AFFAIRE BRONIOWSKI c. POLOGNE

Conclusion Exception préliminaire rejetée (non-épuisement des voies de recours internes) ; Violation de P1-1 ; Satisfaction équitable réservée ; Remboursement partiel frais et dépens - procédure de la Convention
AFFAIRE BRONIOWSKI c. POLOGNE
(Requête no 31443/96)
ARRÊT
STRASBOURG
22 juin 2004

En l'affaire Broniowski c. Pologne,
La Cour européenne des Droits de l'Homme, siégeant en une Grande Chambre composée de :
MM. L. Wildhaber, président,
C.L. Rozakis,
J.-P. Costa,
G. Ress,
Sir Nicolas Bratza,
Mme E. Palm,
M. L. Caflisch,
Mme V. Strážnická,
MM. V. Butkevych,
B. Zupančič,
J. Hedigan,
M. Pellonpää,
A.B. Baka,
R. Maruste,
M. Ugrekhelidze,
S. Pavlovschi,
L. Garlicki, juges,
et de M. P.J. Mahoney, greffier,
Après en avoir délibéré en chambre du conseil les 15 octobre 2003 et 26 mai 2004,
Rend l'arrêt que voici, adopté à cette dernière date :
PROCÉDURE
1. A l'origine de l'affaire se trouve une requête (no 31443/96) dirigée contre la République de Pologne et dont un ressortissant de cet Etat, M. J. B. (« le requérant »), avait saisi la Commission européenne des Droits de l'Homme (« la Commission ») le 12 mars 1996 en vertu de l'ancien article 25 de la Convention de sauvegarde des Droits de l'Homme et des Libertés fondamentales (« la Convention »).
2. Le requérant, qui a été admis au bénéfice de l'assistance judiciaire, a été représenté par Me Z. C., avocat à Cracovie, et Me W. H., avocat à Varsovie. Le gouvernement polonais (« le Gouvernement ») a été représenté par ses agents, d'abord M. K. Drzewicki puis M. J. Wołąsiewicz, tous deux du ministère des Affaires étrangères.
3. Le requérant alléguait en particulier la violation de l'article 1 du Protocole no 1 en ce qu'il n'avait pas pu faire valoir son droit à être indemnisé pour des biens que sa famille avait dû abandonner dans les « territoires au-delà du Boug ».
4. La requête a été transmise à la Cour le 1er novembre 1998, date d'entrée en vigueur du Protocole no 11 à la Convention (article 5 § 2 du Protocole no 11).
5. La requête a été attribuée à la quatrième section.
Le 26 mars 2002, une chambre constituée au sein de ladite section et composée de Sir Nicolas Bratza, président, M. M. Pellonpää, Mme E. Palm, M. J. Makarczyk, Mme V. Strážnická, M. R. Maruste et M. S. Pavloschi, juges, ainsi que de M. M. O'Boyle, greffier de section, s'est dessaisie au profit de la Grande Chambre, aucune des parties ne s'y étant opposée (articles 30 de la Convention et 72 du règlement). Le même jour la chambre a décidé que toutes les requêtes similaires dont la Cour était saisie devaient être attribuées à la quatrième section et que leur examen devait être ajourné jusqu'à ce que la Grande Chambre ait rendu son arrêt en l'espèce.
6. La composition de la Grande Chambre a été arrêtée conformément aux articles 27 §§ 2 et 3 de la Convention et 24 du règlement.
7. Par une décision du 19 décembre 20021, à l'issue d'une audience sur la recevabilité et le fond (article 54 § 3 du règlement), la Cour a déclaré la requête recevable.
8. Tant le requérant que le Gouvernement ont déposé des observations écrites sur le fond de l'affaire (article 59 § 1 du règlement). Par la suite, chacune des parties a soumis des commentaires écrits sur les observations de l'autre. Le requérant a également présenté des demandes de satisfaction équitable, auxquelles le Gouvernement a répondu.
EN FAIT
I. LES CIRCONSTANCES DE L'ESPÈCE
9. Le requérant est un ressortissant polonais né en 1944 et domicilié à Wieliczka, dans la région de Małopolska (Pologne).
A. Le contexte historique
10. Les provinces orientales de la Pologne d'avant-guerre étaient (et, d'après un usage ancien qui perdure, sont toujours) connues sous l'appellation « régions frontalières » (« Kresy »). Elles comprenaient des parties importantes du territoire actuel du Bélarus et de l'Ukraine, ainsi que des territoires autour de Vilnius qui se trouvent à présent en Lituanie.
Lorsque plus tard, après la Seconde Guerre mondiale, la frontière orientale de la Pologne fut fixée le long de la rivière Boug (qui, dans sa partie centrale, se confond avec la ligne Curzon), ces régions frontalières furent désignées comme les « territoires au-delà du Boug » (« ziemie zabużańskie »).
Ces régions furent envahies par l'URSS en septembre 1939.
11. A la suite d'accords conclus entre le Comité polonais de libération nationale (Polski Komitet Wyzwolenia Narodowego) et les anciennes républiques socialistes soviétiques d'Ukraine (9 septembre 1944), du Bélarus (9 septembre 1944) et de Lituanie (22 septembre 1944) (les « accords des républiques » – « umowy republikańskie »), l'Etat polonais s'engagea à indemniser les « rapatriés » des « territoires au-delà du Boug » qui avaient dû y abandonner leurs biens immobiliers. Ces propriétés sont communément désignées comme étant les « biens au-delà du Boug » (« mienie zabużańskie »).
12. Selon les calculs du gouvernement polonais, de 1944 à 1953 quelque 1 240 000 personnes furent « rapatriées » en vertu des dispositions des accords des républiques. A l'audience, les parties ont convenu que la grande majorité des rapatriés avaient été indemnisés pour la perte de biens consécutive à leur rapatriement.
A cet égard, le Gouvernement déclare également que, du fait de la délimitation de la frontière entre la Pologne et l'Union soviétique – et malgré la « compensation » octroyée à la Pologne par les Alliés sous la forme de terres appartenant auparavant à l'Allemagne et situées à l'est de la ligne Oder-Neisse –, la Pologne a perdu 19,78 % de son territoire.
B. Les circonstances de l'espèce
13. Les faits de la cause, tels qu'ils ont été exposés par les parties, peuvent se résumer comme suit.
1. Faits antérieurs au 10 octobre 1994
14. Après la Seconde Guerre mondiale, la grand-mère du requérant fut rapatriée de Lwów (aujourd'hui la ville ukrainienne de Lvov).
Le 19 août 1947, l'Office national des rapatriés (Państwowy Urząd Repatriacyjny) de Cracovie émit un certificat attestant que la grand-mère du requérant avait été propriétaire d'un bien immobilier à Lwów, consistant en un terrain de 400 m2 environ et une maison de 260 m2.
15. Le 11 juin 1968, le tribunal de district (Sąd Rejonowy) de Cracovie rendit une décision déclarant que la mère du requérant avait hérité de l'ensemble des biens de sa défunte mère.
16. A une date ultérieure non précisée, la mère du requérant demanda au maire de Wieliczka de l'autoriser à acquérir le droit dit d'« usage perpétuel » (prawo użytkowania wieczystego) d'un terrain appartenant au Trésor public (voir également le paragraphe 66 ci-dessous).
17. En septembre 1980, un expert de la mairie de Cracovie établit un rapport appréciant la valeur de la propriété abandonnée par la grand-mère du requérant à Lwów. La valeur réelle fut estimée à 1 949 560 anciens zlotys (PLZ) mais, aux fins de l'indemnisation par l'Etat, la valeur fut fixée à 532 260 PLZ.
18. Le 25 mars 1981, le maire de Wieliczka rendit une décision autorisant la mère du requérant à acquérir le droit d'usage perpétuel d'une parcelle de 467 m2 située à Wieliczka. Le montant des droits à acquitter s'élevait à 392 PLZ par an, la durée d'usage étant fixée à quarante ans au moins et quatre-vingt-dix-neuf ans au plus. L'indemnisation calculée par l'expert en septembre 1980 fut déduite des droits d'usage globaux, qui se montaient à 38 808 PLZ (392 PLZ x 99 ans).
En juin 2002, un expert désigné par le gouvernement établit que cette valeur correspondait à 2 % de l'indemnisation à laquelle la famille du requérant avait droit (voir également le paragraphe 35 ci-dessous).
19. La mère du requérant décéda le 3 novembre 1989. Le 29 décembre 1989, le tribunal de district de Cracovie rendit une décision déclarant que le requérant avait hérité de l'ensemble des biens de la défunte.
20. En 1992, à une date qui n'a pas été précisée, le requérant vendit la propriété que sa mère avait reçue de l'Etat en 1981.
21. Le 15 septembre 1992, le requérant réclama au bureau de district (Urząd Rejonowy) de Cracovie le solde de l'indemnisation correspondant à la propriété abandonnée par sa grand-mère à Lwów. Il souligna que la valeur du terrain reçu à titre de compensation par sa défunte mère était de beaucoup inférieure à celle du bien initial.
22. Par une lettre du 16 juin 1993, le service d'urbanisme du bureau de district de Cracovie informa le requérant que sa demande avait été portée au registre correspondant sous le numéro R/74/92. Le passage pertinent de cette lettre se lisait ainsi :
« Nous sommes au regret de vous annoncer qu'il n'existe actuellement aucune possibilité de répondre à votre demande (...) L'article 81 de la loi du 29 avril 1985 sur l'administration et l'expropriation de biens immobiliers [Ustawa o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości2] est devenu en pratique lettre morte depuis l'entrée en vigueur de la loi du 10 mai 1990 sur l'autonomie locale. [L'adoption de cette loi] a entraîné le transfert de certains terrains [du bureau local de Cracovie] du Trésor public à la commune de Cracovie. En conséquence, le chef du bureau de district de Cracovie à qui il incombe, selon les règles en vigueur, d'octroyer les indemnisations, n'est pas en mesure de satisfaire les demandes qui lui sont soumises. Une autre forme d'indemnisation devrait bientôt être prévue dans un nouveau texte législatif. Dès lors, nous vous informons que votre demande sera traitée dès qu'une nouvelle loi aura déterminé comment donner suite aux demandes soumises par les personnes rapatriées. »
23. Le 14 juin 1994, la préfecture (Urząd Wojewódzki) de Cracovie avisa le requérant que le Trésor public ne disposait d'aucun terrain pouvant être accordé à titre de compensation aux personnes qui avaient dû abandonner des biens dans les territoires au-delà du Boug.
24. Le 12 août 1994, le requérant saisit la Cour administrative suprême (Naczelny Sąd Administracyjny), arguant de l'inactivité du gouvernement en ce que celui-ci n'avait fait adopter par le Parlement aucune législation visant à traiter les demandes soumises par les rapatriés. Il demanda également à être indemnisé en bons du Trésor.
2. Faits postérieurs au 10 octobre 1994
a) Evénements survenus avant le 19 décembre 2002, date de la décision de la Cour sur la recevabilité de la requête
25. Le 12 octobre 1994, la Cour administrative suprême débouta le requérant, estimant que rien ne dénotait une quelconque inactivité de la part des autorités de l'Etat. Selon elle, « le contraire [était] démontré par les réponses adressées à l'intéressé par le bureau de district et par la préfecture de Cracovie ».
26. Le 31 août 1999, après l'entrée en vigueur du décret pris le 13 janvier 1998 par le Conseil des ministres (voir également les paragraphes 51 et 52 ci-dessous), le bureau de district de Cracovie transmit au maire (Starosta) de Wieliczka la demande présentée le 15 septembre 1992 par le requérant en vue d'obtenir le solde de l'indemnisation qui lui était due, ainsi que le dossier correspondant. Dans l'intervalle, à la suite d'une réforme des collectivités territoriales, l'ancienne région de Cracovie (Województwo Krakowskie) – dans laquelle se situe le district de Wieliczka – fut élargie et renommée « région de Małopolska » (Województwo Małopolskie).
27. Le 11 avril 2002, le maire de Wieliczka organisa un appel d'offres pour des biens situés à Chorągwica, que le Trésor public mettait en vente. Dix-sept personnes, rapatriés ou héritiers de rapatriés, émirent une offre. Le requérant ne participa pas à cette opération.
28. Le 5 juillet 2002, le médiateur (Rzecznik Praw Obywatelskich), agissant au nom des rapatriés, saisit la Cour constitutionnelle (Trybunał Konstytucyjny) sur le fondement de l'article 191 de la Constitution combiné avec l'article 188, demandant que soient déclarées inconstitutionnelles les dispositions juridiques restreignant les possibilités de satisfaire leurs prétentions (voir également les paragraphes 50, 55, 60 et 70-71 ci-dessous).
b) Evénements survenus le 19 décembre 2002 et après cette date
29. Le 19 décembre 2002, la Cour constitutionnelle examina et accueillit la demande du médiateur (voir également les paragraphes 79 à 87 ci-dessous). L'arrêt de la Cour constitutionnelle prit effet le 8 janvier 2003.
30. A cette même date, l'Office des biens militaires publia un communiqué qui parut sur son site Internet officiel3 et dont les passages pertinents étaient ainsi libellés :
« Dans son arrêt du 19 décembre 2002, la Cour constitutionnelle a jugé contraires à la Constitution les dispositions relatives au traitement – par, notamment, l'Office des biens militaires – des demandes présentées par les rapatriés des territoires au-delà du Boug.
Or l'exécution de l'arrêt de la cour exige que des modifications soient apportées à la loi de 1997 sur l'administration foncière, à la loi du 30 mai 1996 sur l'administration de certaines catégories de biens appartenant au Trésor public et sur l'Office des biens militaires, ainsi qu'à la loi du 25 mai 2001 sur la restructuration, la modernisation technique et le financement de l'armée polonaise pour la période 2001-2006.
Il est également nécessaire de modifier la loi du 15 février 1995 sur l'impôt sur le revenu des personnes juridiques en ce qui concerne les produits reçus par l'office dans le cadre des opérations visant à satisfaire les demandes présentées par les rapatriés des territoires au-delà du Boug.
Dans ces conditions, l'Office des biens militaires pourra organiser des ventes aux enchères de biens immobiliers une fois apportées les modifications de la législation existante.
Les ventes aux enchères feront l'objet d'une publicité dans la presse (...) et sur le site Internet [de l'office]. »
Selon les informations disponibles sur le site Internet de l'office, celui-ci possédait en 2002 deux catégories de biens : d'une part, des biens immobiliers qui n'étaient plus utilisés à des fins militaires et qui étaient en principe vendus aux enchères. Ces biens se composaient de 13 800 hectares de terrain et de 4 500 immeubles d'une superficie totale de 1 770 000 m2. Ils comprenaient des aéroports militaires, des terrains de manœuvre, des champs de tir, des hôpitaux, des casernes, des bureaux, des équipements de loisirs et de sport, des immeubles destinés à des activités sociales et culturelles et divers autres biens immobiliers (stations-service, ateliers, entrepôts, etc.). La seconde catégorie était constituée par des biens qui n'étaient que provisoirement non utilisés par l'armée et qui se composaient de 650 hectares de terrain et d'immeubles représentant une superficie totale de 100 000 m2.
31. Le 8 janvier 2003, l'Office des biens agricoles du Trésor public (Agencja Własności Rolnej Skarbu Państwa), organe qui, à l'époque, administrait les ressources du Trésor public en biens agricoles (Zasoby Własności Rolnej Skarbu Państwa – voir également le paragraphe 91 ci-dessous), publia un communiqué similaire qui parut sur son site Internet officiel4 et qui se lisait ainsi :
« Le 8 janvier 2003 a pris effet l'arrêt de la Cour constitutionnelle du 19 décembre 2002 portant sur la constitutionnalité des dispositions qui régissent l'indemnisation pour les biens situés au-delà du Boug.
L'arrêt de la Cour impose de modifier les dispositions relatives à l'administration foncière. L'arrêt ne crée pas en lui-même un nouveau régime juridique et ne saurait constituer un fondement pour les opérations visant à compenser la valeur des biens abandonnés en dehors des frontières de l'Etat par le prix des biens agricoles du Trésor public. Les principes, conditions et procédures à cet égard doivent donc être définis. Pareilles mesures ont déjà été prises par le Bureau du logement et du développement urbain et par le ministère du Trésor.
Dans ces conditions, l'office cessera d'organiser des enchères pour la vente de biens immobiliers inclus dans ses ressources, sauf pour de petites parcelles agricoles.
La décision de l'office repose sur la nécessité de veiller à ce que les rapatriés des territoires au-delà du Boug voient leurs demandes satisfaites dans des conditions d'égalité pour tous ces réclamants. »
32. Fin 2003, les deux organismes susmentionnés n'avaient pas repris les ventes aux enchères. A la date d'adoption du présent arrêt, le site Internet de l'Office des biens militaires affichait toujours le communiqué – non modifié – du 8 janvier 2003 annonçant la cessation des ventes aux enchères.
Le 2 février 2004, deux jours après l'entrée en vigueur de la nouvelle législation sur les demandes relatives à des biens situés au-delà du Boug (paragraphes 114-119 ci-dessous), l'Office des biens agricoles (Agencja Nieruchomości Rolnych), organe qui, dans l'intervalle, avait remplacé l'Office des biens agricoles du Trésor public (voir également le paragraphe 91 ci-dessous), cessa d'afficher sur son site Internet le communiqué du 8 janvier 2003 et ajouta une annonce intitulée « Informations pour les rapatriés des territoires au-delà du Boug » (« Informacja dla zabużan »), où était exposée une explication détaillée de l'application de la nouvelle loi.
33. Entre-temps, au printemps et à l'été 2003, dans le cadre de l'élaboration d'un projet de loi destiné à régler les « demandes relatives à des biens situés au-delà du Boug » (roszczenia zabużańskie – « le projet de loi » – voir également les paragraphes 111-113 ci-dessous), le gouvernement s'était livré à une estimation du nombre de réclamants et de la valeur de leurs demandes. Selon lui, il y avait 4 120 demandes enregistrées, dont 3 910 avaient été vérifiées et étaient considérées comme répondant aux conditions légales. Les demandes enregistrées étaient évaluées à trois milliards de nouveaux zlotys polonais (PLN). Il y avait également 82 740 demandes non vérifiées en attente d'être enregistrées, dont 74 470 allaient probablement l'être. La valeur des demandes non vérifiées était estimée à 10,45 milliards de PLN et le nombre total des ayants droit à 78 380. Au fur et à mesure que progressaient les débats parlementaires sur le projet de loi – débats qui firent l'objet d'une large couverture médiatique en Pologne – le nombre de demandes relatives à des biens situés au-delà du Boug alla en augmentant, beaucoup de nouvelles demandes étant enregistrées.
34. Les rapports statistiques élaborés par le gouvernement, en particulier par le ministère du Trésor (Ministerstwo Skarbu Państwa) et le ministère des Infrastructures (Ministerstwo Infrastruktury), ne donnent pour l'instant aucune indication sur la question de savoir combien de ces réclamants ont obtenu une indemnisation, et, dans ce cas, si celle-ci était intégrale ou partielle, et combien d'entre eux n'ont encore rien reçu du tout.
L'idée de tenir un registre de ces demandes est apparue au cours de l'élaboration du projet de loi et il est prévu de tenir un tel registre à l'avenir. Néanmoins, le ministre des Infrastructures était déjà conscient de la nécessité de collecter les données pertinentes en juillet 20025, lorsqu'il répondit à une question posée par un député, J.D., concernant, pour reprendre les termes de celui-ci, « l'extinction définitive des obligations de l'Etat polonais à l'égard des personnes ayant laissé derrière elles, après la Seconde Guerre mondiale, leurs biens immobiliers au-delà de la frontière orientale ». Dans sa réponse, le ministre déclara notamment :
« En réponse à la question relative au nombre de demandes non satisfaites, il faut dire que ce nombre a été estimé par le Conseil des ministres [Urząd Rady Ministrów] à environ 90 000 au début des années 1990. Actuellement, il est très difficile de se livrer à une telle estimation. (...) En pratique, tout héritier légal [d'une personne ayant abandonné des biens au-delà du Boug] pouvait, et peut toujours, obtenir un certificat –à présent une décision – [attestant de son droit à] une part des biens abandonnés. Selon quels critères faut-il évaluer le nombre de demandes satisfaites et non satisfaites ? Faut-il prendre en compte le nombre de demandes présentées, y compris [lorsqu'il y a plusieurs] demandes présentées par des héritiers concernant un bien abandonné par son propriétaire (le testateur), ou bien le nombre de biens abandonnés au-delà des frontières de l'Etat ?
Il est également difficile d'estimer le nombre de personnes ayant pu faire valoir leur droit, en particulier en raison du fait que ce droit peut être exécuté dans tout le pays et il arrive souvent qu'il ait été accueilli partiellement dans différentes régions jusqu'au règlement total de l'affaire. Cette situation crée des conditions dans lesquelles les ayants droit peuvent abuser de leurs droits – ce dont nous ont avertis des gouverneurs et des maires. Ceux-ci suggèrent en conséquence de tenir un registre (...) des certificats attestant du droit à (...) recevoir des biens à titre de compensation. Toutefois, actuellement, il n'y a pas de système d'enregistrement unique et complet des certificats et décisions reconnaissant le droit des demandeurs à [de tels biens].
En conséquence, la réponse à la question du député quant aux modalités de traitement des [demandes relatives aux biens situés au-delà du Boug] et aux solutions juridiques possibles dépend de l'existence d'informations fiables sur le nombre de demandes non satisfaites. S'il apparaît que ce nombre est important et que toutes les demandes ne pourront être accueillies en vertu des lois applicables, il faudra alors trouver d'autres solutions législatives – ce qui, toutefois, serait particulièrement difficile eu égard aux problèmes économiques et financiers de l'Etat. »
35. Le 12 juin 2003, le gouvernement produisit un rapport d'évaluation établi le 14 juin 2002 par un expert qu'il avait désigné. La valeur de la propriété que la grand-mère du requérant avait dû abandonner était estimée à 390 000 PLN. L'expert déclarait que la famille du requérant avait reçu jusque-là 2 % de l'indemnisation due.
36. Le 28 octobre 2003, le maire de Wieliczka organisa un appel d'offres pour des biens situés à Chorągwica et Niepołomice (région de Małopolska), que le Trésor public mettait en vente. Les prix de réserve s'élevaient respectivement à 150 000 PLN et 48 000 PLN. Plusieurs personnes concernées par des biens situés au-delà du Boug émirent une offre. La première propriété fut vendue pour 900 000 PLN, la seconde pour 425 000 PLN. Le requérant ne participa pas à cette opération.
37. Depuis le 30 janvier 2004, en application de la loi du 12 décembre 2003 sur la compensation de la valeur des biens abandonnés au-delà des frontières actuelles de l'Etat polonais par le prix d'achat ou le droit d'usage perpétuel de biens de l'Etat (Ustawa o zaliczaniu na poczet ceny sprzedaży albo opłat z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa wartości nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Państwa polskiego – « la loi de décembre 2003 »), on considère que l'Etat est dégagé de ses obligations à l'égard de personnes qui, comme le requérant, ont reçu des biens à titre de compensation en vertu de lois précédentes (voir également le paragraphe 116 ci-dessous).
38. Le 30 janvier 2004, cinquante et un députés du parti d'opposition « Programme civique » (Platforma Obywatelska) saisirent la Cour constitutionnelle pour contester plusieurs dispositions de la loi de décembre 2003 (voir également le paragraphe 120 ci-dessous).
II. LE DROIT ET LA PRATIQUE INTERNES PERTINENTS
A. Le respect de l'obligation, prévue par les traités internationaux, d'indemniser les rapatriés
39. Les accords des républiques (voir également le paragraphe 11 ci-dessus) furent rédigés de manière similaire. L'article 3 de chacun de ces accords énonçait les règles concernant la nature et le montant des biens que les rapatriés pouvaient emporter avec eux lors de leur rapatriement et obligeait les Parties contractantes à leur rembourser la valeur des biens qu'ils devaient laisser derrière eux.
40. L'article 3 de l'accord du 9 septembre 1944 entre le Comité polonais de libération nationale et le gouvernement de la république socialiste soviétique (RSS) d'Ukraine concernant le rapatriement des citoyens polonais du territoire de la RSS d'Ukraine ainsi que de la population ukrainienne du territoire de la Pologne (Układ pomiędzy Polskim Komitetem Wyzwolenia Narodowego a Rządem Ukraińskiej Socjalistycznej Republiki Rad dotyczący ewakuacji obywateli polskich z terytorium U.S.R.R. i ludności i ukraińskiej z terytorium Polski – « l'accord applicable »), en ses passages pertinents, était ainsi libellé :
« 2. Les rapatriés sont autorisés à emporter des vêtements, des chaussures, du linge, de la literie, des produits alimentaires, du matériel et des appareils ménagers, des animaux d'élevage, des harnais et autres articles ménagers ou agricoles d'un poids total allant jusqu'à deux tonnes par famille, ainsi que le bétail et les volailles rattachés à l'exploitation qu'ils quittent.
3. Les personnes ayant un métier ou un art spécifique (ouvriers, artisans, médecins, artistes, scientifiques, etc.) sont autorisées à emporter les biens nécessaires à l'exercice de ce métier ou de cet art.
4. Il est interdit d'emporter :
a) des espèces, billets de banque ou pièces d'or ou d'argent quels qu'ils soient, à l'exception de zlotys polonais en billets pour un montant maximum de 1 000 zlotys par personne ou de 1 000 roubles soviétiques par personne ;
b) de l'or et du platine en poudre, en alliage ou en débris ;
c) des pierres précieuses à l'état brut ;
d) des œuvres d'art et des antiquités, qu'elles fassent partie d'une collection ou constituent des unités séparées, si elles n'appartiennent pas à la famille du rapatrié ;
e) des armes (à l'exception des fusils de chasse) et du matériel militaire ;
f) des photographies (à l'exception des photographies personnelles), plans et cartes géographiques ;
g) des voitures et motos ;
h) des meubles, qu'ils soient transportés en train ou en voiture, en raison des difficultés de transport dues à la période de guerre.
(...)
6. La valeur des biens meubles ainsi que des biens immobiliers abandonnés sera remboursée aux rapatriés, en fonction des estimations faites par les assurances conformément à la législation en vigueur dans l'Etat polonais et en république socialiste soviétique d'Ukraine. En cas d'absence d'évaluation établie par l'assurance, les biens mobiliers et immobiliers seront évalués par les mandataires et représentants des Parties. Les Parties contractantes s'engagent à veiller à ce que les maisons des villes et villages évacués à cause d'un déplacement de personnes soient mises en priorité à la disposition des rapatriés. »
41. Le 21 juillet 1952, le gouvernement de la République de Pologne, d'une part, et les gouvernements de l'Union soviétique et des républiques socialistes soviétiques d'Ukraine, du Bélarus et de Lituanie, d'autre part, conclurent un accord sur les indemnisations réciproques entraînées par le rapatriement de certains groupes de population et la délimitation de la frontière entre la Pologne et l'Union soviétique (Umowa między Rządem Rzeczypospolitej Polskiej, z jednej strony i Rządem Związku Socjalistycznych Republik Radzieckich, Rządem Ukraińskiej Socjalistycznej Republiki Radzieckiej, Rządem Białoruskiej Socjalistycznej Republiki Radzieckiej, Rządem Litewskiej Socjalistycznej Republiki Radzieckiej, z drugiej strony, o wzajemnych rozliczeniach wynikłych w związku z ewakuacją ludności i delimitacją polsko-radzieckiej granicy państwowej – « le Pacte de 1952 »). L'article 2 du pacte se lisait ainsi :
« Afin de procéder à des compensations réciproques définitives et globales des biens mobiliers et immobiliers, des produits agricoles et des récoltes abandonnés sur le territoire de la République de Pologne et de l'Union soviétique par la population expatriée à la suite de la délimitation de la frontière entre la Pologne et l'Union soviétique, le gouvernement de la République de Pologne s'engage à payer au gouvernement de l'Union soviétique 76 (soixante-seize) millions de roubles. »
42. De 1946 à aujourd'hui, le droit polonais a toujours prévu que les rapatriés des territoires au-delà du Boug pouvaient bénéficier d'une déduction correspondant à la valeur des biens abandonnés à la suite de la Seconde Guerre mondiale, à faire valoir soit sur les droits d'usage perpétuel soit sur le prix d'achat d'un terrain appartenant au Trésor public.
43. Cette disposition a été reprise dans plusieurs textes de loi, à commencer par le décret du 6 décembre 1946 sur le transfert de propriété de biens non agricoles appartenant à l'Etat situés dans les territoires reconquis et dans l'ex-ville libre de Gdańsk (Dekret o przekazywaniu przez Państwo mienia nierolniczego na obszarze Ziem Odzyskanych i b. Wolnego Miasta Gdańska).
Les « territoires reconquis » (« Ziemie Odzyskane ») sont les anciens territoires allemands situés à l'est de la ligne Oder-Neisse, que les Alliés victorieux – sur la proposition de Staline – ont offerts à titre de compensation aux Polonais pour les « territoires au-delà du Boug » qui leur avaient été enlevés par l'URSS.
En vertu de la politique des autorités à cette époque, les « territoires reconquis » et Gdańsk, après l'expulsion des Allemands qui y résidaient, devaient servir à loger les citoyens polonais « rapatriés » des « territoires au-delà du Boug », c'est-à-dire situés au-delà de la ligne Curzon. Ces rapatriés bénéficiaient d'une priorité pour l'achat de terrains.
44. D'autres décrets et lois furent appliqués entre 1952 et 1991.
Toutefois, dans les années 90, les autorités commencèrent à envisager la possibilité d'adopter une loi unique applicable à toutes les formes de restitution de biens, y compris aux demandes d'indemnisation pour les biens abandonnés par les rapatriés (voir également les paragraphes 62 à 65 ci-dessous).
45. Finalement, une loi portant exclusivement sur les demandes relatives à des biens situés au-delà du Boug (la loi de décembre 2003) entra en vigueur le 30 janvier 2004 (voir également les paragraphes 37 ci-dessus et 114 à 119 ci-dessous).
B. La loi du 29 avril 1985 sur l'administration et l'expropriation de biens immobiliers et son décret d'application
1. La loi de 1985
46. Du 29 avril 1985 au 1er janvier 1998, les règles relatives à l'administration des terrains appartenant au Trésor public et aux communes étaient énoncées dans la loi du 29 avril 1985 sur l'administration et l'expropriation de biens immobiliers (« la loi de 1985 sur l'administration foncière »).
L'article 81 de cette loi traitait du droit à être indemnisé pour des biens abandonnés dans les territoires au-delà du Boug. Les passages pertinents de cette disposition, telle qu'elle était en vigueur du 10 octobre 1994 au 31 octobre 1997, étaient ainsi libellés :
« 1. Quiconque, en raison de la guerre qui a débuté en 1939, a dû abandonner des biens immobiliers situés dans des territoires qui, à l'heure actuelle, n'appartiennent pas à l'Etat polonais et a droit à être indemnisé en vertu de traités internationaux conclus par l'Etat pour les biens abandonnés à l'étranger pourra déduire la valeur desdits biens immobiliers soit du montant des droits d'usage perpétuel d'un terrain, soit du prix d'un terrain à bâtir et de toute habitation, tout bâtiment ou tout local qui s'y trouve.
(...)
4. En cas de décès d'un propriétaire de biens immobiliers abandonnés à l'étranger, le droit visé au paragraphe 1 ci-dessus est transmis conjointement à l'ensemble de ses héritiers ou au seul [héritier] désigné par les ayants droit.
5. La déduction de la valeur des biens immobiliers abandonnés à l'étranger, telle que définie au paragraphe 1, s'opère à la demande d'un ayant droit. (...) »
2. Le décret de 1985
47. Des règles détaillées relatives à l'appréciation de la valeur à déduire étaient exposées dans le décret pris par le Conseil des ministres le 16 septembre 1985 (dans sa version modifiée) sur la déduction de la valeur des biens immobiliers abandonnés à l'étranger à faire valoir sur les droits d'usage perpétuel ou sur le prix d'un terrain à bâtir et des constructions qui y sont érigées (Rozporządzenie Rady Ministrów w sprawie zaliczania wartości mienia nieruchomego pozostawionego za granicą na poczet opłat za użytkowanie wieczyste lub na pokrycie ceny sprzedaży działki budowlanej i położonych na niej budynków – « le décret de 1985 »).
Le passage pertinent du paragraphe 3 de ce décret prévoyait que :
« Si la valeur des biens [abandonnés à l'étranger] excède le prix du bien immobilier objet de la vente (...), la différence peut être déduite des droits d'usage perpétuel ou du prix d'un terrain à usage industriel ou commercial et de tout établissement commercial ou artisanal, ou tout local destiné à être utilisé comme atelier, résidence secondaire ou garage qui s'y trouve. »
Le paragraphe 5 disposait qu'un organe de première instance instauré par l'administration locale de l'Etat et compétent pour traiter les questions d'aménagement rural et urbain devait décider de la déduction de la valeur des biens abandonnés à l'étranger. Le paragraphe 6 exposait des règles précises sur l'évaluation de telles propriétés.
C. La loi du 21 août 1997 sur l'administration foncière et son décret d'application
1. La loi de 1997
48. Le 1er janvier 1998, la loi de 1985 fut abrogée et celle du 21 août 1997 sur l'administration foncière (Ustawa o gospodarce nieruchomościami – « la loi de 1997 sur l'administration foncière ») entra en vigueur.
L'obligation d'indemniser les rapatriés était énoncée à l'article 2126, libellé en des termes similaires à ceux de l'article 81 de la loi abrogée de 1985. L'article 212, en ses passages pertinents, se lisait ainsi :
« 1. Quiconque, en raison de la guerre qui a débuté en 1939, a dû abandonner des biens immobiliers situés dans des territoires qui, à l'heure actuelle, n'appartiennent plus à l'Etat polonais et a droit à être indemnisé en vertu de traités internationaux conclus par l'Etat pour les biens abandonnés à l'étranger pourra déduire la valeur desdits biens immobiliers soit du montant des droits d'usage perpétuel d'un terrain, soit du prix d'un terrain à bâtir et de tout bâtiment ou local public qui s'y trouve.
2. Si la valeur des biens immobiliers abandonnés [à l'étranger] excède le prix du bien immobilier acquis au titre de la compensation visée au paragraphe 1 ci-dessus, la différence peut être déduite des droits d'usage perpétuel ou du prix d'un terrain et de tout local à usage commercial, ou destiné à être utilisé comme atelier, résidence secondaire ou garage, ou d'un terrain destiné à l'un des usages susmentionnés.
(...)
4. La déduction de la valeur des biens immobiliers définie au paragraphe 1 s'opère en faveur du propriétaire des biens en question ou d'une personne désignée par lui qui est son héritier légal.
5. En cas de décès d'un propriétaire de biens immobiliers abandonnés à l'étranger, les droits visés au paragraphe 1 sont transmis conjointement à l'ensemble de ses héritiers ou au seul [héritier] désigné par les ayants droit. »
49. Toutefois, aux termes de l'article 213 :
« Les articles 204 à 212 de la présente loi ne s'appliquent pas aux biens relevant des ressources du Trésor public en biens agricoles, sauf si les dispositions relatives à l'administration de ces ressources le prévoient. »
50. Le 5 juillet 2002, le médiateur contesta devant la Cour constitutionnelle la constitutionnalité des articles 212 § 1 et 213 (voir également le paragraphe 28 ci-dessus et les paragraphes 55, 60 et 70-71 ci-dessous).
2. Le décret de 1998
51. Les modalités de mise en œuvre de l'article 212 de la loi de 1997 sur l'administration foncière étaient exposées dans le décret pris le 13 janvier 1998 par le Conseil des ministres sur la procédure à suivre pour déduire la valeur de biens immobiliers abandonnés à l'étranger du montant correspondant au titre de propriété ou aux droits d'usage perpétuel de biens immobiliers, et sur les méthodes pour apprécier la valeur de tels biens (dans sa version modifiée) (Rozporządzenie Rady Ministrów w sprawie sposobu zaliczania wartości nieruchomości pozostawionych za granicą na pokrycie ceny sprzedaży nieruchomości lub opłat za użytkowanie wieczyste oraz sposobu ustalania wartości tych nieruchomości – « le décret de 1998 »).
52. L'article 4 § 1 du décret de 1998 disposait que la déduction en question s'opérait à la demande de l'ayant droit. Celui-ci devait présenter sa demande au maire du district dans lequel il résidait. Le maire devait conserver le registre des demandes soumises par les rapatriés.
En vertu de l'article 5 § 1, le maire était tenu de rendre dans un délai de trente jours une décision définissant la valeur des biens immobiliers abandonnés à l'étranger. Une fois cette décision prise, les autorités responsables du traitement des demandes présentées par les rapatriés ne pouvaient refuser d'opérer la déduction (article 6).
En pratique, un titre de propriété ou un droit d'usage perpétuel sur des biens reçus à titre de compensation ne pouvait être acquis que par la participation à un appel d'offres organisé par l'autorité publique compétente. Les rapatriés ne bénéficiaient d'aucun droit de préférence pour l'acquisition de terrains appartenant à l'Etat.
Des dispositions transitoires, notamment l'article 12 du décret de 1998, prévoyaient que les procédures engagées en vertu de la réglementation antérieure et qui n'étaient pas terminées devaient être régies par le nouveau décret.
D. La loi du 10 mai 1990 sur l'autonomie locale
53. Des mesures législatives visant à réformer la structure administrative de l'Etat ont été à l'origine d'une diminution très importante des ressources en terrains du Trésor public.
La loi du 10 mai 1990 sur l'autonomie locale (dispositions liminaires) (Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych – « la loi de 1990 »), entrée en vigueur le 27 mai 1990, et d'autres lois connexes adoptées à la même époque, ont restauré les communes et leur ont transféré des pouvoirs qui étaient auparavant exercés uniquement par l'administration locale de l'Etat. L'opération a entraîné la renonciation par le Trésor public au contrôle sur les biens domaniaux et le transfert de la propriété de la majeure partie de ses biens aux communes.
En vertu de l'article 5 § 1 de la loi de 1990, la propriété des terrains qui appartenaient auparavant au Trésor public et qui se trouvaient sur le territoire d'une commune devait être transférée à celle-ci.
Or les demandeurs à des actions relatives à des biens situés au-delà du Boug ne pouvaient faire exécuter leur droit que sur les biens de l'Etat, et non sur ceux des collectivités territoriales ; les nouvelles règles donnèrent donc lieu à une pénurie des biens destinés à répondre à ces demandes.
E. La loi (modifiée) du 19 octobre 1991 sur l'administration des biens agricoles du Trésor public
54. Jusqu'au 19 janvier 1994, les rapatriés pouvaient tenter d'obtenir, à titre de compensation, des biens relevant des ressources du Trésor public en biens agricoles (Zasoby Własności Rolnej Skarbu Państwa), en vertu des dispositions de la loi du 19 octobre 1991 sur l'administration des biens agricoles du Trésor public (Ustawa o gospodarce nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa – « la loi de 1991 »). Cette possibilité fut toutefois exclue à la suite de l'entrée en vigueur de la loi du 29 décembre 1993 portant modification de la loi sur l'administration des biens agricoles du Trésor public et d'autres lois (Ustawa o zmianie ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw – « la loi modificative de 1993 »).
L'article 17 de la loi modificative de 1993 est libellé comme suit :
« Tant qu'un texte de loi spécifique n'aura pas défini avec précision les formes d'indemnisation pour une perte de biens et les règles de restitution de biens applicables aux personnes qui, conformément à l'article 81 de la loi de 1985 sur l'administration foncière, ont sollicité la déduction de la valeur de biens immobiliers abandonnés à l'étranger en raison de la guerre ayant débuté en 1939, pareille déduction ne pourra en aucun cas être opérée sur le prix des biens relevant des ressources du Trésor public en biens agricoles. »
55. Le 5 juillet 2002, le médiateur contesta devant la Cour constitutionnelle la constitutionnalité de l'article 17 de la loi modificative de 1993 (voir également les paragraphes 28 et 50 ci-dessus et les paragraphes 60 et 70-71 ci-dessous).
F. La loi du 10 juin 1994 sur l'administration des biens immobiliers confisqués par le Trésor public à l'armée de la Fédération de Russie
56. Cette loi (Ustawa o zagospodarowaniu nieruchomości Skarbu Państwa przejętych od wojsk Federacji Rosyjskiej – « la loi de 1994 ») entra en vigueur le 23 juillet 1994. En vertu de son article 4 combiné avec l'article 16, les rapatriés bénéficient d'un droit de préférence pour l'acquisition des biens relevant de cette catégorie.
57. A l'audience, le Gouvernement a reconnu qu'en réalité les ressources en terrains confisqués à l'armée de la Fédération de Russie étaient déjà épuisées.
G. La loi (modifiée) du 30 mai 1996 sur l'administration de certaines catégories de biens appartenant au Trésor public et de l'Office des biens militaires
58. La loi susmentionnée (Ustawa o gospodarowaniu niektórymi składnikami mienia Skarbu Państwa oraz o Agencji Mienia Wojskowego – « la loi de 1996 »), entrée en vigueur le 26 août 1996, a trait à l'administration des biens militaires appartenant à l'Etat, qui comprennent des terrains, des biens industriels, des hôtels, ainsi que des locaux à usage d'habitation et à usage commercial. L'Office des biens militaires peut organiser des appels d'offres pour la vente de biens immobiliers.
59. Jusqu'au 1er janvier 2002, selon les dispositions générales de la loi de 1996, les rapatriés pouvaient tenter d'obtenir des biens à titre de compensation en prenant part à ces appels d'offres. Ils n'avaient pas la priorité sur les autres enchérisseurs. Toutefois, la situation évolua avec l'entrée en vigueur de la loi du 21 décembre 2001 portant modification de la loi sur l'organisation et le travail du Conseil des ministres et sur les pouvoirs des ministres, de la loi sur les organes de l'exécutif et d'autres lois (Ustawa o zmianie ustawy o organizacji i trybie pracy Rady Ministrów oraz o zakresie działania ministrów, ustawy o działach administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw – « la loi modificative de 2001 »). Depuis lors, aucune des propriétés administrées par l'Office des biens militaires ne peut être affectée aux opérations d'indemnisation pour les biens abandonnés au-delà du Boug.
L'article 31 § 4 de la loi de 1996, dans sa version modifiée, se lit ainsi :
« L'article 212 de la loi du 21 août 1997 sur l'administration foncière ne s'applique pas aux biens visés à l'article 1 § 1 de la présente loi. »
Au sens de cette dernière disposition, les « biens » s'entendent des « biens du Trésor public qui sont administrés ou utilisés par toute entité sous l'autorité ou le contrôle du ministre de la Défense nationale et qui ne se rapportent pas au fonctionnement de cette entité ». Cela inclut, par exemple, les biens agricoles, commerciaux ou industriels, les locaux à usage d'habitation, les installations sportives, etc.
60. Le 5 juillet 2002, le médiateur porta la question de la constitutionnalité de l'article 31 § 4 de la loi de 1996 devant la Cour constitutionnelle (voir également les paragraphes 28, 50 et 55 ci-dessus et les paragraphes 70-71 ci-dessous).
61. Par ailleurs, avant l'entrée en vigueur de la loi modificative de 2001, les autorités de l'Office des biens militaires émirent une directive sur le traitement des demandes soumises par les rapatriés. Les passages pertinents de ce document sont ainsi libellés :
« Eu égard à l'entrée en vigueur le 15 septembre 2001 des dispositions du décret pris le 21 août 2001 par le Conseil des ministres modifiant le décret sur la procédure à suivre pour déduire la valeur de biens immobiliers abandonnés à l'étranger du montant correspondant au titre de propriété ou aux droits d'usage perpétuel de biens immobiliers, et sur les méthodes pour apprécier la valeur de tels biens (Journal des lois no 90, point 999), et eu égard aux questions soulevées concernant la responsabilité de l'office quant au traitement des demandes présentées par les rapatriés des territoires au-delà du Boug, il a été convenu ce qui suit :
1. L'Office des biens militaires ne déduira pas la valeur des biens abandonnés à l'étranger du montant correspondant au prix ou aux droits d'usage perpétuel d'un bien immobilier.
2. Les offres soumises par les rapatriés des territoires au-delà du Boug dans le cadre d'appels d'offres et non garanties par une caution ne seront pas prises en compte. Si un enchérisseur ayant versé une caution et remporté l'appel d'offres demande la déduction de la valeur des terrains qu'il a abandonnés à l'étranger du montant correspondant au titre de propriété ou aux droits d'usage perpétuel d'un bien, il sera présumé que l'enchérisseur s'est rétracté, et la caution sera confisquée par l'office.
3. Dans le cas où un enchérisseur relevant des cas décrits ci-dessus soumettrait une plainte concernant l'appel d'offres, celle-ci serait immédiatement transmise au président de l'office pour traitement. Pareilles plaintes ne seront pas prises en compte.
4. Si un enchérisseur saisit les tribunaux, la procédure d'appel d'offres se poursuit et n'est pas suspendue en raison de l'assignation judiciaire, sauf si le tribunal émet une ordonnance provisoire pour protéger les intérêts du demandeur.
5. Dans le cas d'une vente sans appel d'offres et dans celui d'une vente de gré à gré, les offres présentées par les rapatriés des territoires au-delà du Boug sont également ignorées, leurs demandes n'étant pas traitées par l'office. (...) »
H. Le projet de loi de 1999
62. La rédaction du projet de loi de 1999 sur la restitution de biens immobiliers et de certains types de biens mobiliers enlevés à des personnes physiques par l'Etat ou par la commune de Varsovie et sur les mécanismes de compensation y relatifs (Projekt ustawy o reprywatyzacji nieruchomości i niektórych ruchomości osób fizycznych przejętych przez Państwo lub gminę miasta stołecznego Warszawy oraz o rekompensatach – « le projet de loi de 1999 sur la restitution ») s'acheva en mars 1999.
63. Le projet de loi fut présenté au Parlement en septembre 1999. Il suscita toutefois une polémique qui alla en s'amplifiant entre toutes les factions politiques existantes ; il fut finalement rejeté à l'issue d'un processus législatif qui s'étendit pratiquement sur un an et demi.
Ce projet prévoyait que toute personne dont les biens avaient été transférés à l'Etat en vertu de certains textes de loi adoptés sous le régime totalitaire devait recevoir 50 % de la valeur réelle de ces biens, sous la forme soit d'une restitutio in integrum soit d'une compensation en titres. En vertu de l'article 2 § 3, lu conjointement avec l'article 8, les rapatriés devaient recevoir des titres équivalant à 50 % de la valeur de leurs biens, calculée selon des règles précises applicables à toutes les personnes concernées.
64. A la suite d'un débat passionné auquel participèrent tous les secteurs de la société, ainsi que les médias et l'ensemble des partis et factions politiques, la loi en cause, adoptée par le Parlement, fut transmise pour signature au président de la Pologne en mars 2001.
Le président, exerçant son droit de veto, refusa de la signer.
65. Le 22 mars 2001, il renvoya au Parlement la loi à laquelle il avait opposé son veto. La commission parlementaire spéciale sur l'adoption du projet de loi de 1999 sur la restitution le proposa de nouveau au vote.
La coalition gouvernementale ne réussit toutefois pas à réunir la majorité des trois cinquièmes nécessaire pour passer outre le veto du président et le projet de loi de 1999 sur la restitution fut finalement rejeté par le Parlement le 25 mai 2001.
I. Le droit d'usage perpétuel d'un terrain
66. Le droit d'usage perpétuel est défini par les articles 232 et suivants du code civil (Kodeks Cywilny). Il s'agit d'un droit réel transmissible à cause de mort et aliénable, valable pendant quatre-vingt-dix-neuf ans, qui donne au bénéficiaire le plein usage et la jouissance d'un terrain dont le Trésor public ou une commune est propriétaire. Comme un titre de propriété, il doit être inscrit au registre foncier. La transmission de ce droit, à l'instar du transfert de propriété, ne peut s'effectuer que par un acte notarié, sous peine d'être déclarée nulle et non avenue. L'« usager perpétuel » (użytkownik wieczysty) est tenu de payer au Trésor public (ou à la commune, selon le cas) une redevance annuelle correspondant à un certain pourcentage de la valeur du terrain en question.
J. Définition par la Cour suprême de la notion de droit à indemnisation pour les biens abandonnés dans les territoires au-delà du Boug
1. La résolution du 30 mai 1990
67. Dans sa résolution du 30 mai 1990 (no III CZP 1/90), la Cour suprême (Sąd Najwyższy), siégeant à sept juges, examina la question de savoir si les personnes rapatriées en vertu du Pacte conclu le 25 mars 1957 entre le gouvernement de la République polonaise et celui de l'Union soviétique sur le calendrier et la procédure régissant le rapatriement d'URSS des personnes de nationalité polonaise étaient en droit de réclamer la déduction visée à l'article 88 § 1 de la loi de 1985 sur l'administration foncière7 (prévue ensuite par l'article 212 § 1 de la loi de 1997 sur l'administration foncière). Elle y répondit par l'affirmative.
A cet égard, la Cour suprême invoqua les accords des républiques de 1944 et déclara notamment ce qui suit :
« (...) En vertu des accords des républiques de 1944 l'Etat polonais s'est engagé à verser une indemnisation équivalant aux biens [abandonnés]. Ainsi, les dispositions de ces accords ont été incorporées dans le droit polonais et, à l'égard des citoyens polonais, peuvent constituer le fondement de droits généraux. (...)
L'article 88 § 1 (...), en raison de son libellé spécifique, soulève de graves difficultés d'interprétation. Au lieu de définir directement les conditions subjectives et objectives préalables du droit à une indemnisation équivalente, le législateur s'est référé aux dispositions de traités internationaux. Cette référence vaut incorporation des dispositions de ces accords dans le droit polonais. Toutefois, l'article en cause n'énumère pas les traités auxquels il se réfère. Par conséquent, les instruments possibles sont :
a) les accords des républiques des 9 et 22 septembre 1944 ;
(...)
c) le Pacte du 25 mars 1957 entre le gouvernement de la République polonaise et le gouvernement de l'URSS sur le calendrier et la procédure régissant le rapatriement d'URSS des personnes de nationalité polonaise.
(...)
Parmi les principes généraux énoncés dans les accords de 1944, seul celui, fondamental, consacré par l'article 3 § 6 de chacun de ces accords – qui dispose que l'Etat polonais doit rembourser la valeur des [biens abandonnés] aux rapatriés relevant de ces accords – a été incorporé dans le droit interne. Ce n'est que de ce principe, et non des autres, que découle le droit général à une indemnisation équivalente. »
2. La résolution du 27 mars 2001
68. Dans une résolution du 27 mars 2001 (no CZP 3/2001), la Cour suprême, siégeant à trois juges, examina la question de savoir si le droit à être indemnisé pour des biens abandonnés dans les territoires au-delà du Boug pouvait être considéré comme une créance sur le Trésor public, et si tout titulaire de ce droit pouvait le transmettre sous la forme d'une contribution en nature pour acquérir des titres d'une société par actions.
Selon la Cour suprême, le droit en question constitue, en pratique, une créance sur le Trésor public et est sans nul doute patrimonial, transmissible à cause de mort et, dans une certaine mesure, aliénable, puisqu'il ne peut se transmettre qu'entre des personnes expressément mentionnées à l'article 212 § 4 de la loi de 1997 sur l'administration foncière, autrement dit entre des propriétaires de biens abandonnés dans les territoires au-delà du Boug ou leurs héritiers.
En conséquence, ce droit ne peut être transmis à une personne juridique qui ne figure pas sur la liste apparaissant à l'article 212 § 4 et qui, en droit polonais, n'a pas la capacité d'hériter. Qui plus est, il a été souligné que, à la lumière de la pratique et de la doctrine pertinentes, une contribution en nature doit être aliénable dans son intégralité, avoir une valeur comptable précise et pouvoir être portée sur un bilan dans la colonne des actifs. Dès lors, le droit considéré ne remplit pas les conditions requises pour être une contribution en nature.
K. Les mesures prises par le médiateur entre janvier et juillet 2002
69. Dans une lettre datée du 9 janvier 2002, le médiateur rappela au premier ministre qu'il avait déjà demandé à son prédécesseur si un processus législatif serait engagé en vue de modifier les lois pertinentes et d'augmenter la quantité de terrains détenus par le Trésor public et pouvant être proposés aux rapatriés à titre compensatoire. Il mentionna également la pratique consistant à refuser de procéder à des déductions conformément à l'article 212 de la loi de 1997 sur l'administration foncière. Les passages pertinents de cette lettre se lisent ainsi :
« Le 30 mai 2001, j'ai écrit à l'ancien premier ministre, le professeur Jerzy Buzek, pour lui faire part de mes objections à l'atteinte par des mairies de district [starostwa powiatowe] à certains droits des rapatriés des « territoires au-delà du Boug ». Outre le fait d'attirer l'attention sur ce problème, j'ai également demandé des informations sur la question de savoir si des travaux spécifiques d'ordre législatif avaient été engagés en vue d'augmenter le stock des biens destinés à répondre aux demandes de cet important groupe de citoyens. (...)
Le paragraphe 6 du décret de 1998 énonce très clairement que, outre les maires de district, d'autres entités administrant les biens de l'Etat en vertu de réglementations séparées doivent également gérer des biens immobiliers qui appartiennent au Trésor public afin de garantir une mise en œuvre plus effective des indemnisations en nature pour « les biens situés au-delà du Boug ». Or il s'avère que, à la suite des modifications apportées au décret de 1998, les changements législatifs nécessaires, qui auraient augmenté le stock des biens destinés à répondre aux demandes des rapatriés des « territoires au-delà du Boug », n'ont pas été effectués.
Cet état de choses est confirmé par les lettres que j'ai reçues d'ayants droit, lesquels prétendent, par exemple, que l'Office des biens militaires refuse toujours de déduire la valeur des biens qu'ils ont abandonnés à l'étranger du montant correspondant au prix ou aux droits d'usage perpétuel de biens vendus par l'office. Il en va de même lorsque les rapatriés des « territoires au-delà du Boug » souhaitent participer à des appels d'offres organisés par l'Office des biens agricoles de l'Etat. Dans toutes les affaires évoquées ci-dessus, chaque administration met en avant, pour motiver son refus de laisser les ayants droit participer à un appel d'offres, l'absence de législation pertinente qui l'autoriserait à déduire la valeur des biens abandonnés à l'étranger du prix des biens qu'elle vend. (...)
Eu égard à ce qui précède, je vous serais reconnaissant de bien vouloir me faire savoir si vous prévoyez à l'heure actuelle de modifier la législation pertinente en vue d'augmenter le nombre d'entités administrant les biens publics qui sont tenues de respecter le droit des rapatriés des « territoires au-delà du Boug » à une indemnisation en nature. (...) »
Le premier ministre répondit que, pour l'heure, les autorités n'envisageaient aucune mesure spécifique.
70. Le 5 juillet 2002, le médiateur saisit la Cour constitutionnelle, demandant que :
« 1. l'article 212 § 1 de la loi de 1997 sur l'administration foncière, en tant qu'il exclut la possibilité de déduire la valeur des biens abandonnés en raison de la guerre ayant débuté en 1939 du prix de vente de biens agricoles relevant des ressources du Trésor public en biens agricoles ;
2. l'article 213 de la loi de 1997 sur l'administration foncière, en tant qu'il exclut l'application de l'article 212 de la même loi aux biens relevant des ressources du Trésor public en biens agricoles ;
3. l'article 17 de [la loi modificative de 1993] ;
4. l'article 31 § 4 de [la loi de 1996] ;
soient déclarés contraires au principe de la confiance des citoyens en l'Etat et en ses lois, tel qu'il ressort de l'article 2 de la Constitution, ainsi qu'à l'article 64 §§ 1 et 2 combiné avec l'article 31 § 3 de la Constitution. »
71. Dans la motivation de sa demande, le médiateur invita la Cour constitutionnelle à donner au droit énoncé à l'article 212 § 1 de la loi de 1997 sur l'administration foncière la qualification, notamment, de « possibilité ou [d']espérance [d'acquérir] le titre de propriété de biens spécifiques », de « droit de propriété garanti par l'article 64 de la Constitution » et de « droit de nature patrimoniale, ayant également le caractère d'une créance ».
L. Dispositions constitutionnelles pertinentes8
72. L'article 2 de la Constitution est ainsi libellé :
« La République de Pologne est un Etat démocratique de droit mettant en œuvre les principes de la justice sociale. »
73. L'article 31 § 3 de la Constitution, qui interdit de façon générale les restrictions disproportionnées aux droits et libertés constitutionnels (principe de proportionnalité), dispose que :
« L'exercice des libertés et des droits constitutionnels ne peut faire l'objet que des seules restrictions prévues par la loi lorsqu'elles sont nécessaires, dans un Etat démocratique, à la sécurité ou à l'ordre public, à la protection de l'environnement, de la santé et de la moralité publiques ou des libertés et des droits d'autrui. Ces restrictions ne peuvent porter atteinte à l'essence des libertés et des droits. »
74. L'article 64 de la Constitution énonce le principe de la protection des droits patrimoniaux. En ses passages pertinents, il est ainsi libellé :
« 1. Toute personne a droit à la propriété, à d'autres droits patrimoniaux, et jouit du droit de succession.
2. La propriété et d'autres droits patrimoniaux ainsi que le droit de succession sont protégés par la loi, dans des conditions d'égalité. (...) »
75. L'article 77 § 1 traite de la responsabilité civile de l'Etat pour un acte contraire à la Constitution, de la façon suivante :
« Toute personne a droit à être indemnisée pour tout préjudice subi par elle du fait d'un acte d'une autorité publique en violation de la loi. »
76. L'article 87 énumère les sources du droit. Le passage pertinent de cette disposition se lit ainsi :
« 1. La Constitution, les lois, les traités internationaux ratifiés et les règlements sont les sources de droit d'application générale en République de Pologne. (...) »
77. L'article 91 de la Constitution, en ses passages pertinents, est ainsi libellé :
« 1. Dès sa publication au Journal des lois de la République de Pologne [Dziennik Ustaw], un traité international ratifié fait partie intégrante de l'ordre juridique national et est directement applicable, à moins que son application soit subordonnée à l'adoption d'une loi.
2. Un traité international ratifié en vertu d'une loi d'autorisation prime toute loi dont les dispositions sont incompatibles avec les siennes. »
78. L'article 188 de la Constitution détermine le champ de compétence de la Cour constitutionnelle. L'article 191 énumère les autorités et organisations habilitées à saisir la Cour constitutionnelle pour obtenir une décision sur la conformité à la Constitution d'une loi ou de dispositions législatives particulières.
En ses passages pertinents, l'article 188 se lit ainsi :
« La Cour constitutionnelle statue sur les questions suivantes :
1) la conformité à la Constitution des lois et traités internationaux ;
(...)
3) la conformité à la Constitution de dispositions juridiques émanant des autorités centrales de l'Etat, et des lois et traités internationaux ratifiés (...) »
Les passages pertinents de l'article 191 sont ainsi libellés :
« 1. Les personnes suivantes peuvent saisir la Cour constitutionnelle d'une demande concernant les questions visées à l'article 188 :
1) le président de la République, le président du Sejm, le président du Sénat, le premier ministre, 50 députés, 30 sénateurs, le premier président de la Cour suprême, le président de la Cour administrative suprême, le (...) procureur général, le président de la Cour des comptes et le médiateur (...) »
M. Faits survenus après la décision rendue par la Cour le 19 décembre 2002 sur la recevabilité de la requête
1. L'arrêt de la Cour constitutionnelle du 19 décembre 2002
79. La Cour constitutionnelle examina la demande présentée par le médiateur le 19 décembre 2002 (voir également les paragraphes 70-71 ci-dessus). Les parties à la procédure étaient le premier ministre (représentant le gouvernement), le procureur général (Prokurator Generalny) et le Sejm, représenté par son président (Marszałek). L'Association polonaise des créanciers du Trésor public rapatriés des régions frontalières (Ogólnopolskie Stowarzyszenie Kresowian Wierzycieli Skarbu Państwa) soumit des conclusions quant à la manière dont les autorités avaient ou – plutôt –, à son avis, n'avaient pas respecté les conditions posées par l'article 212 de la loi de 1997 sur l'administration foncière. La Cour constitutionnelle admit ses conclusions, les traitant comme un avis présenté par une organisation non gouvernementale.
80. La Cour déclara que les articles 212 § 2 et 213 de la loi de 1997 sur l'administration foncière, dans la mesure où ils excluaient la possibilité de déduire la valeur de biens abandonnés à l'étranger du prix de vente de biens agricoles de l'Etat, ne se conciliaient pas avec les principes constitutionnels exposés à l'article 2 (principes de l'Etat de droit et de la confiance des citoyens en l'Etat et en ses lois) et à l'article 64 §§ 1 et 2 (principe de la protection des droits patrimoniaux), combinés avec l'article 31 § 3 (interdiction des restrictions disproportionnées aux droits et libertés constitutionnels) de la Constitution. Elle affirma ensuite que l'article 17 de la loi modificative de 1993 et l'article 31 § 4 de la loi de 1996 étaient, dans leur intégralité, incompatibles avec les principes susmentionnés.
81. En Pologne, l'arrêt de la Cour constitutionnelle est considéré comme un arrêt de principe sur les demandes relatives à des biens situés au-delà du Boug, qui expose une analyse historique et juridique détaillée de cette question. Invoquant le contexte historique de l'affaire, la Cour constitutionnelle déclara notamment :
« La première question à traiter concerne l'habilitation des [autorités communistes ayant conclu les accords des républiques] à contracter des accords internationaux. Il ne fait aucun doute que le Comité polonais de libération nationale ne peut être considéré comme une entité constitutionnelle d'un Etat souverain, qui aurait eu la légitimité démocratique inhérente à telle entité et la capacité de prendre des décisions souveraines au nom de l'Etat.
L'importance de l'indemnisation accordée aux rapatriés dans les accords des républiques n'était absolument pas équivalente ou proportionnelle à la portée de l'indemnisation que les Etats avec lesquels ces accords ont été conclus se sont obligés à verser. Dans la plupart des cas, le rapatriement s'opéra de facto dans un seul sens, puisque la majorité des rapatriés étaient d'anciens citoyens polonais venant des territoires perdus par la République de Pologne à la suite de la Seconde Guerre mondiale. En conséquence, malgré une charge matérielle liée aux opérations de relogement et de rapatriement considérablement plus lourde, la Pologne, en application du Pacte de 1952, fut tenue de payer à l'URSS la somme substantielle de 76 millions de roubles (article 2 du Pacte de 1952). Comme pour les modifications des frontières de la Pologne, pareille obligation ne peut certainement pas être considérée comme une décision souveraine des autorités de l'Etat polonais.
Il faut mentionner à cet égard que d'autres Etats ont également supporté des charges similaires relatives aux conséquences de la guerre, mais dans aucun des cas, à l'exception de l'Allemagne, le poids du fardeau n'a été comparable à celui auquel l'Etat polonais a dû faire face. Il est bon de rappeler que l'accomplissement de ces obligations a été encore compliqué par les considérables pertes matérielles subies pendant et juste après la guerre. Dans ces conditions, il est évident que le processus visant à accueillir les demandes des rapatriés, tel qu'il est exposé dans les accords avec l'URSS et les républiques soviétiques concernées, doit être appliqué avec modération et de manière échelonnée. Cela signifie également qu'il faut prendre en compte la situation financière difficile de l'Etat et, avant tout, la situation de certains groupes de citoyens autres que les rapatriés des territoires au-delà du Boug. Sans aucun doute, les conséquences de la guerre ont été subies par l'ensemble de la société polonaise. A cet égard, on ne saurait affirmer que, par exemple, une indemnisation qui est incomplète ou soumise à des délais, ou qui prend une forme spécifique, est forcément incompatible avec le principe de justice. Cela vaut également pour les mécanismes qui prévoient une indemnisation seulement partielle des pertes subies en conséquence d'actes de guerre et de modifications territoriales. »
82. Cet arrêt, longuement motivé, se fonde essentiellement sur les raisons suivantes :
« 1. Les accords des républiques ont créé l'obligation spécifique pour l'Etat d'indemniser, au moyen d'une loi interne adaptée, les personnes ayant perdu des biens dans les opérations de délimitation des frontières de la Pologne après la Seconde Guerre mondiale. Les rapatriés ne peuvent fonder directement leurs demandes d'indemnisation sur ces accords, puisque les modalités de mise en œuvre du régime d'indemnisation ont été laissées à la discrétion du législateur. Les responsabilités de l'Etat à cet égard, telles qu'elles ont été définies par des réglementations juridiques successives, sont des questions relevant d'une décision indépendante du législateur.
2. Le droit à être crédité, qui prévoit la possibilité de déduire du prix de vente ou des droits d'usage perpétuel de biens immobiliers la valeur de biens perdus par des citoyens polonais qui ont dû les laisser en dehors du territoire actuel de l'Etat, est une forme spécifique de substitut des droits patrimoniaux perdus, qui ne se limite pas à une simple espérance juridique d'obtenir une indemnisation mais qui constitue plutôt un droit patrimonial reconnu dans l'ordre juridique de la République comme faisant partie intégrante de son droit public. En tant que tel, ce droit jouit de la protection garantie par la Constitution aux droits patrimoniaux (article 64 §§ 1 et 2 de la Constitution).
3. L'instauration de cadres juridiques pour des institutions données ne peut être dissociée complètement des circonstances factuelles et des réalités économiques dans lesquelles les institutions juridiques ainsi établies doivent fonctionner. Dès lors, en principe, le législateur ne doit pas apporter à la possibilité ouverte à un individu de bénéficier d'un droit général des restrictions tellement sévères qu'elles aboutissent en définitive pour l'essentiel à un droit sans aucun contenu pratique (« nudum ius »), c'est-à-dire à un droit inutile, dénué concrètement de toute valeur patrimoniale. Dans le cas du « droit à être crédité », sa valeur nominale ne correspond pas à sa valeur réelle. La perte de valeur de ce droit tient à l'exclusion par le législateur de catégories spécifiques de biens immobiliers, ce qui a apporté des restrictions fondamentales aux possibilités de jouir dudit droit.
4. Tous les droits patrimoniaux existant au sein de l'ordre juridique sont protégés par la Constitution. Une ingérence dans la sphère des droits patrimoniaux juridiquement protégés d'une entité, alors que le titre de propriété de cette entité ne lui est pas formellement retiré, s'analyse en une expropriation de fait, au sens que la Cour européenne des Droits de l'Homme donne à cette expression dans sa jurisprudence. En conséquence, l'examen des dispositions qui suppriment la possibilité de bénéficier en pratique d'un droit ne peut qu'aboutir à la conclusion que ces dispositions sont incompatibles avec l'article 64 §§ 1 et 2 de la Constitution.
5. Les solutions juridiques qui, dans le cadre légal, restreignent la possibilité de bénéficier du droit à être crédité et vident ce droit de toute substance ne sauraient être considérées comme nécessaires dans un Etat démocratique de droit, et n'ont aucun rapport fonctionnel avec l'une quelconque des valeurs énoncées à l'article 31 § 3 [de la Constitution] (le principe de proportionnalité).
6. La condition tenant au respect du principe de la confiance des citoyens en l'Etat et en ses lois, qui découle du principe de l'Etat de droit (article 2 de la Constitution), implique l'interdiction d'adopter des lois qui instaureraient des institutions juridiques illusoires. Ce principe requiert donc que les obstacles empêchant [les personnes] de bénéficier du droit à être crédité soient éliminés de l'ordre juridique. Lorsqu'on examine le droit à être crédité à la lumière du principe de confiance, c'est la manière dont ce droit est protégé qui est évaluée et non sa substance. L'impossibilité de bénéficier de ce droit dans le cadre instauré par le législateur montre qu'une institution juridique illusoire a été créée, ce qui emporte donc violation de l'article 2 de la Constitution. »
83. La Cour constitutionnelle créa un nouveau terme pour le droit prévu par l'article 212 de la loi de 1997 sur l'administration foncière, qu'elle appela le « droit à être crédité » (de la valeur de biens abandonnés au-delà du Boug) (« prawo zaliczania »). Cette expression est déjà entrée dans l'usage juridique et a été fréquemment reprise dans de nombreuses décisions judiciaires ultérieures et divers textes juridiques.
Selon la Cour constitutionnelle, ce droit tirait certes son origine des dispositions des accords des républiques, mais c'est l'article 212 qui en constituait la base légale réelle. A cet égard, elle estima que ces accords ne faisaient pas partie intégrante de l'ordre juridique interne puisque, même s'ils avaient été ratifiés, ils n'avaient pas été publiés au Journal des lois et ne pouvaient être considérés comme une source du droit au sens de l'article 91 de la Constitution.
La Cour constitutionnelle définit le droit à être crédité de la façon suivante :
« Le droit à être crédité possède une nature spécifique en tant que droit patrimonial indépendant. De l'avis de la Cour constitutionnelle, il constitue une forme spécifique de substitut de droits patrimoniaux et non une simple espérance d'obtenir un droit à indemnisation ; pour cette raison, il faut lui reconnaître le bénéfice de la protection constitutionnelle garantie aux droits patrimoniaux (article 64 §§ 1 et 2). Pour la Cour constitutionnelle, on peut légitimement dire que le droit à être crédité est un droit patrimonial spécial revêtant un caractère de droit public. Il ne s'agit pas d'un droit de propriété au sens propre du terme, mais on ne saurait y voir seulement un droit potentiel, au sens de l'espérance maximum dont on fasse état [ekspektatywa maksymalnie ukształtowana]. Même si la concrétisation de ce droit dépend d'une action de son titulaire, il ne serait pas justifié de conclure qu'il n'existe pas avant le moment où il est exercé, c'est-à-dire lorsque l'ayant droit remporte un appel d'offres dans le cadre duquel il peut déduire la valeur des biens abandonnés du prix des biens qu'il a acquis ou de droits d'usage perpétuel. (...)
Indubitablement, le droit à être crédité relève de la catégorie des droits protégés par l'article 1 du Protocole no 1 à la Convention de sauvegarde des Droits de l'Homme et des Libertés fondamentales. »
84. La Cour constitutionnelle examina ensuite l'affaire sous l'angle de l'article 64 de la Constitution, qui énonce le principe de la protection des droits patrimoniaux. Elle décrivit la conduite de l'Etat de la façon suivante :
« De l'avis de la Cour constitutionnelle, il ne fait aucun doute que, dans ces conditions, toutes les lois qui restreignent l'accès des rapatriés à l'acquisition, à la faveur d'appels d'offres, de certaines catégories de biens du Trésor public ont un impact direct sur la possibilité d'exercer le droit à être crédité.
Les circonstances juridiques présentes font ressortir un paradoxe fonctionnel singulier en ce qu'un droit général stipulé dans la législation en vigueur ne peut se concrétiser en pratique. En conséquence, le droit à être crédité devient de plus en plus une « obligation vide de contenu » et se réduit à un « nudum ius ». Si la tendance actuelle perdure – c'est-à-dire si l'on continue d'exclure divers types de terrains appartenant au Trésor public de l'exercice du droit à être crédité – tout espoir de concrétisation de ce droit à l'avenir sera annihilé. Cet état de choses entraîne déjà une situation défavorable et paradoxale : des ayants droit, après avoir attendu depuis des années de pouvoir participer à des appels d'offres, prennent conscience, lors de tels appels d'offres, de la difficulté qu'il y a à exercer leur droit à être crédités et font grimper le prix des biens à un niveau bien supérieur à leur valeur marchande.
Dans les circonstances actuelles, afin d'évaluer la possibilité de bénéficier du droit à être crédité, il faut prendre en considération non seulement les restrictions – plus ou moins justifiées – apportées à la disponibilité de certains types de biens, mais également les possibilités réelles de faire exécuter ce droit et sa valeur économique.
Les lois restreignant l'accès des rapatriés aux biens du Trésor public ont pour résultat essentiel une expropriation de fait empêchant toute jouissance présente ou future du droit à être crédité, au sens dans lequel cette notion est utilisée dans la jurisprudence précitée de la Cour européenne des Droits de l'Homme. (...)
L'inconstitutionnalité des restrictions énoncées aux articles 212 § 1 et 213 de la loi de 1997 sur l'administration foncière, à l'article 17 de la loi modificative de 1993 et à l'article 31 § 4 de la loi de 1996 tient précisément au fait que le droit général (le droit à être crédité) a été formulé de telle façon qu'il ne peut se concrétiser dans l'environnement juridique existant, de sorte qu'il est devenu illusoire, rien de plus qu'un simulacre. En outre, il ne s'agit pas simplement d'une impossibilité temporaire, tenant à certaines circonstances factuelles et juridiques particulières, mais bien de la création de constructions juridiques qui, d'emblée, excluent la possibilité que ce droit se concrétise. En l'espèce, l'appréciation de cette possibilité est d'autant plus essentielle que le législateur, tout en reconnaissant en principe les obligations de l'Etat à l'égard des rapatriés en application des accords internationaux, a failli en même temps à établir tout autre mécanisme d'indemnisation. Depuis plusieurs décennies, le droit à être crédité a été la seule solution disponible de lege lata permettant de compenser les pertes matérielles subies par les citoyens polonais à la suite des modifications territoriales dans les années 40. (...) »
85. Examinant la situation sous l'angle de l'article 31 § 3 de la Constitution, c'est-à-dire la question de savoir si les restrictions imposées par les autorités à l'exercice du droit à être crédité étaient acceptables, la Cour constitutionnelle observa notamment :
« [L]a protection des droits patrimoniaux ne signifie pas qu'il soit complètement impossible de toucher à la substance de ces droits, ou qu'ils soient absolument inviolables (...) Ce qui importe, c'est de demeurer dans le cadre constitutionnel qui définit les limites de la protection constitutionnelle d'un droit patrimonial donné [références aux arrêts pertinents de la Cour constitutionnelle]. Ces limites sont énoncées à l'article 31 § 3 de la Constitution. Dans sa jurisprudence, la Cour constitutionnelle a indiqué à de nombreuses reprises que cette disposition prévoit des critères permettant de déterminer les conditions dans lesquelles des restrictions à la jouissance des droits et libertés constitutionnels peuvent être acceptées. (...)
Dans ce cadre, il importe de prendre note de la position exprimée par la Cour constitutionnelle dans son arrêt du 12 janvier 2000 [références], selon laquelle la portée de telles limitations ne doit pas entraîner la suppression des composants fondamentaux du droit général, au point de le « dépouiller » de sa véritable substance et d'en faire une fiction juridique. Pareille situation entraîne une violation inacceptable au regard de la Constitution de la substance fondamentale ou de l'essence de ce droit. (...)
A la lumière de ce qui précède, il convient d'admettre que toutes les dispositions invoquées dans la demande du médiateur, qui limitent l'étendue réelle des biens auxquels s'applique la procédure exposée à l'article 212 de la loi de 1997 sur l'administration foncière, sont incompatibles avec l'article 64 §§ 1 et 2 combiné avec l'article 31 § 3 de la Constitution.
Pareilles restrictions ne se justifient pas dans un Etat démocratique de droit. Les buts exposés à l'article 17 de la loi modificative de 1993 et les raisons avancées pour limiter le droit à être crédité s'agissant des biens confiés à l'Office des biens militaires, notamment la nécessité de réserver des fonds à la modernisation des forces armées, ne doivent pas aboutir à priver uniquement un groupe spécifique de personnes de la possibilité d'exercer des droits patrimoniaux qui leur ont été conférés.
Dans le cas des biens agricoles administrés par l'Office des biens agricoles du Trésor public, pareille exclusion ne saurait être tolérée sans que soient mises en place simultanément des solutions universelles qui permettraient de régler les problèmes patrimoniaux liés à la réglementation des rapports de propriété.
Quant aux exclusions prévues par la loi de 1996, le but de générer des ressources pour la modernisation et l'entretien des institutions militaires ne saurait légitimer une discrimination à l'encontre des personnes ayant droit à être créditées de la valeur des biens abandonnés en dehors du territoire actuel de la Pologne pour la seule raison que ces personnes sont peut-être dans l'impossibilité de payer le prix d'achat au comptant. Une telle solution ne peut jamais être reconnue comme nécessaire dans un Etat démocratique de droit. Il n'y a pas davantage de lien fonctionnel entre cette restriction et la poursuite des buts énoncés à l'article 31 § 3 de la Constitution. La nécessité d'introduire des restrictions peut s'imposer si l'exercice du droit à être crédité devait empêcher de faire droit aux intérêts juridiquement protégés d'autres personnes. En particulier, l'existence du droit à être crédité ne crée pas une situation de nature à porter atteinte aux droits d'autres personnes (par exemple, les droits des anciens propriétaires bénéficiant d'un droit de préférence ou de personnes titulaires d'un droit de préemption).
En même temps, il faut souligner que l'inconstitutionnalité de ces dispositions n'est pas liée à un vide législatif tenant à l'absence de certaines règles relatives à l'indemnisation des rapatriés des territoires au-delà du Boug. Elle découle plutôt de la mauvaise formulation juridique des dispositions régissant la question de l'indemnisation, ce qui provoque un dysfonctionnement systémique inacceptable. Il faut souligner que l'Etat, tout en créant un droit patrimonial général, ne peut en même temps introduire arbitrairement, en usant des attributs de son pouvoir, de telles restrictions qui, en excluant d'importants stocks de biens de la procédure d'indemnisation, annihilent de facto la possibilité pour les bénéficiaires de tirer le moindre avantage économique de ces droits. »
86. Enfin, la Cour constitutionnelle invoqua le principe de l'Etat de droit, énoncé à l'article 2 de la Constitution. Elle déclara notamment :
« Ce principe implique avant tout, et surtout, la nécessité de protéger et de respecter de façon adéquate les droits acquis et de sauvegarder des intérêts patrimoniaux qui ne sont encore conférés à personne (...) mais il comprend également l'interdiction pour le législateur de créer des constructions juridiques qui ne peuvent être mises en œuvre et constituent une illusion juridique, donc un simulacre de protection de ces intérêts patrimoniaux qui ont un lien fonctionnel avec la substance du droit général établi.
Par principe, le législateur ne peut donc pas restreindre la possibilité d'exercer un droit général formellement conféré à un individu à un point tel qu'il en vient à créer effectivement un nudum ius, c'est-à-dire un droit patrimonial qui est en conséquence vidé de sa substance et qui n'a en pratique aucune valeur matérielle. Car il faut souligner une fois encore que, dans le cas du « droit à être crédité », la valeur nominale de ce droit ne correspond pas à sa valeur réelle. Cette dépréciation survient précisément en raison du fait que la possibilité d'exercer ce droit a été considérablement limitée par la législation excluant certaines catégories de biens. (...)
La nécessité de respecter le principe de la protection de la confiance en l'Etat, qui implique, comme on l'a indiqué plus haut, l'interdiction de créer des lois qui introduisent des institutions juridiques fictives, exige l'élimination des obstacles juridiques empêchant la jouissance du droit à être crédité. La Cour constitutionnelle ne peut apprécier dans quelle mesure un droit à être crédité fonctionnant convenablement pourrait réparer les dommages causés par la perte des biens situés au-delà du Boug. Le règlement de ce problème, qui fait partie de la question générale de la réparation des pertes subies par des groupes de population particuliers du fait des modifications territoriales historiques du pays et des évolutions du droit patrimonial survenues il y a plusieurs décennies, relève de la compétence du législateur. (...)
Pour l'essentiel, le point important à cet égard est donc la mise en œuvre du postulat selon lequel les réglementations juridiques doivent être formulées de manière à garantir à tout individu non seulement la certitude juridique, mais également une prévisibilité totale quant à la mesure dans laquelle l'application de ces réglementations aura une influence sur sa situation dans des contextes juridiques particuliers. Le mécanisme d'indemnisation introduit pour des personnes qui ont été privées de leurs biens en raison de changements territoriaux a fait naître des espérances légitimes, de la part des personnes concernées, de voir le problème définitivement réglé à l'avenir, avec une prise en compte adéquate des intérêts de toutes les personnes titulaires de ce droit à être crédité. L'avis selon lequel il y a eu violation du principe de la confiance en l'Etat et en ses lois est renforcé par l'absence d'autres formes d'indemnisation dans l'ordre juridique. (...)
La suppression dans l'ordre juridique des restrictions introduites par les articles 212 et 213 de la loi de 1997 sur l'administration foncière et par d'autres dispositions particulières permettrait à ce qui resterait de ce mécanisme de devenir un instrument d'indemnisation réel et non, comme jusqu'à présent, fictif. La Cour ne s'est pas penchée sur l'opportunité du choix par le législateur de moyens spécifiques pour satisfaire les intérêts patrimoniaux des rapatriés, puisque la définition de solutions institutionnelles concrètes relève de la seule sphère de compétence du législateur. Dès lors, c'est le dispositif d'indemnisation déjà prévu par la législation qui a été soumis à l'appréciation de la Cour du point de vue des garanties constitutionnelles.
Soulignons en passant qu'outre la procédure d'indemnisation directement établie par l'article 212 de la loi sur l'administration foncière, le législateur a récemment introduit une nouvelle possibilité d'exercer le droit à être crédité dans la loi du 5 décembre 2002 portant modification de la loi sur l'exercice des pouvoirs du Trésor public, de la loi sur la commercialisation et la privatisation des entreprises publiques et d'autres lois, qui entrera en vigueur le 14 janvier 2003, et qui ajoute un troisième alinéa à l'article 53 de la loi du 30 août 1996 sur la commercialisation et la privatisation des entreprises publiques. Sur la base de cette disposition, les personnes visées à l'article 212 de la loi de 1997 sur l'administration foncière se sont vu accorder la possibilité de créditer la valeur des biens abandonnés sur la partie du prix d'achat d'une entreprise privatisée correspondant à la valeur des droits à certains éléments immobiliers inclus dans les actifs de l'entreprise, ou sur le prix d'achat de tels droits non compris dans les actifs. Cela constitue une nouvelle forme de droit à être crédité et l'on peut s'attendre à ce qu'elle élargisse la possibilité d'obtenir une réelle compensation pour les biens perdus. Toutefois, la nouvelle réglementation ne change pas en principe l'appréciation du droit à être crédité tel qu'il est défini par les dispositions contestées en l'espèce. Car l'existence d'une nouvelle forme de droit à être crédité (...) ne dispense pas le législateur de veiller à ce que le dispositif d'indemnisation examiné dans la présente affaire soit conçu de sorte à être un véritable instrument de protection des droits réels des individus et pas seulement une fiction juridique.
La suppression des limitations énoncées dans les dispositions litigieuses fournira certainement des conditions nouvelles et plus favorables d'exercice du droit à être crédité, et donc une chance que le mécanisme d'indemnisation prévu par la législation puisse véritablement fonctionner. »
87. Le 8 janvier 2003, l'arrêt de la Cour constitutionnelle fut publié dans le Journal des lois. Il prit effet le même jour.
2. La loi modificative de décembre 2002
88. Le 14 janvier 2003 entra en vigueur la loi du 5 décembre 2002 portant modification de la loi sur l'exercice des pouvoirs du Trésor public, de la loi sur la commercialisation et la privatisation des entreprises publiques et d'autres lois (Ustawa o zmianie ustawy o zasadach wykonywania uprawnień przysługujacych Skarbowi Państwa, ustawy o komercjalizacji i prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych oraz niektórych innych ustaw – « la loi modificative de décembre 2002 »).
89. L'article 2 § 16 modifie l'article 53 de la loi sur la commercialisation et la privatisation des entreprises publiques de la façon suivante :
« Les personnes visées à l'article 212 de la [loi de 1997 sur l'administration foncière] pourront faire déduire la valeur des biens abandonnés dans des territoires n'appartenant pas à l'actuelle République de Pologne des dépenses suivantes :
1) la partie du prix d'achat d'une [entreprise publique] correspondant à la valeur des droits [réels] de cette entreprise sur des terrains et un immeuble à usage commercial ou de service, ou destiné à être utilisé en tant qu'atelier, pour des activités artistiques ou comme résidence secondaire ou garage, ou la valeur de terrains destinés à de telles fins ;
2) le prix d'achat des droits visés à l'alinéa 2 qui ont été vendus comme actifs n'appartenant pas à l'entreprise et ont été repris par l'Etat après le terme ou la rupture d'un contrat de bail avec l'entreprise. »
3. Le décret de janvier 2003
90. Le 7 février 2003 entra en vigueur le décret du Conseil des ministres du 14 janvier 2003 portant modification du décret sur les règles et procédures détaillées régissant les ventes aux enchères de biens du Trésor public ou de communes (Rozporządzenie Rady Ministrów zmieniające rozporządzenie w sprawie określenia szczegółowych zasad i trybu przeprowadzania przetargów na zbycie nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa lub własność gminy – « le décret de janvier 2003 »).
Le paragraphe 5 du décret modifié se lit ainsi :
« 1. Dans le cadre des ventes aux enchères organisées par un maire exerçant des fonctions en matière d'administration publique, les personnes titulaires de droits visés à l'article 212 de la [loi de 1997 sur l'administration foncière] seront dispensées de verser une caution si elles font une déclaration écrite selon laquelle elles s'engagent, dans le cas où elles renonceraient à signer un contrat [de vente], à verser une somme égale à la caution demandée aux autres enchérisseurs.
2. En lieu et place d'un document certifiant qu'elle a payé une caution, toute personne visée à l'alinéa 1 doit présenter au maire l'original du certificat ou de la décision attestant qu'elle est titulaire du droit énoncé à l'article 212 §§ 1 et 2.
3. Lorsqu'il s'agit de définir les conditions de vente de biens à des ventes aux enchères visées à l'alinéa 1, le paiement du [prix de vente] selon les modalités prévues à l'article 212 ne peut pas être exclu. »
4. La loi d'avril 2003
91. Le 16 juillet 2003, la loi du 11 avril 2003 sur le système agricole (Ustawa o kształtowaniu ustroju rolnego – « la loi d'avril 2003 ») entra en vigueur.
Conformément aux dispositions de cette loi, l'Office des biens agricoles du Trésor public fut remplacé par l'Office des biens agricoles (voir également les paragraphes 31-32 ci-dessus), lequel, en vertu de l'article 18, devint son successeur légal. L'Office des biens agricoles reprit tous les biens appartenant à son prédécesseur. Le stock des biens constituant les ressources du Trésor public en biens agricoles fut confié au nouvel office. En conséquence, cet organe est à présent responsable de la gestion et de la distribution des biens agricoles de l'Etat et de l'organisation des ventes aux enchères de ces biens, conformément aux dispositions du décret pertinent (voir le paragraphe 92 ci-dessous).
5. Le décret d'août 2003
92. Le décret pris le 1er août 2003 par le ministre du Trésor exposant les règles détaillées qui régissent la vente de tout ou partie de biens relevant des ressources agricoles du Trésor public, les conditions de paiement par versements échelonnés et les barèmes d'évaluation des terrains (Rozporządzenie Ministra Skarbu Państwa w sprawie szczegółowego trybu sprzedaży nieruchomości Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa i ich częsci składowych, warunków rozkładania ceny sprzedaży na raty oraz stawek szacunkowych gruntów – « le décret d'août 2003 ») entra en vigueur le 11 août 2003.
En vertu du paragraphe 8 du décret d'août 2003, les rapatriés sont dispensés de l'obligation de verser avant une vente aux enchères de biens de l'Etat une caution garantissant le paiement du prix de vente.
Cette disposition, en ses passages pertinents, se lit ainsi :
« 1. Toute personne physique qui, en vertu d'autres lois, est en droit de déduire la valeur de biens abandonnés au-delà des frontières actuelles de l'Etat polonais en raison de la guerre ayant débuté en 1939 du prix d'achat ou des droits d'usage perpétuel de biens du Trésor public [qu'elle souhaite acquérir] est dispensée du versement d'une caution si elle s'engage par écrit à verser une somme égale à la caution demandée aux autres enchérisseurs dans le cas où elle renoncerait à signer un contrat de vente.
2. En lieu et place d'un document certifiant qu'elle a payé une caution, toute personne visée à l'alinéa 1 doit présenter au commissaire-priseur l'original du certificat ou de la décision attestant de son droit à faire déduire du prix de vente la valeur des biens abandonnés.
3. Lorsqu'il s'agit de définir les conditions de vente de biens [–] auxquels le droit à être crédité visé à l'alinéa 1 s'applique [–] lors de ventes aux enchères prévues par l'article 6 [c'est-à-dire toute vente aux enchères organisée conformément aux dispositions de la loi de 1991], le versement du prix de vente au moyen d'une telle opération de créditement ne peut pas être exclu. »
6. Les jugements rendus par le tribunal régional de Cracovie les 2 et 7 avril 2003
93. Début 2003, plusieurs rapatriés (ou leurs héritiers légaux) assignèrent le Trésor public en justice, demandant des dommages-intérêts en vertu du droit de la responsabilité civile et des dispositions des accords des républiques applicables. Certaines de ces demandes furent examinées par le tribunal régional (Sąd Okręgowy) de Cracovie.
Les demandes furent présentées malgré l'issue défavorable d'affaires similaires dans lesquelles les demandes de dommages-intérêts avaient été rejetées pour défaut de base légale en droit polonais (voir également le paragraphe 107 ci-dessous).
94. Le premier groupe de réclamants alléguèrent une faute de l'Etat en ce que celui-ci les avait privés de toute possibilité d'exercer leur droit à être crédités et en ce que le système qu'il avait instauré pour que les intéressés puissent faire valoir leurs droits consacrés par l'article 212 de la loi de 1997 sur l'administration foncière s'était révélé défectueux, illusoire et inefficace. Les réclamants soutinrent que les dispositions des accords des républiques constituaient la base légale de l'indemnisation financière et que l'on pouvait reprocher aux autorités une violation de la Constitution au sens de l'article 77 de la Constitution.
95. Le second groupe de réclamants alléguèrent que l'Etat avait commis une violation de la Constitution, premièrement en les privant de manière permanente – par l'adoption de lois successives et de mauvaises pratiques – de toute possibilité de voir leurs demandes accueillies et, deuxièmement, en ne publiant pas les accords des républiques dans le Journal des lois, empêchant ainsi les réclamants de les invoquer à l'appui de leurs demandes civiles devant les tribunaux.
Toutes les personnes concernées demandèrent des dommages-intérêts pour des montants égaux à la valeur des biens qu'elles-mêmes ou leurs familles avaient dû laisser derrière elles au-delà du Boug.
Les deux premiers jugements de principe furent rendus les 2 et 7 avril 2003.
a) Jugement du 2 avril 2003
96. Le 2 avril 2003, après avoir examiné une action engagée à l'encontre du Trésor public par trois personnes, B.G., J.K. et B.K., en réparation de préjudices découlant de la méconnaissance par l'Etat de leur droit à obtenir des biens à titre compensatoire en vertu de l'article 212 de la loi de 1997 sur l'administration foncière, le tribunal régional de Cracovie accorda aux intéressés l'intégralité des dommages-intérêts qu'ils réclamaient.
97. Le tribunal établit que, de 1991 à 1998, le bureau de district de Cracovie9 avait organisé vingt-deux ventes aux enchères de biens auxquelles les rapatriés des territoires au-delà du Boug pouvaient participer. Dans certaines de ces ventes, seules les personnes qui avaient présenté des demandes d'indemnisation avant le 26 mai 1990 avaient pu enchérir. En 2002, le maire du district de Cracovie avait commencé à organiser des ventes aux enchères, mais cette année-là seules deux ventes de ce type avaient eu lieu.
Le tribunal régional décrivit comme suit la situation relative à la mise en œuvre du droit des demandeurs à être crédités :
« (...) l'organisation de ces ventes aux enchères soit excluait totalement les rapatriés des territoires au-delà du Boug, soit restreignait la participation à ces opérations aux personnes qui résidaient dans le district où elles se déroulaient, ou encore les biens offerts à la vente ne pouvaient répondre aux demandes des réclamants eu égard à la valeur de leurs droits en cause. Il y eut également des situations où l'Office des biens agricoles du Trésor public organisa des ventes aux enchères desquelles, en vertu des dispositions applicables, les personnes concernées par des biens situés au-delà du Boug étaient exclues.
Il faut cependant examiner tout particulièrement les situations où les ventes aux enchères n'excluaient pas ces personnes. Le cas s'est produit extrêmement rarement. En pareil cas, un groupe important de personnes ayant droit à être indemnisées ont participé. Ces personnes, conscientes qu'en raison du stock limité de biens destinés à répondre à leurs demandes elles n'auraient pas la possibilité d'obtenir satisfaction, présentèrent des offres tellement élevées que le prix des biens à vendre atteignit un niveau plusieurs fois supérieur à leur valeur marchande. Il est révélateur que seules les personnes concernées par des biens situés au-delà du Boug aient pris part à ces ventes aux enchères, alors que les organisateurs avaient également autorisé les personnes en mesure d'acheter les biens au comptant à y participer. Dans l'une de ces opérations, un bien dont le prix de réserve, évalué en fonction des estimations du marché, était de 115 000 zlotys polonais, fut vendu pour 700 000 zlotys. Dans une autre vente, une parcelle comprenant un immeuble qui avait été utilisé comme chambre de dissection et dont le prix de réserve se montait à un peu plus de 200 000 zlotys polonais fut vendue pour 1 500 000 zlotys polonais. Dans le cadre de la situation décrite ci-dessus, il suffit de dire que, dans le domaine d'activité de la branche de Cracovie de l'Association polonaise des créanciers du Trésor public rapatriés des régions frontalières, c'est-à-dire sur le territoire de l'ancienne région de Cracovie et d'une partie de la région de Nowy Sącz, seulement une vingtaine de personnes, sur un total de 300 personnes en possession d'un certificat ou de décisions administratives, ont exercé leur droit à être créditées, et aucune de ces personnes n'a été intégralement indemnisée à hauteur de la valeur de son droit. Il faut ajouter que, dans le domaine d'activité de la branche de Cracovie de l'Association polonaise des créanciers du Trésor public rapatriés des régions frontalières, 3 600 personnes ont essayé d'obtenir des certificats attestant de leur droit à recevoir l'équivalent des biens abandonnés. »
Le tribunal constata par ailleurs que les demandeurs, ou leurs prédécesseurs, avaient antérieurement refusé d'accepter deux offres de biens à titre compensatoire. Il estima ce refus justifié puisque l'obtention du premier bien, un terrain, était subordonnée à l'obligation de faire construire une maison sur ce terrain dans un délai de quatre ans, alors que les intéressés n'avaient pas les moyens de procéder à un tel investissement. Quant à la seconde offre, les réclamants devaient choisir un immeuble de rapport, situé dans une autre ville, parmi les trois qu'on leur proposait, mais ces immeubles étaient dans un état déplorable.
98. Le tribunal régional souscrivit à l'avis de la Cour constitutionnelle selon lequel les accords des républiques ne faisaient pas partie de l'ordre juridique interne. En conséquence, ils ne pouvaient pas constituer la base légale d'une demande civile de dommages-intérêts présentée devant le tribunal. Il estima néanmoins que la conduite de l'Etat s'analysait en une série de fautes, déclarant notamment que :
« Comme on l'a amplement démontré en l'espèce, on en est arrivé à une situation paradoxale, dans laquelle les ayants droit ont attendu pendant des années de participer à une vente aux enchères ; enfin, lorsqu'une telle vente a effectivement eu lieu, les intéressés, sachant combien il était difficile d'exercer leur droit à être crédités et sous la pression de la situation dans laquelle ils se trouvaient, ont enchéri à un prix excédant de très loin la valeur marchande des biens concernés. Ainsi, cédant à une très forte pression, ils ont perdu une grande partie de leur droit. Les restrictions sévères à la possibilité d'exercer leur droit en pratique ont entraîné l'anéantissement de celui-ci. Cette situation, dans laquelle l'Etat a créé les circonstances décrites ci-dessus, constitue en fait une expropriation totalement injustifiée [et équivaut à] priver les personnes rapatriées des territoires au-delà du Boug des droits patrimoniaux dont elles étaient titulaires. Le simple fait de créer une telle situation doit être considéré comme une infraction s'agissant des droits des rapatriés.
Il faut souligner avec force que le législateur a non seulement l'obligation positive d'instaurer des réglementations et procédures protégeant les droits patrimoniaux, mais également l'obligation négative de s'abstenir d'introduire des réglementations de nature à lever ou à limiter la protection juridique de tels droits, et a fortiori [des mesures] les supprimant intégralement. Si le législateur ne remplit pas les conditions énoncées ci-dessus, il enfreint l'article 64 § 2 de la Constitution et crée une situation d'illégalité. (...)
De l'avis du tribunal, les restrictions légales résultant de la législation décrite ci-dessus – même si ces lois peuvent être nécessaires par ailleurs – concernant la réforme des collectivités territoriales, les opérations de remembrement agricole, la modernisation de l'armée et d'autres questions ne peuvent justifier de faire subir une discrimination aux personnes ayant le droit de faire déduire la valeur de biens abandonnés en dehors des frontières du pays, uniquement parce que ces personnes ne sont pas en mesure de s'acquitter immédiatement du prix du bien en cause ou [des droits d'usage perpétuel]. (...)
Les restrictions légales affectant les droits patrimoniaux acquis par des personnes rapatriées des territoires au-delà du Boug créent une situation dans laquelle les intéressés sont privés de la valeur patrimoniale fixée par le législateur.
Il s'agit en effet d'une faute de l'Etat, qui entraîne, pour des raisons imputables à l'Etat, un préjudice pour les demandeurs en ce qu'ils n'ont pas pu exercer leur droit d'obtenir des biens pour la valeur entérinée par la décision administrative pertinente. Si le législateur, par l'article 81 de la loi de 1985 et l'article 212 de la loi de 1997 sur l'administration foncière, a conféré aux rapatriés des territoires au-delà du Boug le droit de déduire la valeur des biens abandonnés à l'étranger du prix de terrains constructibles ou de celui d'immeubles ou de locaux situés sur des terrains appartenant au Trésor public, les lois ultérieures ont privé d'effet toutes les voies offertes à ce groupe de citoyens pour exercer ce droit.
Par essence, le préjudice subi par les rapatriés, et aussi par le demandeur en l'espèce, tient à la différence entre la valeur de ce qu'ils auraient dû recevoir en vertu de l'article 212 de la loi de 1997 sur l'administration foncière en contrepartie de leur droit, et ce qu'ils ont eu en pratique en raison de la mauvaise foi avec laquelle l'Etat a appliqué la loi. (...)
Conformément à l'article 77 § 1 de la Constitution, toute personne a le droit d'obtenir réparation pour les actes illégaux d'une autorité publique. La responsabilité du Trésor public découle de l'article 417 du code civil, puisqu'elle tient au fonctionnement d'une autorité publique dans son ensemble, et non à des personnes spécifiques liées à cette institution, eu égard au fait que la responsabilité est engagée en cas d'acte illégal. En outre, entrent dans la notion de « fonctionnement des autorités publiques », dans un sens plus large, des actions ou omissions, des mesures spécifiques, ou des décrets, des jugements, des décisions administratives, des lois quasi normatives et, enfin, l'activité législative. (...)
Le fait qu'il ait été impossible pour les [demandeurs] d'exercer les droits dont ils étaient titulaires sans perdre la plus grande partie de leur valeur les autorise à réclamer, au regard du droit de la responsabilité civile, une indemnisation égale aux montants énoncés dans le certificat applicable.
On peut tout à fait comprendre que les demandeurs, après avoir obtenu les certificats qui entérinaient leurs droits au regard de l'article 212 de la loi de 1997 sur l'administration foncière, n'aient pas participé aux ventes aux enchères organisées par les [autorités], puisque le nombre de ventes aux enchères dont ils auraient pu avoir connaissance était très faible. Toutefois, vu le nombre de rapatriés autorisés à prendre part à ces opérations, toute participation éventuelle à de telles ventes aurait pu entraîner pour eux la perte d'une fraction importante de leur droit.
Même si l'arrêt de la Cour constitutionnelle du 19 décembre 2002 – qui (...) a levé les restrictions imposées aux rapatriés quant à l'exercice de leurs droits – a pris effet immédiatement après sa publication dans le Journal des lois, c'est-à-dire le 8 janvier 2003, en pratique, l'Office des biens militaires et l'Office des biens agricoles de l'Etat, exprimant l'avis que ledit arrêt exigeait la mise à jour des dispositions de la loi de 1997 sur l'administration foncière et d'autres lois, ont engendré une situation où perdure l'impossibilité pour les rapatriés de concrétiser les droits dont ils sont titulaires.
Cette circonstance, telle qu'elle a été décrite dans l'établissement des faits de l'espèce, est notoirement connue, les journaux en ayant largement rendu compte. Ainsi, le Gouvernement, en donnant une interprétation incorrecte des conséquences de l'arrêt de la Cour constitutionnelle, continue à faire barrage aux droits des rapatriés, se rendant ainsi coupable d'une faute civile dans la mesure et avec les conséquences décrites auparavant par le tribunal. »
99. En août 2003, les défendeurs contestèrent ce jugement devant la cour d'appel (Sąd Apelacyjny) de Cracovie.
La cour d'appel examina l'affaire le 24 septembre 2003. Elle entérina les constatations de fait formulées par la juridiction inférieure mais infirma la conclusion sur le fond. Elle modifia en conséquence le jugement de première instance et rejeta la demande.
Dans les motifs de l'arrêt, la cour d'appel souligna que l'exécution du droit à être crédité dépendait dans une large mesure de l'activité de l'ayant droit. Dès lors, il s'agissait seulement d'un droit contingent. En outre, l'article 212 prévoyait une procédure spécifique permettant à l'Etat de s'acquitter de son obligation, mais n'envisageait aucun mécanisme d'indemnisation. Les demandeurs auraient pu être indemnisés seulement s'ils avaient prouvé qu'ils n'avaient pu obtenir aucun bien à titre compensatoire sur tout le territoire de la Pologne. A cet égard, la cour d'appel souligna que les réclamants n'avaient pas encore épuisé toutes les voies offertes par le droit interne. Ils n'avaient pas participé à des ventes aux enchères et avaient refusé d'acquérir des biens proposés par les autorités à titre compensatoire. Ce n'est qu'en participant activement aux ventes aux enchères que les demandeurs auraient pu démontrer qu'ils rencontraient des difficultés pour exercer leur droit. La cour d'appel déclara également qu'aucun fondement juridique ne permettait de mettre en cause la responsabilité civile de l'Etat, du fait en particulier de l'inactivité législative alléguée. Elle écarta l'argument selon lequel le législateur, en adoptant des lois entachées d'illégalité ou en ne garantissant pas comme il se devait les droits des rapatriés des territoires au-delà du Boug, avait illégitimement exproprié les demandeurs.
100. Ces derniers se pourvurent en cassation (kasacja) devant la Cour suprême contre le jugement précité. La procédure de cassation est pendante.
b) Jugement du 7 avril 2003
101. Le 7 avril 2003, après avoir examiné une demande présentée par deux personnes, T.Rz. et E.Rz., à l'encontre du Trésor public (gouverneur de Małopolska), le tribunal régional de Cracovie, siégeant dans une composition différente, accueillit la demande de dommages-intérêts présentée par les réclamants et fondée sur l'inexécution par l'Etat de l'obligation qui lui incombait en vertu de l'article 212 de la loi de 1997 sur l'administration foncière.
102. Le tribunal régional estima que les dispositions des accords des républiques ne pouvaient pas constituer la base légale d'une demande civile puisque ces textes n'avaient pas été dûment publiés dans le Journal des lois. Néanmoins, il considéra que la responsabilité du Trésor public pouvait être mise en cause non seulement en raison du fait que l'Etat n'avait pas garanti la jouissance effective du droit à être crédité mais également parce qu'il ne s'était pas acquitté de son obligation légale de publier les accords des républiques – ce qui avait empêché les demandeurs de les invoquer comme base légale. Le tribunal déclara notamment :
« [En fait]
Malheureusement, force est de constater que, bien qu'il se soit écoulé peu de temps depuis le prononcé de l'arrêt de la Cour constitutionnelle, les organismes qui détiennent les biens du Trésor public ont pour l'heure suspendu l'organisation de vente aux enchères de ces biens, invoquant l'absence de nouvelles dispositions législatives remplaçant celles qui ont été annulées. Toutefois, il convient de relever que l'arrêt de la Cour constitutionnelle (...) portait, comme on l'a dit ci-dessus, sur « la levée des restrictions au sein du système » ; dès lors, rien ne justifie la position exprimée dans les communiqués mis à la disposition du public sur internet. En conséquence, cette possibilité [de répondre aux demandes] demeure illusoire pour les rapatriés des territoires au-delà du Boug.
[En droit]
A la lumière des constatations du tribunal, il ne fait aucun doute que, si l'accord conclu le 9 septembre 1944 avec la RSS d'Ukraine a bien été ratifié, il n'a certainement jamais été publié depuis lors dans le Journal des lois (ce qui vaut également pour l'accord conclu avec la RSS du Bélarus). A la lumière des dispositions constitutionnelles précitées, cet accord ne saurait donc constituer une source de droit, puisqu'il n'a pas été incorporé dans l'ordre juridique interne. En conséquence, cet accord ne peut s'appliquer directement ni être invoqué comme base légale des demandes des réclamants. La Cour constitutionnelle a exprimé un avis similaire dans son arrêt du 19 décembre 2002, qui a déjà été cité relativement aux constatations de fait formulées en l'espèce. (...)
Les réclamants ont sollicité[10] la publication de l'accord du 9 septembre 1944 signé avec la république d'Ukraine, mais le ministre des Affaires étrangères a refusé de prendre des mesures en ce sens – alors qu'il était tenu de le faire en vertu du droit des traités internationaux –, répondant que l'exécution de l'accord avait entraîné son extinction. Le ministre fondait son argumentation sur l'idée que, selon lui, l'accord avait été exécuté entre les parties et qu'il y avait donc été mis un terme, du fait de la conclusion du Pacte de 1952 avec le gouvernement soviétique. (...)
Cet avis est erroné pour au moins deux raisons :
Tout d'abord, d'un point de vue formel, la Convention de Vienne prévoit la possibilité de mettre fin à un traité, non pas en invoquant son exécution, mais plutôt en le dénonçant. (...)
Même si l'on est disposé à accepter la possibilité que l'exécution d'accords puisse entraîner leur extinction, cet argument ne peut être invoqué lorsque les accords en question n'ont pas encore été intégralement exécutés. (...)
Indépendamment des considérations qui précèdent, lesquelles, dans un sens, revêtent une importance marginale, on peut ajouter que, si l'on admettait que l'extinction des accords des républiques a pris effet en 1952, cela aurait d'étranges conséquences, car il faut rappeler qu'en l'espèce le résultat se serait produit (...) précisément à partir de cette date. Mais alors, il faut se demander pourquoi, par exemple, la Cour suprême, dans sa jurisprudence – si abondamment citée en l'espèce – s'est préoccupée pendant les cinquante dernières années d'accords qui ne seraient plus en vigueur. Par exemple, dans la résolution bien connue prise le 30 mai 1990 par sept juges de la Cour suprême (III CZP 1/90, (...)), cette juridiction a statué non seulement sur l'article 88 § 1 de la loi de 1985 sur l'administration foncière et l'expropriation, qui énonce le droit à être crédité, mais également sur les accords des républiques de 1944, et a examiné la substance de l'article 3 § 6[11] (...)
Les arguments ci-dessus montrent que le pouvoir exécutif, malgré une demande du réclamant en ce sens, n'a pas procédé à la publication de l'accord conclu avec la RSS d'Ukraine (au moins), en dépit de l'obligation légale qui lui commande de publier immédiatement les accords ratifiés. (...) Plus précisément, l'autorité publique s'est abstenue d'agir en dépit d'une obligation expressément formulée dans la loi, et a donc ainsi contrevenu à la loi (illégalité objective). Dès lors, la première des conditions de responsabilité requises par l'article 417 du code civil combiné avec l'article 77 § 1 de la Constitution est remplie. (...)
Dans ses constatations, le présent tribunal a estimé que les demandeurs ne pouvaient pas faire valoir leurs droits au regard de la loi de 1997 sur l'administration foncière, puisque le Trésor public, représenté par le maire, les avait privés de toute possibilité d'exercer le droit à être crédité en ne mettant aucun bien immobilier aux enchères, et ce depuis des années. Dans ces circonstances, comme la Cour constitutionnelle l'a souligné avec raison, ce droit est devenu illusoire. Le tribunal de céans a également indiqué que la situation n'avait connu aucune évolution depuis l'arrêt de la Cour constitutionnelle. (...)
Ainsi qu'on l'a dit ci-dessus, si l'accord conclu le 9 septembre 1944 avec la RSS d'Ukraine était publié dans le Journal des lois, il serait examiné, conformément à l'article 241 de la Constitution, sous l'angle de l'article 91 de celle-ci ; sa nature auto-exécutoire serait alors pour ainsi dire présumée et le tribunal de céans serait tenu de l'appliquer en l'espèce. (...)
(...) [Si les] accords des républiques avaient été publiés, alors il n'y aurait actuellement aucun obstacle pour examiner ces demandes sur la base de leurs dispositions (...). De l'avis du tribunal, il ressort des observations ci-dessus que ces dispositions de l'accord sont de nature auto-exécutoire. (...)
Il s'agit là d'une affirmation de grande importance. En effet, alors que les demandeurs sont en droit d'invoquer cet instrument, son exclusion de l'ordre juridique les prive en pratique de cette possibilité. Mais cette exclusion est le résultat d'une omission illégale de la part du pouvoir exécutif, qui a négligé de publier l'accord dans le Journal des lois.
Eu égard à ces circonstances, il existe un lien de causalité clair et direct entre l'omission illégale des autorités publiques et le préjudice subi par les demandeurs. Ce dommage matériel découle de l'impossibilité pour les réclamants de voir leurs demandes satisfaites dans le cadre d'une action civile fondée sur l'article 3 § 6 de l'accord, puisque l'issue d'une telle procédure est pour l'heure préjugée (rejet de la demande, ou, comme en l'espèce, indication du défaut de base légale). Certainement, pareille action ne peut avoir une issue positive. (...)
Il faut souligner que le dommage décrit ci-dessus n'aurait pas été constitué s'il avait été possible pour les demandeurs d'exercer le « droit à être crédité », qui consiste à opérer la déduction de la valeur des biens abandonnés. Dès lors, le fait d'avoir généré un dommage en empêchant l'engagement d'une procédure est aussi en rapport étroit avec cette circonstance.
En conclusion, l'omission illégale de la part des autorités publiques, consistant à ne pas publier l'accord dans le Journal des lois malgré la demande de MM. T.Rz. et E.Rz., a privé ceux-ci – puisqu'ils n'ont pas pu exercer le droit à être crédité en tant que droit général dans l'ordre juridique existant –, de toute possibilité d'obtenir une indemnisation effective, à hauteur du montant maximum possible – à savoir la valeur des biens que les intéressés avaient dû laisser derrière eux en Ukraine, qu'ils réclament sur le fondement de l'article 3 § 6 de l'accord conclu avec la RSS d'Ukraine. »
7. Les arrêts rendus par la Cour administrative suprême les 29 mai et 12 décembre 2003
103. Le 29 mai 2003, la Cour administrative suprême examina les affaires introduites par M. E.Rz. (le réclamant dans la procédure décrite ci-dessus) et un certain A.K. Les demandeurs présentaient des griefs sous l'angle de l'article 26 de la loi du 11 mai 1995 sur la Cour administrative suprême (Ustawa o Naczelnym Sądzie Administracyjnym)12, alléguant l'inactivité du premier ministre en ce qu'il n'avait pas publié les accords des républiques du 9 septembre 1944, conclus par le Comité polonais de libération nationale et les gouvernements des républiques socialistes soviétiques d'Ukraine et du Bélarus (voir également les paragraphes 11 et 39-40 ci-dessus).
104. La Cour administrative suprême rejeta les griefs, estimant qu'ils étaient mal fondés. En particulier, aucune question ne se posait quant à l'inactivité du premier ministre puisque celui-ci ne pouvait pas ordonner la publication d'un accord international sans recommandation préalable du ministre des Affaires étrangères. Or ce dernier n'avait pas recommandé la publication des accords des républiques dans le Journal des lois.
Dans son arrêt, la Cour formula d'importantes conclusions en fait et en droit. Elle contesta également l'avis de la Cour constitutionnelle quant à la force contraignante des accords des républiques et exprima l'avis que l'article 3 de chacun des accords concernait directement les droits et obligations des rapatriés et ne se limitait pas à une simple promesse d'agir.
105. La Cour déclara notamment ceci :
« De l'avis de la Cour administrative suprême, la substance de cet accord, en particulier de son article 3, indique qu'il se rapporte directement aux droits et obligations des rapatriés. Il ne se limite pas uniquement à une promesse d'agir, ce qui ne pourrait constituer en soi une base permettant de fonder les demandes, puisqu'il prévoit seulement, ainsi que le montrent l'arrêt de la Cour constitutionnelle du 19 décembre 2002 et l'avis du 27 janvier 2003 de la commission consultative juridique près le ministre des Affaires étrangères concernant la question des biens situés au-delà du Boug, une responsabilité spécifique pour l'Etat, à savoir réglementer en droit interne les modalités de traitement des demandes des personnes ayant perdu des biens consécutivement à la délimitation des frontières de la Pologne. Cela ressort clairement de l'article 3 § 6, puisque le remboursement des biens mobiliers et immobiliers abandonnés devait s'effectuer sur la base de la valeur estimée par les assurances. (...)
De l'avis de la Cour administrative suprême, l'accord en question, malgré la position du défendeur et le raisonnement suivi par la Cour constitutionnelle dans son arrêt du 19 décembre 2002, est toujours contraignant puisqu'il n'a pas encore été pleinement exécuté. En effet, aux termes de l'article 59 de la Convention de Vienne du 23 mai 1969 sur le droit des traités, un traité est considéré comme ayant pris fin lorsque toutes les parties à ce traité concluent ultérieurement un traité portant sur la même matière, et s'il ressort du traité postérieur ou s'il est par ailleurs établi que selon l'intention des parties la matière doit être régie par ce traité, ou si les dispositions du traité postérieur sont incompatibles avec celles du traité antérieur à tel point qu'il est impossible d'appliquer les deux traités en même temps. (...) »
106. Le 12 décembre 2003, dans deux arrêts ultérieurs (nos II SAB 219/03 et II SAB 221/03) concernant des griefs relatifs à l'inactivité du pouvoir exécutif, en particulier au fait que le ministre des Affaires étrangères n'avait pas procédé à la publication des accords des républiques dans le Journal des lois, la Cour administrative suprême confirma le point de vue exposé ci-dessus dans son intégralité. Elle ordonna en outre au ministre de répondre aux demandes des réclamants sollicitant la publication en bonne et due forme des accords des républiques.
8. L'arrêt rendu par la Cour suprême le 21 novembre 2003
a) Le contexte
107. Le 25 avril 2001, le tribunal régional de Varsovie rejeta une demande d'indemnisation financière relative à des biens abandonnés au-delà du Boug (dans une région faisant aujourd'hui partie de l'Ukraine), présentée par un certain Cz.S. à l'encontre du Trésor public et du ministre du Trésor. Invoquant notamment l'article 3 § 6 de l'accord applicable, Cz.S. avait sollicité une indemnité correspondant à la valeur des biens en question. Le tribunal considéra que les dispositions de cet accord ne pouvaient constituer une base légale indépendante pour établir la responsabilité du défendeur, et jugea que le demandeur n'avait pas démontré l'existence d'un lien de causalité entre le préjudice allégué et une faute quelconque résultant d'une action ou d'une omission des autorités de l'Etat.
Le 28 mai 2002, la cour d'appel de Varsovie, saisie par le demandeur, confirma le jugement de première instance et la motivation de celui-ci.
b) L'arrêt
108. Cet arrêt (no I CK 323/02) fut rendu par la Cour suprême, siégeant à trois juges, à l'issue de l'examen du pourvoi en cassation présenté par Cz.S. contre l'arrêt de la cour d'appel. La Cour suprême annula celui-ci et renvoya l'affaire à la cour d'appel de Varsovie. Dans son arrêt, considéré comme une décision de principe sur les demandes concernant des biens situés au-delà du Boug et sur la responsabilité civile de l'Etat du fait de la non-exécution du droit à être crédité, la Cour suprême formula plusieurs conclusions importantes en fait et en droit.
109. Quant à la nature du droit énoncé à l'article 212 de la loi de 1997 sur l'administration foncière, elle observa notamment :
« Si la nature de ce droit prête à discussion, il se dégage néanmoins une thèse prédominante selon laquelle il constitue un droit patrimonial particulier, [qui est] transmissible à cause de mort et aliénable selon des modalités particulières, et qui consiste en substance en la possibilité de faire exécuter à son profit une certaine obligation patrimoniale par le recours au « Fonds pour les biens abandonnés au-delà du Boug » [pieniądz zabużański]. Ce « droit » (...) a sans aucun doute une valeur matérielle, qui découle de la disponibilité des biens qu'il peut permettre d'acheter. La disponibilité de ces biens est déterminée par (...) la législation et son application en pratique. »
110. La Cour fit en outre les déclarations suivantes :
« (...) [I]l ne fait aucun doute que les initiatives législatives prises ces quelques dernières années amoindrissent la valeur du droit à être crédité et que cette réduction en valeur peut être considérée comme une perte matérielle relevant de la notion de dommage. A cet égard, il faut comparer la valeur du droit à être crédité dans une situation juridique hypothétique hors du cadre des lois jugées défectueuses et la valeur de ce droit telle qu'elle résulte de l'adoption des lois [défectueuses] en question.
Dans le cadre des considérations relatives au dommage, il ne faut pas oublier de mentionner la façon dont les dispositions juridiques relatives aux droits des personnes concernées par des biens situés au-delà du Boug sont appliquées en pratique. Certains documents versés au dossier confirment que le Trésor public n'organise aucune vente aux enchères à laquelle ces personnes pourraient participer. Ni l'Office des biens agricoles ni l'Office des biens militaires ne se sont conformés à l'arrêt de la Cour constitutionnelle. De telles pratiques rendent matériellement impossible la concrétisation du droit [des demandeurs] à être crédités. Bien entendu, [pour des questions telles que] l'existence d'un dommage et sa valeur, la charge de la preuve est supportée par le réclamant. Certes, ce dommage n'équivaut pas à une privation de droits patrimoniaux et sa valeur n'est pas égale à celle des biens abandonnés en Ukraine. (...)
En conclusion, [les demandeurs concernés par des biens situés au-delà du Boug] peuvent, en vertu de l'article 77 § 1 de la Constitution, solliciter une indemnisation financière du Trésor public pour compenser la perte de valeur du [droit à être crédité] qui résulte de l'adoption de lois restreignant leur accès à des ventes aux enchères (...) ce qui les empêche ou réduit leurs possibilités de faire exécuter leurs droits. (...)
Toutefois, cela ne signifie pas qu'il soit possible [pour les demandeurs] d'obtenir la contrepartie financière intégrale de la valeur des biens abandonnés dans les régions frontalières. Ce serait contraire à (...) l'article 212 de la loi de 1997 sur l'administration foncière, par lequel le législateur – agissant dans sa sphère législative autonome – a instauré un mécanisme d'indemnisation spécifique. Le point crucial est de savoir cependant si l'action législative précédente a donné à [ce mécanisme] un caractère illusoire – ainsi que l'a déclaré sans équivoque la Cour constitutionnelle. Cette question a des conséquences sur la valeur réelle du [droit à être crédité]. En effet, la valeur de ce droit a été réduite depuis que le législateur, d'une part, a exclu du champ d'application de l'article 212 (...) [certaines] parties des terrains de l'Etat et, d'autre part, l'a rendu inexécutable par l'application de cette disposition en pratique (c'est-à-dire en ne tenant pas de vente aux enchères). [E]n conséquence, le droit à être crédité ne pouvait pas, et ne peut toujours pas, être exercé.
Pareille action ne saurait être acceptée dans un Etat démocratique de droit qui applique les principes de justice sociale (article 2 de la Constitution), ou qui garantit à tous, dans des conditions d'égalité, le droit de propriété, les autres droits patrimoniaux et le droit de succession (article 64 § 2 de la Constitution).
Il convient de relever que quelque 90 % des personnes ayant droit à des biens à titre compensatoire ont été indemnisées [intégralement], (...) en particulier par l'exercice du droit à être crédité. Cela étant, et eu égard au fait que le droit à être crédité est toujours en vigueur (...), il faut tenir pour légitime la prétention à être intégralement indemnisés des réclamants concernés par des biens situés au-delà du Boug qui n'ont pas encore exercé ledit droit. [Toute décision contraire équivaudrait à établir] une discrimination injustifiée entre [divers groupes] de personnes concernées par des biens situés au-delà du Boug et empêcherait l'exécution des dispositions (...) qui définissent la procédure spécifique visant à concrétiser le droit à être crédité (en particulier l'article 212). »
9. La loi de décembre 2003
a) Les travaux préparatoires et l'adoption par le Parlement
111. Dans l'intervalle, le Sénat avait élaboré la proposition de loi portant modification de la loi sur l'administration foncière, de la loi portant modification de la loi sur l'administration des biens agricoles du Trésor public et d'autres lois (Projekt ustawy o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami i ustawy o zmianie ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych innych ustaw – « la proposition de loi du Sénat »). Cette proposition fut présentée au Parlement le 10 mars 2003. En un mot, le Sénat préconisait une reformulation des dispositions existantes de manière que l'ensemble des terrains de l'Etat soient mis à la disposition des personnes concernées par des biens situés au-delà du Boug.
112. La proposition de loi du Sénat passa en première lecture le 16 avril 2003. Le 26 mai 2003, le gouvernement qui, début 2003, avait élaboré son propre projet de loi (voir également le paragraphe 33 ci-dessus), présenta son avis, dans lequel il critiquait vivement les propositions du Sénat.
Le projet de loi fut soumis au Parlement le 10 juillet 2003. Le gouvernement proposait de vendre tous les biens de l'Etat aux demandeurs concernés par des biens situés au-delà du Boug mais de limiter la valeur de l'indemnisation à 20 000 PLN.
113. Par la suite, le Parlement décida de travailler sur les deux textes simultanément.
La première lecture se déroula le 29 juillet 2003. Les deuxième et troisième lectures eurent lieu les 28 octobre et 12 novembre 2003 respectivement. Pendant ces lectures, la valeur maximale des biens offerts à titre de compensation fut portée à 50 000 PLN.
Le 12 novembre 2003, le projet et la proposition de loi furent adoptés par le Sejm et la loi fut renvoyée au Sénat. Celui-ci présenta certains amendements qui, pour l'essentiel, furent acceptés par le Sejm le 12 décembre 2003. Le même jour, la loi de décembre 2003 fut transmise pour signature au président de la Pologne, qui la signa le 5 janvier 2004.
b) Les dispositions pertinentes
114. La loi de décembre 2003 entra en vigueur le 30 janvier 2004.
Aux termes de son article 1 :
« La présente loi définit les principes régissant la déduction de la valeur des biens [qui] ont été abandonnés au-delà des frontières actuelles de l'Etat polonais en conséquence de la guerre ayant débuté en 1939 du prix d'achat ou des droits d'usage perpétuel de biens de l'Etat, et [pour lesquels] une réparation devait être offerte en vertu [des dispositions des instruments] suivants :
1) L'accord du 9 septembre 1944 entre le Comité polonais de libération nationale et le gouvernement de la république socialiste soviétique du Bélarus concernant le rapatriement des citoyens polonais du territoire de la RSS du Bélarus ainsi que de la population biélorusse du territoire de la Pologne ;
2) L'accord du 9 septembre 1944 entre le Comité polonais de libération nationale et le gouvernement de la république socialiste soviétique d'Ukraine concernant le rapatriement des citoyens polonais du territoire de la RSS d'Ukraine ainsi que de la population ukrainienne du territoire de la Pologne ;
3) L'accord du 22 septembre 1944 entre le Comité polonais de libération nationale et le gouvernement de la république socialiste soviétique de Lituanie concernant le rapatriement des citoyens polonais du territoire de la RSS de Lituanie ainsi que de la population lituanienne du territoire de la Pologne ;
4) L'accord du 6 juillet 1945 entre le gouvernement provisoire d'union nationale de la République de Pologne et le gouvernement de l'Union des républiques socialistes soviétiques sur le droit des personnes d'origine polonaise et juive résidant en URSS de renoncer à la nationalité soviétique et sur leur rapatriement en Pologne, et sur le droit des personnes d'origine russe, ukrainienne, biélorusse, ruthénienne et lituanienne résidant en Pologne de renoncer à la nationalité polonaise et sur leur rapatriement en URSS. »
115. L'article 2 se lit ainsi :
« 1. Le droit à être crédité de la valeur des biens abandonnés à l'étranger est conféré aux propriétaires de ces biens s'ils remplissent les conditions suivantes :
1) au 1er septembre 1939 ils résidaient dans les territoires visés à l'article 1 et avaient la nationalité polonaise, et ont quitté ces territoires en raison de la guerre ayant débuté en 1939 ;
2) ils ont la nationalité polonaise ; et
3) ils résident de façon permanente en République de Pologne au moins depuis la date d'entrée en vigueur de la présente loi.
2. En cas de décès d'un propriétaire de biens abandonnés au-delà des frontières actuelles de l'Etat polonais, le droit à être crédité de la valeur des biens [abandonnés] est conféré soit conjointement à l'ensemble de ses héritiers, si ceux-ci ont la nationalité polonaise et résident de façon permanente en République de Pologne au moins depuis la date d'entrée en vigueur de la présente loi, soit à [l']héritier désigné par les autres héritiers. La désignation de cet ayant droit doit s'effectuer par une déclaration, la signature [ou les signatures] devant être homologuée[s] par un notaire.
3. Le droit à être crédité de la valeur de biens abandonnés au-delà des frontières actuelles de l'Etat polonais, tel qu'homologué conformément à d'autres dispositions juridiques et à la présente loi, est inaliénable, sans préjudice des dispositions de l'alinéa 2.
4. Le droit à être crédité de la valeur de biens abandonnés au-delà des frontières actuelles de l'Etat polonais n'est pas conféré aux personnes qui, en vertu d'autres dispositions juridiques, y compris les dispositions concernant l'administration foncière, le remembrement agricole ou le système ou les installations agricoles, ont acquis la propriété ou le droit d'usage perpétuel de biens du Trésor public dans le cadre des réparations prévues par les accords visés à l'article 1. »
116. L'article 3 définit ainsi le droit à être crédité :
« 1. Les personnes visées à l'article 2 §§ 1 et 2 peuvent, sans préjudice du paragraphe 2 de la présente disposition, déduire la valeur des biens abandonnés au-delà des frontières actuelles de l'Etat polonais du prix d'achat ou des droits d'usage perpétuel de biens de l'Etat et du prix de tout bâtiment, local ou habitation qui s'y trouve.
2. La déduction de la valeur des biens abandonnés au-delà des frontières actuelles de l'Etat, telle que définie au paragraphe [précédent], est plafonnée à une valeur égale à 15 % de la valeur de ces biens ; la somme à déduire ne peut excéder 50 000 zlotys polonais. »
117. En vertu des articles 4 et 5, tous les réclamants concernés par des biens situés au-delà du Boug doivent demander au gouverneur de la région pertinente d'homologuer leur droit à être crédité. L'homologation prend la forme d'une décision administrative, susceptible de recours devant le président du Bureau du logement et du développement urbain (Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast). La date limite pour présenter de telles demandes a été fixée au 31 décembre 2005.
L'article 6 prévoit que les gouverneurs doivent tenir des registres recensant les demandes concernant des biens situés au-delà du Boug.
Le droit à être crédité en vertu de la loi de décembre 2003 ne peut être exercé que dans le cadre d'une procédure d'appel d'offres.
118. L'article 14, en ses passages pertinents, se lit ainsi :
« Les modifications suivantes sont apportées à la loi du 21 août 1997 sur l'administration foncière :
1) L'article 212 est abrogé ; (...) »
119. L'article 16, en ses dispositions pertinentes, est ainsi libellé :
« Les obligations découlant des accords énumérés à l'article 1 sont considérées comme éteintes à l'égard des personnes visées à l'article 2 § 4 et des personnes qui, en application des dispositions de la présente loi, ont exercé le droit à être crédité de la valeur de biens abandonnés au-delà des frontières actuelles de l'Etat polonais. »
120. Le 30 janvier 2004, date d'entrée en vigueur de la loi de décembre 2003, la constitutionnalité de plusieurs dispositions de celle-ci, y compris les articles 2 § 1, alinéas 2 et 3, 2 § 2, 2 § 4, 3 § 2 et 16, fut contestée devant la Cour constitutionnelle par un groupe de députés du parti « Programme civique » (voir également le paragraphe 38 ci-dessus). Ils invoquèrent les principes constitutionnels d'égalité devant la loi, de protection de la propriété et des droits acquis en conformité avec la loi, ainsi que le principe de l'Etat de droit. La procédure est pendante.
EN DROIT
I. SUR LA VIOLATION ALLÉGUÉE DE L'ARTICLE 1 DU PROTOCOLE No 1
121. Le requérant allègue la violation de l'article 1 du Protocole no 1 en ce qu'il n'a pas pu faire valoir son « droit à être crédité », c'est-à-dire son droit à être indemnisé pour des biens abandonnés dans les territoires au-delà du Boug.
L'article 1 du Protocole no 1 se lit ainsi :
« Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d'utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international.
Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que possèdent les Etats de mettre en vigueur les lois qu'ils jugent nécessaires pour réglementer l'usage des biens conformément à l'intérêt général ou pour assurer le paiement des impôts ou d'autres contributions ou des amendes. »
A. Objet du litige
122. Lorsqu'elle a défini la portée de sa compétence ratione temporis dans la décision qu'elle a rendue sur la recevabilité de la présente requête, la Cour a estimé que le grief du requérant n'avait pas trait à une mesure ou décision précise prise avant, ni même après, le 10 octobre 1994, date de la ratification du Protocole no 1 par la Pologne. Selon elle, l'essence du grief tiré par le requérant de la Convention tenait à l'impossibilité dans laquelle il se serait trouvé, du fait de l'Etat, de voir exécuter son droit à une mesure compensatoire que le droit polonais n'a cessé de lui reconnaître.
Relevant que ce droit avait été conféré à l'intéressé à la date de la ratification et qu'il subsistait le 12 mars 1996, date à laquelle le requérant avait présenté sa requête à la Commission, et le 19 décembre 2002, date de la décision sur la recevabilité, la Cour s'est déclarée compétente ratione temporis pour connaître de la requête. Elle a également conclu qu'elle pouvait avoir égard aux faits antérieurs à la ratification pour autant que l'on pût les considérer comme étant à l'origine d'une situation qui s'était prolongée au-delà de cette date ou importants pour comprendre ceux survenus après cette date (Broniowski c. Pologne (déc.) [GC], no 31443/96, §§ 74-77, CEDH 2002-X).
123. Toutefois, la date à laquelle débute la compétence ratione temporis de la Cour non seulement marque le commencement de la période pendant laquelle, jusqu'à aujourd'hui, se sont produites les actions ou omissions de l'Etat polonais que la Cour doit apprécier du point de vue de leur conformité à la Convention, mais est également à prendre en compte pour déterminer le contenu et la portée réels de l'intérêt juridique, à examiner sous l'angle de l'article 1 du Protocole no 1, que le droit polonais reconnaît au requérant.
124. Si le contexte historique de l'affaire, notamment les délimitations des frontières de l'Etat après la guerre, le rapatriement consécutif des personnes touchées par ces événements et les accords des républiques, desquels le droit à indemnisation du requérant tire son origine (paragraphes 10-12, 39-41, 67 et 81 ci-dessus), est certainement important pour comprendre la situation juridique et factuelle complexe qui se présente aujourd'hui, la Cour n'examinera pas l'ensemble des obligations juridiques, morales, sociales, financières ou autres incombant à l'Etat polonais du fait que les propriétaires de biens situés au-delà du Boug ont été dépossédés et chassés par l'Union soviétique après la Seconde Guerre mondiale. En particulier, elle ne recherchera pas si l'obligation qu'a la Pologne, en vertu des accords des républiques, de restituer à ces personnes la valeur des biens qu'elles ont dû laisser dans les anciennes républiques soviétiques peut avoir une incidence sur l'ampleur du droit du requérant au titre de la législation interne et de la Convention, et si la Pologne a honoré les obligations qu'elle avait contractées dans le cadre de ces accords.
125. La seule question qui se pose devant la Cour est celle de savoir si l'article 1 du Protocole no 1 a été violé en raison des actions et omissions de l'Etat polonais relativement à la mise en œuvre du droit du requérant à obtenir des biens à titre compensatoire, qui lui était conféré par la législation polonaise lorsque le Protocole est entré en vigueur et qui subsistait le 12 mars 1996, date à laquelle l'intéressé a présenté sa requête à la Commission.
B. Applicabilité de l'article 1 du Protocole no 1
1. Arguments des parties
a) Le requérant
126. Ainsi qu'il l'a déjà fait au stade de la recevabilité de la requête, le requérant soutient que son droit constitue un droit patrimonial que la Pologne avait initialement reconnu en s'engageant, par l'article 3 § 6 de l'accord applicable, à indemniser les rapatriés. Cette obligation a été ultérieurement incorporée au droit interne, qui a conféré au requérant, en tant qu'héritier de sa grand-mère rapatriée, le droit spécifique de faire déduire la valeur des biens abandonnés par sa famille au-delà du Boug du prix ou des droits d'usage perpétuel de biens immobiliers vendus par l'Etat. Le requérant ajoute que ce droit a été explicitement reconnu par les juridictions polonaises comme un droit patrimonial et que la Cour constitutionnelle lui a récemment donné l'appellation de « droit à être crédité ». Ce droit relève indiscutablement de la notion de « biens » aux fins de l'article 1 du Protocole no 1.
b) Le Gouvernement
127. Invoquant la décision de la Cour sur la recevabilité de la requête qui conclut à l'applicabilité de l'article 1 du Protocole no 1, le Gouvernement arguë qu'en vertu de la législation interne le requérant était « un simple demandeur » ayant la possibilité de solliciter des biens à titre de compensation. L'intéressé a présenté une demande à cet effet mais, comme il n'a pas soumis d'expertise déterminant la valeur marchande au moment considéré des biens abandonnés, les autorités n'ont pas pu établir les documents complémentaires nécessaires pour qu'il pût participer à des ventes aux enchères de biens de l'Etat.
128. A cet égard, le Gouvernement compare la situation de M. B.à celle du requérant dans l'affaire Jantner c. Slovaquie (no 39050/97, §§ 27 et suiv., 4 mars 2003) et soutient que le droit de l'intéressé constitue – comme celui de M. J. – un droit conditionnel qui, du fait que le requérant n'a pas respecté les exigences procédurales requises pour le dépôt de sa demande, s'est éteint pour cause d'inobservation d'une condition.
2. Appréciation de la Cour
129. La notion de « biens » évoquée à la première partie de l'article 1 du Protocole no 1 a une portée autonome qui ne se limite pas à la propriété de biens corporels et qui est indépendante par rapport aux qualifications formelles du droit interne : certains autres droits et intérêts constituant des actifs peuvent aussi passer pour des « droits patrimoniaux » et donc des « biens » aux fins de cette disposition. Dans chaque affaire, il importe d'examiner si les circonstances, considérées dans leur ensemble, ont rendu le requérant titulaire d'un intérêt substantiel protégé par l'article 1 du Protocole no 1 (Iatridis c. Grèce [GC], no 31107/96, § 54, CEDH 1999-II, et Beyeler c. Italie [GC], no 33202/96, § 100, CEDH 2000-I).
130. Lorsqu'elle a déclaré la requête recevable, la Cour a écarté les arguments du Gouvernement en faveur de l'inapplicabilité de l'article 1 du Protocole no 1. Elle a déclaré que le requérant avait un intérêt patrimonial appelant la protection de cet article. Elle a relevé par ailleurs que le droit de l'intéressé avait une base légale qui avait figuré de façon continue dans la législation interne et qui avait subsisté après le 10 octobre 1994, et que ce droit avait été qualifié par la Cour suprême polonaise, notamment, de « dette imputable au Trésor public » qui avait un « caractère patrimonial et transmissible à cause de mort » (Broniowski, décision précitée, §§ 97-101).
131. Par la suite, lorsqu'elle a statué en décembre 2002 sur la requête introduite par le médiateur (paragraphe 28 ci-dessus), la Cour constitutionnelle a qualifié le droit du requérant de « droit à être crédité », possédant une « nature spécifique en tant que droit patrimonial indépendant », auquel « il [fallait] reconnaître le bénéfice de la protection constitutionnelle garantie aux droits patrimoniaux » et qui était « un droit patrimonial spécial revêtant un caractère de droit public ». Si la Cour constitutionnelle a admis que la concrétisation de ce droit était subordonnée à une action de son titulaire, elle a rejeté l'idée selon laquelle ce droit n'existait pas tant qu'il n'était pas exercé, c'est-à-dire tant que l'ayant droit n'avait pas remporté un appel d'offres concernant des biens de l'Etat. En somme, la Cour constitutionnelle n'avait aucun doute quant à l'idée que le droit à être crédité relevait de la protection de l'article 1 du Protocole no 1 (paragraphes 80-87, en particulier paragraphe 83, ci-dessus).
Dans son arrêt du 21 novembre 2003 qui a suivi la décision susmentionnée, la Cour suprême polonaise a estimé que le droit à être crédité était un « droit patrimonial particulier » ayant une « valeur matérielle », « transmissible à cause de mort et aliénable selon des modalités particulières » et qui consistait en substance en « la possibilité de faire exécuter à son profit une certaine obligation patrimoniale par le recours au « Fonds pour les biens abandonnés au-delà du Boug » (paragraphe 109 ci-dessus).
La Cour souscrit à l'analyse faite au regard de la Convention par les plus hautes autorités judiciaires polonaises du droit qui a été conféré au requérant par la législation polonaise. Elle ne voit rien dans les moyens présentés aujourd'hui par le Gouvernement qui puisse changer sa conclusion selon laquelle, comme elle l'a déjà dit dans sa décision sur la recevabilité, le droit du requérant à être crédité constitue un « bien » au sens de l'article 1 du Protocole no 1.
132. Quant au contenu et à la portée du droit en cause, la Cour a déjà observé que cette question doit être examinée du point de vue du problème de savoir quels « biens » le requérant possédait à la date de l'entrée en vigueur du Protocole et, surtout, à la date à laquelle il a soumis son grief aux organes de la Convention (paragraphe 125 ci-dessus).
En fait, à ces deux dates (10 octobre 1994 et 12 mars 1996), le requérant se trouvait pour l'essentiel dans la même situation. A cette époque, le droit à être crédité était énoncé à l'article 81 de la loi de 1985 sur l'administration foncière, qui prévoyait que les rapatriés des territoires au-delà du Boug, ou leurs héritiers, pouvaient, s'ils en faisaient la demande à l'autorité compétente, déduire la valeur des biens abandonnés du prix ou des droits d'usage perpétuel d'un terrain à bâtir vendu par l'Etat et de toute habitation ou construction qui s'y trouverait (paragraphe 46 ci-dessus).
La procédure d'exécution de ce droit était exposée dans le décret de 1985, qui énonçait dans son paragraphe 3 que si la valeur des biens situés au-delà du Boug excédait le prix des biens vendus par l'Etat et acquis à titre compensatoire – comme c'était le cas pour le requérant – la différence pouvait être déduite du prix d'un terrain à usage industriel ou commercial appartenant à l'Etat et de catégories spécifiques d'immeubles ou d'établissements qui s'y trouvaient (paragraphes 18-21 et 47 ci-dessus).
133. En conséquence, aux fins de l'article 1 du Protocole no 1, les « biens » du requérant comprenaient le droit à obtenir à titre compensatoire, à la suite de la demande qu'il avait présentée dès le 15 septembre 1992, des biens relevant des catégories énumérées au paragraphe 3 du décret de 1985 (paragraphes 18 in fine et 21 ci-dessus). Certes, ce droit était instauré sous une forme très vague puisque sa concrétisation était subordonnée à une décision administrative allouant des biens de l'Etat à l'intéressé, mais l'article 81 donnait manifestement une base légale à l'obligation incombant à l'Etat de le mettre en œuvre.
C. Observation de l'article 1 du Protocole no 1
1. Règle applicable de l'article 1 du Protocole no 1
134. L'article 1 du Protocole no 1 contient trois normes distinctes : la première, qui s'exprime dans la première phrase du premier alinéa et revêt un caractère général, énonce le principe du respect de la propriété ; la deuxième, figurant dans la seconde phrase du même alinéa, vise la privation de propriété et la soumet à certaines conditions ; quant à la troisième, consignée dans le second alinéa, elle reconnaît aux Etats le pouvoir, entre autres, de réglementer l'usage des biens conformément à l'intérêt général. Il ne s'agit pas pour autant de règles dépourvues de rapport entre elles. La deuxième et la troisième ont trait à des exemples particuliers d'atteintes au droit de propriété ; dès lors, elles doivent s'interpréter à la lumière du principe consacré par la première (voir, parmi d'autres, James et autres c. Royaume-Uni, arrêt du 21 février 1986, série A no 98, pp. 29-30, § 37, qui réitère en partie les principes énoncés par la Cour dans l'affaire Sporrong et Lönnroth c. Suède, arrêt du 23 septembre 1982, série A no 52, p. 24, § 61 ; voir également les arrêts précités Iatridis, § 55, et Beyeler, § 98).
135. Les parties ne disent pas clairement sous lequel des membres de phrase de l'article 1 du Protocole no 1 l'affaire devrait à leur avis être examinée. Aucune d'entre elles n'arguë que la situation litigieuse était résultée de mesures destinées à « réglementer l'usage des biens » au sens du second alinéa ; le requérant soutient que l'Etat, de manière générale, a failli à faire exécuter son droit, et le Gouvernement considère que les autorités ne peuvent se voir reprocher ni le non-respect de ce droit ni une atteinte à celui-ci (voir également les paragraphes 137-142 ci-dessous).
136. Eu égard à la complexité, en fait comme en droit, de la présente affaire, la Cour estime que la violation alléguée du droit patrimonial ne peut pas être classée dans une catégorie précise. Au demeurant, la situation visée à la seconde phrase du premier alinéa ne constitue qu'un cas particulier d'atteinte au droit au respect des biens garanti par la norme générale énoncée à la première phrase (Beyeler, arrêt précité, § 106). Dès lors, la Cour estime devoir examiner la situation dénoncée à la lumière de la norme générale.
2. Nature de la violation alléguée
a) Arguments des parties
i. Le requérant
137. Le requérant estime que le manquement continu de l'Etat à faire exécuter son droit – manquement qui, selon lui, s'analyse en soi en une atteinte à ses droits patrimoniaux – découle d'une série d'actions et d'omissions de la part des autorités.
D'après lui, la situation litigieuse tire son origine du fait que l'Etat a négligé de remplir son devoir législatif consistant à réglementer de manière adéquate et en temps voulu la question des demandes relatives à des biens situés au-delà du Boug et à instaurer des conditions permettant l'exécution pleine et entière des droits des réclamants. Pendant toute la période relevant de la compétence temporelle de la Cour, non seulement l'Etat est resté constamment passif face à la question de la pénurie de biens de l'Etat destinés à répondre à ces demandes – pénurie qui résulte de la « communalisation » en 1990 de terrains appartenant à l'Etat –, et n'a jamais cherché à résoudre ce problème par des mesures législatives, mais il a de surcroît promulgué des lois successives qui ont pratiquement supprimé la possibilité d'obtenir des biens entrant dans ses stocks de terrains.
138. Le requérant ajoute que, en outre, les autorités de l'Etat l'ont privé de toute possibilité d'exercer concrètement son droit. Une pratique courante et généralisée de leur part consistait à ne pas mettre en vente de terrains de l'Etat et à empêcher les ayants droit d'enchérir pour tenter d'acquérir des biens de l'Etat lors de ventes aux enchères.
139. Pour couronner le tout, le 30 janvier 2004 est entrée en vigueur la loi de décembre 2003, en application de laquelle sont réputées éteintes l'ensemble des obligations de l'Etat à l'égard du requérant comme de tout autre demandeur concerné par des biens situés au-delà du Boug ayant obtenu un bien quelconque à titre de compensation en application de la législation précédente.
ii. Le Gouvernement
140. Le Gouvernement conteste l'existence d'une atteinte au droit du requérant à la protection de sa propriété puisque, comme il l'a dit à l'audience et répété dans ses observations écrites complémentaires, l'intéressé n'a pas de « biens » au sens de l'article 1 du Protocole no 1.
141. Quant à l'allégation selon laquelle l'Etat, en ne prenant pas de mesures législatives, a failli à remplir ses obligations positives au regard de l'article 1 du Protocole no 1, le Gouvernement souligne que, depuis les années 1944-1947, époque de la première et principale vague de rapatriements de citoyens polonais des territoires situés au-delà du Boug, l'Etat a continué à légiférer sur la question. Grâce à ces premières lois, la grande majorité des rapatriés ont obtenu des biens à titre de compensation, en particulier dans la partie occidentale de la Pologne qui, avant la guerre, était rattachée à l'Allemagne.
142. Des lois ultérieures en matière d'administration foncière, notamment celles qui étaient applicables pendant toute la période relevant de la compétence temporelle de la Cour, ont énoncé des règles exhaustives régissant la concrétisation des demandes qui se trouvaient en instance relativement à des biens situés au-delà du Boug. En outre, l'Etat s'est continuellement efforcé de promulguer des lois spécifiques répondant à diverses demandes en restitution, y compris au droit du requérant. Certes, la première tentative de la sorte a été vaine, puisque le projet de loi de 1999 sur la restitution de biens immobiliers a été rejeté par le Parlement. Toutefois, les travaux législatifs concernant les biens abandonnés au-delà du Boug se sont poursuivis et, récemment, le Parlement a adopté la loi de décembre 2003, qui réglemente de façon exhaustive l'ensemble des questions se rapportant aux demandes relatives à des biens situés au-delà du Boug.
En conclusion, le Gouvernement estime qu'on ne saurait dire que la question dont la Cour est saisie tient au fait que l'Etat polonais ne s'est pas acquitté de son obligation positive d'assurer au requérant le respect de ses biens.
b) Appréciation de la Cour
143. L'article 1 du Protocole no 1 tend pour l'essentiel à prémunir l'individu contre toute atteinte de l'Etat au respect de ses biens.
Or, en vertu de l'article 1 de la Convention, chaque Etat contractant « reconna[ît] à toute personne relevant de [sa] juridiction les droits et libertés définis [dans] la (...) Convention ». Cette obligation générale de garantir l'exercice effectif des droits définis par cet instrument peut impliquer des obligations positives. En ce qui concerne l'article 1 du Protocole no 1, de telles obligations positives peuvent entraîner pour l'Etat certaines mesures nécessaires pour protéger le droit de propriété (Sovtransavto Holding c. Ukraine, no 48553/99, § 96, CEDH 2002-VII, avec d'autres références, et, mutatis mutandis, Keegan c. Irlande, arrêt du 26 mai 1994, série A no 290, p. 19, § 49, et Kroon et autres c. Pays-Bas, arrêt du 27 octobre 1994, série A no 297-C, p. 56, § 31).
144. La frontière entre les obligations positives et négatives de l'Etat au titre de l'article 1 du Protocole no 1 ne se prête toutefois pas à une définition précise. Les principes applicables sont néanmoins comparables. Que l'on analyse l'affaire en termes d'obligation positive de l'Etat ou d'ingérence des pouvoirs publics qu'il faut justifier, les critères à appliquer ne sont pas différents en substance. Dans les deux cas, il faut avoir égard au juste équilibre à ménager entre les intérêts concurrents de l'individu et de la société dans son ensemble. Il est également vrai que les objectifs énumérés au paragraphe 2 peuvent jouer un certain rôle dans l'appréciation de la question de savoir si un équilibre entre les exigences de l'intérêt public et le droit de propriété fondamental du requérant a été ménagé. Dans les deux hypothèses, l'Etat jouit d'une certaine marge d'appréciation pour déterminer les dispositions à prendre afin d'assurer le respect de la Convention (voir, mutatis mutandis, Keegan, arrêt précité, p. 19, § 49, et Hatton et autres c. Royaume-Uni [GC], no 36022/97, §§ 98 et suiv., CEDH 2003-VIII).
145. En l'espèce, le requérant allègue sous l'angle de l'article 1 du Protocole no 1 que l'Etat polonais, tout en lui ayant conféré le droit à obtenir des biens à titre compensatoire, l'a ensuite privé – par des manœuvres d'obstruction et par son inaction sur les plans tant législatif qu'administratif, ainsi que par des pratiques tournant la loi – de toute possibilité de tirer profit de ce droit et, par la législation récente, a finalement éteint son intérêt juridique (paragraphes 137-139 ci-dessus).
Compte tenu de l'interaction entre les omissions reprochées à l'Etat et les actions connexes pouvant s'analyser en une « ingérence » dans l'exercice du droit patrimonial du requérant, il est difficile de les classer dans une seule et même catégorie précise. Ainsi qu'il ressort du cours des événements décrits ci-dessus, qui ont abouti à l'adoption de la loi de décembre 2003, les faits relevant de la « commission » et ceux relevant de « l'omission » sont étroitement mêlés (paragraphes 30-31, 48-49, 56-57, 59-61, 63-65, 69-70, 84-86, 96-98, 102, 110 et 114-119 ci-dessus).
De même, les conséquences juridiques et pratiques de ces éléments et de la conduite de l'Etat ont été diversement appréciées par les juridictions nationales ; ainsi, la Cour constitutionnelle a estimé que les lois restreignant l'accès des demandeurs concernés par des biens situés au-delà du Boug aux biens de l'Etat avaient entraîné une expropriation de facto (paragraphe 84 ci-dessus). Certains tribunaux civils ont considéré que l'Etat était tenu de réparer les dommages subis par ces demandeurs parce que, d'une part, il avait imposé des restrictions injustifiées à l'exercice du droit à être crédité et que, d'autre part, il n'avait pas rempli ses obligations positives de protéger les droits patrimoniaux et de publier en bonne et due forme les accords des républiques (paragraphes 98 et 102 ci-dessus). La Cour suprême a déclaré que les pratiques de l'Etat ne s'analysaient pas en une privation de propriété mais qu'elles avaient néanmoins indûment restreint le droit en question (paragraphe 110 ci-dessus).
146. Les faits de l'espèce peuvent fort bien s'analyser comme traduisant une entrave à l'exercice effectif du droit protégé par l'article 1 du Protocole no 1 ou comme dénotant un échec à permettre l'exercice de ce droit. Eu égard aux circonstances particulières de l'affaire, la Cour juge inutile de déterminer précisément s'il faut envisager la cause sous l'angle des obligations positives de l'Etat ou sur le terrain de l'obligation négative de celui-ci de s'abstenir d'opérer des ingérences injustifiées dans le droit au respect des biens.
La Cour examinera si la conduite de l'Etat polonais – que cette conduite puisse être caractérisée comme une ingérence ou comme une abstention d'agir, ou encore comme une combinaison des deux – se justifiait à la lumière des principes applicables exposés ci-dessous.
3. Principes généraux
a) Principe de légalité
147. L'article 1 du Protocole no 1 exige, avant tout et surtout, qu'une ingérence de l'autorité publique dans la jouissance du droit au respect des biens soit légale : la seconde phrase du premier alinéa de cet article n'autorise une privation de propriété que « dans les conditions prévues par la loi » ; le second alinéa reconnaît aux Etats le droit de réglementer l'usage des biens en mettant en vigueur des « lois ». De plus, la prééminence du droit, l'un des principes fondamentaux d'une société démocratique, est inhérente à l'ensemble des articles de la Convention (Ex-roi de Grèce et autres c. Grèce [GC], no 25701/94, § 79, CEDH 2000-XII, avec d'autres références, et Iatridis, arrêt précité, § 58).
Le principe de légalité présuppose également l'existence de normes de droit interne suffisamment accessibles, précises et prévisibles dans leur application (Beyeler, arrêt précité, §§ 109-110).
b) Principe de l'existence d'une cause légitime d'utilité publique
148. Toute ingérence dans la jouissance d'un droit ou d'une liberté reconnus par la Convention doit poursuivre un but légitime. De même, dans les affaires impliquant une obligation positive, il doit y avoir une justification légitime à l'inaction de l'Etat. Le principe du « juste équilibre » inhérent à l'article 1 du Protocole no 1 lui-même suppose l'existence d'un intérêt général de la communauté. De surcroît, il convient de rappeler que les différentes règles incorporées dans l'article 1 ne sont pas dépourvues de rapport entre elles et que la deuxième et la troisième ne sont que des cas particuliers d'atteintes au droit au respect des biens. Il en découle notamment que l'existence d'une « cause d'utilité publique » exigée en vertu de la deuxième phrase, ou encore « l'intérêt général » mentionné dans le second alinéa, constituent en fait des corollaires du principe énoncé à la première phrase. En conséquence, une ingérence dans l'exercice du droit au respect des biens, au sens de la première phrase de l'article 1, doit également poursuivre un but d'utilité publique (Beyeler, arrêt précité, § 111).
149. Grâce à une connaissance directe de leur société et de ses besoins, les autorités nationales se trouvent en principe mieux placées que le juge international pour déterminer ce qui est « d'utilité publique ». Dans le mécanisme de protection créé par la Convention, il leur appartient par conséquent de se prononcer les premières sur l'existence d'un problème d'intérêt général justifiant des mesures applicables dans le domaine de l'exercice du droit de propriété, y compris des mesures impliquant des privations et restitutions de biens. Dès lors, elles jouissent ici d'une certaine marge d'appréciation, comme en d'autres domaines auxquels s'étendent les garanties de la Convention.
De plus, la notion d'« utilité publique » est ample par nature. En particulier, la décision d'adopter des lois portant privation de propriété ou prévoyant une indemnisation par des fonds publics pour des biens expropriés implique d'ordinaire l'examen de questions politiques, économiques et sociales. Estimant normal que le législateur dispose d'une grande latitude pour mener une politique économique et sociale, la Cour a déclaré respecter la manière dont il conçoit les impératifs de l'« utilité publique », sauf si son jugement se révèle manifestement dépourvu de base raisonnable (James et autres, p. 32, § 46, et Ex-roi de Grèce et autres, § 87, arrêts précités). Cela vaut pour des modifications aussi fondamentales du système d'un pays que celles que représentent la transition d'un régime totalitaire à une forme démocratique de gouvernement et la réforme de la structure politique, juridique et économique de l'Etat, phénomènes qui entraînent inévitablement l'adoption de lois économiques et sociales à grande échelle.
c) Principe du « juste équilibre »
150. Tant une atteinte au respect des biens qu'une abstention d'agir doivent ménager un juste équilibre entre les exigences de l'intérêt général de la communauté et les impératifs de la sauvegarde des droits fondamentaux de l'individu (voir, parmi d'autres, Sporrong et Lönnroth, arrêt précité, p. 26, § 69).
Le souci d'assurer un tel équilibre se reflète dans la structure de l'article 1 du Protocole no 1 tout entier. En particulier, il doit exister un rapport raisonnable de proportionnalité entre les moyens employés et le but visé par toute mesure appliquée par l'Etat, y compris les mesures privant une personne de sa propriété. Dans chaque affaire impliquant la violation alléguée de cette disposition, la Cour doit vérifier si, en raison de l'action ou de l'inaction de l'Etat, la personne concernée a dû supporter une charge disproportionnée et excessive (Sporrong et Lönnroth, p. 28, § 73, et Ex-roi de Grèce et autres, §§ 89-90, arrêts précités, avec d'autres références).
151. Pour apprécier la conformité de la conduite de l'Etat à l'article 1 du Protocole no 1, la Cour doit se livrer à un examen global des divers intérêts en jeu, en gardant à l'esprit que la Convention a pour but de sauvegarder des droits qui sont « concrets et effectifs ». Elle doit aller au-delà des apparences et rechercher la réalité de la situation litigieuse. Cette appréciation peut porter non seulement sur les modalités d'indemnisation applicables – si la situation s'apparente à une privation de propriété – mais également sur la conduite des parties, y compris les moyens employés par l'Etat et leur mise en œuvre. A cet égard, il faut souligner que l'incertitude – qu'elle soit législative, administrative, ou tenant aux pratiques appliquées par les autorités – est un facteur qu'il faut prendre en compte pour apprécier la conduite de l'Etat. En effet, lorsqu'une question d'intérêt général est en jeu, les pouvoirs publics sont tenus de réagir en temps utile, de façon correcte et avec la plus grande cohérence (Vasilescu c. Roumanie, arrêt du 22 mai 1998, Recueil des arrêts et décisions 1998-III, p. 1078, § 51; Beyeler, arrêt précité, §§ 110 in fine, 114 et 120 in fine ; Sovtransavto Holding, arrêt précité, §§ 97-98).
4. Application en l'espèce des principes susmentionnés
a) Sur la question de savoir si les autorités polonaises ont respecté le principe de légalité
i. Le requérant
152. Le requérant soutient que le fait que l'Etat ait failli à donner effet au droit patrimonial en cause était en soi incompatible avec son devoir juridique général d'assurer l'exécution des droits reconnus par la loi et, en particulier, d'instaurer les conditions propres à garantir leur mise en œuvre.
Quant aux restrictions successives apportées à l'exercice de son droit, le requérant admet qu'elles ont été introduites par plusieurs lois, en particulier la loi de 1997 sur l'administration foncière et la loi modificative de 2001. Il souligne cependant que ces lois se heurtaient à la Constitution et, en conséquence, à l'ordre juridique dans son ensemble. Malgré cet élément et le message qui ressortait clairement de l'arrêt de la Cour constitutionnelle selon lequel les obstacles à la concrétisation des droits relatifs à des biens situés au-delà du Boug devaient être levés en droit et en pratique, l'Etat a continué d'adopter des lois inconstitutionnelles et de tolérer des pratiques contraires à cet arrêt, telles que la suspension par l'Office des biens militaires et par l'Office des biens agricoles du Trésor public de l'organisation de ventes aux enchères de biens de l'Etat. Le requérant ajoute que, pour couronner le tout, l'Etat a promulgué la loi de décembre 2003, qui va à l'encontre de l'arrêt de la Cour constitutionnelle et a éteint le droit à indemnisation de l'intéressé.
Dès lors, on ne saurait dire que les autorités ont observé le principe de légalité.
ii. Le Gouvernement
153. Pour le Gouvernement, aucune question d'« illégalité » ne se pose quant à la conduite de l'Etat puisque, ainsi qu'il l'a déjà indiqué (paragraphe 140 ci-dessus), il n'y a eu à ses yeux aucune ingérence dans le droit du requérant au respect de ses biens.
iii. Appréciation de la Cour
154. La Cour relève que, comme l'admet le requérant, les restrictions au droit de celui-ci ont été effectivement introduites par le biais de plusieurs lois (paragraphes 49, 59 et 114-119 ci-dessus). Il est vrai que les dispositions légales qui, jusqu'à la prise d'effet de l'arrêt de la Cour constitutionnelle, avaient empêché l'intéressé de concrétiser son droit ont été jugées incompatibles avec les principes de l'Etat de droit et de la protection des droits patrimoniaux (paragraphes 84-86 ci-dessus). Il est également vrai que certaines juridictions civiles polonaises et, surtout, la Cour suprême, ont estimé que la situation postérieure à la prise d'effet de l'arrêt de la Cour constitutionnelle, eu égard en particulier aux pratiques des autorités, était inacceptable et contraire à l'Etat de droit. Le tribunal régional de Cracovie l'a notamment qualifiée de « situation d'illégalité » (paragraphes 98 et 110 ci-dessus).
Toutefois, de l'avis de la Cour, ces conclusions et les conséquences qu'elles entraînent du point de vue de la conformité à l'article 1 du Protocole no 1 sont à prendre en compte pour déterminer si les autorités polonaises, en appliquant diverses mesures litigieuses ou en s'abstenant d'agir, ont ménagé un juste équilibre entre les intérêts en jeu. La Cour partira donc du principe que, pour autant que les actions et omissions de l'Etat polonais ont constitué des atteintes ou des restrictions à l'exercice du droit du requérant au respect de ses biens, elles étaient « prévues par la loi » au sens de l'article 1 du Protocole no 1.
b) Sur la question de savoir si les autorités polonaises ont poursuivi un « but légitime »
i. Le requérant
155. Le requérant estime qu'aucun intérêt général ne peut justifier le fait que l'Etat n'ait jamais réussi à apporter une solution au problème des demandes relatives à des biens situés au-delà du Boug, dont le droit polonais admet la réalité depuis près de soixante ans. Il souligne qu'en vertu des accords des républiques l'Etat s'est engagé à rembourser aux propriétaires de biens situés au-delà du Boug, sans conditions ni restrictions financières ou autres, la valeur des biens qu'ils avaient dû laisser derrière eux. Si l'on peut accepter qu'il soit nécessaire, eu égard à l'intérêt général de la communauté, d'étaler la mise en œuvre de cette obligation sur une certaine durée, rien ne peut expliquer l'adoption d'une politique législative qui, depuis plusieurs décennies, a complètement méconnu les obligations existant envers les personnes concernées par des biens situés au-delà du Boug.
ii. Le Gouvernement
156. Le Gouvernement réplique que l'Etat a fait tout son possible pour répondre aux demandes relatives aux biens situés au-delà du Boug et souligne encore une fois que la plupart des personnes concernées ont obtenu des biens à titre compensatoire. Toutefois, dans les années 90, les exigences des mutations politiques et économiques ont imposé la réintroduction des collectivités territoriales et la modification des relations patrimoniales entre l'Etat et les communes. Ce qui à son tour a entraîné le transfert de la plupart des terrains de l'Etat aux communes, dont les compétences ont été étendues à la gestion des terrains relevant de leur juridiction administrative. L'importance cruciale de cette réforme est indiscutable, bien qu'elle ait considérablement réduit les possibilités de répondre aux demandes relatives à des biens abandonnés au-delà du Boug.
157. De l'avis du Gouvernement et contrairement à ce qu'allègue le requérant, l'Etat n'a pas fait abstraction des droits des demandeurs concernés par des biens situés au-delà du Boug. Les autorités ont déployé beaucoup d'efforts pour résoudre leur problème et il ne faut pas oublier que, à cet égard, elles se sont heurtées à des questions juridiques et morales très difficiles. Ainsi, elles ont dû traiter diverses demandes en restitution et en indemnisation tirant leur origine d'événements passés survenus sous le régime totalitaire, et elles ont dû agir de manière à garantir que les droits de tous ceux qui avaient été lésés par ce régime fussent pris en compte dans des conditions d'égalité.
iii. Appréciation de la Cour
158. Les buts poursuivis par l'Etat quant à l'adoption des lois qui ont fait obstacle à la concrétisation du droit du requérant étaient, ainsi qu'il ressort des décisions judiciaires pertinentes, de réintroduire les collectivités locales, de restructurer le système agricole et de dégager des moyens financiers pour la modernisation des institutions militaires (paragraphes 85 et 98 ci-dessus). La Cour ne doute pas que, pendant la période de transition politique, économique et sociale par laquelle la Pologne est récemment passée, les autorités aient dû s'atteler à la solution de telles questions. Elle admet en conséquence que l'Etat défendeur pouvait légitimement prendre des mesures en vue d'atteindre ces buts, dans l'intérêt général de la communauté.
c) Sur la question de savoir si les autorités polonaises ont ménagé un juste équilibre entre l'intérêt général de la communauté et le droit du requérant au respect de ses biens
i. Contexte des demandes relatives à des biens situés au-delà du Boug
α) Arguments des parties
159. Le requérant admet que la perte de biens subie par sa famille est résultée d'événements historiques et politiques, et qu'en réalité ce n'est pas l'Etat polonais qui a exproprié ses proches ou les a forcés à partir de leur région natale. Cependant, l'Etat polonais s'est engagé en vertu des accords internationaux applicables à indemniser sa famille. Cette obligation est incorporée au droit interne depuis 1946 et, en ce qui le concerne, n'a jamais été remplie dans son intégralité.
160. Le Gouvernement souligne que le départ de la population polonaise des territoires situés au-delà du Boug est le produit de modifications territoriales survenues à la suite de la Seconde Guerre mondiale. Elles ont été décidées par les « Trois Grands » lors des conférences de Téhéran, Yalta et Potsdam, à l'origine sans le consentement du gouvernement polonais légitime exilé à Londres, auquel elles ont été ultérieurement imposées. En conséquence de ces modifications, la Pologne qui, avant la guerre, avait une superficie de 388 600 km2, a perdu 19,78 % de son territoire initial.
En outre, en application des accords des républiques conclus par les autorités communistes polonaises dans les années 1944-1945, la Pologne a dû accueillir quelque 1 240 000 citoyens polonais rapatriés des territoires situés au-delà de la nouvelle frontière et leur fournir l'aide en matière de logement et l'assistance financière nécessaires. Malgré cela, aux termes du Pacte de 1952, la Pologne a dû verser à l'Union soviétique 76 millions de roubles (selon le système d'étalon-or) pour les opérations de rapatriement. Elle a donc été contrainte de payer une lourde somme pour le « rapatriement » de ses propres ressortissants et, souvent, pour leur vie, puisque la plupart de ceux qui sont restés en Union soviétique soit ont été relogés au Kazakhstan ou dans d'autres parties du pays, soit ont perdu la vie au cours des grandes persécutions staliniennes.
161. La question du « juste équilibre » en l'espèce devrait, de l'avis du Gouvernement, être examinée de ce point de vue et à la lumière du fait que, indépendamment de la situation financière difficile de l'Etat, appauvri par des années de pouvoir totalitaire, les autorités se sont constamment efforcées de répondre aux demandes relatives à des biens situés au-delà du Boug.
β) Appréciation de la Cour
162. La Cour reconnaît que, eu égard au contexte historique et politique particulier de l'affaire ainsi qu'à l'importance des divers facteurs sociaux, juridiques et économiques dont les autorités ont dû tenir compte pour résoudre le problème des demandes relatives à des biens situés au-delà du Boug, l'Etat polonais a dû affronter une situation exceptionnellement difficile, impliquant des décisions politiques complexes et de grande envergure. Le nombre élevé des personnes concernées – près de 80 000 – et la valeur considérable que représentent leurs demandes (paragraphe 33 ci-dessus) sont certainement des éléments à envisager pour rechercher si le « juste équilibre » requis a été ménagé.
Sur ce point, il faut également noter que l'Etat polonais a choisi, en adoptant les lois de 1985 et 1997 sur l'administration foncière, de réaffirmer son obligation d'indemniser les réclamants concernés par des biens situés au-delà du Boug et de maintenir et d'incorporer au droit interne les obligations qu'il avait contractées en vertu de traités internationaux conclus avant la date à laquelle il a ratifié la Convention et ses Protocoles (paragraphes 46, 48 et 81 ci-dessus). Il a opéré ce choix alors même qu'il se heurtait à diverses contraintes sociales et économiques importantes résultant de la transformation de l'ensemble du système du pays et qu'il se trouvait sans aucun doute face à un choix difficile quant à savoir quelles obligations financières et morales devaient être remplies à l'égard de personnes ayant subi des injustices sous le régime totalitaire.
163. La Cour admet que ces facteurs doivent être pris en compte pour déterminer l'ampleur de la marge d'appréciation à reconnaître à l'Etat défendeur.
ii. Conduite des autorités
α) Arguments des parties
164. Le requérant réitère que la conduite de l'Etat s'est composée d'un mélange d'actions et d'omissions qui ont en définitive abouti à l'anéantissement de son droit patrimonial de par l'adoption de la loi de décembre 2003, par laquelle l'Etat – unilatéralement et arbitrairement – a effacé son obligation de répondre à la demande de l'intéressé. Cet acte final équivaut en pratique à une expropriation en l'absence de toute indemnisation.
Quant aux faits antérieurs, le requérant allègue que l'Etat, tout en étant pleinement conscient que la « communalisation » opérée par la loi de 1990 avait rendu pratiquement impossible d'accueillir les demandes relatives à des biens situés au-delà du Boug, a décidé, au lieu de résoudre le problème de la pénurie de terrains appartenant à l'Etat, d'introduire des lois qui ont limité encore plus sévèrement le stock de terrains destinés à répondre à ces demandes.
165. A cet égard, le requérant souligne que la Cour constitutionnelle a déclaré explicitement que tant la législation applicable que les pratiques des autorités à l'égard des personnes concernées par des biens situés au-delà du Boug étaient en violation flagrante des principes constitutionnels fondamentaux, notamment du principe de proportionnalité.
Le requérant ajoute que, à la suite de la prise d'effet de l'arrêt de la Cour constitutionnelle, l'Etat, au lieu de créer les conditions permettant l'exécution de cet arrêt, n'a fait que s'attacher à empêcher l'exercice du droit de l'intéressé. Précisément à la date à laquelle l'arrêt a pris effet, les autorités, sous le prétexte que sa mise en œuvre exigeait l'adoption d'un certain nombre de lois, ont suspendu presque toutes les ventes aux enchères de biens de l'Etat afin d'éviter de traiter les demandes relatives à des biens situés au-delà du Boug.
166. Le Gouvernement combat cette thèse. Il soutient que les restrictions qui auraient été apportées au droit du requérant étaient strictement nécessaires et étaient inspirées par d'importantes considérations de politique générale de l'Etat, dans le cadre de la mise en œuvre d'un programme de réformes économiques et sociales. Il souligne que dans des affaires telles que l'espèce, qui impliquent l'appréciation de questions politiques, économiques et sociales complexes sur lesquelles les avis s'exprimant au sein d'une société démocratique peuvent légitimement varier, il convient de reconnaître aux Etats contractants une ample marge d'appréciation quant au choix des mesures destinées à atteindre les buts poursuivis par les réformes.
167. Le Gouvernement arguë en outre que l'arrêt de la Cour constitutionnelle a levé un certain nombre d'obstacles à la concrétisation du droit du requérant, puisque l'ensemble des dispositions juridiques qui empêchaient auparavant le bon fonctionnement du mécanisme d'indemnisation ont été abrogées.
Le Gouvernement ne répond pas à l'argument du requérant selon lequel les autorités, en suspendant les ventes aux enchères, n'ont en pratique pas exécuté cet arrêt. Il préfère se référer à la nouvelle législation, soulignant qu'elle a été spécifiquement conçue pour traiter les demandes relatives à des biens situés au-delà du Boug et qu'elle devrait apporter une réponse globale à l'ensemble des questions complexes liées aux droits des rapatriés des territoires au-delà du Boug.
β) Appréciation de la Cour
– La période allant jusqu'au 19 décembre 2002
168. Au début de la période à considérer, le requérant, comme cela a déjà été dit ci-dessus, avait le droit d'obtenir, à la suite de la demande qu'il avait présentée à cet effet, des biens à titre de compensation correspondant au solde de la valeur des biens perdus par sa famille. Certes, ce droit a été instauré sous une forme très vague, puisque sa concrétisation était subordonnée à une décision administrative allouant des biens de l'Etat à l'intéressé, mais l'article 81 de la loi de 1985 sur l'administration foncière donnait manifestement une base légale à l'obligation pour l'Etat de le mettre en œuvre (paragraphes 46-47 et 133 ci-dessus).
Or la situation qui prévalait avant et à l'époque considérée a rendu cette mise en œuvre très difficile, voire impossible, étant donné qu'à la suite de la restauration des collectivités locales en Pologne le Trésor public n'avait pratiquement plus aucun terrain à sa disposition. La pénurie de terrains a été officiellement reconnue. A cet égard, et compte tenu par ailleurs de la suspension de la possibilité d'obtenir des biens agricoles de l'Etat en vertu de la loi modificative de 1993, les autorités ont fait publiquement la promesse – confirmée par des dispositions législatives, par exemple l'article 17 de la loi modificative de 1993 – d'adopter une loi spécifique traitant des formes d'indemnisation pour la perte de biens et des modalités régissant la restitution de biens aux personnes concernées par des biens situés au-delà du Boug. Les autorités ont en outre envisagé d'adopter une loi conçue spécifiquement pour répondre à divers types de demandes en restitution et en indemnisation, parmi lesquelles le droit du requérant (paragraphes 22-23, 44, 53-54, 56 et 62-65 ci-dessus).
169. Dans les années 1994 à 1998 certaines parties des biens de l'Etat pouvaient toujours être réservées pour satisfaire les demandes relatives à des biens situés au-delà du Boug, puisqu'en vertu de la loi de 1994 et de la loi de 1996 les biens confisqués par le Trésor public à l'armée de la Fédération de Russie et les biens administrés par l'Office des biens militaires étaient – au moins en droit – disponibles à cette fin (paragraphes 56-59 ci-dessus).
Quoi qu'il en soit, ce fait ne semble pas avoir eu une quelconque incidence positive perceptible sur l'exercice du droit du requérant puisque, comme l'a constaté le tribunal régional de Cracovie, entre 1991 et 1998, les autorités du district dans lequel la demande de l'intéressé avait été enregistrée à l'époque ont organisé seulement vingt-deux ventes aux enchères de biens de l'Etat (paragraphe 97 ci-dessus).
170. D'autres faits survenus à compter du 1er janvier 1998, date de l'entrée en vigueur de la loi de 1997 sur l'administration foncière, ont eu une influence décisive sur la situation du requérant. A cette date, les autorités n'avaient pas encore adopté la loi promise sur la restitution de biens ; en réalité, le projet pertinent fut finalement rejeté par le Parlement (paragraphes 62-65 ci-dessus).
Néanmoins, par l'article 212 de la loi de 1997 sur l'administration foncière, l'Etat a consacré explicitement le droit du requérant et son obligation de le mettre en œuvre, selon des modalités similaires à celles instaurées par les lois précédentes. Cet article reprend, en des termes pratiquement identiques, la disposition prévoyant l'indemnisation qui apparaissait dans la loi de 1985 sur l'administration foncière. Il est vrai que cette validation renouvelée de l'obligation de l'Etat ne s'est pas accompagnée de la création des conditions permettant sa mise en œuvre. Au contraire, elle a encore restreint le droit du requérant. En application de l'article 213, la possibilité d'obtenir des biens à titre compensatoire parmi les terrains agricoles de l'Etat, possibilité qui, jusque-là, n'avait été que suspendue en attendant l'introduction de nouvelles lois sur la restitution de biens, a été supprimée. En outre, en vertu du décret de 1998, des biens à titre compensatoire ne pouvaient être acquis que par la participation à un appel d'offres organisé par l'autorité publique compétente (paragraphes 48-52 et 54 ci-dessus).
171. Ainsi qu'il ressort des documents présentés à la Cour, il était de notoriété publique que les autorités avaient cessé d'organiser des ventes aux enchères destinées aux personnes concernées par des biens situés au-delà du Boug, soumettaient la participation de celles-ci à de telles ventes à diverses conditions ou, comme le montrent les pratiques de l'Office des biens militaires, leur déniaient ouvertement la possibilité de chercher à faire exécuter leurs droits au travers d'appels d'offres (paragraphes 61, 84, 97 et 110 ci-dessus). Les pratiques de l'office, décrites en détail dans sa propre instruction officielle et qui, de l'avis de la Cour, constituaient une tentative délibérée de tourner les règles régissant la procédure de mise en œuvre du droit du requérant, préparaient en réalité le terrain pour la loi restrictive suivante. La loi modificative de 2001, entrée en vigueur le 1er janvier 2002, a privé le requérant de toute possibilité de demander à se faire indemniser sur les ressources de l'Etat en biens militaires (paragraphes 58-59 ci-dessus).
172. Considérant que, à cette époque, les seuls biens de l'Etat accessibles aux personnes concernées par des biens situés au-delà du Boug étaient ceux auparavant administrés par l'armée de la Fédération de Russie, et que, ainsi que le reconnaît le Gouvernement, ces ressources étaient quasiment épuisées (paragraphes 49, 56-57 et 59 ci-dessus), la Cour estime que les autorités ont peu à peu pratiquement éliminé le droit du requérant de l'ordre juridique interne et que ce droit, même s'il perdure en théorie, a été rendu illusoire.
173. Cette constatation est conforme à l'appréciation de la conduite de l'Etat à laquelle se sont livrées les juridictions polonaises, notamment les plus hautes d'entre elles (paragraphes 84-86 et 110 ci-dessus).
Quant à la conduite de l'Etat, il ne faisait aucun doute pour la Cour constitutionnelle que la combinaison de toutes les restrictions apportées au droit à être crédité avait engendré une situation paradoxale dans laquelle ce droit ne pouvait pas être exercé en pratique, et que ces restrictions ne pouvaient se justifier dans un Etat démocratique de droit. A cet égard, la Cour constitutionnelle a également estimé que la conduite des autorités était incompatible avec le principe constitutionnel de la confiance des citoyens en l'Etat et ses lois, découlant du principe de l'Etat de droit.
La Cour constitutionnelle a considéré que le droit à être crédité s'était réduit à une « obligation vide de contenu » et que les restrictions excluant de la procédure d'indemnisation un nombre important de biens avaient en fait « [annihilé] la possibilité pour les bénéficiaires de tirer le moindre avantage économique » de leurs droits. Elle a également constaté que le droit à être crédité avait été formulé de telle façon qu'il « ne [pouvait] se concrétiser dans l'environnement juridique existant, de sorte qu'il [était] devenu illusoire, rien de plus qu'un simulacre » (paragraphes 80-86 ci-dessus).
La Cour ne voit rien qui puisse l'inciter à s'écarter des constatations de la Cour constitutionnelle, lesquelles reposaient sur la connaissance directe qu'a celle-ci des circonstances nationales.
– La période postérieure au 19 décembre 2002
174. Selon le Gouvernement, l'arrêt rendu le 19 décembre 2002 par la Cour constitutionnelle sur une demande constitutionnelle présentée par le médiateur a levé un certain nombre d'obstacles à l'exercice du droit du requérant (paragraphe 167 ci-dessus). De l'avis de la Cour, tel aurait pu être le cas si les autorités s'étaient conformées à cet arrêt.
Il est vrai que, le 14 janvier 2003, la législation a été modifiée pour permettre aux personnes concernées par des biens situés au-delà du Boug d'enchérir lors de ventes aux enchères d'entreprises publiques privatisées (paragraphe 88 ci-dessus). Il est également vrai que, conformément aux décrets de janvier 2003 et d'août 2003, ces personnes sont dispensées de verser une caution lors des opérations de vente de biens appartenant au Trésor public ou à des communes, et que l'on ne peut plus exclure la possibilité de déduire la valeur de leur droit du prix des biens vendus dans le cadre de telles ventes aux enchères (paragraphes 90 et 92 ci-dessus).
Toutefois, compte tenu des autres événements qui ont suivi l'arrêt de la Cour constitutionnelle, la Cour considère que les changements apportés à la législation, tout en étant globalement favorables au requérant, n'ont pas amélioré concrètement sa situation.
175. Pour commencer, à la date où l'arrêt en question a pris effet, l'Office des biens agricoles du Trésor public et l'Office des biens militaires ont publié des communiqués officiels, diffusés sur Internet. Les deux communiqués, libellés de la même façon, annonçaient que les deux organismes allaient cesser d'organiser des ventes aux enchères de biens de l'Etat, sous le prétexte qu'il était impossible de procéder à de telles ventes avant l'introduction de nombreux amendements à la législation existante (paragraphes 30-32 ci-dessus). Cette pratique a entraîné la suspension effective de l'exécution de l'arrêt puisque les dispositions permettant de faire entrer de nouveau les biens agricoles et militaires de l'Etat dans l'ensemble des biens à la disposition des personnes concernées par des biens situés au-delà du Boug ne pouvaient être appliquées dans la réalité. Cette situation a été vigoureusement condamnée par les autorités judiciaires, surtout par la Cour suprême, qui a déclaré que de tels actes étaient contraires à la Constitution. Pourtant, ni le pouvoir exécutif ni le pouvoir législatif n'ont réagi à la conduite des organismes en question (paragraphes 30-32, 98, 102 et 110 ci-dessus).
De l'avis de la Cour, cette attitude de la part d'organismes publics, qui dénote une tentative délibérée d'empêcher la mise en œuvre d'un arrêt définitif et exécutoire et qui, de surcroît, est tolérée, sinon tacitement approuvée par les pouvoirs exécutif et législatif de l'Etat, ne peut se justifier par aucune cause générale d'utilité publique ni par les intérêts de la communauté dans son ensemble. Au contraire, elle est de nature à saper la crédibilité et l'autorité du pouvoir judiciaire et à compromettre son effectivité, facteurs qui revêtent la plus grande importance du point de vue des principes fondamentaux qui sous-tendent la Convention et qui, dans le cadre de la présente affaire, doivent prévaloir sur toute autre considération de politique économique ou sociale pouvant expliquer pourquoi l'Etat polonais n'a pas rectifié la politique des organismes concernés.
Cette appréciation semble partagée par la Cour suprême polonaise qui, dans son arrêt du 21 novembre 2003, a déclaré que les autorités avaient rendu le droit à être crédité inexécutable en pratique et a conclu notamment que « pareille action ne saurait être acceptée dans un Etat démocratique de droit qui applique les principes de justice sociale (...) » (paragraphe 110 ci-dessus).
176. Enfin et surtout, le 30 janvier 2004 est entrée en vigueur la loi de décembre 2003, dont la constitutionnalité a été contestée devant la Cour constitutionnelle par un groupe de députés à cette même date (paragraphes 37-38 et 120 ci-dessus).
En vertu de cette loi, l'Etat polonais considère que toutes les obligations pouvant découler de la mise en œuvre du droit du requérant à être crédité sont éteintes car la famille de l'intéressé a déjà obtenu une indemnisation partielle en application de la législation précédente (paragraphes 35, 37 et 114-119 ci-dessus).
La Cour rappelle que les modalités d'indemnisation prévues par la législation pertinente peuvent être prises en compte lorsqu'il s'agit d'apprécier si la mesure litigieuse respecte le juste équilibre voulu et, notamment, si elle ne fait pas peser sur un requérant une charge disproportionnée. Sans le versement d'une somme raisonnablement en rapport avec la valeur du bien, une privation de propriété constitue normalement une atteinte excessive, et un manque total d'indemnisation ne saurait se justifier sur le terrain de l'article 1 du Protocole no 1 que dans des circonstances exceptionnelles (Ex-roi de Grèce et autres, arrêt précité, § 89, avec d'autres références).
La Cour estime cependant que les conditions dans lesquelles l'obligation de l'Etat à l'égard du requérant a été effacée constituent un élément supplémentaire à prendre en compte pour apprécier si, globalement, l'Etat a respecté l'article 1 du Protocole no 1. Pour cette raison, elle juge plus approprié de parvenir à une conclusion quant aux effets de la législation récente sur le droit préexistant du requérant après avoir déterminé si la conduite de l'intéressé, dans les circonstances particulières de l'espèce, a eu une incidence sur la mise en œuvre effective du droit de celui-ci à être crédité.
iii. Conduite du requérant
α) Arguments des parties
177. Comme il l'a fait au stade de la recevabilité, le Gouvernement soutient que le requérant n'a pas épuisé les voies de recours internes dont il disposait, ainsi que le requiert l'article 35 § 1 de la Convention, et que sa conduite n'a pas été conforme à la diligence que l'on attend d'un demandeur.
Il souligne que le droit interne veut qu'une personne cherchant à faire exécuter son droit à être indemnisée pour des biens abandonnés au-delà du Boug ait une attitude active. Or le requérant, pendant toute la période à considérer, n'a pas tenté une seule fois de participer aux ventes aux enchères de biens de l'Etat. Le Gouvernement admet que la procédure d'appel d'offres ne constitue pas en soi un recours effectif au sens de l'article 35 § 1 de la Convention, mais il estime néanmoins que cette procédure constituait une condition sine qua non pour que le droit du requérant puisse être mis en œuvre.
178. Le Gouvernement considère que le requérant, par sa propre inaction, c'est-à-dire en ne se conformant pas aux exigences légales à respecter pour demander des biens à titre compensatoire, s'est délibérément interdit toute possibilité de participer aux ventes aux enchères. D'après le Gouvernement, le fait que l'intéressé ne leur ait pas soumis une expertise à jour déterminant la valeur marchande, à l'époque, des biens abandonnés a empêché les autorités de prendre une décision homologuant son droit, ainsi que le requiert le décret de 1998.
Enfin, le Gouvernement souligne que, encore récemment, entre avril 2002 et octobre 2003, le maire de Wieliczka, commune de résidence du requérant, a organisé trois ventes aux enchères, et que si le requérant avait observé les exigences procédurales relativement à sa demande rien ne l'aurait empêché d'enchérir pour les biens concernés, situés à Chorągwica et Niepołomice – près de son domicile – et éventuellement de les acquérir.
179. Le requérant soutient que l'argument relatif à son manque de diligence doit être apprécié à la lumière de toutes les circonstances pertinentes. Tout d'abord, les autorités n'ont donné aucun effet concret à la législation précédente, aussi lacunaire et restrictive fût-elle déjà. Le nombre minime de ventes aux enchères organisées dans le district de Cracovie dans les années 90 et le grand nombre de réclamants ayant présenté des demandes jusqu'ici non satisfaites démontrent qu'il était pratiquement impossible pour le requérant de faire exécuter son droit à être crédité, ainsi que l'a observé le tribunal régional de Cracovie. La Cour constitutionnelle est parvenue à la même conclusion quant à la situation globale dans le pays.
Le requérant invoque en outre les constatations de la Cour constitutionnelle et du tribunal régional de Cracovie selon lesquelles les demandeurs concernés par des biens situés au-delà du Boug, compte tenu de la pénurie chronique de terrains, ont souvent perdu une part importante de ce à quoi ils pouvaient prétendre en « faisant grimper » les prix des biens vendus lors de ventes aux enchères à un niveau bien supérieur à leur valeur marchande. Cela vaut également pour les ventes aux enchères mentionnées par le Gouvernement, dans le cadre desquelles les terrains en jeu ont été vendus pour des sommes équivalant à plusieurs fois leur prix de réserve et, par ailleurs, dépassant de beaucoup la valeur du droit du requérant, ainsi que l'atteste le rapport d'évaluation soumis par le Gouvernement à la Cour.
β. Appréciation de la Cour
180. La question de l'effectivité de la procédure de mise en œuvre du droit du requérant a été examinée de façon approfondie par les juridictions nationales qui, comme la Cour l'a relevé, ont l'avantage de posséder une connaissance directe de la situation (paragraphes 172-173 ci-dessus).
Dans le cadre de son appréciation de la situation générale ayant prévalu jusqu'au 19 décembre 2002, la Cour constitutionnelle a observé que « toutes les lois qui restreignent l'accès des rapatriés à l'acquisition, à la faveur d'appels d'offres, de certaines catégories de biens [appartenant au] Trésor public ont [eu] un impact direct sur la possibilité d'exercer le droit à être crédité ». Elle a poursuivi en estimant que « l'impossibilité de bénéficier de ce droit dans le cadre instauré par le législateur montre qu'une institution juridique illusoire a été créée ». Elle a conclu que le mécanisme d'indemnisation existant était en conséquence devenu un « instrument d'indemnisation fictif » (paragraphes 82-86 ci-dessus).
Quant à la situation dans le district dans lequel la demande du requérant a été enregistrée à l'époque, le tribunal régional de Cracovie, sur la base des éléments de preuve dont il disposait, a constaté – et le Gouvernement n'en disconvient pas – que pendant huit ans, jusqu'en 1998, les autorités n'avaient organisé que vingt-deux ventes aux enchères et que, globalement, seules vingt personnes sur les trois cents titulaires du droit à être crédité avaient pu obtenir satisfaction (paragraphes 97 et 169 ci-dessus).
En outre, il a déjà été établi que le 8 janvier 2003, après la prise d'effet de l'arrêt de la Cour constitutionnelle, les autorités, pour tenter d'empêcher l'exécution de cet arrêt, ont suspendu quasiment toutes les opérations de vente aux enchères de biens de l'Etat (paragraphes 174-175 ci-dessus). Le tribunal régional de Cracovie et, par la suite, la Cour suprême ont déclaré que la conduite de l'Etat emportait violation de la Constitution et ont considéré que la possibilité de concrétiser le droit à être crédité était illusoire (paragraphes 98, 102 et 110).
181. Dans ces conditions, et eu égard au risque qu'implique forcément une procédure de vente aux enchères, la Cour estime que, vu les manœuvres d'obstruction que dénotent tant les actions que l'inaction de l'Etat, pareille procédure ne saurait être considérée comme un moyen « effectif » ou « adéquat » de concrétiser le droit du requérant à être indemnisé tel que le prévoit la législation polonaise. On ne saurait tenir le requérant pour responsable de l'état de choses dont il se plaint ni dire qu'il y a contribué par sa faute. La Cour dit au contraire, sur la base des éléments dont elle dispose, que l'atteinte au droit au respect des biens du requérant est uniquement imputable à l'Etat défendeur (voir également les paragraphes 168-176 ci-dessus).
Dès lors, l'exception d'irrecevabilité pour non-épuisement des voies de recours internes présentée par le Gouvernement, qui avait été réservée dans la décision sur la recevabilité (Broniowski, décision précitée, §§ 86-87), doit être rejetée.
iv. Conclusion sur le « juste équilibre »
182. La Cour admet que dans des situations telles que celle de l'espèce, concernant un dispositif législatif ayant de lourdes conséquences et prêtant à controverse, dispositif dont l'impact économique sur l'ensemble du pays est considérable, les autorités nationales doivent bénéficier d'un large pouvoir discrétionnaire non seulement pour choisir les mesures visant à garantir le respect des droits patrimoniaux ou à réglementer les rapports de propriété dans le pays, mais également pour prendre le temps nécessaire à leur mise en œuvre. Le choix des mesures peut nécessairement impliquer des décisions restreignant l'indemnisation pour la privation ou la restitution de biens à un niveau inférieur à leur valeur marchande. Ainsi, l'article 1 du Protocole no 1 ne garantit pas dans tous les cas le droit à une compensation intégrale (James et autres, arrêt précité, p. 36, § 54).
La mise en balance des droits en jeu et des gains et pertes des différentes personnes touchées par le processus de transformation de l'économie et du système juridique de l'Etat constitue un exercice d'une exceptionnelle difficulté. En pareilles circonstances, vu la nature des choses, il convient de laisser à l'Etat défendeur une ample marge d'appréciation.
Néanmoins, la Cour rappelle que cette marge, aussi considérable puisse-t-elle être, n'est pas illimitée et que l'exercice du pouvoir discrétionnaire de l'Etat, même dans le cadre de la réforme de l'Etat la plus complexe, ne saurait entraîner des conséquences incompatibles avec les normes fixées par la Convention (paragraphes 149-151 ci-dessus).
183. Si la Cour admet que la réforme radicale du système politique et économique du pays ainsi que l'état de ses finances peuvent justifier des limitations draconiennes à l'indemnisation des personnes concernées par des biens situés au-delà du Boug, l'Etat polonais n'a pas été à même d'expliquer de manière satisfaisante, au regard de l'article 1 du Protocole no 1, pourquoi il a constamment failli à ce point, pendant de nombreuses années, à concrétiser un droit conféré par la législation polonaise au requérant comme à des milliers d'autres demandeurs concernés par des biens situés au-delà du Boug.
184. Le principe de l'Etat de droit, qui sous-tend la Convention, ainsi que le principe de légalité consacré par l'article 1 du Protocole no 1 exigent des Etats non seulement qu'ils respectent et appliquent, de manière prévisible et cohérente, les lois qu'ils ont adoptées, mais aussi, corrélativement à cette obligation, qu'ils garantissent les conditions légales et pratiques de leur mise en œuvre (paragraphe 147 ci-dessus). Dans le cadre de la présente affaire, il incombait aux autorités polonaises de supprimer l'incompatibilité existante entre la lettre de la loi et la pratique adoptée par l'Etat qui faisait obstacle à l'exercice effectif du droit patrimonial du requérant. Ces principes exigeaient également de l'Etat polonais l'accomplissement en temps utile, de façon correcte et avec cohérence, des promesses législatives qu'il avait formulées quant au règlement des demandes concernant des biens situés au-delà du Boug. Il s'agissait d'une cause générale et importante d'intérêt public (paragraphe 150 ci-dessus). Comme la Cour constitutionnelle polonaise l'a souligné à juste titre (paragraphe 82 ci-dessus), la nécessité de maintenir la confiance légitime des citoyens en l'Etat et en ses lois, inhérente à l'Etat de droit, exigeait que les autorités éliminent de l'ordre juridique les dispositions entraînant des dysfonctionnements et corrigent les pratiques contraires à la loi.
185. En l'espèce, comme les juridictions polonaises l'ont constaté et comme la Cour l'a confirmé dans son analyse de la conduite de l'Etat défendeur, les autorités, en imposant des limitations successives à l'exercice du droit du requérant à être crédité et en ayant recours à des pratiques qui en ont fait un droit inexécutoire et inutilisable sur le plan concret, l'ont rendu illusoire et ont détruit son essence même.
L'état d'incertitude dans lequel s'est trouvé le requérant en raison des retards et manœuvres d'obstruction qui se sont répétés sur de nombreuses années, et dont les autorités nationales sont responsables, est en soi incompatible avec l'obligation au regard de l'article 1 du Protocole no 1 de garantir le respect des biens, notamment avec le devoir d'agir en temps utile, de façon correcte et avec cohérence lorsqu'une question d'intérêt général est en jeu (paragraphe 151 ci-dessus).
186. La situation du requérant s'est encore compliquée lorsque ce qui était devenu un droit inexécutable en pratique a été juridiquement éteint par la loi de décembre 2003, en vertu de laquelle l'intéressé a perdu le droit à être indemnisé qu'il possédait jusqu'alors. En outre, cette législation a opéré une différence de traitement puisque, parmi les demandeurs concernés par des biens situés au-delà du Boug, ceux qui n'avaient encore obtenu aucune indemnisation se sont vu accorder un montant qui, bien que plafonné à 50 000 PLN, représentait un pourcentage précis (15 %) de la valeur de ce à quoi ils pouvaient prétendre, alors que les réclamants dans la situation du requérant, qui s'étaient déjà vu attribuer un pourcentage bien inférieur, n'ont reçu aucun montant supplémentaire (paragraphes 115 et 118-119 ci-dessus).
Comme la Cour l'a dit plus haut (paragraphes 134 et 182), en vertu de l'article 1 du Protocole no 1, l'Etat a le droit d'exproprier des biens – y compris tout droit à indemnisation consacré par la loi – et de réduire, même notablement, les niveaux d'indemnisation par des moyens législatifs. Cela vaut particulièrement dans des situations où le droit à indemnisation ne découle pas d'une privation de biens imposée antérieurement par l'Etat défendeur à un individu, mais est conçu pour modérer les effets d'une privation ou perte de propriété qui n'est pas imputable à cet Etat. Ce que requiert l'article 1 du Protocole no 1, c'est que le montant de l'indemnisation accordée pour une privation de propriété opérée par l'Etat soit « raisonnablement en rapport » avec la valeur du bien (paragraphe 176 ci-dessus). Il n'appartient pas à la Cour de dire dans l'abstrait ce que serait un niveau « raisonnable » d'indemnisation en l'espèce. Toutefois, étant donné que – comme l'a reconnu le Gouvernement (paragraphe 35 ci-dessus) – la famille du requérant n'a reçu que 2 % de l'indemnisation due en vertu de la législation applicable avant l'entrée en vigueur du Protocole à l'égard de la Pologne, la Cour ne voit aucune raison impérative pour qu'un montant aussi insignifiant prive en soi l'intéressé de la possibilité d'obtenir au moins une part de la valeur de ce à quoi il peut prétendre, dans des conditions d'égalité avec les autres demandeurs concernés par des biens situés au-delà du Boug.
d) Conclusion générale
187. Eu égard à l'ensemble des considérations qui précèdent, en particulier aux conséquences qu'a eues pour lui pendant de nombreuses années la législation concernant les biens abandonnés au-delà du Boug, telle qu'elle a été appliquée en pratique, la Cour conclut qu'en tant qu'individu le requérant a dû supporter une charge disproportionnée et excessive qui ne peut être justifiée par un intérêt général légitime poursuivi par les autorités.
Dès lors, il y a eu en l'espèce violation de l'article 1 du Protocole no 1.
II. ARTICLES 46 ET 41 DE LA CONVENTION
A. Sur l'article 46 de la Convention
188. Aux termes de cette disposition :
« 1. Les Hautes Parties contractantes s'engagent à se conformer aux arrêts définitifs de la Cour dans les litiges auxquels elles sont parties.
2. L'arrêt définitif de la Cour est transmis au Comité des Ministres qui en surveille l'exécution. »
189. Les conclusions de la Cour impliquent en soi que la violation du droit du requérant tel que le garantit l'article 1 du Protocole no 1 tire son origine d'un problème à grande échelle résultant d'un dysfonctionnement de la législation polonaise et d'une pratique administrative et qui a touché, et peut encore toucher à l'avenir, un grand nombre de personnes. L'obstacle injustifié à l'exercice par le requérant de son « droit au respect des biens » n'a pas été causé par un incident isolé ni n'est imputable au tour particulier qu'ont pris les événements dans le cas de l'intéressé ; il résulte d'un comportement administratif et réglementaire de la part des autorités à l'égard d'une catégorie précise de citoyens, à savoir les demandeurs concernés par des biens abandonnés au-delà du Boug.
L'existence et le caractère systémique de ce problème ont déjà été reconnus par les autorités judiciaires polonaises, comme l'ont confirmé plusieurs décisions, amplement citées dans le présent arrêt. Ainsi, dans son arrêt du 19 décembre 2002, la Cour constitutionnelle a déclaré que la législation concernant les biens abandonnés au-delà du Boug avait provoqué « un dysfonctionnement systémique inadmissible » (paragraphe 85 in fine ci-dessus). Souscrivant à cette appréciation, la Cour conclut que les faits de la cause révèlent l'existence dans l'ordre juridique polonais d'une défaillance, en conséquence de laquelle une catégorie entière de particuliers se sont vus, ou se voient toujours, privés de leur droit au respect de leurs biens. Elle estime également que les lacunes du droit et de la pratique internes décelées dans l'affaire particulière du requérant peuvent donner lieu à l'avenir à de nombreuses requêtes bien fondées.
190. Dans le cadre des mesures visant à garantir l'effectivité du mécanisme établi par la Convention, le Comité des Ministres du Conseil de l'Europe a adopté le 12 mai 2004 une résolution (Res(2004)3) sur les arrêts qui révèlent un problème structurel sous-jacent, dans laquelle, après avoir souligné l'intérêt d'aider l'Etat concerné à identifier les problèmes sous-jacents et les mesures d'exécution nécessaires (septième paragraphe du préambule), il invite la Cour « à identifier dans les arrêts où elle constate une violation de la Convention ce qui, d'après elle, révèle un problème structurel sous-jacent et la source de ce problème, en particulier lorsqu'il est susceptible de donner lieu à de nombreuses requêtes, de façon à aider les Etats à trouver la solution appropriée et le Comité des Ministres à surveiller l'exécution des arrêts » (paragraphe I de la résolution). Cette résolution doit être replacée dans le contexte de l'augmentation de la charge de travail de la Cour, en raison notamment de séries d'affaires résultant de la même cause structurelle ou systémique.
191. A ce propos, la Cour attire l'attention sur la Recommandation du Comité des Ministres du 12 mai 2004 (Rec(2004)6) sur l'amélioration des recours internes, dans laquelle celui-ci a rappelé que, au-delà de l'obligation en vertu de l'article 13 de la Convention d'offrir à toute personne ayant un grief défendable un recours effectif devant une instance nationale, les Etats ont une obligation générale de remédier aux problèmes sous-jacents aux violations constatées. Soulignant que l'amélioration des recours au niveau national, tout particulièrement en matière d'affaires répétitives, devrait également contribuer à réduire la charge de travail de la Cour, le Comité des Ministres a recommandé aux Etats membres de réexaminer, à la suite d'arrêts de la Cour qui révèlent des défaillances structurelles ou générales dans le droit ou la pratique de l'Etat, l'effectivité des recours existants et, « le cas échéant, [de] mettre en place des recours effectifs, afin d'éviter que des affaires répétitives ne soient portées devant la Cour ».
192. Avant d'examiner les demandes de satisfaction équitable présentées par le requérant au titre de l'article 41 de la Convention, et eu égard aux circonstances de l'espèce ainsi qu'à l'évolution de sa charge de travail, la Cour se propose d'examiner quelles conséquences peuvent être tirées de l'article 46 de la Convention pour l'Etat défendeur. Elle rappelle qu'aux termes de l'article 46 les Hautes Parties contractantes s'engagent à se conformer aux arrêts définitifs rendus par la Cour dans les litiges auxquels elles sont parties, le Comité des Ministres étant chargé de surveiller l'exécution de ces arrêts. Il en découle notamment que, lorsque la Cour constate une violation, l'Etat défendeur a l'obligation juridique non seulement de verser aux intéressés les sommes allouées au titre de la satisfaction équitable prévue par l'article 41, mais aussi de choisir, sous le contrôle du Comité des Ministres, les mesures générales et/ou, le cas échéant, individuelles à intégrer dans son ordre juridique interne afin de mettre un terme à la violation constatée par la Cour et d'en effacer autant que possible les conséquences. L'Etat défendeur demeure libre, sous le contrôle du Comité des Ministres, de choisir les moyens de s'acquitter de son obligation juridique au regard de l'article 46 de la Convention, pour autant que ces moyens soient compatibles avec les conclusions contenues dans l'arrêt de la Cour (Scozzari et Giunta c. Italie [GC], nos 39221/98 et 41963/98, § 249, CEDH 2000-VIII).
193. La Cour a déjà relevé que la violation qu'elle a constatée en l'espèce découlait d'une situation touchant un grand nombre de personnes. En effet, près de 80 000 personnes ont été touchées du fait que le mécanisme choisi pour traiter les demandes concernant des biens abandonnés au-delà du Boug n'a pas été mis en œuvre d'une manière compatible avec l'article 1 du Protocole no 1 (paragraphes 33-34 ci-dessus). La Cour est déjà saisie de 167 requêtes qui ont été présentées par des personnes concernées par des biens situés au-delà du Boug. C'est là non seulement un facteur aggravant quant à la responsabilité de l'Etat au regard de la Convention à raison d'une situation passée ou actuelle, mais également une menace pour l'effectivité à l'avenir du dispositif mis en place par la Convention.
Bien qu'en principe il n'appartienne pas à la Cour de définir quelles peuvent être les mesures de redressement appropriées pour que l'Etat défendeur s'acquitte de ses obligations au regard de l'article 46 de la Convention, eu égard à la situation à caractère structurel qu'elle constate, la Cour observe que des mesures générales au niveau national s'imposent sans aucun doute dans le cadre de l'exécution du présent arrêt, mesures qui doivent prendre en considération les nombreuses personnes touchées. Surtout, les mesures adoptées doivent être de nature à remédier à la défaillance structurelle dont découle le constat de violation formulé par la Cour, de manière que le système instauré par la Convention ne soit pas surchargé par un grand nombre de requêtes résultant de la même cause. Pareilles mesures doivent donc comprendre un mécanisme offrant aux personnes lésées une réparation pour la violation de la Convention établie dans le présent arrêt relativement à M. B.. A cet égard, la Cour a le souci de faciliter la suppression rapide et effective d'un dysfonctionnement constaté dans le système national de protection des droits de l'homme. Une fois un tel défaut identifié, il incombe aux autorités nationales, sous le contrôle du Comité des Ministres, de prendre, rétroactivement s'il le faut (voir les arrêts Bottazzi c. Italie [GC], no 34884/97, § 22, CEDH 1999-V, Di Mauro c. Italie [GC], no 34256/96, § 23, CEDH 1999-V, et la Résolution provisoire du Comité des Ministres ResDH(2000)135 du 25 octobre 2000 (Durée excessive des procédures judiciaires en Italie : mesures de caractère général) ; voir également Brusco c. Italie (déc.), no 69789/01, CEDH 2001-IX, et Giacometti et autres c. Italie (déc.), no 34939/97, CEDH 2001-XII), les mesures de redressement nécessaires conformément au principe de subsidiarité de la Convention, de manière que la Cour n'ait pas à réitérer son constat de violation dans une longue série d'affaires comparables.
194. Pour aider l'Etat défendeur à remplir ses obligations au titre de l'article 46, la Cour a cherché à indiquer le type de mesures que l'Etat polonais pourrait prendre pour mettre un terme à la situation structurelle constatée en l'espèce. Elle n'est pas à même d'apprécier si la loi de décembre 2003 (paragraphes 114-120 ci-dessus) peut être considérée comme une mesure adéquate à cet égard puisque aucune pratique relative à sa mise en œuvre n'a encore été établie. Quoi qu'il en soit, cette loi ne s'applique pas aux personnes qui – comme M. B. – ont déjà reçu une indemnisation partielle, quel que soit le montant de cette indemnisation. Dès lors, il est clair que, pour ce groupe de demandeurs concernés par des biens situés au-delà du Boug, la loi ne saurait passer pour une mesure propre à mettre un terme à la situation structurelle jugée dans le présent arrêt préjudiciable pour ces personnes.
Néanmoins, quant aux mesures générales à prendre, la Cour estime que l'Etat défendeur doit, avant tout, soit supprimer tout obstacle à l'exercice du droit des nombreuses personnes touchées par la situation jugée par elle contraire à la Convention en ce qui concerne le requérant, soit offrir en lieu et place un redressement équivalent. Quant à la première option, l'Etat défendeur doit donc garantir par des mesures légales et administratives appropriées la réalisation effective et rapide du droit en question relativement aux autres demandeurs concernés par des biens situés au-delà du Boug, conformément aux principes de la protection des droits patrimoniaux énoncés à l'article 1 du Protocole no 1, en particulier aux principes applicables en matière d'indemnisation (paragraphes 147-151, 176 et 186 ci-dessus).
B. Sur l'article 41 de la Convention
195. Aux termes de l'article 41 de la Convention,
« Si la Cour déclare qu'il y a eu violation de la Convention ou de ses Protocoles, et si le droit interne de la Haute Partie contractante ne permet d'effacer qu'imparfaitement les conséquences de cette violation, la Cour accorde à la partie lésée, s'il y a lieu, une satisfaction équitable. »
1. Réparation réclamée en l'espèce
196. Quant au dommage matériel, le requérant réclame 990 000 zlotys polonais (PLN) pour compenser la perte de son droit patrimonial. Selon son estimation, ce montant correspond à la valeur des biens abandonnés à Lwów, pour laquelle il n'a pas obtenu réparation. Il demande en outre 1 548 000 PLN pour manque à gagner sur la période de plus de cinquante ans pendant laquelle ni lui ni ses ascendants n'ont pu tirer profit de leurs biens.
Le requérant prie de surcroît la Cour de lui accorder une indemnité de 12 000 euros (EUR) pour le dommage moral qu'il aurait subi du fait des sentiments d'incertitude et de frustration ainsi que de la tension éprouvés par lui en raison de l'impossibilité de jouir de son droit patrimonial dans laquelle il s'est constamment trouvé.
Quant aux frais, le requérant, qui a été représenté par deux avocats devant la Cour dans le cadre du programme d'assistance judiciaire de celle-ci, réclame la somme de 125 000 PLN.
197. Le Gouvernement, qui a été invité à répondre de manière générale à la demande de satisfaction équitable, juge ces prétentions exorbitantes. Se référant à la somme demandée par le requérant au titre des frais, il souligne que les avocats de l'intéressé ont réclamé des montants excessifs pour le travail qu'ils ont effectué en l'espèce. Par exemple, l'un des représentants du requérant a facturé des honoraires exceptionnellement élevés à un taux horaire de 1 000 PLN, soit environ 250 EUR, ce qui, dans le contexte national, est inacceptable.
2. Conclusion de la Cour
a) Dommages matériel et moral
198. Dans les circonstances de l'espèce, la Cour estime que la question de l'indemnisation des dommages matériel et/ou moral ne se trouve pas en état. En conséquence, elle la réserve et fixera la procédure ultérieure compte tenu de la possibilité que le Gouvernement et le requérant parviennent à un accord (article 75 § 1 du règlement de la Cour) et à la lumière de toute mesure à caractère individuel ou général que le gouvernement défendeur pourrait prendre en exécution du présent arrêt. Dans l'attente de la mise en œuvre des mesures générales pertinentes, qui devront être adoptées dans un délai raisonnable, la Cour ajourne son examen des requêtes résultant de la même cause générale.
b) Frais et dépens
199. Quant aux frais et dépens déjà exposés par le requérant dans le cadre de la procédure devant elle, la Cour, statuant en équité, octroie à l'intéressé la somme de 12 000 EUR, moins les 2 409 EUR perçus par la voie de l'assistance judiciaire, montant à convertir en zlotys polonais au taux applicable à la date du règlement, plus tout montant pouvant être dû à titre d'impôt sur cette somme.
c) Intérêts moratoires
200. La Cour juge approprié de calquer le taux des intérêts moratoires sur le taux d'intérêt de la facilité de prêt marginal de la Banque centrale européenne, majoré de trois points de pourcentage.
PAR CES MOTIFS, LA COUR, À L'UNANIMITÉ,
1. Rejette l'exception préliminaire du Gouvernement ;
2. Dit qu'il y a eu violation de l'article 1 du Protocole no 1 ;
3. Dit que la violation constatée ci-dessus résulte d'un problème structurel lié au dysfonctionnement de la législation et de la pratique internes occasionné par l'absence d'un mécanisme effectif visant à mettre en œuvre le « droit à être crédité » des demandeurs concernés par des biens abandonnés au-delà du Boug ;
4. Dit que l'Etat défendeur doit garantir, par des mesures légales et des pratiques administratives appropriées, la mise en œuvre du droit patrimonial en question pour les autres demandeurs concernés par des biens abandonnés au-delà du Boug, ou fournir aux intéressés en lieu et place un redressement équivalent, conformément aux principes de la protection des droits patrimoniaux énoncés à l'article 1 du Protocole no 1 ;
5. Dit qu'en ce qui concerne l'indemnité à octroyer au requérant pour tout dommage matériel ou moral résultant de la violation constatée en l'espèce, la question de l'application de l'article 41 ne se trouve pas en état et, en conséquence,
a) la réserve en entier ;
b) invite le Gouvernement et le requérant à lui soumettre par écrit, dans les six mois à compter de la date de communication du présent arrêt, leurs observations sur la question et, en particulier, à lui donner connaissance de tout accord auquel ils pourraient parvenir ;
c) réserve la procédure ultérieure et délègue au président de la Cour le soin de la fixer au besoin ;
6. Dit
a) que l'Etat défendeur doit verser au requérant, dans un délai de trois mois, la somme de 12 000 EUR (douze mille euros) correspondant aux frais et dépens exposés jusqu'au stade actuel de la procédure devant la Cour, moins les 2 409 EUR (deux mille quatre cent neuf euros) versés par le Conseil de l'Europe au titre de l'assistance judiciaire, à convertir dans la monnaie nationale de l'Etat défendeur au taux applicable à la date du règlement, plus tout montant pouvant être dû à titre d'impôt sur cette somme ;
b) qu'à compter de l'expiration dudit délai et jusqu'au versement, ce montant sera à majorer d'un intérêt simple à un taux égal au taux d'intérêt de la facilité de prêt marginal de la Banque centrale européenne majoré de trois points de pourcentage.
Fait en français et en anglais, puis prononcé en audience publique au Palais des Droits de l'Homme, à Strasbourg, le 22 juin 2004.
Luzius Wildhaber
Président
Paul Mahoney
Greffier
Au présent arrêt se trouve joint, conformément aux articles 45 § 2 de la Convention et 74 § 2 du règlement, l'exposé de l'opinion concordante de M. Zupančič.
L.W.
P.J.M.

OPINION CONCORDANTE DE M. LE JUGE ZUPANČIČ
(Traduction)
La présente opinion a trait aux paragraphes 190 à 194 des motifs de l'arrêt ainsi qu'aux points 3 et 4 de son dispositif.
Au paragraphe 190, nous évoquons la résolution du Comité des Ministres du Conseil de l'Europe en date du 12 mai 2004 (Res(2004)3), dans laquelle le Comité, « après avoir souligné l'intérêt d'aider l'Etat concerné à identifier les problèmes sous-jacents et les mesures d'exécution nécessaires, (...) invite la Cour « à identifier dans les arrêts où elle constate une violation de la Convention ce qui, d'après elle, révèle un problème structurel sous-jacent et la source de ce problème, en particulier lorsqu'il est susceptible de donner lieu à de nombreuses requêtes, de façon à aider les Etats à trouver la solution appropriée et le Comité des Ministres à surveiller l'exécution des arrêts ».
La Cour se sert de cette partie de la résolution du Comité des Ministres pour justifier ce qu'elle dit ensuite au paragraphe 192, comme si elle poursuivait le processus évolutif débuté dans l'affaire Scozzari et Giunta c. Italie ([GC], nos 39221/98 et 41963/98, § 249, CEDH 2000-VIII).
Dans cette affaire, la Cour a appliqué pour la première fois le texte de l'article 41 de la Convention en le combinant avec l'article 46 – de sorte que, ensemble, ils commandent à l'Etat de mettre un terme à la situation à l'origine de la violation (« restitutio in integrum ») et qui en fait constituait la violation relevée dans l'affaire.
L'article 46 exige des Hautes Parties contractantes qu'elles s'engagent à se conformer aux arrêts définitifs de la Cour ; l'article 41 envisage des situations où le droit interne de la Haute Partie contractante concernée ne permet qu'une réparation partielle. La manière dont l'article 41 est libellé, sur laquelle nous avons fondé notre position dans l'affaire Scozzari et Giunta, implique que la satisfaction équitable allouée à la partie lésée par l'Etat contractant est accordée de façon détournée et subsidiaire, c'est-à-dire dans les cas où le droit interne de la Haute Partie contractante concernée ne prévoit pas et n'offre pas de lui-même une réparation intégrale (restitutio in integrum). L'origine de ce texte énigmatique et déroutant ressort des travaux préparatoires de la Convention. Il provient d'un accord d'arbitrage suisse-allemand d'avant-guerre, et représente un compromis purement politique relativement à la nature contraignante des arrêts de la Cour ; d'où ce libellé emprunté.
Toutefois, dans l'affaire Scozzari et Giunta, nous avons finalement décidé d'interpréter ce libellé conformément à son acception logique, c'est-à-dire à l'idée qu'une satisfaction équitable pécuniaire ne peut constituer la seule forme de réparation. Nous verrons ci-dessous qu'il y a des situations où la simple satisfaction équitable a des résultats assez

absurdes. Cela suit la logique juridique fondamentale voulant que le droit et la réparation soient interdépendants. La consubstantialité des libellés des articles 41 et 46 implique logiquement que le droit interne de la Haute Partie contractante concernée doit offrir un redressement au requérant dans l'affaire duquel la violation a été constatée et, de plus, que la Cour doit se prononcer sur ce redressement dans son arrêt définitif, auquel la Haute Partie contractante s'engage à se conformer.
En d'autres termes, dans l'affaire Scozzari et Giunta, nous sommes parvenus à la conclusion logiquement inéluctable qu'une restitutio in integrum devait être ordonnée par la Cour dans les cas où le non-respect de la Convention – l'affaire Scozzari et Giunta était une affaire de droit de la famille – entraîne une situation continue appelée à perdurer. L'indemnisation complète ou partielle pour le dommage subi jusqu'à l'arrêt définitif de la Cour – à supposer que l'argent puisse réparer de tels préjudices – ne couvrirait que la période allant jusqu'au constat de violation définitif dressé par la Cour. La situation dans l'affaire récente Assanidzé c. Géorgie ([GC], no 71503/01, CEDH 2004-II), dans laquelle le requérant continuait d'être détenu illégalement et où la Cour, pour la première fois, a ordonné dans le dispositif de l'arrêt la libération immédiate de l'intéressé, correspond précisément à la question dont nous avons à connaître aujourd'hui. Cette affaire va également au-delà de la jurisprudence Scozzari et Giunta. Il s'agit d'une jurisprudence de principe, qui n'a absolument rien à voir avec l'aspect pragmatique tenant à l'élimination de la charge de travail, en augmentation rapide, de la Cour.
Pour résumer : il serait absurde que la Cour accorde « à la partie lésée (...) une satisfaction équitable » et qu'elle consente ensuite tacitement à la poursuite du statu quo auquel l'Etat auteur de la violation ne serait pas tenu, en application de l'interprétation antérieure du libellé de l'article 41, de remédier quant à ses aspects essentiels.
Toutefois, dans l'affaire Broniowski, nous sommes en présence d'une situation analogue mais pas identique à celle des affaires Scozzari et Giunta et Assanidzé. Dans ces deux dernières espèces, sans l'ordre exprès de la Cour, le requérant subirait toujours la violation de ses droits fondamentaux. Dans l'affaire Broniowski, au contraire, le requérant lui-même obtiendra gain de cause et sera indemnisé, mais des milliers d'autres non. En d'autres termes, il est vrai qu'offrir une satisfaction équitable à M. B. ne résoudra en rien l'épreuve qu'ont subie des milliers d'autres citoyens polonais dans toute la période d'après-guerre – et qu'ils continueront à subir malgré le constat de violation de la Cour. Ce dont il s'agit, par conséquent, ce n'est pas la violation continue des droits fondamentaux d'un unique requérant, mais la violation continue des droits fondamentaux de milliers d'autres sujets de droit. A fortiori, c'est donc à bon droit que la Cour exige de l'Etat de remédier à cette « situation structurelle ». Je soutiens pleinement et sans réserve cette raison de principe de la décision de la Cour.
Ce que je récuse, c'est le raisonnement ambivalent et hésitant sur lequel repose l'arrêt. Je ne pense pas que la Cour ait besoin, outre la Convention elle-même, d'un fondement juridique supplémentaire afin de légitimer sa logique de principe, particulièrement si elle doit chercher cette base légale dans une résolution du Comité des Ministres qui, en fait, a en ligne de mire un but pragmatique tout différent. Le Comité des Ministres invoque le « problème structurel » sous-jacent, par exemple la situation dans laquelle l'Italie s'est retrouvée avec son énorme problème de « délai non raisonnable », situation où les affaires n'étaient pas tranchées en temps voulu et où il y avait systématiquement déni de justice parce que l'issue en était constamment retardée. Je suis complètement en désaccord avec la dernière phrase du paragraphe 190 de l'arrêt dans laquelle la majorité dit que « cette résolution doit être replacée dans le contexte de l'augmentation de la charge de travail de la Cour, en raison notamment de séries d'affaires résultant de la même cause structurelle ou systémique ». La référence dans le premier alinéa du paragraphe 193 à la « menace pour l'effectivité à l'avenir du dispositif mis en place par la Convention » n'a absolument rien à voir avec la position de principe prise par la Cour. De nouveau, au milieu du second alinéa du paragraphe 193, nous disons que « les mesures adoptées doivent être de nature à remédier à la défaillance structurelle dont découle le constat de violation formulé par la Cour, de manière que le système instauré par la Convention ne soit pas surchargé par un grand nombre de requêtes résultant de la même cause ». La vraie raison de la logique adoptée pour la première fois dans l'affaire Scozzari et Giunta et poursuivie dans l'affaire Assanidzé n'a rien à voir avec la charge de travail de la Cour.
Cela a à voir avec la justice.
1. Note du greffe : la décision est publiée dans le recueil CEDH 2002-X.

2. Paragraphe 46 ci-dessous.

3. www.amw.com.pl

4. www.anr.gov.pl

5. Réponse du ministre des Infrastructures le 12 juillet 2002, disponible sur le site Internet du Parlement polonais : www.sejm.gov.pl

6. Cet article a été abrogé le 30 janvier 2004 par l’article 14 de la loi de décembre 2003 (voir également le paragraphe 118 ci-dessous).

7. Dans le texte modifié de la loi de 1985 sur l’administration foncière (mentionné au paragraphe 46 ci-dessus), cette disposition est devenue l’article 81 § 1.

8. La traduction de la Cour se fonde sur la traduction officielle effectuée par le bureau de recherches de la chancellerie du Sejm (chambre basse du Parlement polonais).

9. Il s’agit du district dans lequel la demande du requérant a été enregistrée à cette époque ; voir également les paragraphes 22 et 26 ci-dessus.

10. Paragraphes 103-104 ci-dessous.

11. Paragraphe 67 ci-dessus.

12. Cette disposition est ainsi libellée : « Lorsqu’un grief alléguant l’inactivité d’une autorité administrative est bien fondé, la Cour administrative suprême contraint cette autorité à prendre une décision, ou à accomplir un acte spécifique, ou à confirmer, déclarer ou reconnaître un droit ou une obligation prévus par la loi. »

Conclusione: Eccezione preliminare respinta (non esaurimento delle vi di ricorso interne); Violazione di P1-1; Sddisfazione equa riservata; Rimborso parziale oneri e spese- procedimento della Convenzione
CAUSA BRONIOWSKI C. POLONIA
( Richiesta no 31443/96)
SENTENZA
STRASBURGO
22 giugno 2004

Nella causa Broniowski c. Polonia,
La Corte europea dei Diritti dell'uomo, riunendosi in una Grande Camera composta da:
SIGG. L. Wildhaber, presidente,
C.L. Rozakis, J. - P. Costa, G. Ress, Sir Nicolas Bratza, la Sig.ra E. Palm, il
Sig. L. Caflisch, la Sig.ra V. Strážnická,
Sigg. V. Butkevych, B. Zupančič, J. Hedigan, il Sig. Pellonpää,
A.B,. Baka, R. Maruste, il Sig. Ugrekhelidze, S. Pavlovschi, L. Garlicki, giudici, e di M. P. Mahoney, cancelliere,
Dopo avere deliberato in camera del consiglio il 15 ottobre 2003 e 26 maggio 2004,
Rende la sentenza che ha, adottata a questa ultima, data:
PROCEDIMENTO
1. All'origine della causa si trova una richiesta (no 31443/96) diretta contro la Repubblica della Polonia e in cui un cittadino di questo Stato, il Sig. J. B. ("il richiedente"), aveva investito la Commissione europea dei Diritti dell'uomo ("la Commissione") il 12 marzo 1996 in virtù del vecchio articolo 25 della Convenzione di salvaguardia dei Diritti dell'uomo e delle Libertà fondamentali ("la Convenzione").
2. Il richiedente che è stato ammesso a favore dell'assistenza giudiziale, è stato rappresentato dal Sig. Z. C., avvocato a Cracovia, ed il Sig. W. H., avvocato a Varsavia. Il governo polacco ("il Governo") è stato rappresentato dai suoi agenti, da prima il Sig. K. Drzewicki poi il Sig. J. Wo³¹siewicz, tutti due del ministero delle Cause estere.
3. Il richiedente adduceva in particolare la violazione dell'articolo 1 del Protocollo no 1 per il fatto che non aveva potuto fare valere il suo diritto ad essere indennizzato per i beni che la sua famiglia aveva dovuto abbandonare nei "territori al di là del Boug."
4. La richiesta è stata trasmessa alla Corte il 1 novembre 1998, data di entrata in vigore del Protocollo no 11 alla Convenzione (articolo 5 § 2 del Protocollo no 11).
5. La richiesta è stata assegnata alla quarta sezione.
Il 26 marzo 2002, una camera costituita in seno a suddetta sezione e composta di Sir Nicolas Bratza, presidente, il Sig. Sig. Pellonpää, la Sig.ra E. Palm, il Sig. J. Makarczyk, la Sig.ra V. Strážnická, il Sig. R. Maruste ed il Sig. S. Pavloschi, giudici, così come del Sig. M. O'Boyle, cancelliere di sezione, si è sciolta a profitto della Grande Camera, poiché nessuna delle due parti vi si è opposta (articoli 30 della Convenzione e 72 dell'ordinamento). Lo stesso giorno la camera ha deciso che tutte le richieste similari di cui la Corte era investita dovevano essere assegnate alla quarta sezione e che il loro esame doveva essere rinviato finché la Grande Camera avesse reso la sua sentenza nello specifico.
6. La composizione della Grande Camera è stata stabilita conformemente agli articoli 27 §§ 2 e 3 della Convenzione e 24 dell'ordinamento.
7. Con una decisione del 19 dicembre 20021, al termine di un'udienza sull'ammissibilità ed il merito (articolo 54 § 3 dell'ordinamento) la Corte ha dichiarato la richiesta ammissibile.
8. Tanto il richiedente che il Governo hanno deposto delle osservazioni scritte sul merito della causa, articolo 59 § 1 dell'ordinamento. In seguito, ciascuna delle parti ha sottoposto dei commenti scritti sulle osservazioni dell'altro. Il richiedente ha presentato anche delle domande di soddisfazione equa alle quali il Governo ha risposto.
IN FATTO
I. LE CIRCOSTANZE DELLO SPECIFICO
9. Il richiedente è un cittadino polacco nato nel 1944 e domiciliato a Wieliczka, nella regione di Ma³opolska (Polonia).
A. Il contesto storico
10. Le province orientali della Polonia dell’ anteguerra erano (e, secondo un uso vecchio che perdura) sono sempre , conosciute sotto la denominazione "regioni di frontiera" ("Kresy"). Comprendevano delle parti importanti del territorio reale del Bélarus e dell'Ucraina, così come dei territori intorno a Vilnius che si trova in Lituania ora.
Quando più tardi, dopo la Seconda Guerra mondiale, la frontiera orientale della Polonia fu fissata lungo il fiume Boug (che, nella sua parte centrale, si confonde con la linea Curzon) queste regioni di frontiera furono designate come i "territori al di là del Boug" ("ziemie zabużańskie").
Queste regioni furono invase dall'URSS nel settembre 1939.
11. In seguito ad accordi conclusi tra i Comitati polacchi di liberazione nazionale (Polski Komitet Wyzwolenia Narodoweg), e le vecchie repubbliche socialiste sovietiche di Ucraina (9 settembre 1944) del Bélarus (9 settembre 1944) e di Lituania (22 settembre 1944) (gli "accordi delle repubbliche"-"umowy republikańskie"), lo stato polacco si avviò ad indennizzare i "rimpatriati" dei "territori al di là del Boug" che avevano dovuto abbandonare i loro beni immobiliari. Queste proprietà sono designate comunemente come i "beni al di là del Boug" ("mienie zabużańskie").
12. Secondo i calcoli del governo polacco, dal 1944 al 1953 qualcosa come 1 240 000 persone "furono rimpatriate" in virtù delle disposizioni degli accordi delle repubbliche. All'udienza, le parti hanno convenuto che la grande maggioranza dei rimpatriati era stata indennizzata per la perdita di beni consecutiva al loro rimpatrio.
A questo riguardo, il Governo dichiara anche che, a causa della delimitazione della frontiera tra la Polonia e le unioni sovietiche-e malgrado il "compenso" concesso alla Polonia dagli Alleati sotto forma di terre che appartenevano prima alla Germania e situate all'est del linea Oder-Neisse-, la Polonia ha perso il 19,78% del suo territorio.
B. Le circostanze dello specifico
13. I fatti della causa, come sono stati esposti dalle parti, si possono riepilogare come segue.
1. Fatti anteriori al 10 ottobre 1994
14. Dopo la Seconda Guerra mondiale, la nonna del richiedente fu rimpatriata da Lwów, oggi la città ucraina di Lvov.
Il 19 agosto 1947, l'ufficio nazionale dei rimpatriati (Państwowy Urząd Repatriacyjny) di Cracovia emise un certificato che attestava che la nonna del richiedente era stata il proprietario di un bene immobiliare a Lwów, consistente in un terreno di 400 m2 circa ed una casa di 260 m2.
15. L’ 11 giugno 1968, il tribunale di distretto (Sąd Rejonowy) di Cracovia rese una decisione dichiarando che la madre del richiedente aveva ereditato l'insieme dei beni della sua defunta madre.
16. Ad una data ulteriore non precisata, la madre del richiedente chiese al sindaco di Wieliczka di autorizzarla ad acquisire il diritto detto di "uso continuo" (prawo użytkowania wieczystego) di un terreno che apparteneva al Tesoro pubblico (vedere anche sotto il paragrafo 66).
17. Nel settembre 1980, un perito del municipio di Cracovia stabilì un rapporto che valutava il valore della proprietà abbandonata dalla nonna del richiedente a Lwów. Il valore reale fu stimato a 1 949 560 di vecchi zlotys (PLZ) ma, ai fini dell'indennizzo da parte dello stato, il valore fu fissato a 532 260 PLZ.
18. Il 25 marzo 1981, il sindaco di Wieliczka rese una decisione che autorizzava la madre del richiedente ad acquisire il diritto di uso continuo di un appezzamento di 467 m2 situati a Wieliczka. L'importo dei diritti da saldare ammontava a 392 PLZ per anno, essendo fissata la durata di uso da quarant' anni come minimo e novantanove anni al massimo. L'indennizzo calcolato dal perito nel settembre 1980 fu dedotto dai diritti di uso globale che ammontavano a 38 808 PLZ, 392 PLZ x 99 anni.
Nel giugno 2002, un perito designato dal governo stabilì che questo valore corrispondeva al 2% dell'indennizzo alla quale la famiglia del richiedente aveva diritto (vedere anche il paragrafo 35 sotto).
19. La madre del richiedente decedette il 3 novembre 1989. Il 29 dicembre 1989, il tribunale del distretto di Cracovia rese una decisione dichiarando che il richiedente aveva ereditato l'insieme dei beni della defunta.
20. Nel 1992, ad una data che non è stata precisata, il richiedente vendette la proprietà che sua madre aveva ricevuto dallo stato nel 1981.
21. Il 15 settembre 1992, il richiedente richiese all'ufficio del distretto (Urząd Rejonowy) di Cracovia il saldo dell'indennizzo che corrispondeva alla proprietà abbandonata da sua nonna a Lwów. Sottolineò che il valore del terreno ricevuto a titolo di compenso dalla sua defunta madre era di molto inferiore a quella del bene iniziale.
22. Con una lettera del 16 giugno 1993, il servizio di urbanistica dell'ufficio di distretto di Cracovia informò il richiedente che la sua domanda era stata portata al registro corrispondente sotto il numero R/74/92. Il passaggio pertinente di questa lettera si leggeva così:
"Siamo spiacenti di annunciarvi che non esiste nessuna possibilità di rispondere attualmente alla vostra richiesta. L'articolo 81 della legge del 29 aprile 1985 sull'amministrazione e l'espropriazione di beni immobiliari [Ustawa oh gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości2] è diventato in pratica lettera morta dall'entrata in vigore della legge del 10 maggio 1990 sull'autonomia locale. [L'adozione di questa legge] ha provocato il trasferimento di certi terreni [dell'ufficio locale di Cracovia] del Tesoro pubblico al comune di Cracovia. Perciò, il capo dell'ufficio del distretto di Cracovia su cui incombe, secondo le regole in vigore, di concedere gli indennizzi, non è in grado di soddisfare le domande che gli sono sottoposte. Un'altra forma di indennizzo dovrebbe essere contemplata presto in un nuovo testo legislativo. Quindi, vi informiamo che la vostra domanda sarà trattata appena una nuova legge avrà determinato come dare seguito alle domande sottoposte dalle persone rimpatriate. "
23. Il 14 giugno 1994, la prefettura (Urząd Wojewódzki) di Cracovia avvisò il richiedente che il Tesoro pubblico non disponeva di nessuno terreno che potesse essere accordato a titolo di compenso alle persone che avevano dovuto abbandonare dei beni nei territori al di là del Boug.
24. Il 12 agosto 1994, il richiedente investì la Corte amministrativa suprema (Naczelny Sąd Administracyjn), arguendo dell'inattività del governo per il fatto che questo non aveva fatto adottare dal Parlamento nessuna legislazione che mirava a trattare le richieste sottoposte dai rimpatriati. Chiese anche di essere indennizzato in buoni del Tesoro.
2. Fatti posteriori al 10 ottobre 1994
a) Avvenimenti sopraggiunti prima del 19 dicembre 2002, data della decisione della Corte sull'ammissibilità della richiesta
25. Il 12 ottobre 1994, la Corte amministrativa suprema respinse il richiedente, stimando che niente denotava una qualsiasi inattività da parte delle autorità dello stato. Secondo lei, "il contrario [era] dimostrato dalle risposte indirizzate all'interessato dall'ufficio di distretto e dalla prefettura di Cracovia."
26. Il 31 agosto 1999, dopo l'entrata in vigore del decreto preso il 13 gennaio 1998 dal Consiglio dei ministri (vedere anche 51 e 52 i paragrafi sotto), l'ufficio di distretto di Cracovia trasmise al sindaco (Starosta) di Wieliczka la richiesta presentata il 15 settembre 1992 dal richiedente in vista di ottenere il saldo dell'indennizzo che gli era dovuto, così come la pratica corrispondente. Nell'intervallo, in seguito ad una riforma delle collettività territoriali, la vecchia regione di Cracovia (Województwo Krakowskie)-nella quale si trova il distretto di Wieliczka-fu allargata e rinominata "regione di Małopolska", (Województwo Małopolskie).
27. L’11 aprile 2002, il sindaco di Wieliczka organizzò un appello di offerte per i beni situati a Chor¹gwica, che il Tesoro pubblico metteva in vendita. Diciassette persone, rimpatriati o eredi di rimpatriati, fecero un'offerta. Il richiedente non partecipò a questa operazione.
28. Il 5 luglio 2002, il mediatore (Rzecznik Praw Obywatelskich) agendo a nome dei rimpatriati, investì la Corte costituzionale (Trybunał Konstytucyjny) sul fondamento dell'articolo 191 della Costituzione combinato con l'articolo 188, chiedendo che siano dichiarate incostituzionali le disposizioni giuridiche che restringevano le possibilità di soddisfare le loro pretese (vedere anche i paragrafi 50, 55, 60 e 70-71 sotto).
b) Avvenimenti sopraggiunti il 19 dicembre 2002 e dopo questa data
29. Il 19 dicembre 2002, la Corte costituzionale esaminò ed accolse la domanda del mediatore (vedere anche i paragrafi da 79 a 87 sotto). La sentenza della Corte costituzionale prese effetto il 8 gennaio 2003.
30. A questa stessa data, l'ufficio dei beni militari pubblicò un comunicato che uscì sul suo sito Internet ufficiale3 e di cui i passaggi pertinenti erano formulati così:
"Nella sua sentenza del 19 dicembre 2002, la Corte costituzionale ha giudicato contrarie alla Costituzione le disposizioni relative al trattamento- da parte, in particolare, dell'ufficio dei beni militari -delle domande presentate dai rimpatriati dei territori al di là del Boug.
Ora l'esecuzione della sentenza della corte esige che le modifiche siano portate alla legge del 1997 sull'amministrazione fondiaria, alla legge del 30 maggio 1996 sull'amministrazione di certe categorie di beni che appartengono al Tesoro pubblico e sull'ufficio dei beni militari, così come alla legge del 25 maggio 2001 sulla ristrutturazione, l'ammodernamento tecnico ed il finanziamento dell'esercito polacco per il periodo 2001-2006.
È anche necessario modificare la legge del 15 febbraio 1995 sull'imposta sul reddito delle persone giuridiche per ciò che riguarda i prodotti ricevuti dall'ufficio nella cornice delle operazioni che mirano a soddisfare le domande presentate dai rimpatriati dei territori al di là del Boug.
In queste condizioni, l'ufficio dei beni militari potrà organizzare delle aste pubbliche di beni immobiliari una volta portate le modifiche della legislazione esistente.
Le aste pubbliche saranno oggetto di una pubblicità nella stampa e sul sito Internet [dell'ufficio]. "
Secondo le informazione disponibili sul sito Internet dell'ufficio, questo possedeva nel 2002 due categorie di beni: da una parte, dei beni immobiliari che non erano utilizzati più ai fini militari e che erano in principio venduti alle aste. Questi beni erano costituiti da 13 800 ettari di terreno e di 4 500 immobili di una superficie totale di 1 770 000 m2. Comprendevano degli aeroporti militari, dei terreni di manovra, dei campi di tiro, degli ospedali, delle caserme, degli uffici, delle attrezzature di libertà e di sport, degli immobili destinati alle attività sociali e culturali e diversi altri beni immobiliari (stazione-servizio, laboratori, magazzini, ecc.). La seconda categoria era costituita dai beni che erano solamente provvisoriamente non utilizzati dall'esercito e che erano costituiti da 650 ettari di terreno e di immobili che rappresentavano una superficie totale di 100 000 m2.
31. L’ 8 gennaio 2003, l'ufficio dei beni agricoli del Tesoro pubblico (Agencja Własności Rolnej Skarbu Państwa) organo che, all'epoca, amministrava le risorse del Tesoro pubblico in beni agricoli (Zasoby Własności Rolnej Skarbu Państwa-vedere anche sotto il paragrafo 91) pubblicò un comunicato similare che uscì sul suo sito Internet ufficiale4 e che si leggeva così:
"L’ 8 gennaio 2003 ha preso effetto la sentenza della Corte costituzionale del 19 dicembre 2002 ricadente sulla costituzionalità delle disposizioni che regolano l'indennizzo per i beni situati al di là del Boug.
La sentenza della Corte impone di modificare le disposizioni relative all'amministrazione fondiaria. La sentenza non crea in sé un nuovo regime giuridico e non potrebbe costituire un fondamento per le operazioni che miravano a compensare il valore dei beni abbandonati all'infuori delle frontiere dello stato tramite il prezzo dei beni agricoli del Tesoro pubblico. I principi, condizioni e procedimenti devono essere definiti a questo riguardo dunque. Simili misure sono state prese già dall'Ufficio dell'alloggio e dello sviluppo urbano e dal ministero del Tesoro.
In queste condizioni, l'ufficio smetterà di organizzare delle aste per la vendita di beni immobiliari inclusi nelle sue risorse, salvo per i piccoli appezzamenti agricoli.
La decisione dell'ufficio si fonda sulla necessità di badare al fatto che i rimpatriati dei territori al di là del Boug vedono le loro richieste soddisfate nelle condizioni di uguaglianza per tutti questi ricorrenti. "
32. Fine 2003, i due organismi suddetti non avevano ripreso le aste pubbliche. Alla data di adozione della presente sentenza, il sito Internet dell'ufficio dei beni militari affiggeva sempre il comunicato-non modificato –dell’ 8 gennaio 2003 annunciando la cessazione delle aste pubbliche.
Il 2 febbraio 2004, due giorni dopo l'entrata in vigore della nuova legislazione sulle richieste relative ai beni situati al di là del Boug (paragrafi 114-119 sotto) l'ufficio dei beni agricoli (Agencja Nieruchomości Rolnych) organo che, nell'intervallo, aveva sostituito l'ufficio dei beni agricoli del Tesoro pubblico (vedere anche il paragrafo 91 sotto), smise di affiggere sul suo sito Internet il comunicato dell’ 8 gennaio 2003 ed aggiunse un annuncio intitolato "Informazione per i rimpatriati dei territori al di là del Boug" ("Informacja dla zabużan"), in cui era esposta una spiegazione dettagliata dell'applicazione della nuova legge.
33. Nel frattempo, in primavera ed nell'estate 2003, nella cornice dell'elaborazione di un progetto di legge destinata a regolare le "richieste relative ai beni situati al di là del Boug" (roszczenia zabużańskie-"il progetto di legge"-vedere anche i paragrafi 111-113 sotto) il governo si era concesso ad una stima del numero di ricorrenti e del valore delle loro richieste. Secondo lui, c'erano 4 120 domande registrate di cui 3 910 erano statei verificati ed erano considerate come rispondenti alle condizioni legali. Le richieste registrate erano valutate a tre miliardi dei nuovi zlotys polacchi (PLN). C'erano anche 82 740 domande non verificate in attesa di essere registrate di cui 74 470 probabilmente sarebbero state registrate. Il valore delle richieste non verificate erano stimate a 10,45 miliardi di PLN ed il numero totale degli aventi diritto a 78 380. Man mano che progredivano i dibattimenti parlamentari sul progetto di legge-dibattiti che furono oggetto di una larga coperta mediatica in Polonia -il numero di domande relative ai beni situati al di là del Boug andò aumentando, essendo registrate molte nuove richieste.
34. I rapporti statistici elaborati dal governo, in particolare dal ministero del Tesoro (Ministerstwo Skarbu Państwa) ed il ministero delle Infrastrutture, (Ministerstwo Infrastruktury) non danno per l'istante nessuna indicazione sulla questione di sapere quanti di questi ricorrenti hanno ottenuto un indennizzo, e, in questo caso, se questo era integrale o parziale, e quanti di essi non hanno ancora ricevuto nulla del tutto.
L'idea di tenere un registro di queste domande è apparsa durante l'elaborazione del progetto di legge e è stato contemplato di tenere un tale registro all'avvenire. Tuttavia, il ministro delle Infrastrutture era già cosciente della necessità di raccogliere i dati pertinenti nel luglio 20025, quando rispose ad una domanda posta da un deputato, J.D, concernente, per riprendere i termini di questo, "l'estinzione definitiva degli obblighi dello stato polacco al riguardo delle persone che avevano lasciato dietro esse, dopo la Seconda Guerra mondiale, i loro beni immobiliari al di là della frontiera orientale." Nella sua risposta, il ministro dichiarò in particolare:
"In risposta alla domanda relativa al numero di domande non soddisfatte, bisogna dire che questo numero è stato stimato dal Consiglio dei ministri [Urząd Rady Ministrów] a circa 90 000 all'inizio degli anni 1990. È attualmente, molto difficile concedersi ad una tale stima. (...) In pratica, ogni erede legale [di una persona che aveva abbandonato dei beni al di là del Boug] poteva, e può sempre, ottenere un certificato -al momento una decisione-[che attesta il suo diritto a] una parte dei beni abbandonati. Secondo quali criteri occorre valutare il numero di domande soddisfate e non soddisfatte? Bisogna prendere in conto il numero di domande presentate, ivi comprese [poiché ce ne sono parecchie] le domande presentate dagli eredi che riguardano un bene abbandonato dal suo proprietario (il testatore) o meglio il numero di beni abbandonati al di là delle frontiere dello stato?
È anche difficile stimare il numero di persone che hanno potuto fare valere il loro diritto, in particolare in ragione del fatto che questo diritto può essere eseguito in tutto il paese ed capita spesso che sia stato accolto parzialmente in differenti regioni fino all'ordinamento totale della causa. Questa situazione crea delle condizioni nelle quali l’avente diritto può abusare dei suoi diritti -della qual cosa siamo stati avvertiti dai governatori e dai sindaci. Questi suggeriscono di conseguenza di tenere un registro dei certificati che attestano del diritto a ricevere dei beni a titolo di compenso. Tuttavia, attualmente, non c'è sistema di registrazione unico e completo dei certificati e delle decisioni che riconoscono il diritto dei richiedenti a [dei tali beni].
Perciò, la risposta alla domanda del deputato in quanto alle modalità di trattamento di queste[richieste relative ai beni situati al di là del Boug] e alle soluzioni giuridiche possibili dipende dall'esistenza di informazionia ffidabili sul numero di domande non soddisfatte. Se appare che questo numero è importante e che tutte le domande che si sono potute accogliere in virtù delle leggi applicabili, bisognerà trovare allora altre soluzioni legislative- il che, tuttavia, sarebbe particolarmente difficile avuto riguardo ai problemi economici e finanzieri dello stato. "
35. Il 12 giugno 2003, il governo produsse un rapporto di valutazione stabilita il 14 giugno 2002 da un perito che aveva designato. Il valore della proprietà che la nonna del richiedente aveva dovuto abbandonare era stimato a 390 000 PLN. Il perito dichiarava che la famiglia del richiedente aveva ricevuto fino a quel momento il 2% dell'indennizzo dovuto.
36. Il 28 ottobre 2003, il sindaco di Wieliczka organizzò una richiesta di offerte per i beni situati a Chor¹gwica e Niepołomice (regione di Małopolska), che il Tesoro pubblico metteva in vendita. I prezzi di riserva ammontavano rispettivamente a 150 000 PLN e 48 000 PLN. Parecchie persone riguardate dai beni situati al di là del Boug fecero un'offerta. La prima proprietà fu venduta per 900 000 PLN, la secondo per 425 000 PLN. Il richiedente non partecipò a questa operazione.
37. Dal 30 gennaio 2004, in applicazione della legge del 12 dicembre 2003 sul compenso del valore dei beni abbandonati al di là delle frontiere reali dello stato polacco col prezzo di acquisto o il diritto di uso continuo di beni dello stato (Ustawa oh zaliczaniu na poczet ceny sprzedaży albo opłat z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa wartości nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Państwa polskiego-"la legge di dicembre 2003"), si considera che lo stato è sollevato dai suoi obblighi a riguardo di persone che, come il richiedente, hanno ricevuto dei beni a titolo di compenso in virtù di leggi precedenti (vedere anche sotto il paragrafo 116).
38. Il 30 gennaio 2004, cinquantuno deputati del partito di opposizione "Programma civico" (Platforma Obywatelska) investirono la Corte costituzionale per contestare parecchie disposizioni della legge di dicembre 2003 (vedere anche il paragrafo 120 sotto).
II. IL DIRITTO E LE PRATICA INTERNI PERTINENTI
A. Il rispetto dell'obbligo, previsto dai trattati internazionali, di indennizzare i rimpatriati,
39. Gli accordi delle repubbliche (vedere anche il paragrafo 11 sopra) furono redatti in modo similare. L'articolo 3 di ciascuno di questi accordi enunciava le regole concernenti la natura e l'importo dei beni che i rimpatriati potevano portare con essi all'epoca del loro rimpatrio ed obbligava le Parti contraenti a rimborsare loro il valore dei beni che dovevano lasciare dietro essi.
40. L'articolo 3 dell'accordo del 9 settembre 1944 tra i Comitati polacchi di liberazione nazionale ed il governo della repubblica socialista sovietica (RSS) di Ucraina concernente il rimpatrio dei cittadini polacchi dal territorio del RSS di Ucraina così come della popolazione ucraina del territorio della Polonia (Układ pomiędzy Polskim Komitetem Wyzwolenia Narodowego ha Rządem Ukraińskiej Socjalistycznej Republiki Rad dotyczący ewakuacji obywateli polskich z terytorium U.S.R.R. i ludności gli ukraińskiej z terytorium Polski-"l'accordo applicabile"), nei suoi passaggi pertinenti, era formulato così:
"2. I rimpatriati sono autorizzati a portare dei vestiti, delle scarpe, della biancheria, degli effetti letterecci, dei prodotti alimentari, del materiale e degli elettrodomestici, degli animali di allevamento, delle bardature ed altri articoli domestici o agricoli di un peso totale che va fino a due tonnellate per famiglia, così come il bestiame ed i pollami annessi allo sfruttamento che lasciano.
3. Le persone che hanno un mestiere o un'arte specifica (operai, artigiani, medici, artisti, scienziati, ecc.) sono autorizzate a portare i beni necessari all'esercizio di questo mestiere o di questa arte.
4. È vietato portare:
a) dei contanti, banconote o documenti di oro o di denaro qualunque siano, eccetto zlotys polacchi in biglietti per un importo massimo di 1 000 zlotys per persona o di 1 000 rubli sovietici per persona;
b) dell'oro e del platino in polvere, in lega o in frantumi;
c) delle pietre preziose allo stato grezzo,;
d) delle opere d’arte e delle antichità, che facciano parte di una collezione o costituiscono delle unità separate, se non appartengono alla famiglia del rimpatriato;
e) delle armi, eccetto i fucili da caccia, e del materiale militare;
f) delle fotografie, eccetto le fotografie personali, piani e carte geografiche,;
g) delle automobili e moto,;
h) dei mobili, che siano trasportati in treno o in automobile, in ragione delle difficoltà di trasporto dovuto al periodo di guerra.
(...)
6. Il valore dei beni mobili così come dei beni immobiliari abbandonati sarà rimborsato ai rimpatriati, in funzione delle stime fatte dalle assicurazioni conformemente alla legislazione in vigore nello stato polacco ed nella repubblica socialista sovietica dell'Ucraina. In caso di mancanza di valutazione stabilita dall'assicurazione, i beni mobiliari ed immobiliari saranno valutati dai mandatari e rappresentanti delle Parti. Le Parti contraenti si avviano a badare al fatto che le case delle città e villaggi evacuati a causa di un spostamento di persone siano messe in precedenza a disposizione dei rimpatriati. "
41. Il 21 luglio 1952, il governo della Repubblica della Polonia, da una parte, ed i governi dell'unione sovietica e delle repubbliche socialiste sovietiche di Ucraina, del Bélarus e della Lituania, dall’altra parte, conclusero un accordo sugli indennizzi reciproci provocati dal rimpatrio di certi gruppi di popolazione e la delimitazione della frontiera tra la Polonia e le unioni sovietiche (Umowa między Rządem Rzeczypospolitej Polskiej, z jednej strony i Rządem Związku Socjalistycznych Republik Radzieckich, Rządem Ukraińskiej Socjalistycznej Republiki Radzieckiej, Rządem Białoruskiej Socjalistycznej Republiki Radzieckiej, Rządem Litewskiej Socjalistycznej Republiki Radzieckiej, z drugiej strony, oh wzajemnych rozliczeniach wynikłych w związku z ewakuacją ludności i delimitacją polsko-radzieckiej granicy państwowej-"il Patto del 1952"). L'articolo 2 del patto si leggeva così:
"Per procedere ai compensi reciproci definitivi e globali dei beni mobiliari ed immobiliari, dei prodotti agricoli e dei raccolti abbandonati sul territorio della Repubblica di Polonia e dell'unione sovietica dalla popolazione esportata in seguito alla delimitazione della frontiera tra la Polonia e le unioni sovietiche, il governo della Repubblica della Polonia si impegna a pagare al governo dell'unione sovietica 76 (settantasei) milioni di rubli. "
42. Dal 1946 ad oggi, il diritto polacco ha sempre contemplato che i rimpatriati dei territori al di là del Boug potevano beneficiare di una deduzione che corrispondeva al valore dei beni abbandonati in seguito alla Seconda Guerra mondiale, da fare valere o sui diritti di uso continuo o sul prezzo di acquisto di un terreno che appartiene al Tesoro pubblico.
43. Questa disposizione è stata ripresa in parecchi testi di legge, a cominciare dal decreto del 6 dicembre 1946 sul trasferimento di proprietà di beni non agricoli appartenenti allo stato situati nei territori riconquistati e nell'ex-città libera di Gdańsk (Dekret oh przekazywaniu przez Państwo mienia nierolniczego na obszarze Ziem Odzyskanych i b. Wolnego Miasta Gdańska).
I "territori riconquistati" ("Ziemie Odzyskane") sono i vecchi territori tedeschi situati all'est dela linea Oder-Neisse, che gli Alleati vittoriosi -su proposta di Stalin- hanno offerto a titolo di compenso ai polacchi per i "territori al di là del Boug" che erano stati tolti loro dall'URSS.
In virtù della politica delle autorità a questa epoca, i "territori riconquistati" e Gdañsk, dopo lo sfratto dei tedeschi che vi risiedevano, dovevano servire ad ospitare i cittadini polacchi "rimpatriati" dai "territori al di là del Boug", cioè situati al di là del linea Curzon. Questi rimpatriati beneficiavano di una precedenza per l'acquisto di terreni.
44. Altri decreti e leggi furono applicati tra il 1952 e 1991.
Tuttavia, negli anni 90, le autorità cominciarono a prevedere la possibilità di adottare una legge unica applicabile a tutte le forme di restituzione di beni, ivi compreso le richieste di indennizzo per i beni abbandonati dai rimpatriati (vedere anche i paragrafi 62 a 65 sotto).
45. Alla fine, una legge che cadeva esclusivamente sulle richieste relative ai beni situati al di là del Boug, la legge dl dicembre 2003, entrò in vigore il 30 gennaio 2004 8vedere anche i paragrafi 37 sopra e 114 a 119 sotto.
B. La legge del 29 aprile 1985 sull'amministrazione e l'espropriazione di beni immobiliari ed il suo decreto di applicazione
1. La legge del 1985
46. Dal 29 aprile 1985 al 1 gennaio 1998, le regole relative all'amministrazione dei terreni che appartengono al Tesoro pubblico ed ai comuni erano enunciate nella legge del 29 aprile 1985 sull'amministrazione e l'espropriazione di beni immobiliari ("la legge del 1985 sull'amministrazione fondiaria").
L'articolo 81 di questa legge trattava il diritto ad essere indennizzato per i beni abbandonati nei territori al di là del Boug. I passaggi pertinenti di questa disposizione, come era in vigore dal 10 ottobre 1994 al 31 ottobre 1997, erano formulati così:
"1. Chiunque, in ragione della guerra che è cominciata nel 1939, abbia dovuto abbandonare dei beni immobiliari situati nei territori che, al momento, non appartengono allo stato polacco e ha diritto ad essere indennizzato in virtù di trattati internazionali conclusi dallo stato per i beni abbandonati all'estero potrà dedurre il valore di detti beni immobiliari o dall'importo dei diritti di uso continuo di un terreno, o dal prezzo di un terreno da costruire e da ogni abitazione, ogni edificio o ogni locale che vi si trova.
(...)
4. In caso di decesso di un proprietario di beni immobiliari abbandonati all'estero, il diritto mirato sopra al paragrafo 1 è trasmesso congiuntamente all'insieme dei suoi eredi o al solo [erede] nominato dall’avente diritto.
5. La deduzione del valore dei beni immobiliari abbandonati all'estero, come definita al paragrafo 1, si opera su richiesta di un avente diritto. (...) "
2. Il decreto del 1985
47. Alcune regole dettagliate relative alla valutazione del valore da dedurre erano esposte nel decreto preso dal Consiglio dei ministri il 16 settembre 1985, nella sua versione modificata, sulla deduzione del valore dei beni immobiliari abbandonati all'estero da fare valere sui diritti di uso continuo o sul prezzo di un terreno da costruire e delle costruzioni che vi sono erette (Rozporządzenie Rady Ministrów w sprawie zaliczania wartości mienia nieruchomego pozostawionego za granicą na poczet opłat za użytkowanie wieczyste lub na pokrycie ceny sprzedaży działki budowlanej i położonych na niej budynków-"il decreto del 1985").
Il passaggio pertinente del paragrafo 3 di questo decreto contemplava che:
"Se il valore dei beni [abbandonati all'estero] supera il prezzo del bene immobiliare oggetto della vendita, la differenza può essere dedotta dai diritti di uso continuo o dal prezzo di un terreno ad uso industriale o commerciale e da ogni instaurazione commerciale o artigianale, o ogni locale destinato ad essere utilizzato come laboratorio, residenza secondaria o rimessa che vi si trova. "
Il paragrafo 5 disponeva che un organo di prima istanza instaurato dall'amministrazione locale dello stato e competente della deduzione doveva decidere per trattare le richieste di pianificazione rurale ed urbana del valore dei beni abbandonati all'estero. Il paragrafo 6 esponeva delle regole precise sulla valutazione di tali proprietà.
C. La legge del 21 agosto 1997 sull'amministrazione fondiaria ed il suo decreto di applicazione
1. La legge del 1997
48. Il 1 gennaio 1998, la legge del 1985 fu abrogata e quella del 21 agosto 1997 sull'amministrazione fondiaria (Ustawa oh gospodarce nieruchomościami-"la legge del 1997 sull'amministrazione fondiaria") entrò in vigore.
L'obbligo di indennizzare i rimpatriati era enunciato all'articolo 2126, formulato in termini similari a quelli dell'articolo 81 della legge abrogata del 1985. L'articolo 212, nei suoi passaggi pertinenti, si leggeva così:
"1. Chiunque, in ragione della guerra che è cominciata nel 1939, ha dovuto abbandonare dei beni immobiliari situati nei territori che, al momento, non appartengono più allo stato polacco e ha diritto ad essere indennizzato in virtù di trattati internazionali conclusi dallo stato per i beni abbandonati all'estero potrà dedurre il valore di detti beni immobiliari o dall'importo dei diritti di uso continuo di un terreno, o dal prezzo di un terreno da costruire e da ogni edificio o locale pubblico che vi si trova.
2. Se il valore dei beni immobiliari abbandonati [all'estero] supera il prezzo del bene immobiliare acquisito a titolo del compenso mirato sopra al paragrafo 1, la differenza può essere dedotta dai diritti di uso continuo o dal prezzo di un terreno e da ogni locale ad uso commerciale, o destinato ad essere utilizzato come laboratorio, residenza secondaria o rimessa, o di un terreno destinato ad uno degli usi suddetti.
(...)
4. La deduzione del valore dei beni immobiliari definiti al paragrafo 1 si opera in favore del proprietario dei beni in questione o di una persona designata da lui come suo erede legale.
5. In caso di decesso di un proprietario di beni immobiliari abbandonati all'estero, i diritti mirati al paragrafo 1 sono trasmessi congiuntamente all'insieme dei suoi eredi o al solo [erede] nominato dall’avente diritto. "
49. Tuttavia, ai termini dell'articolo 213:
"Gli articoli 204 a 212 della presente legge non si applicano ai beni che dipendono dalle risorse del Tesoro pubblico in beni agricoli, salvo se le disposizioni relative all'amministrazione di queste risorse lo contemplano. "
50. Il 5 luglio 2002, il mediatore contestò dinnanzi alla Corte costituzionale la costituzionalità degli articoli 212 § 1 e 213 (vedere anche il paragrafo 28 sopra ed i paragrafi 55, 60 e 70-71 sotto).
2. Il decreto del 1998
51. Le modalità di collocamento in opera dell'articolo 212 della legge del 1997 sull'amministrazione fondiaria erano esposte nel decreto preso il 13 gennaio 1998 dal Consiglio dei ministri sul procedimento da seguire per dedurre il valore di beni immobiliari abbandonati all'estero dell'importo corrispondente a titolo di proprietà o ai diritti di uso continuo di beni immobiliari, e sui metodi per valutare il valore di tali beni, nella sua versione modificata, (Rozporządzenie Rady Ministrów w sprawie sposobu zaliczania wartości nieruchomości pozostawionych za granicą na pokrycie ceny sprzedaży nieruchomości lub opłat za użytkowanie wieczyste oraz sposobu ustalania wartości tych nieruchomości-"il decreto del 1998").
52. L'articolo 4 § 1 del decreto del 1998 disponeva che la deduzione in questione si operava su richiesta dell’avente diritto. Questo doveva fare la sua domanda al sindaco del distretto nel quale risiedeva. Il sindaco doveva conservare il registro delle domande sottoposte dai rimpatriati.
In virtù dell'articolo 5 § 1, il sindaco era tenuto a rendere entro trenta giorni una decisione tale da definite il valore dei beni immobiliari abbandonati all'estero. Una volta presa questa decisione , le autorità responsabili del trattamento delle domande presentate dai rimpatriati non potevano negare di operare la deduzione (articolo 6).
In pratica, un titolo di proprietà o un diritto di uso continuo su dei beni ricevuti a titolo di compenso non poteva essere acquisito che con la partecipazione ad una richiesta di offerte organizzata dall'autorità pubblica competente. I rimpatriati non beneficiavano di nessuno diritto di preferenza per l'acquisizione di terreni che appartenevano allo stato.
Delle disposizioni transitorie, in particolare l'articolo 12 del decreto del 1998, contemplavano che i procedimenti impegnati in virtù della regolamentazione anteriore e che non erano finiti dovevano essere regolate dal nuovo decreto.
D. La legge del 10 maggio 1990 sull'autonomia locale
53. Delle misure legislative che miravano a riformare la struttura amministrativa dello stato sono state all'origine di una diminuzione molto importante delle risorse in terreni del Tesoro pubblico.
La legge del 10 maggio 1990 sull'autonomia locale (disposizioni preliminari) (Przepisy wprowadzające ustawę oh samorządzie terytorialnym gli ustawę oh pracownikach samorządowych-"la legge del 1990"), entrata in vigore il 27 maggio 1990, e di altre leggi connesse adottate alla stessa epoca, hanno restaurato i comuni e hanno trasferito loro dei poteri che erano esercitati prima unicamente dall'amministrazione locale dello stato. L'operazione ha provocato la rinuncia da parte del Tesoro pubblico al controllo sui beni demaniali ed il trasferimento della proprietà della maggior parte dei suoi beni ai comuni.
In virtù dell'articolo 5 § 1 della legge del 1990, la proprietà dei terreni che appartenevano prima al Tesoro pubblico e che si trovavano sul territorio di un comune doveva essere trasferita a questa.
Ora i richiedenti alle azioni relative ai beni situati al di là del Boug non potevano fare eseguire il loro diritto che sui beni dello stato, e non su quelli delle collettività territoriali; le nuove regole diedero dunque adito a penuria dei beni destinati a rispondere a queste richieste.
E. La legge, modificata, del 19 ottobre 1991 sull'amministrazione dei beni agricoli del Tesoro pubblico
54. Fino al 19 gennaio 1994, i rimpatriati potevano tentare di ottenere, a titolo di compenso, dei beni che dipendevano dale risorse del Tesoro pubblico in beni agricoli (Zasoby Własności Rolnej Skarbu Państwa) in virtů delle disposizioni della legge del 19 ottobre 1991 sull'amministrazione dei beni agricoli del Tesoro pubblico (Ustawa oh gospodarce nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa-"la legge del 1991"). Questa possibilità fu esclusa tuttavia in seguito all'entrata in vigore della legge del 29 dicembre 1993 riguardante la modifica della legge sull'amministrazione dei beni agricoli del Tesoro pubblico e altre leggi (Ustawa oh zmianie ustawy oh gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz oh zmianie niektórych ustaw-"la legge modificativa del 1993").
L'articolo 17 della legge modificativa del 1993 è formulato come segue:
"Finché un testo di legge specifica non avrà definito con precisione le forme di indennizzo per una perdita di beni e le regole di restituzione di beni applicabili alle persone che, conformemente all'articolo 81 della legge del 1985 sull'amministrazione fondiaria, hanno sollecitato la deduzione del valore di beni immobiliari abbandonati all'esteri in ragione della guerra cominciata nel 1939, simile deduzione non ha potuto essere operata in nessun caso sul prezzo dei beni che dipendono dalle risorse del Tesoro pubblico in beni agricoli. "
55. Il 5 luglio 2002, il mediatore contestò dinnanzi alla Corte costituzionale la costituzionalità dell'articolo 17 della legge modificativa del 1993 (vedere anche i paragrafi 28 e 50 sopra ed i paragrafi 60 e 70-71 sotto).
F. La legge del 10 giugno 1994 sull'amministrazione dei beni immobiliari confiscati dal Tesoro pubblico all'esercito della Federazione della Russia
56. Questa legge (Ustawa oh zagospodarowaniu nieruchomości Skarbu Państwa przejętych od wojsk Federacji Rosyjskiej-"la legge del 1994") entrò in vigore il 23 luglio 1994. In virtù del suo articolo 4 composto con l'articolo 16, i rimpatriati beneficiano di un diritto di preferenza per l'acquisizione dei beni che dipendono da questa categoria.
57. All'udienza, il Governo ha riconosciuto che in realtà le risorse in terreni confiscati all'esercito della Federazione della Russia erano già esaurite.
G. La legge, modificata, del 30 maggio 1996 sull'amministrazione di certe categorie di beni che appartengono al Tesoro pubblico e dell'ufficio dei beni militari
58. La legge suddetta (Ustawa oh gospodarowaniu niektórymi składnikami mienia Skarbu Państwa oraz oh Agencji Mienia Wojskowego-"la legge del 1996"), entrata in vigore il 26 agosto 1996, ha tratto all'amministrazione dei beni militari che appartengono allo stato che comprendono dei terreni, i beni industriali, gli hotel, così come i locali ad uso di abitazione ed ad uso commerciale. L'ufficio dei beni militari può organizzare delle richieste di offerte per la vendita di beni immobiliari.
59. Fino al 1 gennaio 2002, secondo le disposizioni generali della legge del 1996, i rimpatriati potevano tentare di ottenere dei beni a titolo di compenso prendendo parte a queste richieste di offerte. Non avevano la precedenza sugli altri offerenti. La situazione si evolse tuttavia, con l'entrata in vigore della legge del 21 dicembre 2001 riguardante la modifica della legge sull'organizzazione ed il lavoro del Consiglio dei ministri e sui poteri dei ministri, della legge sugli organi dell'esecutivo e altre leggi (Ustawa oh zmianie ustawy oh organizacji i trybie pracy Rady Ministrów oraz oh zakresie działania ministrów, ustawy oh działach administracji rządowej oraz oh zmianie niektórych ustaw-"la legge modificativa di 2001"). Da allora, nessuna delle proprietà amministrate dall'ufficio dei beni militari può essere destinata alle operazioni di indennizzo per i beni abbandonati al di là del Boug.
L'articolo 31 § 4 della legge di 1996, nella sua versione modificata, si legge così:
"L'articolo 212 della legge del 21 agosto 1997 sull'amministrazione fondiaria non si applica ai beni mirati all'articolo 1 § 1 della presente legge. "
Al senso di questa ultima disposizione, i "beni" si intendono dei "beni del Tesoro pubblico che sono amministrati o utilizzato da ogni entità sotto l'autorità o il controllo del ministro della Difesa nazionale e che non si riferiscono al funzionamento di questa entità." Ciò include, per esempio, i beni agricoli, commerciali o industriali, i locali ad uso di abitazione, le installazioni sportive, ecc.
60. Il 5 luglio 2002, il mediatore portò la domanda della costituzionalità dell'articolo 31 § 4 della legge del 1996 dinnanzi alla Corte costituzionale (vedere anche i paragrafi 28, 50 e 55 sopra ed i paragrafi 70-71 sotto).
61. Peraltro, prima dell'entrata in vigore della legge modificativa del 2001, le autorità dell'ufficio dei beni militari emisero una direttiva sul trattamento delle richieste sottoposte dai rimpatriati. I passaggi pertinenti di questo documento sono formulati così:
"Avuto riguardo all'entrata in vigore il 15 settembre 2001 delle disposizioni del decreto preso il 21 agosto 2001 dal Consiglio dei ministri che modificano il decreto sul procedimento da seguire per dedurre il valore di beni immobiliari abbandonati all'estero dall'importo corrispondente a titolo di proprietà o ai diritti di uso continuo di beni immobiliari, e sui metodi per valutare il valore di tali beni (Giornale delle leggi no 90, punto 999) ed avuto riguardo alle domande sollevate concernenti la responsabilità dell'ufficio in quanto al trattamento delle domande presentate dai rimpatriati dei territori al di là del Boug, è stato convenuto ciò che segue:
1. L'ufficio dei beni militari non dedurrà il valore dei beni abbandonati all'estero dall'importo corrispondente al prezzo o ai diritti di uso continuo di un bene immobiliare.
2. Le offerte sottoposte dai rimpatriati dei territori al di là del Boug nella cornice di richieste di offerte e non garantite da una cauzione non saranno prese in conto. Se un offerente che ha versato una cauzione ed che ha ottenuto la richiesta di offerte richiede la deduzione del valore dei terreni che ha abbandonato all'estero dell'importo corrispondente a titolo di proprietà o ai diritti di uso continuo di un bene, si presupporrà che l'offerente si sia ritirato, e la cauzione sarà confiscata dall'ufficio.
3. Nel caso in cui un offerente che dipende dai casi descritti sottoponesse una querela concernente l'appello di offerte, questa sarebbe trasmessa immediatamente al presidente dell'ufficio per trattamento. Simili querele non saranno prese in conto.
4. Se un offerente investe i tribunali, il procedimento richieste di offerte prosegue e non viene sospeso in ragione della citazione giudiziale, salvo il caso in cui il tribunale emettesse un'ordinanza provvisoria per proteggere gli interessi del richiedente.
5. Nel caso di una vendita senza richiesta di offerte ed anche in quello di una vendita in via amichevole le offerte presentate dai rimpatriati dei territori al di là del Boug vengono ignorate, non essendo trattate le loro domande dall'ufficio. (...) "
H. Il progetto di legge del 1999
62. La redazione del progetto di legge del 1999 sulla restituzione di beni immobiliari e di certi tipi di beni mobiliari tolti alle persone fisiche dallo stato o dal comune di Varsavia e sui meccanismi di compenso ivi relativi (Projekt ustawy oh reprywatyzacji nieruchomości i niektórych ruchomości osób fizycznych przejętych przez Państwo lub gminę miasta stołecznego Warszawy oraz oh rekompensatach-"il progetto di legge del 1999 sulla restituzione") si concluse nel marzo 1999.
63. Il progetto di legge fu presentato al Parlamento nel settembre 1999. Suscitò tuttavia una polemica che andò amplificandosi in tutte le fazioni politici esistenti; fu respinto alla fine alla conclusione di un processo legislativo che si dilungò praticamente per un anno e mezzo.
Questo progetto contemplava che ogni persona i cui beni erano stati trasferiti allo stato in virtù di certi testi di legge adottata sotto il regime totalitario doveva ricevere il 50% del valore reale di questi beni, di una restitutio sia sotto la forma in integrum sia di un compenso in titoli. In virtù dell'articolo 2 § 3, letto congiuntamente all'articolo 8, i rimpatriati dovevano ricevere dei titoli che equivalevano al 50% del valore dei loro beni, calcolato secondo le regole precise applicabili a tutte le persone riguardate.
64. In seguito ad un dibattito appassionato al quale parteciparono tutti i settori della società, così come i media e l'insieme dei partiti e delle fazioni politiche, la legge in causa, adottata dal Parlamento, fu trasmessa per firma al presidente della Polonia nel marzo 2001.
Il presidente, esercitando il suo diritto di veto, negò di firmarla.
65. Il 22 marzo 2001, rinviò la legge alla quale aveva opposto il suo veto al Parlamento. La commissione parlamentare speciale sull'adozione del progetto di legge del 1999 sulla restituzione lo propose di nuovo al voto.
La coalizione governativa non riuscì tuttavia a riunire la maggioranza dei tre quinti necessaria per passare oltre il veto del presidente ed il progetto di legge del 1999 sulla restituzione fu respinto alla fine dal Parlamento il 25 maggio 2001.
I. Il diritto di uso continuo di un terreno
66. Il diritto di uso continuo è definito dagli articoli 232 e seguenti del codice civile (Kodeks Cywilny). Si tratta di un diritto reale trasmissibile a causa di morte ed alienabile, valido per novantanove anni che dà il pieno uso ed il godimento al beneficiario di un terreno del quale il Tesoro pubblico o un comune sono proprietari. Come un titolo di proprietà, deve essere iscritto al registro fondiario. La trasmissione di questo diritto, come il trasferimento di proprietà, non può effettuarsi che con un atto notarile, sotto pena di essere dichiarata nulla e non esistente. L' "utente continuo" (użytkownik wieczysty) é tenuto a pagare al Tesoro pubblico, o al comune, secondo il caso, un canone annuo che corrisponde ad una certa percentuale del valore del terreno in questione.
J. Definizione da parte della Corte suprema della nozione di diritto ad indennizzo per i beni abbandonati nei territori al di là del Boug
1. La risoluzione del 30 maggio 1990
67. Nella sua risoluzione del 30 maggio 1990 (no III CZP 1/90) la Corte suprema (Sąd Najwyższy) riunendosi a sette giudici, esaminò la domanda di sapere se le persone rimpatriate in virtù del Patto concluso il 25 marzo 1957 tra il governo della Repubblica polacca e quello dell'unione sovietica sul calendario ed il procedimento che regolano il rimpatrio dall’ URSS delle persone di nazionalità polacca era in diritto di richiedere la deduzione mirata all'articolo 88 § 1 della legge del 1985 sull'amministrazione fondiaria7, prevista poi dall'articolo 212 § 1 della legge del 1997 sull'amministrazione fondiaria. Rispose affermativamente.
A questo riguardo, la Corte suprema invocò gli accordi delle repubbliche di 1944 e dichiarò in particolare ciò che segue:
"(...) In virtù degli accordi delle repubbliche del 1944 lo stato polacco si è avviato a versare un indennizzo che equivale ai beni [abbandonati]. Così, le disposizioni di questi accordi sono state incorporate nel diritto polacco e, al riguardo dei cittadini polacchi, possono costituire il fondamento dei diritti generali. (...)
L'articolo 88 § 1, in ragione della sua formula specifica, solleva delle gravi difficoltà di interpretazione. Al posto di definire direttamente le condizioni soggettive ed obiettive preliminari del diritto ad un indennizzo equivalente, il legislatore si è riferito alle disposizioni di trattati internazionali. Questo riferimento vale come incorporazione delle disposizioni di questi accordi nel diritto polacco. Tuttavia, l'articolo in causa non enumera i trattati ai quali si riferisce. Di conseguenza, gli strumenti possibili sono:
a) gli accordi delle repubbliche del 9 e 22 settembre 1944;
(...)
c) il Patto del 25 marzo 1957 tra i governi della Repubblica polacca ed il governo dell'URSS sul calendario ed il procedimento che regolano il rimpatrio dall’ URSS delle persone di nazionalità polacca.
(...)
Tra i principi generali enunciati negli accordi del 1944, solo quello, fondamentale, consacrato dall'articolo 3 § 6 di ciascuno di questi accordi-che dispone che lo stato polacco deve rimborsare il valore di essi [beni abbandonati] ai rimpatriati che dipendono di questi accordi è stato incorporato nel diritto interno. È solamente da questo principio, e non dagli altri che deriva il diritto generale ad un indennizzo equivalente. "
2. La risoluzione del 27 marzo 2001
68. In una risoluzione del 27 marzo 2001 (no CZP 3/2001) la Corte suprema, riunendosi a tre giudici, esaminò la questione di sapere se il diritto ad essere indennizzato per i beni abbandonati nei territori al di là del Boug poteva essere considerato come un credito sul Tesoro pubblico, e così ogni titolare di questo diritto poteva trasmetterlo sotto forma di un contributo in natura per acquisire dei titoli di una società con azioni.
Secondo la Corte suprema, il diritto in questione costituisce, in pratica, un credito sul Tesoro pubblico e è indubbiamente patrimoniale, trasmissibile a causa di morte e, in una certa misura, alienabile, poiché non può trasmettersi che tra le persone espressamente menzionate all'articolo 212 § 4 della legge del 1997 sull'amministrazione fondiaria, in altre parole tra i proprietari di beni abbandonati nei territori al di là del Boug o i loro eredi.
Perciò, questo diritto non può essere trasmesso ad una persona giuridica che non figura sull'elenco che appare all'articolo 212 § 4 e che, in dritto polacco, non ha la capacità di ereditare. In più, è stato sottolineato che, alla luce della pratica e della dottrina pertinente, un contributo in natura deve essere alienabile nella sua interezza, avere un valore contabile preciso e potere essere riportato su un bilancio nella colonna degli attivi. Quindi, il diritto considerato non assolve le condizioni richieste per essere un contributo in natura.
K. Le misure prese dal mediatore tra gennaio e luglio 2002
69. In una lettera datata 9 gennaio 2002, il mediatore ricordò al primo ministro che aveva chiesto già al suo predecessore se un processo legislativo sarebbe stato impegnato in vista di modificare le leggi pertinenti e di aumentare la quantità di terreni detenuti dal Tesoro pubblico e che potevano essere proposti ai rimpatriati a titolo compensatorio. Menzionò anche la pratica che consiste in negare di procedere alle deduzioni conformemente all'articolo 212 della legge del 1997 sull'amministrazione fondiaria. I passaggi pertinenti di questa lettera si leggono così:
"Il 30 maggio 2001, ho scritto all'anziano primo ministro, il professore Jerzy Buzek, per esprimergli le mie obiezioni all'attentato da parte dei municipi di distretto [starostwa powiatowe] a certi diritti dei rimpatriati dei "territori al di là del Boug." Oltre il fatto di attirare l'attenzione su questo problema, ho chiesto anche delle informazione sulla questione di sapere se dei lavori specifici di ordine legislativo erano stati impegnati in vista di aumentare la scorta dei beni destinati a rispondere alle richieste di questo importante gruppo di cittadini. (...)
Il paragrafo 6 del decreto del 1998 enuncia molto chiaramente che, oltre i sindaci di distretto altre entità che amministrano i beni dello stato in virtù di regolamentazioni divise devono gestire anche dei beni immobiliari che appartengono al Tesoro pubblico per garantire un collocamento in opera più effettivo degli indennizzi in natura per "i beni situati al di là del Boug." Ora si rivela che, in seguito alle modifiche portate al decreto di 1998, i cambiamenti legislativi necessari che avrebbero aumentato la scorta dei beni destinati a rispondere alle richieste dei rimpatriati dei "territori al di là del Boug", non sono stati effettuati.
Questo stato di cose è confermato dalle lettere che ho ricevuto di aventi diritto che sostengono, per esempio, che l'ufficio dei beni militari nega sempre di dedurre il valore dei beni che hanno abbandonato all'estero dall'importo corrispondente al prezzo o ai diritti di uso continuo di beni venduti dall'ufficio. Ne va parimenti quando i rimpatriati dei "territori al di là del Boug" desiderano partecipare alle richieste di offerte organizzate dall'ufficio dei beni agricoli dello stato. In tutte le cause menzionate sopra, ogni amministrazione mette avanti, per motivare il suo rifiuto di lasciare partecipare l'avente diritto ad una richiesta di offerte, la mancanza di legislazione pertinente che l'autorizzerebbe a dedurre il valore dei beni abbandonati all'estero dal prezzo dei beni che vende. (...)
Avuto riguardo a ciò che precede, vi sarei riconoscente di volere cortesemente farmi sapere se contemplate al momento di modificare la legislazione pertinente in vista di aumentare il numero di entità che amministrano i beni pubblici che sono tenute a rispettare il diritto dei rimpatriati dei "territori al di là del Boug" ad un indennizzo in natura. (...) "
Il primo ministro rispose che, per ora, le autorità non consideravano nessuna misura specifica.
70. Il 5 luglio 2002, il mediatore investì la Corte costituzionale, chiedendo che:
"1. l'articolo 212 § 1 della legge del 1997 sull'amministrazione fondiaria, in quanto esclude la possibilità di dedurre il valore dei beni abbandonati in ragione della guerra cominciata nel 1939 dal prezzo di vendita di beni agricoli che dipendono dalle risorse del Tesoro pubblico in beni agricoli;
2. l'articolo 213 della legge del 1997 sull'amministrazione fondiaria, in quanto esclude l'applicazione dell'articolo 212 della stessa legge ai beni che dipendono dalle risorse del Tesoro pubblico in beni agricoli;
3. l'articolo 17 [della legge modificativa del 1993];
4. l'articolo 31 § 4 [della legge del 1996];
siano dichiarati contrari al principio della fiducia dei cittadini nello stato e nelle sue leggi, come risulta dall'articolo 2 della Costituzione, così come all'articolo 64 §§ 1 e 2 composto con l'articolo 31 § 3 della Costituzione. "
71. Nella motivazione della sua domanda, il mediatore invitò la Corte costituzionale a dare al diritto enunciato all'articolo 212 § 1 della legge del 1997 sull'amministrazione fondiaria la qualifica, in particolare, di "possibilità o [di] speranza [di acquisire] il titolo di proprietà di beni specifici", di "diritto di proprietà garantita dall'articolo 64 della Costituzione" e di "diritto di natura patrimoniale, avente anche il carattere di un credito".
L. Disposizioni costituzionali pertinenti8
72. L'articolo 2 della Costituzione è formulato così:
"La Repubblica della Polonia è uno Stato democratico di diritto che mette in opera i principi della giustizia sociale. "
73. L'articolo 31 § 3 della Costituzione che vieta in modo generale le restrizioni sproporzionate ai diritti e libertà costituzionali (principio di proporzionalità), dispone che:
"L'esercizio delle libertà e dei diritti costituzionali può essere l'oggetto delle sole restrizioni previste dalla legge quando sono necessarie, in un Stato democratico, alla sicurezza o all'ordine pubblico, alla protezione dell'ambiente, della salute e della moralità pubblica o delle libertà e dei diritti di altrui. Queste restrizioni non possono recare offesa all'essenza delle libertà e dei diritti. "
74. L'articolo 64 della Costituzione enuncia il principio della protezione dei diritti patrimoniali. Nei suoi passaggi pertinenti, è formulato così:
"1. Ogni persona ha diritto alla proprietà, ad altri diritti patrimoniali, e gode del diritto di successione.
2. La proprietà e altri diritti patrimoniali così come il diritto di successione sono protetti dalla legge, nelle condizioni di uguaglianza. (...) "
75. L'articolo 77 § 1 tratta della responsabilità civile dello stato per un atto contrario alla Costituzione, nel seguente modo:
"Ogni persona ha diritto ad essere indennizzata per ogni danno subito da lei a causa di un atto di un'autorità pubblica in violazione della legge. "
76. L'articolo 87 enumera le sorgenti del diritto. Il passaggio pertinente di questa disposizione si legge così:
"1. La Costituzione, le leggi, i trattati internazionali ratificati e gli ordinamenti sono le sorgenti di diritto di applicazione generale nella Repubblica della Polonia. (...) "
77. L'articolo 91 della Costituzione, nei suoi passaggi pertinenti, è formulato così:
"1. Fin dalla sua pubblicazione sul Giornale delle leggi della Repubblica della Polonia [Dziennik Ustaw], un trattato internazionale ratificato fa parte integrante dell'ordine giuridico nazionale e è direttamente applicabile, a meno che la sua applicazione sia subordinata all'adozione di una legge.
2. Un trattato internazionale ratificato in virtù di una legge di autorizzazione prevale su ogni legge le cui disposizioni sono incompatibili con le sue. "
78. L'articolo 188 della Costituzione determina il campo di competenza della Corte costituzionale. L'articolo 191 enumera le autorità ed organizzazioni abilitate ad investire la Corte costituzionale per ottenere una decisione sulla conformità alla Costituzione di una legge o di disposizioni legislative private.
Nei suoi passaggi pertinenti, l'articolo 188 si legge così:
"La Corte costituzionale delibera sulle seguenti questioni:
1) la conformità alla Costituzione delle leggi e trattati internazionali;
(...)
3) la conformità alla Costituzione di disposizioni giuridiche che provengono dalle autorità centrali dello stato, e delle leggi e trattati internazionali ratificati "
I passaggi pertinenti dell'articolo 191 sono formulati così:
"1. Le seguenti persone possono investire la Corte costituzionale di una richiesta concernente le questioni mirate all'articolo 188:
1) il presidente della Repubblica, il presidente del Sejm, il presidente del Senato, il primo ministro, 50 deputati, 30 senatori, il primo presidente della Corte suprema, il presidente della Corte amministrativa suprema, il, procuratore generale, il presidente della Corte dei conti ed il mediatore "
M. Fatti sopraggiunti dopo la decisione resa dalla Corte il 19 dicembre 2002 sull'ammissibilità della richiesta
1. La sentenza della Corte costituzionale del 19 dicembre 2002
79. La Corte costituzionale esaminò la richiesta presentata dal mediatore il 19 dicembre 2002 (vedere anche i paragrafi 70-71 sopra). Le parti al procedimento erano il primo ministro (rappresentante il governo), il procuratore generale 8Prokurator Generalny) ed il Sejm, rappresentati dal suo presidente (Marszałek). L'associazione polacca dei creditori del Tesoro pubblico rimpatriati dalle regioni di frontiera (Ogólnopolskie Stowarzyszenie Kresowian Wierzycieli Skarbu Państw), sottopose delle conclusioni in quanto al modo in cui le autorità avevano o-piuttosto-, a suo avviso, non avevano rispettato le condizioni poste dall'articolo 212 della legge del 1997 sull'amministrazione fondiaria. La Corte costituzionale ammise le sue conclusioni, trattandole come un parere presentato da un'organizzazione non governativa.
80. La Corte dichiarò che gli articoli 212 § 2 e 213 della legge del 1997 sull'amministrazione fondiaria, nella misura in cui escludevano la possibilità di dedurre il valore di beni abbandonati all'estero dal prezzo di vendita di beni agricoli dello stato, non si conciliavano coi principi costituzionali esposti all'articolo 2, principi dello stato di diritto e della fiducia dei cittadini nello stato e nelle sue leggi, ed all'articolo 64 §§ 1 e 2 (principio della protezione dei diritti patrimoniali), combinati con l'articolo 31 § 3, interdizione delle restrizioni sproporzionate ai diritti e libertà costituzionali, della Costituzione. Affermò poi che l'articolo 17 della legge modificativa del 1993 e l'articolo 31 § 4 della legge del 1996 erano, nella loro interezza, incompatibili coi principi suddetti.
81. In Polonia, la sentenza della Corte costituzionale è considerata come una sentenza di principio sulle domande relative ai beni situati al di là del Boug che espone un'analisi storica e giuridica dettagliata di questa domanda. Invocando il contesto storico della causa, la Corte costituzionale dichiarò in particolare:
"La prima questione da trattare riguarda l'abilitazione di essi [autorità comuniste che hanno concluso gli accordi delle repubbliche] a contrarre degli accordi internazionali. Non fa nessuno dubbio che il Comitato polacco di liberazione nazionale non possa essere considerato come un'entità costituzionale di un Stato sovrano che avrebbe avuto la legittimità democratica inerente a tale entità e la capacità di prendere delle decisioni sovrane a nome dello stato.
L'importanza dell'indennizzo accordato ai rimpatriati negli accordi delle repubbliche non era assolutamente equivalente o proporzionale alla portata dell'indennizzo che gli Stati con i quali questi accordi sono stati conclusi si sono costretti a versare. Nella maggior parte dei casi, il rimpatrio si operò di facto in un solo senso, poiché la maggioranza dei rimpatriati erano degli anziani cittadini polacchi che venivano dai territori persi dalla Repubblica della Polonia in seguito alla Seconda Guerra mondiale. Perciò, malgrado un carico materiale legato alle operazioni di rialloggio e di rimpatrio considerevolmente più pesante, la Polonia, in applicazione del Patto del 1952, fu tenuta a pagare all'URSS la somma sostanziale di 76 milioni di rubli (articolo 2 del Patto del 1952). Come per le modifiche delle frontiere della Polonia, simile obbligo non può essere considerato certamente come una decisione sovrana delle autorità dello stato polacco.
Bisogna menzionare a questo riguardo che altri Stati hanno sopportato anche dei carichi similari relativi alle conseguenze della guerra, ma in nessuno dei casi, eccetto la Germania, il peso del fardello non è stato comparabile a quello al quale lo stato polacco ha dovuto fare fronte. È buono ricordare che il compimento di questi obblighi è stato complicato ancora dalle considerevoli perdite materiali subite durante e subito dopo la guerra. In queste condizioni, è evidente che il processo che mira ad accogliere le richieste dei rimpatriati, come è esposto negli accordi con l'URSS e le repubbliche sovietiche riguardate, deve essere applicato con moderazione ed in modo scaglionato. Ciò notifica anche che bisogna prendere in conto la situazione finanziaria difficile dello stato e, innanzitutto, la situazione di certi gruppi di cittadini diversi dai rimpatriati dei territori al di là del Boug. Sicuramente, le conseguenze della guerra sono state subite dall'insieme della società polacca. A questo riguardo, si potrebbe affermare che, per esempio, un indennizzo che è incompleto o sottomesso ai termini, o che prende una forma specifica, è necessariamente incompatibile col principio di giustizia. Ciò vale anche per i meccanismi che contemplano solamente un indennizzo parziale delle perdite subite conformemente ad atti di guerra e di modifiche territoriali. "
82. Questa sentenza, a lungo motivata, si basa essenzialmente sulle seguenti ragioni:
"1. Gli accordi delle repubbliche hanno creato l'obbligo specifico per lo stato di indennizzare, per mezzo di una legge interna adattata, le persone che avevano perso dei beni nelle operazioni di delimitazione delle frontiere della Polonia dopo la Seconda Guerra mondiale. I rimpatriati non possono fondare direttamente le loro richieste di indennizzo su questi accordi, poiché le modalità di collocamento in opera del regime di indennizzo sono state lasciate alla discrezione del legislatore. Le responsabilità dello stato a questo riguardo, come sono state definite dalle regolamentazioni giuridiche successive, sono delle questioni che dipendono da una decisione indipendente del legislatore.
2. Il diritto ad essere accreditato che contempla la possibilità di dedurre dal prezzo di vendita o dai diritti di uso continuo di beni immobiliari il valore di beni persi dai cittadini polacchi che li hanno dovuti lasciare all'infuori del territorio reale dello stato, è una forma specifica di sostituto dei diritti patrimoniali persi che non si limita ad una semplice speranza giuridica di ottenere un indennizzo ma che costituisce piuttosto un diritto patrimoniale riconosciuto nell'ordine giuridico della Repubblica come facente parte integrante del suo diritto pubblico. In quanto tale, questo diritto gode della protezione garantita dalla Costituzione ai diritti patrimoniali (articolo 64 §§ 1 e 2 della Costituzione).
3. L'instaurazione di cornici giuridiche per le date istituzioni non può essere dissociata completamente dalle circostanze dei fatti e delle realtà economiche nelle quali le istituzioni giuridiche così stabilite devono funzionare. Quindi, in principio, il legislatore non deve portare alla possibilità aperta ad un individuo di beneficiare di un diritto generale delle restrizioni talmente severe che arrivano per l'essenziale ad un diritto senza in definitiva nessun contenuto pratico ("nudum ius"), cioè concretamente ad un diritto inutile, privo di ogni valore patrimoniale. Nel caso del "diritto ad essere accreditato", il suo valore nominale non corrisponde al suo valore reale. La perdita di valore di questo diritto tiene all'esclusione da parte del legislatore di categorie specifiche di beni immobiliari, ciò che ha portato delle restrizioni fondamentali alle possibilità di godere di suddetto diritto.
4. Tutti i diritti patrimoniali che esistono in seno all'ordine giuridico sono protetti dalla Costituzione. Un'ingerenza nella sfera dei diritti patrimoniali giuridicamente protetti di un'entità, quando il titolo di proprietà di questa entità non gli è formalmente ritirato, si analizza in un'espropriazione di fatto, al senso che la Corte europea dei Diritti dell'uomo dà a questa espressione nella sua giurisprudenza. L'esame delle disposizioni che annullano la possibilità di beneficiare in pratica di un diritto può arrivare perciò, solamente alla conclusione che queste disposizioni sono incompatibili con l'articolo 64 §§ 1 e 2 della Costituzione.
5. Le soluzioni giuridiche che, nella cornice legale, restringono la possibilità di beneficiare del diritto ad essere accreditato e svuotano questo diritto di ogni sostanza non potrebbero essere considerate come necessarie in un Stato democratico di diritto, e non hanno nessuno rapporto funzionale con un qualsiasi dei valori enunciati all'articolo 31 § 3 [della Costituzione], il principio di proporzionalità.
6. La condizione che tiene al rispetto del principio della fiducia dei cittadini nello stato e nelle sue leggi derivanti dal principio dello stato di diritto (articolo 2 della Costituzione), implica l'interdizione di adottare delle leggi che instaurerebbero delle istituzioni giuridiche illusorie. Questo principio richiede dunque che gli ostacoli che impediscono [le persone] di beneficiare del diritto ad essere accreditate vengano eliminati dall'ordine giuridico. Quando si esamina il diritto ad essere accreditato alla luce del principio di fiducia, è il modo in cui questo diritto è protetto che è valutato e non la sua sostanza. L'impossibilità di beneficiare di questo diritto nella cornice instaurata dal legislatore mostra che un'istituzione giuridica illusoria è stata creata, ciò che porta violazione dell'articolo 2 della Costituzione dunque. "
83. La Corte costituzionale creò un nuovo termine per il diritto previsto dall'articolo 212 della legge del 1997 sull'amministrazione fondiaria, che chiamò il "diritto ad essere accreditato", del valore dei beni abbandonati al di là del Boug, ("prawo zaliczania"). Questa espressione è entrata già nell'uso giuridico e è stata ripresa frequentemente in numerose decisioni giudiziali ulteriori e diversi testi giuridici.
Secondo la Corte costituzionale, questo diritto traeva certo la sua origine dalle disposizioni degli accordi delle repubbliche, ma è l'articolo 212 che ne costituiva la base legale reale. A questo riguardo, stimò che questi accordi non facevano parte integrante dell'ordine giuridico interno poiché, anche se erano stati ratificati, non erano stati pubblicati sul Giornale delle leggi e non potevano essere considerati come una sorgente del diritto al senso dell'articolo 91 della Costituzione.
La Corte costituzionale definisce il diritto ad essere accreditato del seguente modo:
"Il diritto ad essere accreditato possiede una natura specifica in quanto diritto patrimoniale indipendente. Del parere della Corte costituzionale, costituisce una forma specifica di sostituto di diritti patrimoniali e non una semplice speranza di ottenere un diritto ad indennizzo; per questa ragione, bisogna riconoscergli il beneficio della protezione costituzionale garantita ai diritti patrimoniali (articolo 64 §§ 1 e 2). Per la Corte costituzionale, si può dire legittimamente che il diritto ad essere accreditato è un diritto patrimoniale speciale che riveste un carattere di dritto pubblico. Non si tratta in senso proprio di un diritto di proprietà del termine, ma non si potrebbe vedere solamente un diritto potenziale, al senso della speranza massima di cui si faccia stato [ekspektatywa maksymalnie ukształtowana]. Anche se la concretizzazione di questo diritto dipende da un'azione del suo titolare, non sarebbe giustificato concludere che non esista prima del momento in cui è esercitato, cioè quando l’avente diritto ottiene una richiesta di offerte nella cornice della quale può dedurre il valore dei beni abbandonati dal prezzo dei beni che ha acquisito o di diritti di uso continuo. (...)
Senza dubbio, il diritto ad essere accreditato dipende dalla categoria dei diritti protetti dall'articolo 1 del Protocollo no 1 alla Convenzione di salvaguardia dei Diritti dell'uomo e delle Libertà fondamentali. "
84. La Corte costituzionale esaminò poi la causa sotto l'angolo dell'articolo 64 della Costituzione che enuncia il principio della protezione dei diritti patrimoniali. Descrisse la condotta dello stato nel seguente modo:
"Del parere della Corte costituzionale, non fa nessuno dubbio che, in queste condizioni, tutte le leggi che restringono l'accesso dei rimpatriati all'acquisizione, grazie a richieste di offerte, di certe categorie di beni del Tesoro pubblico hanno un impatto diretto sulla possibilità di esercitare il diritto ad essere accreditato.
Le circostanze giuridiche presenti fanno risultare un paradosso funzionale singolare per il fatto che un diritto generale stipulato nella legislazione in vigore non può concretarsi in pratica. Perciò, il diritto ad essere accreditato diventa sempre di più un "obbligo vuoto di contenuto" e si riduce ad un "nudum ius." Se la tendenza reale perdura -cioè se si continua ad escludere diversi tipi di terreni che appartengono al Tesoro pubblico dall'esercizio del diritto ad essere accreditato-ogni speranza di concretizzazione di questo diritto all'avvenire sarà annichilata. Questo stato di cose provoca già una situazione sfavorevole e paradossale: dell’avente diritto, dopo avere aspettato per anni di potere partecipare alle richieste di offerte, prendono coscienza, all'epoca di tali aste, della difficoltà che ci sono per esercitare il loro diritto ad essere accreditati e fanno alzare il prezzo dei beni ad un livello ben superiore al loro valore commerciale.
Nelle circostanze reali, per valutare la possibilità di beneficiare del diritto ad essere accreditato, bisogna prendere non solo in considerazione le restrizioni -più o meno giustificate-portate alla disponibilità di certi tipi di beni, ma anche le possibilità reali di fare eseguire questo diritto ed il suo valore economico.
Le leggi che restringono l'accesso dei rimpatriati ai beni del Tesoro pubblico hanno per risultato essenziale un'espropriazione di fatto che impedisce od ogni godimento presente futuro del diritto ad essere accreditato, al senso in che questa nozione è utilizzata nella giurisprudenza precitata della Corte europea dei Diritti dell'uomo. (...)
L'incostituzionalità delle restrizioni enunciate agli articoli 212 § 1 e 213 della legge del 1997 sull'amministrazione fondiaria, all'articolo 17 della legge modificativa del 1993 ed all'articolo 31 § 4 della legge del 1996 tengono precisamente al fatto che il diritto generale, il diritto ad essere accreditato, è stato formulato in modo che non può concretarsi nell'ambiente giuridico esistente, così che è diventato illusorio, niente di più di un simulacro. Non si tratta inoltre, semplicemente di un'impossibilità temporanea, riguardante certe circostanze di fatto e giuridiche particolari ma bene della creazione di costruzioni giuridiche che, al primo colpo, escludono la possibilità che questo diritto si concretizzi. Nello specifico, la valutazione di questa possibilità è anche più essenziale del legislatore, pure riconoscendo in principio gli obblighi dello stato al riguardo dei rimpatriati in applicazione degli accordi internazionali, ha fallito allo stesso tempo nello stabilire ogni altro meccanismo di indennizzo. Da parecchi decenni, il diritto ad essere accreditato è stato la sola soluzione disponibile di lege lata che permetteva di compensare le perdite materiali subite dai cittadini polacchi in seguito alle modifiche territoriali negli anni 40. (...) "
85. Esaminando la situazione sotto l'angolo dell'articolo 31 § 3 della Costituzione, cioè la questione di sapere se le restrizioni imposte dalle autorità all'esercizio del diritto ad essere accreditato erano accettabili, la Corte costituzionale osservò in particolare:
"[L]a protezione dei diritti patrimoniali non notifica che sia completamente impossibile toccare la sostanza di questi diritti, o che siano assolutamente inviolabili Ciò che importa, è di rimanere nella cornice costituzionale che definisce i limiti della protezione costituzionale di un dato diritto patrimoniale [riferimenti alle sentenze pertinenti della Corte costituzionale]. Questi limiti sono enunciati all'articolo 31 § 3 della Costituzione. Nella sua giurisprudenza, la Corte costituzionale ha indicato a numerose riprese che questa disposizione contempla dei criteri che permettono di determinare le condizioni nelle quali delle restrizioni al godimento dei diritti e libertà costituzionali possono essere accettate. (...)
In questa cornice, importa di prendere nota della posizione espressa dalla Corte costituzionale nella sua sentenza del 12 gennaio 2000 [riferimenti] secondo la quale la portata di tali limitazioni non deve provocare la soppressione delle componenti fondamentali del diritto generale, al punto di "privarlo" della sua vera sostanza e di farne una finzione giuridica. Simile situazione provoca una violazione inaccettabile allo sguardo della Costituzione della sostanza fondamentale o dell'essenza di questo diritto. (...)
Alla luce di ciò che precede, conviene ammettere che tutte le disposizioni invocate nella domanda del mediatore che limitano la superficie reale dei beni ai quali si applica il procedimento esposto all'articolo 212 della legge del 1997 sull'amministrazione fondiaria, sono incompatibili con l'articolo 64 §§ 1 e 2 composto con l'articolo 31 § 3 della Costituzione.
Simili restrizioni non si giustificano in un Stato democratico di diritto. Gli scopi esposti all'articolo 17 della legge modificativa del 1993 e le ragioni avanzate per limitare il diritto ad essere accreditato trattandosi dei beni affidati all'ufficio dei beni militari, in particolare la necessità di riservare dei fondi all'ammodernamento delle forze armate, non devono arrivare a privare unicamente un gruppo specifico di persone della possibilità di esercitare dei diritti patrimoniali che sono stati conferiti loro.
Nel caso dei beni agricoli amministrati dall'ufficio dei beni agricoli del Tesoro pubblico, simile esclusione non potrebbe essere tollerata senza che siano messe simultaneamente in opera delle soluzioni universali che permetterebbero di regolare i problemi patrimoniali legati alla regolamentazione dei rapporti di proprietà.
In quanto alle esclusioni previste dalla legge del 1996, lo scopo di generare delle risorse per l'ammodernamento e la manutenzione delle istituzioni militari non potrebbe legittimare una discriminazione contro le persone che hanno diritto ad essere accreditate del valore dei beni abbandonati all'infuori del territorio reale della Polonia per la sola ragione che queste persone sono forse nell'impossibilità di pagare in contanti il prezzo di acquisto. Una tale soluzione non può essere mai riconosciuta come necessaria in un Stato democratico di diritto. Non c'è più legame funzionale tra questa restrizione ed i perseguimenti degli scopi enunciati all'articolo 31 § 3 della Costituzione. La necessità di introdurre delle restrizioni può imporsi se l'esercizio del diritto ad essere accreditato doveva impedire di fare giuridicamente diritto agli interessi protetti di altre persone. In particolare, l'esistenza del diritto ad essere accreditato non crea una situazione di natura tale da recare offesa ai diritti di altre persone (per esempio, i diritti dei vecchi proprietari che beneficiano di un diritto di preferenza o di persone titolari di un diritto di prelazione).
Allo stesso tempo, bisogna sottolineare che l'incostituzionalità di queste disposizioni non sia legata ad un vuoto legislativo che tiene alla mancanza di certe regole relative all'indennizzo dei rimpatriati dei territori al di là del Boug. Deriva piuttosto della cattiva formulazione giuridica delle disposizioni che regolano la richiesta dell'indennizzo, ciò che provoca una disfunzione sistemica inaccettabile. Bisogna sottolineare che lo stato, pure creando un diritto patrimoniale generale, non può introdurre allo stesso tempo arbitrariamente, avvalendosi degli attributi del suo potere, tali restrizioni che, escludendo delle importanti scorte di beni del procedimento di indennizzo, annichilano di facto la possibilità per i beneficiari di trarre il minimo vantaggio economico da questi diritti. "
86. Infine, la Corte costituzionale invocò il principio dello stato di diritto, enunciato all'articolo 2 della Costituzione. Dichiarò in particolare:
"Questo principio implica innanzitutto, e soprattutto, la necessità di proteggere e di rispettare in modo adeguato i diritti acquisiti e di salvaguardare degli interessi patrimoniali che non sono conferiti ancora a nessuno ma comprende anche l'interdizione per il legislatore di creare delle costruzioni giuridiche che non possono essere messe in opera e che costituiscono un'illusione giuridica, dunque un simulacro di protezione di questi interessi patrimoniali che hanno un legame funzionale con la sostanza del diritto generale stabilito.
Per principio, il legislatore non può restringere la possibilità di esercitare un diritto generale formalmente conferito ad un individuo ad un punto tale da creare infatti un nudum ius, cioè un diritto patrimoniale che è svuotato perciò della sua sostanza e che non ha in pratica nessuno valore materiale. Perché bisogna sottolineare ancora una volta che, nel caso del "diritto ad essere accreditato", il valore nominale di questo diritto non corrisponde al suo valore reale. Questo deprezzamento sopraggiunge precisamente in ragione del fatto che la possibilità di esercitare questo diritto è stata limitata considerevolmente dalla legislazione che esclude certe categorie di beni. (...)
La necessità di rispettare il principio della protezione della fiducia nello stato che implica, come si è indicato più sopra, l'interdizione di creare delle leggi che introducono delle istituzioni giuridiche fittizie, esige l'eliminazione degli ostacoli giuridici che impediscono il godimento del diritto ad essere accreditato. La Corte costituzionale non può valutare in quale misura un diritto ad essere accreditato funzionante potrebbe riparare correttamente i danni causati dalla perdita dei beni situati al di là del Boug. L'ordinamento di questo problema che fa parte della questione generale del risarcimento delle perdite subite da gruppi di popolazione privati a causa delle modifiche territoriali storiche del paese e delle evoluzioni del diritto patrimoniale sopraggiunto da parecchi decenni, dipende dalla competenza del legislatore. (...)
Per l'essenziale, il punto importante è a questo riguardo dunque il collocamento in opera del postulato secondo il quale le regolamentazioni giuridiche devono essere formulate in modo da garantire non solo ad ogni individuo la certezza giuridica, ma anche un prevedibilità totale in quanto alla misura in cui l'applicazione di questa regolamentazioni avrà un'influenza sulla sua situazione nei contesti giuridici privati. Il meccanismo di indennizzo introdotto per le persone che sono state private dei loro beni in ragione di cambiamenti territoriali ha fatto nascere delle speranze legittime, da parte delle persone riguardate, di vedere il problema definitivamente regolato all'avvenire, con una presa in conto adeguato degli interessi di tutte le persone titolari di questo diritto ad essere accreditato. Il parere secondo il quale c'è stata violazione del principio della fiducia nello stato e nelle sue leggi sono rinforzate dalla mancanza di altre forme di indennizzo nell'ordine giuridico. (...)
La soppressione nell'ordine giuridico delle restrizioni introdotte dagli articoli 212 e 213 della legge del 1997 sull'amministrazione fondiaria e da altre disposizioni private permetterebbe a ciò che resterebbe di questo meccanismo di diventare un strumento di indennizzo reale e non, come finora, fittizio. La Corte non si è propesa sull'opportunità della scelta da parte del legislatore di mezzi specifici per soddisfare gli interessi patrimoniali dei rimpatriati, poiché la definizione di soluzioni istituzionali concrete dipende dalla sola sfera di competenza del legislatore. Quindi, è il dispositivo di indennizzo già previsto dalla legislazione che è stato sottoposto alla valutazione della Corte dal punto di vista delle garanzie costituzionali.
Sottolineiamo velocemente che oltre il procedimento di indennizzo direttamente stabilito dall'articolo 212 della legge sull'amministrazione fondiaria, il legislatore ha introdotto recentemente una nuova possibilità di esercitare il diritto ad essere accreditato nella legge del 5 dicembre 2002 che portava modifica della legge sull'esercizio dei poteri del Tesoro pubblico, della legge sulla commercializzazione e la privatizzazione delle imprese pubbliche e di altre leggi che entreranno in vigore il 14 gennaio 2003, e agiungendo un terzo capoverso all'articolo 53 della legge del 30 agosto 1996 sulla commercializzazione e la privatizzazione delle imprese pubbliche. Sulla base di questa disposizione, le persone mirate all'articolo 212 della legge del 1997 sull'amministrazione fondiaria si sono viste accordare la possibilità di accreditare il valore dei beni abbandonati sulla parte del prezzo di acquisto di un'impresa privatizzata corrispondente al valore dei diritti a certi elementi immobiliari inclusi negli attivi dell'impresa, o sul prezzo di acquisto di tali dritti non compresi negli attivi. Ciò costituisce una nuova forma di diritto ad essere accreditato e ci si può aspettare che elargisca la possibilità di ottenere un reale compenso per i beni persi. Tuttavia, la nuova regolamentazione non cambia in principio la valutazione il diritto ad essere accreditato come è definito dalle disposizioni contestate nello specifico. Perché l'esistenza di una nuova forma di diritto ad essere accreditato non dispensa il legislatore di fare attenzione affinché il dispositivo di indennizzo esaminato nella presente causa sia concepito in modo da essere un vero strumento di protezione dei diritti reali degli individui e non solamente una finzione giuridica.
La soppressione delle limitazioni enunciate nelle disposizioni controverse fornirà certamente delle condizioni nuove e più favorevoli di esercizio del diritto ad essere accreditato, e dunque una possibilità che il meccanismo di indennizzo previsto dalla legislazione possa funzionare veramente. "
87. L’8 gennaio 2003, la sentenza della Corte costituzionale fu pubblicata sul Giornale delle leggi. Prese effetto lo stesso giorno.
2. La legge modificativa del dicembre 2002
88. Il 14 gennaio 2003 entrò in vigore la legge del 5 dicembre 2002 che portava modifica della legge sull'esercizio dei poteri del Tesoro pubblico, della legge sulla commercializzazione e la privatizzazione delle imprese pubbliche e di altre leggi (Ustawa oh zmianie ustawy oh zasadach wykonywania uprawnień przysługujacych Skarbowi Państwa, ustawy oh komercjalizacji i prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych oraz niektórych innych ustaw-"la legge modificativa di dicembre 2002").
89. L'articolo 2 § 16 modifica l'articolo 53 della legge sulla commercializzazione e la privatizzazione delle imprese pubbliche nel seguente modo:
"Le persone mirate all'articolo 212 di questa [legge del 1997 sull'amministrazione fondiaria] potranno fare dedurre il valore dei beni abbandonati nei territori che non appartengono alla reale Repubblica della Polonia dalle seguente spese:
1) la parte del prezzo di acquisto di un [impresa pubblica] corrispondente al valore dei diritti [reali] di questa impresa su dei terreni ed un immobile ad uso commerciale o di servizio, o destinato ad essere utilizzato in quanto laboratorio, per attività artistiche o come residenza secondaria o rimessa, o il valore di terreni destinati alle tali fini;
2) il prezzo di acquisto dei diritti mirati al capoverso 2 che sono stati venduti come attivi che non appartengono all'impresa e sono stati ripresi dallo stato dopo il termine o la rottura di un contratto di affitto con l'impresa. "
3. Il decreto del gennaio 2003
90. Il 7 febbraio 2003 entrò in vigore il decreto del Consiglio dei ministri del 14 gennaio 2003 che portava modifica del decreto sulle regole e procedimenti dettagliati che regolano le aste pubbliche di beni del Tesoro pubblico o di comuni (Rozporz¹dzenie Rady Ministrów zmieniające rozporządzenie w sprawie określenia szczegółowych zasad i trybu przeprowadzania przetargów na zbycie nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa lub własność gminy-"il decreto di gennaio 2003").
Il paragrafo 5 del decreto modificato si legge così:
"1. Nella cornice delle aste pubbliche organizzate da un sindaco che esercita delle funzioni in materia di amministrazione pubblica, le persone titolari di diritti mirati all'articolo 212 di questa [legge del 1997 sull'amministrazione fondiaria] saranno dispensate dal versare una cauzione se fanno una dichiarazione scritta secondo la quale si impegnano, nel caso in cui rinunciassero a firmare un contratto [di vendita], a versare una somma uguale alla cauzione chiesta agli altri offerenti.
2. In luogo e al posto di un documento che certifica che ha pagato una cauzione, ogni persona mirata al capoverso 1 deve presentare al sindaco l'originale del certificato o della decisione che attesta che è titolare del diritto enunciato all'articolo 212 §§ 1 e 2.
3. Quando si tratta di definire le condizioni di vendita di beni alle aste pubbliche mirate al capoverso 1, il pagamento di questo [prezzo di vendita] secondo le modalità contemplate all'articolo 212 non può essere escluso. "
4. La legge dell’ aprile 2003
91. Il 16 luglio 2003, la legge del 11 aprile 2003 sul sistema agricolo (Ustawa oh kształtowaniu ustroju rolnego-"la legge di aprile 2003") entrò in vigore.
Conformemente alle disposizioni di questa legge, l'ufficio dei beni agricoli del Tesoro pubblico fu sostituito dall'ufficio dei beni agricoli (vedere anche i paragrafi 31-32 sopra) che, in virtù dell'articolo 18, diventò il suo successore legale. L'ufficio dei beni agricoli riprese tutti i beni che appartenevano al suo predecessore. La scorta dei beni che costituiscono le risorse del Tesoro pubblico in beni agricoli fu affidata al nuovo ufficio. Questo organo è perciò, ora responsabile della gestione e della distribuzione dei beni agricoli dello stato e dell'organizzazione delle aste pubbliche di questi beni, conformemente alle disposizioni del decreto pertinente (vedere il paragrafo 92 sotto).
5. Il decreto dell’ agosto 2003
92. Il decreto preso il 1 agosto 2003 dal ministro del Tesoro che espone le regole dettagliate che regolano la vendita di tutta o parte dei beni che dipendono dalle risorse agricole del Tesoro pubblico, le condizioni di pagamento con versamenti scaglionati e le tabelle di valutazione dei terreni (Rozporządzenie Ministra Skarbu Państwa w sprawie szczegółowego trybu sprzedaży nieruchomości Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa gli ich częsci składowych, warunków rozkładania ceny sprzedaży na raty oraz stawek szacunkowych gruntów-"il decreto di agosto 2003") entrò in vigore il 11 agosto 2003.
In virtù del paragrafo 8 del decreto dell’ agosto 2003, i rimpatriati sono dispensati dell'obbligo di versare prima di un'asta pubblica di beni dello stato una cauzione che garantisce il pagamento del prezzo di vendita.
Questa disposizione, nei suoi passaggi pertinenti, si legge così:
"1. Ogni persona fisica che, in virtù di altre leggi, è in diritto di dedurre il valore di beni abbandonati al di là delle frontiere reali dello stato polacco in ragione della guerra cominciata nel 1939 dal prezzo di acquisto o dai diritti di uso continuo di beni del Tesoro pubblico [che desidera acquisire] è dispensata del versamento di una cauzione se si impegna per iscritto a versare una somma uguale alla cauzione chiesta agli altri offerenti nel caso in cui rinunciassero a firmare un contratto di vendita.
2. In luogo e al posto di un documento che certifica che ha pagato una cauzione, ogni persona mirata al capoverso 1 deve presentare al banditore l'originale del certificato o della decisione che attesta del suo diritto a fare dedurre dal prezzo di vendita il valore dei beni abbandonati.
3. Quando si tratta di definire le condizioni di vendita di beni [-] ai quali il diritto ad essere accreditato mirato al capoverso 1 si applica [-] all'epoca di aste pubbliche previste dall'articolo 6 [cioè ogni asta pubblica organizzata conformemente alle disposizioni della legge del 1991], il versamento del prezzo di vendita per mezzo di una simile operazione di accreditamento non può essere escluso. "
6. I giudizi resi dal tribunale regionale di Cracovia il 2 e 7 aprile 2003
93. Inizio 2003, parecchi rimpatriati, o i loro eredi legali, citarono il Tesoro pubblico in giustizia, chiedendo dei danno-interessi in virtù del diritto della responsabilità civile e delle disposizioni degli accordi delle repubbliche applicabili. Certe di queste richieste furono esaminate dal tribunale regionale (Sąd Okręgowy) di Cracovia.
Le richieste furono fatte malgrado la conclusione sfavorevole di cause similari nelle quali le domande di danno-interessi erano state respinte per difetto di base legale in diritto polacco (vedere anche il paragrafo 107 sotto).
94. Il primo gruppo di ricorrenti addusse una mancanza dello stato per il fatto che questo li aveva privati di ogni possibilità di esercitare il loro diritto ad essere accreditati ed per quello che il sistema che aveva instaurato affinché gli interessati potessero far valere i loro diritti consacrati dall'articolo 212 della legge del 1997 sull'amministrazione fondiaria si era rivelato difettosoi, illusorio ed inefficace. I ricorrenti sostennero che le disposizioni degli accordi delle repubbliche costituivano la base legale dell'indennizzo finanziario e che si poteva rimproverare alle autorità una violazione della Costituzione al senso dell'articolo 77 della Costituzione.
95. Il secondo gruppo di ricorrenti addusse che lo stato aveva commesso una violazione della Costituzione, primariamente privandoli in modo permanente -con l'adozione di leggi successive e delle cattive pratiche-di ogni possibilità di vedere le loro domande accolte e, secondariamente, non pubblicando gli accordi delle repubbliche sul Giornale delle leggi, impedendo così i ricorrenti di invocarli a sostegno delle loro domande civili dinnanzi ai tribunali.
Tutte le persone riguardate chiesero dei danno-interessi per importi uguali al valore dei beni che loro stesse o le loro famiglie avevano dovuto lasciare dietro esse al di là del Boug.
I primi due giudizi di principio furono resi il 2 e 7 aprile 2003.
a) Giudizio del 2 aprile 2003
96. Il 2 aprile 2003, dopo avere esaminato un'azione impegnata contro il Tesoro pubblico da tre persone, B.G, J.K. e B.K, in risarcimento di danni che derivano dall'incomprensione da parte dello stato del loro diritto ad ottenere dei beni a titolo compensatorio in virtù dell'articolo 212 della legge del 1997 sull'amministrazione fondiaria, il tribunale regionale di Cracovia accordò agli interessati l'interezza dei danno-interessi che richiedevano.
97. Il tribunale stabilisce che, dal 1991 al 1998, l'ufficio di distretto di Cracovia9 aveva organizzato ventidue aste pubbliche di beni alle quali i rimpatriati dei territori al di là del Boug potevano partecipare. In alcune di queste vendite, solo le persone che avevano presentato delle domande di indennizzo prima del 26 maggio 1990 avevano potuto fare offerte. Nel 2002, il sindaco del distretto di Cracovia aveva cominciato ad organizzare delle aste pubbliche, ma questo anno solo due vendite di questo tipo avevano avuto luogo.
Il tribunale regionale descrisse come segue la situazione relativa al collocamento in opera del diritto dei richiedenti ad essere accreditati:
"(...) l'organizzazione di queste aste pubbliche o escludeva totalmente i rimpatriati dei territori al di là del Boug, o restringeva la partecipazione a queste operazioni alle persone che risiedevano nel distretto dove si svolgevano, o ancora i beni offerti alla vendita non potevano rispondere alle domande dei ricorrenti avuto riguardo al valore dei loro diritti in causa. Ci furono anche delle situazioni in cui l'ufficio dei beni agricoli del Tesoro pubblico organizzò delle aste pubbliche dalle quali, in virtù delle disposizioni applicabili, le persone riguardate dai beni situati al di là del Boug erano escluse.
Bisogna esaminare però in modo particolare le situazioni in cui le aste pubbliche non escludevano queste persone. Il caso si è prodotto estremamente raramente. In simile caso, un gruppo importante di persone che avevano diritto ad essere indennizzate vi ha partecipato. Queste persone, coscienti che in ragione della scorta limitata di beni destinati a rispondere alle loro domande non avrebbero avuto la possibilità di ottenere soddisfazione, presentarono delle offerte talmente elevate che il prezzo dei beni da vendere raggiunse un livello parecchie volte superiore al loro valore commerciale. È rivelatore che solo le persone riguardate dai beni situati al di là del Boug abbiano preso parte a queste aste pubbliche, allorché gli organizzatori avevano autorizzato anche la persone in grado di acquistare in contanti i beni a parteciparvi. In una di queste operazioni, un bene il cui prezzo di riserva, valutato in funzione delle stime del mercato, era di 115 000 zlotys polacchi, fu venduto per 700 000 zlotys. In un'altra vendita, un appezzamento che comprende un immobile che era stato utilizzato come camera di dissezione e di cui il prezzo di riserva ammontava a poco più di 200 000 zlotys polacchi fu venduta per 1 500 000 zlotys polacchi. Nella cornice della situazione descritta sopra, basta dire che, nel campo dell’ attività del ramo di Cracovia dell'associazione polacca dei creditori del Tesoro pubblico rimpatriato dalle regioni di frontiera, cioè sul territorio della vecchia regione di Cracovia e di una parte della regione di Nowy Sącz, solamente una ventina di persone, su un totale di 300 persone in possesso di un certificato o di decisioni amministrative, hanno esercitato il loro diritto ad essere accreditate, e nessuna di queste persone è stata indennizzata integralmente all'altezza il valore del suo diritto. Bisogna aggiungere che, nel campo di attività del ramo di Cracovia dell'associazione polacca dei creditori del Tesoro pubblico rimpatriato delle regioni di frontiera, 3 600 persone hanno provato ad ottenere dei certificati che attestavano il loro diritto a ricevere l'equivalente dei beni abbandonati. "
Il tribunale constatò peraltro che i richiedenti, o i loro predecessori, avevano negato anteriormente di accettare due offerte di beni a titolo compensatorio. Stimò questo rifiuto giustificato poiché l'ottenimento del primo bene, un terreno, era subordinato all'obbligo di fare costruire una casa su questo terreno entro quattro anni, mentre gli interessati non avevano i mezzi di procedere ad un tale investimento. In quanto alla seconda offerta, i ricorrenti dovevano scegliere un immobile di reddito, situato in un'altra città, tra i tre che si proponeva loro, ma questi immobili erano in un stato deplorevole.
98. Il tribunale regionale sottoscrisse il parere della Corte costituzionale secondo il quale gli accordi delle repubbliche non facevano parte dell'ordine giuridico interno. Perciò, non potevano costituire la base legale di una domanda civile di danno-interessi presentata dinnanzi al tribunale. Stimò tuttavia che la condotta dello stato si analizzava in una serie di mancanze, dichiarando in particolare che:
"Come si è dimostrato ampiamente nello specifico, se è arrivati ad una situazione paradossale nella quale l'avente diritto ha aspettato per anni di partecipare ad un'asta pubblica; infine, quando una tale vendita ha avuto luogo, gli interessati, che sapevano effettivamente quanto era difficile esercitare il loro diritto ad essere accreditati e sotto la pressione della situazione nella quale si trovavano, hanno offerto un prezzo che superava di molto il valore commerciale dei beni riguardati. Così, cedendo ad una pressione molto forte, hanno perso una grande parte del loro diritto. Le restrizioni severe alla possibilità di esercitare il loro diritto in pratica hanno provocato l'annientamento di questo. Questa situazione nella quale lo stato ha creato le circostanze descritte sopra, costituisce di fatto un'espropriazione totalmente ingiustificata [ed equivale a] privare le persone rimpatriate dai territori al di là del Boug dei diritti patrimoniali di cui erano titolari. Il semplice fatto di creare una tale situazione deve essere considerato come una violazione in merito a dei diritti dei rimpatriati.
Bisogna sottolineare per forza che il legislatore ha non solo l'obbligo positivo di instaurare delle regolamentazioni e procedimenti che proteggono i diritti patrimoniali, ma anche l'obbligo negativo di astenersi dall’ introdurre delle regolamentazioni di natura tale da togliere o limitare la protezione giuridica di tali dritti, e a fortiori [delle misure] che li annullano integralmente. Se il legislatore non assolve le condizioni enunciate sopra, infrange l'articolo 64 § 2 della Costituzione e crea una situazione di illegalità. (...)
Del parere del tribunale, le restrizioni legali che risultano dalla legislazione descritta sopra-anche se queste leggi possono essere peraltro necessarie -concernenti la riforma delle collettività territoriali, le operazioni di ricomposizione agricola, l'ammodernamento dell'esercito e di altre questioni non può giustificare di fare subire una discriminazione alle persone che hanno il diritto di fare dedurre il valore di beni abbandonati all'infuori delle frontiere del paese, unicamente perché queste persone non sono in grado di liberarsi immediatamente dal prezzo del bene in causa o [dei diritti di uso continuo]. (...)
Le restrizioni legali che influenzano i diritti patrimoniali acquisiti dalle persone rimpatriate dai territori al di là del Boug creano una situazione nella quale gli interessati sono privati del valore patrimoniale fissato dal legislatore.
Si tratta di una mancanza dello stato che provoca, per ragioni imputabili allo stato, un danno per i richiedenti per il fatto che non hanno potuto difatti esercitare il loro diritto di ottenere dei beni per il valore interinato dalla decisione amministrativa pertinente. Se il legislatore, con l'articolo 81 della legge di 1985 e l'articolo 212 della legge di 1997 sull'amministrazione fondiaria, ha conferito ai rimpatriati dei territori al di là del Boug il diritto di dedurre il valore dei beni abbandonati all'estero dal prezzo di terreni edificabili o di quello di immobili o di locali situati su dei terreni che appartengono al Tesoro pubblico, le leggi ulteriori hanno privato di effetto tutte le vie offerte a questo gruppo di cittadini per esercitare questo diritto.
Nell’ essenza, il danno subito dai rimpatriati, ed anche dal richiedente nello specifico, si riferisce alla differenza tra i valori di ciò che avrebbero dovuto ricevere in compenso in virtù dell'articolo 212 della legge del 1997 sull'amministrazione fondiaria del loro diritto, e ciò che hanno avuto in pratica in ragione della malafede con la quale lo stato ha applicato la legge. (...)
Conformemente all'articolo 77 § 1 della Costituzione, ogni persona ha il diritto di ottenere risarcimento per gli atti illegali di un'autorità pubblica. La responsabilità del Tesoro pubblico deriva dell'articolo 417 del codice civile, poiché tiene al funzionamento di un'autorità pubblica nel suo insieme, e non alle persone specifiche legate a questa istituzione, avuto riguardo al fatto che la responsabilità è impegnata in caso di atto illegale. Inoltre, entrano nella nozione di "funzionamento delle autorità pubbliche", in un senso più largo, delle azioni od omissioni, delle misure specifiche, o dei decreti, dei giudizi, delle decisioni amministrative, delle leggi quasi normative e, infine, l'attività legislativa. (...)
Il fatto che sia stato impossibile per essi [richiedenti] di esercitare i diritti di cui erano titolari senza perdere la più grande parte del loro valore li autorizza a richiedere, allo sguardo del diritto della responsabilità civile, un indennizzo uguale agli importi enunciati nel certificato applicabile.
Si può comprendere completamente che i richiedenti, dopo avere ottenuto i certificati che interinavano i loro diritti allo sguardo dell'articolo 212 della legge del 1997 sull'amministrazione fondiaria, non abbiano partecipato alle aste pubbliche organizzate da esse [autorità], poiché il numero di aste pubbliche di cui avrebbero potuto avere cognizione era molto limitato. Tuttavia, visto il numero di rimpatriati autorizzati a prendere parte a queste operazioni, ogni partecipazione eventuale a tali vendite avrebbe potuto provocare per essi la perdita di una frazione importante del loro diritto.
Anche se la sentenza della Corte costituzionale del 19 dicembre 2002-che ha tolto le restrizioni imposte ai rimpatriati in quanto all'esercizio dei loro diritti-ha preso immediatamente effetto dopo la sua pubblicazione sul Giornale delle leggi, cioè l’8 gennaio 2003, in pratica, l'ufficio dei beni militari e l'ufficio dei beni agricoli dello stato, esprimendo il parere che suddetta sentenza esigeva il collocamento aggiornato delle disposizioni della legge del 1997 sull'amministrazione fondiaria e di altre leggi, ha generato una situazione nella quale perdura l'impossibilità per i rimpatriati di concretizzare i diritti di cui sono titolari.
Questa circostanza, come è stata descritta nell'instaurazione dei fatti dello specifico, è conosciuta notoriamente, avendone reso largamente conto i giornali. Così, il Governo, dando un'interpretazione scorretta delle conseguenze della sentenza della Corte costituzionale, continua a fare sbarramento ai diritti dei rimpatriati, rendendosi così colpevole di una mancanza civile nella misura e per le conseguenze descritte prima dal tribunale. "
99. Nell'agosto 2003, i convenuti contestarono questo giudizio dinnanzi alla corte di appello (Sąd Apelacyjny) di Cracovia.
La corte di appello esaminò la causa il 24 settembre 2003. Interinò le constatazioni di fatto formulate dalla giurisdizione inferiore ma annullò la conclusione sul merito. Modificò perciò il giudizio di prima istanza e respinse la domanda.
Nei motivi della sentenza, la corte di appello sottolineò che l'esecuzione del diritto ad essere accreditato dipendeva in un larga misura dell'attività degli aventi diritto. Si trattava quindi, solamente di un diritto contingente. Inoltre, l'articolo 212 contemplava un procedimento specifico che permetteva allo stato di liberarsi dal suo obbligo, ma non considerava nessuno meccanismo di indennizzo. I richiedenti avrebbero potuto essere indennizzati solamente se avessero provato che non avevano potuto ottenere nessuno bene a titolo compensatorio su tutto il territorio della Polonia. A questo riguardo, la corte di appello sottolineò che i ricorrenti non avevano esaurito ancora tutte le vie offerte dal diritto interno. Non avevano partecipato alle aste pubbliche ed avevano negato di acquisire dei beni proposti dalle autorità a titolo compensatorio. Solo partecipando attivamente alle aste pubbliche i richiedenti avrebbero potuto dimostrare che incontravano delle difficoltà ad esercitare il loro diritto. La corte di appello dichiarò anche che nessuno fondamento giuridico permetteva di mettere in causa la responsabilità civile dello stato, per il fatto in particolare dell'inattività legislativa addotta. Allontanò l'argomento secondo il quale il legislatore, adottando delle leggi inficiate di illegalità o non garantendo come si doveva i diritti dei rimpatriati dei territori al di là del Boug, aveva espropriato illecitamente i richiedenti.
100. Questi ultimi ricorsero in cassazione (kasacja) dinnanzi alla Corte suprema contro il giudizio precitato. Il procedimento di cassazione è pendente.
b) Giudizio del 7 aprile 2003
101. Il 7 aprile 2003, dopo avere esaminato una domanda presentata da due persone, T.Rz. ed E.Rz, contro il Tesoro pubblico, governatore di Ma³opolska, il tribunale regionale di Cracovia, riunendosi in una composizione differente, accolse la domanda di danno-interessi presentata dai ricorrenti e fondata sull'inadempienza da parte dello stato dell'obbligo che gli toccava in virtù dell'articolo 212 della legge del 1997 sull'amministrazione fondiaria.
102. Il tribunale regionale stimò che le disposizioni degli accordi delle repubbliche non potevano costituire la base legale di una domanda civile poiché questi testi non erano stati pubblicati debitamente sul Giornale delle leggi. Tuttavia, considerò che la responsabilità del Tesoro pubblico poteva essere messa non solo in causa in ragione per il fatto che lo stato non aveva garantito il godimento effettivo del diritto ad essere accreditato ma anche perché non si era liberato dal suo obbligo legale di pubblicare gli accordi delle repubbliche -il che aveva impedito ai richiedenti di invocarli come base legale. Il tribunale dichiarò in particolare:
"[In fatto]
Purtroppo, si è costretti a constatare che, sebbene sia trascorso poco tempo dalla decisione della sentenza della Corte costituzionale, gli organismi che detengono i beni del Tesoro pubblico hanno per ora sospeso l'organizzazione dell’ asta pubblica di questi beni, invocando la mancanza di nuove disposizioni legislative che sostituiscono quelle che sono state annullate. Tuttavia, conviene rilevare che la sentenza della Corte costituzionale verteva, come si è detto sopra, su "la levata delle restrizioni in seno al sistema"; quindi, niente giustifica la posizione espressa nei comunicati messi a disposizione del pubblico su internet. Perciò, questa possibilità [di rispondere alle domande] rimane illusoria per i rimpatriati dei territori al di là del Boug.
[In diritto]
Alla luce delle constatazioni del tribunale, non fa nessuno dubbio che, se l'accordo concluso il 9 settembre 1944 col RSS dell'Ucraina è stato ben ratificato, non è mai stato certamente pubblicato da allora sul Giornale delle leggi (ciò che vale anche per l'accordo concluso col RSS del Bélarus). Alla luce delle disposizioni costituzionali precitate, questo accordo non potrebbe costituire una sorgente di diritto dunque, poiché non è stato incorporato nell'ordine giuridico interno. Questo accordo non può applicarsi perciò, direttamente né si può invocare come base legale delle domande dei ricorrenti. La Corte costituzionale ha espresso un parere similare nella sua sentenza del 19 dicembre 2002 che è stata citata già relativamente alle constatazioni di fatto formulato nello specifico. (...)
I ricorrenti hanno sollecitato[10] la pubblicazione dell'accordo del 9 settembre 1944 firmato dalla repubblica dell'Ucraina, ma il ministro delle Cause estere ha negato di prendere delle misure in questo senso-mentre era tenuto a farlo in virtù del diritto dei trattati internazionali-, rispondendo che l'esecuzione dell'accordo aveva provocato la sua estinzione. Il ministro fondava la sua argomentazione sull'idea che, secondo lui, l'accordo era stato eseguito tra le parti e che era stato messo dunque un termine, a causa della conclusione del Patto di 1952 col governo sovietico. (...)
Questo parere è erroneo per almeno due ragioni:
Innanzitutto, da un punto di vista formale, la Convenzione di Vienna contempla la possibilità di mettere fine ad un trattato, non invocando la sua esecuzione, ma piuttosto denunciandolo. (...)
Anche se si è preparati ad accettare la possibilità che l'esecuzione di accordi possa provocare la loro estinzione, questo argomento non può essere invocato quando gli accordi in questione non sono ancora stati eseguiti integralmente. (...)
A prescindere dalle considerazioni che precedono che, in un senso, rivestono un'importanza marginale, si può aggiungere che, se si ammettesse che l'estinzione degli accordi delle repubbliche ha preso effetto nel 1952, ciò avrebbe delle strane conseguenze, perché bisogna ricordare che nello specifico il risultato si sarebbe prodotto precisamente a partire da questa data. Ma allora, bisogna chiedersi perché, per esempio, la Corte suprema, nella sua giurisprudenza-così abbondantemente citata nello specifico- si è preoccupata durante gli ultimi anni cinquanta di accordi che non sarebbero più in vigore. Per esempio, nella risoluzione ben conosciuta presa il 30 maggio 1990 da sette giudici della Corte suprema (III CZP 1/90, (...)), questa giurisdizione ha deliberato non solo sull'articolo 88 § 1 della legge del 1985 sull'amministrazione fondiaria e l'espropriazione che enuncia il diritto ad essere accreditato, ma anche sugli accordi delle repubbliche del 1944, e ha esaminato la sostanza dell'articolo 3 § 6[11] (...)
Gli argomenti sopra mostrano che il potere esecutivo, malgrado una domanda del ricorrente in questo senso, non ha proceduto alla pubblicazione dell'accordo concluso col RSS dell'Ucraina (almeno) a dispetto dell'obbligo legale che gli comanda di pubblicare immediatamente gli accordi ratificati. (...) Più precisamente, l'autorità pubblica si è astenuta da agire a dispetto di un obbligo espressamente formulato nella legge, e è contravvenuta dunque così alla legge (illegalità obiettiva). Quindi, la prima delle condizioni di responsabilità richiesta dall'articolo 417 del codice civile combinato con l'articolo 77 § 1 della Costituzione è assolta. (...)
Nelle sue constatazioni, il presente tribunale ha stimato che i richiedenti non potevano fare valere i loro diritti allo sguardo della legge del 1997 sull'amministrazione fondiaria, poiché il Tesoro pubblico, rappresentato dal sindaco, li aveva privati di ogni possibilità di esercitare il diritto ad essere accreditati non mettendo alcun bene immobiliare alle aste, e questo da anni. In queste circostanze, come la Corte costituzionale ha sottolineato con ragione, questo diritto è diventato illusorio. Il tribunale di céans ha indicato anche che la situazione non aveva conosciuto nessuna evoluzione dalla sentenza della Corte costituzionale. (...)
Così come si è detto sopra, se l'accordo concluso il 9 settembre 1944 col RSS dell'Ucraina fosse stato pubblicato sul Giornale delle leggi, sarebbe stato esaminato, conformemente all'articolo 241 della Costituzione, sotto l'angolo dell'articolo 91 di questa; la sua natura auto-esecutiva sarebbe allora per così dire presunta ed il tribunale di céans sarebbe tenuto ad applicarlo nello specifico. (...)
(...) [Se questi] accordi delle repubbliche fossero stati pubblicati, non ci sarebbe allora attualmente nessuno ostacolo per esaminare queste domande sulla base delle loro disposizioni. Del parere del tribunale, risulta dalle osservazioni sopra che queste disposizioni dell'accordo sono di natura auto-esecutiva. (...)
Si tratta là di un'affermazione di grande importanza. Difatti, mentre i richiedenti sono in diritto di invocare questo strumento, la sua esclusione dall'ordine giuridico li priva in pratica di questa possibilità. Ma questa esclusione è il risultato di un'omissione illegale da parte del potere esecutivo che ha trascurato di pubblicare l'accordo sul Giornale delle leggi.
Avuto riguardo a queste circostanze, esiste un legame chiaro e diretto di causalità tra le omissioni illegali delle autorità pubbliche ed il danno subito dai richiedenti. Questo danno materiale deriva dall'impossibilità per i ricorrenti di vedere le loro domande soddisfate nella cornice di un'azione civile fondata sull'articolo 3 § 6 dell'accordo, poiché la conclusione di un tale procedimento è per ora pregiudicata (rigetto della domanda) o, come nello specifico, indice del difetto di base legale. Certamente, simile azione non può avere una conclusione positiva. (...)
Bisogna sottolineare che il danno descritto sopra non sarebbe stato costituito se fosse stato possibile per i richiedenti esercitare il "diritto ad essere accreditati" che consiste in operare la deduzione del valore dei beni abbandonati. Il fatto di avere generato un danno impedendo l'impegno di un procedimento è quindi, anche in rapporto stretto con questa circostanza.
In conclusione, l'omissione illegale da parte delle autorità pubbliche, che consisteva nel non pubblicare l'accordo nel Giornale delle leggi malgrado la domanda dei Sigg. T.Rz. ed E.Rz, ha privato questi -poiché non hanno potuto esercitare il diritto ad essere accreditati in quanto diritto generale nell'ordine giuridico esistente-, di ogni possibilità di ottenere un indennizzo effettivo, all'altezza l'importo massimo possibile- ossia il valore dei beni che gli interessati avevano dovuto lasciare dietro essi in Ucraina, che rivendicano sul fondamento dell'articolo 3 § 6 dell'accordo concluso col RSS dell'Ucraina. "
7. Le sentenze rese dalla Corte amministrativa suprema il 29 maggio e 12 dicembre 2003
103. Il 29 maggio 2003, la Corte amministrativa suprema esaminò le cause introdotte dal Sig. E.Rz. , il ricorrente nel procedimento descritto sopra, ed un certo A.K. I richiedenti presentavano delle lagnanze sotto l'angolo dell'articolo 26 della legge dell’ 11 maggio 1995 sulla Corte amministrativa suprema (Ustawa oh Naczelnym Sądzie Administracyjnym)12, adducendo l'inattività del primo ministro per il fatto che non aveva pubblicato gli accordi delle repubbliche del 9 settembre 1944, concluso dal Comitato polacco di liberazione nazionale ed dai governi delle repubbliche socialiste sovietiche di Ucraina e del Bélarus (vedere anche 1 i paragrafi 1 e 39-40 sopra).
104. La Corte amministrativa suprema respinse le lagnanze, stimando che erano male fondate. In particolare, nessuna questione si poneva in quanto all'inattività del primo ministro poiché questo non poteva ordinare la pubblicazione di un accordo internazionale senza raccomandazione preliminare del ministro delle Cause estere. Ora questo ultimo non aveva raccomandato la pubblicazione degli accordi delle repubbliche sul Giornale delle leggi.
Nella sua sentenza, la Corte formulò delle importanti conclusioni in fatto e in diritto. Contestò anche il parere della Corte costituzionale in quanto alla forza costrittiva degli accordi delle repubbliche ed espresse il parere che l'articolo 3 di ciascuno degli accordi riguardava direttamente i diritti ed obblighi dei rimpatriati e non si limitava ad una semplice promessa di agire.
105. La Corte dichiarò in particolare questo:
"Del parere della Corte amministrativa suprema, la sostanza di questo accordo, in particolare del suo articolo 3, indica che si riferisce direttamente ai diritti ed obblighi dei rimpatriati. Non si limita unicamente ad una promessa di agire, il che non potrebbe costituire in sé una base che permette di fondare le richieste, poiché contempla solamente, così come mostrano la sentenza della Corte costituzionale del 19 dicembre 2002 ed il parere del 27 gennaio 2003 della commissione consultiva giuridica presso il ministro delle Cause estere concernente la questione dei beni situati al di là del Boug, una responsabilità specifica per lo stato, ossia regolamentare in dritto interno le modalità di trattamento delle richieste delle persone che avevano perso dei beni in seguito alla delimitazione delle frontiere della Polonia. Ciò risulta chiaramente dall'articolo 3 § 6, poiché il rimborso dei beni mobiliari ed immobiliari abbandonati doveva effettuarsi sulla base del valore stimato dalle assicurazioni. (...)
Del parere della Corte amministrativa suprema, l'accordo in questione, malgrado la posizione del convenuto ed il ragionamento seguito dalla Corte costituzionale nella sua sentenza del 19 dicembre 2002, è sempre costrittivo poiché non è stato eseguito ancora pienamente. Difatti, ai termini dell'articolo 59 della Convenzione di Vienna del 23 maggio 1969 sul diritto dei trattati, un trattato è considerato come avente preso fine quando tutte le parti di questo trattato concludono ulteriormente un trattato riguardante la stessa materia, e se risulta dal trattato posteriore o se è stabilito peraltro che secondo l'intenzione delle parti la materia deve essere regolata da questo trattato, o se le disposizioni del trattato posteriore sono incompatibili con quelle del trattato anteriore a tal punto che è impossibile applicare i due trattati allo stesso tempo. (...) "
106. Il 12 dicembre 2003, in due sentenze ulteriori (numero II SAB 219/03 ed II SAB 221/03) concernenti le lagnanze relative all'inattività del potere esecutivo, in particolare al fatto che il ministro delle Cause estere non aveva proceduto alla pubblicazione degli accordi delle repubbliche sul Giornale delle leggi, la Corte amministrativa suprema confermò il punto di vista esposto sopra nella sua interezza. Ordinò inoltre al ministro di rispondere alle richieste dei ricorrenti che sollecitavano la pubblicazione in buona e dovuta forma degli accordi delle repubbliche.
8. La sentenza resa dalla Corte suprema il 21 novembre 2003
a) Il contesto
107. Il 25 aprile 2001, il tribunale regionale di Varsavia respinse una domanda di indennizzo finanziario relativo ai beni abbandonati al di là del Boug, in una regione che fa oggi parte dell'Ucraina, presentato da un certo Cz.S. contro il Tesoro pubblico e il ministro del Tesoro. Invocando in particolare l'articolo 3 § 6 dell'accordo applicabile, Cz.S. aveva sollecitato un'indennità che corrispondeva al valore dei beni in questione. Il tribunale considerò che le disposizioni di questo accordo non potevano costituire una base legale indipendente per stabilire la responsabilità del convenuto, e giudicò che il richiedente non aveva dimostrato l'esistenza di un legame di causalità tra i danni addotti ed una mancanza qualsiasi risultante da un'azione o da un'omissione delle autorità dello stato.
Il 28 maggio 2002, la corte di appello di Varsavia, investita dal richiedente, confermò il giudizio di prima istanza e la motivazione di questo.
b) La sentenza,
108. Questa sentenza (no I CK 323/02) fu reso dalla Corte suprema, riunendosi a tre giudici, alla conclusione dell'esame del ricorso in cassazione presentato da Cz.S. contro la sentenza della corte di appello. La Corte suprema annullò questo e rinviò la causa alla corte di appello di Varsavia. Nella sua sentenza, considerata come una decisione di principio sulle questioni concernenti i beni situati al di là del Boug e sulla responsabilità civile dello stato a causa dell'inadempimento del diritto ad essere accreditato, la Corte suprema formulò parecchie conclusioni importanti in fatto ed in diritto.
109. In quanto alla natura del diritto enunciato all'articolo 212 della legge del 1997 sull'amministrazione fondiaria, osservò in particolare:
"Se la natura di questo diritto suscita discussione, si libera tuttavia una tesi predominante secondo la quale costituisce un diritto patrimoniale privato, [che è] trasmissibile a causa di morte ed alienabile secondo le modalità particolari, e che consiste in sostanza nella possibilità di fare eseguire a suo profitto un certo obbligo patrimoniale tramite ricorso ai "Fondi per i beni abbandonati al di là del Boug" [pieniądz zabużański]. Questo "diritto" (...) ha sicuramente un valore materiale che deriva dalla disponibilità dei beni che può permettere di acquistare. La disponibilità di questi beni è determinata dalla legislazione e la sua applicazione in pratica. "
110. La Corte fece inoltre le seguente dichiarazioni:
"(...) non fa nessuno dubbio che le iniziative legislative prese in questi ultimi anni riducono il valore del diritto ad essere accreditato e che questa riduzione in valore può essere considerata come una perdita materiale che dipende dalla nozione di danno. A questo riguardo, bisogna confrontare il valore del diritto ad essere accreditato in una situazione giuridica ipotetica fuori dalla cornice delle leggi giudicate difettose ed il valore di questo diritto come risulta dall'adozione delle leggi [difettose] in questione.
Nella cornice delle considerazioni relative al danno, non bisogna dimenticare di menzionare il modo in cui le disposizioni giuridiche relative ai diritti delle persone riguardate dai beni situati al di là del Boug sono applicate in pratica. Certi documenti versati alla pratica confermano che il Tesoro pubblico non organizza nessuna asta pubblica alla quale queste persone potrebbero partecipare. Né l'ufficio dei beni agricoli né l'ufficio dei beni militari si sono conformati alla sentenza della Corte costituzionale. Delle simili pratiche rendono materialmente impossibile la concretizzazione del diritto [dei richiedenti] ad essere accreditati. Beninteso, [per le questioni come] l'esistenza di un danno ed il suo valore, il carico della prova è sopportato dal ricorrente. Certo, questo danno non equivale ad una privazione di diritti patrimoniali ed il suo valore non è uguale a quella dei beni abbandonati in Ucraina. (...)
In conclusione, [i richiedenti riguardati dai beni situati al di là del Boug] possono, in virtù dell'articolo 77 § 1 della Costituzione, sollecitare un indennizzo finanziario dal Tesoro pubblico per compensare la perdita di valore di questo [diritto ad essere accreditato] che risulta dell'adozione di leggi che restringono il loro accesso alle aste pubbliche il che impedisce loro o riduce le loro possibilità di fare eseguire i loro diritti. (...)
Tuttavia, ciò non notifica che sia possibile [per i richiedenti] ottenere la contropartita finanziaria integrale del valore dei beni abbandonati nelle regioni di frontiera. Sarebbe contrario a l'articolo 212 della legge del 1997 sull'amministrazione fondiaria con il quale il legislatore-agendo nella sua sfera legislativa autonoma -ha instaurato un meccanismo di indennizzo specifico. Il punto cruciale è di sapere però se l'azione legislativa precedente ha dato a [questo meccanismo] un carattere illusorio -così come ha dichiarato senza equivoco la Corte costituzionale. Questa questione ha delle conseguenze sul valore reale di questo[diritto ad essere accreditato]. Difatti, il valore di questo diritto è stato ridotto da quando il legislatore, da una parte, ha escluso dal campo di applicazione dell'articolo 212 [certe] parti dei terreni dello stato e, dall’altra parte, l'ha reso ineseguibile con l'applicazione di questa disposizione in pratica, cioè non tenendo di asta pubblica. Di conseguenza, il diritto ad essere accreditato non poteva, e non può sempre, essere esercitato.
Simile azione non potrebbe essere accettata in un Stato democratico di diritto che applica i principi di giustizia sociale (articolo 2 della Costituzione), o che garantisce a tutti, in condizioni di uguaglianza, il diritto di proprietà, gli altri diritti patrimoniali ed il diritto di successione (articolo 64 § 2 della Costituzione).
Conviene rilevare che qualcosa come il 90% delle persone che hanno diritto ai beni a titolo compensatorio è stato indennizzato [integralmente], (...) in particolare tramite l'esercizio del diritto ad essere accreditato. Essendo così, ed avuto riguardo al fatto che il diritto ad essere accreditato è sempre in vigore, bisogna tenere per legittima la pretesa ad essere indennizzati integralmente dei ricorrenti riguardati dai beni situati al di là del Boug che non hanno esercitato ancora suddetto dritto. [Ogni decisione contraria equivarrebbe a stabilire] una discriminazione ingiustificata tra [diversi gruppi] di persone riguardate dai beni situati al di là del Boug ed impedirebbe l'esecuzione delle disposizioni che definisce il procedimento specifico che mira a concretizzare il diritto ad essere accreditato, in particolare l'articolo 212. "
9. La legge del dicembre 2003
a) I lavori preparatori e l'adozione da parte del Parlamento
111. Nell'intervallo, il Senato aveva elaborato la proposta di legge portante modifica della legge sull'amministrazione fondiaria, della legge portante modifica della legge sull'amministrazione dei beni agricoli del Tesoro pubblico e di altre leggi (Projekt ustawy oh zmianie ustawy oh gospodarce nieruchomościami gli ustawy oh zmianie ustawy oh gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz oh zmianie niektórych innych ustaw-"la proposta di legge del Senato"). Questa proposta fu presentata al Parlamento il 10 marzo 2003. In una parola, il Senato raccomandava una riformulazione delle disposizioni esistenti in modo che l'insieme dei terreni dello stato fosse messo a disposizione delle persone riguardate dai beni situati al di là del Boug.
112. La proposta di legge del Senato passò in prima lettura il 16 aprile 2003. Il 26 maggio 2003, il governo che, inizio 2003, aveva elaborato il suo proprio progetto di legge (vedere anche il paragrafo 33 sopra), presentò il suo parere nel quale criticava vivamente le proposte del Senato.
Il progetto di legge fu sottoposto al Parlamento il 10 luglio 2003. Il governo proponeva di vendere tutti i beni dello stato ai richiedenti riguardati dai beni situati al di là del Boug ma di limitare il valore dell'indennizzo a 20 000 PLN.
113. In seguito, il Parlamento decise di lavorare simultaneamente sui due testi.
La prima lettura si svolse il 29 luglio 2003. La secondo e terza lettura ebbero luogo rispettivamente il 28 ottobre e 12 novembre 2003. Durante queste letture, il valore massimale dei beni offerti a titolo di compenso fu portato a 50 000 PLN.
Il 12 novembre 2003, il progetto e la proposta di legge furono adottate dal Sejm e la legge fu rinviata al Senato. Questo presentò certi emendamenti che, per l'essenziale, furono accettati dal Sejm il 12 dicembre 2003. Lo stesso giorno, la legge di dicembre 2003 fu trasmessa per firma al presidente della Polonia che la firmò il 5 gennaio 2004.
b) Le disposizioni pertinenti,
114. La legge di dicembre 2003 entrò in vigore il 30 gennaio 2004.
Ai termini del suo articolo 1:
"La presente legge definisce i principi che regolano la deduzione del valore dei beni [che] sono stati abbandonati al di là delle frontiere reali dello stato polacco conformemente alla guerra cominciata nel 1939 dal prezzo di acquisto o dai diritti di uso continuo di beni dello stato, e [per i quali] un risarcimento doveva essere offerto in virtù [delle disposizioni degli strumenti] seguenti:
1) l'accordo del 9 settembre 1944 tra i Comitati polacchi di liberazione nazionale ed il governo della repubblica socialista sovietica del Bélarus concernente il rimpatrio dei cittadini polacchi del territorio del RSS del Bélarus così come del popolazione biélorusse dal territorio della Polonia;
2) l'accordo del 9 settembre 1944 tra i Comitati polacchi di liberazione nazionale ed il governo della repubblica socialista sovietica di Ucraina concernente il rimpatrio dei cittadini polacchi dal territorio del RSS di Ucraina così come della popolazione ucraina dal territorio della Polonia;
3) l'accordo del 22 settembre 1944 tra i Comitati polacchi di liberazione nazionale ed il governo della repubblica socialista sovietica di Lituania concernente il rimpatrio dei cittadini polacchi dal territorio del RSS di Lituania così come della popolazione lituana dal territorio della Polonia;
4) l'accordo del 6 luglio 1945 tra i governi provvisori di unione nazionale della Repubblica di Polonia ed il governo dell'unione delle repubbliche socialiste sovietiche sul diritto delle persone di origine polacca ed ebraica residenti in URSS di rinunciare alla nazionalità sovietica e sul loro rimpatrio in Polonia, e sul diritto delle persone di origine russa, ucraina, biélorussa, ruthénienne e lituana residenti in Polonia di rinunciare alla nazionalità polacca e sul loro rimpatrio in URSS. "
115. L'articolo 2 si legge così:
"1. Il diritto ad essere accreditato del valore dei beni abbandonati all'estero è conferito ai proprietari di questi beni se assolvono le seguenti condizioni:
1) al 1 settembre 1939 risiedevano nei territori mirati all'articolo 1 ed avevano la nazionalità polacca, e hanno lasciato questi territori in ragione della guerra cominciata nel 1939;
2) hanno la nazionalità polacca; e
3) risiedono in modo permanente in Repubblica della Polonia almeno dalla data di entrata in vigore della presente legge.
2. In caso di decesso di un proprietario di beni abbandonati al di là delle frontiere reali dello stato polacco, il diritto ad essere accreditato del valore dei beni [abbandonati] è conferito o congiuntamente all'insieme dei suoi eredi, se questi hanno la nazionalità polacca e risiedono in modo permanente in Repubblica della Polonia almeno dalla data di entrata in vigore della presente legge, o a [l'] erede nominato dagli altri eredi. La designazione dell’avente diritto deve effettuarsi con una dichiarazione, la firma [o le firme] che deve essere autenticata(e) da un notaio.
3. Il diritto ad essere accreditato del valore di beni abbandonati al di là delle frontiere reali dello stato polacco, come omologato conformemente a di altre disposizioni giuridiche ed alla presente legge, è inalienabile, senza danno delle disposizioni del capoverso 2.
4. Il diritto ad essere accreditato del valore di beni abbandonati al di là delle frontiere reali dello stato polacco non è conferito alle persone che, in virtù di altre disposizioni giuridiche, ivi compreso le disposizioni concernenti l'amministrazione fondiaria, la ricomposizione agricola o il sistema o le installazioni agricole, hanno acquisito la proprietà o il diritto di uso continuo di beni del Tesoro pubblico nella cornice dei risarcimenti previsti dagli accordi mirati all'articolo 1. "
116. L'articolo 3 definisce così il diritto ad essere accreditato:
"1. Le persone mirate all'articolo 2 §§ 1 e 2 possono, senza danno al paragrafo 2 della presente disposizione, dedurre il valore dei beni abbandonati al di là delle frontiere reali dello stato polacco dal prezzo di acquisto o dai diritti di uso continuo di beni dello stato e dal prezzo di ogni edificio, locale o abitazione che si trova.
2. La deduzione del valore dei beni abbandonati al di là delle frontiere reali dello stato, come definita al paragrafo [precedente], è plafonata ad un valore uguale al 15% del valore di questi beni; la somma da dedurre non può superare 50 000 zlotys polacchi. "
117. In virtù degli articoli 4 e 5, tutti i ricorrenti riguardati dai beni situati al di là del Boug devono chiedere al governatore della regione pertinente di omologare il loro diritto ad essere accreditato. L'omologazione prende la forma di una decisione amministrativa, suscettibile di ricorso dinnanzi al presidente dell'Ufficio delle abitazioni e dello sviluppo urbano (Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast). La data limite per presentare tali domande è stata fissata al 31 dicembre 2005.
L'articolo 6 contempla che i governatori devono tenere dei registri che censiscono le domande concernente i beni situati al di là del Boug.
Il diritto ad essere accreditato in virtù della legge di dicembre 2003 può essere esercitato solamente nella cornice di un procedimento di richiesteo di offerte.
118. L'articolo 14, nei suoi passaggi pertinenti, si legge così:
"Le seguente modifiche sono portate alla legge del 21 agosto 1997 sull'amministrazione fondiaria:
1) l'articolo 212 è abrogato; (...) "
119. L'articolo 16, nelle sue disposizioni pertinenti, è formulato così:
"Gli obblighi che derivano dagli accordi enumerati all'articolo 1 sono considerati come estinti al riguardo delle persone mirate all'articolo 2 § 4 e delle persone che, in applicazione delle disposizioni della presente legge, hanno esercitato il diritto ad essere accreditato del valore di beni abbandonati al di là delle frontiere reali dello stato polacco. "
120. Il 30 gennaio 2004, data di entrata in vigore della legge del dicembre 2003, la costituzionalità di parecchie disposizioni di questa, ivi compreso gli articoli 2 § 1, capoversi 2 e 3, 2 § 2, 2 § 4, 3 § 2 e 16, fu contestata dinnanzi alla Corte costituzionale da un gruppo di deputati del partito "Programma civico" (vedere anche sopra il paragrafo 38). Invocarono i principi costituzionali di uguaglianza dinnanzi alla legge, di protezione della proprietà e dei diritti acquisiti in conformità con la legge, così come il principio dello stato di diritto. Il procedimento è pendente.
IN DIRITTO
I. SULLA VIOLAZIONE ADDOTTA DELL'ARTICOLO 1 DEL PROTOCOLLO NO 1
121. Il richiedente adduce la violazione dell'articolo 1 del Protocollo no 1 per il fatto che non ha potuto fare valere il suo "diritto ad essere accreditato", cioè il suo diritto ad essere indennizzato per i beni abbandonati nei territori al di là del Boug.
L'articolo 1 del Protocollo no 1 si legge così:
"Ogni persona fisica o giuridica ha diritto al rispetto dei suoi beni. Nessuno può essere privato della sua proprietà che a causa di utilità pubblica e nelle condizioni previste dalla legge ed i principi generali del diritto internazionale.
Le disposizioni precedenti non recano offesa al diritto che possiedono gli Stati di mettere in vigore le leggi che giudicano necessarie per regolamentare l'uso dei beni conformemente all'interesse generale o per garantire il pagamento delle imposte o di altri contributi o delle multe. "
A. Oggetto della controversia
122. Quando ha definito la portata della sua competenza ratione temporis nella decisione che ha reso sull'ammissibilità della presente richiesta, la Corte ha stimato che la lagnanza del richiedente non aveva tratto ad una misura o decisione precisa presa anteriori, neanche dopo, il 10 ottobre 1994, data della ratifica del Protocollo no 1 con la Polonia. Secondo lei, l'essenza della lagnanza derivata dal richiedente della Convenzione teneva all'impossibilità nella quale si sarebbe trovato, a causa dello stato, di vedere eseguire il suo diritto ad una misura compensatoria che il diritto polacco non ha smesso di riconoscergli.
Rilevando che questo diritto era stato conferito all'interessato alla data della ratifica e che rimaneva il 12 marzo 1996, data alla quale il richiedente aveva presentato la sua richiesta alla Commissione, ed il 19 dicembre 2002, data della decisione sull'ammissibilità, la Corte si è dichiarata competente ratione temporis per conoscere della richiesta. Ha concluso anche che poteva avere riguardo ai fatti anteriori alla ratifica per quanto si potesse considerarli come essendo all'origine di una situazione che si era prolungata al di là di questa data o importanti per comprendere quelli sopraggiunti dopo questa data (Broniowski c. Polonia, déc.) [GC], no 31443/96, §§ 74-77, CEDH 2002-X).
123. Tuttavia, la data alla quale comincia non solo ratione temporis la competenza della Corte segna il principio del periodo durante il quale, fino ad oggi, si sono prodotte le azioni od omissioni dello stato polacco che la Corte deve valutare dal punto di vista della loro conformità alla Convenzione, ma è anche da prendere in conto per determinare il contenuto ed la portata reale dell'interesse giuridico, da esaminare sotto l'angolo dell'articolo 1 del Protocollo no 1, che il diritto polacco riconosce al richiedente.
124. Se il contesto storico della causa, in particolare le delimitazioni delle frontiere dello stato dopo la guerra, il rimpatrio consecutivo delle persone toccate da questi avvenimenti e gli accordi delle repubbliche dai quali il diritto all’ indennizzo del richiedente deriva la sua origine (paragrafi 10-12, 39-41, 67 e 81 sopra) è certamente importante per comprendere la situazione giuridica e di fatto complessa che si presenta oggi, la Corte non esaminerà l'insieme degli obblighi giuridici, giuridici, sociali, finanziari o altri che incomboni sullo stato polacco per il fatto che i proprietari di beni situati al di là del Boug sono stati spossessati e cacciati dall'unione sovietica dopo la Seconda Guerra mondiale. In particolare, non ricercherà se l'obbligo che ha la Polonia, in virtù degli accordi delle repubbliche, di restituire a queste persone il valore dei beni che hanno dovuto lasciare nelle vecchie repubbliche sovietiche può avere un'incidenza sull'ampiezza del diritto del richiedente a titolo della legislazione interna e della Convenzione, e se la Polonia ha onorato gli obblighi che aveva contratto nella cornice di questi accordi.
125. La sola questione che si pone dinnanzi alla Corte è quella di sapere se l'articolo 1 del Protocollo no 1 è stato violato relativamente in ragione delle azioni ed omissioni dello stato polacco al collocamento in opera del diritto del richiedente ad ottenere dei beni a titolo compensatorio che gli era conferito dalla legislazione polacca quando il Protocollo è entrato in vigore e che rimaneva il 12 marzo 1996, data alla quale l'interessato ha presentato la sua richiesta alla Commissione.
B. Applicabilità dell'articolo 1 del Protocollo no 1
1. Argomenti delle parti
a) Il richiedente
126. Così come egli ha fatto già allo stadio dell'ammissibilità della richiesta, il richiedente sostiene che il suo diritto costituisce un diritto patrimoniale che la Polonia aveva riconosciuto impegnandosi inizialmente, con l'articolo 3 § 6 dell'accordo applicabile, ad indennizzare i rimpatriati. Questo obbligo è stato incorporato ulteriormente al diritto interno che ha conferito al richiedente, in quanto erede della sua nonna rimpatriata, il diritto specifico di fare dedurre il valore dei beni abbandonati dalla sua famiglia al di là del Boug dal prezzo o dai diritti di uso continuo di beni immobiliari venduti dallo stato. Il richiedente aggiunge che questo diritto è stato riconosciuto esplicitamente dalle giurisdizioni polacche come un diritto patrimoniale e che la Corte costituzionale gli ha dato recentemente la denominazione di "diritto ad essere accreditato". Questo diritto dipende indiscutibilmente dalla nozione di "beni" ai fini dell'articolo 1 del Protocollo no 1.
b) Il Governo,
127. Invocando la decisione della Corte sull'ammissibilità della richiesta che conclude all'applicabilità dell'articolo 1 del Protocollo no 1, il Governo arguisce che il richiedente in virtù della legislazione interna era "un semplice richiedente" che ha la possibilità di sollecitare dei beni a titolo di compenso. L'interessato ha fatto una domanda a questo effetto ma, siccome non ha sottomesso alcuna perizia che determinava il valore commerciale al momento considerato dei beni abbandonati, le autorità non hanno potuto stabilire i documenti complementari necessari affinché potesse partecipare alle aste pubbliche di beni dello stato.
128. A questo riguardo, il Governo confronta la situazione del Sig. B. a quella del richiedente nel causa Jantner c. Slovacchi,( no 39050/97, §§ 27 e seguenti., 4 marzo 2003) e sostiene che il diritto dell'interessato costituisce -come quello del Sig. J. -un diritto condizionale che, per il fatto che il richiedente non ha rispettato le esigenze procedurali richieste per il deposito della sua domanda, si è estinto a causa di inosservanza di una condizione.
2. Valutazione della Corte
129. La nozione di "beni" menzionati nella prima parte dell'articolo 1 del Protocollo no 1 ha una portata autonoma che non si limita alla proprietà di beni corporali e che è indipendente rispetto alle qualifiche formali del diritto interno: certi altri diritti ed interessi che costituiscono degli attivi può passare anche per i "diritti patrimoniali" e dunque dei "beni" ai fini di questa disposizione. In ogni causa, importa di esaminare se le circostanze, considerate nel loro insieme, hanno reso il richiedente titolare di un interesse sostanziale protetto dall'articolo 1 del Protocollo no 1 (Iatridis c. Grecia [GC], no 31107/96, § 54, CEDH 1999-II, e Beyeler c. Italia [GC], no 33202/96, § 100, CEDH 2000-I).
130. Quando ha dichiarato la richiesta ammissibile, la Corte ha allontanato gli argomenti del Governo in favore dell'inapplicabilità dell'articolo 1 del Protocollo no 1. Ha dichiarato che il richiedente aveva un interesse patrimoniale che richiedeva la protezione di questo articolo. Ha rilevato peraltro che il diritto dell'interessato aveva una base legale figurando in modo continuo nella legislazione interna e rimanendo dopo il 10 ottobre 1994, e che questo diritto era stato qualificato dalla Corte suprema polacca, in particolare, come "debito imputabile al Tesoro pubblico" che aveva un "carattere patrimoniale e trasmissibile a causa di morte" (Broniowski, decisione precitata, §§ 97-101).
131. In seguito, quando ha deliberato nel dicembre 2002 sulla richiesta introdotta dal mediatore (paragrafo 28 sopra) la Corte costituzionale ha qualificato il diritto del richiedente come "diritto ad essere accreditato", che possedeva una "natura specifica in quanto diritto patrimoniale indipendente" al quale " [occorreva] riconoscere il beneficio della protezione costituzionale garantita ai diritti patrimoniali" e che era "un diritto patrimoniale speciale che rivestiva un carattere di dritto pubblico." Se la Corte costituzionale ha ammesso che la concretizzazione di questo diritto era subordinata ad un'azione del suo titolare, ha respinto l'idea secondo la quale questo diritto non esisteva finché non veniva esercitato, cioè finché l’avente diritto non avesse ottenuto una richiesta di offerte concernente i beni dello stato. Tutto sommato, la Corte costituzionale non aveva nessuno dubbio in quanto all'idea che il diritto ad essere accreditato dipendeva dalla protezione dell'articolo 1 del Protocollo no 1 (paragrafi 80-87 in particolare paragrafo 83, sopra).
Nella sua sentenza del 21 novembre 2003 che ha seguito la suddetta decisione, la Corte suprema polacca ha stimato che il diritto ad essere accreditato era un "diritto patrimoniale privato" che aveva un "valore materiale", "trasmissibile a causa di morte ed alienabile secondo le modalità particolari" e che consisteva in sostanza nella " possibilità di fare eseguire a suo profitto un certo obbligo patrimoniale tramite ricorso ai "Fondi per i beni abbandonati al di là del Boug" (paragrafo 109 sopra).
La Corte sottoscrive l'analisi fatta allo sguardo della Convenzione dalle più alte autorità giudiziali polacche del diritto che è stato conferito al richiedente dalla legislazione polacca. Non vede niente nei mezzi presentati oggi dal Governo che possa cambiare la sua conclusione secondo la quale, come ha già detto nella sua decisione sull'ammissibilità, il diritto del richiedente ad essere accreditato costituisca un "bene" al senso dell'articolo 1 del Protocollo no 1.
132. In quanto al contenuto ed alla portata del diritto in causa, la Corte ha osservato già che questa domanda deve essere esaminata dal punto di vista del problema di sapere quali "beni" il richiedente possedeva alla data dell'entrata in vigore del Protocollo e, soprattutto, alla data alla quale ha sottoposto la sua lagnanza agli organi della Convenzione (paragrafo 125 sopra).
In fatto, a queste due date, 10 ottobre 1994 e 12 marzo 1996, il richiedente si trovava per l'essenziale nella stessa situazione. A questa epoca, il diritto ad essere accreditato era enunciato all'articolo 81 della legge del 1985 sull'amministrazione fondiaria che contemplava che i rimpatriati dei territori al di là del Boug, o i loro eredi, potevano, se facevano richiesta all'autorità competente, dedurre il valore dei beni abbandonati dal prezzo o dai diritti di uso continuo di un terreno da costruire venduto dallo stato e di ogni abitazione o costruzione che vi si troverebbe (paragrafo 46 sopra).
Il procedimento di esecuzione di questo diritto era esposto nel decreto del 1985 che enunciava nel suo paragrafo 3 che se il valore dei beni situati al di là del Boug superava il prezzo dei beni venduti dallo stato ed acquisiti a titolo compensatorio -come questo era il caso per il richiedente-la differenza poteva essere dedotta dal prezzo di un terreno ad uso industriale o commerciale appartenente allo stato e di categorie specifiche di immobili o di instaurazioni che vi si trovavano (paragrafi 18-21 e 47 sopra).
133. Perciò, ai fini dell'articolo 1 del Protocollo no 1, i "beni" del richiedente comprendevano il diritto ad ottenere a titolo compensatorio, in seguito alla domanda che aveva fatto fin dal 15 settembre 1992, dei beni che dipendono dalle categorie enumerate al paragrafo 3 del decreto del 1985 (paragrafi 18 in fini e 21 sopra). Certo, questo diritto era instaurato sotto una forma molto vaga poiché la sua concretizzazione era subordinata ad una decisione amministrativa che assegnava dei beni dello stato all'interessato, ma l'articolo 81 dava manifestamente una base legale all'obbligo che incombeva sullo stato di metterlo in opera.
C. Osservazione dell'articolo 1 del Protocollo no 1
1. Regola applicabile dell'articolo 1 del Protocollo no 1
134. L'articolo 1 del Protocollo no 1 contiene tre norme distinte: la prima che si esprime nella prima frase del primo capoverso e riveste un carattere generale, enuncia il principio del rispetto della proprietà; la seconda, che figura nella seconda frase dello stesso capoverso, mira la privazione di proprietà e la sottopone a certe condizioni; in quanto alla terza, registrata nel secondo capoverso, riconosce agli Stati il potere, tra altri, di regolamentare l'uso dei beni conformemente all'interesse generale. Non si tratta per tanto di regole prive di rapporto tra esse. La seconda e la terza hanno tratto agli esempi privati di attentati al diritto di proprietà; quindi, devono interpretarsi alla luce del principio consacrato dalla prima (vedere, tra altri, James ed altri c. Regno Unito, sentenza del 21 febbraio 1986, serie A no 98, pp. 29-30, § 37 che reitera in parte i principi enunciati dalla Corte nel causa Sporrong e Lönnroth c. Svezia, sentenza del 23 settembre 1982, serie A no 52, p. 24, § 61; vedere anche le sentenze precitate Iatridis, § 55, e Beyeler, § 98).
135. Le parti non dicono chiaramente sotto quali dei membri di frase dell'articolo 1 del Protocollo no 1 la causa dovrebbe essere esaminata a loro avviso. Nessuna di esse arguisce che la situazione controversa era risultata da misure destinate a "regolamentare l'uso dei beni" al senso del secondo capoverso; il richiedente sostiene che lo stato, in modo generale, ha fallito nel fare eseguire il suo diritto, ed il Governo considera che le autorità non possono vedersi rimproverare né la mancata osservanza di questo diritto né un attentato a questo (vedere anche i paragrafi 137-142 sotto).
136. Avuto riguardo alla complessità, in fatto come in diritto, della presente causa, la Corte stima che la violazione addotta del diritto patrimoniale non può essere classificata in una categoria precisa. Del resto, la situazione mirata alla seconda frase del primo capoverso costituisce solamente un caso particolare di attentato al diritto al rispetto dei beni garantiti dalla norma generale enunciata alla prima frase (Beyeler, sentenza precitata, § 106). Quindi, la Corte stima dovere esaminare la situazione denunciata alla luce della norma generale.
2. Natura della violazione addotta
a) Argomenti delle parti
i. Il richiedente
137. Il richiedente stima che la trasgressione continua dello stato a fare eseguire il suo diritto-trasgressione che, secondo lui, si analizza in sé in un attentato ai suoi diritti patrimoniali -deriva da una serie di azioni e di omissioni da parte delle autorità.
Secondo lui, la situazione controversa deriva la sua origine per il fatto che lo stato ha trascurato di assolvere il suo dovere legislativo che consiste in regolamentare in modo adeguato ed nel tempo richiesto la questione delle rihcieste relative ai beni situati al di là del Boug ed ad instaurare delle condizioni che permettono l'esecuzione piena ed intera dei diritti dei ricorrenti. Durante tutto il periodo che dipende dalla competenza temporale della Corte, lo stato è restato non solo costantemente passivo di fronte alla questione della penuria di beni dello stato destinati a rispondere a queste domande-penuria che risulta dalla "comunalizzazione " nel 1990 di terreni che appartengono allo stato-, e non ha cercato mai di risolvere questo problema con misure legislative, ma ha promulgato per di più delle leggi successive che hanno annullato praticamente la possibilità di ottenere dei beni che entrano nelle sue scorte di terreni.
138. Il richiedente aggiunge che, inoltre, le autorità dello stato l'hanno privato di ogni possibilità di esercitare concretamente il suo diritto. Una pratica corrente e generalizzata da parte loro consisteva a non mettere in vendita di terreni dello stato ed ad impedire l'avente diritto di offrire per tentare di acquisire dei beni dello stato all'epoca di aste pubbliche.
139. Per incoronare il tutto, il 30 gennaio 2004 è entrata in vigore la legge del dicembre 2003, in applicazione della quale viene reputata estinto l'insieme degli obblighi dello stato al riguardo del richiedente come di ogni altro richiedente riguardato dai beni situati al di là del Boug avendo ottenuto un bene qualsiasi a titolo di compenso in applicazione della legislazione precedente.
ii. Il Governo
140. Il Governo contesta l'esistenza di un attentato al diritto del richiedente alla protezione della sua proprietà poiché, come ha detto all'udienza e ripetuto nelle sue osservazioni scritte complementari, l'interessato non ha "beni" al senso dell'articolo 1 del Protocollo no 1.
141. In quanto all'affermazione secondo la quale lo stato, non prendendo misure legislative, è mancato ad assolvere i suoi obblighi positivi allo sguardo dell'articolo 1 del Protocollo no 1, il Governo sottolinea che, dagli anni 1944-1947, epoca della prima e principale ondata di rimpatri di cittadini polacchi dei territori situati al di là del Boug, lo stato ha continuato a legiferare sulla questione. Grazie a queste prime leggi, la grande maggioranza dei rimpatriati ha ottenuto dei beni a titolo di compenso, in particolare nella parte occidentale della Polonia che, prima della guerra, era annessa alla Germania.
142. Delle leggi ulteriori in materia di amministrazione fondiaria, in particolare quelle che erano applicabili durante tutto il periodo che dipende dalla competenza temporale della Corte, hanno enunciato delle regole esaurienti che regolano la concretizzazione delle domande che si trovavano in corso relativamente ai beni situati al di là del Boug. Lo stato si è sforzato inoltre, continuamente di promulgare delle leggi specifiche che rispondevano a diverse domande in restituzione, ivi compreso al diritto del richiedente. Certo, il primo tentativo del genere è stato vano, poiché il progetto di legge del 1999 sulla restituzione di beni immobiliari è stato respinto dal Parlamento. Tuttavia, i lavori legislativi concernenti i beni abbandonati al di là del Boug hanno proseguito e, recentemente, il Parlamento ha adottato la legge del dicembre 2003 che regolamenta in modo esauriente l'insieme delle questioni che si riferiscono alle domande relative ai beni situati al di là del Boug.
In conclusione, il Governo stima che si potrebbe dire che la domanda di cui la Corte è investita tiene al fatto che lo stato polacco non si è liberato dal suo obbligo positivo di garantire al richiedente il rispetto dei suoi beni.
b) Valutazione della Corte
143. L'articolo 1 del Protocollo no 1 tende per l'essenziale a premunire l'individuo contro ogni attentato dello stato al rispetto dei suoi beni.
Ora, in virtù dell'articolo 1 della Convenzione, ogni Stato contraente "riconosce ad ogni persona che dipende dalla [sua] giurisdizione i diritti e libertà definite nella Convenzione." Questo obbligo generale di garantire l'esercizio effettivo dei diritti definiti da questo strumento può implicare degli obblighi positivi. Per ciò che riguarda l'articolo 1 del Protocollo no 1, tali obblighi positivi possono provocare per lo stato certe misure necessarie per proteggere il diritto di proprietà (Sovtransavto Holding c. Ucraina, no 48553/99, § 96, CEDH 2002-VII, con altri riferimenti, e, mutatis mutandis, Keegan c. Irlanda, sentenza del 26 maggio 1994, serie A no 290, p. 19, § 49, e Kroon ed altri c. Paesi Bassi, sentenza del 27 ottobre 1994, serie A no 297-C, p. 56, § 31).
144. La frontiera tra gli obblighi positivi e negativi dello stato a titolo dell'articolo 1 del Protocollo no 1 non suscita tuttavia una definizione precisa. I principi applicabili sono tuttavia comparabili. Sia che si analizzi la causa in termini di obbligo positivo dello stato o di ingerenza dei poteri pubblici che occorre giustificare, i criteri da applicare non sono differenti in sostanza. Nei due casi, bisogna avere esattamente riguardo all’equilibrio da predisporre tra gli interessi concorrenti dell'individuo e della società nel suo insieme. È anche vero che gli obiettivi enumerati al paragrafo 2 possono sostenere un certo ruolo nella valutazione della questione di sapere se un equilibrio tra le esigenze dell'interesse pubblico ed il diritto di proprietà fondamentale del richiedente è stato predisposto. Nelle due ipotesi, lo stato gode di un certo margine di valutazione per determinare le disposizioni da prendere per garantire il rispetto della Convenzione (vedere, mutatis mutandis, Keegan, sentenza precitata, p,. 19, § 49, e Hatton ed altri c. Regno Unito [GC], no 36022/97, §§ 98 e seguenti., CEDH 2003-VIII).
145. Nello specifico, il richiedente adduce sotto l'angolo dell'articolo 1 del Protocollo no 1 che lo stato polacco, pure avendogli conferito il diritto ad ottenere dei beni a titolo compensatorio, l'ha privato poi -con manovre di ostruzione e con la sua inoperosità sul piano sia legislativo che amministrativo, così come con le pratiche che raggiravano la legge-di ogni possibilità di trarre profitto da questo diritto e, con la legislazione recente, ha estinto alla fine il suo interesse giuridico (paragrafi 137-139 sopra).
Tenuto conto dell'interazione tra le omissioni rimproverate allo stato e le azioni connesse che si possono analizzare in una "ingerenza" nell'esercizio del diritto patrimoniale del richiedente, è difficile classificarli in una sola ed anche precisa categoria. Così come risulta dal corso degli avvenimenti descritti sopra che sono arrivati all'adozione della legge del dicembre 2003, i fatti che dipendono dalla "commissione" e quelli che dipendono "dall'omissione" sono strettamente mischiati (paragrafi 30-31, 48-49, 56-57, 59-61, 63-65, 69-70, 84-86, 96-98, 102, 110 e 114-119 sopra).
Inoltre le conseguenze giuridiche e pratiche di questi elementi e della condotta dello stato sono state valutate, diversamente dalle giurisdizioni nazionali; così, la Corte costituzionale ha stimato che le leggi che restringono l'accesso dei richiedenti riguardati dai beni situati al di là del Boug ai beni dello stato avevano provocato un'espropriazione di facto( paragrafo 84 sopra). Certi tribunali civili hanno considerato che lo stato era tenuto di riparare i danni subiti da questi richiedenti perché, da una parte, aveva imposto delle restrizioni ingiustificate all'esercizio del diritto ad essere accreditato e, dall’altra parte, non aveva assolto i suoi obblighi positivi di proteggere i diritti patrimoniali e di pubblicare in buona e dovuta formo gli accordi delle repubbliche (paragrafi 98 e 102 sopra). La Corte suprema ha dichiarato che le pratiche dello stato non si analizzavano in una privazione di proprietà ma che avevano tuttavia ristretto indebitamente il diritto in questione (paragrafo 110 sopra).
146. I fatti dello specifico si possono analizzare molto bene come una traduzione in un ostacolo all'esercizio effettivo del diritto protetto dall'articolo 1 del Protocollo no 1 o come denotando un fallimento nel permettere l'esercizio di questo diritto. Avuto riguardo alle circostanze particolari della causa, la Corte giudica inutile di determinare precisamente se bisogna considerare la causa sotto l'angolo degli obblighi positivi dello stato o sul terreno dell'obbligo negativo di questo di astenersi dall’ operare delle ingerenze ingiustificate nel diritto al rispetto dei beni.
La Corte esaminerà se la condotta dello stato polacco-sia che questa condotta possa essere caratterizzata come un'ingerenza o come un'astensione ad agire, o ancora come una combinazione delle due- si giustificava alla luce dei principi applicabili esposti qui sotto.
3. Principi generali
a) Principio di legalità
147. L'articolo 1 del Protocollo no 1 esige, innanzitutto e soprattutto, che un'ingerenza dell'autorità pubblica nel godimento del diritto al rispetto dei beni sia legale: la seconda frase del primo capoverso di questo articolo non autorizza una privazione di proprietà che "nelle condizioni previste dalla legge"; il secondo capoverso riconosce agli Stati il diritto di regolamentare l'uso dei beni mettendo in vigore delle "leggi." In più, la preminenza del diritto, uno dei principi fondamentali di una società democratica, è inerente all'insieme degli articoli della Convenzione (Ex-re di Grecia ed altri c. Grecia [GC], no 25701/94, § 79, CEDH 2000-XII, con altri riferimenti, ed Iatridis, sentenza precitata, § 58).
Il principio di legalità presuppone anche l'esistenza di norme di diritto interno sufficientemente accessibili, precise e prevedibili nella loro applicazione (Beyeler, sentenza precitata, §§ 109-110).
b) Principio dell'esistenza di una causa legittima di utilità pubblica
148. Ogni ingerenza nel godimento di un diritto o di una libertà riconosciuto dalla Convenzione deve inseguire un scopo legittimo. Inoltre, nelle cause che implicano un obbligo positivo, deve avere una giustificazione legittima all'inoperosità dello stato. Il principio del "giusto equilibrio" inerente all'articolo 1 del Protocollo no 1 stesso presuppone l'esistenza di un interesse generale della comunità. Per di più, conviene ricordare che le differenti regole incorporate nell'articolo 1 non sono private di rapporto tra esse e che la seconda e la terza sono solamente dei casi particolari di attentati al diritto al rispetto dei beni. Ne deriva in particolare che l'esistenza di una "causa di utilità pubblica" richiesta in virtù della seconda frase, o ancora "l'interesse generale" menzionato nel secondo capoverso, costituiscono di fatto dei corollari del principio enunciato alla prima frase. Perciò, un'ingerenza nell'esercizio del diritto al rispetto dei beni, al senso della prima frase dell'articolo 1, deve inseguire anche un scopo di utilità pubblica (Beyeler, sentenza precitata, § 111).
149. Grazie ad una cognizione diretta della loro società e dei suoi bisogni, le autorità nazionali si trovano in principio meglio collocate che il giudice internazionale per determinare ciò che è "di utilità pubblica." Nel meccanismo di protezione creato dalla Convenzione, appartiene loro di conseguenza di pronunciarsi per primi sull'esistenza di un problema di interesse generale che giustifica delle misure applicabili nel campo dell'esercizio del diritto di proprietà, ivi compreso delle misure che implicano delle privazioni e restituzioni di beni. Quindi, godono qui di un certo margine di valutazione, come in altri campi ai quali si estendono le garanzie della Convenzione.
In più, la nozione di "utilità pubblica" è ampia per natura. In particolare, la decisione di adottare delle leggi che portano privazione di proprietà o che prevedono un indennizzo tramite fondi pubblici per i beni espropriati implica di solito l'esame di questioni politiche, economiche e sociali. Stimando normale che il legislatore disponga di una grande latitudine per condurre una politica economica e sociale, la Corte ha dichiarato rispettare il modo in cui concepisce gli imperativi dell’ "utilità pubblica", salvo che se il suo giudizio si rivela manifestamente privo di base ragionevole (James ed altri, p. 32, § 46, ed Ex-re della Grecia ed altri, § 87, sentenze precitate). Ciò vale anche per le modifiche fondamentali del sistema di un paese come quelle che rappresentano la transizione di un regime totalitario ad una forma democratica di governo e la riforma della struttura politica, giuridica ed economica dello stato, fenomeni che provocano inevitabilmente l'adozione di leggi economiche e sociali su grande scala.
c) Principio del "giusto equilibrio"
150. Tanto un attentato al rispetto dei beni che un'astensione ad agire deve predisporre un giusto equilibrio tra le esigenze dell'interesse generale della comunità e gli imperativi della salvaguardia dei diritti fondamentali dell'individuo (vedere, tra altri, Sporrong e Lönnroth, sentenza precitata, p. 26, § 69).
La preoccupazione di garantire un tale equilibrio si riflette nella struttura dell'articolo 1 del Protocollo no 1 tutto intero. In particolare, deve esistere un rapporto ragionevole di proporzionalità tra i mezzi impiegati e lo scopo mirato da ogni misura applicata dallo stato, ivi compreso le misure che privano una persona della sua proprietà. In ogni causa che implica la violazione addotta di questa disposizione, la Corte deve verificare se, in ragione dell'azione o dell'inoperosità dello stato, la persona riguardata ha dovuto sopportare un carico sproporzionato ed eccessivo (Sporrong e Lönnroth, p. 28, § 73, ed Ex-re della Grecia ed altri, §§ 89-90, sentenze precitate, con altri riferimenti).
151. Per valutare la conformità della condotta dello stato all'articolo 1 del Protocollo no 1, la Corte deve concedersi ad un esame globale dei diversi interessi in gioco, tenendo allo spirito che la Convenzione ha per scopo di salvaguardare dei diritti che sono "concreti ed effettivi". Deve andare al di là delle apparenze e deve ricercare la realtà della situazione controversa. Questa valutazione può cadere non solo sulle modalità di indennizzo applicabili-se la situazione si avvicina ad una privazione di proprietà -ma anche sulla condotta delle parti, ivi compreso i mezzi adoperati dallo stato ed il loro collocamento in opera. A questo riguardo, bisogna sottolineare che l'incertezza-che sia legislativa, amministrativa, o che si attiene alle pratiche applicate dalle autorità -è un fattore che bisogna prendere in conto per valutare la condotta dello stato. Difatti, quando una questione di interesse generale è in gioco, i poteri pubblici sono tenuti a reagire in tempo utile, in modo corretto e con la massima coerenza ( Vasilescu c. Romania, sentenza del 22 maggio 1998, Raccolta delle sentenze e decisioni 1998-III, p. 1078, § 51; Beyeler, sentenza precitata, §§ 110 in fine, 114 e 120 in fine; Sovtransavto Holding, sentenza precitata, §§ 97-98).
4. Applicazione nello specifico dei suddetti principi
a) Sulla questione di sapere se le autorità polacche hanno rispettato il principio di legalità
i. Il richiedente
152. Il richiedente sostiene che il fatto che lo stato abbia fallito a dare effetto al diritto patrimoniale in causa era in sé incompatibile col suo dovere giuridico generale di garantire l'esecuzione dei diritti riconosciuti dalla legge e, in particolare, di instaurare le condizioni proprie a garantire il loro collocamento in opera.
In quanto alle restrizioni successive portate all'esercizio del suo diritto, il richiedente ammette che sono state introdotte da parecchie leggi, in particolare la legge del 1997 sull'amministrazione fondiaria e la legge modificativa del 2001. Sottolinea pertanto che queste leggi cozzavano contro la Costituzione e, perciò, contro l’ordine giuridico nel suo insieme. Malgrado questo elemento ed il messaggio che risultava chiaramente dalla sentenza della Corte costituzionale secondo il quale gli ostacoli alla concretizzazione dei diritti relativi ai beni situati al di là del Boug dovevano essere tolti in diritto ed in pratica, lo stato ha continuato ad adottare delle leggi incostituzionali e a tollerare delle pratiche contrarie a questa sentenza, come la sospensione da parte dell'ufficio dei beni militari e dell'ufficio dei beni agricoli del Tesoro pubblico dell'organizzazione di aste pubbliche di beni dello stato. Il richiedente aggiunge che, per incoronare il tutto, lo stato ha promulgato la legge del dicembre 2003 che va contro la sentenza della Corte costituzionale e ha estinto il diritto all’indennizzo dell'interessato.
Quindi, non si potrebbe dire che le autorità hanno osservato il principio di legalità.
ii. Il Governo
153. Per il Governo, nessuna questione di "illegalità" si pone in quanto alla condotta dello stato poiché, così come egli ha indicato già (paragrafo 140 sopra) non vi è stata ai suoi occhi nessuna ingerenza nel diritto del richiedente al rispetto dei suoi beni.
iii. Valutazione della Corte
154. La Corte rileva che, come ammette il richiedente, le restrizioni al diritto di questo sono state introdotte effettivamente tramite parecchie leggi (paragrafi 49, 59 e 114-119 sopra). È vero che le disposizioni legali che, fino alla presa di effetto della sentenza della Corte costituzionale, avevano impedito l'interessato di concretizzare il suo diritto sono state giudicate incompatibili coi principi dello stato di diritto e della protezione dei diritti patrimoniali (paragrafi 84-86 sopra). È anche vero che certe giurisdizioni civili polacche e, soprattutto, la Corte suprema, hanno stimato che la situazione posteriore alla presa di effetto della sentenza della Corte costituzionale, avuto in particolare riguardo alle pratiche delle autorità, era inaccettabile e contraria allo stato di diritto. Il tribunale regionale di Cracovia l'ha qualificata in particolare come "situazione di illegalità" (paragrafi 98 e 110 sopra).
Del parere della Corte, queste conclusioni e le conseguenze che provocano dal punto di vista della conformità all'articolo 1 del Protocollo no 1 sono quindi, da prendere in conto per determinare se le autorità polacche, applicando diverse misure controverse o astenendosi dall’ agire, hanno predisposto un giusto equilibrio tra gli interessi in gioco. La Corte partirà dal principio dunque che, per quanto le azioni ed omissioni dello stato polacco abbiano costituito degli attentati o delle restrizioni all'esercizio del diritto del richiedente al rispetto dei suoi beni, erano "previste dalla legge" al senso dell'articolo 1 del Protocollo no 1.
b) Sulla questione di sapere se le autorità polacche hanno inseguito un "scopo legittimo"
i. Il richiedente
155. Il richiedente stima che nessuno interesse generale può giustificare il fatto che lo stato non sia mai riuscito a portare una soluzione al problema delle domande relative ai beni situati al di là del Boug di cui il diritto polacco ammette la realtà da quasi a vent' anni. Sottolinea che in virtù degli accordi delle repubbliche lo stato si è avviato a rimborsare ai proprietari di beni situati al di là del Boug, senza condizioni né restrizioni finanziarie o altro il valore dei beni che avevano dovuto lasciare dietro essi. Se si può accettare che sia necessario, avuto riguardo all'interesse generale della comunità, di distribuire il collocamento in opera di questo obbligo su una certa durata, niente può spiegare l'adozione di una politica legislativa che, da parecchi decenni, ha ignorato completamente gli obblighi che esistono verso le persone riguardate dai beni situati al di là del Boug.
ii. Il Governo
156. Il Governo replica che lo stato ha fatto tutto suo possibile per rispondere alle domande relative ai beni situati al di là del Boug e sottolinea ancora una volta che la maggior parte delle persone riguardate hanno ottenuto dei beni a titolo compensatorio. Tuttavia, negli anni 90, le esigenze delle mutazioni politiche ed economiche hanno imposto la reintroduzione delle collettività territoriali e la modifica delle relazioni patrimoniali tra lo stato ed i comuni. Ciò che ha provocato il trasferimento della maggior parte dei terreni dello stato ai comuni le cui competenze sono state estese alla gestione dei terreni che dipendono dalla loro giurisdizione amministrativa a loro volta. L'importanza cruciale di questa riforma è indiscutibile, sebbene abbia ridotto considerevolmente le possibilità di rispondere alle questioni relative ai beni abbandonati al di là del Boug.
157. Del parere del Governo e contrariamente a ciò che adduce il richiedente, lo stato non ha fatto astrazione dei diritti dei richiedenti riguardati dai beni situati al di là del Boug. Le autorità hanno esposto molti sforzi per risolvere il loro problema e non bisogna dimenticare che, a questo riguardo, hanno cozzato contro le questioni giuridiche e morali molto difficili. Così, hanno dovuto trattare diverse richieste di restituzione ed di indennizzo che traevano la loro origine da avvenimenti passati sopraggiunti sotto il regime totalitario, ed esse hanno dovuto agire in modo da garantire che i diritti di tutti quelli che erano stato lesi da questo regime fossero presi in conto in condizioni di uguaglianza.
iii. Valutazione della Corte
158. Gli scopi perseguiti dallo stato in quanto all'adozione delle leggi che hanno fatto ostacolo alla concretizzazione del diritto del richiedente erano, così come le risulta delle decisioni giudiziali pertinenti, per reintrodurre le collettività locali, per ristrutturare il sistema agricolo e di emanare dei mezzi finanziari per l'ammodernamento delle istituzioni militari (paragrafi 85 e 98 sopra). La Corte non dubita che, durante il periodo di transizione politica, economica e sociale attraverso il quale la Polonia è passata recentemente, le autorità si siano dovute dedicare alla soluzione di tali questioni. Ammette perciò che lo stato convenuto poteva prendere legittimamente delle misure in vista di raggiungere questi scopi, nell'interesse generale della comunità.
c) Sulla questione di sapere se le autorità polacche hanno predisposto un giusto equilibrio tra gli interessi generali della comunità ed il diritto del richiedente al rispetto dei suoi beni
i. Contesto delle questioni relative ai beni situati al di là del Boug
α) Argomenti delle parti
159. Il richiedente ammette che la perdita di beni subiti dalla sua famiglia è risultata da avvenimenti storici e politici, e che in realtà non è lo stato polacco che ha espropriato i suoi prossimi o li ha costretti a partire dalla loro regione natale. Però, lo stato polacco si è avviato in virtù degli accordi internazionali applicabili ad indennizzare la sua famiglia. Questo obbligo è incorporato al diritto interno dal 1946 e, per ciò che lo riguarda, non è stata assolto mai nella sua interezza.
160. Il Governo sottolinea che la partenza della popolazione polacca dai territori situati al di là del Boug è il prodotto di modifiche territoriali sopraggiunte in seguito alla Seconda Guerra mondiale. Sono state decise dai "Tre Grandi" all'epoca delle conferenze di Tehran, Yalta e Potsdam, all'origine senza il consenso del governo polacco legittimo esiliato a Londra al quale sono state imposte ulteriormente. Conformemente a queste modifiche, la Polonia che, prima della guerra, aveva una superficie di 388 600 km2, ha perso il 19,78% del suo territorio iniziale.
Inoltre, in applicazione degli accordi delle repubbliche conclusi dalle autorità comuniste polacche negli anni 1944-1945, la Polonia ha dovuto accogliere qualcosa come 1 240 000 cittadini polacchi rimpatriati dai territori situati al di là della nuova frontiera e ha dovuto fornire loro l'aiuto in materia di alloggio e l'assistenza finanziaria necessaria. Malgrado ciò, ai termini del Patto del 1952, la Polonia ha dovuto versare all'unione sovietica 76 milioni di rubli, (secondo il sistema di campione-oro) per le operazioni di rimpatrio. È stata costretta a pagare una pesante somma per il "rimpatrio" dei suoi propri cittadini dunque e, spesso, per la loro vita, poiché la maggior parte di quelli che sono restati in Unione sovietica o sono stati rialloggiati in Kazakistan o in altre parti del paese, o hanno perso la vita durante le grandi persecuzioni staliniste.
161. La domanda del "giusto equilibrio" nello specifico dovrebbe, del parere del Governo, essere esaminata ds questo punto di vista ed alla luce del fatto che, a prescindere dalla situazione finanziaria difficile dello stato, impoverito dagli anni di potere totalitario, le autorità si sono sforzate costantemente di rispondere alle domande relative ai beni situati al di là del Boug.
β) Valutazione della Corte
162. La Corte riconosce che, avuto riguardo al contesto storico e politico particolare della causa così come all'importanza dei diversi fattori sociali, giuridici ed economici di cui le autorità hanno dovuto tenere conto per decidere il problema delle questioni relative ai beni situati al di là del Boug, lo stato polacco ha dovuto affrontare una situazione eccezionalmente difficile, che implicava delle decisioni politiche complesse e di grande portata. Il numero elevato delle persone riguardate-quasi 80 000-ed il valore considerevole che rappresentavano le loro domande (paragrafo 33 sopra) sono certamente degli elementi da considerare per ricercare se il "giusto equilibrio" richiesto è stato predisposto.
Su questo punto, bisogna notare anche che lo stato polacco ha scelto, adottando le leggi del 1985 e 1997 sull'amministrazione fondiaria, di riaffermare il suo obbligo di indennizzare i ricorrenti riguardati dai beni situati al di là del Boug e di mantenere e di incorporare al diritto interno gli obblighi che aveva contratto in virtù di trattati internazionali conclusi prima della data alla quale ha ratificato la Convenzione ed i suoi Protocolli (paragrafi 46, 48 e 81 sopra). Ha operato allora questa scelta anche se cozzava contro diverse costrizioni sociali ed economiche importanti risultanti dalla trasformazione dell'insieme del sistema del paese e anche se si trovava sicuramente faccia ad una scelta difficile in quanto a sapere quali obblighi finanziari e giuridici dovevano essere adempiti a riguardo di persone che avevano subito delle ingiustizie sotto il regime totalitario.
163. La Corte ammette che questi fattori devono essere presi in conto per determinare l'ampiezza del margine di valutazione da riconoscere allo stato convenuto.
ii. Condotta delle autorità
α)Argomenti delle parti
164. Il richiedente reitera che la condotta dello stato si è costituita di una mescolanza di azioni e di omissioni che sono arrivate all'annientamento del suo diritto patrimoniale per l'adozione della legge del dicembre 2003 con la quale in definitiva lo stato-unilateralmente ed arbitrariamente-ha cancellato il suo obbligo di rispondere alla richiesta dell'interessato. Questo atto finale equivaleva in pratica ad un'espropriazione in mancanza di ogni indennizzo.
In quanto ai fatti anteriori, il richiedente adduce che lo stato, pure essendo pienamente cosciente che il "comunalizzazione" operata dalla legge del 1990 aveva reso praticamente impossibile accogliere le domande relative ai beni situati al di là del Boug, ha deciso, al posto di risolvere il problema della penuria di terreni che appartenevano allo stato, di introdurre delle leggi che hanno limitato ancora più severamente la scorta di terreni destinati a rispondere a queste richieste.
165. A questo riguardo, il richiedente sottolinea che la Corte costituzionale ha dichiarato esplicitamente che tanto la legislazione applicabile che le pratiche delle autorità al riguardo delle persone riguardate dai beni situati al di là del Boug erano in violazione flagrante dei principi costituzionali fondamentali, in particolare del principio di proporzionalità.
Il richiedente aggiunge che, in seguito alla presa di effetto della sentenza della Corte costituzionale, lo stato, al posto di creare le condizioni che avrebbero permesso l'esecuzione di questa sentenza, si è prodigato solamente per impedire l'esercizio del diritto dell'interessato. Precisamente alla data alla quale la sentenza ha preso effetto, le autorità, sotto il pretesto che il suo collocamento in opera esigeva l'adozione di un certo numero di leggi, hanno sospeso quasi tutte le aste pubbliche di beni dello stato per evitare di trattare le domande relative ai beni situati al di là del Boug.
166. Il Governo combatte questa tesi. Sostiene che le restrizioni che sarebbero state portate al diritto del richiedente erano rigorosamente necessarie ed erano ispirate da importanti considerazioni di politica generale dello stato, nella cornice del collocamento in opera di un programma di riforme economiche e sociali. Sottolinea che nelle cause come lo specifico che implicano la valutazione di questioni politiche, economiche e sociali complesse sulle quali i pareri che si esprimono in seno ad una società democratica possono variare legittimamente, conviene riconoscere agli Stati contraenti un ampio margine di valutazione in quanto alla scelta delle misure destinate a raggiungere gli scopi perseguiti dalle riforme.
167. Il Governo arguisce inoltre che la sentenza della Corte costituzionale ha tolto un certo numero di ostacoli alla concretizzazione del diritto del richiedente, poiché l'insieme delle disposizioni giuridiche che impedivano prima il buono funzionamento del meccanismo di indennizzo è stato abrogato.
Il Governo non risponde all'argomento del richiedente secondo il quale le autorità, sospendendo le aste pubbliche, non hanno in pratica eseguito questa sentenza. Preferisce riferirsi alla nuova legislazione, sottolineando che è stata concepita specificamente per trattare le domande relative ai beni situati al di là del Boug e che dovrebbe portare una risposta globale all'insieme delle domande complesse legate ai diritti dei rimpatriati dei territori al di là del Boug.
β) Valutazione della Corte
-Il periodo che va fino al 19 dicembre 2002
168. All'inizio del periodo da considerare, il richiedente, è stato detto così già sopra, aveva il diritto di ottenere, in seguito alla domanda che aveva fatto a questo effetto, dei beni a titolo di compenso che corrispondeva al saldo del valore dei beni persi dalla sua famiglia. Certo, questo diritto è stato instaurato sotto una forma molto vaga, poiché la sua concretizzazione era subordinata ad una decisione amministrativa che assegnava dei beni dello stato all'interessato, ma l'articolo 81 della legge del 1985 sull'amministrazione fondiaria dava manifestamente una base legale all'obbligo per lo stato di metterlo in opera ( paragrafi 46-47 e 133 sopra).
Ora la situazione che prevaleva prima ed all'epoca considerata ha reso questo collocamento in opera molto difficile, addirittura impossibile, dato che in seguito al restauro delle collettività locali in Polonia il Tesoro pubblico non aveva praticamente più nessuno terreno a sua disposizione. La penuria di terreni è stata riconosciuta ufficialmente. A questo riguardo, e tenuto peraltro conto della sospensione della possibilità di ottenere dei beni agricoli dello stato in virtù della legge modificativa del 1993, le autorità hanno fatto pubblicamente la promessa-confermata dalle disposizioni legislative, per esempio l'articolo 17 della legge modificativa del 1993-di adottare una legge specifica che trattava delle forme di indennizzo per la perdita di beni e delle modalità che regolavano la restituzione di beni alle persone riguardate dai beni situati al di là del Boug. Le autorità hanno avuto intenzione inoltre di adottare una legge concepita specificamente per rispondere a diversi tipi di domande in restituzione ed in indennizzo tra le quali il diritto del richiedente (paragrafi 22-23, 44, 53-54, 56 e 62-65 sopra).
169. Negli anni dal 1994 al 1998 certe parti dei beni dello stato potevano sempre essere riservate per soddisfare le domande relative ai beni situati al di là del Boug, poiché in virtù della legge di 1994 e della legge del 1996 i beni confiscati dal Tesoro pubblico all'esercito della Federazione della Russia ed i beni amministrati dall'ufficio dei beni militari erano-almeno in diritto-disponibili a questo fine (paragrafi 56-59 sopra).
Comunque sia, questo fatto non sembra avere avuto una qualsiasi incidenza positiva percettibile sull'esercizio del diritto del richiedente poiché, come ha constatato il tribunale regionale di Cracovia, tra il 1991 e il 1998, le autorità del distretto nel quale la domanda dell'interessato era stata registrata all'epoca hanno organizzato solamente ventidue aste pubbliche di beni dello stato (paragrafo 97 sopra).
170. Altri fatti sopraggiunti a contare dal 1 gennaio 1998, data dell'entrata in vigore della legge di 1997 sull'amministrazione fondiaria, hanno avuto un'influenza decisiva sulla situazione del richiedente. A questa data, le autorità non avevano adottato ancora la legge promessa sulla restituzione di beni; in realtà, il progetto pertinente fu respinto alla fine dal Parlamento (paragrafi 62-65 sopra).
Tuttavia, con l'articolo 212 della legge di 1997 sull'amministrazione fondiaria, lo stato ha consacrato esplicitamente il diritto del richiedente ed il suo obbligo di metterlo in opera, secondo le modalità similari a quelle instaurate dalle leggi precedenti. Questo articolo riprende, in termini praticamente identici, la disposizione che contemplava l'indennizzo che appariva nella legge del 1985 sull'amministrazione fondiaria. È vero che questa convalida rinnovata dell'obbligo dello stato non era accompagnata dalla creazione delle condizioni che permettono il suo collocamento in opera. Ha ristretto al contrario, ancora il diritto del richiedente. In applicazione dell'articolo 213, la possibilità di ottenere dei beni a titolo compensatorio tra i terreni agricoli dello stato, possibilità che, fino là, era stata sospesa solamente aspettando l'introduzione delle nuove leggi sulla restituzione di beni, è stata annullata. Inoltre, in virtù del decreto del 1998, dei beni a titolo compensatorio non potevano essere acquisiti che con la partecipazione ad una richiesta di offerte organizzata dall'autorità pubblica competente (paragrafi 48-52 e 54 sopra).
171. Così come risulta dai documenti presentati alla Corte, era di dominio pubblico che le autorità avevano smesso di organizzare delle aste pubbliche destinate alle persone riguardate dai beni situati al di là del Boug, sottoponevano la partecipazione di queste a simili vendite a diverse condizioni o, come mostrano le pratiche dell'ufficio dei beni militari, negavano loro apertamente la possibilità di cercare di fare eseguire i loro diritti mediante richieste di offerte (paragrafi 61, 84, 97 e 110 sopra). Le pratiche dell'ufficio, descritte in dettaglio nella sua propria istruzione ufficiale e che, del parere della Corte, costituivano un tentativo deliberato di aggirare le regole che regolano il procedimento di collocamento in opera del diritto del richiedente, preparavano in realtà il terreno per la legge restrittiva seguente. La legge modificativa del 2001, entrata in vigore il 1 gennaio 2002, ha privato il richiedente di ogni possibilità di richiesta a farsi indennizzare dalle risorse dello stato in beni militari (paragrafi 58-59 sopra).
172. Considerando che, a questa epoca, i soli beni dello stato accessibili alle persone riguardate dai beni situati al di là del Boug erano quelli prima amministrati dall'esercito della Federazione della Russia, e che, così come riconosce il Governo, queste risorse erano quasi esaurite (paragrafi 49, 56-57 e 59 sopra) la Corte stima che le autorità hanno eliminato poco a poco praticamente il diritto del richiedente dall'ordine giuridico interno e che questo diritto, anche se perdura in teoria, è stato reso illusorio.
173. Questa constatazione è conforme alla valutazione della condotta dello stato alla quale si sono concesse le giurisdizioni polacche, in particolare le più alte di esse (paragrafi 84-86 e 110 sopra).
In quanto alla condotta dello stato, non faceva nessuno dubbio per la Corte costituzionale che la combinazione di tutte le restrizioni portate al diritto ad essere accreditato aveva generato una situazione paradossale nella quale questo diritto non poteva essere esercitato in pratica, e che queste restrizioni non potevano giustificarsi in un Stato democratico di diritto. A questo riguardo, la Corte costituzionale ha stimato anche che la condotta delle autorità era incompatibile col principio costituzionale della fiducia dei cittadini nello stato e le sue leggi, derivanti dal principio dello stato di diritto.
La Corte costituzionale ha considerato che il diritto ad essere accreditato si era ridotto ad un "obbligo vuoto di contenuto" e che le restrizioni che escludono dal procedimento di indennizzo un numero importante di beni avevano in fatto "[annichilito] la possibilità per i beneficiari di trarre il minimo vantaggio economico" dai loro diritti. Ha constatato anche che il diritto ad essere accreditato era stato formulato in modo che "non [poteva] concretarsi nell'ambiente giuridico esistente, così che i [era] diventato illusorio, niente di più di un simulacro" (paragrafi 80-86 sopra).
La Corte non vede niente che possa incitarla a scostarsi dalle constatazioni della Corte costituzionale che si fondavano sulla cognizione diretta che ha questa delle circostanze nazionali.
-Il periodo posteriore al 19 dicembre 2002
174. Secondo il Governo, la sentenza resa il 19 dicembre 2002 dalla Corte costituzionale su una domanda costituzionale presentata dal mediatore ha tolto un certo numero di ostacoli all'esercizio del diritto del richiedente (paragrafo 167 sopra). Del parere della Corte, tale sarebbe potuto essere il caso se le autorità si fossero conformate a questa sentenza.
È vero che, il 14 gennaio 2003, la legislazione è stata modificata per permettere alle persone riguardate dai beni situati al di là del Boug di offrire all'epoca di aste pubbliche di imprese pubbliche privatizzate (paragrafo 88 sopra). È anche vero che, conformemente ai decreti di gennaio 2003 e di agosto 2003, queste persone sono dispensate dal versare una cauzione all'epoca delle operazioni di vendita di beni che appartengono al Tesoro pubblico o ai comuni, e che non si può più escludere la possibilità di dedurre il valore del loro diritto dal prezzo dei beni venduti nella cornice di simili aste pubbliche (paragrafi 90 e 92 sopra).
Tuttavia, tenuto conto degli altri avvenimenti che hanno seguito la sentenza della Corte costituzionale, la Corte considera che i cambiamenti portati alla legislazione, pure essendo globalmente favorevoli al richiedente, non hanno migliorato concretamente la sua situazione.
175. Per cominciare, alla data in cui la sentenza in questione ha preso effetto, l'ufficio dei beni agricoli del Tesoro pubblico e l'ufficio dei beni militari ha pubblicato dei comunicati ufficiali, diffusi su Internet. I due comunicati, formulati dello stesso modo, annunciavano che i due organismi avrebbero smesso di organizzare delle aste pubbliche di beni dello stato, sotto il pretesto che era impossibile procedere a tali vendite prima dell'introduzione di numerosi emendamenti alla legislazione esistente (paragrafi 30-32 sopra). Questa pratica ha provocato la sospensione effettiva dell'esecuzione della sentenza poiché le disposizioni che permettono di fare entrare di nuovo i beni agricoli e militari dello stato nell'insieme dei beni nella disposizione delle persone riguardate dai beni situati al di là del Boug non potevano essere applicate nella realtà. Questa situazione è stata condannata vigorosamente dalle autorità giudiziali, soprattutto dalla Corte suprema che ha dichiarato che tali atti erano contrari alla Costituzione. Tuttavia, né il potere esecutivo né il potere legislativo hanno reagito alla condotta degli organismi in questione (paragrafi 30-32, 98, 102 e 110 sopra).
Del parere della Corte, questo atteggiamento da parte di organismi pubblici che denota un tentativo deliberato di impedire il collocamento in opera di una sentenza definitiva ed esecutiva e che, per di più, è tollerata, se no tacitamente approvata dal potere esecutivo e legislativo dello stato, non può giustificarsi con nessuna causa generale di utilità pubblica né con gli interessi della comunità nel suo insieme. Al contrario, è di natura tale da scalzare la credibilità e l'autorità del potere giudiziale e da compromettere la sua effettività, fattori che rivestono la maggiore importanza dal punto di vista dei principi fondamentali che sottendono la Convenzione e che, nella cornice della presente causa, devono prevalere su ogni altra considerazione politica economica o sociale ch possa spiegare perché lo stato polacco non ha rettificato la politica degli organismi riguardati.
Questa valutazione sembra condivisa dalla Corte suprema polacca che, nella sua sentenza del 21 novembre 2003, ha dichiarato che le autorità avevano reso il diritto ad essere accreditato ineseguibile in pratica e hanno concluso in particolare che "simile azione non potrebbe essere accettata in un Stato democratico di diritto che applica i principi di giustizia sociale " (paragrafo 110 sopra).
176. Infine e soprattutto, il 30 gennaio 2004 è entrata in vigore la legge del dicembre 2003 la cui costituzionalità è stata contestata dinnanzi alla Corte costituzionale da un gruppo di deputati a questa stessa data( paragrafi 37-38 e 120 sopra).
In virtù di questa legge, lo stato polacco considera che tutti gli obblighi che possono derivare dal collocamento in opera del diritto del richiedente ad essere accreditato sono estinti perché la famiglia dell'interessato ha ottenuto già un indennizzo parziale in applicazione della legislazione precedente (paragrafi 35, 37 e 114-119 sopra).
La Corte ricorda che le modalità di indennizzo previste dalla legislazione pertinente possono essere prese in conto quando si tratta di valutare se la misura controversa rispetta il giusto equilibrio voluto e, in particolare, se non fa pesare su un richiedente un carico sproporzionato. Senza il versamento di una somma ragionevolmente in rapporto col valore del bene, una privazione di proprietà costituisce normalmente un attentato eccessivo, ed una mancanza totale di indennizzo non potebbe giustificarsi sul terreno dell'articolo 1 del Protocollo no 1 che in circostanze eccezionali (Ex-re della Grecia ed altri, sentenza precitata, § 89, con altri riferimenti.)
La Corte stima quindi che le condizioni nelle quali l'obbligo dello stato al riguardo del richiedente è stato cancellato costituiscono un elemento supplementare da prendere in conto per valutare se, globalmente, lo stato ha rispettato l'articolo 1 del Protocollo no 1. Per questa ragione, giudica più appropriato giungere ad una conclusione in quanto agli effetti della legislazione recente sul diritto preesistente del richiedente dopo avere determinato se la condotta dell'interessato, nelle circostanze private dello specifico, ha avuto un'incidenza sul collocamento in opera effettivo del diritto di questo ad essere accreditato.
iii. Condotta del richiedente
α. Argomenti delle parti
177. Come ha fatto allo stadio dell'ammissibilità, il Governo sostiene che il richiedente non ha esaurito le vie di ricorso interni di cui disponeva, così come richiede l'articolo 35 § 1 della Convenzione, e che la sua condotta non è stata conforme allo zelo che ci si aspetta da un richiedente.
Sottolinea che il diritto interno vuole che una persona che cerca di fare eseguire il suo diritto ad essere indennizzata per i beni abbandonati al di là del Boug abbia un atteggiamento attivo. Ora il richiedente, durante tutto il periodo da considerare, non ha tentato una sola volta di partecipare alle aste pubbliche di beni dello stato. Il Governo ammette che il procedimento di richiesta di offerte non costituisce in sé un ricorso effettivo al senso dell'articolo 35 § 1 della Convenzione, ma stima tuttavia che questo procedimento costituiva una condizione sine qua non affinché il diritto del richiedente potesse essere messo in opera.
178. Il Governo considera che il richiedente, con la sua propria inoperosità, cioè non conformandosi alle esigenze legali da rispettare per chiedere dei beni a titolo compensatorio, si è vietato deliberatamente ogni possibilità di partecipare alle aste pubbliche. Secondo il Governo, il fatto che l'interessato non abbia sottoposto loro una perizia aggiornata che determinava il valore commerciale, all'epoca, dei beni abbandonati ha impedito le autorità di prendere una decisione che omologava il suo diritto, così come richiede il decreto del 1998.
Infine, il Governo sottolinea che, ancora recentemente, tra aprile 2002 ed ottobre 2003, il sindaco di Wieliczka, comune di residenza del richiedente, ha organizzato tre aste pubbliche, e che se il richiedente avesse osservato le esigenze procedurali relativamente alla sua domanda niente gli avrebbe impedito di offrire per i beni riguardati, situati a Chor¹gwica e Niepołomice -vicino al suo domicilio -ed eventualmente di acquisirli.
179. Il richiedente sostiene che l'argomento relativo alla sua mancanza di zelo deve essere valutato alla luce di tutte le circostanze pertinenti. Innanzitutto, le autorità non hanno dato nessuno effetto concreto alla legislazione precedente, benché avesse già delle lacune e fosse già restrittiva. Il numero minimo di aste pubbliche organizzate nel distretto di Cracovia negli anni 90 ed il grande numero di ricorrenti che avevano presentato delle domande fino qui non soddisfatte dimostrano che era praticamente impossibile per il richiedente fare eseguire il suo diritto ad essere accreditato, così come ha osservato il tribunale regionale di Cracovia. La Corte costituzionale è giunta alla stessa conclusione in quanto alla situazione globale nel paese.
Il richiedente invoca inoltre le constatazioni della Corte costituzionale e del tribunale regionale di Cracovia secondo le quali i richiedenti riguardati dai beni situati al di là del Boug, tenuto conto della penuria cronica di terreni, hanno perso spesso una parte importante di ciò a cui potevano pretendere "facendo alzare" i prezzi dei beni venduti all'epoca di aste pubbliche ad un livello ben superiore al loro valore commerciale. Ciò vale anche per le aste pubbliche menzionate dal Governo, nella cornice dalle quali i terreni in gioco sono stati venduti per le somme che equivalevano a parecchie volte il loro prezzo di riserva e, peraltro, superando da lontano il valore del diritto del richiedente, così come attesta il rapporto di valutazione sottomesso dal Governo alla Corte.
β. Valutazione della Corte
180. La domanda dell'effettività del procedimento di collocamento in opera del diritto del richiedente è stata esaminata in modo approfondito dalle giurisdizioni nazionali che, come la Corte ha rilevato, hanno il piacere di possedere una cognizione diretta della situazione (paragrafi 172-173 sopra).
Nella cornice della sua valutazione della situazione generale che ha prevalso fino al 19 dicembre 2002, la Corte costituzionale ha osservato che "tutte le leggi che restringono l'accesso dei rimpatriati all'acquisizione, grazie a richieste di offerte, di certe categorie di beni [che appartengono] al Tesoro pubblico ha [avuto] un impatto diretto sulla possibilità di esercitare il diritto ad essere accreditato." Ha proseguito stimando che "l'impossibilità di beneficiare di questo diritto nella cornice instaurata dal legislatore mostra che un'istituzione giuridica illusoria è stata creata." Ha concluso che il meccanismo di indennizzo esistente era diventato perciò un "strumento di indennizzo fittizio" (paragrafi 82-86 sopra).
In quanto alla situazione nel distretto nel quale la domanda del richiedente è stata registrata all'epoca, il tribunale regionale di Cracovia, sulla base degli elementi di prova di cui disponeva, ha constatato -ed il Governo non nega -che durante otto anni, fino al 1998, le autorità avevano organizzato solamente ventidue aste pubbliche e che, globalmente, solo venti persone sui tre cento titolari del diritto ad essere accreditato avevano potuto ottenere soddisfazione (paragrafi 97 e 169 sopra).
È già stato stabilito inoltre, che l’8 gennaio 2003, dopo la presa di effetto della sentenza della Corte costituzionale, le autorità, per tentare di impedire l'esecuzione di questa sentenza, hanno sospeso quasi tutte le operazioni di asta pubblica di beni dello stato (paragrafi 174-175 sopra). Il tribunale regionale di Cracovia e, in seguito, la Corte suprema ha dichiarato che la condotta dello stato portava violazione della Costituzione e hanno considerato che la possibilità di concretizzare il diritto ad essere accreditato era illusoria (paragrafi 98, 102 e 110).
181. In queste condizioni, ed avuto riguardo al rischio che implicava necessariamente un procedimento di asta pubblica, la Corte stima che, visto le manovre di ostruzione che denotano tanto le azioni che l'inoperosità dello stato, simile procedimento non potrebbe essere considerato come un mezzo "effettivo" o "adeguato" di concretizzare il diritto del richiedente ad essere indennizzato come contempla la legislazione polacca. Non si potrebbe ritenere il richiedente per responsabile dello stato di cose di cui si lamenta né dire che ha contribuito alla sua mancanza. La Corte dice al contrario, sulla base degli elementi di cui dispone, che l'attentato al diritto al rispetto dei beni del richiedente è unicamente imputabile allo stato convenuto (vedere anche i paragrafi 168-176 sopra).
Quindi, l'eccezione di inammissibilità per non-esaurimento delle vie di ricorso interni presentati dal Governo che era stata riservata nella decisione sull'ammissibilità (Broniowski, decisione precitata, §§ 86-87) deve essere respinta.
iv. Conclusione sul "giusto equilibrio"
182. La Corte ammette che nelle situazioni come quella dello specifico, concernenti un dispositivo legislativo che ha delle pesanti conseguenze e che suscita controversia, dispositivo di cui l'impatto economico sull'insieme del paese è considerevole, le autorità nazionali devono beneficiare non solo di un largo potere discrezionale per scegliere le misure che mirano a garantire il rispetto dei diritti patrimoniali o a regolamentare i rapporti di proprietà nel paese, ma anche per prendere il tempo necessario al loro collocamento in opera. La scelta delle misure può implicare necessariamente delle decisioni che restringono l'indennizzo per la privazione o la restituzione di beni ad un livello inferiore al loro valore commerciale. Così, l'articolo 1 del Protocollo no 1 non garantisce in ogni caso il diritto ad un compenso integrale (James ed altri, sentenza precitata, p. 36, § 54.)
Soppesare i diritti in gioco e dei guadagni e perdite delle differenti persone toccate dal processo di trasformazione dell'economia e del sistema giuridico dello stato costituisce un esercizio di un'eccezionale difficoltà. In simili circostanze, vista la natura delle cose, conviene lasciare allo stato convenuto un ampio margine di valutazione.
Tuttavia, la Corte ricorda che questo margine, per considerevole possa essere, non è illimitato e che l'esercizio del potere discrezionale dello stato, anche nella cornice della riforma dello stato più complesso, non potrebbe provocare delle conseguenze incompatibili con le norme fissate dalla Convenzione (paragrafi 149-151 sopra).
183. Se la Corte ammette che la riforma radicale del sistema politico ed economico del paese così come lo stato delle sue finanze possano giustificare delle limitazioni draconiane all’indennizzo delle persone riguardate dai beni siti al di là del Boug, lo Stato polacco non è stato in grado di spiegare in modo soddisfacente, a riguardo dell’articolo 1 del Protocollo n° 1, perché abbia costantemente fallito a questo punto, per molti anni, nel concretizzare un diritto conferito al richiedente come a migliaia di altri richiedenti riguardati dai beni siti al di là del Boug dalla legislazione polacca .
184. Il principio dello stato di diritto che sottende la Convenzione, così come il principio di legalità consacrata dall'articolo 1 del Protocollo no 1 esige non solo dagli Stati che rispettino ed applichino, in modo prevedibile e coerente, le leggi che hanno adottato, ma anche, correlativamente a questo obbligo, che garantiscano le condizioni legali e pratiche del loro collocamento in opera (paragrafo 147 sopra). Nella cornice della presente causa, incombeva sulle autorità polacche di annullare l'incompatibilità esistente tra le lettere della legge e la pratica adottata dallo stato che faceva ostacolo all'esercizio effettivo del diritto patrimoniale del richiedente. Questi principi esigevano anche dallo stato polacco il compimento in tempo utile, in modo corretta e con coerenza, delle promesse legislative che aveva formulato in quanto all'ordinamento delle domande concernenti i beni situati al di là del Boug. Si trattava di una causa generale ed importante di interesse pubblico( paragrafo 150 sopra). Come la Corte costituzionale polacca ha sottolineato a buon diritto (paragrafo 82 sopra) la necessità di mantenere la fiducia legittima dei cittadini nello stato e nelle sue leggi, inerente allo stato di diritto, esigeva che le autorità eliminassero dall'ordine giuridico le disposizioni che provocano delle disfunzioni e correggessero le pratiche contrarie alla legge.
185. Nello specifico, come le giurisdizioni polacche hanno constatato e come la Corte ha confermato nella sua analisi della condotta dello stato convenuto, le autorità, imponendo delle limitazioni successive all'esercizio del diritto del richiedente ad essere accreditato ed avendo ricorso alle pratiche che ne hanno fatto un diritto non esecutivo ed inutilizzabile sul piano concreto, l’ hanno reso illusorio e hanno distrutto la sua essenza stessa.
Lo stato di incertezza nel si è trovato il richiedente in ragione dei ritardi e delle manovre di ostruzione che si sono ripetuti per numerosi anni, e di cui le autorità nazionali sono responsabili, è in sé incompatibile con l'obbligo allo sguardo dell'articolo 1 del Protocollo no 1 di garantire il rispetto dei beni, in particolare col dovere di agire in tempo utile, in modo corretto e con coerenza quando una questione di interesse generale è in gioco (paragrafo 151 sopra).
186. La situazione del richiedente si è complicata ancora quando ciò che era diventato un diritto ineseguibile in pratica è stato estinto giuridicamente dalla legge del dicembre 2003 in virtù della quale l'interessato ha perso il diritto ad essere indennizzato che possedeva fino ad allora. Inoltre, questa legislazione ha operato una differenza di trattamento poiché, tra i richiedenti riguardati dai beni situati al di là del Boug, quelli che non avevano ottenuto ancora nessuno indennizzo si sono visti accordare un importo che, sebbene plafonato a 50 000 PLN, rappresentava una percentuale precisa (il 15%, del valore di ciò a cui potevano pretendere) mentre i ricorrenti nella situazione del richiedente che si era visto assegnare già una percentuale ben inferiore, non hanno ricevuto nessuno importo supplementare (paragrafi 115 e 118-119 sopra).
Come la Corte ha detto più sopra (paragrafi 134 e 182) in virtù dell'articolo 1 del Protocollo no 1, lo stato ha il diritto di espropriare dei beni-ivi compreso ogni dritto ad indennizzo consacrato dalla legge-e di ridurre, anche notevolmente, i livelli di indennizzo tramite mezzi legislativi. Ciò vale particolarmente nelle situazioni in cui il diritto all’ indennizzo non deriva da una privazione di beni imposti anteriormente dallo stato convenuto ad un individuo, ma è concepito per moderare gli effetti di una privazione o perdita di proprietà che non è imputabile a questo Stato. Ciò che richiede l'articolo 1 del Protocollo no 1, è che l'importo dell'indennizzo accordato per una privazione di proprietà operata dallo stato sia "ragionevolmente in rapporto" col valore del bene (paragrafo 176 sopra). Non appartiene alla Corte di dire nell'astratto ciò che sarebbe un livello "ragionevole" di indennizzo nello specifico. Tuttavia, dato che -come ha riconosciuto il Governo (paragrafo 35 sopra)-la famiglia del richiedente ha ricevuto solamente il 2% dell'indennizzo dovuto in virtù della legislazione applicabile prima dell'entrata in vigore del Protocollo al riguardo della Polonia, la Corte non vede nessuna ragione imperativa affinché un importo anche insignificante privi in sé l'interessato della possibilità di ottenere almeno una parte del valore di questo a cui può pretendere, in condizioni di uguaglianza con gli altri richiedenti riguardati dai beni situati al di là del Boug.
d) Conclusione generale,
187. Avuto riguardo all'insieme delle considerazioni che precedono, in particolare alle conseguenze che hanno avuto per lui durante numerosi anni la legislazione concernente i beni abbandonati al di là del Boug, come è stata applicata in pratica, la Corte conclude che in quanto individuo il richiedente ha dovuto sopportare un carico sproporzionato ed eccessivo che non può essere giustificato da un interesse generale legittimo perseguito dalle autorità.
Quindi, c'è stata nello specifico violazione dell'articolo 1 del Protocollo no 1.
II. ARTICOLI 46 E 41 DELLA CONVENZIONE
A. Sull'articolo 46 della Convenzione
188. Ai termini di questa disposizione:
"1. Le Alte Parti contraenti si impegnano a conformarsi alle sentenze definitive della Corte nelle controversie nelle quali sono partite.
2. La sentenza definitiva della Corte è trasmessa al Comitato dei Ministri che ne sorveglia l'esecuzione. "
189. Le conclusioni della Corte implicano in sé che la violazione del diritto del richiedente come garantisce l'articolo 1 del Protocollo no 1 deriva la sua origine da un problema su grande scala che risulta da una disfunzione della legislazione polacca e da una pratica amministrativa e che ha toccato, e può toccare ancora all'avvenire, un gran numero di persone. L'ostacolo ingiustificato all'esercizio da parte del richiedente del suo "diritto al rispetto dei beni" non è stato causato da un incidente isolato né non è stato imputabile all’andamento particolare che hanno preso gli avvenimenti nel caso dell'interessato; risulta da un comportamento amministrativo e regolamentare da parte delle autorità al riguardo di una categoria precisa di cittadini, ossia i richiedenti riguardati dai beni abbandonati al di là del Boug.
L'esistenza ed il carattere sistemico di questo problema sono stati riconosciuti già dalle autorità giudiziali polacche, come hanno confermato parecchie decisioni, ampiamente citate nella presente sentenza. Così, nella sua sentenza del 19 dicembre 2002, la Corte costituzionale ha dichiarato che la legislazione concernente i beni abbandonati al di là del Boug aveva provocato "una disfunzione sistemica inammissibile" (paragrafo 85 in fine sopra). Sottoscrivendo questa valutazione, la Corte conclude che i fatti della causa rivelano l'esistenza nell'ordine giuridico polacco di un mancamento conformemente al quale una categoria intera di individui si è vista, o si vede sempre, privare del loro diritto al rispetto dei loro beni. Stima anche che le lacune del diritto e della pratica interni scoperte nella causa particolare del richiedente possono dare adito nell’ avvenire a numerose richieste ben fondate.
190. Nella cornice delle misure che mirano a garantire l'effettività del meccanismo stabilito dalla Convenzione, il Comitato dei Ministri del Consiglio dell'Europa ha adottato il 12 maggio 2004 una risoluzione (Res(2004)3) sulle sentenze che rivelano un problema strutturale sottostante nella quale, dopo avere sottolineato l'interesse di aiutare lo stato riguardato ad identificare i problemi sottostanti e le misure di esecuzione necessarie (settimo paragrafo del preambolo) invita la Corte "ad identificare nelle sentenze in cui constata una violazione della Convenzione quello che, secondo lei, rivela un problema strutturale sottostante e la sorgente di questo problema, in particolare quando è suscettibile di dare adito a numerose richieste, in modo da aiutare gli Stati a trovare la soluzione appropriata ed il Comitato dei Ministri a sorvegliare l'esecuzione delle sentenze" (paragrafo I della risoluzione). Questa risoluzione deve essere ricollocata nel contesto dell'aumento del carico di lavoro della Corte, in ragione in particolare di serie di cause che risultano dalla stessa causa strutturale o sistemica.
191. A questo proposito, la Corte attira l'attenzione sulla Raccomandazione del Comitato dei Ministri del 12 maggio 2004 (Rec(2004)6) sul miglioramento dei ricorsi interni nella quale questo ha ricordato che, al di là dell'obbligo in virtù dell'articolo 13 della Convenzione di offrire ad ogni persona che ha una lagnanza difendibile un ricorso effettivo dinnanzi ad un'istanza nazionale, gli Stati hanno un obbligo generale di ovviare ai problemi sottostanti alle violazioni constatate. Sottolineando che il miglioramento dei ricorsi al livello nazionale, in modo particolare in materia di cause ripetitive, dovrebbe contribuire anche a ridurre il carico di lavoro della Corte, il Comitato dei Ministri ha raccomandato agli Stati membri di riesaminare, in seguito alle sentenze della Corte che rivelano dei mancamenti strutturali o generali nel diritto o nella pratica dello stato, l'effettività dei ricorsi esistenti e, "all'occorrenza, [di] mettere in opera dei ricorsi effettivi, per evitare che le cause ripetitive vengano portate dinnanzi alla Corte."
192. Prima di esaminare le domande di soddisfazione equa presentata dal richiedente a titolo dell'articolo 41 della Convenzione, ed avuto riguardo alle circostanze dello specifico così come all'evoluzione del suo carico di lavoro, la Corte si propone di esaminare quali conseguenze possono essere derivate dell'articolo 46 della Convenzione per lo stato convenuto. Ricorda che ai termini dell'articolo 46 le Alte Parti contraenti si impegnano a conformarsi alle sentenze definitive rese dalla Corte nelle controversie nelle quali sono parti, essendo incaricato il Comitato dei Ministri di sorvegliare l'esecuzione di queste sentenze. Ne deriva in particolare che, quando la Corte constata una violazione, lo stato convenuto ha non solo l'obbligo giuridico di versare agli interessati la somma assegnata a titolo della soddisfazione equa prevista dall'articolo 41, ma anche di scegliere, sotto il controllo del Comitato dei Ministri, le misure generali e/o, all'occorrenza, individuali ad integrare nel suo ordine giuridico interno per mettere un termine alla violazione constatata dalla Corte e di cancellarne per quanto possibile le conseguenze. Lo stato convenuto rimane libero, sotto il controllo del Comitato dei Ministri, di scegliere i mezzi per assolvere il suo obbligo giuridico allo sguardo dell'articolo 46 della Convenzione, per quanto questi mezzi siano compatibili con le conclusioni contenute nella sentenza della Corte ( Scozzari e Giunta c. Italia [GC], i nostri 39221/98 e 41963/98, § 249, CEDH 2000-VIII).
193. La Corte ha rilevato già che la violazione che ha constatato nello specifico derivava da una situazione che toccava un gran numero di persone. Difatti, quasi 80 000 persone sono state toccate per il fatto che il meccanismo scelto per trattare le domande concernente i beni abbandonati al di là del Boug non è stato messo in opera in un modo compatibile con l'articolo 1 del Protocollo no 1 (paragrafi 33-34 sopra). La Corte è già investita di 167 richieste che sono state presentate dalle persone riguardate dai beni situati al di là del Boug. È non solo là un fattore aggravante in quanto alla responsabilità dello stato allo sguardo della Convenzione a ragione di una situazione passata o reale, ma anche una minaccia per l'effettività all'avvenire del dispositivo messo in posto dalla Convenzione.
Sebbene in principio non appartenga alla Corte di definire quali possano essere le misure di correzione appropriate affinché lo stato convenuto assolva i suoi obblighi allo sguardo dell'articolo 46 della Convenzione, avuto riguardo alla situazione a carattere strutturale che constata, la Corte osserva che le misure generali al livello nazionale si impongono sicuramente nella cornice dell'esecuzione della presente sentenza, misure che devono prendere in considerazione le numerose persone toccate. Soprattutto, le misure adottate devono essere di natura tale da ovviare al mancamento strutturale da cui deriva la constatazione di violazione formulata dalla Corte, in modo che il sistema instaurato dalla Convenzione non sia sovraccaricato da un gran numero di richieste che risultano dalla stessa causa. Simili misure devono comprendere un meccanismo che offre alle persone lese un risarcimento per la violazione della Convenzione stabilita relativamente nella presente sentenza al Sig. B dunque.. A questo riguardo, la Corte ha la preoccupazione di facilitare la soppressione veloce ed effettiva di una disfunzione constatata nel sistema nazionale di protezione dei diritti dell'uomo. Una volta identificato un tale difetto, incombe sulle autorità nazionali, sotto il controllo del Comitato dei Ministri, di prendere, in modo retroattivo se occorre (vedere i sentenze Bottazzi c). Italia [GC], no 34884/97, § 22, CEDH 1999-V, Di Mauro c. Italia [GC], no 34256/96, § 23, CEDH 1999-V, e la Risoluzione provvisoria del Comitato dei Ministri ResDH(2000)135 del 25 ottobre 2000, durata eccessiva dei procedimenti giudiziali in Italia: misure di carattere generale,; vedere anche Brusco c. Italia, déc.), no 69789/01, CEDH 2001-IX, e Giacometti ed altri c. Italia, déc.), no 34939/97, CEDH 2001-XII) le misure di correzione necessarie conformemente al principio di sussidiarietà della Convenzione, in modo che la Corte non abbia a reiterare la sua constatazione di violazione in una lunga serie di cause comparabili.
194. Per aiutare lo stato convenuto ad assolvere i suoi obblighi a titolo dell'articolo 46, la Corte ha cercato di indicare il tipo di misure che lo stato polacco potrebbe prendere per mettere un termine alla situazione strutturale constatata nello specifico. Non è in grado di valutare se la legge del dicembre 2003 (paragrafi 114-120 sopra) possa essere considerata a questo riguardo come una misura adeguata poiché nessuna pratica relativa al suo collocamento in opera non è stata ancora stabilita. Comunque sia, questa legge non si applica alle persone che -come il Sig. B.- hanno ricevuto già un indennizzo parziale, qualunque sia l'importo di questo indennizzo. Quindi, è chiaro che, per questo gruppo di richiedenti riguardati dai beni situati al di là del Boug, la legge non potrebbe passare per una misura propria a mettere un termine alla situazione strutturale giudicata nella presente sentenza pregiudizievole per queste persone.
Tuttavia, in quanto alle misure generali da prendere, la Corte stima che lo stato convenuto deve, innanzitutto, o annullare ogni ostacolo all'esercizio del diritto delle numerose persone toccate dalla situazione giudicata da lei contraria alla Convenzione per ciò che riguarda il richiedente, od offrire in luogo e al posto una correzione equivalente. In quanto alla prima opzione, lo stato convenuto deve dunque,garantire tramite misure legali ed amministrative adeguate la realizzazione effettiva e veloce del diritto in questione relativamente agli altri richiedenti riguardati dai beni situati al di là del Boug conformemente ai principi della protezione dei diritti patrimoniali enunciato all'articolo 1 del Protocollo no 1, in particolare ai principi applicabili in materia di indennizzo (paragrafi 147-151, 176 e 186 sopra).
B. Sull'articolo 41 della Convenzione
195. Ai termini dell'articolo 41 della Convenzione,
"Se la Corte dichiara che c'è stata violazione della Convenzione o dei suoi Protocolli, e se il diritto interno dell'Alta Parte contraente non permette di cancellare che imperfettamente le conseguenze di questa violazione, la Corte accorda alla parte lesa, se c'è luogo, una soddisfazione equa. "
1. Risarcimento richiesto nello specifico
196. In quanto al danno materiale, il richiedente richiede 990 000 zlotys polacchi (PLN) per compensare la perdita del suo diritto patrimoniale. Secondo la sua stima, questo importo corrisponde al valore dei beni abbandonati a Lwów per i quali non ha ottenuto risarcimento. Chiede inoltre 1 548 000 PLN per mancanza a guadagnare sul periodo di più di cinquant' anni durante i quali né lui né i suoi discendenti hanno potuto trarre profitto dai loro beni.
Il richiedente prega per di più la Corte di accordargli un'indennità di 12 000 euro (EUR) per il danno morale che avrebbe subito a causa dei sentimenti di incertezza e di frustrazione così come della tensione provata da lui in ragione dell'impossibilità di godere del suo diritto patrimoniale nella quale si è trovato costantemente.
In quanto agli oneri, il richiedente che è stato rappresentato da due avvocati dinnanzi alla Corte nella cornice del programma di assistenza giudiziale di questa, richiede la somma di 125 000 PLN.
197. Il Governo che è stato invitato a rispondere in modo generale alla domanda di soddisfazione equa, giudica queste pretese derogatorie. Riferendosi alla somma chiesta dal richiedente a titolo degli oneri, sottolinea che gli avvocati dell'interessato hanno richiesto degli importi eccessivi per il lavoro che hanno effettuato nello specifico. Per esempio, uno dei rappresentanti del richiedente ha fatturato una parcella eccezionalmente elevata ad un tasso orario di 1 000 PLN, o circa 250 EUR, il che, nel contesto nazionale, è inaccettabile.
2. Conclusione della Corte
a) Danni materiali e morali
198. Nelle circostanze dello specifico, la Corte stima che la domanda dell'indennizzo del danni materiali e/o morali non si trova in stato. Perciò, la riserva e fisserà ulteriore procedimento tenuto conto della possibilità che il Governo ed il richiedente giungano ad un accordo (articolo 75 § 1 dell'ordinamento della Corte) ed alla luce di ogni misura a carattere individuale o generale che il governo convenuto potrebbe prendere in esecuzione della presente sentenza. Nell'attesa del collocamento in opera delle misure generali pertinenti che dovranno essere adottate in un termine ragionevole, la Corte rinvia il suo esame delle richieste che risultano dalla stessa causa generale.
b) Oneri e spese
199. In quanto agli oneri e spese già esposti dal richiedente nella cornice del procedimento dinnanzi a lei, la Corte, deliberando in equità, concede all'interessato la somma di 12 000 EUR, meno i 2 409 EUR percepiti per mezzo dell'assistenza giudiziale, somma da convertire in zlotys polacchi al tasso applicabile alla data dell'ordinamento, più ogni importo che può essere dovuto a titolo di imposta su questa somma.
c) Interessi moratori,
200. La Corte giudica appropriato ricalcare il tasso degli interessi moratori sul tasso di interesse della facilità di prestito marginale della Banca centrale europea, aumentato di tre punti percentuale.
PER QUESTI MOTIVI, LA CORTE, ALL'UNANIMITÀ,
1. Respinge l'eccezione preliminare del Governo;
2. Stabilisce che c'è stata violazione dell'articolo 1 del Protocollo no 1;
3. Stabilisce che la violazione constatata sopra risulta da un problema strutturale legato alla disfunzione della legislazione e della pratica interne provocata dalla mancanza di un meccanismo effettivo che mira a mettere in opera il "diritto ad essere accreditato" dei richiedenti riguardati dai beni abbandonati al di là del Boug;
4. Stabilisce che lo stato convenuto deve garantire, con misure legali e pratiche amministrative adeguate, il collocamento in opera del diritto patrimoniale in questione per gli altri richiedenti riguardati dai beni abbandonati al di là del Boug, o fornire agli interessati in luogo e posto una correzione equivalente, conformemente ai principi della protezione dei diritti patrimoniali enunciati all'articolo 1 del Protocollo no 1;
5. Stabilisce che per ciò che riguarda l'indennità da concedere al richiedente per ogni danno materiale o morale risultante dalla violazione constatata nello specifico, la domanda dell'applicazione dell'articolo 41 non si trova in stato e, perciò,
a) la riserva per intero;
b) invita il Governo ed il richiedente a sottoporle per iscritto, nei sei mesi a contare della data di comunicazione della presente sentenza, le loro osservazioni sulla domanda e, in particolare, a darle cognizione di ogni accordo al quale potrebbero giungere;
c) riserva ulteriore procedimento e delega al presidente della Corte la cura di fissarlo all'occorrenza;
6. Stabilisce
a) che lo stato convenuto deve versare al richiedente, entro tre mesi, la somma di 12 000 EUR (dodicimila euro) corrispondente agli oneri e spese esposti fino allo stadio reale del procedimento dinnanzi alla Corte, meno i 2 409 EUR (duemila quattro cento nove euro) versati dal Consiglio dell'Europa a titolo dell'assistenza giudiziale, da convertire nella moneta nazionale dello stato convenuto al tasso applicabile alla data dell'ordinamento, più ogni importo che può essere dovuto a titolo di imposta su questa somma;
b) che a contare dalla scadenza di suddetto termine e fino al versamento, questo importo sarà da aumentare di un interesse semplice ad un tasso uguale al tasso di interesse della facilità di prestito marginale della Banca centrale europea aumentato di tre punti percentuale.
Fatto in francese ed in inglese, poi pronunciato in udienza pubblica al Palazzo dei Diritti dell'uomo, a Strasburgo, il 22 giugno 2004.
Luzius Wildhaber
Presidente Paul Mahoney Greffier
Alla presente sentenza si trova unita, conformemente agli articoli 45 § 2 della Convenzione e 74 § 2 dell'ordinamento, l'esposizione dell'opinione concordante del Sig. Zupanèiè.
L.W.
P.J.M.

OPINIONE CONCORDANTE DEL GIUDICE ZUPANČIČ
(Traduzione)
La presente opinione ha tratto ai paragrafi 190 a 194 dei motivi della sentenza così come ai punti 3 e 4 del suo dispositivo.
Al paragrafo 190, menzioniamo la risoluzione del Comitato dei Ministri del Consiglio dell'Europa in data del 12 maggio 2004,R(es(2004)3) nella quale il Comitato, "dopo avere sottolineato l'interesse di aiutare lo stato riguardato ad identificare i problemi sottostanti e le misure di esecuzione necessaria, (...) invita la Corte "ad identificare nelle sentenze in cui constata una violazione della Convenzione quello che, secondo lei, rivela un problema strutturale sottostante e la sorgente di questo problema, in particolare quando è suscettibile di dare adito a numerose richieste, in modo da aiutare gli Stati a trovare la soluzione appropriata ed il Comitato dei Ministri a sorvegliare l'esecuzione delle sentenze".
La Corte si serve di questa parte della risoluzione del Comitato dei Ministri per giustificare ciò che dice poi al paragrafo 192, come se inseguisse il processo evolutivo cominciato nella causa Scozzari e Giunta c. Italia ([GC], i nostri 39221/98 e 41963/98, § 249, CEDH 2000-VIII).
In questa causa, la Corte ha applicato per la prima volta il testo dell'articolo 41 della Convenzione combinandolo con l'articolo 46-così che, insieme, comandano allo stato di mettere un termine alla situazione all'origine della violazione ("restitutio in integrum") e che costituiva la violazione rilevata nella causa in fatto.
L'articolo 46 esige dalle Alte Parti contraenti che s’impegnino a conformarsi alle sentenze definitive della Corte; l'articolo 41 considera delle situazioni in cui il diritto interno dell'Alta Parte contraente riguardata permette solamente un risarcimento parziale. Il modo in cui l'articolo 41 è formulato sul quale abbiamo fondato la nostra posizione nella causa Scozzari e Giunta, implica che la soddisfazione equa assegnata alla parte lesa dallo stato contraente sia accordata in modo indiretto e sussidiario, cioè nei casi in cui il diritto interno dell'Alta Parte contraente riguardata non contemplo e non offra di per sé un risarcimento integrale (restitutio in integrum). L'origine enigmatica e sconcertante di questo testo deriva dai lavori preparatori della Convenzione. Proviene da un accordo di arbitraggio svizzero-tedesco dell’ anteguerra, e rappresenta puramente un compromesso politico relativamente alla natura costrittiva delle sentenze della Corte; da cui questa formula presa.
Tuttavia, nella causa Scozzari e Giunta, abbiamo deciso alla fine di interpretare questa formula conformemente alla sua accezione logica, cioè all'idea che una soddisfazione equa pecuniaria non può costituire l'unica forma di risarcimento. Vedremo sotto che ci sono delle situazioni in cui la semplice soddisfazione equa ha dei risultati abbastanza assurdi. Ciò segue la logica giuridica fondamentale che vuole che il diritto ed il risarcimento siano interdipendenti. Il sostanzialità congiunta delle formule degli articoli 41 e 46 implica logicamente che il diritto interno dell'Alta Parte contraente riguardata deve offrire una correzione al richiedente nella causa del quale la violazione è stata constatata e, in più, che la Corte deve pronunciarsi su questa correzione nella sua sentenza definitiva alla quale l'Alta Parte contraente si impegna a conformarsi.
In altri termini, nella causa Scozzari e Giunta, siamo giunti alla conclusione logicamente ineluttabile che una restitutio in integrum doveva essere ordinata dalla Corte nei casi in cui la mancata osservanza della Convenzione –la causa Scozzari e Giunta era una causa di diritto della famiglia-provoca una situazione continua destinata a perdurare. L'indennizzo completo o parziale per il danno subito fino alla sentenza definitiva della Corte- supponendo che il denaro possa riparare tali danni-coprirebbe solamente il periodo che va fino al constatazione di violazione definitiva sostenuta dalla Corte. La situazione nella causa recente Assanidzé c. Georgia ([GC], no 71503/01, CEDH 2004-II) nella quale il richiedente continuava ad essere detenuto illegalmente e in cui la Corte, per la prima volta, ha ordinato nel dispositivo della sentenza la liberazione immediata dell'interessato, corrisponde precisamente alla questione di cui dobbiamo conoscere oggi. Questa causa va anche al di là del giurisprudenza Scozzari e Giunta. Si tratta di una giurisprudenza di principio che non ha assolutamente niente a che vedere con l'aspetto prammatico che tiene all'eliminazione del carico di lavoro, in aumento veloce, della Corte.
Per riassumere: sarebbe assurdo che la Corte accordi "alla parte lesa una soddisfazione equa" e che consenta poi tacitamente al perseguimento dello statu quo al quale lo stato autore della violazione non sarebbe tenuto, in applicazione dell'interpretazione anteriore della formula dell'articolo 41, ad ovviare in quanto ai suoi aspetti essenziali.
Tuttavia, nella causa Broniowski, siamo in presenza di una situazione analoga ma non identica a quella dei cause Scozzari e Giunta ed Assanidzé. In questi due ultimi casi, senza l'ordine espresso della Corte, il richiedente avrebbe sempre subito la violazione dei suoi diritti fondamentali. Nella causa Broniowski, al contrario, il richiedente stesso otterrà guadagno di causa e sarà indennizzato, ma delle altre migliaia no. In altri termini, è vero che offrire una soddisfazione equa al Sig. B. non deciderà per niente la prova che hanno subito delle migliaia di altri cittadini polacchi in tutto il periodo di dopoguerra-e che continueranno a subire malgrado la constatazione di violazione della Corte. Ciò di cui si tratta, di conseguenza, non è la violazione continua dei diritti fondamentali di un unico richiedente, ma la violazione continua dei diritti fondamentali di migliaia di altri motivi di diritto. A fortiori, è a buono diritto che la Corte esige dallo stato di ovviare a questa "situazione strutturale" dunque. Sostengo pienamente e senza riserva questa ragione di principio della decisione della Corte.
Ciò che ricuso, è il ragionamento ambivalente ed esitante sul quale si fonda la sentenza. Non penso che la Corte abbia bisogno, oltre la Convenzione stessa, di un fondamento giuridico supplementare per legittimare la sua logica di principio, particolarmente se deve cercare questa base legale in una risoluzione del Comitato dei Ministri che, di fatto, ha come mira un scopo prammatico del tutto differente. Il Comitato dei Ministri invoca il "problema strutturale" sottostante, per esempio la situazione nella quale l'Italia si è ritrovata col suo enorme problema di "termine non ragionevole", situazione in cui le cause non erano troncate nel tempo voluto e in cui c'era sistematicamente diniego di giustizia perché la conclusione era costantemente in ritardato. Sono completamente in disaccordo con l'ultima frase del paragrafo 190 della sentenza nella quale la maggioranza dice che "questa risoluzione deve essere ricollocata nel contesto dell'aumento del carico di lavoro della Corte, in ragione in particolare di serie di cause che risultano dalla stessa causa strutturale o sistemica." Il riferimento nel primo capoverso del paragrafo 193 alla "minaccia per l'effettività all'avvenire del dispositivo messo in posto dalla Convenzione" non ha assolutamente niente a che vedere con la posizione di principio presa dalla Corte. Di nuovo, nel mezzo del secondo capoverso del paragrafo 193, diciamo che "le misure adottate devono essere di natura tale da ovviare al mancamento strutturale da cui deriva la constatazione di violazione formulata dalla Corte, in modo che il sistema instaurato dalla Convenzione non sia sovraccaricato da un gran numero di richieste che risultano dalla stessa causa." La vera ragione della logica adottata per la prima volta nella causa Scozzari e Giunta e perseguita nella causa Assanidzé non ha niente a vedere col carico di lavoro della Corte.
Ciò ha a vedere con la giustizia.
1. Nota della cancelleria: la decisione è pubblicata nella raccolta CEDH 2002-X.

2. Paragrafo 46 sotto.

3. www.amw.com.pl

4. www.anr.gov.pl

5. Risposta del ministro delle Infrastrutture il 12 luglio 2002, disponibile sul sito Internet del Parlamento polacco: www.sejm.gov.pl

6. Questo articolo è stato abrogato il 30 gennaio 2004 dall'articolo 14 della legge di dicembre 2003 (vedere anche il paragrafo 118 sotto).

7. Nel testo modificato della legge del 1985 sull'amministrazione fondiaria, menzionato al paragrafo 46 sopra, questa disposizione è diventata l'articolo 81 § 1.

8. La traduzione della Corte si basa sulla traduzione ufficiale effettuata dall'ufficio di ricerche della cancelleria del Sejm (camera bassa del Parlamento polacco).

9. Si tratta del distretto nel quale la domanda del richiedente è stata registrata a questa epoca; vedere anche i paragrafi 22 e 26 sopra.

10. Paragrafi 103-104 sotto.

11. Paragrafo 67 sopra.

12. Questa disposizione è formulata così: "Quando una lagnanza che adduce l'inattività di un'autorità amministrativa è ben fondata, la Corte amministrativa suprema costringea questa autorità a prendere una decisione, o a compiere un atto specifico, o a confermare, dichiarare o riconoscere un diritto o un obbligo previsto dalla legge. "