AFFAIRE CASA DI CURA VILLA FIORITAc. ITALIE

Conclusion(s)
Violation de l'article 6 - Droit à un procès équitable (Article 6 - Procédure d'exécution
Article 6-1 - Accès à un tribunal)
Violation de l'article 1 du Protocole n° 1 - Protection de la propriété (Article 1 al. 1 du Protocole n° 1 - Respect des biens)
Préjudice moral - réparation (Article 41 - Préjudice moral
Satisfaction équitable)

PREMIÈRE SECTION

AFFAIRE CASA DI CURA VALLE FIORITA S.R.L. c. ITALIE

(Requête no 67944/13)

ARRÊT

STRASBOURG

13 décembre 2018

Cet arrêt deviendra définitif dans les conditions définies à l’article 44 § 2 de la Convention. Il peut subir des retouches de forme.

En l’affaire Casa di Cura Valle Fiorita S.r.l. c. Italie,
La Cour européenne des droits de l’homme (première section), siégeant en une chambre composée de :
Linos-Alexandre Sicilianos, président,
Ksenija Turkovi?,
Guido Raimondi,
Krzysztof Wojtyczek,
Armen Harutyunyan,
Pauliine Koskelo,
Jovan Ilievski, juges,
et de Abel Campos, greffier de section,
Après en avoir délibéré en chambre du conseil le 20 novembre 2018,
Rend l’arrêt que voici, adopté à cette date :
PROCÉDURE
1. À l’origine de l’affaire se trouve une requête (no 67944/13) dirigée contre la République italienne et dont une société de droit italien, la Casa di Cura Valle Fiorita S.r.l. (« la requérante »), a saisi la Cour le 21 octobre 2013 en vertu de l’article 34 de la Convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales (« la Convention »).
2. La requérante a été représentée par OMISSIS, avocat à Rome. Le gouvernement italien (« le Gouvernement ») a été représenté par son agent, Mme E. Spatafora.
3. Devant la Cour, la requérante se plaignait de l’impossibilité de reprendre possession de son immeuble occupé sans titre par des tiers.
4. Le 4 janvier 2017, la requête a été communiquée au Gouvernement.
EN FAIT
I. LES CIRCONSTANCES DE L’ESPÈCE
5. La requérante est une société à responsabilité limitée de droit italien qui a son siège à Rome.
6. Elle est propriétaire d’un immeuble de 8 000 m2 environ qui est sis à Rome et qui, entre 1971 et 2011, fut affecté à l’usage d’une clinique en vertu de conventions successives conclues avec l’hôpital public San Filippo Neri.
7. La dernière convention avec l’hôpital prit fin le 16 novembre 2011. L’immeuble resta dès lors inoccupé, à l’exception d’un appartement habité par une tierce personne sur la base d’un contrat de commodat.
8. Le 6 décembre 2012, une centaine de personnes s’introduisirent par la force dans l’immeuble de la requérante et s’approprièrent les lieux. Le même jour, la requérante déposa une première plainte devant le procureur de la République. Elle dénonçait une atteinte à son droit de propriété et demandait l’évacuation des lieux.
9. Entre le 7 décembre 2012 et le 1er juillet 2013, la requérante réitéra sa plainte à onze reprises, y joignant différents documents à l’appui de ses allégations. Le 12 juin 2013, elle sollicita également la saisie provisoire de l’immeuble.
10. Par une décision du 9 août 2013, le juge des investigations préliminaires de Rome fit droit à la demande du parquet en ce sens et ordonna que l’immeuble fût saisi à titre provisoire. Il releva qu’il ressortait des investigations diligentées à la suite de la plainte déposée par la requérante que le bien était occupé par 150 personnes environ et que la gestion de l’occupation, qui se serait inscrite dans l’action du mouvement citoyen de défense du droit au logement (movimento lotta per la casa), était organisée et régie par un groupe restreint d’individus qui agissaient à but lucratif. Le juge ajouta qu’il ressortait par ailleurs de l’enquête que les occupants avaient commencé à modifier les lieux aussitôt après l’occupation par la mise en place entre autres de grillages visant à limiter l’accès à l’immeuble. Dès lors, le juge considéra que le délit d’occupation abusive d’immeuble, puni par l’article 633 du code pénal, était envisageable en l’espèce et que la poursuite de l’occupation entraînait un risque de dégradation du bien et de préjudice important pour la partie lésée.
11. Le procureur confia à la Division des enquêtes générales et des opérations spéciales de la Police (Digos) la tâche de faire exécuter ladite décision. La Digos délégua ensuite cette tâche au Comité pour l’ordre et la sécurité publique (CPOSP), encadré par le préfet.
12. Le 18 septembre 2014, la Digos présenta au procureur de la République un rapport concernant la situation de l’immeuble de la requérante. Elle indiquait dans ce rapport que, au cours des années antérieures, de nombreuses occupations abusives d’immeubles, organisées par différents mouvements de défense du droit au logement et impliquant souvent des centaines de personnes, avaient eu lieu dans le département de Rome. Elle arguait que, compte tenu de cette situation, il était crucial de planifier soigneusement les expulsions des occupants afin de préserver l’ordre public et de garantir l’assistance nécessaire aux personnes vulnérables impliquées. Elle précisait que, concernant en particulier l’immeuble de la requérante, la question de l’expulsion avait été abordée en septembre 2013, mais qu’il avait été décidé de renoncer à cette solution compte tenu notamment de la situation financière de la municipalité de Rome, laquelle n’aurait pas permis de reloger les occupants après leur expulsion.
13. Le 23 septembre 2013, la requérante demanda au parquet de Rome de l’autoriser à accéder aux données des personnes impliquées dans l’occupation abusive de son immeuble, afin qu’elle pût intenter une action judiciaire à leur encontre. Ladite demande fut rejetée le 8 octobre 2013 par le parquet.
14. Le 3 mars 2015, la requérante intima à l’administration d’exécuter la décision du 9 août 2013. Celle-ci n’ayant pas donné suite à la demande, la requérante saisit le tribunal administratif du Latium le 21 mai 2015 en se plaignant du silence de l’administration.
15. Le préfet de Rome répondit par une note du 17 juin 2015. Il y indiquait que la situation du bien de la requérante était similaire à celle d’une centaine d’autres immeubles occupés sans titre dans la ville de Rome. Il estimait que, pour ce qui était des procédures d’expulsion, il était nécessaire d’obtenir au préalable de la part de la municipalité des garanties de relogement des personnes évacuées. Selon le préfet, en l’absence de telles garanties, il lui était impossible, au vu des prérogatives qui étaient les siennes, de procéder aux expulsions. Le préfet ajoutait que, quant à l’emploi de la force publique, la loi ne l’autorisait que dans le cas d’expulsions de locataires ordonnées par un tribunal.
16. Entre-temps, le 15 septembre 2014, la requérante s’était vu notifier par le tribunal de Rome une injonction de payer 30 000 euros environ au titre de la consommation d’énergie électrique relative aux années 2013 et 2014. Elle forma opposition contre cette injonction devant le tribunal de Rome. L’issue de cette procédure n’est pas connue.
17. D’après une note de la municipalité de Rome datée du 9 août 2013, la requérante continue d’être redevable vis-à-vis de la municipalité de l’impôt foncier sur l’immeuble occupé, dans la mesure où elle est propriétaire du bien et titulaire du droit de possession sur celui-ci.
18. Il ressort du dossier que, par une note du 30 mars 2016, le préfet a invité la municipalité de Rome à trouver des solutions de relogement pour les occupants afin de permettre la libération de l’immeuble.
19. La procédure engagée à la suite de la plainte déposée par la requérante le 6 décembre 2012 est toujours pendante au stade des investigations préliminaires.
II. LE DROIT INTERNE PERTINENT
20. Le décret no 14 du 20 février 2017 contient des normes en matière de sécurité urbaine. Son article 11 concerne en particulier les occupations abusives d’immeubles. Le premier alinéa confère au préfet le pouvoir de faire exécuter les décisions judiciaires relatives aux occupations abusives, y compris en recourant à la force publique, et de déterminer les modalités des expulsions en veillant à garantir l’ordre public et les intérêts des personnes vulnérables impliquées. En cas d’annulation par l’autorité judiciaire des décisions prises par le préfet aux termes du premier alinéa, l’administration a l’obligation de prendre les mesures nécessaires pour garantir la cessation de l’occupation abusive. Un dédommagement pour le propriétaire du bien est prévu en cas de dol ou de faute grave du préfet.
EN DROIT
I. SUR LES VIOLATIONS ALLÉGUÉES DE L’ARTICLE 6 DE LA CONVENTION ET DE L’ARTICLE 1 DU PROTOCOLE No 1 À LA CONVENTION
21. La requérante se plaint de la non-exécution de la décision du juge des investigations préliminaires du 9 août 2013 ayant ordonné la saisie et – par suite – l’évacuation de son immeuble. Elle invoque son droit à une protection judiciaire effective garantie par l’article 6 § 1 de la Convention, qui est ainsi libellé :
« Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue (...) dans un délai raisonnable, par un tribunal (...), qui décidera (...) des contestations sur ses droits et obligations de caractère civil (...) »
22. La requérante allègue ensuite que l’impossibilité prolongée qui lui serait faite de rentrer en possession de son immeuble occupé sans titre par des tiers constitue une violation de son droit au respect de ses biens tel que prévu par l’article 1 du Protocole no 1. Cette disposition est ainsi libellée :
« Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d’utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international.
Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que possèdent les États de mettre en vigueur les lois qu’ils jugent nécessaires pour réglementer l’usage des biens conformément à l’intérêt général ou pour assurer le paiement des impôts ou d’autres contributions ou des amendes. »
A. Sur la recevabilité
23. Le Gouvernement indique que la requérante n’a pas fait valoir devant le juge civil son droit au respect de sa propriété et que, de plus, elle n’a pas démontré son intention d’utiliser son immeuble après la cessation des relations contractuelles avec l’hôpital San Filippo Neri.
24. Le Gouvernement observe aussi que la requérante a attendu deux ans avant d’introduire, le 25 mai 2015, un recours devant le tribunal administratif pour se plaindre de l’inaction de l’administration. Il en déduit que, avant de saisir la Cour, elle ne s’est pas pleinement et correctement prévalue des voies de recours mises à sa disposition par le droit interne.
25. Enfin, le Gouvernement fait référence au décret-loi no 14 du 20 février 2017 et à la protection juridictionnelle offerte aux propriétaires des biens occupés.
26. La requérante réfute les arguments du Gouvernement. Elle soutient tout d’abord avoir fait valoir sans tarder ses droits de propriété sur l’immeuble dans la mesure où elle aurait porté plainte contre l’occupation abusive de son bien le jour même des faits, à savoir le 6 décembre 2012. Elle indique ensuite que, en mai 2015, elle a été contrainte de saisir le tribunal administratif régional compte tenu de l’inaction de l’administration en dépit de ses nombreuses sollicitations visant à obtenir l’exécution de la saisie provisoire de l’immeuble, ordonnée en août 2013 par le juge des investigations préliminaires de Rome.
27. La requérante répète que le droit interne ne lui a pas offert de recours effectif susceptible de lui permettre de faire valoir ses droits. Elle en veut pour preuve que ce n’est que le 30 mars 2016, soit plus de trois ans après le début de l’occupation des lieux, que les autorités auraient recherché activement des solutions de relogement permettant de procéder à l’évacuation de l’immeuble. Quant au remède civil, la requérante estime que, compte tenu des circonstances, un recours de ce type dirigé contre les occupants n’aurait eu aucune chance d’aboutir. En effet, elle précise que l’identité des occupants n’a jamais été établie par les autorités et qu’elle ne voit pas comment un huissier de justice nommé par le juge civil aurait pu entrer en contact avec les individus concernés alors que les autorités n’ont pas réussi à faire exécuter la saisie bien qu’en en ayant été chargées par le juge pénal.
28. Par ailleurs, la requérante indique que les opérations de clôture de l’activité de la clinique et le démantèlement des installations médicales étaient encore en cours à la date du début de l’occupation de l’immeuble. Elle estime que, dès lors, l’argument du Gouvernement selon lequel elle n’avait pas l’intention d’utiliser le bien n’est pas pertinent.
29. Enfin, la requérante expose que le décret no 14 de 2017, entré en vigueur postérieurement à l’introduction de sa requête, ne fait que limiter encore plus les droits des propriétaires des immeubles occupés dans la mesure où il conférerait les pleins pouvoirs au préfet pour lui permettre de veiller à la sauvegarde des droits des occupants et où il ne prévoirait de réparation pour les propriétaires qu’en cas de dol ou de faute grave du préfet.
30. La Cour considère tout d’abord que les arguments du Gouvernement soulèvent en substance une exception de non-épuisement des voies de recours internes et qu’il y a dès lors lieu d’examiner la question de la recevabilité de la requête.
31. Elle rappelle ensuite que l’obligation d’épuiser les voies de recours internes, prévue par l’article 35 § 1 de la Convention, concerne les voies de recours qui sont accessibles au requérant et qui peuvent porter remède à la situation dont celui-ci se plaint. Ces voies de recours doivent exister à un degré suffisant de certitude, non seulement en théorie mais aussi en pratique, sans quoi leur manquent l’accessibilité et l’effectivité voulues ; il incombe à l’État défendeur de démontrer que ces exigences se trouvent réunies. De surcroît, un requérant qui a utilisé une voie de droit apparemment effective et suffisante ne saurait se voir reprocher de ne pas avoir essayé d’en utiliser d’autres qui étaient disponibles mais ne présentaient guère plus de chances de succès (Aquilina c. Malte [GC], no 25642/94, § 39, CEDH 1999-III).
32. Pour se prononcer sur la question de savoir si la requérante a, dans les circonstances particulières de l’espèce, satisfait à l’exigence d’épuisement des voies de recours internes, il convient de déterminer quel est l’acte des autorités de l’État mis en cause qui fait grief à l’intéressée. La Cour observe à cet égard que la requérante se plaint du refus des autorités compétentes de donner exécution à la saisie provisoire de son immeuble, ordonnée le 9 août 2013 par le juge des investigations préliminaires, et de faire ainsi évacuer les lieux, la saisie de l’immeuble ayant été ordonnée dans le but de préserver son droit de propriété en tant que partie lésée dans la procédure et de lui permettre de rentrer en possession de son bien (paragraphe 10 ci-dessus).
33. La Cour remarque tout d’abord que le Gouvernement n’a pas indiqué quel type de recours devant le juge civil aurait pu aboutir directement à une telle exécution et à l’évacuation des lieux. Elle observe par ailleurs que la tentative par laquelle la requérante a essayé d’identifier les occupants dans le but de les assigner en justice n’a pas abouti en raison du refus des autorités de communiquer les données les concernant (paragraphe 13 ci dessus). La Cour rappelle au passage qu’un recours indemnitaire ne serait pas de nature à compenser l’inaction des autorités vis-à-vis de l’occupation de la propriété de la requérante (voir, mutatis mutandis, Matheus c. France, no 62740/00, § 71, 31 mars 2005, et Sud Est Réalisations c. France, no 6722/05, § 59, 2 décembre 2010).
34. Quoi qu’il en soit, dans la mesure où la requérante se plaint d’une atteinte à son droit de propriété, la Cour note que la plainte déposée par elle le jour du début de l’occupation de l’immeuble, qui a été réitérée à plusieurs reprises par la suite et qui a donné lieu à la mesure de saisie provisoire de l’immeuble, visait précisément à la reconnaissance du droit de propriété de la requérante et à l’évacuation des lieux.
35. Par ailleurs, la Cour note que ce sont les autorités qui sont tenues de prêter leur concours à l’exécution de la décision du juge des investigations préliminaires pour que la requérante puisse obtenir la libération de son immeuble. Dès lors, l’obligation d’agir pèse sur les autorités et non pas sur la requérante. Exiger de l’intéressée l’accomplissement d’autres démarches dont les résultats ne pourraient être qu’identiques, compte tenu de ce que les occupants résident illégalement dans l’immeuble sans avoir été ni identifiés ni interpellés, ne correspondrait pas à l’exigence de l’article 35 § 1 de la Convention (voir, mutatis mutandis, Matheus c. France (déc.) no 62740/00, 18 mai 2004, et Barret et Sirjean c. France (déc.), no 13829/03, 3 juillet 2007).
36. Pour ces mêmes raisons, la Cour considère qu’on ne saurait reprocher à la requérante de ne pas avoir saisi plus tôt le tribunal administratif pour se plaindre de l’inaction des autorités vis-à-vis de l’ordre du juge des investigations préliminaires. D’autant plus que ce dernier remède, engagé par la requérante le 25 mai 2015, a été en l’occurrence dépourvu de toute effectivité dans la mesure où le tribunal administratif n’y a pas donné suite et où l’intéressée n’a toujours pas recouvré la jouissance de son droit de propriété. La Cour rappelle que, selon sa jurisprudence, un recours doit exister avec un degré suffisant de certitude, en pratique comme en théorie, sans quoi lui manquent l’accessibilité et l’effectivité requises par la Convention (Sak?k et autres c. Turquie, 26 novembre 1997, § 53, Recueil des arrêts et décisions 1997 VII, Vernillo c. France, 20 février 1991, § 27, série A no 198, Johnston et autres c. Irlande, 18 décembre 1986, § 45, série A no 112, et Veysel ?ahin c. Turquie, no 4631/05, § 21, 27 septembre 2011).
37. Enfin, quant aux dispositions du décret no 14 de 2017 auxquelles le Gouvernement fait référence dans ses observations, celui-ci n’a pas indiqué dans quelle mesure elles offriraient à la requérante une protection effective et concrète de ses droits conventionnels.
38. Partant, l’exception du Gouvernement concernant le non-épuisement des voies de recours internes ne saurait être retenue.
39. Constatant que la requête n’est pas manifestement mal fondée au sens de l’article 35 § 3 a) de la Convention et qu’elle ne se heurte par ailleurs à aucun autre motif d’irrecevabilité, la Cour la déclare recevable.
B. Sur le fond
1. Arguments des parties
40. La requérante dénonce l’inaction des autorités vis-à-vis de l’occupation abusive de son immeuble malgré l’ordre donné en sa faveur par le juge des investigations préliminaires. Elle indique que la situation perdure malgré les nombreuses sollicitations et démarches qu’elle aurait entreprises pour obtenir l’exécution dudit ordre et l’évacuation de son bien, ce qui prouve à ses yeux l’absence de protection de ses droits dans le système national.
41. La requérante expose encore que l’occupation de son immeuble constitue un motif de fierté pour le « mouvement pour le droit au logement », qui organiserait régulièrement, dans l’enceinte de sa propriété, des fêtes et des manifestations publiques en faveur de la lutte pour le logement sans jamais être inquiété par les autorités. Elle estime inacceptable que les occupants sans titre utilisent son immeuble en toute impunité depuis plus de cinq ans tandis qu’elle-même resterait redevable des frais de consommation d’eau et d’électricité.
42. Le Gouvernement ne conteste pas que l’immeuble de la requérante est occupé sans titre par des tiers. Il réplique cependant que les autorités compétentes, à savoir le préfet et le CPSOP, sont déterminées à donner exécution à la décision du 9 août 2013 pour garantir le droit de propriété de la requérante, mais également pour assurer le respect des droits fondamentaux des occupants et de l’exigence de sauvegarde de l’ordre public. Ainsi, le Gouvernement soutient que l’exécution de la saisie provisoire de l’immeuble a été simplement suspendue compte tenu de la complexité de la situation et des différents intérêts en jeu.
43. Il précise que la requérante a d’ailleurs été personnellement informée par les autorités des circonstances afférentes à l’exécution de la saisie de son immeuble, notamment par la lettre du 17 juin 2015 (paragraphe 15 ci dessus).
44. Le Gouvernement affirme également que la situation de la requérante est considérée comme une priorité par les autorités. Il en veut pour preuve que, le 30 mars 2016, elles ont officiellement invité la municipalité de Rome à accomplir les démarches nécessaires afin de trouver des solutions de relogement pour les occupants de l’immeuble.
45. Le Gouvernement estime qu’il n’y a pas eu d’atteinte à la propriété de la requérante et que, bien au contraire, la mesure de saisie décidée en sa faveur par l’autorité judiciaire constitue la preuve d’une reconnaissance du droit de celle-ci au respect de sa propriété.
2. Appréciation de la Cour
a) Sur la violation de l’article 6 § 1 de la Convention
46. La Cour a récemment résumé les principes de sa jurisprudence en matière de droit d’accès à un tribunal dans l’arrêt Paroisse gréco-catholique Lupeni et autres c. Roumanie ([GC], no 76943/11, §§ 84-90, 29 novembre 2016). Aussi, la Cour rappelle que le droit à l’exécution d’une décision de justice est un des aspects du droit d’accès à un tribunal. Comme la Cour l’a déjà affirmé, le droit à un tribunal serait illusoire si l’ordre juridique interne d’un État contractant permettait qu’une décision judiciaire définitive et obligatoire restât inopérante au détriment d’une partie. En effet, on ne comprendrait pas que l’article 6 § 1 décrive en détail les garanties de procédure – équité, publicité et célérité – accordées aux parties et qu’il ne protège pas la mise en œuvre des décisions judiciaires ; si cet article devait passer pour concerner exclusivement l’accès au juge et le déroulement de l’instance, cela risquerait de créer des situations incompatibles avec le principe de la prééminence du droit que les États contractants se sont engagés à respecter en ratifiant la Convention. L’exécution d’un jugement ou arrêt, de quelque juridiction que ce soit, doit donc être considérée comme faisant partie intégrante du « procès » au sens de l’article 6 (voir, entre autres, Hornsby c. Grèce, 19 mars 1997, § 40, Recueil 1997-II).
47. Par ailleurs, la Cour rappelle que, si l’on peut admettre que les États interviennent dans une procédure d’exécution d’une décision de justice, pareille intervention ne peut avoir comme conséquence d’empêcher, d’invalider ou encore de retarder de manière excessive l’exécution, et encore moins de remettre en question le fond de cette décision (Immobiliare Saffi c. Italie [GC], no 22774/93, §§ 63 et 66, CEDH 1999 V). Un sursis à l’exécution d’une décision de justice pendant le temps strictement nécessaire pour trouver une solution satisfaisante aux problèmes d’ordre public peut se justifier dans des circonstances exceptionnelles (ibidem, § 69).
48. Il appartient à chaque État contractant de se doter d’un arsenal juridique adéquat et suffisant pour assurer le respect des obligations positives qui lui incombent. La Cour a pour tâche d’examiner si en l’espèce les mesures adoptées par les autorités nationales ont été adéquates et suffisantes (voir, mutatis mutandis, Ignaccolo-Zenide c. Roumanie [GC], no 31679/96, § 108, CEDH 2000-I).
49. En l’espèce, la Cour note tout d’abord que la décision du juge des investigations préliminaires de Rome du 9 août 2013 portait sur un droit de caractère civil de la requérante, à savoir la protection de son droit de propriété. Par ailleurs, ladite décision de saisie revêtait de par sa nature même un caractère d’urgence, dans la mesure où elle était destinée à empêcher la poursuite d’une infraction dans le but de préserver l’intégrité du bien de la partie lésée (paragraphe 10 ci-dessus). En outre, il n’est pas contesté que la décision litigieuse avait un caractère définitif et exécutoire.
50. Or force est de constater que la saisie de l’immeuble demeure aujourd’hui encore non exécutée en dépit des nombreuses démarches accomplies régulièrement par la requérante pour obtenir l’exécution de cette décision. De plus, la Cour observe qu’aucune tentative d’exécution n’a été effectuée par les autorités depuis que le juge a ordonné la saisie en question.
51. Certes, le Gouvernement a justifié le retard pris dans l’exécution par des raisons liées à l’ordre public et par des motivations d’ordre social. La Cour observe à cet égard que les motifs avancés par les autorités pour justifier l’inexécution de la saisie concernent principalement l’absence de solutions de relogement des occupants en raison notamment de difficultés financières de la municipalité (paragraphe 18 ci-dessus), les raisons liées au risque de troubles à l’ordre public n’ayant été évoquées que de manière générale et non circonstanciée. Néanmoins, la Cour est prête à admettre que les autorités internes ont pu avoir également le souci de pallier le risque sérieux de troubles à l’ordre public lié à l’expulsion de plusieurs dizaines de personnes, et ce d’autant que l’occupation de l’immeuble s’inscrivait dans le cadre d’une action militante à fort impact médiatique.
52. Toutefois, force est de constater que le Gouvernement n’a donné aucune information quant aux démarches qui auraient été accomplies par l’administration pour trouver des solutions de relogement depuis le début de l’occupation ou, du moins, depuis la note officielle envoyée par le préfet le 30 mars 2016. Par ailleurs, rien dans le dossier n’évoque une quelconque disposition qui aurait été prise en ce sens (voir, a contrario, Société Cofinco c. France (déc.), no 23516/08, 12 octobre 2010).
53. Dès lors, si la Cour reconnaît que les motivations d’ordre social et les craintes relatives au risque de troubles à l’ordre public pouvaient justifier en l’espèce des difficultés d’exécution et un retard dans la libération des lieux, elle estime toutefois injustifiée l’inaction totale et prolongée des autorités italiennes en l’espèce. Par ailleurs, il convient de rappeler qu’un manque de ressources ne saurait constituer en soi une justification acceptable pour l’inexécution d’une décision de justice (voir, mutatis mutandis, Bourdov c. Russie, no 59498/00, § 35, CEDH 2002-III, et Cocchiarella c. Italie [GC], no 64886/01, § 90, CEDH 2006-V), non plus que l’absence de logements de substitution (Prodan c. Moldova, no 49806/99, § 53, CEDH 2004 III (extraits)).
54. La Cour est d’avis que, en s’abstenant, pendant plus de cinq années, de prendre toute mesure nécessaire pour se conformer à une décision judiciaire définitive et exécutoire, les autorités nationales ont privé, en l’occurrence, les dispositions de l’article 6 § 1 de la Convention de tout effet utile et qu’elles ont porté atteinte à l’État de droit, fondé sur la prééminence du droit et la sécurité des rapports juridiques. Partant, il y a eu violation de cette disposition.
b) Sur la violation de l’article 1 du Protocole no 1 à la Convention
55. La Cour considère en l’espèce que, à l’instar de ce qu’elle a constaté dans l’arrêt Matheus (précité) et à la différence de ce qu’elle a conclu dans l’arrêt Immobiliare Saffi (précité, § 46), le refus des autorités de procéder à l’évacuation de l’immeuble de la requérante ne s’analyse pas en une mesure de réglementation de l’usage des biens au sens de l’article 1 du Protocole no 1. Dans la présente affaire, et bien que la question du relogement des occupants ait été prise en compte, le refus de procéder à l’expulsion de ces occupants ne découle pas directement de l’application d’une loi relevant d’une politique sociale et économique dans le domaine, par exemple, du logement ou de l’accompagnement social de locataires en difficulté, mais d’un refus des autorités compétentes, dans des circonstances particulières, et pendant plusieurs années, de procéder à l’évacuation de la propriété de la requérante. Selon la Cour, le défaut d’exécution de la décision du juge des investigations préliminaires du 9 août 2013 doit dès lors être examiné à la lumière de la norme générale contenue dans la première phrase du premier alinéa de l’article 1 du Protocole no 1, qui énonce le droit au respect de la propriété (voir, mutatis mutandis, Matheus, arrêt précité, § 68).
56. La Cour rappelle en outre que l’exercice réel et efficace du droit que l’article 1 du Protocole no 1 garantit ne saurait dépendre uniquement du devoir de l’État de s’abstenir de toute ingérence et qu’il peut exiger des mesures positives de protection, notamment là où il existe un lien direct entre les mesures qu’un requérant pourrait légitimement attendre des autorités et la jouissance effective par ce dernier de ses biens (Öneryildiz c. Turquie [GC], no 48939/99, § 134, CEDH 2004-XII).
57. Par ailleurs, combinée avec la première phrase de l’article 1 du Protocole no 1, la prééminence du droit, qui est l’un des principes fondamentaux d’une société démocratique et qui est inhérente à l’ensemble des articles de la Convention, justifie la sanction d’un État ayant refusé d’exécuter ou de faire exécuter une décision de justice (Matheus, arrêt précité, § 70).
58. En l’espèce, la Cour réitère que, pendant plus de cinq ans, les autorités sont restées inactives face à la décision par laquelle le juge des investigations préliminaires avait ordonné l’évacuation de l’immeuble de la requérante.
La Cour vient de reconnaître que des raisons d’ordre social et des nécessités d’ordre public, qu’elle ne sous-estime pas, auraient pu en l’espèce justifier un retard d’exécution. Cependant, elle ne peut considérer comme acceptable la durée de l’inexécution en l’espèce, qui perdure encore à ce jour, associée à l’absence totale d’informations concernant les démarches entreprises ou envisagées par les autorités pour mettre un terme à la situation. Par ailleurs, la Cour ne perd pas de vue que la requérante est toujours redevable, en attendant, des frais de consommation énergétique des occupants de l’immeuble.
59. Compte tenu des intérêts individuels de la requérante, les autorités auraient dû, après un laps de temps raisonnable consacré à la recherche d’une solution satisfaisante, prendre les mesures nécessaires au respect de la décision de justice.
60. Pour des raisons similaires à celles exposées au regard de l’allégation de violation de l’article 6 § 1 de la Convention, la Cour considère, eu égard à ce qui précède, qu’il y a eu en l’espèce violation de l’article 1 du Protocole no 1.
II. SUR LA VIOLATION ALLÉGUÉE DE L’ARTICLE 13 DE LA CONVENTION
61. La requérante dénonce également une violation de l’article 13 de la Convention. Elle se plaint de ne pas avoir disposé en droit interne d’un recours effectif susceptible de lui permettre de faire exécuter la décision ordonnant l’évacuation de son immeuble. Elle réitère les motifs qu’elle avait avancés sous l’angle de l’article 6 § 1 de la Convention quant au droit d’accès à un tribunal.
62. La Cour relève que ce grief est lié à celui examiné sous l’angle de l’article 6 § 1 et doit donc aussi être déclaré recevable. Compte tenu des conclusions auxquelles elle est parvenue sur le terrain de l’article 6 § 1 de la Convention (paragraphe 54 ci-dessus), la Cour estime cependant que le grief tiré de l’article 13 ne soulève pas de question distincte.
63. En conséquence, elle conclut qu’il n’y a pas lieu d’examiner séparément le grief tiré de l’article 13.
III. SUR L’APPLICATION DE L’ARTICLE 41 DE LA CONVENTION
64. Aux termes de l’article 41 de la Convention,
« Si la Cour déclare qu’il y a eu violation de la Convention ou de ses Protocoles, et si le droit interne de la Haute Partie contractante ne permet d’effacer qu’imparfaitement les conséquences de cette violation, la Cour accorde à la partie lésée, s’il y a lieu, une satisfaction équitable. »
A. Dommage
65. La requérante réclame 9 517 500 euros (EUR) pour préjudice matériel. Elle indique que cette somme correspond aux loyers qu’elle aurait perçus, à savoir 2 115 000 EUR par an, s’ils lui avaient été versés depuis le début de l’occupation litigieuse. Elle demande également 100 000 EUR pour dommage moral.
66. Le Gouvernement estime qu’aucune somme ne devrait être allouée à la requérante au titre de la satisfaction équitable compte tenu notamment de la possibilité qui serait celle de l’intéressée d’obtenir un dédommagement au niveau national.
67. La Cour observe que la base à retenir pour l’octroi d’une satisfaction équitable réside en l’espèce dans le constat de violation de l’article 6 de la Convention et de l’article 1 du Protocole no 1 à la Convention à raison de la non-exécution d’une décision de justice ordonnant l’évacuation de l’immeuble de la requérante.
68. La requérante demande à titre de dommage matériel le montant des loyers qu’elle aurait pu obtenir si elle avait eu la possession de son immeuble. La Cour estime que si la requérante a incontestablement et nécessairement subi un préjudice matériel en raison de l’inaction prolongée des autorités vis-à-vis de l’occupation abusive, l’on ne saurait néanmoins spéculer sur ce qu’auraient été les revenus locatifs que la requérante aurait pu percevoir en exploitant son immeuble, qui n’était d’ailleurs pas loué au moment des faits. Le rapport d’expertise diligenté à la demande de l’intéressée ne permet pas davantage à la Cour de calculer avec précision le préjudice subi de ce chef.
La Cour note enfin, avec le Gouvernement, que la requérante pourra obtenir un dédommagement devant les instances nationales, mieux placées pour apprécier le préjudice matériel souffert par l’intéressée en raison de l’occupation.
69. En outre, pour ce qui est des coûts auxquels la requérante aurait été exposée, à savoir le paiement des frais de consommation énergétique des occupants et des impôts sur la propriété, la Cour observe que ceux-ci n’ont été ni chiffrés ni réclamés par l’intéressée dans ses demandes de satisfaction équitable.
70. Dans ces conditions, il ne sera pas fait droit à la demande de la requérante au titre de préjudice matériel (Barret et Sirjean, précitée, § 54).
71. En revanche, la Cour estime que la requérante a subi un préjudice moral certain que les constats de violation ne sauraient compenser. Statuant en équité comme le veut l’article 41 de la Convention, elle accorde à l’intéressée la somme de 20 000 EUR.
B. Intérêts moratoires
72. La Cour juge approprié de calquer le taux des intérêts moratoires sur le taux d’intérêt de la facilité de prêt marginal de la Banque centrale européenne majoré de trois points de pourcentage.
PAR CES MOTIFS, LA COUR, À L’UNANIMITÉ,
1. Déclare la requête recevable ;

2. Dit qu’il y a eu violation de l’article 6 § 1 de la Convention et de l’article 1 du Protocole no 1 à la Convention ;

3. Dit qu’il n’y a pas lieu d’examiner le grief tiré de l’article 13 de la Convention ;

4. Dit,
a) que l’État défendeur doit verser à la requérante, dans les trois mois à compter du jour où l’arrêt sera devenu définitif conformément à l’article 44 § 2 de la Convention, 20 000 EUR (vingt mille euros), plus tout montant pouvant être dû à titre d’impôt, pour dommage moral ;
b) qu’à compter de l’expiration dudit délai et jusqu’au versement, ce montant sera à majorer d’un intérêt simple à un taux égal à celui de la facilité de prêt marginal de la Banque centrale européenne applicable pendant cette période, augmenté de trois points de pourcentage ;

5. Rejette la demande de satisfaction équitable pour le surplus.
Fait en français, puis communiqué par écrit le 13 décembre 2018, en application de l’article 77 §§ 2 et 3 du règlement de la Cour.
Abel Campos Linos-Alexandre Sicilianos
Greffier Président

Conclusioni: Violazione di Articolo 6 - Diritto ad un processo equanime (Articolo 6 - procedimenti di Esecuzione Articolo 6-1 - Accesso ad un tribunale)
Violazione dell’ Articolo 1 di Protocollo N.ro 1 - Protezione di proprietà (Articolo 1 par. 1 del Protocollo N.ro 1 - godimento Tranquillo della proprietà)
Danno non-patrimoniale - assegnazione (Articolo 41 - danno Non -patrimoniale
Soddisfazione equa)

CORTE EUROPEA DEI DIRITTI DELL’UOMO
PRIMA SEZIONE
CAUSA CASA DI CURA VALLE FIORITA S.R.L. c. ITALIA
(Ricorso n. 67944/13)
SENTENZA
STRASBURGO
13 dicembre 2018
Questa sentenza è definitiva. Può subire modifiche di forma.
Nella causa Casa di Cura Valle Fiorita S.r.l. c. Italia,
La Corte europea dei diritti dell’uomo (prima sezione), riunita in una camera composta da:
• Linos-Alexandre Sicilianos, presidente,
• Ksenija Turkovi?,
• Guido Raimondi,
• Krzysztof Wojtyczek,
• Armen Harutyunyan,
• Pauliine Koskelo,
• Jovan Ilievski, giudici,
• e da Abel Campos, cancelliere di sezione,
Dopo aver deliberato in camera di consiglio il 20 novembre 2018,
Emette la seguente sentenza, adottata in tale data:
PROCEDURA
1. All’origine della causa vi è un ricorso (n. 67944/13) presentato contro la Repubblica italiana con cui una società di diritto italiano, la Casa di Cura Valle Fiorita S.r.l. («la ricorrente»), ha adito la Corte il 21 ottobre 2013 in virtù dell’articolo 34 della Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali («la Convenzione»).
2. La ricorrente è stata rappresentata dall’avvocato N. Paoletti, del foro di Roma. Il governo italiano («il Governo») è stato rappresentato dal suo agente, E. Spatafora.
3. Dinanzi alla Corte la ricorrente lamentava l’impossibilità di riprendere possesso del suo immobile occupato arbitrariamente da terzi.
4. Il 4 gennaio 2017 il ricorso è stato comunicato al Governo.
IN FATTO
I. LE CIRCOSTANZE DEL CASO DI SPECIE
5. La ricorrente è una società a responsabilità limitata di diritto italiano con sede a Roma.
6. È proprietaria di un fabbricato di circa 8.000 m2 situato a Roma che, tra il 1971 e il 2011, è stato utilizzato come clinica in virtù di rapporti convenzionali che si sono succeduti con l’ospedale pubblico San Filippo Neri.
7. L’ultima convenzione con l’ospedale si concluse il 16 novembre 2011. L’edificio rimase quindi vuoto, ad eccezione di un appartamento abitato da una terza persona in base ad un contratto di comodato.
8. Il 6 dicembre 2012 un centinaio di persone entrarono con la forza nell’immobile della ricorrente e si appropriarono dei locali. Lo stesso giorno, la ricorrente presentò una prima denuncia al procuratore della Repubblica segnalando la violazione del suo diritto di proprietà e chiedendo lo sgombero dei locali.
9. Tra il 7 dicembre 2012 e il 1o luglio 2013 la ricorrente presentò altre undici denunce, allegando diversi documenti a riprova di quanto sostenuto. Il 12 giugno 2013 chiese anche il sequestro preventivo dell’immobile.
10. In data 9 agosto 2013, il giudice per le indagini preliminari di Roma accolse la richiesta della procura in tal senso e dispose il sequestro preventivo dell’immobile rilevando che, dalle indagini eseguite a seguito della denuncia sporta dalla ricorrente, risultava che il bene era occupato da circa 150 persone e che la gestione dell’occupazione, che sarebbe rientrata nell’azione del movimento lotta per la casa, era organizzata e diretta da un gruppo ristretto di individui che agivano a scopi di lucro. Il giudice aggiunse che peraltro dall’inchiesta risultava che gli occupanti avevano cominciato a modificare i locali subito dopo l’occupazione installando tra l’altro cancellate volte a limitare l’accesso all’immobile. Di conseguenza il giudice ritenne che nel caso di specie fosse ipotizzabile il reato di occupazione abusiva di immobile sanzionato dall’articolo 633 del codice penale e che la prosecuzione dell’occupazione comportasse un rischio di degrado dell’edificio e un pregiudizio rilevante per la parte lesa.
11. Il procuratore delegò alla Divisione Investigazioni generali e Operazioni speciali (Digos) l’esecuzione del sequestro. La Digos delegò poi questo compito al Comitato per l’ordine e la sicurezza pubblica (CPOSP) istituito presso ogni prefettura.
12. Il 18 settembre 2014 la Digos presentò al procuratore della Repubblica una relazione sulla situazione dell’immobile della ricorrente. In tale rapporto indicava che, nel corso degli anni precedenti, nel dipartimento di Roma, avevano avuto luogo numerose occupazioni abusive di immobili, organizzate da diversi movimenti di difesa del diritto alla casa, che spesso avevano coinvolto centinaia di persone. La Digos argomentava che, tenuto conto di questa situazione, era fondamentale pianificare scrupolosamente gli fratti degli occupanti al fine di preservare l’ordine pubblico e garantire l’assistenza necessaria alle persone vulnerabili coinvolte. La Digos precisava che, per quanto riguardava in particolare l’immobile della ricorrente, la questione dello sfratto era stata affrontata nel settembre 2013, ma si era deciso di rinunciare a questa soluzione, tenuto conto soprattutto della situazione economica del Comune di Roma, che non avrebbe consentito di trovare nuovi alloggi per gli occupanti dopo lo sfratto.
13. Il 23 settembre 2013 la ricorrente chiese alla procura della Repubblica di Roma di essere autorizzata ad accedere ai dati dei soggetti coinvolti nell’occupazione abusiva nel suo immobile per poter intentare un’azione giudiziaria nei confronti di queste persone. La procura respinse tale domanda l’8 ottobre 2013.
14. Il 3 marzo 2015 la ricorrente intimò all’amministrazione di dare esecuzione alla decisione del 9 agosto 2013. Poiché quest’ultima non diede seguito alla richiesta, il 21 maggio 2015 la ricorrente adì il tribunale amministrativo del Lazio lamentando l’inerzia dell’amministrazione.
15. Il prefetto di Roma, con nota del 17 giugno, rispose che la situazione del bene della ricorrente era simile a quella di un centinaio di altri immobili occupati abusivamente nella città di Roma. Riteneva che, per quanto riguardava le procedure di sfratto, era prima necessario ottenere dal comune garanzie di soluzioni alternative di alloggio per le persone sgomberate. Secondo il prefetto, in assenza di tali garanzie, gli era impossibile, date le sue prerogative, effettuare gli sfratti. Il prefetto aggiungeva che, per quanto riguardava l’uso della forza pubblica, la legge lo autorizzava solo nel caso di sfratti di disposti da un tribunale.
16. Nel frattempo, in data 15 settembre 2014, alla ricorrente era stata notificata dal tribunale di Roma una ingiunzione di pagamento di circa 30.000 euro per il consumo di energia elettrica relativa agli anni 2013 e 2014. Avverso questa ingiunzione la ricorrente presentò opposizione al tribunale di Roma. L’esito di questa procedura non è conosciuto.
17. Secondo una nota del Comune di Roma del 9 agosto 2013, la ricorrente continua ad essere debitrice nei confronti del comune dell’imposta sull’immobile occupato, dal momento che è proprietaria del bene e titolare del diritto di possesso su di esso.
18. Dal fascicolo risulta che, con nota del 30 marzo 2016, il prefetto ha invitato il Comune di Roma a trovare soluzioni alternative di alloggio per gli occupanti al fine di permettere lo sgombero dell’edificio.
19. Il procedimento avviato a seguito della denuncia presentata dalla ricorrente il 6 dicembre 2012 è tuttora pendente nella fase delle indagini preliminari.
II. IL DIRITTO INTERNO PERTINENTE
20. Il decreto-legge n. 14 del 20 febbraio 2017 contiene norme in materia di sicurezza delle città. L’articolo 11 riguarda in particolare le occupazioni arbitrarie di immobili. Il primo paragrafo conferisce al prefetto il potere di eseguire le decisioni giudiziarie relative alle occupazioni abusive, anche ricorrendo alla forza pubblica, e di determinare le modalità degli sfratti, garantendo l’ordine pubblico e gli interessi delle persone vulnerabili coinvolte. In caso di annullamento da parte dell’autorità giudiziaria delle disposizioni adottate dal prefetto ai sensi del primo comma, l’amministrazione è tenuta ad adottare le misure necessarie per garantire la cessazione dell’occupazione abusiva. In caso di dolo o colpa grave del prefetto è previsto un risarcimento per il proprietario dell’immobile.
IN DIRITTO
I. SULLE DEDOTTE VIOLAZIONI DELL’ARTICOLO 6 DELLA CONVENZIONE E DELL’ARTICOLO 1 DEL PROTOCOLLO N. 1 ALLA CONVENZIONE
21. La ricorrente lamenta la mancata esecuzione della decisione del giudice per le indagini preliminari del 9 agosto 2013 che ordinava il sequestro e - di conseguenza - lo sgombero del suo immobile. Essa invoca il suo diritto ad una tutela giurisdizionale effettiva garantita dall’articolo 6 § 1 della Convenzione, così formulato:
«Ogni persona ha diritto a che la sua causa sia esaminata (...) entro un termine ragionevole, da un tribunale (...) il quale sia chiamato a pronunciarsi sulle controversie sui suoi diritti e doveri di carattere civile (...)»
22. La ricorrente sostiene, inoltre, che il fatto di continuare a renderle impossibile il reintegro nel possesso del suo immobile occupato arbitrariamente da terzi costituisce una violazione del diritto al rispetto dei suoi beni, come previsto dall’art. 1 del Protocollo n. 1. Tale disposizione è così formulata:
«Ogni persona fisica o giuridica ha diritto al rispetto dei suoi beni. Nessuno può essere privato della sua proprietà se non per causa di pubblica utilità e nelle condizioni previste dalla legge e dai principi generali del diritto internazionale.
Le disposizioni precedenti non portano pregiudizio al diritto degli Stati di porre in vigore le leggi da essi ritenute necessarie per disciplinare l’uso dei beni in modo conforme all’interesse generale o per assicurare il pagamento delle imposte o di altri contributi o delle ammende.»
A. Sulla ricevibilità
23. Il Governo sostiene che la ricorrente non ha fatto valere dinanzi al giudice civile il suo diritto al rispetto della proprietà e che, inoltre, non ha dimostrato l’intenzione di utilizzare il suo immobile dopo la cessazione dei rapporti contrattuali con l’Ospedale San Filippo Neri.
24. Il Governo rileva anche che la ricorrente ha aspettato due anni prima di presentare, il 25 maggio 2015, un ricorso dinanzi al tribunale amministrativo per denunciare l’inerzia dell’amministrazione, e da ciò deduce che, prima di adire la Corte, la ricorrente non si è avvalsa pienamente e correttamente delle vie di ricorso messe a sua disposizione dal diritto interno.
25. Infine, il Governo fa riferimento al decreto-legge n. 14 del 20 febbraio 2017 e alla tutela giurisdizionale offerta ai proprietari dei beni occupati.
26. La ricorrente respinge gli argomenti del Governo. In primo luogo, sostiene di aver prontamente fatto valere i suoi diritti di proprietà sull’immobile dal momento che avrebbe sporto denuncia contro l’occupazione abusiva del suo bene il giorno stesso degli eventi, vale a dire il 6 dicembre 2012. Precisa, poi, che nel maggio 2015 è stata costretta ad adire il tribunale amministrativo regionale a causa dell’inerzia dell’amministrazione, nonostante le numerose richieste volte ad ottenere l’esecuzione del sequestro preventivo dell’immobile, disposto nell’agosto 2013 dal giudice per le indagini preliminari di Roma.
27. La ricorrente ribadisce che il diritto interno non le ha offerto ricorsi effettivi per consentirle di far valere i suoi diritti. Prova ne è che soltanto il 30 marzo 2016, ossia dopo più di tre anni dall’inizio dell’occupazione dei locali, le autorità avrebbero cercato attivamente soluzioni alternative di alloggio per poter procedere allo sgombero dell’edificio. Per quanto riguarda il rimedio civile, la ricorrente ritiene che, tenuto conto delle circostanze, un’azione di questo tipo contro gli occupanti non avrebbe avuto alcuna possibilità di successo. Infatti, la ricorrente precisa che l’identità degli occupanti non è mai stata accertata dalle autorità e che non vede come un ufficiale giudiziario nominato dal giudice civile avrebbe potuto entrare in contatto con le persone interessate quando le autorità non sono riuscite a far eseguire il sequestro anche se ne erano state investite dal giudice penale.
28. Peraltro, la ricorrente afferma che le operazioni di chiusura dell’attività della clinica e di smantellamento delle apparecchiature mediche erano ancora in corso alla data in cui è iniziata l’occupazione dell’immobile. Pertanto, essa ritiene che non sia pertinente l’argomentazione del Governo con la quale sostiene che la ricorrente non intendeva utilizzare la proprietà.
29. Infine, la ricorrente asserisce che il decreto-legge n. 14 del 2017, entrato in vigore dopo la presentazione del suo ricorso, non fa che limitare ulteriormente i diritti dei proprietari degli immobili occupati dal momento che conferirebbe al prefetto i pieni poteri per consentirgli di garantire la salvaguardia dei diritti degli occupanti e prevedrebbe un risarcimento per i proprietari solo in caso di dolo o colpa grave del prefetto.
30. La Corte ritiene anzitutto che gli argomenti del Governo sollevino in sostanza un’eccezione di mancato esaurimento delle vie di ricorso interne e che sia quindi necessario esaminare la questione della ricevibilità del ricorso.
31. Rammenta, poi, che l’obbligo di esaurire le vie di ricorso interne, previsto dall’articolo 35 § 1 della Convenzione, riguarda le vie di ricorso che sono accessibili al ricorrente e che possono porre rimedio alla situazione lamentata da quest’ultimo. Questi ricorsi devono esistere con un sufficiente grado di certezza, in pratica come in teoria, altrimenti mancherebbero della necessaria accessibilità ed effettività; spetta allo Stato convenuto dimostrare che questi requisiti sono soddisfatti. Inoltre, un ricorrente che ha utilizzato un rimedio giuridico apparentemente effettivo e sufficiente non può essere accusato di non aver cercato di utilizzarne altri che erano disponibili, ma che non presentavano maggiori probabilità di successo (Aquilina c. Malta [GC], n. 25642/94, § 39, CEDU 1999-III).
32. Per decidere se la ricorrente, nelle particolari circostanze del caso di specie, abbia soddisfatto l’esigenza dell’esaurimento delle vie di ricorso interne, è necessario determinare quale atto delle autorità dello Stato convenuto arrechi pregiudizio alla ricorrente. La Corte osserva a questo riguardo che la ricorrente contesta alle autorità competenti di aver rifiutato di eseguire il sequestro preventivo del suo immobile, disposto il 9 agosto 2013 dal giudice per le indagini preliminari, e quindi di far sgomberare i locali, visto che il sequestro del suo immobile era stato disposto per preservare il suo diritto di proprietà in quanto parte lesa nel procedimento e per consentirle di rientrare in possesso del suo bene (paragrafo 10 supra).
33. La Corte rileva innanzitutto che il Governo non ha indicato quale tipo di ricorso dinanzi al giudice civile avrebbe potuto portare direttamente a una esecuzione analoga e allo sgombero dei locali. Peraltro, osserva che il tentativo con il quale la ricorrente ha cercato di identificare gli occupanti al fine di citarli in giudizio non ha avuto successo a causa del rifiuto delle autorità di divulgare i dati che li riguardavano (paragrafo 13 supra). La Corte rammenta, in via incidentale, che un’azione di risarcimento danni non sarebbe di natura tale da compensare l’inerzia delle autorità di fronte all’occupazione della proprietà della ricorrente (si vedano, mutatis mutandis, Matheus c. Francia, n. 62740/00, § 71, 31 marzo 2005, e Sud Est Réalisations c. Francia, n. 6722/05, § 59, 2 dicembre 2010).
34. In ogni caso, dal momento che la ricorrente lamenta una violazione del suo diritto di proprietà, la Corte rileva che la denuncia da lei presentata il giorno in cui l’edificio ha iniziato ad essere occupato, che è stata ripetuta più volte in seguito e che ha dato luogo al sequestro preventivo dell’immobile, riguardava precisamente il riconoscimento del diritto di proprietà della ricorrente e lo sgombero dei locali.
35. Peraltro, la Corte nota che sono le autorità a dover prestare il loro apporto all’esecuzione della decisione del giudice per le indagini preliminari affinché la ricorrente possa ottenere che il suo immobile sia liberato. Pertanto, l’obbligo di agire grava sulle autorità e non sulla ricorrente. Esigere che l’interessata prenda altre iniziative i cui risultati non potrebbero che essere identici, tenuto conto del fatto che gli occupanti risiedono illegalmente nell’edificio senza essere stati identificati né fermati dalla polizia, non corrisponderebbe all’esigenza dell’articolo 35 § 1 della Convenzione (si vedano, mutatis mutandis, Matheus c. Francia (dec.) n. 62740/00, 18 maggio 2004, e Barret e Sirjean c. Francia (dec.), n. 13829/03, 3 luglio 2007).
36. Per questi stessi motivi, la Corte ritiene che la ricorrente non possa essere rimproverata per non essersi rivolta prima al tribunale amministrativo per contestare l’inerzia delle autorità di fronte all’ordine del giudice per le indagini preliminari. Tanto più che quest’ultimo rimedio, esperito dalla ricorrente il 25 maggio 2015, è stato in questo caso privato di qualsiasi efficacia in quanto il tribunale amministrativo non vi ha dato seguito e l’interessata non ha ancora riacquistato il godimento del suo diritto di proprietà. La Corte rammenta che, secondo la sua giurisprudenza, un rimedio deve esistere con un grado sufficiente di certezza, in pratica come in teoria, altrimenti mancherebbe della necessaria accessibilità ed effettività richieste dalla Convenzione. (Sak?k e altri c. Turchia, 26 novembre 1997, § 53, Recueil des arrêts et décisions 1997 VII, Vernillo c. Francia, 20 febbraio 1991, § 27, serie A n. 198, Johnston e altri c. Irlanda, 18 dicembre 1986, § 45, serie A n. 112, e Veysel ?ahin c. Turchia, n. 4631/05, § 21, 27 settembre 2011).
37. Infine, per quanto riguarda le disposizioni del decreto-legge n. 14 del 2017 alle quali il Governo fa riferimento nelle sue osservazioni, quest’ultimo non ha indicato in che misura esse offrirebbero alla ricorrente un’effettiva e concreta tutela dei diritti che le derivano dalla Convenzione.
38. Pertanto, l’eccezione del Governo relativa al mancato esaurimento delle vie di ricorso interne non può essere presa in considerazione.
39. Constatando che il ricorso non è manifestamente infondato ai sensi dell’articolo 35 § 3 a) della Convenzione e non incorre in altri motivi di irricevibilità, la Corte lo dichiara ricevibile.
B. Sul merito
1. Argomenti delle parti
40. La ricorrente denuncia l’inerzia delle autorità di fronte all’occupazione abusiva del suo immobile malgrado l’ordine dato in suo favore dal giudice per le indagini preliminari. La stessa indica che la situazione permane nonostante le numerose sollecitazioni e iniziative da lei intraprese per ottenere l’esecuzione del suddetto ordine e l’evacuazione del suo immobile, il che dimostra a suo parere l’assenza di tutela dei suoi diritti nel sistema nazionale.
41. La ricorrente afferma inoltre che l’occupazione del suo immobile costituisce un motivo di orgoglio per il «movimento lotta per la casa», che organizzerebbe regolarmente, all’interno della sua proprietà, feste e manifestazioni pubbliche in favore della lotta per la casa senza essere mai disturbato dalle autorità. La stessa considera inaccettabile che gli occupanti abusivi utilizzino il suo immobile nell’assoluta impunità da più di cinque anni, mentre lei stessa rimarrebbe debitrice delle spese di consumo di acqua ed elettricità.
42. Il Governo non contesta che l’immobile della ricorrente sia occupato abusivamente da terzi, e replica tuttavia che le autorità competenti, ossia il prefetto e il CPSOP sono determinati a dare esecuzione alla decisione del 9 agosto 2013 per garantire il diritto di proprietà della ricorrente, ma anche per assicurare il rispetto dei diritti fondamentali degli occupanti e l’esigenza di salvaguardare l’ordine pubblico. Perciò, il Governo afferma che l’esecuzione del sequestro preventivo dell’immobile è stata semplicemente sospesa tenuto conto della complessità della situazione e dei diversi interessi in gioco.
43. Il Governo precisa che la ricorrente, del resto, è già stata personalmente informata dalle autorità delle circostanze inerenti all’esecuzione del sequestro del suo immobile, in particolare con la nota del 17 giugno 2015 (paragrafo 15 supra).
44. Il Governo afferma anche che la situazione della ricorrente è considerata una priorità dalle autorità, e che ciò sarebbe dimostrato dal fatto che, il 30 marzo 2016, queste ultime hanno ufficialmente invitato il comune di Roma a fare quanto necessario per trovare soluzioni alternative di alloggio per gli occupanti dell’immobile.
45. Il Governo ritiene che non vi sia stata violazione della proprietà della ricorrente e che, ben al contrario, il provvedimento di sequestro disposto in suo favore dall’autorità giudiziaria costituisca la prova di un riconoscimento del diritto di quest’ultima al rispetto della sua proprietà.
2. Valutazione della Corte
a) Sulla violazione dell’articolo 6 § 1 della Convenzione
46. La Corte ha di recente sintetizzato i principi della sua giurisprudenza in materia di diritto di accesso a un tribunale nella sentenza Parrocchia greco-cattolica Lupeni e altri c. Romania ([GC], n. 76943/11, §§ 84-90, 29 novembre 2016). Pertanto, la Corte rammenta che il diritto all’esecuzione di una decisione giudiziaria costituisce uno degli aspetti del diritto di accesso a un tribunale. Come la Corte ha già affermato, il diritto a un tribunale sarebbe illusorio se l’ordinamento giuridico interno di uno Stato contraente permettesse che una decisione giudiziaria definitiva e vincolante rimanesse inoperante a scapito di una delle parti. Infatti, non si comprenderebbe come l’articolo 6 § 1 descriva in dettaglio le garanzie procedurali – equità, pubblicità e celerità – accordate alle parti e non tuteli l’attuazione delle decisioni giudiziarie; se dovesse sembrare che tale articolo riguardi esclusivamente l’accesso alla giustizia e lo svolgimento del procedimento, questo rischierebbe di creare situazioni incompatibili con il principio dello Stato di diritto che gli Stati contraenti si sono impegnati a rispettare ratificando la Convenzione. L’esecuzione di una sentenza, indipendentemente da quale giudice l’abbia pronunciata, deve essere dunque considerata come facente parte integrante del «processo» ai sensi dell’articolo 6 (si vedano, tra le altre, Hornsby c. Grecia, 19 marzo 1997, § 40, Recueil 1997-II).
47. Inoltre, la Corte rammenta che, se si può ammettere che gli Stati intervengano in un procedimento di esecuzione di una decisione giudiziaria, tale intervento non può avere come conseguenza quella di impedire, invalidare o ancora ritardare in maniera eccessiva l’esecuzione, e ancor meno di rimettere in discussione il merito di tale decisione (Immobiliare Saffi c. Italia [GC], n. 22774/93, §§ 63 e 66, CEDU 1999 V). Una sospensione dell’esecuzione di una decisione giudiziaria per il tempo strettamente necessario per trovare una soluzione soddisfacente ai problemi di ordine pubblico si può giustificare in circostanze eccezionali (ibidem, § 69).
48. Spetta a ciascuno Stato contraente dotarsi di un arsenale giuridico adeguato e sufficiente per assicurare il rispetto degli obblighi positivi posti a suo carico. La Corte ha il compito di esaminare se, nella fattispecie, le misure adottate dalle autorità nazionali siano state adeguate e sufficienti (si veda, mutatis mutandis, Ignaccolo-Zenide c. Romania [GC], n. 31679/96, § 108, CEDU 2000-I).
49. Nel caso di specie, la Corte osserva anzitutto che la decisione del giudice per le indagini preliminari di Roma del 9 agosto 2013 riguardava la tutela di un diritto di natura civile della ricorrente, ossia il suo diritto di proprietà. Peraltro, detta decisione di sequestro, per la sua stessa natura, ricopriva un carattere di urgenza, nella misura in cui era destinata a impedire il proseguimento di un reato allo scopo di preservare l’integrità del bene della parte lesa (paragrafo 10 supra). Inoltre, non viene più contestato che la decisione controversa avesse un carattere definitivo ed esecutivo.
50. Ora, è giocoforza constatare che il sequestro dell’immobile rimane oggi ancora non eseguito nonostante la ricorrente si sia regolarmente adoperata in molte occasioni per ottenere l’esecuzione di tale provvedimento. Per di più, la Corte osserva che non sono stati effettuati tentativi di esecuzione da parte delle autorità da quando il giudice ha ordinato il sequestro in questione.
51. Certamente, il Governo ha giustificato il ritardo nell’esecuzione adducendo ragioni di ordine pubblico e motivazioni di ordine sociale. La Corte osserva a questo proposito che i motivi avanzati dalle autorità per giustificare la mancata esecuzione del sequestro riguardano principalmente l’assenza di soluzioni alternative di alloggio per gli occupanti, dovuta soprattutto a difficoltà economiche del comune (paragrafo 18 supra), dal momento che i motivi legati al rischio di problemi di ordine pubblico sono stati evocati in maniera generica e non circostanziata. Tuttavia, la Corte è pronta ad ammettere che le autorità interne possano avere avuto anche la preoccupazione di ovviare al rischio serio di problemi di ordine pubblico legato allo sfratto di varie decine di persone, tanto più che l’occupazione dell’immobile rientrava nell’ambito di una azione militante a forte impatto mediatico.
52. Tuttavia, si deve constatare che il Governo non ha fornito alcuna informazione per quanto riguarda gli atti compiuti dall’amministrazione per trovare soluzioni alternative di alloggio fin dall’inizio dell’occupazione o, almeno, dalla nota ufficiale inviata dal prefetto il 30 marzo 2016. Peraltro, non vi sono elementi nel fascicolo che richiamino una qualsiasi disposizione che sarebbe stata adottata in tal senso (si veda, a contrario, Société Cofinco c. Francia (dec.), n. 23516/08, 12 ottobre 2010).
53. Pertanto, se la Corte riconosce che le motivazioni di ordine sociale e i timori relativi al rischio di problemi di ordine pubblico potessero giustificare nel caso di specie delle difficoltà di esecuzione e un ritardo nella liberazione dei locali, essa considera nondimeno ingiustificata l’inerzia totale e prolungata delle autorità italiane nel caso di specie. Peraltro, è opportuno ricordare che una mancanza di risorse non può costituire di per sé una giustificazione accettabile per la mancata esecuzione di una decisione giudiziaria (si vedano, mutatis mutandis, Bourdov c. Russia, n. 59498/00, § 35, CEDU 2002-III, e Cocchiarella c. Italia [GC], n. 64886/01, § 90, CEDU 2006-V), e nemmeno per l’assenza di nuovi alloggi (Prodan c. Moldavia, n. 49806/99, § 53, CEDU 2004 III (estratti)).
54. La Corte è del parere che, astenendosi, per più di cinque anni, dall’adottare tutte le misure necessarie per conformarsi a una decisione giudiziaria definitiva ed esecutiva, le autorità nazionali hanno privato, nel caso di specie, le disposizioni dell’articolo 6 § 1 della Convenzione di qualsiasi effetto utile e hanno pregiudicato lo Stato di diritto, fondato sulla preminenza del diritto e sulla sicurezza dei rapporti giuridici. Pertanto, vi è stata violazione di tale disposizione.
b) Sulla violazione dell’articolo 1 del Protocollo n. 1 alla Convenzione
55. La Corte considera nella fattispecie che, come ha constatato nella sentenza Matheus (sopra citata) e a differenza di quanto concluso nella sentenza Immobiliare Saffi (sopra citata, § 46), il rifiuto delle autorità di procedere allo sgombero dell’immobile della ricorrente non si traduca in una misura di regolamentazione dell’uso dei beni ai sensi dell’articolo 1 del Protocollo n. 1. Nella presente causa, e benché si sia tenuto conto della questione di trovare un nuovo alloggio per gli occupanti, il rifiuto di procedere allo sfratto di questi ultimi non deriva direttamente dall’applicazione di una legge che rientra in una politica sociale ed economica in materia, ad esempio, di alloggio o di accompagnamento sociale di proprietari in difficoltà, ma da un rifiuto delle autorità competenti, in circostanze particolari, e per parecchi anni, di procedere allo sgombero dell’immobile della ricorrente. Secondo la Corte, la mancata esecuzione della decisione del giudice per le indagini preliminari del 9 agosto 2013 deve pertanto essere esaminata alla luce della norma generale contenuta nel primo capoverso del primo comma dell’articolo 1 del Protocollo n. 1, che prevede il diritto al rispetto della proprietà (si veda, mutatis mutandis, Matheus, sentenza sopra citata, § 68).
56. La Corte rammenta, inoltre, che l’esercizio reale ed effettivo del diritto che l’articolo 1 del Protocollo n. 1 garantisce non può dipendere unicamente dal dovere dello Stato di astenersi da qualsiasi ingerenza, e può esigere delle misure positive di tutela, in particolare laddove sussista un legame diretto tra le misure che un ricorrente potrebbe legittimamente attendersi dalle autorità e il godimento effettivo da parte di quest’ultimo dei suoi beni (Öneryildiz c. Turchia [GC], n. 48939/99, § 134, CEDU 2004-XII).
57. Inoltre, combinata con il primo capoverso dell’articolo 1 del Protocollo n. 1, la preminenza del diritto, che è uno dei principi fondamentali di una società democratica e che è inerente a tutti gli articoli della Convenzione, giustifica che sia sanzionato uno Stato che si sia rifiutato di eseguire o di far eseguire una decisione giudiziaria (Matheus, sentenza sopra citata, § 70).
58. Nella fattispecie, la Corte ribadisce che, per più di cinque anni, le autorità sono rimaste inerti di fronte alla decisione con la quale il giudice per le indagini preliminari aveva ordinato lo sgombero dell’immobile della ricorrente.
La Corte ha appena riconosciuto che motivi di ordine sociale e necessità di ordine pubblico, che essa non sottovaluta, avrebbero potuto giustificare un ritardo di esecuzione nella presente causa. Tuttavia, essa non può considerare accettabile la durata della mancata esecuzione nel caso di specie, che persiste tutt’oggi, unita all’assenza totale di informazioni relative agli atti compiuti o previsti dalle autorità per porre fine alla situazione denunciata. Peraltro, la Corte non perde di vista il fatto che la ricorrente, nell’attesa, continua ad essere tenuta a pagare le spese relative al consumo energetico degli occupanti dell’immobile.
59. Considerati gli interessi individuali della ricorrente, le autorità avrebbero dovuto, dopo aver dedicato un tempo ragionevole alla ricerca di una soluzione soddisfacente, adottare le misure necessarie al rispetto della decisione giudiziaria.
60. Per motivi simili a quelli esposti con riguardo alla dedotta violazione dell’articolo 6 § 1 della Convenzione, la Corte considera, tenuto conto di quanto sopra esposto, che vi sia stata nella fattispecie una violazione dell’articolo 1 del Protocollo n. 1.
II. SULLA DEDOTTA VIOLAZIONE DELL’ARTICOLO 13 DELLA CONVENZIONE
61. La ricorrente denuncia anche una violazione dell’articolo 13 della Convenzione. La stessa lamenta di non aver potuto disporre nel diritto interno di un ricorso effettivo che permettesse di far eseguire il provvedimento che disponeva lo sgombero del suo immobile, e ribadisce i motivi che aveva proposto sotto il profilo dell’articolo 6 § 1 della Convenzione per quanto riguarda il diritto di accesso a un tribunale.
62. La Corte osserva che questa doglianza è legata a quella esaminata dal punto di vista dell’articolo 6 § 1 e, pertanto, deve essere dichiarata anch’essa ricevibile. Tenuto conto delle conclusioni alle quali è giunta dal punto di vista dell’articolo 6 § 1 della Convenzione (paragrafo 54 supra), la Corte ritiene tuttavia che la doglianza relativa all’articolo 13 non sollevi una questione separata.
63. Di conseguenza, essa conclude non doversi esaminare separatamente la doglianza relativa all’articolo 13.
III. SULL’APPLICAZIONE DELL’ARTICOLO 41 DELLA CONVENZIONE
64. Ai sensi dell’articolo 41 della Convenzione,
«Se la Corte dichiara che vi è stata violazione della Convenzione o dei suoi Protocolli e se il diritto interno dell’Alta Parte contraente non permette se non in modo imperfetto di rimuovere le conseguenze di tale violazione, la Corte accorda, se del caso, un’equa soddisfazione alla parte lesa.»
A. Danno
65. La ricorrente chiede la somma di 9.517.500 euro (EUR) per il danno materiale, e indica che tale somma corrisponde all’affitto che avrebbe percepito, ossia 2.115.000 EUR l’anno, se tale affitto le fosse stato versato dall’inizio dell’occupazione controversa. Inoltre, chiede la somma di 100.000 EUR per il danno morale.
66. Il Governo ritiene che alla ricorrente non dovrebbe essere attribuita alcuna somma a titolo di equa soddisfazione, tenuto conto in particolare della possibilità che l’interessata avrebbe di ottenere un risarcimento a livello nazionale.
67. La Corte osserva che la base di cui tener conto per accordare una somma a titolo di equa soddisfazione risiede, nel caso di specie, nella constatazione di violazione dell’articolo 6 della Convenzione e dell’articolo 1 del Protocollo n. 1 alla Convenzione a causa della mancata esecuzione di un provvedimento giudiziario che ordinava lo sgombero dell’immobile della ricorrente.
68. La ricorrente chiede a titolo di danno materiale l’importo corrispondente all’affitto che avrebbe potuto percepire se avesse disposto del suo immobile. La Corte ritiene che, se la ricorrente ha innegabilmente e necessariamente subito un danno materiale a causa dell’inerzia persistente delle autorità di fronte all’occupazione abusiva, non si possa in ogni caso prevedere quali sarebbero stati i redditi da locazione che la ricorrente avrebbe potuto percepire sfruttando il proprio immobile, che del resto non era affittato all’epoca dei fatti. Nemmeno il rapporto di perizia effettuato su richiesta dell’interessata permette alla Corte di calcolare con precisione il danno subito a questo titolo.
La Corte osserva infine, come il Governo, che la ricorrente potrà ottenere un risarcimento dinanzi ai giudici nazionali, che si trovano in una posizione migliore per valutare il danno materiale subito dall’interessata a causa dell’occupazione.
69. Inoltre, per quanto riguarda i costi che la ricorrente avrebbe dovuto sostenere, ossia il pagamento delle spese per il consumo energetico degli occupanti e delle imposte sulla proprietà, la Corte osserva che questi ultimi non sono stati né quantificati né richiesti dall’interessata nelle sue domande di equa soddisfazione.
70. In queste condizioni, non sarà accolta la domanda della ricorrente relativa al danno materiale (Barret e Sirjean, sopra citata, § 54).
71. Invece, la Corte ritiene che la ricorrente abbia subito un danno morale certo che le semplici constatazioni di violazione non possono compensare. Deliberando in via equitativa ai sensi dell’articolo 41 della Convenzione, la Corte accorda all’interessata la somma di 20.000 EUR.
B. Interessi moratori
72. La Corte ritiene appropriato basare il tasso degli interessi moratori sul tasso d’interesse delle operazioni di rifinanziamento marginale della Banca centrale europea maggiorato di tre punti percentuali.
PER QUESTI MOTIVI, LA CORTE, ALL’UNANIMITÀ,
1. Dichiara il ricorso ricevibile;
2. Dichiara che vi è stata violazione dell’articolo 6 § 1 della Convenzione e dell’articolo 1 del Protocollo n. 1 alla Convenzione;
3. Dichiara non doversi esaminare la doglianza relativa all’articolo 13 Convenzione;
4. Dichiara
a. che lo Stato convenuto deve essere, entro tre mesi a decorrere dal giorno in cui la sentenza sarà divenuta definitiva conformemente all’articolo 44 § 2 della Convenzione, la somma di 20.000 EUR (ventimila euro), più l’importo eventualmente dovuto a titolo di imposta, per il danno morale;
b. che, a decorrere dalla scadenza di detto termine e fino al versamento, tale importo dovrà essere maggiorato di un interesse semplice ad un tasso equivalente a quello delle operazioni di rifinanziamento marginale della Banca centrale europea applicabile durante quel periodo, aumentato di tre punti percentuali;
5. Rigetta la domanda di equa soddisfazione per il resto.
Fatta in francese, poi comunicata per iscritto il 13 dicembre 2018, in applicazione dell’articolo 77 §§ 2 e 3 del regolamento della Corte.
Abel Campos
Cancelliere
Linos-Alexandre Sicilianos
Presidente