministeriale europea sulla politica delle comunicazioni di massa (Praga), e le Raccomandazioni del Comitato dei Ministri no R (96) 10 concernente la garanzia dell'indipendenza del servizio pubblico della radiodiffusione e Rec(2003)9 su delle misure che mirano a promuovere il contributo democratico e sociale della radiodiffusione numerica;
ii. a dare un esempio positivo al livello internazionale proponendo e sostenitore, in seno al Consiglio dell'Europa e dell'unione europea, delle iniziative che mirano a promuovere il pluralismo dei media in Europa.
13. L'assemblea chiede alla Commissione di Venezia di dare un parere sulla compatibilità del legge Gasparri e del progetto di legge Frattini con le norme del Consiglio dell'Europa in materia di libertà di espressione e di pluralismo dei media, alla luce in particolare della giurisprudenza della Corte europea dei Diritti dell'uomo. "
5. Parere della Commissione di Venezia sulla compatibilità delle leggi italiani "Gasparri" e "Frattini" con gli standard del Consiglio dell'Europa in materia di libertà di espressione e di pluralismo dei media
74. Nelle sue parti pertinenti per la presente causa, il parere della Commissione di Venezia, adottata all'epoca della sua 63 sessione, 10-11 giugno 2005, è formulato così:
"L'assemblea parlamentare del Consiglio dell'Europa ha chiesto alla Commissione di Venezia di dare un parere sulla conformità delle due leggi italiane sul sistema audiovisivo ("il legge Gasparri") e sui conflitti di interessi ("il legge Frattini") rispetto agli standard del Consiglio dell'Europa nelle tenute della libertà di espressione e del pluralismo dei media.
(...)
Anche se la giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell'uomo non dà di indicazioni specifiche sul motivo, è tuttavia possibile dedurre ne certi principi pertinenti: innanzitutto, che la libertà di espressione gioca un ruolo fondamentale in una società democratica, in particolare quando, col verso della stampa, serve a comunicare delle informazione e delle idee di interesse generale che il pubblico è inoltre in diritto di ottenere, e che lo stato è il garante estremo del pluralismo, in particolare per i media audiovisivi di cui i programmi sono spesso molto largamente diffusi.
(...)
C'è vero pluralismo dei media quando esistono un gran numero di media autonomi ed indipendenti ai livelli nazionali, regionali e locali, garantendo un'offerta di contenuti vari, che riflettono dei punti di vista politici e culturali differenti. La Commissione stima che il pluralismo interno deve esistere in tutti i settori dei media allo stesso tempo: così, non sarebbe accettabile che il pluralismo sia garantito nel settore dei media scritti ma non in quello della televisione. Per la Commissione, la pluralità dei media non implica solamente l'esistenza di una pluralità di protagonisti e di vettori, ma anche l'esistenza di un largo ventaglio di media, cioè delle differenti esca di media.
Gli strumenti del Consiglio dell'Europa definiscono certi attrezzi di promozione del pluralismo dei media, tra quali,:
- una cornice legislativa che fissa dei limiti alla concentrazione dei media; tra gli strumenti che permettono di arrivare, ci sono le soglie autorizzate, che conviene misurare sulla base di un elemento o di un insieme di elementi siccome la parte di udienza o la parte di capitale o i limiti di entrate che una sola società è autorizzata a controllare su uno o parecchi dei mercati riguardati,
- delle autorità di regolazione dei media specifici dotati del potere di agire contro la concentrazione,
- delle misure specifiche contro l'integrazione verticale (controllo di elementi chiavi della produzione) della diffusione della distribuzione e delle attività connesse con una sola società o un solo gruppo,
- indipendenza delle autorità di regolazione,
- trasparenza dei media,
- misure destini a promuovere attivamente la produzione e la diffusione di contenuti vari,
- sostegno finanziario, diretto o indiretto, destinato a rinforzare il pluralismo, accordato sulla base di criteri obiettivi e non sostenitori, nella cornice di procedimenti trasparenti e sottoposte ad un controllo indipendente,
- degli strumenti di autoregolazione, come le linee direttive editoriali e delle leggi che regolano l'indipendenza della stampa.
In ciò che riguarda le disposizioni della legge Gasparri destinati a proteggere il pluralismo dei media, la Commissione considera innanzitutto che l'aumento del numero delle catene che permette la televisione numerica non è sufficiente, in si, per garantire il pluralismo dei media. Le nuove catene possono avere una parte di udienza molto debole ma delle quantità di emissioni simili. Infine, le società più importanti avranno un potere di acquisto più elevato in numerose attività, come l'acquisto di programmi, e disporranno di vantaggi importanti sugli altri fornitori di contenuti nazionali dunque.
Questo è perché la Commissione considera che la soglia del 20% delle catene non è un indicatore chiaro di parte di mercato. Bisognerebbe associarlo, per esempio, ad un indicatore di parte di udienza.
In ciò che riguarda la seconda soglia fissata dal legge Gasparri che è del 20% delle entrate coi sistemi di comunicazioni integrate (SCI), la Commissione considera che i SCI costituiscono certamente una tendenza moderna ma che non occorrerebbe, del meno con questa definizione molto larga, utilizzarli da ora al posto del criterio del "mercato riguardato", perché ciò ha per effetto di diluire l'efficacia degli strumenti destinati a proteggere il pluralismo. Difatti, può permettere ad una società di avere una parte di entrate estremamente importanti su dei mercati particolari pure restante sotto alla soglia del 20% per l'insieme del settore.
Del resto, la Commissione nota che l'effetto combinato della novella cornice definita dal legge Gasparri ammorbidisce la leggi anti-concentrazione anteriore che fissava del livelli massimo autorizzato che era stato superato da Mediaset e la RAI. Perciò, Retequattro è stato autorizzato a continuare ad occupare delle frequenze analogiche.
Questo è perché la Commissione considera che il criterio dei SCI dovrebbe essere sostituito dal criterio utilizzato prima di "mercato riguardato", come questo è il caso negli altri paesi europei.
(...)
In ciò che riguarda le disposizioni sulla migrazione dei diffusori di radio e di televisione delle frequenze analogiche verso le frequenze numeriche, la Commissione ha l'impressione che l'approccio del legge Gasparri tenta di rinviare a più una vera soluzione al problema della concentrazione dei media tardi sul mercato della televisione, e che si fonda fortemente lì per lì dove si abituerà il passaggio al numerico. La Commissione considera che questo approccio non è soddisfacente perché, se lo statu quo è mantenuto, è probabile che Mediaset e la RAI resteranno i protagonisti dominanti della televisione italiana. A questo proposito, la Commissione ricorda che, se la misure anti-concentrazione mira in generale ad impedire gli abusi di posizione dominante, le posizioni dominanti sono vietate in quanto tale nel settore dei media.
(...)
In ciò che riguarda la privatizzazione della RAI che dovrebbe condurre a ridurre la politicizzazione del radiodiffusore pubblico, la Commissione nota che il cambiamento alla RAI permetterà al governo di controllare il radiodiffusore pubblico per una durata indeterminata. Finché il governo reale resta in funzione, ciò notifica che oltre il controllo delle tre catene di televisione che gli appartengono, il Primo ministro disporrà di un certo controllo sulle tre catene nazionali di televisione pubblica. La Commissione esprime il suo timore che questa situazione atipica accentua il rischio di monopolizzazione, suscettibile di costituire un'ingerenza ingiustificata nella libertà di espressione, ai termini della giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell'uomo.
(...) "
6. Carta di discussione sul "Pluralismo dei media e diritti dell'uomo" del Commissario ai diritti dell'uomo
75. Nelle sue parti pertinenti per la presente causa, il documento di riflessione del Commissario ai diritti dell'uomo, del 6 dicembre 2011, si legge così:
"3.2 il caso dell'Italia
La storia di ciò che si chiama bene "l'anomalia italiana" illustre lo rischia maggiore che può rappresentare un fenomeno di monopolizzazione in materia di radiodiffusione, attraverso le operazioni di consolidamento eccessivo e di fusioni di grande portata, anche nelle vecchie democrazie.
La libertà di espressione e la libertà della stampa si porta bene in Italia. Tuttavia, si menziona regolarmente questa "anomalia italiana" quando si parla del mercato del radiodiffusione televisiva.
Nei due ultimi decenni, nessuna terza forza è stata capace di iniziare questo bipolo, questo essere-a-argomento il dominio del mercato delle catene di televisione nazionale con un operatore privato, Mediaset, e l'operatore pubblico, il Radiotelevisione Italiana (RAI). Il bipolo corredava di un monopolio in pratica di Mediaset nel settore della televisione commerciale e sul mercato della pubblicità. Prima dell'era del numerico, la parte di udienza del bipolo ammontava al 90% circa, i due operatori possedevano ciascuno tre catene. La situazione di bipolo traspariva anche negli utili combinati ed il mercato della pubblicità.
L'Italia si distingue anche con una tradizione di controllo delle catene di televisione pubblica con li partii politici ed i governi. Il fatto che il suo Primo ministro, Silvio Berlusconi, è il comproprietario di Mediaset aggiunge alle preoccupazioni abituali che tengono ad un controllo governativo della RAI il timore che un controllo governativo generalizzato della sorgente di informazione più importante al livello nazionale, la televisione.
I leggi Gasparri e Frattini del 2004 erano supposti garantire all'avvenire il pluralismo dei media per la prima e proibire delle situazioni di "potere a due teste." Tuttavia, né il tutto-numerico né delle regole di concorrenza egualitaria non possono garantire soli ad essi la diversità culturale e la pluralismo politica nei media, particolarmente se la concentrazione già esistente nel settore mediatico è in pratica mantenuta, addirittura rinforzata, con la legge. Le disposizioni del legge Gasparri che regola il passaggio dell'analogico verso il numerico, malgrado la sua forza innovatrice, hanno permesso al bipolo di utilizzare la sua solida base economica per dilungarsi sui nuovi mercati del numerici.
Le norme europee vietano che i radiodiffusori privati non siano posseduti indebitamente o controllati coi forze politici o partigiane, per evitare ogni ingerenza governativa o politica. La Germania ed il Regno Unito impongono delle restrizioni alla proprietà o al controllo diretto dei media di radiodiffusione coi protagonisti del mondo politica; gli Stati membri dell'unione europea esigono anche dei radiodiffusori che tengono la loro indipendenza nei confronti li partii e dei politici. L'Italia, malgrado il legge Frattini, non contempla niente di tale. "
B. Il Parlamento europeo
76. Nelle sue parti pertinenti per la presente causa, la risoluzione del Parlamento europeo sui rischi di violazione, nell'unione europea e particolarmente in Italia, della libertà di espressione e di informazione, articolo 11 § 2 della Carta dei diritti fondamentali (2003/2237(INI)), si legge come segue:
"Situazione in Italia
(...) osserva che il tasso di concentrazione del mercato télévisuel in Italia è più elevato dell'Europa attualmente e che, sebbene la televisione italiane presenti dodici catene nazionali e di dieci a quindici catene regionali o locali, il mercato è caratterizzato dal bipolo che esercita la RAI e Mediaset, poiché questi due gestori rappresentano vicino al 90% delle parti di udienza e raccolgono il 96,8% delle risorse pubblicitarie, contro il 88% per la Germania, il 82% per il Gran Bretagna, il 77% per la Francia ed il 58% per la Spagna;
osserva che il gruppo Mediaset è il più importante gruppo privato italiano nel settore della televisione e delle comunicazioni ed uno di più grandi al livello mondiale e che controlla, in particolare, delle catene di televisione (RTI) e di li regolati pubblicitari, Publitalia '80, le une e le altre formalmente riconosciute come occupante una posizione dominante, in violazione della legislazione nazionale, legge no 249/97, con l'autorità regolatore dei media (decisione 226/03);
osserva che uno dei settori in che il conflitto di interessi è più evidente è quello della pubblicità, a tal punto che il gruppo Mediaset ha ottenuto, in 2001, i due terzo delle risorse pubblicitari televisivas, o un importo di 2 500 milioni di euro, e che le principali società italiane hanno trasferito una grande parte del loro investimento pubblicitario della stampa scritta ai reti Mediaset e della RAI a Mediaset;
osserva che il presidente del Consiglio del Ministri italiano non ha deciso il suo conflitto di interessi, siccome egli si era impegnato esplicitamente, e che ha aumentato anche la sua partecipazione di controllo nel società Mediaset, passata del 48,639% al 51,023%, ciò che ha permesso a questa di ridurre molto il suo indebitamento netto, grazie ad un incremento sensibile delle entrate pubblicitarie allo scapito di queste, e degli indizi di ascolto, dei suoi concorrenti e, soprattutto, del finanziamento pubblicitario della stampa scritta;
deplora le ingerenze, pressioni e prendi atto di censura governativa ripetuta e provati sull'organigramma e la programmazione del servizio televisivo pubblico della RAI, ivi compreso nei programmi satirici che hanno cominciato col collocamento lontano da tre professionisti celebri, alla domanda-pubblica ed altisonante- del presidente del Consiglio nell'aprile 2002, in un contesto dove la maggioranza assoluta dei membri del consiglio di amministrazione della RAI e dell'organo di controllo parlamentare competente è formata di membri di li partii governativi; deploro che queste pressioni siano state estese poi ad altri media di cui non fa il proprietario, ciò che ha provocato tra altri, nel maggio 2003, il dimissioni del direttore del Corriere della Sarà;
osserva, di conseguenza, che il sistema italiano presente un'anomalia che risiede nella riunione di un potere economico, politica e mediatico tra le mani di un solo uomo, il reale presidente del Consiglio dei ministri, e nel fatto che il governo italiano controlla direttamente o indirettamente tutte le catene di televisione nazionale;
prende atto per il fatto che, dai decenni, il sistema radiotélévisuel funziona in Italia in una situazione di illegalità che è stata stabilita a numerose riprese con la Corte costituzionale ed a fronte alla quale il concorso di sforzi del legislatore ordinario e delle istituzioni competenti non ha permesso il ritorno ad un regime legale; osservo che la RAI e Mediaset continuano di controllare ciascuna tre emittenti télévisuels analogici terrestri, in dispetto per il fatto che, con la sua sentenza 420 del 1994, la Corte costituzionale aveva detto per diritto che una stessa entità non era autorizzata ad emettere più del 20% dei programmi télévisuels su delle frequenze terrestri al livello nazionale, cioèpiù di due programmi, ed aveva definito il regime normativo della legge no 223/90 come contrario alla costituzione italiana, sebbene si trattasse di un "regime transitorio"; osservo che anche la legge no 249/97 (istituzione dell'autorità regolatore dei media e di regole relative ai sistemi di telecomunicazione e radiotelevisivo) non aveva ripreso le prescrizioni della Corte costituzionale che, con la sua sentenza 466/02, aveva pronunciato l'incostituzionalità dell'articolo 3, paragrafo 7 di questa legge, "nella misura in cui non contempla la determinazione di una scadenza definitiva certa e non suscettibile di proroga, non superando, ad ogni modo, il 31 dicembre 2003, scadenza alla quale i programmi diffusi dalle emittenti che superano i limiti fissati al paragrafo 6 dello stesso articolo 3 dovranno essere esclusivamente con satellite o con cavo";
cambio che la Corte costituzionale italiana ha fatto valere nel novembre 2002, causa 466/2002 che "... la formazione del sistema reale di televisione italiana privata sul piano nazionale ed in tecnica analogica risulto di situazioni di semplice occupazione di fatto delle frequenze (sfruttamento di insediamenti senza concessione di concessioni e di autorizzazioni), all'infuori di ogni logica di sviluppo del pluralismo nell'attribuzione delle frequenze e di pianificazione effettiva della tenuta hertziana... Questa situazione di fatto non garantisce, di conseguenza, l'applicazione del principio del pluralismo dell'informazione sul piano esterno che costituisce uno dei "imperativi" assoluti che derivano in materia della giurisprudenza costituzionale... In queste condizioni, la persistenza di una situazione, del resto aggravata, già giudicata illegale nella sentenza nº 420 di 1994 ed il mantenimento delle reti considerate come essendo ancora "eccedentari" col legislatore del 1997 esige la determinazione, alle fini del rispetto dei principi costituzionali, di una scadenza assolutamente certa, definitiva e dunque ineluttabile" e che, però, il termine fissato per la riforma del settore audiovisivo non è stato tenuto e che la legge che porta riforma del settore audiovisivo è stata rinviata dal Presidente della Repubblica dinnanzi al Parlamento per un nuovo esame, in ragione del mancata osservanza dei principi enunciati dalla Corte costituzionale;
(...)
desidera che la definizione legislativa che figura nel progetto di legge in vista della riforma del settore audiovisivo, legge Gasparri, articolo 2, punto G, del "sistema integrato delle comunicazioni", in quanto solo mercato pertinente, non sia contrario alle regole comunitarie in materia di concorrenza, al senso dell'articolo 82 del trattato Questo e di numerose sentenze della Corte di giustizia, e che non renda impossibile una definizione chiara e certa del mercato di riferimento;
desidera anche che il "sistema di attribuzione delle frequenze" previste dal progetto di legge Gasparri non costituisce una semplice legittimazione della situazione di fatto e, in particolare, non sia contrario alla direttiva 2002/21/CE, all'articolo 7 della direttiva 2002/20/CE o la direttiva 2002/77/CE che contemplano tra altri che l'attribuzione delle frequenze radio per i servizi di comunicazione elettronica deve essere fondata su dei criteri obiettivi, trasparenti, non discriminatori e proporzionati;
esprimi la profonda inquietudine che si ispira il mancata applicazione alla legge e l'inadempimento delle sentenze della Corte costituzionale, in violazione del principio di legalità e dello stato di diritto, così come l'incapacità a riformare il settore audiovisivo che si manifesta in una riduzione considerevole, dai decenni, del diritto dei suoi cittadini ad un'informazione pluralistica, diritto iscritto in particolare nella Carta dei diritti fondamentali dell'unione europea;
teme che la situazione italiana si prodursi in altri Stati membri e nei paesi in via di adesione se un magnate del settore dei media decidesse di entrare in politica;
dispiaci che il parlamento italiano non abbia adottato ancora una regolamentazione che mira a decidere il conflitto di interessi del presidente del Consiglio, mentre aveva promesso che ciò avrebbe luogo durante i primi cento giorni del suo governo;
considera che l'adozione di una riforma generale del settore audiovisivo potrebbe essere facilitata se questa comprendesse molte garanzie appropriate definite mirando ad evitare i conflitti di interessi presenti o futuri nelle attività dei responsabile locali, regionali o nazionali che hanno delle partecipazioni sostanziali nel settore audiovisivo privato;
desidera, inoltre, che il progetto di legge Frattini sul conflitto di interessi non si limita ad una riconoscenza di fatto del conflitto di interessi del presidente del Consiglio, ma che contempli dei dispositivi adeguati per evitare la perpetuazione di questa situazione;
stima che la situazione osservata oggi in Italia avrebbe potuto, eventualmente, essere evitata se gli obblighi degli Stati membri in materia di pluralismo nei media erano stati definiti come seguito alla pubblicazione, nel 1992, del Libro verde sul pluralismo,;
(....)
invita il Parlamento italiano: a
- ad affrettare i suoi lavori sulla riforma del settore audiovisivo secondo le raccomandazioni della Corte costituzionale italiana e del presidente della Repubblica, tenendo conto delle incompatibilità col diritto comunitario che questi hanno rilevato in certo disposizioni progetto di legge Gasparri,;
- a decidere realmente ed in modo adeguata il problema che pone il conflitto di interessi del presidente del Consiglio che controlla direttamente il principale gestore di televisione privata ed indirettamente il principale gestore di televisione pubblica, la principale regolata pubblicitaria, così come di numerose altre attività legate al settore audiovisivo e mediatico;
- ed ad adottare delle misure che garantiscono l'indipendenza dell'organismo pubblico di radiodiffusione e di televisione. "
IN DIRITTO
I. REMARQUE PRELIMINARE
77. All'epoca dell'udienza del 12 ottobre 2011, la parte richiesta ha portato delle precisioni in quanto alla portata temporale della causa sottoposta alla Corte. Ha specificato, in particolare, che le sue lamentele cadono solamente sul periodo che va del 28 luglio 1999, data del decreto ministeriale che concede ad OMISSIS una concessione per il radiodiffusione televisiva al livello nazionale, paragrafo 9 sopra, a contare del 30 giugno 2009, data alla quale fu autorizzata ad utilizzare un canale unico e potè iniziare la sua attività di diffusione, paragrafo 16 sopra. Di conseguenza la Corte si limiterà ad esaminare se i diritti fondamentali della parte richiesta è stata raggiunta durante il periodo suddetto, e non si dedicherà su degli eventuali attentati simili essendo prodotta si prima del 28 luglio 1999 o dopo il 30 giugno 2009.
II. SU LE ECCEZIONI PRELIMINARI DEL GOVERNO
A. Qualità di vittima del richiedente
78. Il Governo osserva che il richiedente ha ottenuto i radiofrequenze in applicazione di un decreto ministeriale del 11 dicembre 2008, paragrafo 16 sopra, e sostiene che ogni controversia a questo motivo è stata regolata dall'accordo del 9 febbraio 2010, paragrafo 19 sopra. Di più, sottolinea che il 20 gennaio 2009 il Consiglio di stato ha concesso al richiedente un risarcimento di 1 041 418 EUR, paragrafo 45 sopra. Del parere del Governo, allo visto di queste misure, considerate globalmente, OMISSIS non saprebbe definirsi vittima dei fatti che denuncia (vedere, mutatis mutandis, Scordino c. Italia (no 1) [GC], no 36813/97, § 179, CEDH 2006-V.
79. Il richiedente considera che, anche se c'è stata quasi attribuzione dei radiofrequenze dieci anni dopo l'ottenimento della concessione, può definirsi ancora vittima delle violazioni addotte perché l'indennizzo assegnato dal Consiglio di stato è insufficiente rispetto al danno subito e non riflettere la portata reale di questo. In quanto all'accordo del 9 febbraio 2010, cade sulla citazione di frequenze complementari a queste concesso dal decreto di dicembre 2008 e non è oggetto della presente richiesta dunque.
80. La Corte ricorda che appartiene alle autorità nazionali di risanare una violazione addotta della Convenzione in primo luogo. A questo riguardo, la questione di sapere se un richiedente può definirsi vittima della trasgressione addotta si posa a tutti gli stadi del procedimento allo sguardo della Convenzione, Bourdov c. Russia, no 59498/00, § 30, CEDH 2002-III.
81. La Corte riafferma inoltre che una decisione o una misura favorevole al richiedente non basta in principio a togliere egli la qualità di "vittima" che se le autorità nazionali hanno riconosciuto, esplicitamente o in sostanza, poi riparata la violazione della Convenzione, Eckle c. Germania, 15 luglio 1982, §§ 69 e suiv., serie Ha no 51, Amuur c. Francia, 25 giugno 1996, § 36, Raccolta delle sentenze e decisioni 1996-III, Dalban c. Romania [GC], no 28114/95, § 44, CEDH 1999-VI, e Jensen c. Danimarca, déc.), no 48470/99, CEDH 2001-X.
82. La questione di sapere se una persona può definirsi ancora vittima di una violazione addotta della Convenzione implico essenzialmente per la Corte di concedersi ad un esame ex post facto della situazione della persona riguardata, Scordino (no 1), precitata, § 181.
83. Nello specifico, il richiedente ha ottenuto i radiofrequenze di emissione nel dicembre 2008 e è stata in grado di diffondere a partire dal 30 giugno 2009, paragrafo 16 sopra. Il rilascio dei radiofrequenze ha messo fine alla situazione di cui il richiedente si lamentava nella sua richiesta. Però, agli occhi della Corte, non ha costituito una riconoscenza implicita dell'esistenza di una violazione della Convenzione, né un risarcimento per il periodo durante quale OMISSIS è stato impedito di diffondere.
84. Peraltro, la Corte stima che non c'è stata riconoscenza, esplicitamente o in sostanza, della violazione dell'articolo 10 della Convenzione e dell'articolo 1 del Protocollo no1 nella cornice dei procedimenti interni. Nota a questo riguardo che nel 2005 il Consiglio di stato ha deciso di sospendere a deliberare sulla domanda del richiedente e ha chiesto al CJUE di pronunciarsi sull'interpretazione del Trattato sulla libera prestazione di servizi e la concorrenza, della direttiva 2002/21/CE, direttiva "quadro"), della direttiva 2002/20/CE, direttiva "autorizzazione"), della direttiva 2002/77/CE, direttiva "fa concorrenza a"), così come dell'articolo 10 della Convenzione europea dei diritti dell'uomo, in questo che l'articolo 6 del Trattato sull'unione europea faceva riferimento, paragrafo 32 sopra. Il CJUE ha stimato che non c'era luogo di pronunciarsi sulla questione dell'articolo 10 della Convenzione dato che la sua risposta sull'articolo 49 Questo e, a contare della loro applicabilità, sull'articolo 9, paragrafo 1, della direttiva "quadro", sugli articoli 5, paragrafi 1 e 2, secondo capoverso, e 7, paragrafo 3, della direttiva "autorizzazione" così come sull'articolo 4 della direttiva "faccio concorrenza a", permetteva alla giurisdizione di rinvio di deliberare sulla domanda introdotta dal richiedente, paragrafo 34 sopra.
85. Nelle sue decisioni del 31 maggio 2008 e del 20 gennaio 2009, il Consiglio di stato ha concluso che il difetto di attribuzione di radiofrequenze al richiedente risultava da fattori essenzialmente legislativi e ha rilevato che c'era stato un comportamento colpevole dell'amministrazione. Di conseguenza ha assegnato un risarcimento all'interessata in virtù dell'articolo 2043 del codice civile, paragrafi 37-38 e 45-48 sopra.
86. Del parere della Corte, il Consiglio di stato, con queste decisioni, si è limitato a constatare la responsabilità extracontrattuale dell'amministrazione in virtù della disposizione generale del codice civile, paragrafo 69 sopra secondo la quale ogni comportamento intenzionale o colpevole avendo provocato un danno ingiustificato obbligo l'autore di questo comportamento a riparare i danni che ha causato. Niente nelle decisioni in questione indica solamente ne più di avere provocato un danno la condotta dell'amministrazione sarebbe stato contrario ai principi sviluppati dalla Corte in materia di libertà di espressione o di diritto al rispetto dei beni, o dei due. A questo riguardo, conviene notare che il Consiglio di stato non ha fatto riferimento a nessuno di detti principi.
87. Infine, dinnanzi alla Corte, il Governo non ha ammesso l'esistenza di una qualsiasi violazione della Convenzione. In queste condizioni, ed in mancanza di una tale riconoscenza, la Corte stima che il richiedente può definirsi ancora vittima delle violazioni addotte.
88. A supporre anche che il risarcimento assegnato dal Consiglio di stato sia stato sufficiente ed appropriato, la Corte stima che non basta a compensare la mancanza di riconoscenza delle violazioni addotte.
89. Di conseguenza, la Corte respinge l'eccezione del Governo.
B. Requisito di vittima del richiedente
90. Secondo il Governo, il richiedente, OMISSIS, non saprebbe essere considerato come avendo requisito per agire dinnanzi alla Corte. Difatti, non avrebbe né dimostrato quale era il suo ruolo nel società OMISSIS, né giustificato la sua qualità di vittima. Il Governo osserva che, di più, l'interessato non è l'azionista unico della società in questione e che tutte le decisioni amministrative sono state pronunciate al riguardo di questa ultima.
91. I richiedenti sostengono che, conformemente alla giurisprudenza della Corte, Rintocco funebre Nadejda EOOD ed Anatoli Elenkov c. Bulgaria, no 14134/02, § 41, 11 ottobre 2007, e Groppera Radio AG ed altri c. Svizzera, 28 marzo 1990, § 49, serie Ha no 173, l'azionista unico e rappresentando legale di una società può passare anche per essere vittima di un'interdizione di diffondere.
92. La Corte ricorda che con "vittima", l'articolo 34 della Convenzione designa la persona direttamente riguardata dall'atto o l'omissione contenzioso (vedere, tra altri, Vatan c. Russia, no 47978/99, § 48, 7 ottobre 2004. Reitera inoltre che una persona non saprebbe lamentarsi della violazione dei suoi diritti nella cornice di un procedimento alla quale non era partire, malgrado la sua qualità di azionista et/ou di dirigente di una società che era partire al procedimento (vedere, tra altri, F. Santos, Lda. e Fachadas c. Portogallo, déc.), no 49020/99, CEDH 2000-X, e Nosov c. Russia, déc.), no 30877/02, 20 ottobre 2005. Di più, se in certe circostanze il proprietario unico di una società può definirsi "vittima" al senso dell'articolo 34 della Convenzione che si tratta delle misure controverse preso al riguardo della sua società (vedere, tra altri, Ankarcrona c. Svezia, déc.), no 35178/97, CEDH 2000-VI, e Rintocco funebre Nadejda EOOD ed Anatoli Elenkov, precitata, § 40, quando tale non è il caso, fare astrazione della personalità giuridica di una società si giustifica solamente nelle circostanze eccezionali, in particolare quando è stabilito chiaramente che la società si trova nell'impossibilità di investire gli organi della Convenzione tramite i suoi organi statutari o-in caso di liquidazione-coi suoi liquidatori, Meltex Ltd e Movsessian c. Armenia, no 32283/04, § 66, 17 giugno 2008; vedere anche Agrotexim ed altri c. Grecia, 24 ottobre 1995, § 66, serie Ha no 330-ha, CDI Holding Aktiengesellschaft ed altri c. Slovacchia, déc.), no 37398/97, 18 ottobre 2001, e SARL Amat-G e Mébaghichvili c. Georgia, no 2507/03, § 33, CEDH 2005-VIII.
93. La Corte osserva al primo colpo che nessuna circostanza eccezionale di questo genere non è stata stabilita nello specifico (vedere, ha contrario, G.J. c. Lussemburgo, no 21156/93, § 24, 26 ottobre 2000. Rileva inoltre che il richiedente non ha prodotto nessuno elemento che dimostra che sarebbe in realtà l'azionista unico di OMISSIS Tutti gli elementi di cui dispongono la Corte indicano che unica la società richiesta, in quanto persona giuridica, ha partecipato all'appello di offerte e si è visto concedere una concessione per il radiodiffusione televisiva; di più, tutte le decisioni delle giurisdizioni italiane rese durante il procedimento interno riguardavano solamente la società richiesta, Meltex Ltd e Movsessian, precitata, § 67. La Corte deduce ne che il rifiuto di concedere i radiofrequenze ed i procedimenti giudiziali consecutivi a questo rifiuto ha leso solamente gli interessi del richiedente. Di conseguenza, non saprebbe considerare il richiedente come una "vittima", al senso dell'articolo 34 della Convenzione, dei fatti che denuncia.
94. Alla luce di ciò che precede, la Corte conclude che la richiesta introdotta dal richiedente è incompatibile ratione personae con le disposizioni della Convenzione al senso dell'articolo 35 § 3 hanno, e deve essere respinta in applicazione dell'articolo 35 § 4.
95. La Corte si limiterà ad esaminare i motivi di appello introdotti al nome della società richiesta dunque.
C. Abuso del diritto di ricorso individuale
96. Il Governo sostiene che il richiedente ha abusato del suo diritto di ricorso individuale. Sottolinea che non ha informato la Corte del procedimento di esecuzione, cadendo che sulla concessione dei radiofrequenze che ha dato adito a radiazione del ruolo in ragione dell'accordo intervenuto, entra OMISSIS ed il Governo, paragrafi 19-20 sopra. Il richiedente avrebbe trascurato così di indicare alla Corte degli elementi essenziali nel suo possesso per l'esame della causa, Keretchachvili c. Georgia, déc.), no 5667/02, CEDH 2006-V.
97. La Corte ricorda che una richiesta può essere dichiarata abusiva se si basi deliberatamente su dei fatti inventati in vista di ingannare la Corte, Varbanov c. Bulgaria, no 31365/96, § 36, CEDH 2000-X. Ne va parimenti quando dei nuovi sviluppi importanti sopraggiungono durante il procedimento dinnanzi alla Corte e se-in dispetto dell'obbligo espresso che gli tocca in virtù dell'articolo 47 § 6 dell'ordinamento -il richiedente non l'informe non, impedendolo così di pronunciarsi sulla causa in piena cognizione di causa, Hadrabová ed altri c. Repubblica ceca, déc.), i nostri 42165/02 e 466/03, 25 settembre 2007, e Predescu c. Romania, no 21447/03, §§ 25-27, 2 dicembre 2008. Tuttavia, anche nel tali caso, l'intenzione dell'interessato di indurre la Corte in errore deve sempre essere stabilita con sufficientemente di certezza (vedere, mutatis mutandis, Melnik c. Ucraina, no 72286/01, §§ 58-60, 28 marzo 2006, e Nold c. Germania, no 27250/02, § 87, 29 giugno 2006.
98. Nello specifico la Corte nota che i motivi di appello del richiedente portano sull'impossibilità di emettere durante il periodo che va dal 28 luglio 1999 al 30 giugno 2009, paragrafo 77 sopra, e che, nel formulario di richiesta, l'interessata ha indicato avere ottenuto i radiofrequenze nel 2008 ed essere stata autorizzata a diffondere a partire da giugno 2009.
99. In queste condizioni, si saprebbe concludere solamente il richiedente abbia fin dall'inizio del procedimento omesso di informare la Corte su uno o parecchi elementi essenziali per l'esame della causa. Conviene anche notare che l'accordo col ministero e la domanda di reiscrizione della causa al ruolo del TAR è dei fatti intervenuti rispettivamente il 9 febbraio 2010 e 8 marzo 2011, paragrafi 19-22 sopra, o molto dopo la fine del periodo previsto dalla richiesta dell'interessata. Pertanto, niente permette di considerare che il richiedente abbia abusato del suo diritto di ricorso individuale nello specifico.
100. L'eccezione del Governo non può essere considerata dunque.
D. Tardività della richiesta
101. All'udienza del 12 ottobre 2011, il Governo ha eccepito del mancata osservanza del termine di sei mesi contemplati 35 § 1 all'articolo della Convenzione, al motivo che la decisione interna definitiva sarebbe la sentenza no 2622 del Consiglio di stato, depositata alla cancelleria il 31 maggio 2008. Stima che con questa decisione, il Consiglio di stato, confermando la decisione del TAR, ha dichiarato definitivamente inammissibile il chiedo di attribuzione dei radiofrequenze. La richiesta, introdotta il 20 luglio 2009, sarebbe tardiva dunque.
102. La Corte ricorda che la regola dei sei mesi non saprebbe essere interpretata di un modo che esigerebbe che un richiedente investisse la Corte del suo motivo di appello prima che la situazione all'origine di questo non sia stata oggetto di una decisione definitiva al livello interno, Varnava ed altri c. Turchia [GC], nostri 16064/90, 16065/90, 16066/90, 16068/90, 16069/90, 16070/90, 16071/90, 16072/90 e 16073/90, § 157, CEDH 2009,,. Quando un richiedente si lamenta di una situazione continua, questo termine decorre a partire dalla fine di questa (vedere, tra molto altri, Ortolani c. Italia, déc.), no 46283/99, 31 maggio 2001, e Pianese c. Italia e Paesi Bassi, déc.), no 14929/08, § 59, 27 settembre 2011.
103. Nello specifico, con la sua decisione del 31 maggio 2008, il Consiglio di stato ha respinto la domanda di attribuzione di radiofrequenze presentato dal richiedente al motivo che il giudice non aveva il potere di sostituirsi all'amministrazione per prendere la misura chiesta. Il Consiglio di stato ha giudicato che il ministero doveva pronunciarsi sulla domanda di attribuzione di radiofrequenze presentato dal richiedente che fa applicazione della sentenza del CJUE, pronunziato nel frattempo, e ha rinviato ad una data ulteriore la decisione relativa al risarcimento ad assegnare all'interessata, paragrafi 37-39 sopra.
104. Segue che, anche dopo la decisione del Consiglio di stato no 2622 del 31 maggio 2008, il richiedente restava nell'attesa di ricevere una risposta dell'amministrazione in quanto alla sua domanda di attribuzione di radiofrequenze. Difatti, non essendo definitiva, questa decisione non ha deciso tutte le domande del richiedente. In particolare, le questioni di sapere se aveva subito un danno, se questo era imputabile all'amministrazione e se l'interessata aveva diritto ad un risarcimento restavano aperte. Il Consiglio di stato li ha decisi solamente nella sua sentenza del 20 gennaio 2009 con che ha condannato il ministero a versare al richiedente, a titolo di risarcimento, la somma di 1 041 418 EUR. È solamente in questa ultima decisione che il Consiglio di stato ha riconosciuto che l'azione del ministero era stata colpevole in questo che, da una parte, questo aveva concesso ad OMISSIS una concessione senza assegnargli i radiofrequenze di emissione e che, altro parte, esisteva un legame di causalità tra i comportamenti dell'amministrazione ed il danno invocato (paragrafi 45-48).
Inoltre, la Corte nota che la situazione di cui il richiedente si è lamentato dinnanzi a lei, a sapere l'impossibilità di emettere dei programmi teletrasmessi, ha preso solamente fine il 30 giugno 2009, paragrafo 16 sopra, o venti giorni solamente prima della data di introduzione della richiesta.
105. In queste condizioni, l'eccezione di tardività del Governo non saprebbe essere considerata.
E. Non esaurimento delle vie di ricorso interne
106. Secondo il Governo, il richiedente non ha esaurito le vie di ricorso interni perché non avrebbe sollevato "almeno in sostanza" il suo motivo di appello tirato dell'articolo 10 della Convenzione nel ricorso di cui ha investito relativamente il TAR il 18 febbraio 2009 al decreto di attribuzione dei radiofrequenze del 11 dicembre 2008, paragrafo 18 sopra.
107. Il richiedente contesta la tesi del Governo ed affermi che questo ricorso dinnanzi al TAR riguarda un periodo che non è oggetto della sua richiesta dinnanzi alla Corte.
108. I principi generali in materia di esaurimento delle vie di ricorso interni sono esposti nel sentenza Sejdovic c. Italia ([GC], no 56581/00, §§ 43-46, CEDH 2006-II. La Corte rileva che il procedimento alla quale si riferisce il Governo che è ancora pendente dinnanzi alle giurisdizioni interne, paragrafo 23 sopra, è diretta contro il decreto di attribuzione dei radiofrequenze del 11 dicembre 2008. Ora, questo decreto ha messo fine alla situazione denunciata dal richiedente dinnanzi alla Corte, poiché costituisce la base legale che gli ha permesso di emettere a partire dal 30 giugno 2009, paragrafo 16 sopra. Segue che, nella cornice della presente richiesta, il richiedente non saprebbe essere tenuta di aspettare la conclusione di questo procedimento prima che il fondo dei suoi motivi di appello non sia esaminato dalla Corte.
109. Di conseguenza, c'è luogo di respingere l'eccezione di no-esaurimento sollevata dal Governo.
III. SULLA VIOLAZIONE ADDOTTA DELL'ARTICOLO 10 DELL CONVENZIONE
110. Il richiedente denuncia una violazione del suo diritto alla libertà di espressione, ed in particolare della sua libertà di comunicare delle informazione o delle idee. Si lamenta in particolare di questo che il Governo, durante quasi dieci anni, non gli abbia assegnato di radiofrequenze di emissione per il radiodiffusione televisiva con via hertziana in modo analogico. Sostiene che il mancata applicazione della legge no 249 del 1997, paragrafo 56 sopra, l'inadempienza delle sentenze della Corte costituzionale no 420 di 1994 e no 466 del 2002, paragrafi 54 e 62 sopra, e la situazione di bipolo sul mercato della televisione italiana va contro l'articolo 10 della Convenzione, così formulata,:
"1. Ogni persona ha diritto alla libertà di espressione. Questo diritto comprende la libertà di opinione e la libertà di ricevere o di comunicare delle informazione o delle idee senza che possa avere ingerenza di autorità pubbliche e senza considerazione di frontiera. Il presente articolo non impedisce gli Stati di sottoporre le imprese di radiodiffusione, di cinema o di televisione ad un regime di autorizzazioni.
2. L'esercizio di queste libertà che comprendono dei doveri e delle responsabilità può essere sottomesso a certe formalità, condizioni, restrizioni o sanzioni previste dalla legge che costituisce delle misure necessarie, in una società democratica, alla sicurezza nazionale, all'integrità territoriale o alla sicurezza pubblica, alla difesa dell'ordine ed alla prevenzione del crimine, alla protezione della salute o della morale, alla protezione della reputazione o dei diritti di altrui, per impedire la divulgazione di informazione confidenziali o per garantire l'autorità e l'imparzialità del potere giudiziale. "
111. Il Governo si oppone a questa tesi.
A. Sull'ammissibilità
112. La Corte constata che questo motivo di appello non è manifestamente male fondato al senso dell'articolo 35 § 3, ha, della Convenzione. Rileva peraltro che non cozza contro nessuno altro motivo di inammissibilità. Conviene dichiararlo ammissibile dunque.
B. Sul merito
1. Tesi delle parti e del terzo che intervengono
a) Il richiedente
113. Il richiedente sostiene che non ha potuto diffondere dei programmi teletrasmessi in dispetto per il fatto che si era vista concedere una concessione a questa fine alla conclusione di un appello di offerte. Questa violazione dei suoi diritti tiene a diverse misure legislative, amministrative e giudiziali dello stato italiano che ha agito tramite diversi organi e strumenti. Le ingerenze nel suo diritto alla libertà di espressione non erano né giustificate né necessari in una società democratica.
114. Secondo il richiedente, le leggi transitorie adottate dal legislatore hanno interinato la pratica provvisoria che favorisce gli operatori esistenti, ciò che l'ha impedita di fare infatti valere i suoi diritti. Ricorda il giurisprudenza Meltex Ltd e Movsessian precitata e noti che alla differenza di questa causa, la violazione nel suo caso non tiene ad un diniego di diritto che risulta unicamente da una decisione adottata ad un dato momento, ma al rifiuto di dare effetto durante più di dieci anni ad una concessione accordata in seguito ad un appello di offerte.
115. Il richiedente stima che il rifiuto di concedere egli dei radiofrequenze costituisce un'ingerenza nell'esercizio dei suoi diritti garantiti con l'articolo 10 § 1 della Convenzione, Meltex Ltd e Movsessian, precitata, e Rintocco funebre Nadejda EOOD ed Anatoli Elenkov, precitata). Questa ingerenza non era prevista da legge, siccome esigilo la Convenzione, mancanza di prevedibilità delle leggi transitorie adottate dal legislatore nazionale. Per di più, il richiedente ricorda che le giurisdizioni italiane hanno applicato queste leggi e hanno stimato che il risarcimento doveva essere calcolato a partire dal 1 dicembre 2004, contrariamente a ciò che il CJUE aveva concluso nella sua sentenza.
b) Il Governo
116. Il Governo ricorda che nel 1999 il richiedente ha ottenuto una concessione che non comprendeva ipso facto il diritto di vedersi assegnare dei radiofrequenze. Conformemente alla decreto-legge no 5 del 23 gennaio 2001, come modificato dalla legge no 66 del 20 marzo 2001, paragrafi 63-64 sopra, il richiedente avrebbe potuto acquistare i radiofrequenze necessari alla diffusione di emissioni. Però, non si sarebbe avvalsa di questa facoltà e non avrebbe partecipato al nuovo appello di offerte lanciate nel 2007.
117. Il non-ottenimento dei radiofrequenze col richiedente si spiegherebbe con una riorganizzazione generale dei radiofrequenze analogici nazionali e locali in un contesto di penuria di queste ultime, e col fatto che parecchie società che avevano partecipato all'appello di offerte del 1999 senza ottenere di concessione, avevano presentato dei ricorsi dinnanzi alle giurisdizioni nazionali ed ottenuto l'autorizzazione di inseguire le loro emissioni nella mancanza di concessione, sulla base delle vecchie regole.
118. Il Governo indica che l'appello di offerte del 1999 mirava a selezionare gli operatori ad includere nel piano dell'AGCOM. Di conseguenza, non si trattava, secondo lui, di assegnare direttamente dei radiofrequenze poiché mancava il programma di adeguamento degli insediamenti. A questo riguardo, sottolinea che nel 1999 il ministero non ha concesso altre concessioni nelle stesse condizioni.
119. Il Governo spiega che dopo il fallimento della televisione via cavo in Italia, la legge no 66 di 2001 aveva previsto al più tardi la transizione verso la televisione numerica terrestre nel 2006. Aggiunge che la decreto-legge no 352 di 2003 e la legge no 112 del 2004, paragrafi 65-67 sopra, avevano stabilito in seguito che le disposizioni transitorie si concluderebbero quando la diffusione del numerico avrebbe raggiunto più del 50% degli utenti, ciò che fu il caso il 27 maggio 2004.
120. Il Governo rileva anche che il CJUE ha stimato che non era necessario esaminare un'eventuale violazione dell'articolo 10 della Convenzione. Inoltre, nelle sue sentenze i nostri 242 e 243 del 2009, il Consiglio di stato avrebbe giudicato che la televisione nazionale non era un servizio tra zone di confine e che il richiedente, in quanto titolare di una concessione, aveva il diritto a partecipare ai procedimenti concorrenziali e non discriminatori per l'attribuzione di frequenze a partire dal 1 gennaio 2008. Questo risultato fu raggiunto con l'ordinanza ministeriale del 11 dicembre 2008, paragrafo 16 sopra che ha assegnato al richiedente il canale 8 del banda VHF III, diventato disponibile grazie alla transizione verso il numerica.
121. Il Governo ricorda che l'Italia ha dovuto armonizzare progressivamente le catene nazionali e locali, e che era indispensabile conciliare i diritti acquisii dei vecchi operatori con gli interessi dei nuovi operatori e soprattutto di evitare ogni rischio di scivolare verso un monopolio o, all'oppositore, nel caos. La transizione avrebbe permesso in particolare ai vecchi operatori di continuare ad emettere ed ai nuovi titolari di concessioni di mettere in opera una rete grazie all'acquisto delle frequenze.
122. Ora, il Governo sostiene che, secondo la giurisprudenza della Corte, una regolamentazione delle attività delle imprese di televisione è conforme all'articolo 10 della Convenzione. Difatti, questa disposizione non impedirebbe gli Stati di valutare gli aspetti tecnici, i diritti e bisogni di un pubblico dato, la natura e gli obiettivi delle catene, le loro possibilità di inserzione al livello nazionale e locale così come gli obblighi derivando degli impegni internazionali, Informationsverein Lentia ed altri c. Austria, 24 novembre 1993, serie Ha no 276.
123. Il Governo precisa che la concessione concessa al richiedente permetteva a questa di essere giuridicamente in una posizione protetta, di potere acquistare delle frequenze, di utilizzare la capacità di trasmissione numerica di altri operatori e di utilizzare "la co-localizzazione dei due operatori RAI e [Mediaset]."
124. Il Governo osserva che a questo giorno, il richiedente offre alla sua clientela un mazzo di catene che diffondono dei programmi vari, ivi compreso dei film di orrore e dei film per adulti. In pratica, utilizzerebbe un sistema limitato, dato che le sue emissioni potrebbero essere visionate unicamente per mezzo di un decodificatore che offre alla sua clientela. Ciò sarebbe rivelatore della misura e del modo di cui l'interessata deriva partita dalla libertà di comunicare delle informazione e delle idee in una società democratica.
125. Infine, il Governo stima che le circostanze dello specifico non sono in niente comparabili a queste della causa precitata Meltex Ltd e Movsessian.
c) Il terzo intervenuto
126. L'organizzazione Open Society Giustizia Iniziativa comincia con dare un'idea dei "Principi direttivi in materia di pluralismo dei media." Si riferisce poi alle leggi e pratici dei tre paesi europei di taglia simile a quella dell'Italia, la Francia, la Germania ed il Regno Unito, menziona le norme europee secondo che l'obbligo di garantire il pluralismo necessita di imporre delle restrizioni in materia di proprietà dei media poi, particolarmente in ciò che riguarda la radiodiffusione.
127. Si dedica anche sul controllo delle società di radiodiffusione coi protagonisti del mondo politica, e ricorda che numerosi paesi europei hanno adottato dei sistemi giuridici che vietano specificamente et/ou restringono la possibilità per gli uomini o politici e di li partii politici importanti di controllare gli organi di radiodiffusione e la loro programmazione.
128. Secondo l'associazione intervenuta, le circostanze della presente causa si inseriscono nel contesto del molto grande e molto vecchio malessere che regna nel settore della radiodiffusione e dell'informazione in Italia. Open Society Giustizia Iniziativa stima che, nell'ipotesi dove constaterebbe una violazione dell'articolo 10, la Corte dovrebbe avere intenzione di ordinare allo stato italiano di mettere in opera delle misure di al naturale generale e sistemico per garantire il pluralismo del suo sistema di radiodiffusione.
2. Valutazione della Corte
a) Principi generali relativi al pluralismo nei media audiovisivi
129. La Corte stima opportuna di ricordare al primo colpo i principi generali che derivano della sua giurisprudenza in materia di pluralismo nei media audiovisivi. Siccome l'ha sottolineato già spesso, non è di democrazia senza pluralismo. La democrazia si nutre della libertà di espressione. È della sua essenza di permettere la proposta e la discussione di progetti politici diversi, anche quelli che rimette in causa il modo di organizzazione reale di un Stato, purché non mirano a recare offesa alla democrazia lei stessa, Manole ed altri c. Moldova, no 13936/02, § 95, CEDH 2009 (brani), e Partito socialista ed altro c. Turchia, 25 maggio 1998, §§ 41, 45 e 47, Raccolta 1998-III,.
130. A questo riguardo, la Corte osserva che in una società democratica, non basta, per garantire un vero pluralismo nel settore dell'audiovisivo, di contemplare l'esistenza di parecchie catene o la possibilità teorica per gli operatori potenziali di aderire al mercato dell'audiovisivo. Ancora bisogna permettere un accesso effettivo a questo mercato, in modo da garantire nel contenuto dei programmi considerati nel loro insieme una diversità che riflette per quanto possibile la varietà delle correnti di opinione che attraversano la società alla quale si rivolge questi programmi.
131. La libertà di espressione, consacrata dal paragrafo 1 dell'articolo 10, costituisca uno dei fondamenti essenziali di una società democratica, una delle condizioni fondamentali del suo progresso, Lingens c. Austria, 8 luglio 1986, § 41, serie Ha no 103. La libertà della stampa e degli altri media di informazione fornisce all'opinione pubblica uno dei migliori mezzi di conoscere e giudicare le idee ed atteggiamenti dei dirigenti. Incombe sulla stampa di comunicare delle informazione e delle idee sulle questioni dibattute nell'arena politica, tutto come su queste che riguarda altri settori di interesse pubblico. Alla sua funzione che consiste in diffondere ne si aggiunge il diritto, per il pubblico, di ricevere ne (vedere, per esempio, Handyside c. Regno Unito, 7 dicembre 1976, § 49, serie Ha no 24, e Lingens, precitata, §§ 41-42.
132. I media audiovisivi, come la radio e la televisione, hanno un ruolo particolarmente importante a giocare a questo riguardo. In ragione del loro potere di fare passare dei messaggi dal suono e con l'immagine, hanno degli effetti più immediati e più potenti che la stampa scritta, Jersild c. Danimarca, 23 settembre 1994, § 31, serie Ha no 298, e Pedersen e Baadsgaard c. Danimarca [GC], no 49017/99, § 79, CEDH 2004-XI. La funzione della televisione e della radio, sorgenti familiari di divertimento al cœur dell'intimità del telespettatore o del revisore, rinforza ancora il loro impatto, Murphy c. Irlanda, no 44179/98, § 74, CEDH 2003-IX.
133. Una situazione nella quale una frazione economica o politica della società può ottenere una posizione dominante al riguardo dei media audiovisivi ed esercitare così una pressione sui diffusori per restringere alla fine la loro libertà editoriale, porta attentato al ruolo fondamentale della libertà di espressione in una società democratica come garanzia con l'articolo 10 della Convenzione, in particolare quando serve a comunicare delle informazione e delle idee di interesse generale alle quali il pubblico può pretendere del resto, VgT Verein gegen Tierfabriken c. Svizzera, no 24699/94, §§ 73 e 75, CEDH 2001-VI; vedere anche Di Geillustreerde c. Paesi Bassi, no 5178/71, decisione della Commissione del 6 luglio 1976, § 86, Decisioni e rapporti (DR, 8, p,). 13. Ne va parimenti quando la posizione dominante è detenuta da un radiodiffusore di stato o un radiodiffusore pubblico. La Corte ha giudicato così, già che, a causa della sua natura restrittiva, un regime di licenza che concede al diffusore pubblico un monopolio sulle frequenze disponibili non saprebbe giustificarsi che se può essere dimostrato che esisti una necessità imperiosa in questo senso, Informationsverein Lentia ed altri, precitata, § 39.
134. La Corte sottolinea che, in un settore anche sensibile che quello dei media audiovisivi, al dovere negativo di non ingerenza si aggiunge per lo stato l'obbligo positivo di mettere in posto una cornice legislativa ed amministrativa appropriata per garantire un pluralismo effettivo, paragrafo 130 sopra. Ciò è di tanto più augurabile quando, siccome nello specifico, il sistema audiovisivo nazionale si distingue con una situazione di bipolo.
In questa ottica, conviene ricordare che, nel suo Raccomandazione CM/Rec(2007)2 sul pluralismo dei media e la diversità del contenuto dei media, paragrafo 72 sopra, il Comitato dei Ministri ha riaffermato che "per proteggere e di promuovere attivamente il pluralismo delle correnti di pensiero e di opinione così come la diversità culturale, gli Stati membri dovrebbero adattare le cornici di regolazione esiste, in particolare in ciò che riguarda la proprietà dei media, ed adottare le misure regolamentari e finanziarie che si imporsi in vista di garantire la trasparenza ed il pluralismo strutturale dei media così come la diversità dei contenuti diffusi da questi."
135. Nello specifico, la questione si porsi di sapere se c'è stata ingerenza delle autorità pubbliche nel diritto del richiedente di "comunicare delle informazione o delle idee" e, nell'affermativa, se questa ingerenza era "prevista dalla legge", inseguiva uno o parecchi scopi legittimi ed era "necessario in una società democratica" per l'attentato, RTBF c. Belgio, no 50084/06, § 117, CEDH 2011 (brani)).
b, Sull'esistenza di un'ingerenza,
136. La Corte ha giudicato già che il rifiuto di accordare una licenza di radiodiffusione costituisca un'ingerenza nell'esercizio dei diritti garantiti dall'articolo 10 § 1 della Convenzione (vedere, tra altri, Informationsverein Lentia ed altri, precitata, § 27, Radio ABC c. Austria, 20 ottobre 1997, § 27, Raccolta 1997-VI, Leveque c,. Francia, déc.), no 35591/97, 23 novembre 1999, United Christian Broadcasters Ltd c. Regno Unito, déc.), no 44802/98, 7 novembre 2000, Demuth c. Svizzera, no 38743/97, § 30, CEDH 2002-IX, e Rintocco funebre Nadejda EOOD ed Anatoli Elenkov precitata, § 42. Importa poco, a questo riguardo, che la licenza non sia stata concessa in seguito ad una domanda individuale o di una partecipazione ad un appello di offerte, Meltex Ltd e Movsessian, precitata, § 74.
137. La Corte rileva che il presente genere si distingue delle cause citate al paragrafo precedente in ciò che non riguarda il rifiuto di concedere una licenza. Al contrario, il richiedente ha ottenuto il 28 luglio 1999, al termine di un appello di offerte, una concessione per il radiodiffusione televisiva con via hertziana in modo analogico, paragrafo 9 sopra. Però, mancanza di attribuzione di radiofrequenze di emissione, non ha potuto diffondere dei programmi teletrasmessi che a partire dal 30 giugno 2009.
138. La Corte ricorda che lo scopo della Convenzione consiste in proteggere dei diritti non teorici o illusori, ma concreti ed effettivi, Artico c. Italia, 13 maggio 1980, § 33, serie Ha no 37. Ora, la no-attribuzione di radiofrequenze al richiedente ha svuotato la concessione di ogni effetto utile perché l'attività che autorizzava non ha di facto non potuto essere esercitata durante quasi dieci anni. Questa no-attribuzione ha costituito quindi un ostacolo sostanziale, e dunque un'ingerenza, nell'esercizio col richiedente del suo diritto di comunicare delle informazione o delle idee.
c) Sulla questione di sapere se l'ingerenza era "prevista dalla legge"
i, Principi generali,
139. A titolo della terza frase dell'articolo 10 § 1, gli Stati possono regolamentare, con un regime di autorizzazioni, l'organizzazione della radiodiffusione sul loro territorio, in particolare i suoi aspetti tecnici. Possono condizionare anche la concessione di una licenza delle considerazioni relative alla natura ed agli obiettivi di una futura catena, alle sue possibilità di inserzione al livello nazionale, regionale o locale, ai diritti e bisogni di un pubblico dato, così come agli obblighi termini di strumenti giuridici internazionali, United Christian Broadcasters Ltd, decisione precitata, e Demuth, precitata, §§ 33-35. Simile regolamentazione deve essere basata su una "legge."
140. Ora, le parole "previste dalla legge" contenuta non solo al secondo paragrafo dell'articolo 10 impongono che la misura incriminata abbia una base legale in dritta interno, ma prevedono anche la qualità della legge in causa: così, questa deve essere accessibile ai giudicabile e prevedibile nei suoi effetti (vedere, tra parecchi altri, VgT Verein gegen Tierfabriken, precitata, § 52, Rotaru c. Romania [GC], no 28341/95, § 52, CEDH 2000-V, Gawęda c. Polonia, no 26229/95, § 39, CEDH 2002-II, e Maestri c. Italia [GC], no 39748/98, § 30, CEDH 2004-I. Tuttavia, appartiene alle autorità nazionali, in particolare ai tribunali, di interpretare e di applicare il diritto interno, Kruslin c. Francia, 24 aprile 1990, § 29, serie Ha no 176-ha e Kopp c. Svizzera, 25 marzo 1998, § 59, Raccolta 1998-II.
141. Una delle esigenze che derivano dell'espressione "prevista dalla legge" è il prevedibilità. Si non può considerare come "una legge" dunque che una norma enunciata con abbastanza precisione per permettere al cittadino di regolare la sua condotta; circondandosi all'occorrenza di consigli illuminati, deve essere in grado di contemplare, ad un grado ragionevole nelle circostanze della causa, le conseguenze che possono derivare di un atto determinato. Queste conseguenze non hanno bisogno di essere prevedibili con una certezza assoluta: l'esperienza rivela che una tale certezza è fuori da attentato. Inoltre la certezza, sebbene altamente augurabile, correda di una rigidità eccessiva talvolta; ora il diritto deve sapere adattarsi ai cambiamenti di situazione. Anche, molte leggi si servono esse, con la forza delle cose, di formule più o meno vaghe di cui l'interpretazione e l'applicazione dipendono della pratica, Sunday Time c. Regno Unito (no 1), 26 aprile 1979, § 49, serie Ha no 30, Kokkinakis c. Grecia, 25 maggio 1993, § 40, serie Ha no 260-ha, e Rekvényi c. Ungheria [GC], no 25390/94, § 34, CEDH 1999-III.
142. Il livello di precisione della legislazione interna-che non può contemplare in nessun caso tutte le ipotesi-dipende in un largo misuro del contenuto della legge in questione, della tenuta che è supposta coprire e del numero e dello statuto di quegli a cui è indirizzata, RTBF c. Belgio, precitata, § 104, Rekvényi precitata, § 34, e Vogt c. Germania, 26 settembre 1995, § 48, serie Ha no 323.
143. In particolare, una norma è "prevedibile" quando offre una certa garanzia contro gli attentati arbitrari del potere pubblico, Tourancheau e July c. Francia, no 53886/00, § 54, 24 novembre 2005, e contro un'applicazione estensiva di una restrizione fatta allo scapito dei giudicabile (vedere, mutatis mutandis, Başkaya ed Okçuoğlu c. Turchia [GC], i nostri 23536/94 e 24408/94, § 36, CEDH 1999-IV.
ii, Applicazione di questi principi nello specifico
144. Nella presente causa, la Corte deve verificare dunque se la legislazione italiana indicava con una precisione basti le condizioni e le modalità secondo che il richiedente si sarebbe potuto vedere assegnare dei radiofrequenze di emissione conformemente alla concessione di cui era titolare. Ciò è di tanto più importante in una causa come questa dove la legislazione in questione cadeva sulle condizioni di accesso al mercato dell'audiovisivo.
145. La Corte ricorda che il 28 luglio 1999 le autorità competenti hanno concesso al richiedente, conformemente alle disposizioni della legge no 249 del 1997, una concessione per la radiodiffusione televisiva terrestre al livello nazionale che l'autorizza ad installare e sfruttare una rete di televisione analogica. Trattandosi della concessione di radiofrequenze, la concessione rinviava al piano nazionale di attribuzione dei radiofrequenze adottati il 30 ottobre 1998 e fissava al richiedente un termine di ventiquattro mesi per mettere in conformità i suoi insediamenti, paragrafo 9 sopra. Però, così come egli risulta delle decisioni delle giurisdizioni interne, paragrafo 14 sopra, questo obbligo non poteva essere assolto dall'interessata finché l'amministrazione non aveva adottato il programma di conformità e proceduto al collocamento in opera del piano di attribuzione dei radiofrequenze. Del parere della Corte, nelle tali condizioni il richiedente poteva aspettarsi ragionevolmente di questo che, al più tardi nei ventiquattro mesi che hanno seguito il 28 luglio 1999, l'amministrazione adottasse i testi necessari all'inquadramento della sua attività di radiodiffusione televisiva terrestre. Sotto riserva che mettesse in conformità i suoi insediamenti, così come lei aveva l'obbligo, il richiedente avrebbe dovuto avere poi il diritto di diffondere dei programmi teletrasmessi.
146. Però, il piano di attribuzione dei radiofrequenze non è stato messo in opera che nel dicembre 2008 ed il richiedente non ha ottenuto un canale per le sue emissioni che a partire dal 30 giugno 2009, paragrafo 16 sopra. Nell'intervallo, parecchie catene avevano continuato provvisoriamente ad utilizzare diversi radiofrequenze che dovevano essere assegnati nella cornice del piano. Secondo il Consiglio di stato, paragrafo 28 sopra, questa situazione era dovuta ai fattori essenzialmente legislativi. La Corte li esaminerà brevemente.
147. Osserva innanzitutto che l'articolo 3 § 1 della legge no 249 del 1997 contemplava la possibilità, per le catene dicono "eccedentari", paragrafo 60 sopra, di continuare a diffondere i loro programmi al livello tanto nazionale che locale fino alla concessione delle notizie concessioni o fino al rigetto di domande delle notizie concessioni ma, in ogni caso, non al di là del 30 aprile 1998, paragrafo 57 sopra. Però, l'articolo 3 § 6 della stessa legge fissavano per le catene eccedentarie un regime transitorio che permetteva loro di continuare ad emettere a titolo temporaneo dopo il 30 aprile 1998 sui radiofrequenze hertziani, nel rispetto degli obblighi che incombono sulle catene concessionarie e sotto riserva che le emissioni fossero diffuse sul satellite allo stesso tempo o sul cavo, paragrafo 60 sopra.
148. Il richiedente poteva dedurre in vigore di questa cornice legislativa al momento della concessione della concessione che a partire dal 30 aprile 1998, la possibilità per le catene eccedentarie di continuare ad emettere non lederebbe i diritti dei nuovi concessionari. Però, questa cornice è stata modificata dalla legge nº 66 del 20 marzo 2001 che regolamentava il passaggio della televisione analogica alla televisione numerica e che ha di nuovo, autorizzato le catene eccedentarie a continuare di emettere su delle frequenze hertziane fino al collocamento in opera di un piano nazionale di ripartizione delle frequenze di diffusione numerica, paragrafo 63 sopra.
149. Il 20 novembre 2002, mentre questo piano non era stato messo ancora in opera, la Corte costituzionale ha giudicato che il passaggio delle onde radio al cavo o al satellite per le catene eccedentarie doveva essere finalizzato al più tardi il 31 dicembre 2003, a prescindere dello stadio di sviluppo della televisione numerica, paragrafo 62 sopra. Alla luce di questa sentenza, il richiedente poteva aspettarsi di ciò che i radiofrequenze che sarebbero dovuti essere gli assegnati fossero liberati inizio 2004. Ora una nuova proroga fu decisa dal legislatore nazionale.
150. Difatti, l'articolo 1 della decreto-legge no 352 del 2003 ha prorogato l'attività delle catene eccedentarie fino al termine di un'inchiesta dell'AGCOM sullo sviluppo delle catene di televisione numerica. Poi, la legge no 112 del 2004, articolo 23 § 5, ha prolungato da un meccanismo di autorizzazione generale la possibilità per le catene eccedentarie di continuare ad emettere sui radiofrequenze hertziani fino al collocamento in opera del piano nazionale di attribuzione dei radiofrequenze per la televisione numerica, paragrafi 65-67 sopra, così che queste catene non erano più tenute di liberare i radiofrequenze dinnanzi ad essere trasferite agli operatori che, come il richiedente, erano titolari di concessioni.
151. La Corte constata che l'applicazione successiva di queste leggi ha avuto per effetto di non liberare i radiofrequenze e di impedire gli operatori altri che le catene eccedentarie di partecipare agli inizi della televisione numerica. In particolare, queste leggi rinviavano la fine del regime transitorio fino alla finalizzazione di un'inchiesta dell'AGCOM sullo sviluppo delle catene di televisione numerica ed il collocamento in opera del piano nazionale dei radiofrequenze, cioè con riferimento agli avvenimenti di cui non era possibile contemplare la data. A questo proposito, la Corte sottoscrive all'opinione del CJUE secondo quale:
"(...) la legge no 112/2004 non si limita ad assegnare agli operatori esiste un diritto prioritario ad ottenere i radiofrequenze, ma riserva loro questo diritto in esclusività, e questo senza limite temporale alla situazione di privilegio assegnato a questi operatori e senza contemplare di obbligo di restituzione dei radiofrequenze eccedentari dopo il passaggio al radiodiffusione televisiva in modo numerico. "
152. La Corte stima dal momento che le leggi in questione erano formulate nei termini vaghi che non definivano con una chiarezza ed una precisione basta la superficie e la durata il regime transitorio.
153. Peraltro, il CJUE, sequestro col Consiglio di stato, ha notato che questi interventi del legislatore nazionale si erano manifestati nell'applicazione di regimi transitori successivi pianificati in favore dei titolari delle reti esistenti, e che questa situazione aveva avuto per effetto di impedire gli operatori senza radiofrequenze di emissione, come OMISSIS, di aderire allora al mercato del radiodiffusione televisiva stesso che beneficiavano di una concessione (accordata, nel caso della società richiesta, nel 1999-paragrafo 35 sopra.
154. Alla luce di ciò che precede, la Corte stima che la cornice legislativa interna mancava di chiarezza e di precisione e che non ha permesso al richiedente di contemplare ad un grado sufficiente di certezza a che momento si sarebbe potuta vedere assegnare i radiofrequenze e cominciare ad esercitare l'attività per la quale aveva ottenuto una concessione, e questo in dispetto degli interventi della Corte costituzionale e del CJUE. Segue che queste leggi non assolvevano le condizioni di prevedibilità come sono state emanate dalla Corte nella sua giurisprudenza.
155. La Corte rileva inoltre che l'amministrazione non ha rispettato i termini fissati nella concessione, conformemente alla legge no 249 del 1997 ed alle sentenze della Corte costituzionale, ingannando così le attese del richiedente. Il Governo non ha dimostrato che questa avrebbe avuto a sua disposizione dei mezzi effettivi per costringere l'amministrazione a conformarsi alla legge ed alle sentenze della Corte costituzionale. Quindi, non si è vista offrire delle garanzie sufficienti contro l'arbitrarietà.
d) Conclusione
156. In conclusione, la Corte considera che la cornice legislativa come è stato applicato al richiedente che non è stato in grado di imbarcarsi nel settore della radiodiffusione teletrasmessa durante più di dieci anni mentre si era vista concedere una concessione alla conclusione di un appello di offerte, non risponde alla condizione di prevedibilità voluto dalla Convenzione e ha privato l'interessata del grado di protezione contro l'arbitrarietà richiesta dalla preminenza del diritto in una società democratica. Questo mancamento ha avuto in particolare per effetto di ridurre la concorrenza nel settore dell'audiovisivo. Si analizza così in una trasgressione dello stato al suo obbligo positiva di mettere in posto una cornice legislativa ed amministrativa appropriata per garantire un pluralismo effettivo nei media, paragrafo 134 sopra.
157. Queste constatazioni bastano per concludere che ci sia stata nella specifico violazione dell'articolo 10 della Convenzione.
158. Questa conclusione dispensa la Corte di esaminare il rispetto delle altre esigenze del paragrafo 2 dell'articolo 10 nello specifico, nell'occorrenza la questione di sapere se le leggi che prorogano il regime transitorio inseguissero un scopo legittimo ed erano necessari in una società democratica per l'attentato.
IV. SULLA VIOLAZIONE ADDOTTA DELL'ARTICOLO 14 COMPOSTO CON L'ARTICOLO 10 DELLA CONVENZIONE
159. La richiedente stima avere subito una discriminazione rispetto al società Mediaset nel godimento del suo diritto alla libertà di espressione.
Invoca l'articolo 14 della Convenzione, così formulata,:
"Il godimento dei diritti e delle libertà riconosciuti nella Convenzione deve essere garantito, senza distinzione nessuna, fondata in particolare sul sesso, la razza, il colore, la lingua, la religione, le opinioni politiche od ogni altra opinione, l'origine nazionale o sociale, l'appartenenza ad una minoranza nazionale, la fortuna, la nascita od ogni altra situazione. "
160. Secondo il richiedente, il sistema italiano ha riservato un trattamento preferenziale al società Mediaset che ha beneficiato di misure legislative ed amministrative discriminatorie adottate in una situazione di conflitto di interessi. Di più, stima che c'è stata discriminazione nei confronti altri operatori, ciò che l'avrebbe impedita di entrare sul mercato.
161. Il Governo considera che si dovrebbe evitare un'approccio politica della causa. Ricorda le ragioni, come esposte nelle sue osservazioni concernente l'articolo 10 della Convenzione per che il richiedente non ha potuto ottenere i radiofrequenze, nega l'esistenza di ogni legame tra le situazioni di OMISSIS e quella di Mediaset e considera che nello specifico non si trattava di avvantaggiare un'o l'altra catena allo scapito del richiedente.
162. La Corte osserva che questo motivo di appello è legato strettamente a quello tirato dell'articolo 10 della Convenzione e deve anche egli essere dichiarato ammissibile. Avuto riguardo ai conclusioni alle quali è giunta sotto l'angolo dell'articolo 10, paragrafo 156 sopra, giudica inutile di esaminare separatamente il motivo di appello derivato dell'articolo 14 della Convenzione.
V. SULLA VIOLAZIONE ADDOTTA DELL'ARTICOLO 1 DEL PROTOCOLLO NO 1
163. Il richiedente si lamenta di un attentato al suo diritto al rispetto dei suoi beni, come garantito con l'articolo 1 del Protocollo no 1.
Questa disposizione si legge come segue:
"Ogni persona fisica o giuridica ha diritto al rispetto dei suoi beni. Nessuno può essere privato della sua proprietà se non a causa di utilità pubblica e nelle condizioni previste dalla legge e dai principi generali del diritto internazionale.
Le disposizioni precedenti non recano offesa al diritto che possiedono gli Stati di mettere in vigore le leggi che giudicano necessarie per regolamentare l'uso dei beni conformemente all'interesse generale o per garantire il pagamento delle imposte o di altri contributi o delle multe. "
164. Il richiedente sottolinea che, per quasi dieci anni, non ha potuto esercitare i diritti derivanti dalla concessione per la radiodiffusione televisiva a livello nazionale che gli sono stati assegnati e ha potuto sostenere che il risarcimento che gli è stato assegnato dalle giurisdizioni interne non corrisponde al valore pieno del "bene" di cui era titolare.
165. Il Governo oppone a questa tesi.
A. Sull'ammissibilità
166. La Corte deve determinare, innanzitutto, se il richiedente era titolare di un "bene" al senso dell'articolo 1 del Protocollo no 1, e se, di conseguenza, questa disposizione trova ad applicarsi nello specifico.
1. Tesi delle parti
a) Il Governo
167. Il Governo contesta, a titolo principale, l'esistenza di un "bene" e ricorda che la concessione concessa nel 1999 al richiedente non assegnava ipso facto un diritto alla concessione di radiofrequenze col ministero; quindi, l'interessata non aveva una speranza legittima di ottenere ne. Peraltro, le giurisdizioni interne hanno dichiarato inammissibili il chiedo del richiedente visto dell'attribuzione dei radiofrequenze.
168. Il Governo ricorda poi che la Convenzione non protegge dei diritti inesistenti, privi di base giuridica. Secondo la giurisprudenza della Corte, una "contestazione reale" o una "pretesa difendibile" non assolvono i criteri per potere passare per un "bene" al senso della Convenzione. Nessuna "speranza legittima" protetta dalla Convenzione non esiste quando c'è stata una controversia sul modo di cui il diritto interno deve essere interpretato ed applicato e che gli argomenti sviluppati dai richiedenti sono stati respinti dalle giurisdizioni nazionali, Kopecký c. Slovacchia [GC], no 44912/98, § 50, CEDH 2004-IX.
169. Inoltre, il richiedente avrebbe potuto acquistare i radiofrequenze sul mercato conformemente all'articolo 1 della legge no 66 del 20 marzo 2001, paragrafo 63 sopra. Secondo il Governo, l'oggetto della richiesta non è l'attribuzione dei radiofrequenze, ma l'importo, che l'interessata giudica insufficiente, dell'indennità ottenuta al livello nazionale. Infine, il Governo ricorda che la concessione non è stata tolta mai o annullata.
b) Il richiedente
170. Il richiedente contesta gli argomenti del Governo e stimi che il diritto di accesso e di utilizzazione dei radiofrequenze che permette l'esercizio della libertà di espressione ed il perseguimento di un'attività economica, costituisci un attivo e ritorna dunque nella nozione di "bene" al senso dell'articolo 1 del Protocollo no 1.
2. Valutazione della Corte
a) Principi generali
171. La Corte ricorda che la nozione di menzionata "bene" al primo capoverso dell'articolo 1 del Protocollo no 1 ha una portata autonoma che non si limita alla proprietà di beni corporali e che è indipendente rispetto alle qualifiche formali del diritto interno: certi altri diritti ed interessi costituendo degli attivi può passare anche per i "diritti patrimoniali" e dunque dei "beni" alle fini di questa disposizione. In ogni causa, importa di esaminare se le circostanze, considerate nel loro insieme, hanno reso il richiedente titolare di un interesse sostanziale protetto dall'articolo 1 del Protocollo no 1, Iatridis c. Grecia [GC], no 31107/96, § 54, CEDH 1999-II, Beyeler c. Italia [GC], no 33202/96, § 100, CEDH 2000-I, e Broniowski c. Polonia [GC], no 31443/96, § 129, CEDH 2004-V.
172. L'articolo 1 del Protocollo no 1 vale solamente per i beni reali. Un reddito futuro non può così essere considerato come un "bene" che se è stato guadagnato già o se è oggetto di un credito certo. Inoltre, la speranza di vedere riconoscere un diritto di proprietà che si è nell'impossibilità di esercitare infatti non può essere considerato neanche come un "bene", ed egli va parimenti di un credito condizionale che si estingue a causa del mancata realizzazione della condizione, Gratzinger e Gratzingerova c. Repubblica ceca, déc.) [GC], no 39794/98, § 69, CEDH 2002-VII.
173. Però, in certe circostanze, l ' "speranza legittimo" della protezione può beneficiare anche di ottenere un valore patrimoniale dell'articolo 1 del Protocollo no 1. Così, quando l'interesse patrimoniale è dell'ordine del credito, si può considerare che l'interessato dispone di una speranza legittima se un tale interesse presenta una base sufficiente in dritta interno, per esempio quando è confermato da una giurisprudenza buona invalsa dei tribunali. Tuttavia, non si saprebbe concludere all'esistenza di una "speranza legittima" quando c'è controversia sul modo di cui il diritto interno deve essere interpretato ed applicato e che gli argomenti sviluppati a questo riguardo dal richiedente sono respinti dalle giurisdizioni nazionali in definitiva (Kopecký, precitata, § 50.
b) Applicazione di questi principi al caso di specie
174. La Corte osserva che il richiedente era titolare, dal 28 luglio 1999, di una concessione per il radiodiffusione televisiva al livello nazionale con via hertziana. Questa l'autorizzava ad installare ed a sfruttare una rete di radiodiffusione televisiva in modo analogico, paragrafo 9 sopra. Le giurisdizioni amministrative italiane hanno stimato che questo non conferiva al richiedente un diritto soggettivo ("diritto soggettivo") ad ottenere l'attribuzione di radiofrequenze di emissione, ma un semplice interesse legittimo ("interessato legittimo"), questo essere-a-argomento una posizione individuale protetta in modo indiretta e subordinata al rispetto dell'interesse generale. Il richiedente aveva dunque unicamente il diritto di vedere la sua domanda di radiofrequenze trattato dal Governo nel rispetto dei criteri imposti sopra dalla legislazione interna ed il CJUE (vedere il giudizio del TAR del 16 settembre 2004) paragrafo 25, e la decisione no 2622/08 del 31 maggio 2008 del Consiglio di stato, paragrafo 37 sopra.
175. Siccome la Corte viene di rilevarlo sotto l'angolo dell'articolo 10 della Convenzione, avuto riguardo alla formula della concessione ed alla cornice legislativa in vigore a questa epoca, il richiedente poteva aspettarsi ragionevolmente di questo che, nei ventiquattro mesi che seguirebbero il 28 luglio 1999, l'amministrazione avrebbe effettuato gli atti giuridici necessari all'inquadramento della sua attività di radiodiffusione televisiva terrestre. Sotto riserva che procedesse al collocamento in conformità dei suoi insediamenti, così come lei aveva l'obbligo, il richiedente avrebbe dovuto avere poi il diritto di emettere dei programmi teletrasmessi, paragrafo 145 sopra. Aveva quindi a questo riguardo una "speranza legittima." È vero che, come il cambio il Governo, le giurisdizioni amministrative hanno respinto le domande del richiedente che mira all'attribuzione dei radiofrequenze. Però, questa decisione non costituiva un rigetto sul fondo della domanda del richiedente, ma derivava della regola generale secondo la quale in dritto italiano lo giudico amministrativo non può sostituirsi all'amministrazione per adottare, al suo posto, certe misure, paragrafo 37 sopra.
176. Inoltre, nella sua sentenza del 31 gennaio 2008, il CJUE si è espresso così:
"(...) Su questo punto, importa di precisare che, nella tenuta delle emissioni radiotelevisive, la libera prestazione di servizi, come consacrata all'articolo 49 Questo e punta in opera in questa tenuta col NCRC, richiede non solo la concessione di autorizzazioni di emissione, ma anche la concessione di radiofrequenze di emissione. Difatti, un operatore non saprebbe esercitare in modo effettiva i diritti che trae dal diritto comunitario in termini di accesso al mercato del radiodiffusione televisiva in mancanza di radiofrequenze di emissione. "
177. La Corte sottoscrive a questa analisi. Ricorda per di più che, secondo la sua giurisprudenza, il ritiro di una licenza di sfruttamento di un'attività commerciale si analizza in un attentato al diritto al rispetto dei beni come garantito con l'articolo 1 del Protocollo no 1 alla Convenzione, Tre Traktörer AB c. Svezia, 7 luglio 1989, § 53, serie Ha no 159, Capitale Bank Ad c. Bulgaria, no 49429/99, § 130, CEDH 2005-XII, Rosenzweig e Bonded Warehouses Ltd c. Polonia, no 51728/99, § 49, 28 luglio 2005, e Bimer S.p.A. c. Moldova, no 15084/03, § 49, 10 luglio 2007. Se è vero che nello specifico, la concessione non è stata tolta, la Corte stima che, senza la concessione dei radiofrequenze di emissione, è stata svuotata del suo contenuto.
178. La Corte considera dal momento che gli interessi legati allo sfruttamento della concessione costituivano degli interessi patrimoniali che chiamano la protezione dell'articolo 1 del Protocollo no 1 (vedere, mutatis mutandis, Tre Traktörer AB, precitata, § 53.
179. Stima dunque che la speranza legittimo del richiedente che si ricollegava agli interessi patrimoniali come lo sfruttamento di una rete di televisione analogica in virtù della concessione, era fondata sufficientemente per costituire un interesse sostanziale, e dunque un "bene" al senso della norma espressa nella prima frase dell'articolo 1 del Protocollo no 1 che è di conseguenza applicabile nello specifico (vedere, mutatis mutandis, Stretch c. Regno Unito, no 44277/98, §§ 32-35, 24 giugno 2003, e Bozcaada Kimisis Teodoku Rum Ortodoks Kilisesi Vakfı c. Turchia (no 2), nostri 7646/03, 37665/03, 37992/03, 37993/03, 37996/03, 37998/03, 37999/03 e 38000/03, § 50, 6 ottobre 2009,,.
180. La Corte constata che il motivo di appello derivato dell'articolo 1 del Protocollo no 1 non è manifestamente male fondato al senso dell'articolo 35 § 3 ha, della Convenzione. Rileva peraltro che questo non si urta a nessuno altro motivo di inammissibilità. Conviene dichiararlo ammissibile dunque.
B. Sul merito
1 tesi delle parti
a) Il richiedente
181. Il richiedente stima che il comportamento del Governo si analizza in un'espropriazione di beni al senso dell'articolo 1 del Protocollo no 1, dato che non solo si è astenuto, senza giustificazione, di assegnare i radiofrequenze, ma ha negato anche di dare effetto alla concessione concessa in seguito ad un appello di offerte legali.
182. Il richiedente considera che questa espropriazione non aveva nessuno legame con l'interesse generale, ma ha servito gli interessi privati di Mediaset utilizzando dei radiofrequenze che sarebbero dovuti essere liberati al suo profitto in quanto concessionario legittimo. Inoltre, questa espropriazione non si è fatta "secondo le vie legali." Difatti, secondo la legge no 249 del 1997, i radiofrequenze in questione sarebbero dovuti essere liberate in favore della società che, nella cornice dell'appello di offerte, aveva formulato la migliore proposta, o nell'occorrenza OMISSIS parecchie misure legislative transitorie hanno impedito Però, questa ultima di avere accesso a queste frequenze.
183. Peraltro, il richiedente è di parere che il risarcimento ottenuto al livello nazionale non corrisponde bene al valore dell'espropriato. Per determinare la mancanza a guadagnare per perdita di probabilità, la Corte dovrebbe considerare non solo il ritardo nell'attribuzione delle frequenze, ma anche l'impossibilità di entrare in concorrenza con le altre società nel 1999, cioè ad un'epoca dove il mercato era più ristretto che oggi. Il richiedente sottolinea anche che il Consiglio di stato, basandosi sul fatto che la Corte costituzionale aveva considerato il 31 dicembre 2003 come una data ragionevole per la scadenza del periodo di transizione, non ha preso in conto che il danno subito dopo 2004, escludendo così cinque anni di violazione. Infine, il richiedente ricorda che, secondo il Consiglio di stato, la concessione della concessione non gli aveva conferito il diritto immediato di esercitare l'attività economica corrispondi ed il risarcimento sarebbe dovuto essere calcolato dunque sulla base di una speranza legittima di attribuzione di radiofrequenze con le autorità competenti.
b) Il Governo
184. Il Governo oppone agli argomenti del richiedente e denunci la natura "finanziaria" della richiesta.
2 valutazione della Corte
185. L'articolo 1 del Protocollo no 1 che garantisce il diritto alla protezione della proprietà, contiene tre norme distinte: "la prima che si esprime nella prima frase del primo capoverso e riveste un carattere generale, enuncia il principio del rispetto della proprietà; la seconda, figurando che nel secondo, fraseggia dello stesso capoverso, prevedi la privazione di proprietà e la sottopone a certe condizioni; in quanto alla terza, registrata nel secondo capoverso, riconosce agli Stati il potere, entra altri, di regolamentare l'uso dei beni conformemente all'interesse generale Non si tratta per tanto di regole prive di rapporto tra esse. La seconda e la terza hanno fatto riferimento agli esempi particolari di attentati al diritto di proprietà; quindi, devono interpretarsi alla luce del principio consacrato dalla prima" (vedere, entra altri, James ed altri c. Regno Unito, 21 febbraio 1986, § 37, serie Ha no 98, e Beyeler, precitata, § 98.
186. Il richiedente stima che c'è stata nella specifico "privazione dei beni." Però, la Corte non saprebbe aderire a questa analisi. Difatti, l'interesse sostanziale dell'interessata a sfruttare una rete di televisione analogica non è stato oggetto di un'espropriazione, siccome dimostralo il fatto che il richiedente è oggi in grado di diffondere dei programmi teletrasmessi. La possibilità di esercitare l'attività che corrisponde alla concessione è stata invece oggetto di parecchie misure che prevedevano in sostanza a ritardare ne la data di partenza, questo che, agli occhi della Corte, costituisci una misura di regolamentazione dell'uso dei beni, ad esaminare sul terreno del secondo paragrafo dell'articolo 1 del Protocollo no 1.
187. Questa disposizione esige, innanzitutto e soprattutto, che un'ingerenza dell'autorità pubblica nel godimento del diritto al rispetto dei beni sia legale (Iatridis, precitata, § 58 e Beyeler, precitata, § 108. In particolare, il suo secondo capoverso riconosce agli Stati il diritto di regolamentare l'uso dei beni purché l'esercitano in vigore col collocamento di "leggi." Il principio di legalità presuppone anche che le disposizioni pertinenti del diritto interno siano sufficientemente accessibili, precise e prevedibili nella loro applicazione (vedere, mutatis mutandis, Broniowski precitata, § 147.
188. Ora, la Corte ha appena constatato sul terreno dell'articolo 10 della Convenzione che l'ingerenza nei diritti del richiedente non aveva base legale sufficientemente prevedibile al senso della sua giurisprudenza, paragrafo 156 sopra. Può giungere solamente alla stessa constatazione sotto l'angolo dell'articolo 1 del Protocollo no 1, ciò che basta per concludere che c'è stata violazione di questa disposizione.
189. Questa conclusione dispensa la Corte di controllare nell'occorrenza il rispetto delle altre esigenze dell'articolo 1 del Protocollo no 1, ed in particolare di dedicarsi sulla questione di sapere se il regolamentazione dell'uso del "bene" del richiedente è stato fatto "conformemente all'interesse generale."
VI. SULLA VIOLAZIONE ADDOTTA DELL'ARTICOLO 6 § 1 DELLA CONVENZIONE
190. Il richiedente si lamenta di un attentato al suo diritto al processo equo. Invoca l'articolo 6 § 1 della Convenzione che, nelle sue parti pertinenti, è formulato così:
"Ogni persona ha diritto affinché la sua causa sia equamente sentita da un tribunale indipendente ed imparziale che deciderà delle contestazioni sui suoi diritti ed obblighi di carattere civile "
A. Tesi delle parti
1. Il Governo
191. Il Governo sostiene che questo motivo di appello è manifestamente male fondato, perché la Corte non ha per compito di conoscere degli errori di fatto o di diritto presumibilmente commesso da una giurisdizione interna, l'interpretazione della legislazione interna che incombe sul primo capo alle autorità nazionali e specialmente ai corsi e tribunali.
192. In particolare, le leggi numeri 43 e 112 del 2004 non sarebbero stati presi in conto col TAR, ma il Consiglio di stato si sarebbe basato su queste leggi per concludere che il richiedente aveva diritto al risarcimento. La sentenza del Consiglio di stato che accorda un risarcimento pecuniario all'interessata dimostrerebbe per di più l'indipendenza dello stato e la presa in conto della sentenza del CJUE. Inoltre, il Governo ricorda che in un procedimento giudiziale è possibile che le parti che hanno degli interessi comuni presentino al giudice delle osservazioni redatte in modo parzialmente simile, e che il fatto che un giurista redige delle osservazioni di carattere tecnico non notifica che siano approvate dal Governo.
193. Infine, il Governo ricorda che il Consiglio di stato ha rifiutato la domanda di perizia presentata dal richiedente che arguisce che il carico della prova pesava su questa ultima e che una perizia di ufficio non poteva sostituire una mancanza di prova.
2. Il richiedente
194. Il richiedente sostiene che le modifiche legislative durante procedimento hanno recato offesa al suo diritto ad un processo equo; aggiunge che la legge non è stata applicata correttamente e che le sentenze della Corte costituzionale non sono state eseguite. Inoltre, dinnanzi al Consiglio di stato, il Governo avrebbe favorito il gruppo Mediaset, ciò che dimostrerebbe la mancanza di indipendenza dello stato. Il richiedente ne vuole per prova che l'esposto del Governo era ricalcato su quello del gruppo Mediaset.
195. Il richiedente è di parere che lo stato italiano è mancato a mettere in opera un sistema normativo chiaro e completo, recando così offesa ai principi di legalità, di trasparenza, di non discriminazione, di libera concorrenza e di imparzialità così come allo stato di diritto. Infine, il Consiglio di stato avrebbe omesso di risarcirla per il danno effettivamente subito e di ordinare una perizia per quantificare l'importo che gli era dovuto.
B. Valutazione della Corte
196. La Corte stima che una parte delle lamentele del richiedente, ed in particolare queste relative alla mancanza di una cornice normativa chiara, ai cambiamenti legislativi ed all'inadempimento delle sentenze della Corte costituzionale, si confonde largamente col motivo di appello derivato dell'articolo 10 della Convenzione. Non c'è dunque luogo di esaminarli separatamente sotto l'angolo dell'articolo 6.
197. In quanto alle lamentele specifiche al procedimento dinnanzi al Consiglio di stato, la Corte ricorda che ha per compito di garantire il rispetto degli impegni che risultano dalla Convenzione per le Parti contraenti. In particolare, conviene col Governo che non gli appartiene di conoscere degli errori di fatto o di diritto presumibilmente commesso da una giurisdizione interna, salvo si e nella misura in cui potuto portare attentato ai diritti e libertà salvaguardate dalla Convenzione (vedere, tra molto altri, García Ruiz c. Spagna [GC], no 30544/96, § 28, CEDH 1999-I. In particolare, la Corte non può valutare lei stessa gli elementi di fatto avendo condotto una giurisdizione nazionale ad adottare tale decisione piuttosto che tale altro, se no si erigerebbe in giudice di quarta istanza e lei ignorerebbe i limiti della sua missione (vedere, mutatis mutandis, Kemmache c. Francia (no 3), 24 novembre 1994, § 44, serie Ha no 296-C. La Corte ha per sola funzione, allo sguardo dell'articolo 6 della Convenzione, di esaminare le richieste che adducono che le giurisdizioni nazionali hanno ignorato delle garanzie procedurali specifiche enunciate da questa disposizione o che la condotta del procedimento nel suo insieme non ha garantito un processo equo al richiedente (vedere, tra molto altri, Donadzé c. Georgia, no 74644/01, §§ 30-31, 7 marzo 2006.
198. Nell'occorrenza, la Corte non scopre nessuno elemento generoso a pensare che il procedimento dinnanzi al Consiglio di stato non si è svolto conformemente alle esigenze del processo equo. Ricorda per di più che le esigenze di indipendenza e di imparzialità menzionata all'articolo 6 della Convenzione riguardano il tribunale incaricato di pronunciarsi sul fondo della causa, e non le parti al procedimento, Forcellini c. Santo Marino, déc.), no 34657/97, 28 maggio 2002, e Previti c. Italia, déc.), no 45291/06, § 255, 8 dicembre 2009, e che ritorna alle giurisdizioni nazionali da giudicare dell'utilità di un'offerta di prova (vedere, mutatis mutandis e rispetto ai procedimenti penali, Previti, decisione precitata, § 221, e Bracci c. Italia, no 36822/02, § 65, 13 ottobre 2005.
199. Segue che questo motivo di appello deve essere respinto per difetto manifesto di fondamento, in applicazione dell'articolo 35 §§ 3 hanno, e 4 della Convenzione.
VII. SU L'APPLICAZIONE DI L'ARTICOLO 41 DI LA CONVENZIONE
200. Ai termini dell'articolo 41 della Convenzione,
"Se la Corte dichiara che c'è stata violazione della Convenzione o dei suoi Protocolli, e se il diritto interno dell'Alta Parte contraente permette di cancellare solo imperfettamente le conseguenze di questa violazione, la Corte accorda alla parte lesa, se c'è luogo, una soddisfazione equa. "
A. Tesi delle parti
1. Danno patrimoniale
a) Il richiedente
201. Il richiedente stima che i danno-interessi che gli sono stati concessi sono insufficienti. Sottolinea che il Consiglio di stato ha considerato come indennizzabile una parte molto limitata dell'enorme danno subito, ha ignorato la perizia presentata da lei e ha omesso di nominare dei periti indipendenti. L'alta giurisdizione italiana ha respinto così, quasi totalmente la domanda di indennizzo, dichiarando che né gli oneri di procedimento né gli oneri di partenza dell'attività commerciale non potevano essere rimborsati.
202. In quanto a questi ultimi oneri, l'interessata osserva che in seguito alla concessione della concessione di radiodiffusione, ha instaurato velocemente una struttura efficace ed effettiva in vista di diventare un protagonista serio sul mercato della radiodiffusione commerciale. In particolare, avrebbe affittato degli studi di televisione di più di 20 000 m², muniti di un'attrezzatura tecnologica di punta acquistata in anticipo per potere lanciare velocemente l'attività di radiodiffusione. Avrebbe sopportato anche i costi di creazione di una biblioteca audiovisiva, producendo le sue proprie emissioni, siccome l'esigeva l'ordinamento sulle concessioni.
203. Per ciò che è della mancanza a guadagnare, l'insufficienza dei danni ed interessi concessi dal Consiglio di stato risulterebbero in modo evidente del paragone di questo importo coi profitti realizzati da Retequattro, cioè la catena eccedentaria che avrebbe dovuto liberare i radiofrequenze citati al richiedente. Questa stima che, nella valutazione della mancanza a guadagnare, la Corte dovrebbe prendere anche in conto lo fa che OMISSIS è entrato solamente recentemente sul mercato commerciale della radiodiffusione, cioè ad un momento dove la radiodiffusione analogica stava essendo sostituita completamente dal TNT e di altre tecniche di radiodiffusione. Bisognerebbe prendere in considerazione i cambiamenti dunque intervenuti sul mercato dal 1999. La richiedente stima essere stata allontanata illegalmente del mercato della radiodiffusione commerciale durante un periodo considerevole, ciò che avrebbe recato anche offesa alle sue possibilità di promuovere la sua marca e la sua reputazione così come di acquisire una perizia, dei programmi audiovisivi e di altri vantaggi legati all'attività di radiodiffusione analogica.
204. Alla luce di ciò che precede, giustificativi all'appoggio, il richiedente chiede 2 174 130 492,55 EUR (129 957 485,60 EUR per le perdite subite e 2 045 214 475,00 EUR per la mancanza a guadagnare, somma che aveva sollecitato nella cornice del procedimento nazionale, e della quale si dovrebbe sottrarre l'importo concesso dal Consiglio di stato, o un altro importo determinato in equità. Il risarcimento dovrebbe essere abbinato di interessi legali.
b) Il Governo
205. Il Governo oppone alle pretese del richiedente, che considera eccessiva. Ricorda che il Consiglio di stato ha concesso un risarcimento all'interessata. Per di più, le pretese controverse dipendono dalla speculazione e non hanno legame di causalità con le violazioni addotte della Convenzione, Informationsverein Lentia ed altri precitati, § 46, Radio ABC, precitata, § 41, e Meltex Ltd e Movsessian, precitata, § 102.
206. Inoltre, il Governo sottolinea che il richiedente non ha messo in opera nessuna attrezzatura di télétransmission in modo numerico nel periodo tra dicembre 2008 e gennai 2009. Delle tali attrezzature sarebbero state acquistate solamente dopo 2009.
2. Danno morale
a) Il richiedente
207. Il richiedente chiede 10 000 000 EUR per danno morale.
208. Secondo lei, la Corte dovrebbe, in particolare, esaminare i seguenti elementi: a) l'intervallo di tempo considerevole che ha trascorso; b) il fatto che il richiedente poteva aspettarsi ragionevolmente di un collocamento in opera nei termini della concessione di radiodiffusione televisiva col governo italiano; c) la frustrazione e l'angoscia derivando a causa di essere un testimone impotente dello sviluppo del mercato del radiodiffusione televisiva senza potere ne essere partire presa e della perdita di un certo numero di occasioni proficue; d, la posta economica considerevole; e, l'attentato alla reputazione della società richiesta, avuto riguardo alla posizione delle persone implicate; f, la grande preoccupazione del richiedente dinnanzi all'impossibilità di ricuperare i suoi concorrenti che avrebbero consolidato la loro posizione sul mercato della radiodiffusione analogica e sui mercati vicini; g, le condizioni di incertezza in che il richiedente dice avere dovuto prendere le decisioni strategiche; h, gli ostacoli e prove che il gerente della società avrebbe avuto a sormontare; ed i, la frustrazione che deriva del disprezzo ripetuto e flagrante del Governo al riguardo delle sentenze rese dalla Corte costituzionale ed il CJUE così come delle domande che provengono delle istituzioni europee.
b) Il Governo
209. Il Governo oppone alle pretese del richiedente, che stima esorbitante.
3. Oneri e spese
a) Il richiedente
210. Giustificativi in appoggio, il richiedente chiede il rimborso degli oneri di procedimento impegnato tanto al livello nazionale che al livello europeo per ottenere il collocamento in opera della concessione e per esercitare infatti l'attività economica sul mercato del radiodiffusione televisiva.
211. Sottolinea che ha dovuto fare a fronte non solo all'operatore commerciale che domina in Italia, ma anche al governo italiano sé durante più di dieci anni poiché, durante questo periodo, il proprietario di Mediaset-il gruppo di diffusione che include eccedentario Retequattro la catena-ha effettuato anche parecchi mandati di presidente del Consiglio dei ministri.
212. Pertanto, il richiedente chiede 1 023 706,35 EUR per gli oneri incorsi al livello nazionale e 200 000 EUR per quegli esposto dinnanzi alla Corte.
b) Il Governo
213. Il Governo si oppone alle pretese del richiedente.
B. Valutazione della Corte
1. Danno patrimoniale e morale
214. La Corte ricorda che ha constatato, nello specifico, una doppia violazione. In primo luogo, l'ingerenza nell'esercizio col richiedente del suo diritto di comunicare delle informazione o delle idee al senso dell'articolo 10 della Convenzione si è operata dalle misure legislative che non soddisfacevano l'esigenza di prevedibilità ed all'obbligo dello stato di garantire un pluralismo effettivo, paragrafo 156 sopra. In secondo luogo, il richiedente poteva avere la speranza legittima che l'amministrazione effettua nei ventiquattro mesi che hanno seguito il 28 luglio 1999 gli atti giuridici necessari all'inquadramento della sua attività di radiodiffusione televisiva, ciò che gli avrebbe permesso di emettere dei programmi teletrasmessi, paragrafo 175 sopra. Al senso dell'articolo 1 del Protocollo no 1, questa speranza costituiva un "bene", paragrafo 178 sopra di cui l'uso è stato regolamentato dalle stesse leggi giudicate non sufficientemente prevedibili sotto l'angolo dell'articolo 10, paragrafo 188 sopra. In compenso, la Corte non si è dedicata sulla questione di sapere se la regolamentazione controversa era "conforme all'interesse generale", paragrafo 189 sopra, e se l'ingerenza nel diritto del richiedente di comunicare delle informazione e delle idee inseguiva un scopo legittimo ed era necessario in una società democratica per l'attentato, paragrafo 158 sopra.
215. Nella presente causa, la Corte si trova nell'impossibilità di stabilire con esattezza in quale misura le violazioni constatate hanno leso i diritti patrimoniali del richiedente conto tenuto, in particolare, della specificità del mercato audiovisivo italiano e della mancanza di una situazione commerciale comparabile su suddetto mercato.
216. La Corte osserva per di più che il richiedente ha subito un danno che deriva dell'incertezza prolungata, dovuta alla mancanza di precisione della cornice legislativa interna, in quanto alla data alla quale potrebbe ottenere la citazione dei radiofrequenze e, di conseguenza, cominciare ad operare sul mercato commerciale del radiodiffusione televisiva. Il richiedente ha effettuato tuttavia degli investimenti in virtù della concessione. La Corte stima che il risarcimento concesso dal Consiglio di stato, coprendo esclusivamente il periodo del 2004 a 2009, non saprebbe essere considerato come sufficiente, tanto più che nessuna perizia è stata ordinata dalle giurisdizioni interne per valutare le perdite subite e la mancanza a guadagnare.
217. La Corte rileva che il Governo si limita a contestare le pretese del richiedente qualificandoli di eccessive.
218. In ciò che riguarda le perdite subite, la Corte nota che il richiedente non ha provato che tutti gli investimenti effettuati erano necessari per mettere in opera la concessione che aveva ottenuto. In quanto alla mancanza a guadagnare addotta, la Corte considera che il richiedente ha subito effettivamente un danno a questo titolo a causa dell'impossibilità, durante numerosi anni, di trarre un qualsiasi profitto dalla concessione. Stima mentre le circostanze della causa non suscitano una valutazione precisa del danno patrimoniale, il tipo di danno di cui è questione che presenta di numerosi rischi e rendendo impossibile un calcolo preciso delle somme suscettibili di costituire un giusto risarcimento.
219. Senza concedersi alle speculazioni a proposito degli utili che il richiedente avrebbe realizzato se le violazioni della Convenzione non avessero avuto luogo e se era stata in grado di diffondere a partire da 2001, la Corte constata che l'interessata ha subito una perdita di probabilità reale (vedere, mutatis mutandis, Gaweda, precitata, § 54. Conviene anche osservare che l'interessata desiderava lanciarsi in un'impresa commerciale completamente nuova di cui l'eventuale successo dipendeva da una serie di fattori vari di cui la valutazione sfugge alla competenza della Corte. Nota a questo riguardo che se si tratta di una mancanza a guadagnare, lucrum cessans, la sua esistenza deve essere stabilita con certezza e non deve basarsi unicamente su delle congetture o delle probabilità.
220. In queste condizioni, la Corte stima appropriata di fissare una somma forfetaria in risarcimento delle perdite subite così come della mancanza a guadagnare legata all'impossibilità di sfruttare la concessione. Deve tenere anche conto per il fatto che il richiedente ha ottenuto un indennizzo al livello interno per una parte del periodo riguardato, paragrafo 48 sopra.
221. Di più, la Corte stima che nello specifico le violazioni constatate degli articoli 10 della Convenzione e 1 del Protocollo no 1 hanno causato inevitabilmente un'incertezza prolungata nella condotta delle cause e dei sentimenti di impotenza e di frustrazione al richiedente (vedere, mutatis mutandis, Rock Ruby Hotel Ltd c. Turchia (soddisfazione equa), no 46159/99, § 36, 26 ottobre 2010. A questo riguardo, ricorda che può concedere un risarcimento pecuniario per danno morale ad una società commerciale. Questo tipo di danno può comprendere difatti, per una tale società, degli elementi più o meno "obiettivi" e "soggettivi". Possono essere presi in particolare in considerazione la reputazione dell'impresa, ma anche l'incertezza nella pianificazione delle decisioni a prendere, le agitazioni causate alla gestione dell'impresa lei stessa di cui le conseguenze non suscitano un calcolo esatto, ed infine, sebbene in una minima misura, l'angoscia ed i dispiaceri provati dai membri degli organi di direzione della società, Comingersoll S.p.A. c. Portogallo [GC], no 35382/97, § 35, CEDH 2000-IV.
222. Tenuto conto dell'insieme di questi elementi, e deliberando in equità, la Corte stima ragionevole di accordare al richiedente una somma globale di 10 000 000 EUR, ogni danno confuso, più ogni importo che può essere dovuto a titolo di imposta su questa somma.
2. Oneri e spese
223. La Corte ricorda che al titolo dell'articolo 41 della Convenzione rimborsa gli oneri di cui è stabilito che sono stati esposti realmente, che corrispondono ad una necessità e che sono di un importo ragionevole, Nikolova c. Bulgaria [GC], no 31195/96, § 79, CEDH 1999-II.
224. Per ciò che è degli oneri del procedimento interno, la Corte rileva che il richiedente, prima di rivolgersi agli organi della Convenzione, ha esaurito le vie di ricorso che gli era aperte in dritto italiano, poiché ha iniziato due procedimenti dinnanzi alle giurisdizioni amministrative di cui c'è luogo di sottolineare la complessità e la durata. La Corte ammette dal momento che l'interessata è incorsa delle spese per fare correggere le violazioni della Convenzione nell'ordine morale interno (vedere, mutatis mutandis, Rojas Giuridici c. Italia, no 39676/98 § 42, 16 novembre 2000.
225. In quanto alle spese afferenti al procedimento dinnanzi a lei, la Corte nota che la presente causa riveste una certa complessità, perché ha necessitato un esame in Grande Camera così come parecchie serie di osservazioni ed un'udienza. Solleva anche delle questioni giuridiche importanti.
226. Tenuto conto degli elementi nel suo possesso e della sua pratica la Corte giudica in materia, ragionevole di accordare al richiedente per l'insieme di oneri e spese la somma globale di 100 000 EUR.
3. Interessi moratori
227. La Corte giudica appropriata di ricalcare il tasso degli interessi moratori sul tasso di interesse della facilità di prestito marginale della Banca centrale europea aumentata di tre punti di percentuale.
PER QUESTI MOTIVI, LA CORTE,
1. Accoglie, all'unanimità, l'eccezione preliminare del Governo tratto dall'incompatibilità ratione personae della richiesta in quanto è stata introdotta da OMISSIS e, di conseguenza, dichiara questa parte della richiesta inammissibile;
2. Respinge, alla maggioranza, l'eccezione preliminare del Governo derivato della tardività della richiesta;
3. Respinge, alla maggioranza, le altre eccezioni preliminari del Governo;
4. Dichiara, alla maggioranza, la richiesta introdotta dal richiedente ammissibile in quanto ai motivi di appello tratti dagli articoli 10 e 14 della Convenzione,;
5. Dichiara, alla maggioranza, la richiesta introdotta dal richiedente ammissibile in quanto al motivo di appello derivato dall'articolo 1 del Protocollo no1,;
6. Dichiara, all'unanimità, la richiesta introdotta dal richiedente inammissibile per il surplus,;
7. Stabilisce, per sedici voci contro una, che c'è stata violazione dell'articolo 10 della Convenzione;
8. Stabilisce, all'unanimità, che non c'è luogo di esaminare separatamente il motivo di appello derivato dell'articolo 14 della Convenzione combinata con l'articolo 10 della Convenzione;
9. Stabilisce, per quattordici voci contro tre, che c'è stata violazione dell'articolo 1 del Protocollo no 1;
10. Stabilisce, per nove voci contro otto, che lo stato convenuto deve versare al richiedente, nei tre mesi, 10 000 000 EUR, dieci milioni di euro, più ogni importo che può essere dovuto a titolo di imposta, per danno patrimoniale e morale,;
11. Stabilisce, all'unanimità, che lo stato convenuto deve versare al richiedente, nei tre mesi, 100 000 EUR, centomila euro, più ogni importo che può essere dovuto a titolo di imposta col richiedente, per oneri e spese,;
12. Stabilisce, all'unanimità che a contare dalla scadenza di suddetto termine e fino al versamento, questi importi saranno da aumentare di un interesse semplice ad un tasso uguale a quello della facilità di prestito marginale della Banca centrale europea applicabile durante questo periodo, aumentato di tre punti percentuale,;
13. Respinge, all'unanimità, la domanda di soddisfazione equa per il surplus.
Fatto in francese ed in inglese, poi pronunziato in udienza pubblica al Palazzo dei diritti dell'uomo, a Strasburgo, il 7 giugno 2012.
Vincent Pastore Francesca Tulkens
Giureconsulto Presidentessa
Alla presente sentenza si trova unita, conformemente agli articoli 45 § 2 della Convenzione e 74 § 2 dell'ordinamento, l'esposizione delle seguenti opinioni separate:
(a) opinione concordante del giudice Vajić;
(b) opinione parzialmente dissidente comune ai giudici Sajó, Karakaş e Tsotsoria alla quale aderisce in parte il giudice Steiner;
(c) opinione in parte dissidente comune ai giudici Popović e Mijović;
(d) opinione dissidente del giudice Steiner.
F.T.
V.B.

OPINIONE CONCORDANTE DEL GIUDICE VAJIĆ
(Traduzione)
Ho votato con la maggioranza in favore di una constatazione di violazione dell'articolo 1 del Protocollo no 1 alla Convenzione. Tuttavia, non aderisco all'interpretazione che è data dell'espressione "speranza legittima", come appare nella sentenza, in particolare al paragrafo 173 di questo. Con tutto il rispetto che devo ai miei colleghi, penso che il seguente passaggio di questo paragrafo causa malintesi, Kopecký c. Slovacchia [GC], no 44912/98, CEDH 2004-IX,:
"Però, in certe circostanze, l ' "speranza legittimo" della protezione può beneficiare anche di ottenere un valore patrimoniale dell'articolo 1 del Protocollo no 1. Così, quando l'interesse patrimoniale è dell'ordine del credito, si può considerare che l'interessato dispone di una speranza legittima se un tale interesse presenta una base sufficiente in dritta interno, per esempio quando è confermato da una giurisprudenza buona invalsa dei tribunali. "
Secondo la giurisprudenza stabilita della Corte, tutto titolare di un interesse patrimoniale che è dell'ordine del credito e ha una base sufficiente in dritta interno dispongo di un "valore patrimoniale" suscettibile di provocare la protezione dell'articolo 1 del Protocollo no 1 (Kopecký, precitata, § 42. È inutile introdurre la nozione di speranza legittima dunque che, secondo le sentenze nei cause Pine Valley Developments Ltd ed altri c. Irlanda, 29 novembre 1991, serie Ha no 222, e Stretch c. Regno Unito (no 44277/98, 24 giugno 2003,) si applica nelle circostanze buone più limitate.
Chi è più, la sentenza enuncia al paragrafo 178:
"La Corte considera dal momento che gli interessi legati allo sfruttamento della concessione costituivano degli interessi patrimoniali che chiamano la protezione dell'articolo 1 del Protocollo no 1 (vedere, mutatis mutandis, Tre Traktörer AB, precitata, § 53. "
Non vedo la necessità di menzionare ne più una speranza legittima dunque.
OPINIONE PARZIALMENTE DISSIDENTE COMUNE AI GIUDICI SAJÓ, KARAKAŞ E TSOTSORIA ALLA QUALE ADERISCE IN PARTIRE IL GIUDICE STEINER
(Traduzione)
Sottoscriviamo pienamente alla presente sentenza salvo in ciò che riguarda la concessione di una soddisfazione equa. Il nostro disaccordo non tiene al carattere eccessivo o insufficiente dell'importo accordato, ma piuttosto al fatto che ai nostri occhi la questione dell'applicazione dell'articolo 41 non era in stato.
Pure stimando che esisteva un legame di causalità tra le condotte delle autorità amministrative ed il danno addotto dalla società richiesta, il Consiglio di Stato ha giudicato che l'indennizzo doveva essere calcolato in funzione della speranza legittima della società richiesta di ottenere delle autorità competenti il sussidio delle frequenze di radiodiffusione. Per questa ragione, ha considerato, nella cornice della sua valutazione delle perdite subite, che la società richiesta avrebbe dovuto sapere che non era suscettibile di ottenere le frequenze in questione, e non ha ordinato di perizia. Questo ragionamento è stato respinto dalla Corte (paragrafo 175 della sentenza). La Corte ha stimato che la concessione assegnata al richiedente era stata svuotata di ogni effetto utile, e ha dichiarato inoltre che il rifiuto delle giurisdizioni interne di ordinare una perizia non era accettabile, paragrafo 216 in fini.
La società richiesta ha indicato che aveva esposto delle spese, in particolare la locazione di studi e dell'attrezzatura necessaria per inseguire l'attività economica in questione, e lei ha sottoposto una perizia relativa alla mancanza a guadagnare che adduceva avere subito, perizia che si basava sulla base dei profitti realizzati da Retequattro, la catena eccedentaria che avrebbe dovuto liberare i radiofrequenze citati al richiedente.
Nella mancanza di ogni perizia che avrebbe portato almeno alcune precisioni in quanto alla necessità e la pertinenza delle spese addotte ed alla mancanza a guadagnare prevedibile della società richiesta, giudichiamo impossibili di determinare il danno subito da questa. Uguale stima, che le parti avrebbero potuto contestare, c'avrebbe permesso almeno di calcolare gli importi approssimativi suscettibili di risanare il danno. Di più, questo procedimento avrebbe gettato le basi di un ordinamento amichevole che avrebbe soddisfatto le esigenze di un risarcimento equo.
OPINIONE IN PARTE DISSIDENTE
COMUNE AI GIUDICI POPOVIĆ E MIJOVIĆ
(Traduzione)
Con tutto il rispetto che dobbiamo alla maggioranza, siamo in disaccordo con lei su due punti. Primariamente, stimiamo che il primo richiedente nello specifico, la società a responsabilità limitata Centro Europa S.r.l, non aveva la qualità di vittima. Secondariamente, la società richiesta non aveva ai nostri occhi nessuno diritto di investire la Corte nell'unico scopo di fare rettificare l'importo dell'indennizzo che gli era stato concesso al livello nazionale. Il nostro punto di vista è motivato col seguente ragioni.
È precisato al paragrafo 45 della sentenza che, con una sentenza del 20 gennaio 2009, il Consiglio di Stato ha concesso alla società richiesta l'intimo di 1 041 418 EUR a titolo di risarcimento. Ciò dimostra chiaramente che il richiedente è stato indennizzato per la perdita provata. Di conseguenza, l'interessata non aveva nessuna ragione di investire la Corte come lei l'ha fatto il 16 luglio 2009. Dal momento che era stata indennizzata al livello nazionale, aveva perso la qualità di vittima. La sua richiesta alla Corte mirava a fare rettificare l'importo dell'indennizzo concesso dalla giurisdizione nazionale.
La Corte ha enunciato la regola relativa all'importo dell'indennizzo fin da 1986, nella sua sentenza nel causa Lithgow ed altri c. Regno Unito, 8 luglio 1986, § 102, serie Ha no 102. Secondo questa regola, la questione rileva del margine di valutazione dello stato convenuto, sotto riserva che l'importo in questione non sia "manifestamente insufficiente".
Nella sua giurisprudenza ulteriore, la Corte ha precisato la regola, dichiarando che anche una somma manifestamente insufficiente, ed anche nei casi estremi uguali a zero, poteva essere accettabile nelle circostanze eccezionali, Jahn ed altri c. Germania [GC], nostri 46720/99, 72203/01 e 72552/01, § 94, CEDH 2005-VI.
Nello specifico, l'intenzione della società richiesta era di iscriversi in falsi contro il principio generale libero nel sentenza Lithgow ed altri riferendosi alla regola enunciata nei sentenze Scordino c. Italia (no 1) ([GC], noo36813/97, § 103, CEDH 2006-V, Cocchiarella c. Italia ([GC], noo64886/01, CEDH 2006-V, e Musci c. Italia [GC], no 64699/01, CEDH 2006-V. Questa ultima regola cade però bene nel campo della regola principale emanata in Lithgow ed altri, poiché la Corte ha detto nel sentenza Scordino (precitata, § 103, che l'indennizzo concesso era "insufficiente." È chiaro dunque che la regola nel causa Scordino (no 1) ha fatto seguire solamente la giurisprudenza precedente, cioè la regola decretata nel sentenza Lithgow ed altri che, a nostro avviso, trova ad applicarsi nello specifico.
La valutazione dei fatti nel causa Scordino (no 1) differiva di quella che è stato effettuato nel causa Lithgow ed altri, ma la regola non ha cambiato. In altri termini, la parola "insufficiente" che appare nel sentenza Scordino (no 1) (precitata, § 103, non può comprendere si che alla luce del regola Lithgow, cioè che si riferisce ad un indennizzo giudicato "manifestamente insufficiente" nella cornice dell'esame della proporzionalità. Fondamentalmente, la Corte ha preso la stessa posizione al paragrafo 98 del sentenza Scordino (no 1), dove rinvia in particolare al sentenza Lithgow ed altri quando invoca la regola generale sulla proporzionalità dell'indennizzo.
Peraltro, non c'è nessuna ragione di stimare che l'indennizzo nello specifico era insufficiente. Del causa Scordino (no 1 che riguardava l'espropriazione di terreni) deve essere distinto al nostro senso, lo specifico che cade su una licenza che permette di diffondere dei programmi teletrasmessi. Le fluttuazioni dei prezzi del mercato per i due beni menzionati possono essere comparabili, ma non sono identiche, e le autorità giudiziali nazionali sono poste meglio del giudice internazionale per valutare l'importo dovuto a titolo di indennizzo. I richiedenti nel causa Scordino (no 1) (precitata, § 85, si basavano sul fatto che gli appartamenti costruiti sul terreno espropriato potevano essere venduti poi e dunque generare un profitto per gli individui. Tuttavia, nello specifico, non c'è ragione sufficiente per dire che la somma concessa a titolo di indennizzo alla società richiesta al livello interno era insufficiente.
Ameremmo sottolineare anche che l'importo concesso a titolo di risarcimento alla società richiesta era di fatto considerevole e non può essere qualificato in nessun caso di "manifestamente insufficiente." La Corte non può concedersi alle speculazioni in quanto al successo commerciale potenziale della società richiesta di cui l'importo accordato a titolo di indennizzo sarebbe potuto dipendere secondo l'interessata. La situazione della società richiesta è stata valutata correttamente dalla giurisdizione nazionale che ha del resto deliberato nel suo favore. Chi è più, la maggioranza non ha fondato il suo ragionamento su una valutazione con un perito della perdita che sarebbe stata subita dalla società richiesta, ma gli ha accordato semplicemente una somma forfetaria. Quindi, supponendo che si potesse considerare che la società richiesta aveva conservato la sua qualità di vittima-punto di vista al quale non possiamo aderire-, stimiamo che la Corte avrebbe dovuto rispettare il margine di valutazione dello stato convenuto.
OPINIONE DISSIDENTE DEL GIUDICE STEINER
Non posso dividere l'opinione della maggioranza sui due aspetti essenziali di questa causa, quello concernente la pretesa violazione dell'articolo 10 e quello riferendosi alla violazione denunciata dell'articolo 1 del Protocollo no 1.
La situazione dei fatti che sottende i motivi di appello del richiedente è, a mio avviso, chiaramente distinta.
Per ciò che riguarda la prima di queste situazioni che ha fatto riferimento alla pretesa impossibilità di emettere sulla base della decisione di principio del 1999, sfugge alla competenza della Corte perché non rispetta la regola del termine di sei mesi.
Difatti, secondo il Governo, il Consiglio di stato ha deciso in modo definitivo con la sua decisione del 31 maggio 2008 la questione conclusione della no-attribuzione delle frequenze sulla base della decisione del 1999.
La lettura attenta di li aspettati e soprattutto del dispositivo della decisione del Consiglio di stato sembro rinforzare questa tesi. Del resto, la decisione di gennaio 2009 confermo questo modo di prevedere la questione, perché decide solamente l'aspetto residuo della domanda formulata dalla parte richiesta sulla base dell'articolo 1 del Protocollo no 1.
Su questo punto, la sentenza della Grande Camera (§§ 100-104) non mi sembra corrispondere alla realtà della situazione giuridica.
Di non siamo confrontati prima, a mio avviso, ad una situazione continua perché, siccome gli ho appena indicato, la situazione controversa era stata chiarificata dalla decisione del 31 maggio 2008. A partire da questa data era diventato evidente, difatti, che il richiedente non poteva contestare più, in diritto, la fondatezza della decisione concernente la no-attribuzione delle frequenze previste dalla misura adottata nel 1999.
Gli spettava, di conseguenza, di presentare la sua richiesta su questo punto nel termine di sei mesi.
Ricordo che c'è, a questo motivo, una giurisprudenza consolidata invalsa da molto molto tempo.
Così, non solo la regola di sei mesi derivo di una clausola speciale e costituisci un fattore di sicurezza giuridica, ma di più riveste un carattere di ordine pubblico, gli Stati non potendo allontanarlo della loro propria iniziativa.
La regola del termine di sei mesi è, secondo la nostra giurisprudenza, una questione che tiene al rispetto dell'ordine pubblico europeo e che può essere sollevata di ufficio ad ogni stadio del procedimento.
Il principio di sussidiarietà che è menzionata costantemente come essendo il principio ispiratore del sistema di controllo, ordine che si riconosca al giudice interna un primato nell'interpretazione del diritto interno.
Sottolineo, a questo riguardo, che la nostra Corte dispone solamente "di una competenza limitata trattandosi di verificare se il diritto nazionale è stato interpretato correttamente ed applicato" e qu ' "non gli appartiene di sostituirsi ai tribunali nazionali, il suo ruolo che consiste soprattutto in assicurarsi che le decisioni di questi ultimi non sono inficiate di arbitrarietà o di irrazionalità manifesta", Anheuser-Busch Inc. c. Portogallo [GC], no 73049/01, § 83, CEDH 2007-I.
Ciò che è vero per la valutazione della legalità interna vale trattandosi anche di determinare quale è la decisione definitiva interno resa allo sguardo di un motivo di appello determinato, a meno che si considera che nello specifico la decisione del Consiglio di stato era inficiata di arbitrarietà o di irrazionalità manifesta.
Poi, mi sembra che la sentenza versi nell'errore quando mescola due aspetti distinti.
La determinazione dell'importo della somma ad accordare a titolo del danno subito dal richiedente riguardava la quantificazione dei danni subiti e non la questione concernente l'attribuzione delle frequenze, questione che era re judicata dal 31 maggio 2008.
In quanto alla seconda situazione dei fatti che ha fatto riferimento al rispetto del diritto di proprietà, la questione mi sembra chiara. Le ragioni date dalla decisione del Consiglio di stato del 20 gennaio 2009 sono convincenti e ragionevoli.
Il Consiglio di stato ha riconosciuto una responsabilità dello stato a ragione del lungo termine che ha presieduto all'attribuzione delle frequenze. Ha accordato a questo titolo una somma per le "perdite provate." Ha tenuto a sottolineare il comportamento del richiedente che avrebbe dovuto tenere conto del contesto e dare prova di prudenza negli investimenti aspettando l'attribuzione delle frequenze.
In quanto al danno corrispondente alla "mancanza a guadagnare", il Consiglio di stato ha rilevato che le supposizioni ed ipotesi accatastate dal richiedente erano private del minimo elemento di prova. Una somma, determinata in modo equo, gli è stata accordata però a questo titolo.
Penso che, più che in tutta altra circostanza, bisogna riconoscere allo stato un largo margino di valutazione in materia di determinazione di danni per un "fatto illecito" secondo i principi della responsabilità extracontrattuale.
In ciò che riguarda la questione dell'applicazione dell'articolo 41, aderisco all'opinione parte dissidente dei giudici Sajó, Karakaş e Tsotsoria.
1 all'epoca dei fatti, la Corte di giustizia delle Comunità europee.