AFFAIRE BEYELER c. ITALIE

Conclusion Exception préliminaire rejetée (forclusion) ; Violation de P1-1 ; Non-lieu à examiner l'art. 14 ; Aucune question distincte au regard de l'art. 18 ; Satisfaction équitable réservée
AFFAIRE BEYELER c. ITALIE

(Requête n° 33202/96)

ARRÊT

STRASBOURG

5 janvier 2000

En l'affaire Beyeler c. Italie,

La Cour européenne des Droits de l'Homme, constituée, conformément à l'article 27 de la Convention de sauvegarde des Droits de l'Homme et des Libertés fondamentales (« la Convention »), telle qu'amendée par le Protocole n° 111, et aux clauses pertinentes de son règlement2, en une Grande Chambre composée des juges dont le nom suit :

M. L. Wildhaber, président,
Mme E. Palm,
MM. A. Pastor Ridruejo,
L. Ferrari Bravo,
G. Bonello,
P. Kūris,
R. Türmen,
J.-P. Costa,
Mmes F. Tulkens,
V. Strážnická,
MM. M. Fischbach,
V. Butkevych,
J. Casadevall,
Mme H.S. Greve,
MM. A.B. Baka,
R. Maruste,
Mme S. Botoucharova,

ainsi que de M. P.J. Mahoney, greffier adjoint,

Après en avoir délibéré en chambre du conseil les 8 et 9 septembre et le 1er décembre 1999,

Rend l'arrêt que voici, adopté à cette dernière date :

PROCéDURE

1. L'affaire a été déférée à la Cour par la Commission européenne des Droits de l'Homme (« la Commission ») le 2 novembre 1998, dans le délai de trois mois qu'ouvraient les anciens articles 32 § 1 et 47 de la Convention. A son origine se trouve une requête (n° 33202/96) dirigée contre la République italienne et dont M. E. B., un ressortissant suisse, avait saisi la Commission le 5 septembre 1996 en vertu de l'ancien article 25.

2. La demande de la Commission renvoie aux anciens articles 44 et 48 ainsi qu'à la déclaration italienne reconnaissant la juridiction obligatoire de la Cour (ancien article 46). Elle a pour objet d'obtenir une décision sur le point de savoir si les faits de la cause révèlent un manquement de l'Etat défendeur aux exigences des articles 1 du Protocole n° 1 et 14 et 18 de la Convention.

3. Avisé par le greffier, en date du 25 mai 1999, de la possibilité d'intervenir dans la procédure en application des articles 36 de la Convention et 61 du règlement, le gouvernement suisse a fait savoir, le 2 juillet 1999, qu'il ne souhaitait pas participer à la procédure.

4. Conformément à l'article 5 § 4 du Protocole n° 11, lu en combinaison avec les articles 100 § 1 et 24 § 6 du règlement, un collège de la Grande Chambre a décidé, le 14 janvier 1999, que l'affaire serait examinée par la Grande Chambre de la Cour. Cette Grande Chambre comprenait de plein droit M. B. Conforti, juge élu au titre de l'Italie (articles 27 § 2 de la Convention et 24 § 4 du règlement), M. L. Wildhaber, président de la Cour, Mme E. Palm, vice-présidente de la Cour, ainsi que M. J.-P. Costa et M. M. Fischbach, vice-présidents de section (articles 27 § 3 de la Convention et 24 §§ 3 et 5 a) du règlement). Ont en outre été désignés pour compléter la Grande Chambre : M. A. Pastor Ridruejo, M. G. Bonello, M. P. Kūris, M. R. Türmen, Mme F. Tulkens, Mme V. Strážnická, M. V. Butkevych, M. J. Casadevall, Mme H.S. Greve, M. A.B. Baka, M. R. Maruste et Mme S. Botoucharova (article 24 § 3 du règlement).

Ultérieurement, M. Conforti, qui avait participé à l'examen de l'affaire par la Commission, s'est déporté de la Grande Chambre (article 28 du règlement). En conséquence, le gouvernement italien (« le Gouvernement ») a désigné M. L. Ferrari Bravo, juge élu au titre de la République de Saint-Marin, pour siéger à sa place (articles 27 § 2 de la Convention et 29 § 1 du règlement).

5. Le requérant a désigné ses conseils, au sens de l'article 36 § 3 du règlement.

6. Le 11 mai 1999, le greffier a reçu le mémoire du Gouvernement, après une prorogation du délai imparti, et le 21 mai 1999 celui du requérant.

7. Ainsi qu'en avait décidé la Grande Chambre, une audience s'est déroulée en public le 8 septembre 1999, au Palais des Droits de l'Homme à Strasbourg.

Ont comparu :

– pour le Gouvernement
MM. V. Esposito, magistrat détaché au service
du contentieux diplomatique
du ministère des Affaires étrangères, coagent,
G. Raimondi, magistrat près la Cour de cassation,
A. Saccucci, avocat stagiaire attaché
à la Représentation permanente de l'Italie
auprès du Conseil de l'Europe, conseils ;

– pour le requérant
Mes P. L.,
T. G., avocats au barreau de Genève, conseils,
H. P., conseiller.

La Cour a entendu en leurs déclarations Me Lalive, puis M. Esposito et M. Raimondi, ainsi que Me G.en ses réponses aux questions de l'un des juges.

EN FAIT

I. LES CIRCONSTANCES DE L'ESPÈCE

A. Période de 1954 à 1978

8. Par un décret du 8 janvier 1954, le ministère de l'Education nationale (Ministero per la pubblica istruzione, qui à l'époque était compétent en matière de biens présentant un intérêt culturel ou artistique) déclara que le tableau du peintre Vincent van Gogh intitulé le Jardinier, réalisé à Saint-Rémy-de-Provence (France) en 1889, était un bien présentant un intérêt historique et artistique, au sens de l'article 3 de la loi n° 1089 du 1er juin 1939. Le 20 janvier 1954, ce décret fut notifié au propriétaire de l'œuvre, M. V., collectionneur d'art résidant à Rome.

9. Au début de l'année 1977, le requérant décida d'acquérir ce tableau par l'intermédiaire de M. P., antiquaire romain.

10. Le 28 juillet 1977, M. V. vendit donc l'œuvre à M. P. pour le prix convenu de 600 millions de lires italiennes (ITL).

11. Le 29 juillet 1977, le requérant ordonna le transfert de cette somme à M. Pierangeli, augmentée de 5 millions ITL à titre de rémunération conforme aux usages, en échange du document confirmant l'acquisition de l'œuvre. Cette somme fut virée sur le compte de M. Pierangeli le 12 août 1977.

12. Entre-temps, le 1er août 1977, M. V. avait déclaré la vente du tableau au ministère du Patrimoine culturel (ci-après « le ministère »), conformément à l'article 30 de la loi n° 1089 de 1939 susmentionnée. Cette déclaration avait été signée uniquement par M. V. mais elle mentionnait le nom de M. P. en tant qu'autre partie au contrat. Elle n'indiquait ni l'acheteur final, qui était le requérant, ni le lieu de livraison.

13. Le délai de deux mois prévu par l'article 32 de la loi n° 1089 de 1939 s'écoula sans que le ministère eût exercé son droit de préemption.

14. Le 21 novembre 1977, M. P. demanda au bureau d'exportation de Palerme l'autorisation d'expédier le tableau à Londres. Dans l'attente de la décision du ministère quant à l'exercice du droit de préemption qui était prévu par l'article 39 de la loi n° 1089 de 1939 en cas d'exportation, l'œuvre fut temporairement confiée à la Galerie d'art régionale de Sicile.

15. Par une note du 3 décembre 1977, le ministère indiqua qu'il renonçait à acquérir l'œuvre, affirmant que celle-ci ne présentait pas d'intérêt suffisant pour justifier son acquisition par l'Etat. Cependant, le 5 janvier 1978, les autorités compétentes refusèrent à M. Pierangeli l'autorisation d'exporter le tableau, au motif que son exportation aurait porté un préjudice grave au patrimoine culturel national.

16. Les 22 mars et 8 avril 1978, le ministère autorisa la restitution de l'œuvre à M. P..

B. Période de 1983 à 1986

17. Le 1er décembre 1983, M. P. déclara au ministère qu'il avait acheté le tableau pour le compte du requérant. Le 2 décembre 1983, le requérant et M. P. communiquèrent au ministère l'intention de la Peggy Guggenheim Collection de Venise d'acquérir le tableau au prix de 2 100 000 dollars américains (USD), en précisant à nouveau qu'en 1977 le deuxième avait acheté le tableau pour le compte du premier. Par cette même communication, ils invitèrent le ministère à se déterminer quant à l'exercice du droit de préemption prévu par la loi n° 1089 de 1939.

18. Par une note du 9 janvier 1984, le ministère informa les parties qu'il n'était pas en mesure d'exercer valablement son droit de préemption car, en l'absence de contrat, une simple déclaration unilatérale de l'intention de vendre n'était pas suffisante. Dans cette note, qui était adressée à la fois au requérant et à M. P., le ministère ne se référait ni à la qualité de propriétaire du requérant ni à la déclaration du 1er décembre 1983.

19. Le 28 février 1984, Me P., agissant au nom et pour le compte du requérant et de M. Pierangeli, demanda à la direction des Beaux-Arts à Rome ainsi qu'au ministère l'autorisation de transférer le tableau à Venise, pour permettre à la Peggy Guggenheim Collection de l'examiner en vue de son acquisition. Le 7 mars 1984, le ministère refusa le transfert au motif que le tableau pourrait subir des dommages irréparables.

20. Au début de l'année 1985, M. P., agissant en sa qualité de « détenteur du tableau au nom et pour le compte de M. Ernst Beyeler », sollicita à son tour l'autorisation de transférer le tableau à Venise, la Peggy Guggenheim Collection ayant demandé à examiner l'œuvre. Le 30 janvier 1985, le ministre du Patrimoine culturel demanda à Me P., représentant du requérant, à certains services du ministère ainsi qu'à l'avocat général de l'Etat, à être informé de la décision du propriétaire du tableau quant à son transfert à Venise. Le 21 février 1985, Me Petretti, agissant au nom et pour le compte du seul requérant, confirma que son client consentait au transfert du tableau. A cette occasion, et à la suite d'une demande informelle du ministère, il produisit également une copie de la déclaration du 1er décembre 1983. Le 26 février 1985, le requérant écrivit au ministre à propos des modalités techniques du transfert. Le 9 avril 1985, le ministère communiqua à Me P. qu'il autorisait le transfert du tableau à Venise.

21. Par une note du 4 octobre 1985 adressée à M. P., le ministère se référa à la communication du 2 décembre 1983 et demanda les documents attestant l'acquisition du tableau par M. Pierangeli pour le compte du requérant.

22. Par un décret du 23 avril 1986, le ministre ordonna que le tableau fût transféré à Rome pour être conservé provisoirement dans la Galerie d'art moderne et contemporain. Ce décret, qui se référait expressément à la communication du 2 décembre 1983, faisait suite à des notes des administrations compétentes qui avaient manifesté des craintes quant aux conditions dans lesquelles le tableau était conservé, compte tenu notamment de l'incertitude quant à l'identité du propriétaire réel et de l'inobservation des engagements pris par la Peggy Guggenheim Collection de Venise.

23. Le requérant introduisit alors un premier recours contre le décret du 23 avril 1986 auprès du tribunal administratif régional (ci-après « le TAR ») du Latium.

24. Par une lettre du 30 avril 1987, Me P., qui avait succédé à Me P. en tant qu'avocat du requérant, assura le directeur des Beaux-Arts à Rome que le requérant n'avait aucune intention d'enfreindre la loi italienne (l'avocat invoqua notamment la crainte des autorités que le tableau puisse être exporté illégalement).

25. Le 12 juin 1987, Me P. demanda à la Galerie d'art moderne et contemporain à Rome l'autorisation de vérifier, sur place, l'état de conservation du tableau afin d'en informer son client (l'avocat qualifia ce dernier de « propriétaire du tableau »). Le 19 octobre 1987, avec l'agrément de l'avocat général de l'Etat, une réunion eut donc lieu à la Galerie d'art moderne et contemporain à Rome, à laquelle participèrent notamment le requérant et son nouvel avocat, la directrice de ce musée ainsi qu'un expert de la Peggy Guggenheim Collection (un procès-verbal en fait état). A cette occasion, la directrice évoqua l'incertitude liée, comme elle l'expliqua à l'avocat du requérant dans une lettre du 20 novembre 1987, à la présentation du recours susmentionné au TAR. Dans une missive du 23 décembre 1987, le requérant communiqua alors à la directrice son intention de renoncer à poursuivre ce recours, considérant notamment qu'entre-temps la direction du musée l'avait autorisé, en sa qualité de propriétaire, à accéder au tableau sur sa simple demande ; copie de cette dernière lettre fut envoyée également à la direction des Beaux-Arts à Rome.

C. Année 1988

26. En janvier 1988, le ministère demanda à Me P. des éclaircissements sur le prétendu droit de propriété du requérant sur l'œuvre. Le requérant répondit à cette demande par l'envoi d'une copie des communications des 1er et 2 décembre 1983. Il fit valoir également qu'aucun transfert de propriété n'avait eu lieu ultérieurement entre M. P. et lui-même puisqu'il avait acquis directement la propriété du tableau.

27. Il ressort de deux lettres en date des 5 et 26 février 1988, qui furent envoyées par l'avocat du requérant au directeur général compétent du ministère et dont le contenu n'a pas été contesté par le Gouvernement, que le ministère déclara au seul requérant à deux occasions au moins (dont l'une est une réunion avec l'un des avocats de M. B. tenue le 28 janvier 1988 dans le bureau du directeur général) que l'Etat italien était intéressé par l'acquisition du tableau, soulignant toutefois qu'il ne disposait à cette fin que d'un budget limité.

28. Selon une lettre du 22 février 1988 envoyée par Me P.au directeur général du ministère, ce dernier téléphona le 19 février à Me P. et lui demanda l'autorisation du requérant, en sa qualité de propriétaire du tableau, d'exposer celui-ci à la Galerie d'art moderne et contemporain à Rome. Le contenu de cette conversation téléphonique, pas plus que la teneur de la lettre qui s'y réfère, n'a été contesté par le Gouvernement, bien qu'aucune transcription intégrale de la conversation n'ait été portée à la connaissance de la Cour.

29. Dans un courrier du 26 février 1988, le requérant, invoquant les contacts qu'il avait précédemment eus avec le ministère à ce sujet, indiqua à celui-ci qu'il était prêt à vendre le tableau à l'Etat italien au prix de 11 millions USD. Il fit valoir que ce prix était nettement inférieur à celui qui était avancé dans le cadre des pourparlers en cours avec des particuliers intéressés par l'acquisition de l'œuvre. Le 14 avril 1988, le requérant attira l'attention du ministère sur le fait que ce dernier n'avait pas fait connaître sa réponse dans le délai indiqué par le requérant dans sa lettre du 26 février.

30. Le 2 mai 1988, le requérant vendit le tableau à la Peggy Guggenheim Collection, au prix de 8 500 000 USD.

31. Le lendemain, les parties notifièrent le contrat de vente au ministère, conformément à l'article 30 de la loi n° 1089 de 1939 ainsi qu'à l'article 57 du décret royal n° 363 du 30 janvier 1913.

32. Par une note du 1er juillet 1988, le ministère informa les parties qu'il ne pouvait pas reconnaître à cette déclaration les effets prévus par les dispositions légales, en raison du fait que le requérant n'avait pas de titre de propriété valable sur le tableau. En particulier, le ministère considéra que la déclaration de la vente intervenue en 1977 entre M. V. et M. P., ainsi que la communication du 2 décembre 1983, étaient contraires au but de l'article 30 de la loi n° 1089 de 1939 et ne satisfaisaient pas aux conditions de l'article 57 du décret royal n° 363 de 1913.

33. Le 5 juillet 1988, le requérant présenta au ministère une demande de restitution du tableau, qui était toujours conservé dans la Galerie d'art moderne et contemporain à Rome. Cette demande se fondait sur l'article 37 du décret royal n° 363 de 1913, selon lequel une œuvre conservée conformément aux dispositions de ce décret royal peut être restituée au propriétaire si celui-ci démontre qu'il est en mesure de garantir sa conservation à l'avenir. Toutefois, le ministère ne répondit pas.

34. Le 4 août 1988, Me P.réagit à la note du 1er juillet en affirmant notamment que, dès 1984, l'Etat italien avait traité le requérant comme le propriétaire légitime du tableau, en particulier lorsqu'il l'avait autorisé à le transférer de Rome à Venise et lui avait manifesté son intention de l'acheter.

35. Le 16 septembre 1988, sur demande informelle des autorités italiennes, le requérant leur fit parvenir les relevés bancaires attestant l'acquisition du tableau par M. P.pour son compte.

36. Par un décret du 24 novembre 1988, le ministère exerça son droit de préemption à l'égard du contrat de vente conclu en 1977. Il soutenait l'irrégularité de la notification du 28 juillet 1977 au motif que les communications des 3 août 1977 et 2 décembre 1983 ne contenaient pas les éléments requis, à peine de nullité, par l'article 57 du décret royal n° 363 de 1913. En effet, le ministère considéra qu'à ces dates il n'avait pu avoir connaissance de l'identité réelle des parties contractantes, le requérant n'ayant pas signé la notification du contrat, ce qui l'avait empêché de se déterminer en toute connaissance de cause quant à l'exercice du droit de préemption. En outre, il estima que l'intérêt public à acquérir le tableau était justifié par le nombre restreint d'œuvres de Vincent van Gogh exposées dans les musées italiens et par la nécessité de rétablir le respect de la loi qui avait été enfreinte. Il observa de surcroît que la nationalité étrangère de l'acheteur réel du tableau, à savoir M. B., revêtait une importance particulière aux fins de la protection du tableau.

Par conséquent, le ministère conclut :

a) qu'à la lumière des documents relatifs au paiement du prix du tableau effectué par M. B. en faveur de M. V., par l'intermédiaire de M. P., il était prouvé que le tableau avait été vendu directement par M. V. à M. B. ;

b) qu'aux termes de l'article 61 de la loi n° 1089 de 1939, le droit de préemption prévu par les articles 31 et 32 existait toujours ;

c) qu'il devait exercer son droit de préemption ;

d) qu'il y avait lieu de verser à l'ayant droit le montant du prix établi par le contrat conclu en 1977, soit 600 millions ITL.

37. Ce décret fut notifié le 30 novembre 1988 à M. Verusio et le 22 décembre 1988 au requérant.

D. Procédure relative aux différents recours introduits par le requérant auprès du TAR du Latium

38. Entre-temps, respectivement les 18, 19 et 20, 29 octobre 1988, le requérant et la société Solomon Guggenheim Corporation avaient saisi le TAR d'une demande en annulation de la note du 1er juillet 1988. En particulier, le requérant soutenait que le ministère s'était rendu responsable d'un abus de pouvoir, que les dispositions pertinentes de la loi n° 1089 de 1939 avaient été enfreintes et qu'en l'espèce l'intérêt public n'avait pas été correctement apprécié. Le requérant excipait également de l'inconstitutionnalité de l'article 61 de cette loi.

39. Les 16 et 17 janvier 1989, le requérant forma un autre recours pour protester contre l'absence de réponse à sa demande de restitution du tableau du 5 juillet 1988.

40. Le 30 janvier 1989, le requérant présenta au même tribunal un dernier recours visant à faire annuler le décret ministériel du 24 novembre 1988. Il se plaignit notamment d'un abus de pouvoir, de la motivation insuffisante et contradictoire de la décision incriminée, de l'instruction insuffisante menée par le ministère, d'une violation des dispositions pertinentes de la loi n° 1089 de 1939 et des articles 1705 et 1706 du code civil italien en matière de mandat, ainsi que de l'absence d'intérêt public, au motif qu'on ne pouvait comprendre la raison pour laquelle il existait un intérêt public en 1988 et pas en 1977. Il prétendit qu'entre-temps il avait de toute façon acquis la propriété du tableau par usucapion. Il se plaignit également de ce que le décret litigieux avait été pris en raison de sa nationalité étrangère. Il allégua, en outre, la violation de l'article 1224 du code civil italien qui régit les dommages en matière d'obligations patrimoniales, en ce que le prix payé n'avait pas été réévalué.

41. Enfin, le requérant demanda au TAR de soulever devant la Cour constitutionnelle la question de l'inconstitutionnalité des dispositions pertinentes de la loi n° 1089 de 1939 au regard des articles 3, 24, 42 et 97 de la Constitution italienne.

42. Le TAR prononça la jonction des différents recours et les rejeta tous par jugement du 16 novembre 1989, notifié au requérant le 26 janvier 1990.

43. Le tribunal considéra que la déclaration du 3 août 1977 ne contenait pas tous les éléments essentiels requis par l'article 57 du décret royal n° 363 de 1913 et devait dès lors être considérée comme « nulle et non avenue ». En effet, la signature de l'acheteur réel n'y avait pas été apposée et le lieu de livraison en Italie n'était pas indiqué. En outre, le TAR affirma que le délai de deux mois pour l'exercice du droit de préemption n'aurait pu courir à partir des communications des 1er et 2 décembre 1983, ces déclarations ne provenant pas du vendeur et ne remplissant pas les conditions prévues par l'article 57 ci-dessus. Le délai de deux mois ne pouvait donc commencer à courir, vu l'incertitude sur l'identité du propriétaire du tableau et compte tenu de la nécessité pour l'administration d'effectuer des recherches visant à l'identifier, et du fait qu'il incombait à celui qui déclare l'acte d'aliénation de prouver la propriété. Selon le TAR, les parties avaient l'obligation de procéder à la déclaration de l'acte d'aliénation, l'absence de cette formalité étant sanctionnée par l'inapplicabilité du délai de deux mois. Le droit de préemption de l'administration, n'étant alors plus soumis à délai, devenait « permanent ».

44. Le TAR estima également que l'administration concernée avait dûment motivé l'existence d'un intérêt public légitime à l'acquisition de l'œuvre (en particulier, l'absence d'œuvres importantes de Vincent van Gogh dans les collections de l'Etat et la nécessité de protéger les intérêts publics contre un comportement déloyal des parties). En outre, il considéra que le fait qu'en 1977 l'Etat s'était abstenu à deux reprises d'exercer son droit de préemption n'était pas pertinent, car l'existence d'un intérêt public devait être justifiée par rapport à la situation et aux exigences actuelles. A cet égard, il souligna que le ministère n'avait pu disposer de tous les éléments nécessaires pour identifier le propriétaire du tableau et se déterminer en toute connaissance de cause quant à l'exercice du droit de préemption qu'en septembre 1988.

45. Le TAR releva encore que la nationalité du requérant n'avait pas constitué le fondement principal de la décision du ministère, bien que ce fût l'un des facteurs dont ce dernier avait tenu compte au moment de la décision sur l'opportunité d'exercer son droit de préemption.

46. Quant à la demande du requérant visant à être indemnisé en raison de l'absence de réévaluation du tableau, le TAR considéra que l'article 31 de la loi n° 1089 de 1939 ne laissait aucune marge d'appréciation à l'administration, puisqu'il disposait notamment que cette dernière était tenue de verser au propriétaire du bien seulement le prix convenu dans l'acte d'aliénation, et cela même en cas de préemption en application de l'article 61 (qui renvoie à l'article 31). Cependant, d'après le TAR, le requérant aurait pu demander pareille réévaluation dans le cadre d'une action en dommages-intérêts devant les juridictions civiles ordinaires.

47. En ce qui concerne les recours relatifs à la demande du requérant du 5 juillet 1988, le TAR estima qu'ils n'étaient plus pertinents compte tenu du décret de préemption du 24 novembre 1988.

48. Enfin, le TAR conclut que les exceptions d'inconstitutionnalité soulevées par le requérant étaient manifestement mal fondées, le caractère permanent du droit de préemption en l'espèce, qui venait limiter le droit de propriété, se justifiant non seulement par le caractère exceptionnel du bien, mais également par le comportement fautif des parties.

E. Procédure devant le Conseil d'Etat

49. Le requérant interjeta appel devant le Conseil d'Etat. Il fit valoir, entre autres, que la compétence du juge administratif ne saurait être retenue dans le cas d'espèce, considérant que l'administration publique s'était arrogé des pouvoirs qu'elle n'avait pas et n'avait pas exercé les prérogatives dont elle disposait.

50. Par un arrêt du 19 octobre 1990, le Conseil d'Etat rejeta le recours et confirma dans son intégralité le jugement du TAR. Il considéra qu'en l'espèce il s'agissait d'une déclaration irrégulière et non pas d'une absence de déclaration, et décida que l'affaire relevait de la compétence des juridictions administratives car il était question de l'exercice de pouvoirs existants. Il confirma ensuite, étant donné que la déclaration faite en 1977 ne contenait pas les éléments essentiels requis par le décret royal n° 363 de 1913, en particulier l'identité de toutes les parties contractantes, que l'article 61 de la loi n° 1089 de 1939 donnait à l'administration la possibilité d'exercer son droit de préemption à tout moment, ce droit ne pouvant se prescrire qu'à partir d'une nouvelle déclaration conforme à la loi. Par ailleurs, le Conseil d'Etat exclut la possibilité que le requérant ait pu acquérir définitivement le bien par usucapion.

51. Le Conseil d'Etat estima que l'administration n'avait commis aucune erreur en considérant le requérant comme le destinataire de la mesure de préemption et qu'en l'espèce le droit de préemption de l'administration était différent du droit de préemption prévu en droit commun. En effet, la préemption litigieuse avait constitué une véritable mesure d'expropriation, l'aliénation du bien n'étant que la condition permettant à l'administration de procéder légalement à une telle expropriation. Le Conseil d'Etat s'exprima en ces termes :

« Partant, même si l'on admet que, comme l'affirment les auteurs du recours, M. P, a acheté le tableau à M. V, en qualité de mandataire, dans le cadre d'une représentation indirecte pour le compte de M. B,, il reste que c'est la situation de ce dernier qui se trouve affectée en dernière analyse par l'accord conclu.

(...)

Les autorités administratives n'ont donc commis aucune erreur de fait sur l'identification de l'acquéreur effectif auquel le décret annonçant l'intention de préempter devait être signifié, comme à M. V. (...)

D'autre part, le fait que la préemption envisagée à l'article 30 de la loi n° 1089/1939 doive s'opérer à l'encontre du propriétaire effectif, et en tout cas de la personne qui est l'acquéreur final au terme de transactions que complique l'intervention d'un mandataire, est aussi étroitement lié au caractère particulier de la préemption (...)

La préemption, telle que la prévoient les articles 31 et suivants de la loi n° 1089 (...), ne fonctionne pas de la même manière que la transaction de droit civil du même nom (...), de sorte que la mesure concrète par laquelle s'exerce la préemption doit être considérée comme relevant de la catégorie plus générale des actes de dépossession (par rapport à laquelle l'aliénation du bien constitue une simple condition d'activation du pouvoir), ce qui entraîne que la validité de l'acte d'aliénation n'a pas une valeur décisive, puisque la substitution de l'administration au vendeur n'a pas lieu dans le cadre de la négociation entre particuliers par le biais de l'exercice de la préemption, dont il découle, au contraire, un effet d'annulation de l'aliénation en sus de l'effet constitutif d'une acquisition (...)

(...) il s'agit (...) plutôt d'un véritable acte d'expropriation, qui ne peut concerner que le propriétaire effectif du bien, la seule personne à l'égard de laquelle l'acte de dépossession peut être efficacement exercé (...) »

« Anche, quindi, a voler ritenere, come pretendono gli appellanti, che il Pierangeli abbia acquistato il dipinto dal Verusio quale mandatario senza rappresentanza del B., è pur sempre a quest'ultimo che devono ricondursi gli effetti finali del concluso contratto.

(...)

E' da escludere, pertanto, che vi sia stato errore di fatto da parte dell'Amministrazione relativamente alla individuazione del soggetto effettivo acquirente e nei cui confronti andava esercitata la prelazione ed al quale andava notificato il relativo decreto, oltre che al V. (...)

D'altra parte, che la prelazione di cui all'art. 30 della legge n. 1089/1939 debba esercitarsi nei confronti del proprietario effettivo e comunque del destinatario finale di una fattispecie acquisitiva complessa quale è il mandato, si ricollega anche alla (...) particolare natura dell'istituto.

La prelazione, di cui all'art. 31 e segg. della legge indicata (...) non opera alla stregua dell'omonimo istituto civilistico (...), sicché il provvedimento, con cui, in concreto, si esercita la prelazione deve essere ricondotto alla più generale categoria degli atti ablatori (rispetto al quale il negozio di alienazione costituisce mera condizione legittimante del potere), con la conseguenza che non assume valore determinante la validità dell'atto di alienazione presupposto, dal momento che nessuna sostituzione dell'amministrazione al soggetto alienante nel negozio posto in essere da privati avviene col provvedimento della prelazione dal quale, anzi, oltre che un effetto propriamente costitutivo (acquisitivo) discende un (ulteriore) effetto caducatorio del negozio di alienazione medesima (...)

(...) trattasi (...) piuttosto di un vero e proprio atto espropriativo, che non puó non riguardare se non il proprietario effettivo del bene stesso, unico a poter essere utilmente inciso dall'atto ablativo (...) »

52. Le Conseil d'Etat observa par ailleurs que le comportement de l'administration ne pouvait pas être considéré comme contradictoire : en effet, comme le TAR l'avait déjà souligné, celle-ci avait adopté une approche prudente et ne s'était finalement décidée à exercer le droit de préemption que lorsqu'elle avait eu la certitude, sur la base des documents dont elle disposait, que le tableau avait été acheté pour le compte de M. Beyeler et payé par ce dernier. Il releva également que la nationalité du requérant avait conforté le ministère dans sa détermination à exercer le droit de préemption.

53. Le Conseil d'Etat estima en outre que les exceptions d'inconstitutionnalité des articles 31, 32 et 61 de la loi n° 1089 de 1939 soulevées par le requérant étaient manifestement mal fondées. Ces questions se référaient en particulier à l'article 3 de la Constitution italienne qui consacre notamment le principe de non-discrimination, à l'article 42 qui garantit le droit de propriété et, enfin, à l'article 97 qui prévoit le principe d'une bonne administration publique. Quant à la question relative à l'article 3, le Conseil d'Etat observa qu'en l'espèce la spécificité de la situation résultant d'une déclaration irrégulière d'aliénation de propriété justifiait un traitement différent ; quant à l'article 42, il considéra que s'agissant du transfert de la propriété de biens protégés il existait des obligations de loyauté et de transparence à la charge des particuliers ; enfin, quant à l'article 97, il estima que le retard dans l'exercice du droit de préemption de la part de l'Etat devait être imputé au comportement irrégulier des parties.

F. Pourvoi en cassation

54. Le requérant se pourvut alors en cassation, en soutenant que son affaire relevait de la compétence des juridictions civiles ordinaires et non pas administratives. Il excipa encore une fois de l'inconstitutionnalité des articles 31, 32 et 61 de la loi n° 1089 de 1939 au regard des articles 3 et 42 de la Constitution italienne.

55. Par une ordonnance du 11 novembre 1993, la Cour de cassation jugea que ces exceptions d'inconstitutionnalité ne semblaient pas manifestement mal fondées.

56. La Cour de cassation motiva sa décision en considérant, tout d'abord, que le caractère permanent du droit de préemption de l'administration soumettait le droit du vendeur à une limitation constante et entraînait une incertitude permanente sur la situation juridique du bien. La Cour observa à cet égard que, même si la première déclaration avait été effectuée irrégulièrement, le droit de préemption aurait pu néanmoins être exercé à partir du moment où l'administration avait eu connaissance de tous les éléments prescrits par la loi. A cet égard, la Cour de cassation releva, comme l'avait déjà noté le Conseil d'Etat, que le ministère n'avait préempté que lorqu'il avait eu l'assurance que le tableau avait été acheté pour le compte de M. Beyeler et moyennant une somme d'argent versée par ce dernier. Cette certitude n'avait été acquise que lorsque les relevés bancaires concernant la vente intervenue en 1977 étaient parvenus au ministère. La Cour constata que le décret de préemption avait été adopté et notifié aux parties concernées plus de deux mois après.

57. Ensuite, la Cour de cassation fit valoir qu'à supposer que l'acte de préemption constituât une véritable mesure d'expropriation, comme le Conseil d'Etat l'avait affirmé, le requérant avait été traité différemment de toute autre personne expropriée. En effet, le propriétaire du bien sur lequel l'Etat exerce son droit de préemption a droit à une indemnisation qui est calculée de façon différente par rapport à celle versée à la personne expropriée dans d'autres cas et, en outre, sans possibilité de révision judiciaire. En effet, si le prix convenu par l'acte d'aliénation peut constituer une indemnisation adéquate au cas où la préemption est exercée dans le délai de deux mois prévu par la loi, il ne le serait plus lorsque le droit de préemption est exercé après plusieurs années, comme dans le cas d'espèce. En outre, le requérant avait été traité différemment d'un particulier qui se serait abstenu de déclarer l'acte d'aliénation. La Cour estima, eu égard au contenu de l'article 31 § 3 de la loi n° 1089 de 1939, que dans ce dernier cas, s'il était impossible de déterminer le prix convenu, l'Etat devait alors verser au propriétaire une indemnisation équivalente à la valeur marchande du bien.

58. Elle observa, enfin, qu'une éventuelle décision de la Cour constitutionnelle déclarant inconstitutionnelles les dispositions en cause entraînerait, entre autres, la compétence de l'autorité judiciaire ordinaire en la matière, devant laquelle le requérant pourrait en conséquence attaquer à nouveau la décision incriminée et faire valoir la tardiveté de l'exercice du droit de préemption par les autorités italiennes.

59. La Cour de cassation suspendit la procédure devant elle et ordonna le renvoi de l'affaire à la Cour constitutionnelle.

G. Procédure devant la Cour constitutionnelle

60. Par un arrêt du 14 juin 1995, la Cour constitutionnelle déclara non fondée l'exception d'inconstitutionnalité soulevée par la Cour de cassation. Elle souligna d'abord le caractère spécial des dispositions contenues dans la loi n° 1089 de 1939, visant à « sauvegarder des biens liés aux intérêts essentiels de la vie culturelle du pays ». La spécificité de ces biens justifiait dès lors, selon la Cour constitutionnelle, l'attribution à l'administration de pouvoirs différents et plus contraignants par rapport à ceux dont celle-ci disposait à l'égard des autres biens. Par conséquent, aucune discrimination ne pouvait être constatée par rapport aux procédures d'expropriation ordinaires concernant des catégories de biens différentes. De même, il n'y avait aucune différence de traitement entre le cas d'une déclaration irrégulière et l'hypothèse d'une absence de déclaration de la vente, car même dans ce dernier cas le prix devant être versé serait celui convenu au moment de la vente. Si, dans cette dernière hypothèse, le prix n'était pas connu, il devait être déterminé en ayant recours à tout moyen de preuve utile.

61. Par ailleurs, quant à la question du caractère adéquat du prix payé par l'Etat lorsque la préemption était tardive, la Cour constitutionnelle fit valoir encore une fois que l'on ne pouvait, dans ce cas, procéder à une appréciation en se fondant sur les critères relatifs aux indemnités d'expropriation ordinaires, puisqu'il s'agissait de procédures ayant une nature différente, et que le montant versé dans des situations analogues au cas d'espèce était de toute manière lié à un élément contractuel librement décidé par les parties. Il découlait de cette dernière considération que normalement, lorsque le droit de préemption était exercé dans un délai limité, le prix payé, bien que réduit par rapport à la valeur du bien sur le marché, ne constituerait de toute façon pas un montant dérisoire ou symbolique. Enfin, la Cour nota que l'article 61 de la loi n° 1089 de 1939 se trouvait dans la section de cette loi consacrée aux « sanctions ». Il fallait donc considérer comme un facteur crucial le fait que le préjudice économique pour le propriétaire était la conséquence d'une irrégularité ou d'une omission de sa part quant à la déclaration de la vente du bien, entraînant la nullité de celle-ci et le caractère permanent du droit de préemption de l'Etat. Il ne s'agissait cependant pas d'une véritable sanction pénale ou administrative, ce qui justifiait le pouvoir discrétionnaire de l'administration d'exercer le droit de préemption à tout moment. Au demeurant, le particulier pourrait remédier à tout moment à la situation d'irrégularité par la présentation d'une déclaration tardive.

H. Renvoi à la Cour de cassation

62. A la suite de l'arrêt de la Cour constitutionnelle, la Cour de cassation, par un arrêt du 16 novembre 1995 déposé au greffe le 11 mars 1996, rejeta le pourvoi du requérant, estimant que les juridictions administratives étaient compétentes en l'espèce puisque, quant à l'exercice par l'Etat du droit de préemption à tout moment et aux prétendues irrégularités des notifications du décret de préemption, les questions soulevées par l'affaire portaient sur les modalités d'exercice du pouvoir de l'administration et non sur l'exercice d'un pouvoir inexistant.

63. Entre autres, la Cour de cassation considéra qu'en l'absence de toute disposition légale à cet égard, il aurait été arbitraire de faire courir le délai de rigueur de deux mois à partir du moment où des organes (non précisés) de l'administration auraient eu connaissance de la vente par des éléments ou dans des circonstances indéterminés. En revanche, selon la Cour de cassation, il était correct de conclure que la préemption pouvait être exercée à tout moment et envers tout détenteur du bien. La Cour de cassation souligna de nouveau que l'administration n'avait exercé son droit de préemption que lorsqu'elle avait eu la certitude que le tableau avait été acheté pour le compte du requérant. Par ailleurs, elle souligna que l'argument fondé sur le renvoi de l'article 61 à l'article 32, qui prévoit notamment le délai de deux mois, n'était pas pertinent, puisque cette dernière disposition contenait des clauses procédurales s'appliquant également aux cas de préemption par l'Etat opérée sans limites dans le temps, telles que la règle selon laquelle l'Etat devient titulaire de la propriété du bien à la date du décret de préemption ou la règle disposant que les clauses du contrat de vente ne sont pas contraignantes pour l'Etat.

I. Le vol du tableau et sa récupération

64. Dans la nuit du 19 au 20 mai 1998, le tableau, qui se trouvait toujours dans la Galerie d'art moderne et contemporain à Rome, fut dérobé, en même temps que deux autres peintures, lors d'un vol à main armée. Il fut retrouvé par les carabiniers et la police italienne le 6 juillet 1998.

II. le droit interne pertinent

65. Selon l'article 1706 du code civil italien, la vente de biens meubles par le biais d'un mandataire agissant en son propre nom mais pour le compte du mandant (représentation indirecte) entraîne le transfert automatique de la propriété au bénéfice du mandant, lequel a ensuite la possibilité de revendiquer le bien auprès du mandataire.

66. Lorsqu'il s'agit d'œuvres d'art qui ont un intérêt pour le patrimoine artistique de la nation, les aliénations et autres actes juridiques sont soumis à certaines conditions. En effet, l'article 30 de la loi n° 1089 du 1er juin 1939 prévoit l'obligation pour le propriétaire ou le détenteur, à quelque titre que ce soit, d'un bien considéré comme présentant un intérêt culturel ou artistique au sens de l'article 3, de déclarer au ministère compétent en matière de biens culturels (à savoir, à partir de 1974, le ministère du Patrimoine culturel – Ministero per i beni culturali e ambientali) tout acte, effectué à titre onéreux ou gratuit ayant pour but de transmettre, en tout ou en partie, la propriété ou la détention du bien (« Il proprietario e chiunque a qualsiasi titolo detenga una delle cose che abbiano formato oggetto di notifica a norma degli articoli precedenti è tenuto a denunziare al Ministro per l'educazione nazionale ogni atto, a titolo oneroso o gratuito, che ne trasmetta, in tutto o in parte, la proprietà o la detenzione »).

67. Les articles 31 § 1 et 32 § 1 de la loi n° 1089 de 1939 accordent ensuite au ministère un droit de préemption sur l'œuvre, qui peut être exercé dans un délai de deux mois à compter de la date de la déclaration susmentionnée, et cela au prix convenu dans l'acte d'aliénation lorsqu'il s'agit d'une aliénation à titre onéreux (article 31 § 1 : « Nel caso di alienazione a titolo oneroso, il Ministro per l'educazione nazionale ha facoltà di acquistare la cosa al medesimo prezzo stabilito nell'atto di alienazione » ; article 32 § 1 : « Il diritto di prelazione deve essere esercitato nel termine di mesi due dalla data della denuncia »). Au cas où l'œuvre serait vendue en même temps que d'autres biens pour un prix global, le prix est fixé d'office par le ministre ou, en cas de contestation du vendeur, par une commission composée de trois membres, dont l'un est désigné par le vendeur (article 31 § 3).

68. L'article 36 de la loi prévoit l'obligation, pour le propriétaire ou le détenteur, de déclarer son intention d'exporter l'œuvre. Dans ce dernier cas, le ministère peut exercer le droit de préemption sur l'œuvre dans un délai de quatre-vingt-dix jours à partir de la date de la déclaration. Le ministère indemnise alors le propriétaire ou le détenteur en lui versant un prix qu'il fixe lui-même s'il s'agit d'un pays de l'Union européenne, ou une somme égale à la valeur indiquée dans la déclaration dans les autres cas (article 39).

69. L'article 61 de la loi prévoit, en outre, la nullité de plein droit « des aliénations, conventions et autres actes juridiques effectués en violation des interdictions établies par la présente loi ou sans observer les conditions et les modalités qu'elle prescrit », et ajoute que le ministère conserve toujours la faculté d'exercer le droit de préemption en application des articles 31 et 32 (article 61 : « Le alienazioni, le convenzioni e gli atti giuridici in genere, compiuti contro i divieti stabiliti dalla presente legge o senza l'osservanza delle condizioni e modalità da esse prescritte, sono nulli di pieno diritto. Resta sempre salva la facoltà del Ministro per l'educazione nazionale di esercitare il diritto di prelazione a norma degli artt. 31 e 32 »).

70. La loi dispose également que jusqu'à l'adoption d'un décret d'application, qui à ce jour n'a pas eu lieu, les dispositions du décret royal n° 363 du 30 janvier 1913 continuent de s'appliquer (article 73). L'article 57 de ce dernier décret royal prévoit notamment les conditions formelles que doivent respecter les déclarations susmentionnées. Celles-ci doivent contenir une description sommaire de l'objet du contrat et indiquer la nature et les conditions de l'aliénation, le nom et le domicile des parties contractantes, ainsi que leur signature, le lieu en Italie où le bien vendu sera remis à l'acheteur et la date de cette remise. Selon cette même disposition, une déclaration ne précisant pas l'ensemble de ces éléments est considérée comme nulle et non avenue.

71. L'article 63 de la loi n° 1089 de 1939 prévoit une peine d'emprisonnement d'un an et une amende de 75 millions ITL maximum, notamment en cas d'omission de la déclaration prescrite par l'article 30.

72. Enfin, les articles 66 et suivants du décret royal régissent les cas d'expropriation de biens meubles et immeubles, en renvoyant à plusieurs reprises à la loi n° 2359 du 25 juin 1865 relative aux expropriations pour cause d'utilité publique. Dans ce contexte, l'article 67 du décret royal prévoit que la déclaration d'utilité publique est effectuée par le ministre de l'Education, sur avis conforme du Conseil supérieur pour les antiquités et les beaux-arts (Consiglio superiore per l'antichità e le belle arti) et après avoir entendu le Conseil d'Etat.

III. LA CONVENTION DE L'UNESCO DU 14 NOVEMBRE 1970

73. La Convention de l'Unesco concernant les mesures à prendre pour interdire et empêcher l'importation, l'exportation et le transfert de propriété illicites des biens culturels, qui a été signée à Paris le 14 novembre 1970 et est entrée en vigueur le 24 avril 1972 (pour l'Italie le 2 janvier 1979), prévoit, à son article 4, ce qui suit :

« Les Etats parties à la présente Convention reconnaissent qu'aux fins de ladite convention, les biens culturels appartenant aux catégories ci-après font partie du patrimoine culturel de chaque Etat :

a. biens culturels nés du génie individuel ou collectif de ressortissants de l'Etat considéré et biens culturels importants pour l'Etat considéré, créés sur le territoire de cet Etat par des ressortissants étrangers ou par des apatrides résidant sur ce territoire ;

b. biens culturels trouvés sur le territoire national ;

c. biens culturels acquis par des missions archéologiques, ethnologiques ou de sciences naturelles, avec le consentement des autorités compétentes du pays d'origine de ces biens ;

d. biens culturels ayant fait l'objet d'échanges librement consentis ;

e. biens culturels reçus à titre gratuit ou achetés légalement avec le consentement des autorités compétentes du pays d'origine de ces biens. »

PROCéDURE DEVANT LA COMMISSION

74. M. E. B. a saisi la Commission le 5 septembre 1996. Il alléguait une violation de l'article 1 du Protocole n° 1, ainsi que des articles 14 et 18 de la Convention, du fait de l'exercice, par le ministère italien du Patrimoine culturel, de son droit de préemption sur un tableau de Van Gogh qu'il affirmait avoir régulièrement acheté.

75. La Commission a retenu la requête (n° 33202/96) le 9 mars 1998. Dans son rapport du 10 septembre 1998 (ancien article 31 de la Convention), elle conclut :

a) qu'il n'y a pas eu violation de l'article 1 du Protocole n° 1 (par vingt voix contre dix) ;

b) qu'il n'y a pas eu violation de l'article 14 de la Convention (par vingt-trois voix contre sept) ;

c) qu'il n'y a pas eu violation de l'article 18 de la Convention (à l'unanimité).

Le texte intégral de son avis et des deux opinions dissidentes dont il s'accompagne figure en annexe au présent arrêt1.

CONCLUSIONS PRéSENTéES à LA COUR

76. A l'audience du 8 septembre 1999, le Gouvernement a invité la Cour à juger qu'il n'y a pas eu violation de l'article 1 du Protocole n° 1 et qu'il ne s'impose pas d'examiner le grief du requérant tiré de l'article 14 de la Convention.

77. Le requérant a demandé à la Cour de constater une violation des articles 1 du Protocole n° 1 et 14 de la Convention, et de lui octroyer une satisfaction équitable au titre de l'article 41. Le requérant n'a en revanche pas réitéré son grief présenté sous l'angle de l'article 18 de la Convention.

EN DROIT

I. SUR LA VIOLATION ALLÉGUÉE DE L'ARTICLE 1 DU PROTOCOLE N° 1

78. Le requérant se plaint d'une violation de l'article 1 du Protocole n° 1 et notamment d'avoir été exproprié par les autorités italiennes du tableau dont il affirme être le propriétaire légitime, dans des conditions contraires aux exigences de cette disposition, ainsi libellée :

« Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d'utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international.

Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que possèdent les Etats de mettre en vigueur les lois qu'ils jugent nécessaires pour réglementer l'usage des biens conformément à l'intérêt général ou pour assurer le paiement des impôts ou d'autres contributions ou des amendes. »

A. Arguments des comparants

1. Le requérant

79. Le requérant soutient que les faits prouvent qu'à partir de la déclaration du 2 décembre 1983, et à plusieurs occasions, il a été traité par les autorités italiennes comme étant en fait le propriétaire du tableau en question. Il ressort, en outre, des décisions des juridictions italiennes, notamment des arrêts du Conseil d'Etat et de la Cour de cassation, que le requérant a été considéré comme le seul destinataire, en droit et en fait, du décret de préemption en sa qualité de propriétaire de l'œuvre. L'intéressé en tire la conséquence qu'il est bien le titulaire de droits protégés par l'article 1 du Protocole n° 1, indépendamment des qualifications en droit interne.

80. Le requérant affirme aussi que la mesure incriminée constitue un acte d'expropriation, ce que les décisions des juridictions italiennes mettent en évidence.

81. Il fait valoir ainsi que la mesure en question a méconnu le principe de légalité. Il en veut pour preuve que la procédure de fixation de l'indemnité prévue par la loi n° 2359 du 25 juin 1865 sur les expropriations d'utilité publique n'a été aucunement appliquée, sans parler d'autres irrégularités concernant la déclaration d'intérêt public du tableau, celle-ci étant intervenue en l'absence de l'avis du Conseil supérieur pour les antiquités et les beaux-arts ainsi que du Conseil d'Etat, tous deux requis par l'article 67 du décret royal n° 363 de 1913.

82. En outre, selon le requérant, il y a lieu de tenir compte également de ce qu'aucune irrégularité ne saurait lui être reprochée, sa situation ayant été régularisée en bonne et due forme par la déclaration du 2 décembre 1983. Le reproche fait au requérant serait par ailleurs disproportionné de la part d'une administration ayant commis elle-même plusieurs irrégularités (par exemple, l'absence de notification du décret de préemption à M. Pierangeli). En fait, le formalisme excessif de l'administration serait contraire aux exigences du droit international rappelées par la Cour et rien, selon le requérant, ne peut justifier une dérogation à la protection du premier paragraphe de l'article 1 du Protocole n° 1 pour manquement à des formalités administratives. Cependant, les dispositions pertinentes du droit interne seraient loin de présenter la clarté et la précision propres à garantir la sécurité du droit.

83. Le requérant conteste également l'utilité publique de la mesure de préemption. A cet égard, il observe que cette mesure semble avoir été motivée uniquement par l'intention de sanctionner son comportement prétendument incorrect, alors que l'intérêt public en tant que tel n'aurait jamais été mentionné. Quoi qu'il en soit, le requérant avait l'intention de vendre le tableau à un musée privé de grande renommée situé à Venise, donc sur le territoire italien. Dès lors, on voit mal en quoi il y aurait un intérêt public à ce que le tableau en cause soit exposé dans un musée public plutôt que dans un musée privé d'autant que, selon le requérant, la Peggy Guggenheim Collection de Venise serait en mesure de conserver des œuvres d'art autant, sinon davantage, que l'Etat italien : en effet, ce dernier a été victime de divers vols dont précisément celui du tableau litigieux, dérobé à la Galerie d'art moderne et contemporain à Rome. Au demeurant, depuis 1984, l'administration s'est adressée directement à M. Beyeler, lequel s'est conformé à toutes les prescriptions qui lui ont été données : cela démontre, selon le requérant, que la conservation du tableau, nullement menacée, n'exigeait pas qu'il fasse l'objet d'une préemption. De surcroît, le ministère avait déjà renoncé à exercer la préemption en 1977, faute de fonds suffisants, et il avait refusé en 1978 d'autoriser l'exportation du tableau. Ce refus l'aurait empêché de réaliser son projet de faire entrer le tableau dans le musée qu'il voulait créer depuis plusieurs années près de Bâle.

84. Le requérant estime que l'on ne saurait considérer d'intérêt public pour un Etat le fait de posséder l'œuvre d'un peintre étranger n'ayant aucun lien avec l'Etat et n'y ayant jamais vécu, ce qui est le cas de Van Gogh par rapport à l'Italie. Une conclusion différente à ce propos aurait des conséquences inacceptables pour de très nombreux musées et collections privés. Tout comme pour l'interdiction d'exportation des biens culturels, l'intérêt public ne saurait être considéré dans une perspective purement nationaliste et égoïste, au mépris d'un autre intérêt, non moins digne de respect, celui à la libre circulation internationale des œuvres d'art et aux échanges culturels internationaux, notamment sur le plan européen. En fait, les autorités italiennes se seraient approprié par des manipulations administratives une œuvre appartenant au patrimoine culturel d'un autre pays, ce qui serait contraire, dans une société démocratique, à la primauté du droit sur l'arbitraire de l'administration.

85. Le requérant soutient, enfin, que l'Etat italien s'est incontestablement enrichi à son détriment. En effet, l'indemnité qui lui a été versée n'était pas raisonnablement en rapport avec la valeur du bien, comme le veut la jurisprudence de la Cour, et cette disproportion évidente est également contraire aux principes généraux du droit international, tels qu'ils ressortent notamment d'une jurisprudence internationale bien établie. Ainsi, toute expropriation de biens de non-nationaux doit, notamment, éviter toute discrimination et être suivie d'une indemnité adéquate. Le principe de l'interdiction de l'enrichissement illégitime, appliqué par la jurisprudence internationale à de nombreuses reprises, se trouverait également mis en cause.

2. Le Gouvernement

86. Comme devant la Commission, le Gouvernement soutient à titre principal que le requérant n'est jamais devenu propriétaire et ne saurait prétendre avoir acquis de manière légitime un droit réel quelconque sur le tableau, compte tenu de la nullité de plein droit du contrat sur lequel il fonde ses revendications. En effet, tant que le délai pour l'exercice du droit de préemption ne commence pas à courir, l'acte de vente concerné ne peut avoir pour effet de transférer la propriété. Donc, lorsque le droit de préemption est exercé, celui-ci n'affecte pas un droit que l'acheteur aurait acquis, mais il annule simplement son attente de voir la vente s'achever.

87. Le Gouvernement fait valoir, ensuite, qu'à l'origine des événements il y a l'incontestable irrégularité commise par le requérant, qui a omis de déclarer sa qualité d'acheteur final dans le cadre de la vente de 1977. Or l'obligation de présenter une déclaration complète poursuit un but d'intérêt public et l'on ne saurait admettre que le particulier puisse s'y soustraire pour des raisons personnelles liées aux modalités de l'acquisition du bien. A cet égard, le Gouvernement souligne l'intérêt public que revêt le contrôle par l'Etat des transferts d'œuvres d'art ayant une importance pour le patrimoine artistique national, contrôle qui exige une pleine connaissance de tous les éléments caractérisant de tels transferts. Le Gouvernement affirme également que le tableau en question, entré sur le territoire italien en 1910, fait partie de l'héritage artistique de l'Italie, au sens de l'article 4 de la Convention de l'Unesco concernant les mesures à prendre pour interdire et empêcher l'importation, l'exportation et le transfert de propriété illicites des biens culturels (paragraphe 73 ci-dessus).

88. Le Gouvernement observe que le requérant a eu au fil des années un comportement ambigu : à cet égard, il souligne qu'on comprend mal pour quelle raison il lui était nécessaire de dissimuler son identité au moment de l'acquisition du tableau en 1977, étant donné que M. V., collectionneur d'art lui-même, était parfaitement à même d'évaluer objectivement le tableau. Il ne s'explique pas non plus pourquoi le requérant ne s'est pas manifesté immédiatement après la conclusion de la vente en 1977 et qu'il a attendu plusieurs années avant de le faire, de surcroît par des actes dépourvus de toute validité. Tel est également le cas de la déclaration du 2 décembre 1983, d'où il semble ressortir que M. P., associé au projet de vente, se présentait comme étant toujours le titulaire de droits réels sur le tableau.

89. Par ailleurs, aucun des actes imputables aux autorités ne saurait être interprété comme attribuant de facto au requérant la qualité de propriétaire. Mis à part la teneur du décret du ministère du 23 avril 1986, les juridictions nationales n'ont eu aucun doute sur la nullité de la vente originaire en raison de l'omission reprochée au requérant. Rien dans le comportement des autorités italiennes ne permet non plus de conclure que l'intéressé était investi de la garde du tableau. Le Gouvernement en déduit également que, comme l'a soutenu la Commission, le requérant ne saurait être considéré comme étant le titulaire d'une espérance légitime.

90. Soulignant au passage que M. V. était l'une des parties au litige devant les juridictions nationales, le Gouvernement observe ensuite que l'exercice du droit de préemption de la part de l'Etat emporte le versement du prix de la vente originaire au vendeur, ce qui entraîne l'inapplicabilité des critères en matière d'indemnisation pour expropriation, prévus soit par la loi italienne soit par l'article 1 du Protocole n° 1 en cas d'expropriation pour utilité publique.

91. Le Gouvernement observe encore que le préjudice pour l'intéressé, résultant de l'exercice du droit de préemption longtemps après la vente, n'est que la conséquence de son comportement fautif. Cette situation, découlant de la nullité de la vente et de la non-application du délai de deux mois, constitue certes une sanction, mais c'est le seul moyen dont dispose l'Etat pour imposer aux particuliers la présentation d'une déclaration conforme aux prescriptions légales. Au demeurant, le maintien par l'Etat de la possibilité d'exercer son droit de préemption vise à éviter que les contrevenants tirent un avantage injuste par rapport aux personnes qui respectent la loi. Il n'est pas exact, selon le Gouvernement, que dans cette situation le particulier reste assujetti indéfiniment au pouvoir de préemption de l'Etat, car compte tenu des conclusions de la Cour constitutionnelle, une déclaration tardive de la part du vendeur et de l'acheteur peut mettre un terme à pareille situation d'incertitude et déclencher le délai de deux mois, ce qui toutefois ne se serait jamais produit dans le cas du requérant. Cela démontre de toute évidence que le requérant porte une responsabilité directe pour le préjudice économique qu'il allègue avoir subi.

92. Enfin, le Gouvernement soutient qu'en tout état de cause le requérant a omis de s'adresser aux juridictions civiles compétentes pour demander la réévaluation du prix payé en 1977, ce qu'il aurait pu légitimement demander, et n'a, de ce fait, pas épuisé les voies de recours internes.

3. La Commission

93. La Commission a pris acte des conclusions des juridictions italiennes, selon lesquelles le requérant n'a acquis aucun droit réel sur le tableau, et a estimé qu'on ne saurait les remettre en question. Aucun élément du dossier n'indique que pareilles conclusions soient entachées d'arbitraire ou manifestement contraires aux dispositions du droit interne pertinentes. Elle a conclu que le requérant ne peut pas être considéré comme le propriétaire du tableau.

94. La Commission a estimé, par ailleurs, que le requérant ne saurait davantage revendiquer une « espérance légitime » de voir concrétiser ses prétentions sur le tableau du seul fait de l'écoulement du temps et de ses contacts répétés avec les autorités compétentes, lesquelles n'ont jamais qualifié expressément le requérant de « propriétaire » et ont à plusieurs reprises fait état de leurs doutes à cet égard.

B. Sur l'exception préliminaire du Gouvernement

95. Le Gouvernement soulève, pour la première fois devant la Cour, une exception tirée du non-épuisement des voies de recours internes et fait valoir que le requérant aurait pu s'adresser aux juridictions civiles afin d'obtenir la réévaluation de la somme payée en 1977.

96. La Cour rappelle sa jurisprudence constante selon laquelle « elle connaît d'une exception préliminaire pour autant que l'Etat en cause l'ait déjà soulevée devant la Commission, en principe au stade de l'examen initial de la recevabilité, dans la mesure où sa nature et les circonstances s'y prêtaient » (arrêt Akkuş c. Turquie du 9 juillet 1997, Recueil des arrêts et décisions 1997-IV, p. 1307, § 23).

97. Or il ressort du dossier que cette condition ne se trouve pas remplie en l'espèce. Il y a donc forclusion.

C. Sur l'applicabilité de l'article 1 du Protocole n° 1

98. Comme elle l'a précisé à plusieurs reprises, la Cour rappelle que l'article 1 du Protocole n° 1 contient trois normes distinctes : « la première, qui s'exprime dans la première phrase du premier alinéa et revêt un caractère général, énonce le principe du respect de la propriété ; la deuxième, figurant dans la seconde phrase du même alinéa, vise la privation de propriété et la soumet à certaines conditions ; quant à la troisième, consignée dans le second alinéa, elle reconnaît aux Etats le pouvoir, entre autres, de réglementer l'usage des biens conformément à l'intérêt général (...). Il ne s'agit pas pour autant de règles dépourvues de rapport entre elles. La deuxième et la troisième ont trait à des exemples particuliers d'atteintes au droit de propriété ; dès lors, elles doivent s'interpréter à la lumière du principe consacré par la première » (voir, entre autres, l'arrêt James et autres c. Royaume-Uni du 21 février 1986, série A n° 98, pp. 29-30, § 37, lequel reprend en partie les termes de l'analyse que la Cour a développée dans son arrêt Sporrong et Lönnroth c. Suède du 23 septembre 1982, série A n° 52, p. 24, § 61 ; voir aussi les arrêts Les saints monastères c. Grèce du 9 décembre 1994, série A n° 301-A, p. 31, § 56, et Iatridis c. Grèce [GC], n° 31107/96, § 55, CEDH 1999-II).

99. La Cour note que les parties ont des vues divergentes quant à la question de savoir si le requérant était ou non le titulaire d'un bien susceptible d'être protégé par l'article 1 du Protocole n° 1. Par conséquent, la Cour est appelée à déterminer si la situation juridique dans laquelle s'est trouvé M. Beyeler du fait de l'acquisition du tableau est de nature à relever du champ d'application de l'article 1.

100. Le Gouvernement et la Commission soutiennent que le requérant n'est jamais devenu propriétaire du tableau. A cet égard, la Cour rappelle que la notion de « biens » prévue par la première partie de l'article 1 a une portée autonome qui ne se limite pas à la propriété de biens corporels et qui est indépendante par rapport aux qualifications formelles du droit interne : certains autres droits et intérêts constituant des actifs peuvent aussi être considérés comme des « droits de propriété » et donc des « biens » aux fins de cette disposition (arrêt Iatridis précité, § 54). En fait, il importe d'examiner si les circonstances de l'affaire, considérées dans leur ensemble, ont rendu le requérant titulaire d'un intérêt substantiel protégé par l'article 1 du Protocole n° 1. Dans cette optique, la Cour estime qu'il y a lieu de tenir compte des éléments de droit et de fait suivants.

101. Selon l'article 1706 du code civil italien, dans le cas de biens meubles, tel le tableau en cause, une vente effectuée par représentation indirecte transfère automatiquement la propriété du bien au mandant, lequel a ensuite la possibilité de le revendiquer auprès du mandataire (paragraphe 65 ci-dessus). Dans le cas d'un bien qui présente un intérêt culturel ou artistique, ces règles sont contrebalancées par le droit des autorités de préempter dans le délai prévu par la loi n° 1089 de 1939 (paragraphe 67 ci-dessus) ; en outre, l'article 61 de cette loi prévoit la nullité des aliénations, et autres actes juridiques, effectuées en violation des interdictions légales ou sans observer les formes prescrites (paragraphe 69 ci-dessus).

102. Or, dans son arrêt du 19 octobre 1990, le Conseil d'Etat a affirmé que l'exercice du droit de préemption par le ministère rentrait dans la catégorie des actes d'expropriation. Selon ce même arrêt, pareille forme d'expropriation vise le « propriétaire effectif » de l'objet et, en l'espèce, les autorités administratives n'ont commis aucune erreur en signifiant au requérant, en tant qu'acquéreur final, le décret de préemption (paragraphe 51 ci-dessus). La Cour de cassation a, quant à elle, réitéré, dans son ordonnance du 11 novembre 1993 ainsi que dans son arrêt du 16 novembre 1995, la constatation du Conseil d'Etat selon laquelle l'administration n'avait exercé son droit de préemption que lorsqu'elle avait eu la certitude que le tableau avait été acheté par le requérant (paragraphes 52, 56 et 63 ci-dessus).

103. La Cour note qu'en 1988 le décret de préemption visait le requérant en tant qu'ayant droit dans le cadre de la vente de 1977 et que le montant du prix payé à cette époque a été versé à celui-ci, ce qui contredit l'allégation du Gouvernement selon laquelle, en cas d'exercice de la préemption, le prix serait versé au vendeur (paragraphes 36 et 90 ci-dessus).

104. Entre l'achat de l'œuvre et l'exercice du droit de préemption par l'Etat, c'est-à-dire pendant la période au cours de laquelle la situation du requérant est restée implicitement soumise au régime de la préemption, celui-ci s'est trouvé dans une situation de possession du tableau qui s'est prolongée pendant plusieurs années. En outre, à diverses occasions, les autorités semblent avoir considéré de facto le requérant comme ayant un intérêt patrimonial dans cette peinture, voire comme en étant le véritable propriétaire. Ainsi :

– le 30 janvier 1985 le ministère demandait à Me P., avocat de M. Pierangeli et du requérant, de lui communiquer la décision du propriétaire du tableau quant à un éventuel transfert de l'œuvre à Venise, et le 21 février 1985, après avoir été informé du consentement du propriétaire par Me P., agissant au nom et pour le compte du seul requérant, le ministère indiquait à ce dernier qu'il autorisait le transfert du tableau à Venise (paragraphe 20 ci-dessus) ;

– le procès-verbal d'examen du tableau du 19 octobre 1987 a été établi en présence du requérant et de son avocat, mais en l'absence de M. P. (paragraphe 25 ci-dessus) ;

– en janvier et en février 1988, le ministère s'adressait au seul requérant en lui manifestant notamment l'intérêt de l'Etat italien à acquérir l'œuvre (paragraphes 27 et 28 ci-dessus).

105. Aux yeux de la Cour, ces éléments prouvent que le requérant était titulaire d'un intérêt patrimonial reconnu en droit italien, bien que révocable dans certaines conditions, depuis l'acquisition de l'œuvre jusqu'au moment où le droit de préemption a été exercé et où une compensation lui a été versée, ce que le Conseil d'Etat a qualifié de mesure rentrant dans la catégorie des actes d'expropriation (paragraphe 51 ci-dessus). L'intérêt du requérant constituait dès lors un « bien », au sens de l'article 1 du Protocole n° 1 (voir aussi, mutatis mutandis, l'arrêt Gasus Dosier- und Fördertechnik GmbH c. Pays-Bas du 23 février 1995, série A n° 306-B, p. 46, § 53). Cette disposition est donc applicable au cas d'espèce.

106. Au vu de ce qui précède, la Cour ne juge pas nécessaire de trancher la question de savoir si la deuxième phrase du premier alinéa de l'article 1 trouve application en l'espèce. En effet, en raison de sa complexité, en fait comme en droit, la situation ne peut pas être classée dans une catégorie précise. Dès lors il n'y a pas lieu de se prononcer sur l'interprétation que les juridictions italiennes ont donnée des dispositions internes pertinentes, selon lesquelles la vente conclue en 1977 devait être considérée comme nulle. Il n'appartient pas davantage à la Cour de se prononcer sur la question de savoir si le requérant devait être considéré ou non, au regard du droit italien, comme le propriétaire réel du tableau (voir, mutatis mutandis, arrêt Iatridis précité, § 54, et arrêt Matos e Silva, Lda., et autres c. Portugal du 16 septembre 1996, Recueil 1996-IV, p. 1111, § 75). Au demeurant, la situation visée à la deuxième phrase du premier alinéa de l'article 1 ne constitue qu'un cas particulier d'atteinte au droit au respect des biens, garanti par la norme générale énoncée à la première phrase (voir, par exemple, l'arrêt Lithgow et autres c. Royaume-Uni du 8 juillet 1986, série A n° 102, p. 46, § 106). Dès lors, la Cour estime devoir examiner la situation dénoncée à la lumière de la norme générale.

D. Sur l'observation de l'article 1 du Protocole n° 1

1. Sur l'existence d'une ingérence

107. Au vu des conclusions qui précèdent, la Cour considère que la mesure incriminée, à savoir l'exercice du droit de préemption par le ministère du Patrimoine culturel, a constitué sans nul doute une ingérence dans le droit du requérant au respect de ses biens. Pour être compatible avec la norme générale énoncée à la première phrase de l'article 1, une telle ingérence doit ménager un « juste équilibre » entre les exigences de l'intérêt général de la communauté et les impératifs de la sauvegarde des droits fondamentaux de l'individu (arrêt Sporrong et Lönnroth précité, p. 26, § 69). En outre, la nécessité d'examiner la question du juste équilibre « ne peut se faire sentir que lorsqu'il s'est avéré que l'ingérence litigieuse a respecté le principe de la légalité et n'était pas arbitraire » (arrêt Iatridis précité, § 58).

2. Sur le respect du principe de légalité

108. La Cour rappelle que la légalité constitue une condition primordiale de la compatibilité d'une mesure d'ingérence avec l'article 1 du Protocole n° 1. En effet, « l'article 1 du Protocole n° 1 exige, avant tout et surtout, qu'une ingérence de l'autorité publique dans la jouissance du droit au respect de biens soit légale » (arrêt Iatridis précité, § 58). La Cour jouit cependant d'une compétence limitée pour vérifier le respect du droit interne (arrêt Håkansson et Sturesson c. Suède du 21 février 1990, série A n° 171-A, p. 16, § 47), surtout qu'en l'espèce aucun élément du dossier ne lui permet de conclure que les autorités italiennes aient fait une application manifestement erronée, ou aboutissant à des conclusions arbitraires, des dispositions légales en cause (voir, mutatis mutandis, arrêt Tre Traktörer AB c. Suède du 7 juillet 1989, série A n° 159, pp. 22-23, § 58). A cet égard, la Cour observe également que les allégations du requérant concernant le non-respect de la procédure visée à l'article 67 du décret royal n° 363 de 1913 (paragraphe 81 ci-dessus) ne paraissent pas pertinentes, puisque cette disposition vise la déclaration d'utilité publique qui précède les expropriations suivant une procédure analogue à celle prévue par la loi n° 2359 de 1865, et non pas la déclaration d'intérêt de l'œuvre pour le patrimoine artistique de la nation, visée, elle, à l'article 3 de la loi n° 1089 de 1939.

109. Toutefois, le principe de légalité signifie également l'existence de normes de droit interne suffisamment accessibles, précises et prévisibles (arrêt Hentrich c. France du 22 septembre 1994, série A n° 296-A, pp. 19-20, § 42, et arrêt Lithgow et autres précité, p. 47, § 110). La Cour observe qu'à certains égards la loi manque de clarté, en particulier dans la mesure où elle prévoit que dans le cas d'une déclaration incomplète, le délai pour l'exercice du droit de préemption reste ouvert, sans toutefois indiquer par quels moyens pareil vice pourrait être ultérieurement redressé. Au demeurant, dans son arrêt du 16 novembre 1995, la Cour de cassation semble l'admettre implicitement (paragraphe 63 ci-dessus). Cet élément ne saurait toutefois conduire à lui seul à la conclusion que l'ingérence en cause était imprévisible ou arbitraire et par conséquent incompatible avec le principe de légalité.

110. Néanmoins, la Cour est appelée à vérifier si la manière dont le droit interne est interprété et appliqué, même en cas de respect des exigences légales, produit des effets conformes aux principes de la Convention. Dans cette optique, l'élément d'incertitude présent dans la loi et l'ample marge de manœuvre que cette dernière confère aux autorités entrent en ligne de compte dans l'examen de la conformité de la mesure litigieuse aux exigences du juste équilibre.

3. Sur le but de l'ingérence

111. Toute ingérence dans la jouissance d'un droit ou d'une liberté reconnus par la Convention doit, comme cela découle de l'article 18 de la Convention (paragraphe 128 ci-dessous), poursuivre un but légitime. Le principe du « juste équilibre » inhérent à l'article 1 du Protocole n° 1 lui-même suppose l'existence d'un intérêt général de la communauté. De surcroît, il convient de rappeler que les différentes règles incorporées dans l'article 1 ne sont pas dépourvues de rapport entre elles et que la deuxième et la troisième ne sont que des cas particuliers (paragraphe 98 ci-dessus). Il en découle, notamment, que l'existence d'une « cause d'utilité publique » exigée en vertu de la deuxième phrase, ou encore « l'intérêt général » mentionné dans le deuxième alinéa, constituent en fait des corollaires du principe énoncé à la première phrase. En conséquence, une ingérence dans l'exercice du droit au respect des biens, au sens de la première phrase de l'article 1, doit également poursuivre un but d'utilité publique.

112. En l'espèce, la Cour considère que le contrôle du marché des œuvres d'art par l'Etat constitue un but légitime dans le cadre de la protection du patrimoine culturel et artistique d'un pays. La Cour rappelle, à ce propos, que les autorités nationales jouissent d'une certaine marge de discrétion dans l'appréciation de ce qui constitue l'intérêt général de la communauté (voir par exemple, mutatis mutandis, l'arrêt James et autres précité, p. 32, § 46).

113. Or, lorsqu'il s'agit d'une œuvre d'art réalisée par un artiste étranger, la Cour note que la Convention de l'Unesco de 1970 favorise, dans certaines conditions, le rattachement des œuvres d'art à leur pays d'origine (voir l'article 4 de cette convention ; paragraphe 73 ci-dessus). Elle constate cependant que n'est pas en cause, en l'espèce, le retour d'une œuvre d'art dans son pays d'origine. La Cour admet par ailleurs le caractère légitime de l'action d'un Etat qui accueille de façon licite sur son territoire des œuvres appartenant au patrimoine culturel de toutes les nations et qui vise à privilégier la solution la plus apte à garantir une large accessibilité au bénéfice du public, dans l'intérêt général de la culture universelle.

4. Sur l'existence d'un juste équilibre

114. Le souci d'assurer un « juste équilibre » entre les exigences de l'intérêt général de la communauté et les impératifs de la sauvegarde des droits fondamentaux de l'individu se reflète dans la structure de l'article 1 tout entier et se traduit par la nécessité d'un rapport raisonnable de proportionnalité entre les moyens employés et le but visé (voir, entre autres, les arrêts Sporrong et Lönnroth précité, p. 26, § 69, Pressos Compania Naviera S.A. et autres c. Belgique du 20 novembre 1995, série A n° 332, p. 23, § 38, et en dernier lieu Chassagnou et autres c. France [GC], nos 25088/94, 28331/95 et 28443/95, § 75, CEDH 1999-III). Dans le cadre de la norme générale énoncée à la première phrase du premier paragraphe de l'article 1, la vérification de l'existence d'un tel équilibre exige un examen global des différents intérêts en cause, ce qui peut appeler une analyse non seulement des conditions de dédommagement si la situation s'apparente à une privation de propriété (voir, par exemple, l'arrêt Lithgow et autres précité, pp. 50-51, §§ 120 et 121), mais aussi, comme en l'espèce, du comportement des parties au litige, y compris les moyens employés par l'Etat et leur mise en œuvre.

a) Comportement du requérant

115. La Cour note que, dans le cadre de la vente de 1977, le requérant n'a pas révélé au vendeur que le tableau était acheté pour son compte, ce qui lui a permis de l'acheter à un prix inférieur à celui que, selon toute vraisemblance, il aurait dû payer si son identité avait été révélée. D'après le requérant, la vente par un intermédiaire constitue une pratique courante dans le marché de l'art. Toutefois, après la vente, le requérant a omis de déclarer aux autorités que c'était lui l'acheteur final, c'est-à-dire qu'il n'a pas précisé

les conditions réelles du transfert du bien, aux fins de la loi n° 1089 de 1939. Le 21 novembre 1977, M. P., qui avait déjà été entièrement remboursé par le requérant et qui avait confirmé à ce dernier l'acquisition du tableau pour son compte, a demandé en son propre nom une autorisation d'exportation sans informer les autorités italiennes de l'identité du véritable propriétaire (paragraphes 11 et 14 ci-dessus).

116. Le requérant a ensuite attendu six ans, de 1977 jusqu'en 1983, avant de déclarer son acquisition, situation irrégulière en vertu des dispositions pertinentes du droit italien qu'il était censé connaître. Il ne s'est manifesté aux autorités qu'en décembre 1983, lorsqu'il a eu l'intention de vendre le tableau à la Peggy Guggenheim Collection de Venise pour la somme de 2 100 000 dollars américains (paragraphe 17 ci-dessus). Pendant toute cette période, le requérant a délibérément évité le risque d'une préemption en omettant de se conformer aux prescriptions de la loi italienne. La Cour estime dès lors que l'argument du Gouvernement fondé sur le manque de transparence de la part du requérant a un certain poids, d'autant que rien n'empêchait ce dernier de régulariser sa situation avant le 2 décembre 1983 afin de se conformer aux prescriptions légales.

b) Comportement des autorités

117. La Cour ne met en cause ni le droit de préemption sur les œuvres d'art en tant que tel ni l'intérêt de l'Etat à être informé de toutes les données d'un contrat, y compris l'identité de l'acheteur final dans le cas d'une vente par un intermédiaire, ce qui a pour but de mettre les autorités en position de se déterminer en toute connaissance de cause quant à l'exercice éventuel du droit de préemption. A cet égard, la Cour note que les autorités italiennes ont fait valoir que la nationalité de l'acheteur constitue un élément pouvant revêtir une certaine importance, compte tenu des caractéristiques du marché de l'art ainsi que de l'intérêt de garder certaines œuvres d'art dans le pays.

118. Or, si l'on suit le raisonnement du Gouvernement, les autorités compétentes auraient pu, dès la déclaration du 1er décembre 1983 (paragraphe 17 ci-dessus), reprocher au requérant d'avoir omis de révéler plus tôt son identité. Elles auraient pu considérer le délai de deux mois prévu par la loi n° 1089 de 1939 comme toujours ouvert et exercer le droit de préemption par le versement des 600 millions de lires italiennes payés par le requérant. Il est à noter que le requérant invita le ministère à se déterminer quant à l'exercice du droit de préemption dès le 2 décembre 1983, date à laquelle M. Pierangeli ainsi que le requérant annoncèrent au ministère que la Peggy Guggenheim Collection de Venise avait l'intention d'acquérir le tableau (ibidem).

119. Cependant, après avoir été informées, en 1983, de l'élément manquant dans la déclaration faite en 1977, à savoir l'identité de l'acheteur final, les autorités italiennes ont attendu jusqu'en 1988 avant de s'intéresser sérieusement à la question de la propriété du tableau et de décider d'exercer le droit de préemption. Pendant ce laps de temps, les autorités ont eu une attitude tantôt ambiguë tantôt consentante à l'égard du requérant et elles l'ont souvent traité, de facto, comme l'ayant droit légitime de la vente de 1977. En outre, la large marge de manœuvre dont les autorités ont disposé dans le cadre des dispositions applicables, telles qu'interprétées par les juridictions internes, ainsi que le manque de clarté dans la loi, ci-dessus relevé, ont amplifié l'incertitude au préjudice du requérant. Pareille situation a permis aux autorités de justifier en 1988 l'exercice du droit de préemption, avec un décalage de temps très important par rapport, d'une part, à la vente – réputée irrégulière – de 1977 et, d'autre part, au moment où, à la fin de 1983, les autorités ont eu connaissance de ce que le requérant était le réel ayant droit de la vente originaire. Comme l'a noté la Cour de cassation dans son ordonnance du 11 novembre 1993, le caractère permanent du droit de préemption de l'administration soumettait le droit du vendeur à une limitation constante et entraînait une incertitude permanente sur la situation juridique du bien (paragraphe 56 ci-dessus).

5. Conclusion

120. La Cour estime que le Gouvernement n'a pas expliqué de manière convaincante pourquoi les autorités italiennes n'ont pas agi au début de l'année 1984 comme elles l'ont fait en 1988. Elle tient compte, en particulier, de ce que les autorités auraient pu, en vertu du paragraphe 2 de l'article 61 de la loi n° 1089 de 1939 (paragraphe 69 ci-dessus), intervenir à tout moment à partir de la fin de 1983 et envers tout « détenteur » du bien, donc sans avoir besoin de connaître au préalable qui était le propriétaire du tableau. Cela ressort d'ailleurs de l'arrêt de la Cour de cassation du 16 novembre 1995 (paragraphe 63 ci-dessus). Dès lors, reprocher au requérant en 1988 une irrégularité dont les autorités avaient déjà eu connaissance presque cinq années auparavant ne paraît guère justifié. A cet égard, il convient de souligner que, face à une question d'intérêt général, les pouvoirs publics sont tenus de réagir en temps utile, de façon correcte et avec la plus grande cohérence.

121. Cette situation a permis au ministère du Patrimoine culturel d'acquérir le tableau, en 1988, pour un prix sensiblement inférieur à sa valeur marchande. Compte tenu du comportement des autorités entre décembre 1983 et novembre 1988, la Cour estime que celles-ci ont tiré un enrichissement injuste de l'incertitude qui a régné pendant cette période et à laquelle elles ont largement contribué. Indépendamment de la nationalité du requérant, pareil enrichissement n'est pas conforme à l'exigence du « juste équilibre ».

122. En raison de l'ensemble de ces éléments et des conditions dans lesquelles le droit de préemption a été exercé en 1988, la Cour conclut que le requérant a supporté une charge disproportionnée et excessive. Dès lors, il y a eu violation de l'article 1 du Protocole n° 1.

II. SUR LA VIOLATION ALLÉGUÉE DE L'ARTICLE 14 DE LA CONVENTION

123. Le requérant soutient avoir fait l'objet d'un traitement discriminatoire dans la mesure où les autorités ont déclaré, expressément, que la mesure incriminée était d'autant plus justifiée que le requérant était citoyen suisse. Or la nationalité n'aurait dû avoir aucune incidence dans les circonstances de la cause.

124. Le Gouvernement estime que, le grief tiré de l'article 1 du Protocole n° 1 étant dénué de fondement, il n'y a pas lieu d'examiner celui tiré d'une violation de l'article 14 de la Convention.

125. Aux termes de cette disposition,

« La jouissance des droits et libertés reconnus dans la (...) Convention doit être assurée, sans distinction aucune, fondée notamment sur le sexe, la race, la couleur, la langue, la religion, les opinions politiques ou toutes autres opinions, l'origine nationale ou sociale, l'appartenance à une minorité nationale, la fortune, la naissance ou toute autre situation. »

126. Au vu de ses conclusions sur l'article 1 du Protocole n° 1, la Cour estime qu'il n'y a pas lieu d'examiner séparément si le requérant a été victime, en raison de sa nationalité, d'une discrimination contraire à l'article 14.

III. SUR LA VIOLATION ALLÉGUÉE DE L'ARTICLE 18 DE LA CONVENTION

127. Dans sa requête à la Commission, le requérant alléguait également une violation de l'article 18 de la Convention, en ce que l'expropriation de son tableau aurait été le résultat d'un abus de droit et d'un détournement de pouvoir, mais il n'a pas repris ce grief devant la Cour.

128. L'article 18 de la Convention est ainsi libellé :

« Les restrictions qui, aux termes de la (...) Convention, sont apportées auxdits droits et libertés ne peuvent être appliquées que dans le but pour lequel elles ont été prévues. »

129. La Cour considère qu'à la lumière de ses conclusions sur l'article 1 du Protocole n° 1, aucune question distincte ne se pose sous l'angle de l'article 18 de la Convention.

IV. SUR L'application de l'article 41 DE LA Convention

130. Aux termes de l'article 41 de la Convention,

« Si la Cour déclare qu'il y a eu violation de la Convention ou de ses Protocoles, et si le droit interne de la Haute Partie contractante ne permet d'effacer qu'imparfaitement les conséquences de cette violation, la Cour accorde à la partie lésée, s'il y a lieu, une satisfaction équitable. »

131. Le requérant réclame la réparation du dommage moral, qui s'élèverait à 1 000 000 dollars américains (USD), en raison du préjudice pour sa réputation de collectionneur d'art connu au plan mondial découlant du fait d'avoir été traité par les autorités italiennes comme un délinquant. Cette atteinte serait particulièrement grave dans un milieu sensible tel celui du commerce international de l'art, où les rapports de confiance et d'estime réciproques jouent un rôle très important. En effet, le requérant, sa galerie et sa fondation auraient par la suite été écartés du marché de l'art italien.

132. Pour ce qui est du dommage matériel, le requérant demande la restitution du tableau ou, à défaut, une indemnité égale à sa valeur au moment de l'expropriation alléguée, soit 8 500 000 USD, moins l'indemnité déjà versée en vertu du décret d'expropriation du 24 novembre 1988, plus les intérêts à partir de cette dernière date, à hauteur de 3 934 142,90 USD.

133. Le requérant demande enfin la somme de 912 025,60 francs suisses, comprenant les frais encourus devant les juridictions internes, la Commission puis la Cour.

134. La Cour considère que la question de l'application de l'article 41 ne se trouve pas en état. Par conséquent, il y a lieu de réserver cette question et de fixer la procédure ultérieure en tenant compte de l'éventualité d'un accord entre l'Etat défendeur et le requérant (article 75 § 1 du règlement). A cette fin, la Cour accorde aux parties un délai de six mois.

Par ces motifs, la Cour

1. Rejette, à l'unanimité, l'exception préliminaire du Gouvernement ;

2. Dit, par seize voix contre une, qu'il y a eu violation de l'article 1 du Protocole n° 1 ;

3. Dit, à l'unanimité, qu'il n'y a pas lieu de statuer séparément sur la question de savoir si le requérant a subi un traitement discriminatoire contraire à l'article 14 de la Convention ;

4. Dit, à l'unanimité, qu'aucune question distincte ne se pose sous l'angle de l'article 18 de la Convention ;

5. Dit, à l'unanimité, que la question de l'application de l'article 41 de la Convention ne se trouve pas en état ; en conséquence,

a) la réserve en entier ;

b) invite le Gouvernement et le requérant à lui donner connaissance, dans les six mois, de tout accord auquel ils pourraient aboutir ;

c) réserve la procédure ultérieure et délègue au président de la Grande Chambre le soin de la fixer au besoin.

Fait en français et en anglais, puis prononcé en audience publique au Palais des Droits de l'Homme, à Strasbourg, le 5 janvier 2000.

Luzius Wildhaber
Président

Paul Mahoney
Greffier adjoint

Au présent arrêt se trouve joint, conformément aux articles 45 § 2 de la Convention et 74 § 2 du règlement, l'exposé de l'opinion dissidente de M. Ferrari Bravo.

L.W.
P.J.M.

Opinion dissidente
DE M. le juge Ferrari Bravo

Je regrette beaucoup de devoir écrire cette opinion dissidente, d'autant que j'ai de sérieux doutes quant au fondement moral des thèses soutenues par les deux parties au litige.

M. B., marchand d'art à l'époque (il est devenu collectionneur- mécène beaucoup plus tard), acquiert de M. V. un tableau de Van Gogh nommé le Jardinier qui était depuis 1954 une œuvre d'art « d'intérêt historique et artistique ». Pour ne pas le payer trop cher, il fait acheter l'œuvre d'art par un intermédiaire, M. P., derrière qui il se cache lors de l'achat en 1977, et derrière qui il reste caché pendant de longues années, au moins jusqu'à la fin de 1983. Cela ne l'empêchera toutefois pas de tenter une exportation, tout à fait irrégulière, de l'œuvre d'art vers l'Angleterre ; le tableau, pour cette raison, est envoyé à Palerme.

Plus tard, vers la fin de 1983, M. B. essaie de vendre le tableau à la Peggy Guggenheim Collection de Venise et c'est à ce moment-là qu'il commence partiellement à se dévoiler en demandant au ministère du Patrimoine culturel, mais avec M. P. ou par son intermédiaire, de se déterminer quant à l'exercice du droit de préemption prévu par la loi n° 1089 de 1939 ; une loi sévère sans doute, mais universellement connue sur le marché de l'art.

Et M. B. continue d'agir sans entreprendre la démarche la plus simple qui consisterait à dire franchement que c'est lui qui a acheté le tableau, donc qu'il en est le propriétaire, et, par conséquent, à effectuer les notifications nécessaires.

Entre-temps le prix monte et atteint 8 500 000 dollars américains (USD) (mais M. B. demande au ministère de lui payer 11 000 000 USD pour l'exercice de son droit de préemption).

En 1988, des pourparlers confus se succèdent et, finalement, le 24 octobre 1988, le ministère exerce son droit de préemption en payant, paraît-il à M. B., une somme dérisoire, à savoir le prix d'achat de 1977.

De l'autre côté, on trouve le ministère du Patrimoine culturel italien dont les thèses sont exposées par le Gouvernement. Et là aussi les résultats sont accablants, parce qu'il est vrai que, à partir de 1983, le ministère était fondé à suspecter que derrière les voiles de la vente du tableau se cachait M. B.. Mais, pourtant, la position de celui-ci restait obscure du fait qu'il n'avait pas accompli les formalités prévues par la loi italienne. D'ailleurs, il faut noter que même en 1988 on ne peut pas avoir une totale certitude qu'il les ait accomplies.

Le ministère a donc profité de cette situation pour payer un prix ridicule.

De ce point de vue-là, on pourrait appliquer l'ancienne maxime latine : In pari causa turpitudinis, melior est condicio possidentis.

Je suis fort perplexe mais je dirai que, malgré tout, le gouvernement italien a raison, parce que la thèse du ministère s'appuie non seulement sur des circonstances de fait, mais aussi et surtout sur une jurisprudence constante et univoque, à propos du tableau en question. Jurisprudence qui, devant toutes les juridictions auxquelles M. B. s'est adressé, lui a donné constamment tort. Juridictions ordinaires : tribunal, cour d'appel, Cour de cassation ; juridictions administratives : tribunal administratif, Conseil d'Etat ; juridiction constitutionnelle saisie de l'affaire par la Cour de cassation. A ce propos, il est vivement à regretter que l'arrêt de la Cour européenne s'appuie sur l'ordonnance de la Cour de cassation par laquelle celle-ci a saisi la Cour constitutionnelle de l'affaire, ordonnance qui, évidemment, exprime des doutes sur lesquels cette dernière est appelée à se prononcer. En effet, à la suite de l'arrêt de la Cour constitutionnelle, la Cour de cassation a donné tort à M. B..

Devant cette situation claire tant sur le plan de la jurisprudence que sur celui de la législation, que fait notre Cour ?

Elle part à la recherche d'une violation de l'article 1 du Protocole n° 1, ce qui signifie en d'autres termes qu'elle propose un élargissement important de la portée de cette disposition. Elargissement qu'on essaie en vain de fonder sur l'affaire Gasus Dosier- und Fördertechnik GmbH c. Pays-Bas (arrêt du 23 février 1995, série A n° 306-B), qui traite d'ailleurs d'autre chose, à savoir de droits réels sur une machine très coûteuse et non pas d'un objet comme un tableau dont la valeur immatérielle est élevée.

Il est vain de dire, comme le fait l'arrêt, que les autorités italiennes avaient considéré le requérant comme propriétaire alors que la vérité est qu'elles avaient eu la « prudence » de demander si la personne qui se prétendait propriétaire était ou non d'accord quant à certains déplacements du tableau.

Tout cela m'amène à dire que les conclusions de la Cour sont très faibles et qu'il aurait fallu, malgré tout, accepter la thèse du gouvernement italien.

1-2. Note du greffe : entré en vigueur le 1er novembre 1998.

1. Note du greffe : pour des raisons d’ordre pratique, il n’y figurera que dans l’édition imprimée (le recueil officiel contenant un choix d’arrêts et de décisions de la Cour), mais chacun peut se le procurer auprès du greffe.

arrêt beyeler c. ITALIE

arrêt beyeler - OPINION DISSIDENTE DE m. LE JUGE FERRARI BRAVO

ARRÊT BEYELER c. ITALIE

ARRÊT BEYELER c. ITALIE – OPINION DISSIDENTE

DE M. LE JUGE FERRARI BRAVO

Conclusione Eccezione preliminare respinta (decadenza); Violazione di P1-1; Non luogo a procedere ad esaminare l'arte. 14; nessuna questione distinta allo sguardo dell'arte. 18; soddisfazione equa riservata

CAUSA BEYELER C. ITALIA
(Richiesta n° 33202/96)
SENTENZA
STRASBURGO
5 gennaio 2000
 
Nella causa Beyeler c. Italia,
La Corte europea dei Diritti dell'uomo, costituita, conformemente all'articolo 27 della Convenzione di salvaguardia dei Diritti dell'uomo e delle Libertà fondamentali ("la Convenzione"), come emendata dal Protocollo n° 111, ed alle clausole pertinenti del suo ordinamento2, in una Grande Camera composta dai giudici di cui il nome segue,:
Il Sig. L. Wildhaber, presidente, la
Sig.ra E. Palm,
Sigg.. A. Pastor Ridruejo, L. Ferrari Bravo, G. Bonello, P. Kûris, R. Türmen, J. - P. Costa, il Sig.re F. Tulkens,
V. Strážnická, Sigg.. Il Sig. Fischbach, V. Butkevych, J. Casadevall, la Sig.ra H.S. Greve,
Sigg.. A.B. Baka, R. Maruste, la Sig.ra S. Botoucharova,
così come di M. Allegati Mahoney, cancelliere aggiunto,
Dopo avere deliberato in camera del consiglio l’ 8 e 9 settembre ed il 1 dicembre 1999,
Rende la sentenza adottata a questa ultima data:
PROCEDIMENTO
1. La causa è stata deferita alla Corte dalla Commissione europea dei Diritti dell'uomo ("la Commissione") il 2 novembre 1998, nel termine di tre mesi che aprivano i vecchi articoli 32 §1 e 47 della Convenzione. Alla sua origine si trova una richiesta (n° 33202/96) diretta contro la Repubblica italiana e in cui il Sig. E. B., un cittadino svizzero, aveva investito la Commissione il 5 settembre 1996 in virtù del vecchio articolo 25.
2. La domanda della Commissione rinvia ai vecchi articoli44 e 48 così come alla dichiarazione italiana che riconosce la giurisdizione obbligatoria della Corte, vecchio articolo 46. Ha per oggetto di ottenere una decisione sul punto di sapere se i fatti della causa rivelano una trasgressione dello stato convenuto alle esigenze degli articoli 1 del Protocollo n° 1 e 14 e 18 della Convenzione.
3. Avvisato dal cancelliere, in data del 25 maggio 1999, della possibilità di intervenire nel procedimento in applicazione degli articoli 36 della Convenzione e 61 del ordinamento, il governo svizzero ha fatto sapere, il 2 luglio 1999, che non desiderava partecipare al procedimento.
4. Conformemente all'articolo 5 § 4 del Protocollo n° 11, letto in combinazione con gli articoli 100 § 1 e 24 § 6 dell’ ordinamento, un collegio della Grande Camera ha deciso, il 14 gennaio 1999, che la causa sarebbe stata esaminata dalla Grande Camera della Corte. Questa Grande Camera comprendeva di pieno dritto Sig. B. Conforti, giudice eletto a titolo dell'Italia, articoli 27 § 2 della Convenzione e 24 § 4 del ordinamento, il Sig. L. Wildhaber, presidente della Corte, la Sig.ra E. Palm, vicepresidentessa della Corte, così come il Sig. J. - P. Costa ed il Sig. Fischbach, vicepresidenti di sezione, articoli 27 § 3 della Convenzione e 24 §§ 3 e 5 hanno, dell’ ordinamento. Sono stati designati inoltre per completare la Grande Camera: Il Sig. A. Pastor Ridruejo, il Sig. G. Bonello, il Sig. P. Kûris, il Sig. R. Türmen, la Sig.ra F. Tulkens, la Sig.ra V. Strážnická, il Sig. V. Butkevych, il Sig. J. Casadevall, la Sig.ra H.S,. Grava, il Sig. A.B. Baka, il Sig. R. Maruste e la Sig.ra S. Botoucharova (articolo 24 § 3 dell’ordinamento).
Ulteriormente, il Sig. Conforti che aveva partecipato all'esame della causa per la Commissione, si è astenuto dalla Grande Camera (articolo 28 del ordinamento). Perciò, il governo italiano ("il Governo") ha designato il Sig. L. Ferrari Bravo, giudice eletto a titolo della Repubblica di San Marino, per riunirsi al suo posto (articoli 27 § 2 della Convenzione e 29 § 1 del ordinamento).
5. Il richiedente ha designato i suoi consulenti, al senso dell'articolo 36 § 3 dell’ ordinamento.
6. L’ 11 maggio 1999, il cancelliere ha ricevuto l'esposto del Governo, dopo una proroga del termine assegnato, ed il 21 maggio 1999 quello del richiedente.
7. Così come aveva deciso la Grande Camera, un'udienza si è svolta in pubblico l’ 8 settembre 1999, al Palazzo dei Diritti dell'uomo a Strasburgo.
Sono comparsi:
-per il Governo
Sigg.. V. Esposito, magistrato staccato al servizio del contenzioso diplomatico del ministero degli Affari Esteri, coagente,
G. RAIMONDI, magistrato presso la Corte di cassazione,
A. Saccucci, avvocato corsista legato alla Rappresentanza permanente dell'Italia presso il Consiglio dell'Europa, consigliere,;
 
-per il richiedente i
Sigg. P. L.,
T. G., avvocati al foro di Ginevra, consiglieri, H. P., consigliere.
La Corte ha ascoltato nelle loro dichiarazioni il Sig. Lalive, poi il Sig. E.sposito ed il Sig. Raimondi, così come il Sig. G. nelle sue risposte alle domandei di uno dei giudici.
IN EFFETTI
I. LE CIRCOSTANZE DELLO SPECIFICO
A. Periodo Dal 1954 al 1978
8. Per un decreto dell’ 8 gennaio 1954, il ministero dell'educazione nazionale (Ministero per la pubblica istruzione) che all'epoca era competente in materia di beni che presentano un interesse culturale o artistico, dichiarò che il quadro del pittore Vincent Van Gogh intitolato il Giardiniere, realizzato in Saimt-Rémy-de-Provence (Francia) nel 1889, era un bene che presenta un interesse storico ed artistico, al senso dell'articolo 3 della legge n° 1089 del 1 giugno 1939. Il 20 gennaio 1954, questo decreto fu notificato al proprietario dell’opera, il Sig. V., collezionista di arte residente a Roma.
9. All'inizio dell'anno 1977, il richiedente decise di acquisire questo quadro tramite il Sig. P., antiquario romano.
10. Il 28 luglio 1977, il Sig. V. vendette dunque l’opera al Sig. Pierangeli per il prezzo convenuto di 600 milioni di lire italiane (ITL).
11. Il 29 luglio 1977, il richiedente ordinò il trasferimento di questa somma al Sig. P., aumentato di 5 milioni ITL a titolo di rimunerazione conforme agli usi, in scambio del documento che conferma l'acquisizione dell’opera. Questa somma fu girata sul conto del Sig. P. il 12 agosto 1977.
12. Nel frattempo, il Sig. V. aveva dichiarato la vendita del quadro al ministero del Patrimonio culturale il 1 agosto 1977, qui di seguito ("il ministero"), conformemente all'articolo 30 della suddetta legge n° 1089 di 1939. Questa dichiarazione era stata firmata unicamente dal Sig. V. ma menzionava il nome del Sig. P. in quanto altra parte al contratto. Non indicava né l'acquirente finale che era il richiedente, né il luogo di consegna.
13. Il termine di due mesi previsti dall'articolo 32 della legge n° 1089 di 1939 trascorse senza che il ministero avesse esercitato il suo diritto di prelazione.
14. Il 21 novembre 1977, il Sig. P. chiese all'ufficio di esportazione di Palermo l'autorizzazione di spedire il quadro a Londra. Nell'attesa della decisione del ministero in quanto all'esercizio del diritto di prelazione che era prevista dall'articolo 39 della legge n° 1089 di 1939 in caso di esportazione, l’opera fu affidata alla Galleria di arte regionale della Sicilia temporaneamente.
15. Per una nota del 3 dicembre 1977, il ministero indicò che rinunciava ad acquisire l’opera, affermando che questa non presentava interesse sufficiente per giustificare la sua acquisizione per lo stato. Il 5 gennaio 1978, le autorità competenti negarono però, al Sig. Pierangeli l'autorizzazione di esportare il quadro, al motivo che la sua esportazione avrebbe recato un danno grave al patrimonio culturale nazionale.
16. Il 22 marzo e 8 aprile 1978, il ministero autorizzò la restituzione dell’opera al Sig. P..
B. Periodo Dal 1983 al 1986
17. Il 1 dicembre 1983, il Sig. P. dichiarò al ministero che aveva acquistato il quadro per il conto del richiedente. Il 2 dicembre 1983, il richiedente ed il Sig. P. comunicarono al ministero l'intenzione della Peggy Guggenheim Collezione di Venezia di acquisire il quadro al prezzo di 2 100 000 dollari americani (USD), precisando di nuovo che nel 1977 il secondo aveva acquistato il quadro per il conto del primo. Per questa stessa comunicazione, invitarono il ministero a decidersi in quanto all'esercizio del diritto di prelazione prevista dalla legge n° 1089 di 1939.
18. Per una nota del 9 gennaio 1984, il ministero informò le parti che non era in grado di esercitare validamente il suo diritto di prelazione perché, nella mancanza di contratto, una semplice dichiarazione unilaterale dell'intenzione di vendere non era sufficiente. In questa nota che era inviata al tempo stesso al richiedente ed al Sig. P., il ministero non si riferiva né alla qualità di proprietario del richiedente né alla dichiarazione del 1 dicembre 1983.
19. Il 28 febbraio 1984, il Sig. P., agendo al nome e per il conto del richiedente e del Sig. P., chiese alla direzione delle Belle arti a Roma così come al ministero l'autorizzazione di trasferire il quadro a Venezia, per permettere alla Peggy Guggenheim Collezione di esaminarlo in vista della sua acquisizione. Il 7 marzo 1984, il ministero rifiutò il trasferimento al motivo che il quadro potrebbe subire dei danni irreparabili.
20. All'inizio dell'anno 1985, il Sig. P., agendo nella sua qualità di "detentore del quadro al nome e per il conto del Sig. Ernst Beyeler", sollecitò al suo turno l'autorizzazione di trasferire il quadro a Venezia, la Peggy Guggenheim Collezione avendo chiesto ad esaminare l’opera. Il 30 gennaio 1985, il ministro del Patrimonio culturale chiese a P., rappresentante del richiedente, a a certi servizi del ministero così come all'avvocato generale dello stato, ad essere informato della decisione del proprietario del quadro in quanto al suo trasferimento a Venezia. Il 21 febbraio 1985, il Sig. P., agendo al nome e per il conto del solo richiedente, confermò che il suo cliente consentiva al trasferimento del quadro. A questa opportunità, ed in seguito ad una domanda informale del ministero, produsse anche una copia della dichiarazione del 1 dicembre 1983. Il 26 febbraio 1985, il richiedente scrisse al ministro a proposito delle modalità tecniche del trasferimento. Il 9 aprile 1985, il ministero comunicò a Petretti che autorizzava il trasferimento del quadro a Venezia.
21. Per una nota del 4 ottobre 1985 inviata al Sig. P., il ministero si riferì alla comunicazione del 2 dicembre 1983 e chiese i documenti che attestano l'acquisizione del quadro per il Sig. Pierangeli per il conto del richiedente.
22. Per un decreto del 23 aprile 1986, il ministro ordinò che il quadro fosse trasferito a Roma per essere conservato provvisoriamente nella Galleria di arte moderna e contemporanea. Questo decreto che si riferiva espressamente alla comunicazione del 2 dicembre 1983, seguiva le note delle amministrazioni competenti che avevano manifestato dei timori in quanto alle condizioni nelle quali il quadro era conservato, conto tenuto in particolare dell'incertezza in quanto all'identità del proprietario reale e dell'inosservanza degli impegni presi dalla Peggy Guggenheim Collezione di Venezia.
23. Il richiedente introdusse allora un primo ricorso contro il decreto del 23 aprile 1986 vicino al tribunale amministrativo regionale, qui di seguito "il TAR") del Latium.
24. Per una lettera del 30 aprile 1987, il Sig. P. che era successo al Sig.P. in quanto avvocato del richiedente, garantì al direttore delle Belle arti a Roma che il richiedente non aveva nessuna intenzione di infrangere la legge italiana (l'avvocato invocò in particolare il timore delle autorità che il quadro possa essere esportato illegalmente).
25. Il 12 giugno 1987, il Sig. P. chiese alla Galleria di arte moderna e contemporanea a Roma l'autorizzazione di verificare, sul posto, lo stato di conservazione del quadro per informarne il suo cliente (l'avvocato qualificò questo ultimo come "proprietario del quadro"). Il 19 ottobre 1987, col consenso dell'avvocato generale dello stato, una riunione ebbe luogo alla Galleria di arte moderna e contemporanea a Roma alla quale partecipò in particolare il richiedente ed il suo nuovo avvocato dunque, la direttrice di questo museo così come un perito della Peggy Guggenheim Collezione (un processo verbale di fatto) A questa opportunità, la direttrice rievocò l'incertezza legata, come lo spiegò all'avvocato del richiedente in una lettera del 20 novembre 1987, alla presentazione del ricorso suddetto al TAR. In una missiva del 23 dicembre 1987, il richiedente comunicò allora alla direttrice la sua intenzione di rinunciare ad inseguire questo ricorso, considerando in particolare che nel frattempo la direzione del museo l'aveva autorizzato, nella sua qualità di proprietario, ad accedere al quadro sulla sua semplice domanda; copia di questa ultima lettera fu mandata anche alla direzione delle Belle arti a Roma.
C. Anno 1988
26. Nel gennaio 1988, il ministero chiese al Sig.P. delle delucidazioni sul preteso diritto di proprietà del richiedente sull’opera. Il richiedente rispose a questa domanda per l'invio di una copia delle comunicazioni del 1 e 2 dicembre 1983. Fece valere anche che nessuno trasferimento di proprietà non aveva avuto luogo ulteriormente tra il Sig. P. e sé poiché aveva acquisito direttamente la proprietà del quadro.
27. Risulta da due lettere in data del 5 e 26 febbraio 1988 che furono mandate dall'avvocato del richiedente al direttore generale competente del ministero e di cui il contenuto non è stato contestato dal Governo, che il ministero dichiarò al solo richiedente in almeno due opportunità di cui un è una riunione con uno degli avvocati di Sig. B. tenuta il 28 gennaio 1988 nell'ufficio del direttore generale, che lo stato italiano era interessato dall'acquisizione del quadro, sottolineando tuttavia che non disponeva a questo fine che un bilancio limitato.
28. Secondo una lettera del 22 febbraio 1988 inviata dal Sig. P. al direttore generale del ministero, questo ultimo telefonò il 19 febbraio al Sig. P. e gli chiese l'autorizzazione del richiedente, nella sua qualità di proprietario del quadro, di esporre questo alla Galleria di arte moderna e contemporanea a Roma. Il contenuto di questa conversazione telefonica, non più che il tenore della lettera che si attribuisce, non è stato contestato dal Governo, sebbene nessuna trascrizione integrale della conversazione non sia stata portata alla conoscenza della Corte.
29. In una corrispondenza del 26 febbraio 1988, il richiedente, invocando i contatti che aveva avuto col ministero a questo argomento precedentemente, indicò a questo che era pronto a vendere il quadro allo stato italiano al prezzo di 11 milioni USD. Fece valere che questo prezzo era nettamente inferiore a quello che era avanzato nella cornice delle trattative in corso con gli individui interessati dall'acquisizione dell’opera. Il 14 aprile 1988, il richiedente attirò l'attenzione del ministero sul fatto che questo ultimo non aveva fatto conoscere la sua risposta nel termine indicato dal richiedente nella sua lettera del 26 febbraio.
30. Il 2 maggio 1988, il richiedente vendette il quadro alla Peggy Guggenheim Collezione, al prezzo di 8 500 000 USD.
31. L'indomani, le parti notificarono il contratto di vendita al ministero, conformemente all'articolo 30 della legge n° 1089 di 1939 così come all'articolo 57 del decreto reale n° 363 del 30 gennaio 1913.
32. Per una nota del 1 luglio 1988, il ministero informò le parti che non poteva riconoscere gli effetti previsti dalle disposizioni legali a questa dichiarazione, in ragione del fatto che il richiedente non aveva titolo di proprietà valida sul quadro. In particolare, il ministero considerò che la dichiarazione della vendita intervenuta nel 1977 tra il Sig. V.ed il Sig. P., così come la comunicazione del 2 dicembre 1983, erano contrari allo scopo dell'articolo 30 della legge n° 1089 di 1939 e non soddisfacevano le condizioni dell'articolo 57 del decreto reale n° 363 di 1913.
33. Il 5 luglio 1988, il richiedente fece al ministero una domanda di restituzione del quadro che era conservato sempre nella Galleria di arte moderna e contemporanea a Roma. Questa domanda si basava sull'articolo 37 del decreto reale n° 363 di 1913 secondo il quale un’opera conservata conformemente alle disposizioni di questo decreto reale può essere restituita al proprietario se questo dimostra che è in grado di garantire la sua conservazione all'avvenire. Tuttavia, il ministero non rispose.
34. Il 4 agosto 1988, il Sig.P. reagisce alla nota del 1 luglio affermando in particolare che, fin da 1984, lo stato italiano aveva trattato il richiedente come il proprietario legittimo dal quadro, in particolare quando l'aveva autorizzato a trasferirlo da Roma a Venezia e gli aveva manifestato la sua intenzione di acquistarlo.
35. Il 16 settembre 1988, su domanda informale delle autorità italiane, il richiedente fece loro giungere gli estratti bancari che attestano l'acquisizione del quadro per il Sig. P. per conto suo.
36. Per un decreto del 24 novembre 1988, il ministero esercitò il suo diritto di prelazione al riguardo del contratto di vendita conclusa nel 1977. Sosteneva l'irregolarità della notificazione del 28 luglio 1977 al motivo che le comunicazioni del 3 agosto 1977 e 2 dicembre 1983 non contenevano gli elementi richiesi, appena della nullità, per l'articolo 57 del decreto reale n° 363 di 1913. Difatti, il ministero considerò che a queste date non aveva potuto avere conoscenza dell'identità reale delle parti contraenti, il richiedente non avendo firmato la notificazione del contratto, ciò che l'aveva impedito di decidersi in tutta cognizione di causa in quanto all'esercizio del diritto di prelazione. Inoltre, stimò che l'interesse pubblico ad acquisire il quadro era giustificato dal numero ristretto di opere di Vincent Van Gogh esposte nei musei italiani e per la necessità di ristabilire il rispetto della legge che era stata infranta. Osservò per di più che la nazionalità estera del reale acquirente del quadro, ossia il Sig. B., rivestiva un'importanza particolare ai fini della protezione del quadro.
Di conseguenza, il ministero conclude:
a) che alla luce dei documenti relativi al pagamento del prezzo del quadro effettuato dal Sig. B. in favore del Sig. V., tramite il Sig. P., era provato che il quadro era stato venduto direttamente dal Sig. V. al Sig. B.;
b) che ai termini dell'articolo 61 della legge n° 1089 di 1939, il diritto di prelazione prevista dagli articoli 31 e 32 esisteva sempre;
c) che doveva esercitare il suo diritto di prelazione;
d) che c'era luogo di versare avendone diritto l'importo del prezzo stabilito dal contratto concluso nel 1977, o 600 milioni ITL.
37. Questo decreto fu notificato il 30 novembre 1988 al Sig. Verusio ed il 22 dicembre 1988 al richiedente.
D. PROCEDIMENTO RELATIVO AI DIFFERENTI RICORSI INTRODOTTI DAL RICHIEDENTE PRESSO IL TAR DEL LAZIO
38. Nel frattempo, rispettivamente il 18, 19 e 20, 29 ottobre 1988, il richiedente e la società Solomon Guggenheim Corporazione avevano investito il TAR di una domanda in annullamento della nota del 1 luglio 1988. In particolare, il richiedente sosteneva che il ministero si era reso responsabile di un abuso di potere, che le disposizioni pertinenti della legge n° 1089 di 1939 erano stati infrante e che nello specifico l'interesse pubblico non era stato valutato correttamente. Il richiedente eccepiva anche dell'incostituzionalità dell'articolo 61 di questa legge.
39. Il 16 e 17 gennaio 1989, il richiedente formò un altro ricorso per protestare contro la mancanza di risposta alla sua domanda di restituzione del quadro del 5 luglio 1988.
40. Il 30 gennaio 1989, il richiedente presentò un ultimo ricorso che mira a fare annullare il decreto ministeriale del 24 novembre 1988 allo stesso tribunale. Si lamentò in particolare di un abuso di potere, della motivazione insufficiente e contraddittoria della decisione incriminata, dell'istruzione insufficiente condotta dal ministero, di una violazione delle disposizioni pertinenti della legge n° 1089 di 1939 e degli articoli 1705 e 1706 del codice civile italiano in materia di incarico, così come della mancanza di interesse pubblico, al motivo che non si poteva comprendere la ragione per la quale esisteva un interesse pubblico nel 1988 e non nel 1977. Pretese che aveva acquisito nel frattempo in ogni modo la proprietà del quadro per usucapione. Si lamentò anche di ciò che il decreto controverso era stato preso a causa della sua nazionalità estera. Addusse, inoltre, la violazione dell'articolo 1224 del codice civile italiano che regge i danni in materia di obblighi patrimoniali, in ciò che il prezzo pagato non era stato rivalutato.
41. Infine, il richiedente chiese al TAR di sollevare dinnanzi alla Corte costituzionale la questione dell'incostituzionalità delle disposizioni pertinenti della legge n° 1089 di 1939 allo sguardo degli articoli 3, 24, 42 e 97 della Costituzione italiana.
42. Il TAR pronunciò la congiunzione dei differenti ricorsi e li respinse tutti per giudizio del 16 novembre 1989, notificato al richiedente il 26 gennaio 1990.
43. Il tribunale considerò che la dichiarazione del 3 agosto 1977 non conteneva tutti gli elementi essenziali richiesi dall'articolo 57 del decreto reale n° 363 di 1913 e doveva essere considerata da allora come "nulla e inesistente." La firma dell'acquirente reale non era stata attaccata difatti, ed il luogo di consegna in Italia non era ivi indicato. Inoltre, il TAR affermò che il termine di due mesi per l'esercizio del diritto di prelazione non sarebbe potuto decorrere a partire dalle comunicazioni del 1 e 2 dicembre 1983, queste dichiarazioni che non provenendo dal venditore e non assolvendo le condizioni previste sopra dall'articolo 57. Il termine di due mesi non poteva cominciare dunque a decorrere, visto l'incertezza sull'identità del proprietario del quadro e tenuto conto della necessità per l'amministrazione di effettuare delle ricerche che mirano ad identificarlo, e per il fatto che incombeva su colui che dichiara l'atto di alienazione di provare la proprietà. Secondo il TAR, le parti avevano l'obbligo di procedere alla dichiarazione dell'atto di alienazione, la mancanza di questa formalità essendo sanzionata dall'inapplicabilità del termine di due mesi. Il diritto di prelazione dell'amministrazione, non essendo allora più sottomessi a termine, diventava "permanente."
44. Il TAR stimò anche che l'amministrazione riguardata aveva motivato debitamente l'esistenza di un interesse pubblico legittimo all'acquisizione dell’opera (in particolare, la mancanza di opere importanti di Vincent Van Gogh nelle collezioni dello stato e la necessità di proteggere gli interessi pubblici contro un comportamento sleale delle parti). Inoltre, considerò che il fatto che nel 1977 lo stato si era astenuto a due riprese da esercitare il suo diritto di prelazione non era pertinente, perché l'esistenza di un interesse pubblico doveva essere giustificata rispetto alla situazione ed alle esigenze reali. A questo riguardo, sottolineò che il ministero non aveva potuto disporre di tutti gli elementi necessari per identificare il proprietario del quadro e decidersi in tutta cognizione di causa in quanto all'esercizio del diritto di prelazione che nel settembre 1988.
45. Il TAR rilevò ancora che la nazionalità del richiedente non aveva costituito il fondamento principale della decisione del ministero, sebbene fosse uno dei fattori di cui questo ultimo aveva tenuto conto al momento della decisione sull'opportunità di esercitare il suo diritto di prelazione.
46. In quanto alla domanda del richiedente che mira ad essere indennizzato a causa della mancanza di rivalutazione del quadro, il TAR considerò che l'articolo 31 della legge n° 1089 di 1939 non lasciava nessun margine di valutazione all'amministrazione, poiché disponeva in particolare che questa ultima era tenuta di versare solamente al proprietario del bene il prezzo convenuto nell'atto di alienazione, e ciò anche in caso di prelazione in applicazione dell'articolo 61 che rinvia all'articolo 31. Però, secondo il TAR, il richiedente avrebbe potuto chiedere ugualmente rivalutazione nella cornice di un'azione in danno-interessi dinnanzi alle giurisdizioni civili ordinarie.
47. Per ciò che riguarda i ricorsi relativi alla domanda del richiedente del 5 luglio 1988, il TAR stimò che non erano più pertinenti tenuto conto del decreto di prelazione del 24 novembre 1988.
48. Infine, il TAR conclude che le eccezioni di incostituzionalità sollevato dal richiedente erano manifestamente male fondate, il carattere permanente del diritto di prelazione nello specifico che veniva a limitare il diritto di proprietà, giustificandosi non solo per il carattere eccezionale del bene, ma anche per il comportamento colpevole delle parti.
E. PROCEDIMENTO DINNANZI AD IL CONSIGLIO DI STATO
49. Il richiedente interpose appello dinnanzi al Consiglio di stato. Fece valere, tra altri, che la competenza del giudice amministrativo non saprebbe essere considerata nel caso di specifico, considerando che l'amministrazione pubblica si era arrogata dei poteri che non aveva e non aveva esercitato le prerogative di cui disponeva.
50. Per una sentenza del 19 ottobre 1990, il Consiglio di stato respinse il ricorso e confermò nella sua interezza il giudizio del TAR. Considerò che nello specifico si trattava di una dichiarazione irregolare e non di una mancanza di dichiarazione, e decise che la causa dipendeva della competenza delle giurisdizioni amministrative perché era questione dell'esercizio di poteri esistenti. Confermò poi, dato che la dichiarazione fatta nel 1977 non conteneva gli elementi essenziali richiesti dal decreto reale n° 363 di 1913, in particolare l'identità di tutte le parti contraenti, che l'articolo 61 della legge n° 1089 di 1939 dava all'amministrazione la possibilità di esercitare ogni momento il suo diritto di prelazione, questo diritto non potendo prescriversi che a partire da una nuova dichiarazione conforme alla legge. Peraltro, il Consiglio di stato esclude la possibilità che il richiedente abbia potuto acquisire definitivamente il bene per usucapione.
51. Il Consiglio di stato stimò che l'amministrazione non aveva commesso nessuno errore considerando il richiedente come il destinatario della misura di prelazione e che nello specifico il diritto di prelazione dell'amministrazione era differente dal diritto di prelazione contemplata in diritto comune. Difatti, la prelazione controversa aveva costituito una vera misura di espropriazione, l'alienazione del bene che è solamente la condizione che permette all'amministrazione di procedere legalmente ad una tale espropriazione. Il Consiglio di stato si espresse in questi termini:
"Pertanto, anche se si ammette che, come l'affermano gli autori del ricorso, il Sig. P. ha acquistato il quadro al Sig. V, in qualità di mandatario, nella cornice di una rappresentanza indiretta per il conto del Sig. B,, resta che è la situazione di questo ultimo che si trova colpita in ultima analisi per l'accordo concluso.
(...)
Le autorità amministrative non hanno commesso nessuno errore di fatto sull'identificazione dell'acquirente effettivo al quale il decreto che annuncia l'intenzione di fare prelazione doveva essere notificata dunque, come al Sig. V.
D’altra parte, il fatto che la prelazione considerata all'articolo 30 della legge n° 1089/1939 debba operarsi contro il proprietario effettivo, ed in ogni caso della persona che è l'acquirente finale al termine di transazioni che complica l'intervento di un mandatario, è legato tanto strettamente al carattere particolare della prelazione
La prelazione, come la contemplano gli articoli 31 e seguiti della legge n° 1089, non funziona allo stesso modo che la transazione di dritto civile dello stesso nome, così che la misura concreta per la quale si esercita la prelazione deve essere considerata come dipendente dalla categoria più generale degli atti di spodestamento rispetto alla quale l'alienazione del bene costituisce una semplice condizione di attivazione del potere, ciò che provoca che la validità dell'atto di alienazione non ha un valore decisivo, poiché la sostituzione dell'amministrazione al venditore non ha luogo nella cornice del negoziato tra individui per il verso dell'esercizio della prelazione di cui deriva, al contrario, un effetto di annullamento dell'alienazione in aggiunta all'effetto costitutivo di un'acquisizione
(...) si tratta piuttosto di un vero atto di espropriazione che può riguardare solamente il proprietario effettivo del bene, l'unica persona al riguardo della quale l'atto di spodestamento può essere esercitato efficacemente "
E' da escludere, pertanto, che vi sia stato errore di fatto da parte dell'Amministrazione relativamente alla individuazione del soggetto effettivo acquirente e nei cui confronti andava esercitata la prelazione ed al quale andava notificato il relativo decreto, oltre che al V. (...)
D'altra parte, che la prelazione di cui all'art. 30 della legge n. 1089/1939 debba esercitarsi nei confronti del proprietario effettivo e comunque del destinatario finale di una fattispecie acquisitiva complessa quale è il mandato, si ricollega anche alla (...) particolare natura dell'istituto.
La prelazione, di cui all'art. 31 e segg. della legge indicata (...) non opera alla stregua dell'omonimo istituto civilistico (...), sicché il provvedimento, con cui, in concreto, si esercita la prelazione deve essere ricondotto alla più generale categoria degli atti ablatori (rispetto al quale il negozio di alienazione costituisce mera condizione legittimante del potere), con la conseguenza che non assume valore determinante la validità dell'atto di alienazione presupposto, dal momento che nessuna sostituzione dell'amministrazione al soggetto alienante nel negozio posto in essere da privati avviene col provvedimento della prelazione dal quale, anzi, oltre che un effetto propriamente costitutivo (acquisitivo) discende un (ulteriore) effetto caducatorio del negozio di alienazione medesima (...)
(...) trattasi (...) piuttosto di un vero e proprio atto espropriativo, che non puó non riguardare se non il proprietario effettivo del bene stesso, unico a poter essere utilmente inciso dall'atto ablativo (...) »
52. Il Consiglio di stato osservò peraltro che il comportamento dell'amministrazione non poteva essere considerato come contraddittorio: difatti, come il TAR l'aveva già sottolineato, questa aveva adottato un approccio prudente e non si era decisa alla fine ad esercitare il diritto di prelazione che quando aveva avuto la certezza, sulla base dei documenti di cui disponeva, che il quadro era stato acquistato per il conto del Sig. Beyeler e pagato da questo ultimo. Rilevò anche che la nazionalità del richiedente aveva rinforzato il ministero nella sua determinazione ad esercitare il diritto di prelazione.
53. Il Consiglio di stato stimò inoltre che le eccezioni di incostituzionalità degli articoli 31, 32 e 61 della legge n° 1089 di 1939 sollevati dal richiedente erano manifestamente male fondate. Queste questioni si riferivano in particolare all'articolo 3 della Costituzione italiana che consacra in particolare il principio di non discriminazione, all'articolo 42 che garantisce il diritto di proprietà e, infine, all'articolo 97 che contempla il principio di una buona amministrazione pubblica. In quanto alla questione relativa all'articolo 3, il Consiglio di stato osservò che nello specifico la specificità della situazione che risulta da una dichiarazione irregolare di alienazione di proprietà giustificava un trattamento differente; in quanto all'articolo 42, considerò che trattandosi del trasferimento della proprietà di beni protetti esistevano degli obblighi di lealtà e di trasparenza al carico degli individui; infine, in quanto all'articolo 97, stimò che il ritardo nell'esercizio del diritto di prelazione da parte dello stato doveva essere imputato al comportamento irregolare delle parti.
F. RICORSO IN CASSAZIONE
54. Il richiedente ricorse allora in cassazione, sostenendo che la sua causa dipendeva dalla competenza delle giurisdizioni civili ordinarie e non amministrative. Eccepì ancora una volta l'incostituzionalità degli articoli 31, 32 e 61 della legge n° 1089 di 1939 allo sguardo degli articoli 3 e 42 della Costituzione italiana.
55. Per un'ordinanza del 11 novembre 1993, la Corte di cassazione giudicò che queste eccezioni di incostituzionalità non sembravano manifestamente male fondate.
56. La Corte di cassazione motivò la sua decisione considerando, innanzitutto, che il carattere permanente del diritto di prelazione dell'amministrazione sottoponeva il diritto del venditore ad una limitazione costante e provocava un'incertezza permanente sulla situazione giuridica del bene. La Corte osservò a questo riguardo che, anche se la prima dichiarazione era stata effettuata irregolarmente, il diritto di prelazione avrebbe potuto tuttavia essere esercitato a partire da dal momento in cui l'amministrazione aveva avuto conoscenza di tutti gli elementi prescritti dalla legge. A questo riguardo, la Corte di cassazione rilevò, siccome l'aveva notato già il Consiglio di stato, che il ministero non aveva fatto prelazione che quando aveva avuto l'assicurazione che il quadro era stato acquistato per il conto del Sig. Beyeler e mediante una somma di denaro versato da questo ultimo. Questa certezza non era stata acquisita che quando gli estratti bancari concernente la vendita sopraggiunta nel 1977 erano giunti al ministero. La Corte constatò che il decreto di prelazione era stato adottato e notificato alle parti riguardate più di due mesi dopo.
57. Poi, la Corte di cassazione fece valere che supponendo che l'atto di prelazione costituisse una vera misura di espropriazione, come il Consiglio di stato l'aveva affermato, il richiedente era stato trattato differentemente da tutta altra persona espropriata. Difatti, il proprietario del bene su che lo stato esercita il suo diritto di prelazione ha diritto ad un indennizzo che è calcolato in modo differente rispetto a quello versato alla persona espropriata in altri casi e, inoltre, senza possibilità di revisione giudiziale. Difatti, se il prezzo convenuto dall'atto di alienazione può costituire un indennizzo adeguato nel caso in cui la prelazione è esercitata nel termine di due mesi previsti dalla legge, non lo sarebbe più quando il diritto di prelazione è esercitato dopo parecchi anni, come nel caso di specifico. Il richiedente era stato trattato inoltre, differentemente da un individuo che si sarebbe astenuto da dichiarare l'atto di alienazione. La Corte stimò, avuto riguardo al contenuto dell'articolo 31 § 3 della legge n° 1089 del 1939 che in questo ultimo caso, se era impossibile determinare il prezzo convenuto, lo stato doveva versare allora al proprietario un indennizzo equivalente al valore commerciale del bene.
58. Osservò, infine che un'eventuale decisione della Corte costituzionale che dichiara incostituzionali le disposizioni in causa provocherebbe, tra altri, la competenza dell'autorità giudiziale ordinaria in materia dinnanzi alla quale il richiedente potrebbe attaccare perciò di nuovo la decisione incriminata e potrebbe fare valere la tardività dell'esercizio del diritto di prelazione per le autorità italiane.
59. La Corte di cassazione sospese il procedimento dinnanzi a lei ed ordinò il rinvio della causa alla Corte costituzionale.
G. PROCEDIMENTO DINNANZI ALLA CORTE COSTITUZIONALE
60. Per una sentenza del 14 giugno 1995, la Corte costituzionale dichiarò non fondata l'eccezione di incostituzionalità sollevata dalla Corte di cassazione. Sottolineò da prima il carattere speciale delle disposizioni contenute nella legge n° 1089 di 1939, mirando a "salvaguardare dei beni legati agli interessi essenziali della vita culturale del paese". La specificità di questi beni giustificava da allora, secondo la Corte costituzionale, l'attribuzione all'amministrazione di poteri differenti e più costrittivi rispetto a quelli di cui questa disponeva al riguardo degli altri beni. Di conseguenza, nessuna discriminazione poteva essere constatata rispetto ai procedimenti di espropriazione ordinaria concernente le categorie di beni differenti. Parimenti, non c'era nessuna differenza di trattamento tra i casi di una dichiarazione irregolare e l'ipotesi di una mancanza di dichiarazione della vendita, poiché anche in questo ultimo caso il prezzo che deve essere versato sarebbe quello convenuto al momento della vendita. Così, in questa ultima ipotesi, il prezzo non era conosciuto, ne doveva essere determinato avendo ricorso a tutti mezzi di prova utile.
61. Peraltro, in quanto alla questione del carattere adeguato del prezzo pagato dallo stato quando la prelazione era tardiva, la Corte costituzionale fece valere ancora una volta che non si poteva, in questo caso, procedere ad una valutazione in sé che si fonda sui criteri relativi alle indennità di espropriazione ordinaria, poiché si trattava di procedimenti che hanno una natura differente, e che l'importo versato nelle situazioni analoghe al caso specifico era legato comunque liberamente ad un elemento contrattuale deciso dalle parti. Derivava da questa ultima considerazione che normalmente, quando il diritto di prelazione era esercitato in un termine limitato, il prezzo pagato, sebbene ridotto rispetto al valore del bene sul mercato, non costituirebbe in ogni modo un importo irrisorio o simbolico. Infine, la Corte notò che l'articolo 61 della legge n° 1089 di 1939 si trovava nella sezione di questa legge consacrata alle "sanzioni." Bisognava considerare come un fattore cruciale dunque il fatto che il danno economico per il proprietario era la conseguenza di un'irregolarità o di un'omissione da parte sua in quanto alla dichiarazione della vendita del bene, provocando la nullità di questa ed il carattere permanente del diritto di prelazione dello stato. Non si trattava però di una vera sanzione penale o amministrativa, ciò che giustificava il potere discrezionale dell'amministrazione di esercitare ogni momento il diritto di prelazione. L'individuo potrebbe ovviare del resto, ogni momento alla situazione di irregolarità per la presentazione di una dichiarazione tardiva.
H. RINVIO ALLA CORTE DI CASSAZIONE
62. In seguito alla sentenza della Corte costituzionale, la Corte di cassazione, per una sentenza del 16 novembre 1995 depositatA alla cancelleria l’ 11 marzo 1996, respinse il ricorso del richiedente, stimando che le giurisdizioni amministrative erano competenti nello specifico poiché, in quanto all'esercizio da parte dello stato del diritto di prelazione in ogni momento ed alle pretese irregolarità delle notificazioni del decreto di prelazione, le questioni sollevate dalla causa cadevano sulle modalità di esercizio del potere dell'amministrazione e non sull'esercizio di un potere inesistente.
63. Tra altri, la Corte di cassazione considerò che nella mancanza di ogni disposizione legale sarebbe stato a questo riguardo, arbitrario di fare decorrere il termine di rigore di due mesi a partire da dal momento in cui degli organi (non precisati) dell'amministrazione avrebbero avuto conoscenza della vendita per gli elementi o nelle circostanze indeterminate. In compenso, secondo la Corte di cassazione, era corretto concludere che la prelazione poteva essere esercitata ogni momento e verso ogni detentore del bene. La Corte di cassazione sottolineò di nuovo che l'amministrazione non aveva esercitato il suo diritto di prelazione che quando aveva avuto la certezza che il quadro era stato acquistato per il conto del richiedente. Peraltro, sottolineò che l'argomento fondato sul rinvio dell'articolo 61 all'articolo 32 che contempla in particolare il termine di due mesi, non era pertinente, poiché quest’ ultima disposizione conteneva delle clausole procedurali che si applicano anche ai casi di prelazione da parte dello stato operata senza limiti nel tempo, come la regola secondo la quale lo stato diventa titolare della proprietà del bene alla data del decreto di prelazione o la regola disponendo che le clausole del contratto di vendita non sono costrittive per lo stato.
I. IL FURTO DEL QUADRO ED IL SUO RECUPERO
64. Nella notte del 19 al 20 maggio 1998, il quadro che si trovava sempre nella Galleria di arte moderna e contemporanea a Roma, fu rubato, allo stesso momento di due altre pitture, all'epoca di un furto a mano armata. Fu ritrovato dai carabinieri e la polizia italiana il 6 luglio 1998.
II. IL DIRITTO INTERNO PERTINENTE
65. Secondo l'articolo 1706 del codice civile italiano, la vendita di beni mobili per il verso di un mandatario che agisce nel suo proprio nome ma per il conto del mandante (rappresentanza indiretta) provoca il trasferimento automatico della proprietà a favore del mandante che ha poi la possibilità di rivendicare il bene presso il mandatario.
66. Quando si tratta di opere d’arte che hano un interesse per il patrimonio artistico della nazione, le alienazioni ed altri atti giuridici sono sottoposti a certe condizioni. Difatti, l'articolo 30 della legge n° 1089 del 1 giugno 1939 contempla l'obbligo per il proprietario o il detentore, a qualsiasi titolo che questo sia, di un bene considerato come presentante un interesse culturale o artistico al senso dell'articolo 3, di dichiarare al ministero competente in materia di beni culturali (ossia, a partire da 1974, il ministero del Patrimonio culturale -Ministero per i beni culturali ed ambientali) ogni atto, effettuato a titolo oneroso o gratuito che ha per scopo di trasmettere, in tutto o in parte, la proprietà o la detenzione del bene ("Il proprietario e chiunque a qualsiasi titolo detenga una delle cose che abbiano formato oggetto di notifica a norma degli articoli precedenti è tenuto a denunziare al Ministro per l'educazione nazionale ogni atto, a titolo oneroso o gratuito, che ne trasmetta, in tutto o in parte, la proprietà o la detenzione").
67. Gli articoli 31 § 1 e 32 § 1 della legge n° 1089 di 1939 accordano poi al ministero un diritto di prelazione sull’opera che può essere esercitato entro due mesi a contare della data della suddetta dichiarazione, e ciò al prezzo convenuto nell'atto di alienazione quando si tratta di un'alienazione a titolo oneroso, articolo 31 § 1: " Nel caso di alienazione a titolo oneroso, il Ministro per l'educazione nazionale ha facoltà di acquistare la cosa al medesimo prezzo stabilito nell'atto di alienazione "; articolo 32 § 1: " Il diritto di prelazione deve essere esercitato nel termine di mesi due dalla data della denuncia "). Nel caso in cui l’opera sarebbe venduta nello stesso momento in cui di altri beni per un prezzo globale, il prezzo è fissato di ufficio dal ministro o, in caso di contestazione del venditore, da una commissione composta di tre membri di cui un è designato dal venditore (articolo 31 § 3).
68. L'articolo 36 della legge contempla l'obbligo, per il proprietario o il detentore, di dichiarare la sua intenzione di esportare l’opera. In questo ultimo caso, il ministero può esercitare il diritto di prelazione sull’opera entro novanta giorni a partire dalla data della dichiarazione. Il ministero indennizza allora il proprietario o il detentore versandogli un prezzo che fissa esso stesso se si tratta di un paese dell'unione europea, o una somma uguale al valore indicato nella dichiarazione negli altri casi (articolo 39).
69. L'articolo 61 della legge contempla, inoltre, la nullità di pieno dritto "delle alienazioni, convenzioni ed altri atti giuridici effettuati in violazione delle interdizioni stabilite dalla presente legge o senza osservare le condizioni e le modalità che prescrive", ed aggiunge che il ministero conserva sempre la facoltà di esercitare il diritto di prelazione in applicazione degli articoli 31 e 32 (articolo 61): " Le alienazioni, le convenzioni e gli atti giuridici in genere, compiuti contro i divieti stabiliti dalla presente legge o senza l'osservanza delle condizioni e modalità da esse prescritte, sono nulli di pieno diritto. Resta sempre salva la facoltà del Ministro per l'educazione nazionale di esercitare il diritto di prelazione a norma degli artt. 31 e 32 ").
70. La legge dispone anche che fino all'adozione di un decreto di applicazione che a questo giorno non ha avuto luogo, le disposizioni del decreto reale n° 363 del 30 gennaio 1913 continuano ad applicarsi (articolo 73). L'articolo 57 di questo ultimo decreto reale contempla in particolare le condizioni formali che devono rispettare le dichiarazioni suddette. Queste devono contenere una descrizione sommaria dell'oggetto del contratto e devono indicare la natura e le condizioni dell'alienazione, il nome ed il domicilio delle parti contraenti, così come la loro firma, il luogo in Italia dove il bene venduto sarà consegnato all'acquirente e la data di questa rimessa. Secondo questa stessa disposizione, una dichiarazione che non precisa l'insieme di questi elementi è considerata come nulla e non esistente.
71. L'articolo 63 della legge n° 1089 di 1939 contempla una pena di detenzione di un anno ed una multa di massimo 75 milioni ITL, in particolare in caso di omissione della dichiarazione prescritta dall'articolo 30.
72. Infine, gli articoli 66 e seguenti del decreto reale reggono i casi di espropriazione di beni mobili ed immobili, rinviando a più riprese alla legge n° 2359 del 25 giugno 1865 relativa alle espropriazioni a causa di utilità pubblica. In questo contesto, l'articolo 67 del decreto reale contempla che la dichiarazione di utilità pubblica è effettuata dal ministro dell'educazione, su avviso conforme del Consiglio superiore per le antichità e le belle arti (Consiglio superiore per l'antichità e le belle arti) e dopo avere ascoltato il Consiglio di stato.
III. LA CONVENZIONE DELL'UNESCO DEL 14 NOVEMBRE 1970
73. La Convenzione dell'Unesco concernente le misure da prendere per vietare ed impedire l'importazione, l'esportazione ed il trasferimento di proprietà illecita dei beni culturali che è stata firmata a Parigi il 14 novembre 1970 e è entrata in vigore il 24 aprile 1972, per l'Italia il 2 gennaio 1979, contempla, al suo articolo 4, ciò che segue,:
"Gli Stati parti della presente Convenzione riconoscono che alla fine di suddetta convenzione, i beni culturali che appartengono qui di seguito alle categorie fanno parte del patrimonio culturale di ogni Stato:
a. beni culturali nato dal genio individuale o collettivo di cittadini residenti all'estero dello stato considerato e beni culturali importanti per lo stato considerato, creato sul territorio di questo Stato per i cittadini residenti all'estero esteri o per gli apolidi che risiedono su questo territorio;
b. beni culturali trovati sul territorio nazionale;
c. beni culturali acquisiti dalle missioni archeologiche, etnologiche o di scienze naturali, col consenso delle autorità competenti del paese di origine di questi beni;
d. beni culturali essendo stati oggetto di scambi liberamente consentiti;
e. beni culturali ricevuti a titolo gratuito o acquistati legalmente col consenso delle autorità competenti del paese di origine di questi beni. "
PROCEDIMENTO DINNANZI ALLA COMMISSIONE
74. Il Sig. E. B. ha investito la Commissione il 5 settembre 1996. Adduceva una violazione dell'articolo 1 del Protocollo n° 1, così come degli articoli 14 e 18 della Convenzione, a causa dell'esercizio, da parte del ministero italiano del Patrimonio culturale, del suo diritto di prelazione su un quadro di Van Gogh che affermava avere acquistato regolarmente.
75. La Commissione ha considerato la richiesta (n° 33202/96, il 9 marzo 1998,). Nel suo rapporto del 10 settembre 1998, vecchio articolo 31 della Convenzione, conclude:
a) che non c'è stata violazione dell'articolo 1 del Protocollo n° 1 (per venti voci contro dieci);
b) che non c'è stata violazione dell'articolo 14 della Convenzione (per ventitre voci contro sette);
c) che non c'è stata violazione dell'articolo 18 della Convenzione (all'unanimità).
Il testo integrale del suo avviso e delle due opinioni dissidenti che lo accompagnano figura qui accluso con la presente sentenza1.
CONCLUSIONI PRESENTATE ALLA CORTE
76. All'udienza del 8 settembre 1999, il Governo ha invitato la Corte a giudicare che non c'è stata violazione dell'articolo 1 del Protocollo n° 1 e che non si impone di esaminare la lagnanza del richiedente derivata dell'articolo 14 della Convenzione.
77. Il richiedente ha chiesto alla Corte di constatare una violazione degli articoli 1 del Protocollo n° 1 e 14 della Convenzione, e di concedergli una soddisfazione equa a titolo dell'articolo 41. Il richiedente non ha reiterato in compenso la sua lagnanza presentata sotto l'angolo dell'articolo 18 della Convenzione.
IN DIRITTO
I. SULLA VIOLAZIONE ADDOTTA DALL'ARTICOLO 1 DEL PROTOCOLLO N° 1
78. Il richiedente si lamenta di una violazione dell'articolo 1 del Protocollo n° 1 ed in particolare di essere stato espropriato dalle autorità italiane del quadro di cui afferma essere il proprietario legittimo, nelle condizioni contrarie alle esigenze di questa disposizione, così formulata,:
"Ogni persona fisica o morale ha diritto al rispetto dei suoi beni. Nessuno può essere privato della sua proprietà che a causa di utilità pubblica e nelle condizioni previste dalla legge ed i principi generali del diritto internazionale.
Le disposizioni precedenti non recano offesa al diritto che possiedono gli Stati di mettere in vigore le leggi che giudicano necessarie per regolamentare l'uso dei beni conformemente all'interesse generale o per garantire il pagamento delle imposte o di altri contributi o delle multe. "
A. ARGOMENTI DELLE PARTI A CONFRONTO
1. IL RICHIEDENTE
79. Il richiedente sostiene che i fatti provano che a partire dalla dichiarazione del 2 dicembre 1983, ed in parecchie occasioni, è stato trattato dalle autorità italiane come essendo in effetti il proprietario del quadro in questione. Risulta, inoltre, dalle decisioni delle giurisdizioni italiane, in particolare dalle sentenze del Consiglio di stato e della Corte di cassazione, che il richiedente è stato considerato come il solo destinatario, in diritto ed in effetti, del decreto di prelazione nella sua qualità di proprietario dell’opera. L'interessato ne deriva la conseguenza che è il buon titolare dei diritti protetti dall'articolo 1 del Protocollo n° 1, a prescindere delle qualifiche nel dritto interno.
80. Il richiedente afferma anche che la misura incriminata costituisce un atto di espropriazione, ciò che le decisioni delle giurisdizioni italiane mettono in evidenza.
81. Fa valere così come la misura in questione ha ignorato il principio di legalità. Ne vuole per prova che il procedimento di determinazione dell'indennità prevista dalla legge n° 2359 del 25 giugno 1865 sulle espropriazioni di utilità pubblica non è stato applicato in nessun modo, senza parlare di altre irregolarità concernenti la dichiarazione di interesse pubblico del quadro, questa essendo intervenuta nella mancanza dell'avviso del Consiglio superiore per le antichità e delle belle arti così come del Consiglio di stato, tutti due richiesti dall'articolo 67 del decreto reale n° 363 di 1913.
82. Inoltre, secondo il richiedente, c'è luogo di tenere anche conto di ciò che nessuna irregolarità saprebbe essere rimproveratagli, la sua situazione essendo stata regolarizzata in buona e dovuta forma e tramite la dichiarazione del 2 dicembre 1983. Il rimprovero fatto al richiedente sarebbe peraltro sproporzionato da parte di un'amministrazione avendo commesso lei stessa parecchie irregolarità (per esempio, la mancanza di notificazione del decreto di prelazione al Sig. Pierangeli). In effetti, il formalismo eccessivo dell'amministrazione sarebbe contrario alle esigenze del diritto internazionale ricordato dalla Corte e niente, secondo il richiedente, può giustificare una derogazione alla protezione del primo paragrafo dell'articolo 1 del Protocollo n° 1 per trasgressione alle formalità amministrative. Però, le disposizioni pertinenti del diritto interno sarebbero lontane da presentare la chiarezza ed la precisione proprie a garantire la sicurezza del diritto.
83. Il richiedente contesta anche l'utilità pubblica della misura di prelazione. A questo riguardo, osserva che questa misura sembra essere stata motivata unicamente dall'intenzione di sanzionare falsamente il suo comportamento scorretto, mentre l'interesse pubblico in quanto tale non sarebbe stato menzionato mai. Comunque sia, il richiedente aveva l'intenzione di vendere il quadro ad un museo privato di grande fama situato a Venezia, dunque sul territorio italiano. Si vede da allora male in che cosa ci sarebbe un interesse pubblico a ciò che il quadro in causa sia esposto in un museo pubblico piuttosto che in un museo privato di tanto che, secondo il richiedente, la Peggy Guggenheim Collezione di Venezia sarebbe in grado di conservare tanto delle opere d ‘arte, se non di più, che lo stato italiano: difatti, questo ultimo è stato vittima dei diversi furti di cui precisamente quello del quadro controverso, rubato alla Galleria di arte moderna e contemporanea a Roma. Del resto, dal 1984, l'amministrazione si è rivolta direttamente al Sig. Beyeler che si è conformato a tutte le prescrizioni che gli sono state date: ciò dimostra, secondo il richiedente, che la conservazione del quadro, per niente minacciato, non esigeva che fosse oggetto di una prelazione. Il ministero aveva già rinunciato per di più, ad esercitare la prelazione nel 1977, per mancanza di fondi sufficienti, ed egli aveva rifiutato nel 1978 di autorizzare l'esportazione del quadro. Questo rifiuto avrebbe impedito di realizzare il suo progetto di fare entrare il quadro nel museo che voleva creare da parecchi anni vicino a Basilea.
84. Il richiedente stima che il non si saprebbe considerare di interesse pubblico per uno Stato il fatto di possedere l’opera di un pittore estero che non ha nessuno legame con lo stato e non avendovi vissuto mai, ciò che è il caso di Van Gogh rispetto all'Italia. Una conclusione differente a questo proposito avrebbe delle conseguenze inaccettabili per molti numerosi musei e collezioni private. Tutto come per l'interdizione di esportazione dei beni culturali, l'interesse pubblico non saprebbe essere considerato in una prospettiva puramente nazionalista ed egoista, al disprezzo di un altro interesse, non meno degno di rispetto, quello alla libera circolazione internazionale delle opere d’arte ed agli scambi culturali internazionali, in particolare sul piano europeo. In effetti, le autorità italiane si sarebbero appropriate di tramite manipolazioni amministrative un opera che appartiene al patrimonio culturale di un altro paese, ciò che sarebbe contrario, in una società democratica, al primato del diritto sull'arbitrarietà dell'amministrazione.
85. Il richiedente sostiene, infine, che lo stato italiano si è arricchito insindacabilmente al suo scapito. Difatti, l'indennità che gli è stata versata non era ragionevolmente in rapporto col valore del bene, come lo vuole la giurisprudenza della Corte, e questa sproporzione evidente è anche contraria ai principi generali del diritto internazionale, come risultano in particolare da una giurisprudenza internazionale molto invalsa. Così, ogni espropriazione di beni di non-nazionali deve, in particolare, evitare ogni discriminazione ed essere seguita da un'indennità adeguata. Il principio dell'interdizione dell'arricchimento illegittimo, applicato dalla giurisprudenza internazionale a numerose riprese, si troverebbe anche messa in causa.
2. IL GOVERNO
86. Come dinnanzi alla Commissione, il Governo sostiene a titolo principale che il richiedente non è diventato mai proprietario e non saprebbe pretendere di avere acquisito in modo legittimo un qualsiasi diritto reale sul quadro, tenuto conto della nullità di pieno dritto del contratto sul quale fonda le sue rivendicazioni. Difatti, finché il termine per l'esercizio del diritto di prelazione non comincia a decorrere, l'atto di vendita riguardata non può avere per effetto di trasferire la proprietà. Dunque, quando il diritto di prelazione è esercitato, questo non colpisce un diritto che l'acquirente avrebbe acquisito, ma annulla semplicemente la sua attesa di vedere la vendita concludersi.
87. Il Governo fa valere, poi che all'origine degli avvenimenti c'è l'incontestabile irregolarità commessa dal richiedente che ha omesso di dichiarare la sua qualità di acquirente finale nella cornice della vendita del 1977. Ora l'obbligo di presentare una dichiarazione completa insegue un scopo di interesse pubblico e si saprebbe ammettere solamente il particolare possa sottrarsi per le ragioni personali legate alle modalità dell'acquisizione del bene. A questo riguardo, il Governo sottolinea l'interesse pubblico che riveste il controllo per lo stato dei trasferimenti delle opere d’arte che ha un'importanza per il patrimonio artistico nazionale, controllo che esige una piena conoscenza di tutti gli elementi che caratterizzano tali trasferimenti. Il Governo afferma anche che il quadro in questione, entrato sul territorio italiano in 1910, fa parte dell'eredità artistica dell'Italia, al senso dell'articolo 4 della Convenzione dell'Unesco concernente le misure da prendere per vietare ed impedire l'importazione, l'esportazione ed il trasferimento di proprietà illecita dei beni culturali (paragrafo 73 sopra).
88. Il Governo osserva che il richiedente ha avuto col passare degli anni un comportamento ambiguo: a questo riguardo, sottolinea che si comprende male per quale ragione gli era necessario dissimulare la sua identità al momento dell'acquisizione del quadro nel 1977, dato che il Sig. V., collezionista di arte stesso, era perfettamente in grado di valutare obiettivamente il quadro. Non si spiega neanche perché il richiedente non si è manifestato immediatamente dopo la conclusione della vendita nel 1977 e che ha aspettato parecchi anni prima di farlo, per di più tramite atti privati di ogni validità. Tale è anche il caso della dichiarazione del 2 dicembre 1983, da dove sembra risultare che il Sig. P., socio al progetto di vendita, si presentava come essendo sempre il titolare dei diritti reali sul quadro.
89. Peraltro, nessuno degli atti imputabili alle autorità saprebbe essere interpretato come assegnando di facto al richiedente la qualità di proprietario. Messo da parte il tenore del decreto del ministero del 23 aprile 1986, le giurisdizioni nazionali non hanno avuto nessuno dubbio sulla nullità della vendita originaria a causa dell'omissione rimproverata al richiedente. Niente nel comportamento delle autorità italiane permette neanche di concludere che l'interessato era investito della guardia del quadro. Il Governo ne deduce anche che, come l'ha sostenuto la Commissione, il richiedente non saprebbe essere considerato come essendo il titolare di una speranza legittima.
90. Sottolineando al passaggio che il Sig. V. era una delle parti nella controversia dinnanzi alle giurisdizioni nazionali, il Governo osserva poi che l'esercizio del diritto di prelazione da parte dello stato porta il versamento del prezzo della vendita originaria al venditore, ciò che provoca l'inapplicabilità dei criteri in materia di indennizzo per espropriazione, contemplato o per la legge italiana o per l'articolo 1 del Protocollo n° 1 in caso di espropriazione per utilità pubblica.
91. Il Governo osserva ancora che il danno per l'interessato, risultante dell'esercizio del diritto di prelazione molto tempo dopo la vendita, è solamente la conseguenza del suo comportamento colpevole. Questa situazione, derivando della nullità della vendita e del mancata applicazione del termine di due mesi, costituisce certo una sanzione, ma è il solo mezzo di cui dispone lo stato per imporre agli individui la presentazione di una dichiarazione conforme alle prescrizioni legali. Del resto, il mantenimento per lo stato della possibilità di esercitare il suo diritto di prelazione mira ad evitare che i contravventori derivano un vantaggio ingiusto rispetto alle persone che rispettano la legge. Non è esatto, secondo il Governo che in questa situazione l'individuo resta indefinitamente soggetto al potere di prelazione dello stato, poiché tenuto conto delle conclusioni della Corte costituzionale, una dichiarazione tardiva da parte del venditore e dell'acquirente può mettere un termine a simile situazione di incertezza e può scatenare il termine di due mesi, ciò che non si sarebbe tuttavia mai prodotto nel caso del richiedente. Ciò dimostra evidentemente che il richiedente porta una responsabilità diretta per il danno economico che adduce avere subito.
92. Infine, il Governo sostiene che ad ogni modo il richiedente ha omesso di rivolgersi alle giurisdizioni civili competenti per chiedere la rivalutazione del prezzo pagato nel 1977, ciò che avrebbe potuto chiedere legittimamente, e non ha, di questo fatto, esaudito le vie di ricorso interne.
3. LA COMMISSIONE
93. La Commissione ha preso atto delle conclusioni delle giurisdizioni italiane secondo le quali il richiedente non ha acquisito nessuno diritto reale sul quadro, e ha stimato che non si saprebbe rimetterle in questione. Nessuno elemento della pratica indica che simili conclusioni siano inficiate di arbitrarietà o manifestamente contrari alle disposizioni del diritto interno pertinente. Ha concluso che il richiedente non può essere considerato come il proprietario del quadro.
94. La Commissione ha stimato, peraltro, che il richiedente non saprebbe rivendicare di più una "speranza legittima" di vedere concretizzare le sue pretese sul quadro per il fatto dello scorrimento del tempo e dei suoi contatti ripetuti con le autorità competenti che non hanno qualificato mai espressamente il richiedente come "proprietario" e ha fatto a più riprese a questo riguardo stato dei loro dubbi.
B. SULL'ECCEZIONE PRELIMINARE DEL GOVERNO
95. Il Governo solleva, per la prima volta dinnanzi alla Corte, un'eccezione derivata della non-esaurimento delle vie di ricorso interne e fa valere che il richiedente si sarebbe potuto rivolgere alle giurisdizioni civili per ottenere la rivalutazione della somma pagata nel 1977.
96. La Corte ricorda la sua giurisprudenza costante secondo la quale "conosce di un'eccezione preliminare per quanto lo stato in causa l'abbia sollevata già dinnanzi alla Commissione, in principio allo stadio dell'esame iniziale dell'ammissibilità, nella misura in cui la sua natura e le circostanze vi si prestavano"( sentenza Akkuş c. Turchia del 9 luglio 1997, Raccolta delle sentenze e decisioni 1997-IV, p. 1307, § 23).
97. Ora risulta dalla pratica che questa condizione non si trova assolta nello specifico. C'è dunque decadenza.
C. SULL'APPLICABILITÀ DELL'ARTICOLO 1 DEL PROTOCOLLO N° 1
98. Come l'ha precisato a più riprese, la Corte ricorda che l'articolo 1 del Protocollo n° 1 contiene tre norme distinte: "la prima che si esprime nella prima frase del primo capoverso e riveste un carattere generale, enuncia il principio del rispetto della proprietà; la seconda, figurando nella seconda frase dello stesso capoverso, mira la privazione di proprietà e la sottopone a certe condizioni; in quanto alla terza, registrata nel secondo capoverso, riconosce agli Stati il potere, tra altri, di regolamentare l'uso dei beni conformemente all'interesse generale. Non si tratta per tanto di regole prive di rapporto tra esse. La seconda e la terza hanno munto agli esempi particolari di attentati al diritto di proprietà; da allora, devono interpretarsi alla luce del principio consacrato dalla prima" (vedere, tra altri, la sentenza James ed altri c. Regno Unito del 21 febbraio 1986, serie a n° 98, pp. 29-30, § 37 che riprende in parte i termini dell'analisi che la Corte ha sviluppato nel suo sentenza Sporrong e Lönnroth c. Svezia del 23 settembre 1982, serie a n° 52, p. 24, § 61; vedere anche le sentenze I santi monasteri c. Grecia del 9 dicembre 1994, serie a n° 301-ha, p. 31, § 56, ed Iatridis c. Grecia [GC], n° 31107/96, § 55, CEDH 1999-II).
99. La Corte nota che le parti hanno delle viste divergenti in quanto alla questione di sapere se il richiedente era o non il titolare di un bene suscettibile di essere protetto dall'articolo 1 del Protocollo n° 1. Di conseguenza, la Corte è chiamata a determinare se la situazione giuridica nella quale si è trovata il Sig. Beyeler a causa dell'acquisizione del quadro è di natura tale da essere di competenza del campo di applicazione dell'articolo 1.
100. Il Governo e la Commissione sostengono che il richiedente non è diventato mai proprietario del quadro. A questo riguardo, la Corte ricorda che la nozione di "beni" previsti dalla prima parte dell'articolo 1 ha una portata autonoma che non si limita alla proprietà di beni corporali e che è indipendente rispetto alle qualifiche formali del diritto interno: certi altri diritti ed interessi costituendo degli attivi possono essere considerati tanto come i "diritti di proprietà" e dunque dei "beni" al fine di questa disposizione (sentenza Iatridis precitato, § 54). In effetti, importa di esaminare se le circostanze della causa, considerate nel loro insieme, hanno reso il richiedente titolare di un interesse sostanziale protetto dall'articolo 1 del Protocollo n° 1. In questa ottica, la Corte stima che c'è luogo di tenere conto degli elementi di diritto e dei seguenti fatti.
101. Secondo l'articolo 1706 del codice civile italiano, nel caso di beni mobili, tale il quadro in causa, una vendita effettuata da rappresentanza indiretta trasferisce automaticamente la proprietà del bene al mandante che ha poi la possibilità di rivendicarlo presso il mandatario (paragrafo 65 sopra). Nel caso di un bene che presenta un interesse culturale o artistico, queste regole sono controbilanciate dal diritto delle autorità di far prelazione nel termine previsto dalla legge n° 1089 di 1939 (paragrafo 67 sopra); inoltre, l'articolo 61 di questa legge contempla la nullità delle alienazioni, ed altri atti giuridici, effettuate in violazione delle interdizioni legali o senza osservare le forme prescritte (paragrafo 69 sopra).
102. Ora, nella sua sentenza del 19 ottobre 1990, il Consiglio di stato ha affermato che l'esercizio del diritto di prelazione per il ministero rientrava nella categoria degli atti di espropriazione. Secondo questa stessa sentenza, uguale forma di espropriazione mira il "proprietario effettivo" dell'oggetto e, nello specifico, le autorità amministrative non hanno commesso nessuno errore notificando al richiedente, in quanto acquirente finale, il decreto di prelazione (paragrafo 51 sopra). La Corte di cassazione ha, in quanto a lei, reiterato, nella sua ordinanza del 11 novembre 1993 così come nella sua sentenza del 16 novembre 1995, la constatazione del Consiglio di stato secondo la quale l'amministrazione non aveva esercitato il suo diritto di prelazione che quando aveva avuto la certezza che il quadro era stato acquistato sopra dal richiedente (paragrafi 52 56 e 63).
103. La Corte nota che nel 1988 il decreto di prelazione mirava il richiedente in quanto avente diritto nella cornice della vendita del 1977 e che l'importo del prezzo pagato a questa epoca è stato versato a questo, ciò che contraddice l'affermazione del Governo secondo la quale, in caso di esercizio della prelazione, il prezzo sarebbe versato al venditore (paragrafi 36 e 90 sopra).
104. Tra gli acquisti dell’opera e l'esercizio del diritto di prelazione per lo stato, questo cioè durante il periodo durante la quale la situazione del richiedente è restata implicitamente sottomessa al regime della prelazione, questo si è trovato in una situazione di possesso del quadro che si è prolungato durante parecchi anni. Inoltre, a diverse opportunità, le autorità sembrano avere considerato di facto il richiedente come avente un interesse patrimoniale in questa pittura, addirittura come essendo il vero proprietario. Così:
-il 30 gennaio 1985 il ministero chiedeva a il Sig.P., avvocato del Sig. Pierangeli e del richiedente, di comunicargli la decisione del proprietario del quadro in quanto ad un eventuale trasferimento dell’opera a Venezia, ed il 21 febbraio 1985, dopo essere stato informato del consenso del proprietario dal Sig. P., agendo al nome e per il conto del solo richiedente, il ministero indicava a questo ultimo che autorizzava il trasferimento del quadro a Venezia (paragrafo 20 sopra);
-il verbale di esame del quadro del 19 ottobre 1987 è stato stabilito in presenza del richiedente e del suo avvocato, ma in mancanza del Sig. P. (paragrafo 25 sopra);
-nel gennaio e nel febbraio 1988, il ministero si rivolgeva al solo richiedente manifestandogli in particolare l'interesse dello stato italiano ad acquisire l’opera (paragrafi 27 e 28 sopra).
105. Agli occhi della Corte, questi elementi provano che il richiedente era titolare di un interesse patrimoniale riconosciuto nel dritto italiano, sebbene revocabile in certe condizioni, dall'acquisizione dell’opera fino al momento in cui il diritto di prelazione è stato esercitato e in cui un compenso gli è stato versato sopra, ciò che il Consiglio di stato ha qualificato di misura che rientra nella categoria degli atti di espropriazione (paragrafo 51). L'interesse del richiedente costituiva da allora un "bene", al senso dell'articolo 1 del Protocollo n° 1 (vedere anche, mutatis mutandis, la sentenza Gasus Dosier - und Fördertechnik GmbH c. Paesi Bassi del 23 febbraio 1995, serie a n° 306-B, p. 46, § 53). Questa disposizione è applicabile al caso dello specifico dunque.
106. Alla visto di ciò che precede, la Corte non giudica necessaria di troncare la questione di sapere se la seconda frase del primo capoverso dell'articolo 1 trova applicazione nello specifico. Difatti, a causa della sua complessità, in effetti come in diritto, la situazione non può essere classificata in una categoria precisa. Non c'è da allora luogo di pronunciarsi sull'interpretazione che le giurisdizioni italiane hanno dato delle disposizioni interne pertinenti secondo che la vendita conxclusasi nel 1977 doveva essere considerata come nulla. Non appartiene di più alla Corte di pronunciarsi sulla questione di sapere se il richiedente doveva essere considerato o no, allo sguardo del diritto italiano, come il proprietario reale del quadro (vedere, mutatis mutandis, sentenza Iatridis precitato, § 54, e sentenza Matos e Silva, Lda, ed altri c. Portogallo del 16 settembre 1996, Raccolta 1996-IV, p. 1111, § 75). La situazione mirata alla seconda frase del primo capoverso dell'articolo 1 costituisce del resto, solamente un caso particolare di attentato al diritto al rispetto dei beni, garantito per la norma generale enunciata alla prima frase (vedere, per esempio, la sentenza Lithgow ed altri c. Regno Unito del 8 luglio 1986, serie a n° 102, p. 46, § 106). Da allora, la Corte stima dovere esaminare la situazione denunciata alla luce della norma generale.
D. SULL'OSSERVAZIONE DELL'ARTICOLO 1 DEL PROTOCOLLO N° 1
1. SU L'ESISTENZA DI UN’INGERENZA
107. Alla vista delle conclusioni che precedono, la Corte considera che la misura incriminata, ossia l'esercizio del diritto di prelazione da parte del ministero del Patrimonio culturale, ha costituito indubbiamente un'ingerenza nel diritto del richiedente al rispetto dei suoi beni. Per essere compatibile con la norma generale enunciata alla prima frase dell'articolo 1, una tale ingerenza deve predisporre un "giusto equilibro" tra le esigenze dell'interesse generale della comunità e gli imperativi della salvaguardia dei diritti fondamentali dell'individuo (sentenza Sporrong e Lönnroth precitato, p. 26, § 69). Inoltre, la necessità di esaminare la questione del giusto equilibrio può farsi non "sentire che quando si è rivelato che l'ingerenza controversa ha rispettato il principio della legalità e non era arbitraria"( sentenza Iatridis precitato, § 58).
2. SU IL RISPETTO DEL PRINCIPIO DI LEGALITÀ
108. La Corte ricorda che la legalità costituisce una condizione primordiale della compatibilità di una misura di ingerenza con l'articolo 1 del Protocollo n° 1. Difatti, "l'articolo 1 del Protocollo n° 1 esige, innanzitutto e soprattutto, che un'ingerenza dell'autorità pubblica nel godimento del diritto al rispetto di beni sia legale" (sentenza Iatridis precitato, § 58). La Corte gode però di una competenza limitata per verificare il rispetto del diritto interno (sentenza Håkansson e Sturesson c. Svezia del 21 febbraio 1990, serie a n° 171-ha, p. 16, § 47,) tanto più che nello specifico nessuno elemento della pratica non gli permette di concludere che le autorità italiane abbiano fatto un'applicazione manifestamente erronea, o siano arrivate a conclusioni arbitrarie, delle disposizioni legali in causa (vedere, mutatis mutandis, sentenza Tre Traktörer AB c. Svezia del 7 luglio 1989, serie a n° 159, pp. 22-23, § 58). A questo riguardo, la Corte osserva anche che le affermazioni del richiedente concernenti la mancata osservanza del procedimento mirato all'articolo 67 del decreto reale n° 363 di 1913 (paragrafo 81 sopra) non sembrano pertinenti, poiché questa disposizione vidima la dichiarazione di utilità pubblica che precede le espropriazioni che seguono un procedimento analogo a quello previsto dalla legge n° 2359 del 1865, e non la dichiarazione di interesse dell’opera per il patrimonio artistico della nazione, vidimata, lei, all'articolo 3 della legge n° 1089 di 1939.
109. Il principio di legalità notifica tuttavia, anche l'esistenza di norme di dritte interno sufficientemente accessibili, precise e prevedibili (sentenza Hentrich c. Francia del 22 settembre 1994, serie Ha n° 296-a, pp. 19-20, § 42, e sentenza Lithgow ed altri precitati, p. 47, § 110). La Corte osserva che a certi riguardi la legge manca di chiarezza, in particolare nella misura in cui contempla che nel caso di una dichiarazione incompleta, il termine per l'esercizio del diritto di prelazione resta aperto, senza indicare tuttavia tramite quali mezzi simile vizio potrebbe essere risanato ulteriormente. Del resto, nella sua sentenza del 16 novembre 1995, la Corte di cassazione sembra ammetterlo implicitamente (paragrafo 63 sopra). Questo elemento non saprebbe condurre tuttavia a lui solo alla conclusione che l'ingerenza in causa era imprevedibile o arbitraria e di conseguenza incompatibile col principio di legalità.
110. Tuttavia, la Corte è chiamata a verificare se il modo in cui il diritto interno è interpretato ed applicato, anche in caso di rispetto delle esigenze legali, produce degli effetti conformi ai principi della Convenzione. In questa ottica, l'elemento di incertezza ora nella legge e l'ampio margine di manovra che questa ultima conferisce alle autorità entrano in fila di conto nell'esame della conformità della misura controversa alle esigenze del giusto equilibrio.
3. SULLO SCOPO DELL'INGERENZA
111. Ogni ingerenza nel godimento di un diritto o di una libertà riconosciuto dalla Convenzione deve, deriva così dell'articolo 18 della Convenzione (paragrafo 128 sotto) inseguire un scopo legittimo. Il principio del "giusto equilibrio" inerente all'articolo 1 del Protocollo n° 1 lui stesso suppone l'esistenza di un interesse generale della comunità. Per di più, conviene ricordare che le differenti regole incorporate nell'articolo 1 non sono private di rapporto tra esse e che la seconda e la terza sono solamente dei casi particolari (paragrafo 98 sopra). Ne deriva, in particolare, che l'esistenza di una "causa di utilità pubblica" richiesta in virtù della seconda frase, o ancora "l'interesse generale" menzionato nel secondo capoverso, costituiscono in effetti dei corollari del principio enunciato alla prima frase. Perciò, un'ingerenza nell'esercizio del diritto al rispetto dei beni, al senso della prima frase dell'articolo 1, deve inseguire anche un scopo di utilità pubblica.
112. Nello specifico, la Corte considera che il controllo del mercato delle opere d’arte per lo stato costituisce un scopo legittimo nella cornice della protezione del patrimonio culturale ed artistico di un paese. La Corte ricorda, a questo proposito, che le autorità nazionali godono di un certo margine di discrezione nella valutazione di ciò che costituisce l'interesse generale della comunità (vedere, mutatis mutandis, per esempio la sentenza James ed altri precitati, p. 32, § 46).
113. Ora, quando si tratta di un’opera d’arte realizzata da un artista estero, la Corte nota che la Convenzione dell'Unesco del 1970 favorisce, in certe condizioni, il ricongiungimento delle opere d’arte al loro paese di origine (vedere l'articolo 4 di questa convenzione; paragrafo 73 sopra). Constata però che non è in causa, nello specifico, il ritorno di un’opera di arte nel suo paese di origine. La Corte ammette peraltro il carattere legittimo dell'azione di un Stato che accoglie in modo lecito sul suo territorio delle opere che appartengono al patrimonio culturale di tutte le nazioni e che mira a privilegiare la soluzione più atta a garantire una larga accessibilità a favore del pubblico, nell'interesse generale della cultura universale.
4. SULL'ESISTENZA DI UN GIUSTO EQUILIBRIO
114. La preoccupazione di garantire un "giusto equilibrio" tra le esigenze dell'interesse generale della comunità e gli imperativi della salvaguardia dei diritti fondamentali dell'individuo si riflette nella struttura dell'articolo 1 tutto intero e si traduce per la necessità di un rapporto ragionevole di proporzionalità tra i mezzi impiegati e lo scopo mirato (vedere, tra altri, le sentenze Sporrong e Lönnroth precitato, p. 26, § 69, Pressos Compania Naviera S.p.A. ed altri c. Belgio del 20 novembre 1995, serie a n° 332, p. 23, § 38, e da ultimo Chassagnou ed altri c. Francia [GC], numero 25088/94, 28331/95 e 28443/95, § 75, CEDH 1999-III). Nella cornice della norma generale enunciata alla prima frase del primo paragrafo dell'articolo 1, la verifica dell'esistenza di un tale equilibrio esige un esame globale dei differenti interessi in causa, ciò che può chiamare non solo un'analisi delle condizioni di risarcimento se la situazione si apparenta ad una privazione di proprietà (vedere, per esempio, la sentenza Lithgow ed altri precitati, pp. 50-51, §§ 120 e 121) ma anche, come nello specifico, del comportamento delle parti della controversia, ivi compreso i mezzi adoperati dallo stato e la loro messa in opera.
A) COMPORTAMENTO DEL RICHIEDENTE
115. La Corte nota che, nella cornice della vendita del 1977, il richiedente non ha rivelato al venditore che il quadro era acquistato per conto suo, ciò che gli ha permesso di acquistarlo ad un prezzo inferiore a quello che, con ogni probabilità, avrebbe dovuto pagare se la sua identità fosse stata rivelata. Secondo il richiedente, la vendita per un intermediario costituisce una pratica corrente nel mercato dell'arte. Tuttavia, dopo la vendita, il richiedente ha omesso di dichiarare alle autorità che era egli l'acquirente finale, cioè che non ha precisatole condizioni reali del trasferimento del bene, ai fini della legge n° 1089 di 1939. Il 21 novembre 1977, il Sig. P. che era stato rimborsato già interamente dal richiedente e che aveva confermato a questo ultimo l'acquisizione del quadro per conto suo, ha chiesto nel suo proprio nome un'autorizzazione di esportazione senza informare le autorità italiane dell'identità del vero proprietario 8paragrafi 11 e 14 sopra).
116. Il richiedente ha aspettato poi sei anni, del 1977 fino nel 1983, prima di dichiarare la sua acquisizione, situazione irregolare in virtù delle disposizioni pertinenti del diritto italiano che era supposto conoscere. Non si è manifestato alle autorità che nel dicembre 1983, quando ha avuto l'intenzione di vendere il quadro alla Peggy Guggenheim Collezione di Venezia per la somma di 2 100 000 dollari americani (paragrafo 17 sopra). Durante tutto questo periodo, il richiedente ha evitato deliberatamente il rischio di una prelazione omettendo di conformarsi alle prescrizioni della legge italiana. La Corte stima da allora che l'argomento del Governo fondato sulla mancanza di trasparenza da parte del richiedente ha un certo peso, tanto che nulla impediva a questo ultimo di regolarizzare la sua situazione prima del 2 dicembre 1983 per conformarsi alle prescrizioni legali.
B) COMPORTAMENTO DELLE AUTORITÀ
117. La Corte non mette in causa né il diritto di prelazione sulle opere d’arte in quanto tale né l'interesse dello stato ad essere informato di tutti i dati di un contratto, ivi compreso l'identità dell'acquirente finale nel caso di una vendita tramite un intermediario, ciò che ha per scopo di mettere le autorità in posizione di decidersi in tutta cognizione di causa in merito all'eventuale esercizio del diritto di prelazione. A questo riguardo, la Corte nota che le autorità italiane hanno fatto valere che la nazionalità dell'acquirente costituisce un elemento che può rivestire una certa importanza, tenuto conto delle caratteristiche del mercato dell'arte così come dell'interesse di conservarsi certe opere d’arte nel paese.
118. Ora, se si segue il ragionamento del Governo, le autorità competenti avrebbero potuto, fin dalla dichiarazione del 1 dicembre 1983 (paragrafo 17 sopra) rimproverare al richiedente di avere omesso di rivelare più la sua identità presto. Avrebbero potuto considerare il termine di due mesi previsti dalla legge n° 1089 del 1939 come sempre aperto ed avrebbero potuto esercitare il diritto di prelazione per il versamento dei 600 milioni di lire italiane pagate dal richiedente. È da notare che il richiedente invitò il ministero a decidersi in quanto all'esercizio del diritto di prelazione fin dal 2 dicembre 1983, data alla quale il Sig. Pierangeli così come il richiedente annunciarono al ministero che la Peggy Guggenheim Collezione di Venezia aveva l'intenzione di acquisire il quadro (ibidem).
119. Però, dopo essere stata informata, nel 1983, dell'elemento mancante nella dichiarazione fatta nel 1977, ossia l'identità dell'acquirente finale, le autorità italiane hanno aspettato fino nel 1988 prima di interessarsi seriamente alla questione della proprietà del quadro e di decidere di esercitare il diritto di prelazione. Durante questo lasso di tempo, le autorità hanno avuto ora ora un atteggiamento ambiguo consenziente al riguardo del richiedente e l'hanno trattato spesso, di facto, come avente diritto legittimo della vendita del 1977. Inoltre, il largo margina di manovra di cui le autorità hanno disposto nella cornice delle disposizioni applicabili, come interpretate dalle giurisdizioni interne, così come la mancanza di chiarezza nella legge, sopra rilevata, ha amplificato l'incertezza al danno del richiedente. Uguale situazione ha permesso alle autorità di giustificare nel 1988 l'esercizio del diritto di prelazione, con un spostamento di tempo molto importante per rapporto, da una parte, alla vendita-rinomata irregolare -del 1977 e, d’altra parte, nel momento in cui, alla fine del 1983, le autorità hanno avuto conoscenza di ciò che il richiedente era il reale avente diritto della vendita originaria. Come l'ha notato la Corte di cassazione nella sua ordinanza del 11 novembre 1993, il carattere permanente del diritto di prelazione dell'amministrazione sottoponeva il diritto del venditore ad una limitazione costante e provocava un'incertezza permanente sulla situazione giuridica del bene (paragrafo 56 sopra).
5. CONCLUSIONE
120. La Corte stima che il Governo non ha spiegato in modo convincente perché le autorità italiane non hanno agito all'inizio dell'anno 1984 come l'hanno fatto nel 1988. Tiene conto, in particolare, di ciò che le autorità avrebbero potuto, in virtù del paragrafo 2 dell'articolo 61 della legge n° 1089 di 1939 (paragrafo 69 sopra) intervenire ogni momento a partire dalla fine del 1983 e verso ogni "detentore" del bene, dunque senza avere bisogno di conoscere prima di tutto chi era il proprietario del quadro. Ciò risulta della sentenza della Corte di cassazione del 16 novembre 1995 del resto (paragrafo 63 sopra). Da allora, rimproverare al richiedente nel 1988 un'irregolarità di cui le autorità avevano avuto già conoscenza quasi cinque anni prima non sembra giustificato. A questo riguardo, conviene sottolineare che, faccia ad una questione di interesse generale, i poteri pubblici sono tenuti di reagire in tempo utile, in modo corretto e con la più grande coerenza.
121. Questa situazione ha permesso al ministero del Patrimonio culturale di acquisire il quadro, nel 1988, per un prezzo sensibilmente inferiore al suo valore commerciale. Tenuto conto del comportamento delle autorità tra dicembre 1983 e novembre 1988, la Corte stima che queste hanno derivato un arricchimento ingiusto dell'incertezza che ha regnato durante questo periodo ed alla quale hanno contribuito largamente. A prescindere della nazionalità del richiedente, pari arricchimento non è conforme all'esigenza del "giusto equilibro."
122. A causa dell'insieme di questi elementi e delle condizioni in che il diritto di prelazione è stato esercitato nel 1988, la Corte conclude che il richiedente ha sopportato un carico sproporzionato ed eccessivo. Da allora, c'è stata violazione dell'articolo 1 del Protocollo n° 1.
II. SULLA VIOLAZIONE ADDOTTA DALL'ARTICOLO 14 DELLA CONVENZIONE
123. Il richiedente sostiene essere stato oggetto di un trattamento discriminatorio nella misura in cui le autorità hanno dichiarato, espressamente, che la misura incriminata era di tanto più giustificata in quanto il richiedente era cittadino svizzero. Ora la nazionalità non avrebbe dovuto avere nessuna incidenza nelle circostanze della causa.
124. Il Governo stima che, la lagnanza derivata dell'articolo 1 del Protocollo n° 1 che è privo di fondamento, non c'è luogo di esaminare quello tirato di una violazione dell'articolo 14 della Convenzione.
125. Ai termini di questa disposizione,
"Il godimento dei diritti e libertà riconosciuti nella Convenzione deve essere garantito, senza distinzione nessuna, fondata in particolare sul sesso, la razza, il colore, la lingua, la religione, le opinioni politiche od ogni altra opinione, l'origine nazionale o sociale, l'appartenenza ad una minoranza nazionale, la fortuna, la nascita o tutta altra situazione. "
126. Allo vista delle sue conclusioni sull'articolo 1 del Protocollo n° 1, la Corte stima che non c'è luogo di esaminare separatamente se il richiedente è stato vittima, a causa della sua nazionalità, di una discriminazione contraria all'articolo 14.
III. SULLA VIOLAZIONE ADDOTTA DALL'ARTICOLO 18 DELLA CONVENZIONE
127. Nella sua richiesta alla Commissione, il richiedente adduceva anche una violazione dell'articolo 18 della Convenzione, in ciò che l'espropriazione del suo quadro sarebbe stata il risultato di un abuso di diritto e di una deviazione di potere, ma non ha ripreso questa lagnanza dinnanzi alla Corte.
128. L'articolo 18 della Convenzione è formulato così:
"Le restrizioni che, ai termini del Convenzione, sono portate a detti dritti e libertà possono essere applicate solamente nello scopo per il quale sono state contemplate. "
129. La Corte considera che alla luce delle sue conclusioni sull'articolo 1 del Protocollo n° 1, nessuna questione distinta si pone sotto l'angolo dell'articolo 18 della Convenzione.
IV. SULL'APPLICAZIONE DELL'ARTICOLO 41 DELLA CONVENZIONE
130. Ai termini dell'articolo 41 della Convenzione,
"Se la Corte dichiara che c'è stata violazione della Convenzione o dei suoi Protocolli, e se il diritto interno dell'Alta Parte contraente non permette di cancellare che imperfettamente le conseguenze di questa violazione, la Corte accorda alla parte lesa, se c'è luogo, una soddisfazione equa. "
131. Il richiedente richiede il risarcimento del danno morale che ammonterebbe a 1 000 000 dollari americani (USD), a causa del danno per la sua reputazione di collezionista d’arte riconosciuta a livello mondiale che deriva a causa di essere stato trattato dalle autorità italiane come un delinquente. Questo attentato sarebbe particolarmente grave in un ambiente sensibile tale quello del commercio internazionale dell'arte, dove i rapporti di fiducia e di stima reciproca giocano un ruolo molto importante. Difatti, il richiedente, la sua galleria e la sua fondazione sarebbero state scostate del mercato dell'arte italiana in seguito.
132. Per ciò che è del danno materiale, il richiedente chiede la restituzione del quadro o, a difetto, un'indennità uguale al suo valore al momento dell'espropriazione addotta, o 8 500 000 USD, meno l'indennità già versata in virtù del decreto di espropriazione del 24 novembre 1988, più gli interessi a partire da questa ultima data, alla quota di 3 934 142,90 USD.
133. Il richiedente chiede infine la somma di 912 025,60 franchi svizzeri, comprendendo e gli oneri, incorsi dinnanzi alle giurisdizioni interne, la Commissione poi la Corte.
134. La Corte considera che la questione dell'applicazione dell'articolo 41 non si trova in stato. Di conseguenza, c'è luogo di riservare questa questione e di fissare il procedimento ulteriore tenendo conto dell'eventualità di un accordo tra lo stato convenuto ed i richiedenti (articolo 75 § 1 del ordinamento). A questa fine, la Corte accorda alle parti un termine di sei mesi.
PER QUESTI MOTIVI, LA CORTE,
1. Respinge, all'unanimità, l'eccezione preliminare del Governo;
2. Dice (per sedici voci contro una) che c'è stata violazione dell'articolo 1 del Protocollo n° 1;
3. Dice (all'unanimità) che non c'è luogo di deliberare separatamente sulla questione di sapere se il richiedente ha subito un trattamento discriminatorio contrario all'articolo 14 della Convenzione;
4. Dice (all'unanimità)che nessuna questione distinta si pone sotto l'angolo dell'articolo 18 della Convenzione;
5. Dice (all'unanimità) che la questione dell'applicazione dell'articolo 41 della Convenzione non si trova in stato; perciò,
a) la riserva per intero;
b) invita il Governo ed il richiedente a dargli conoscenza, nei sei mesi, di ogni accordo al quale potrebbero arrivare,;
c) riserva il procedimento ulteriore e delega al presidente della Grande Camera la cura di fissarla all'occorrenza.
 
Fatto in francese ed in inglese, poi pronunciato in udienza pubblica al Palazzo dei Diritti dell'uomo, a Strasburgo, il 5 gennaio 2000.
Luzius Wildhaber
Presidente
Paul Mahoney
Greffier aggiunge
Alla presente sentenza si trova unito, conformemente agli articoli 45 § 2 della Convenzione e 74 § 2 dell’ordinamento, l'esposizione dell'opinione dissidente del Sig. Ferrari Bravo.
L.W.
P.J.M.
 
OPINIONE DISSIDENTE
DEL SIG. GIUDICE FERRARI BRAVO
Mi rimpiange molto dovere scrivere questa opinione dissidente, di tanto che io ho dei seri dubbi in quanto al fondamento morale delle tesi sostenute dalle due parti della controversia.
Il Sig. B., commerciante di arte all'epoca, è diventato collezionista - mecenate molto più tardi, acquisisce del Sig. V. un quadro di Van Gogh nominato il Giardiniere che era dal 1954 un’opera d’arte "di interesse storico ed artistico." Per non pagarlo troppo caro, fa acquistare l’opera d’ arte tramite un intermediario, il Sig. P. dietro cui si nasconde all'epoca dell'acquisto nel 1977, e dietro il quale resta nascosto durante i lunghi anni, almeno fino alla fine del 1983. Ciò non gli impedirà tuttavia di tentare un'esportazione, completamente irregolare, dell’opera d’arte verso l'Inghilterra; il quadro, per questa ragione, è mandato a Palermo.
Più tardi, verso la fine del 1983, il Sig. B. prova a vendere il quadro alla Peggy Guggenheim Collezione di Venezia e questo è in quel momento che comincia parzialmente a svelarsi chiedendo al ministero del Patrimonio culturale, ma col Sig. P. o tramite il suo intermediario, di decidersi in quanto all'esercizio del diritto di prelazione prevista dalla legge n° 1089 di 1939; una legge severa probabilmente, ma universalmente conosciuta sul mercato dell'arte.
Ed il Sig. B. continua ad agire senza intraprendere il passo più semplice che consisterebbe in dire francamente che è egli colui che ha acquistato il quadro, dunque che ne è il proprietario, e, di conseguenza, ad effettuare le notificazioni necessarie.
Nel frattempo il prezzo sale e raggiunge 8 500 000 dollari americani (USD) (ma il Sig. B. chiede al ministero di pagargli 11 000 000 USD per l'esercizio del suo diritto di prelazione).
Nel 1988, delle trattative confuse si succedono e, il 24 ottobre 1988, il ministero esercita alla fine, il suo diritto di prelazione pagando, sembra al Sig. B., una somma irrisoria, ossia il prezzo di acquisto del 1977.
Dall'altro lato, si trova il ministero del Patrimonio culturale italiano di cui le tesi sono esposte dal Governo. E là anche i risultati sono opprimenti, perché è vero che, a partire da 1983, il ministero era fondato a sospettare che dietro i veli della vendita del quadro si nascondeva il Sig. B.. Ma, tuttavia, la posizione di questo restava oscura per il fatto che non aveva compiuto le formalità previste dalla legge italiana. Del resto, bisogna notare che anche nel 1988 non si può avere una totale certezza che li abbia compiuti.
 
Il ministero ha approfittato di questa situazione per pagare un prezzo ridicolo dunque.
Da questo punto di vista là, si potrebbe applicare il vecchio massimo latino: In pari causa turpitudinis, melior est condicio possidentis.
Sono molto perplesso ma dirò che, malgrado tutto, il governo italiano ha ragione, perché la tesi del ministero si affida non solo su delle circostanze di fatto, ma anche e soprattutto su una giurisprudenza costante ed univoca, a proposito del quadro in questione. Giurisprudenza che, dinnanzi a tutte le giurisdizioni alle quali il Sig. B. si è rivolto, gli ha dato costantemente danno. Giurisdizioni ordinarie: tribunale, corte di appello, Corte di cassazione; giurisdizioni amministrative: tribunale amministrativo, Consiglio di stato; giurisdizione costituzionale investita della causa dalla Corte di cassazione. A questo proposito, è vivamente a dispiacere che la sentenza della Corte europea si affida sull'ordinanza della Corte di cassazione per la quale questa ha investito la Corte costituzionale della causa, ordinanza che, evidentemente, esprime dei dubbi sui quali questa ultima è chiamata a pronunciarsi. Difatti, in seguito alla sentenza della Corte costituzionale, la Corte di cassazione ha dato torto al Sig. B..
Dinnanzi a questa situazione chiara tanto sul piano della giurisprudenza che su quello della legislazione, che cosa fa la nostra Corte?
Parte alla ricerca di una violazione dall'articolo 1 del Protocollo n° 1, ciò che significa in altri termini che propone un allargamento importante della portata di questa disposizione. Allargamento che si prova in vano fondato sulla causa Gasus Dosier - und Fördertechnik GmbH c. Paesi Bassi (sentenza del 23 febbraio 1995, serie a n° 306-B) che tratta di altro del resto, ossia dei diritti reali su una macchina molto costosa e non di un oggetto come un quadro di cui il valore immateriale è alzato.
È vano dire, come lo fa la sentenza, che le autorità italiane avevano considerato il richiedente come proprietario mentre la verità è che avevano avuto la "prudenza" di chiedere se la persona che si definiva proprietario era o no d’accordo in quanto a certi spostamenti del quadro.
Tutto ciò mi porta a dire che le conclusioni della Corte sono molto deboli e che sarebbe occorso, malgrado tutto, accettare la tesi del governo italiano.
1-2. Nota della cancelleria: entrato in vigore il 1 novembre 1998.

1. Nota della cancelleria: per le ragioni di ordine pratico, non vi figurerà che nell'edizione stampata (la raccolta ufficiale contenente una scelta di sentenze e di decisioni della Corte) ma ciascuno può procurarselo presso la cancelleria.

SENTENZA BEYELER C. ITALIA

SENTENZA BEYELER - OPINIONE DISSIDENTE DEL SIG. GIUDICE FERRARI BRAVO

SENTENZA BEYELER C. ITALIA

SENTENZA BEYELER C. ITALIA-OPINIONE DISSIDENTE
DEL SIG. GIUDICE FERRARI BRAVO