AFFAIRE BELVEDERE ALBERGHIERA S.R.L. c. ITALIE

Conclusion Violation de P1-1 ; Satisfaction équitable réservée
DEUXIÈME SECTION

AFFAIRE BELVEDERE ALBERGHIERA S.r.l. c. ITALIE

(Requête no 31524/96)

ARRÊT

STRASBOURG

30 mai 2000

DÉFINITIF

30/08/2000

En l'affaire Belvedere Alberghiera S.r.l. c. Italie,

La Cour européenne des Droits de l'Homme (deuxième section), siégeant en une chambre composée de :

MM. C.L. Rozakis, président,
A.B. Baka,
B. Conforti,
G. Bonello,
Mme V. Strážnická,
M. P. Lorenzen,
Mme M. Tsatsa-Nikolovska, juges,
et de M. E. Fribergh, greffier de section,

Après en avoir délibéré en chambre du conseil les 13 janvier et 11 mai 2000,

Rend l'arrêt que voici, adopté à cette dernière date :

PROCÉDURE

1. A l'origine de l'affaire se trouve une requête (no 31524/96) dirigée contre la République italienne et dont une société à responsabilité limitée de droit italien, la société Belvedere Alberghiera S.r.l. (« la requérante »), avait saisi la Commission européenne des Droits de l'Homme (« la Commission ») le 2 mai 1996, en vertu de l'ancien article 25 de la Convention de sauvegarde des Droits de l'Homme et des Libertés fondamentales (« la Convention »). La requérante alléguait une atteinte injustifiée à son droit au respect de ses biens. Le 1er juillet 1998, la Commission a décidé de porter la requête à la connaissance du gouvernement italien (« le Gouvernement »), en l'invitant à présenter par écrit des observations sur sa recevabilité et son bien-fondé.

2. A la suite de l'entrée en vigueur du Protocole no 11 à la Convention le 1er novembre 1998, et conformément à l'article 5 § 2 dudit Protocole, l'examen de l'affaire a été confié à la Cour. Conformément à l'article 52 § 1 du règlement de la Cour, le président de la Cour a attribué l'affaire à la deuxième section. La chambre constituée au sein de ladite section comprenait de plein droit M. B. Conforti, juge élu au titre de l'Italie (articles 27 § 2 de la Convention et 26 § 1 a) du règlement), et M. C.L. Rozakis, président de la section (article 26 § 1 a) du règlement). Les autres membres désignés par ce dernier pour compléter la chambre étaient M. M. Fischbach, M. P. Lorenzen, Mme M. Tsatsa-Nikolovska, M. A.B. Baka et M. E. Levits (article 26 § 1 b) du règlement). M. Fischbach et M. Levits ont été remplacés respectivement par M. G. Bonello et Mme V. Strážnická.

3. Devant la Cour, la requérante est représentée par Me N.P.. Le Gouvernement est représenté par son agent, M. U. Leanza, et par son coagent, M. V. Esposito.

4. Le 21 septembre 1999, la chambre a déclaré la requête recevable1 et a décidé de tenir une audience sur le fond.

5. La requérante et le Gouvernement ont chacun déposé un mémoire.

6. L'audience s'est déroulée en public le 13 janvier 2000 au Palais des Droits de l'Homme, à Strasbourg.

Ont comparu :

– pour le Gouvernement
M. V. Esposito, coagent ;

– pour la requérante
M. N. P., avocat au barreau de Rome,
Mme N. P., avocate au barreau de Rome, conseils.

EN FAIT

I. LES CIRCONSTANCES DE L'ESPÈCE

7. La requérante, propriétaire de l'hôtel Belvedere sis à Monte Argentario, était également propriétaire d'un terrain de 1 375 mètres carrés permettant aux clients de l'hôtel d'accéder directement à la mer.

8. Par une décision du 19 mai 1987, la municipalité de Monte Argentario approuva le projet de construction d'une route qui devait se réaliser sur le terrain de la requérante.

9. Par un arrêté du 25 mai 1987, le maire de Monte Argentario ordonna l'occupation d'urgence du terrain de la requérante. A une date non précisée, l'administration procéda à l'occupation matérielle du terrain et entama les travaux de construction.

1. La procédure diligentée par la requérante devant le tribunal administratif

10. La requérante introduisit un recours devant le tribunal administratif de Toscane (« le TAR »). Elle contestait notamment la légalité de la décision de la municipalité du 19 mai 1987 et de l'occupation du terrain.

11. Par un jugement rendu le 2 décembre 1987, le TAR de Toscane accueillit le recours de la requérante et annula la décision de la municipalité du 19 mai 1987 ainsi que tous les actes ultérieurs. Le tribunal estima que la municipalité avait approuvé le projet litigieux sans avoir procédé au préalable à des tests techniques suffisants. De ce fait, le projet approuvé était illégal et ne pouvait pas être considéré comme d'intérêt public (non atto a realizzare un interesse pubblico).

12. Cette décision fut déposée au greffe le 24 mai 1988 et acquit force de chose jugée le 9 juin 1989.

2. La procédure d'exécution engagée par la requérante

13. Par des lettres des 8 juillet 1988, 11 août 1989 et 18 juillet 1990, la requérante invita la municipalité de Monte Argentario à procéder à la remise en état du terrain et à la restitution de celui-ci, en exécution du jugement du TAR. Ces courriers demeurèrent sans suite.

14. La requérante introduisit un recours en exécution (giudizio di ottemperanza) devant le TAR de Toscane, en vue d'obtenir la remise en état et la restitution du terrain, conformément au jugement du 2 décembre 1987.

15. Par une décision du 26 juin 1991, le TAR rejeta le recours de la requérante, au motif que l'exécution du jugement du 2 décembre 1987 se révélait impossible du fait de l'expropriation indirecte.

16. Le tribunal observa que le jugement du 2 décembre 1987 ayant annulé la décision de la municipalité de Monte Argentario en raison de vices de la procédure d'instruction du dossier, n'avait pas exclu que, par la suite, la municipalité pût renouveler la procédure et adopter une nouvelle décision – ce qui n'avait en tout cas pas eu lieu. Puis le tribunal observa que, par le jeu du principe de l'expropriation indirecte (occupazione acquisitiva), la requérante n'était plus propriétaire du terrain qui appartenait désormais à la municipalité de Monte Argentario en raison de l'achèvement des travaux de construction de la route. En effet, en dépit du jugement rendu par ce même tribunal et malgré le fait que l'œuvre réalisée par l'administration était dangereuse et contraire à l'intérêt public, la réalisation de l'œuvre par l'administration avait entraîné le transfert de propriété du terrain. Par conséquent, la restitution du terrain était impossible. L'illégalité de ce transfert de propriété donnait toutefois le droit à l'intéressée de réclamer des dommages-intérêts devant les juridictions civiles.

17. La requérante interjeta appel de cette décision devant le Conseil d'Etat. Elle faisait notamment valoir que le TAR avait constaté l'illégalité du comportement de l'administration avant l'accomplissement des travaux par cette dernière et que l'administration avait ignoré ce jugement. L'application en l'espèce du principe de l'expropriation indirecte vidait de substance la décision judiciaire, puisque l'administration était libre d'agir de manière illégale dans le seul but d'acquérir la propriété d'un terrain.

18. Par une ordonnance du 5 juin 1995, la section V du Conseil d'Etat, saisie du recours, décida de déférer l'affaire devant la formation plénière. Il ressort de cette ordonnance que la section concernée considérait qu'en l'espèce la perte de propriété du terrain du fait de la réalisation de l'œuvre publique équivalait à un déni de justice. En effet, si un jugement administratif, comme celui du 2 décembre 1987, favorable au propriétaire d'un terrain, n'avait aucune efficacité face à la volonté de l'administration de s'approprier ce bien, il en résultait que le propriétaire concerné était à la merci de l'administration. Par ailleurs, la section V du Conseil d'Etat constata que la municipalité de Monte Argentario, après l'annulation de la décision par le TAR, n'avait jamais renouvelé la procédure d'instruction ni adopté de nouvelle décision.

19. Par un arrêt du 7 février 1996, le Conseil d'Etat en chambres réunies rejeta l'appel de la requérante. Le Conseil d'Etat estima que l'application du principe de l'expropriation indirecte en l'espèce n'avait entraîné aucun déni de justice. En effet, affirma le Conseil, les travaux de construction avaient été terminés pour l'essentiel le 7 août 1987, à savoir avant le jugement du TAR. Après cette date, seuls des travaux complémentaires et de moindre importance avaient été effectués, notamment l'installation de l'éclairage et l'achèvement de la chaussée. Par conséquent, le 7 août 1987 devait être considéré comme la date du transfert de la propriété du terrain, puisqu'à cette date la destination de celui-ci était devenue irréversible du fait de l'achèvement des travaux. La restitution de ce dernier était impossible, en raison de l'expropriation indirecte. Le 7 août 1987 était également la date à laquelle avait commencé à courir le délai de prescription pour réclamer des dommages-intérêts.

II. LE DROIT ET LA PRATIQUE INTERNES PERTINENTS

A. La loi no 85 du 22 octobre 1971

20. Cette loi régit la procédure accélérée d'expropriation, qui permet à l'administration de construire avant l'expropriation. Une fois déclarée d'utilité publique l'œuvre à réaliser et adopté le projet de construction, l'administration peut décréter l'occupation d'urgence des zones à exproprier pour une durée déterminée n'excédant pas cinq ans. Ce décret devient caduc si l'occupation matérielle du terrain n'a pas lieu dans les trois mois suivant sa promulgation. Après la période d'occupation doivent intervenir un décret d'expropriation formelle et le paiement d'une indemnité.

B. Le principe de l'expropriation indirecte (occupazione acquisitiva ou accessione invertita)

21. Dans les années 70, plusieurs administrations locales procédèrent à des occupations d'urgence de terrains, qui ne furent pas suivies de décrets d'expropriation. Les juridictions italiennes se trouvèrent confrontées à des cas où le propriétaire d'un terrain avait perdu de facto la disponibilité de celui-ci en raison de l'occupation et de l'accomplissement de travaux de construction d'une œuvre publique. Restait à savoir si, simplement par l'effet des travaux effectués, l'intéressé avait perdu également la propriété du terrain.

1. La jurisprudence avant l'arrêt no 1464 du 16 février 1983 de la Cour de cassation

22. La jurisprudence était très partagée sur le point de savoir quels étaient les effets de la construction d'un ouvrage public sur un terrain occupé illégalement. Par occupation illégale il faut entendre une occupation illégale ab initio, c'est-à-dire sans titre, ou bien une occupation initialement autorisée et devenue sans titre par la suite, le titre étant annulé ou bien l'occupation se prolongeant au-delà de l'échéance autorisée sans qu'un décret d'expropriation ne soit intervenu.

23. Selon une première jurisprudence, le propriétaire du terrain occupé par l'administration ne perdait pas la propriété du terrain après l'achèvement de l'ouvrage public ; toutefois, il ne pouvait pas demander une remise en l'état du terrain et pouvait uniquement engager une action en dommages-intérêts pour occupation abusive, non soumise à un délai de prescription puisque l'illégalité découlant de l'occupation était permanente. L'administration pouvait à tout moment adopter une décision formelle d'expropriation : dans ce cas, l'action en dommages-intérêts se transformait en litige portant sur l'indemnité d'expropriation et les dommages-intérêts n'étaient dus que pour la période antérieure au décret d'expropriation pour la non-jouissance du terrain (voir, entre autres, les arrêts de la Cour de cassation no 2341 de 1982, no 4741 de 1981, no 6452 et no 6308 de 1980).

24. Selon une deuxième jurisprudence, le propriétaire du terrain occupé par l'administration ne perdait pas la propriété du terrain et pouvait demander la remise en l'état de celui-ci lorsque l'administration avait agi sans qu'il y ait utilité publique (voir, par exemple, Cour de cassation, arrêt no 1578 de 1976, arrêt no 5679 de 1980).

25. Selon une troisième jurisprudence, le propriétaire du terrain occupé par l'administration perdait automatiquement la propriété du terrain au moment de la transformation irréversible du bien, à savoir au moment de l'achèvement de l'ouvrage public. L'intéressé avait le droit de demander des dommages-intérêts (voir, seul précédent, Cour de cassation, arrêt no 3243 de 1979).

2. L'arrêt no 1464 du 16 février 1983 de la Cour de cassation

26. Par un arrêt du 16 février 1983, la Cour de cassation, statuant en chambres réunies, résolut le conflit de jurisprudence et adopta la troisième solution. Ainsi fut consacré le principe de l'expropriation indirecte (accessione invertita ou occupazione acquisitiva). En vertu de ce principe, la puissance publique acquiert ab origine la propriété d'un terrain sans procéder à une expropriation formelle lorsque, après l'occupation du terrain, et indépendamment de la légalité de l'occupation, l'ouvrage public a été réalisé. Lorsque l'occupation est ab initio sans titre, le transfert de propriété a lieu au moment de l'achèvement de l'ouvrage public. Lorsque l'occupation du terrain a initialement été autorisée, le transfert de propriété a lieu à l'échéance de la période d'occupation autorisée. Dans le même arrêt, la Cour de cassation précisa que, dans tous les cas d'expropriation indirecte, l'intéressé a droit à une réparation intégrale, l'acquisition du terrain ayant eu lieu sine titulo. Toutefois, cette réparation n'est pas versée automatiquement : il incombe à l'intéressé de réclamer des dommages-intérêts. En outre, le droit à réparation est assorti du délai de prescription prévu en cas de responsabilité délictuelle, à savoir cinq ans, commençant à courir au moment de la transformation irréversible du terrain.

3. La jurisprudence après l'arrêt no 1464 de 1983 de la Cour de cassation

a) La prescription

27. Dans un premier temps, la jurisprudence avait considéré qu'aucun délai de prescription ne trouvait à s'appliquer, puisque l'occupation sine titulo du terrain constituait un acte illégal continu (paragraphe 23 ci-dessus). La Cour de cassation, dans son arrêt no 1464 de 1983, avait affirmé que le droit à réparation était soumis à un délai de prescription de cinq ans (paragraphe 26 ci-dessus). Par la suite, la première section de la Cour de cassation a affirmé qu'un délai de prescription de dix ans devait s'appliquer (arrêts no 7952 de 1991 et no 10979 de 1992). Par un arrêt du 22 novembre 1992, la Cour de cassation statuant en chambres réunies a définitivement tranché la question, estimant que le délai de prescription est de cinq ans et que celui-ci commence à courir au moment de la transformation irréversible du terrain.

b) Cas de non-application du principe de l'expropriation indirecte

28. Les développements récents de la jurisprudence montrent que le mécanisme par lequel la construction d'un ouvrage public entraîne le transfert de propriété du terrain au bénéfice de l'administration connaît des exceptions.

29. Dans son arrêt no 874 de 1996, le Conseil d'Etat a affirmé qu'il n'y a pas d'expropriation indirecte lorsque les décisions de l'administration et le décret d'occupation d'urgence ont été annulés par les juridictions administratives, d'autant que, sinon, la décision judiciaire serait vidée de substance.

30. Dans son arrêt no 1907 de 1997, la Cour de cassation statuant en chambres réunies a affirmé que l'administration ne devient pas propriétaire d'un terrain lorsque les décisions qu'elle a adoptées et la déclaration d'utilité publique doivent être considérées comme nulles ab initio. Dans ce cas, l'intéressé garde la propriété du terrain et peut demander la restitutio in integrum. Il peut alternativement demander des dommages-intérêts. L'illégalité dans ces cas a un caractère permanent et aucun délai de prescription ne trouve application.

31. Dans l'arrêt no 6515 de 1997, la Cour de cassation statuant en chambres réunies a affirmé qu'il n'y a pas de transfert de propriété lorsque la déclaration d'utilité publique a été annulée par les juridictions administratives. Dans ce cas le principe de l'expropriation indirecte ne trouve donc pas application. L'intéressé, qui garde la propriété du terrain, a la possibilité de demander la restitutio in integrum. L'introduction d'une demande en dommages-intérêts entraîne une renonciation à la restitutio in integrum. Le délai de prescription de cinq ans commence à courir au moment où la décision du juge administratif devient définitive.

32. Dans l'arrêt no 148 de 1998, la première section de la Cour de cassation a suivi la jurisprudence des sections réunies et affirmé que le transfert de propriété par le jeu de l'expropriation indirecte n'a pas lieu lorsque la déclaration d'utilité publique à laquelle le projet de construction était assorti a été considérée comme invalide ab initio.

c) L'arrêt no 188 de 1995 de la Cour constitutionnelle

33. Dans cet arrêt, la Cour constitutionnelle était appelée à se prononcer en premier lieu sur la question de la compatibilité avec la Constitution du principe de l'expropriation indirecte : la Cour a déclaré la question irrecevable au motif qu'elle-même n'était pas compétente pour examiner un principe jurisprudentiel mais pouvait uniquement connaître des dispositions législatives. En deuxième lieu, la Cour constitutionnelle a jugé compatible avec la Constitution l'application à l'action en réparation du délai de prescription de cinq ans, tel que prévu par l'article 2043 du code civil pour responsabilité délictuelle : la Cour a affirmé que le fait que l'administration devienne propriétaire d'un terrain en tirant bénéfice de son comportement illégal ne posait aucun problème sur le plan constitutionnel, puisque l'intérêt public, à savoir la conservation de l'ouvrage public, l'emportait sur l'intérêt du particulier, à savoir le droit de propriété.

d) Le montant de la réparation en cas d'expropriation indirecte

34. Selon la jurisprudence de la Cour de cassation en matière d'expropriation indirecte, une réparation intégrale, sous forme de dommages-intérêts pour la perte du terrain, est due à l'intéressé en contrepartie de la perte de propriété qu'entraîne l'occupation illégale.

35. La loi budgétaire de 1992 (article 5 bis du décret-loi no 333 du 11 juillet 1992) modifia cette jurisprudence, dans le sens que le montant dû en cas d'expropriation indirecte ne pouvait dépasser le montant de l'indemnité prévue pour le cas d'une expropriation formelle. Par l'arrêt no 369 de 1996, la Cour constitutionnelle déclara cette disposition inconstitutionnelle.

36. En vertu de la loi budgétaire no 662 de 1996, qui a modifié la disposition déclarée inconstitutionnelle, l'indemnisation intégrale ne peut pas être accordée pour une occupation de terrain ayant eu lieu avant le 30 septembre 1996. Dans ce cas, l'indemnisation ne peut pas dépasser le montant de l'indemnité prévue dans l'hypothèse d'une expropriation formelle (somme divisée par deux de la valeur vénale et du revenu foncier, de laquelle on déduit 40 %), sans cet abattement de 40 % et moyennant une augmentation de 10 %. Par l'arrêt no 148 du 30 avril 1999, la Cour constitutionnelle a jugé une telle indemnité compatible avec la Constitution. Toutefois, dans le même arrêt, la Cour a précisé qu'une indemnité intégrale, à concurrence de la valeur vénale du terrain, peut être réclamée lorsque l'occupation et la privation du terrain n'ont pas eu lieu pour cause d'utilité publique.

EN DROIT

I. SUR LA VIOLATION ALLéGUéE DE L'ARTICLE 1 DU PROTOCOLE no 1

37. La requérante se plaint de l'impossibilité de récupérer son terrain en raison du principe de l'expropriation indirecte, qui a été appliqué en dépit de la décision du tribunal administratif de Toscane (« le TAR ») ayant annulé le projet de construction et le décret d'occupation, jugés illégaux et dépourvus d'utilité publique. La requérante allègue la violation de l'article 1 du Protocole no 1, ainsi libellé :

« Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d'utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international.

Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que possèdent les Etats de mettre en vigueur les lois qu'ils jugent nécessaires pour réglementer l'usage des biens conformément à l'intérêt général ou pour assurer le paiement des impôts ou d'autres contributions ou des amendes. »

A. Arguments des comparants

1. La requérante

38. La requérante soutient que l'ingérence dans son droit au respect de ses biens n'est pas compatible avec l'article 1 du Protocole no 1.

39. Elle fait observer que toute expropriation indirecte est contraire au principe de légalité pour les motifs suivants : l'administration devient propriétaire d'un terrain par suite d'un comportement illégal, à savoir l'occupation sans titre ; le particulier ne peut bénéficier des garanties procédurales prévues en cas d'expropriation formelle ; le principe de l'expropriation indirecte n'est pas énoncé par des dispositions législatives mais a été créé par la jurisprudence et est considéré comme « droit vivant ».

40. Des éléments ultérieurs amènent la requérante à soutenir que dans le cas d'espèce le principe de légalité n'a pas été respecté. Elle observe qu'elle ne peut pas obtenir la restitution du terrain malgré la décision du tribunal administratif, ayant acquis force de chose jugée, par laquelle tous les actes administratifs, y compris la déclaration d'utilité publique, ont été annulés ex tunc. La décision du Conseil d'Etat, qui a refusé la restitution du terrain en raison de l'application du principe de l'expropriation indirecte, constitue ainsi une atteinte injustifiée à son droit au respect de ses biens. La requérante note que, par le jeu du principe de l'expropriation indirecte, le propriétaire d'un terrain se trouve à la merci de l'administration : cette dernière – dans le seul but de s'approprier un terrain – peut réaliser sur celui-ci une œuvre dépourvue d'utilité publique après l'avoir occupé de manière tout à fait illégale, et peut ne pas respecter les décisions judiciaires reconnaissant l'illégalité de son comportement.

41. La requérante précise que le TAR était appelé à statuer uniquement sur la légalité des actes de l'administration et ne pouvait se prononcer sur le fond de l'affaire, c'est-à-dire le point de savoir si et quand les travaux de construction de la route s'étaient terminés. En revanche, le Conseil d'Etat, saisi d'un recours en exécution (ottemperanza), avait compétence sur le fond et pouvait donc déterminer la date de la fin des travaux.

42. La requérante fait enfin observer que, s'il est vrai que le montant qui peut être réclamé en cas de privation d'un terrain n'ayant pas eu lieu pour cause d'utilité publique correspond au dédommagement intégral (paragraphe 34 ci-dessus), toutefois, à supposer même qu'elle ait la possibilité de réclamer des dommages-intérêts, ces derniers ne sauraient être considérés comme une compensation du préjudice allégué. En effet, la requérante demande à la Cour de se prononcer non pas sur le comportement de l'administration – ce qui a déjà été fait par le TAR – mais sur le refus opposé par le Conseil d'Etat, à savoir sur la non-restitution du terrain. En conclusion, la requérante invite la Cour à rétablir la légalité.

2. Le Gouvernement

43. Le Gouvernement soutient que la privation du terrain dont la requérante a fait l'objet est conforme à l'article 1 du Protocole no 1.

44. Il observe en premier lieu que l'ingérence dans le droit au respect des biens de la requérante est « prévue par la loi », en l'occurrence un principe élaboré par la jurisprudence, qui a trouvé une application constante et unanime depuis l'arrêt no 1464 de 1983 de la Cour de cassation (paragraphe 26 ci-dessus). Le Gouvernement se réfère notamment aux arrêts no 3940 de 1988 et no 12546 de 1992 de la Cour de cassation, à l'arrêt no 877 de 1991 du Conseil d'Etat et à la jurisprudence de la Cour constitutionnelle. Le principe jurisprudentiel constituerait ainsi une base légale claire, accessible et suffisante et serait l'expression du « droit vivant », à savoir le droit effectivement en vigueur.

45. Le Gouvernement fait observer en deuxième lieu que la privation du terrain de la requérante a eu lieu « pour cause d'utilité publique ». En effet, in origine, le projet de construction et les décisions de l'administration avaient été adoptés pour cause d'utilité publique. Il est vrai que tous les actes administratifs ont été ensuite annulés par le tribunal administratif ; cependant, en vertu du principe de l'expropriation indirecte, l'ouvrage public réalisé constitue de facto une nouvelle cause d'utilité publique. L'achèvement des travaux entrepris par l'administration a donc un double effet : d'une part, il entraîne une reconnaissance de l'utilité publique de l'œuvre réalisée, d'autre part, il fait cesser l'illégalité du comportement de l'administration.

46. En conséquence de ce mécanisme, le terrain ne peut plus être restitué à l'intéressée, sa destination devant passer pour être devenue publique de manière irréversible.

47. L'illégalité existant jusqu'au moment de l'achèvement des travaux donne toutefois à l'intéressée le droit de demander une réparation par équivalence, à savoir des dommages-intérêts, à réclamer devant le juge compétent. Le Gouvernement soutient que le recours en dommages-intérêts en l'espèce pourrait être encore introduit devant les juridictions compétentes, qu'il permettrait à la requérante d'obtenir le dédommagement intégral et constituerait donc une réparation suffisante de l'ingérence dans son droit au respect de ses biens. Sur ce point, le Gouvernement se réfère à l'arrêt de la Cour dans l'affaire Zubani (arrêt Zubani c. Italie du 7 août 1996, Recueil des arrêts et décisions 1996-IV).

48. Une action en dommages-intérêts serait possible puisque, selon le Gouvernement, le délai de prescription de cinq ans qui a commencé à courir le 7 août 1987, date de la fin des travaux, a été interrompu par l'action en exécution engagée par la requérante devant le Conseil d'Etat. Le Gouvernement précise que le Conseil d'Etat, saisi d'un recours en exécution (ottemperanza), avait compétence pour apprécier les faits de la cause, dont la date de la fin des travaux. Par conséquent, il n'y a pas de contradiction avec la res judicata du TAR, juridiction qui ne pouvait pas se prononcer sur des points de fait.

49. L'action en dommages-intérêts permettrait à la requérante d'obtenir le dédommagement intégral, la déclaration d'utilité publique ayant été annulée par le TAR. Le Gouvernement se réfère sur ce point à l'arrêt no 148 du 30 avril 1999 de la Cour constitutionnelle (paragraphe 36 ci-dessus).

50. Le Gouvernement précise enfin que le recours tendant à l'obtention d'une réparation par équivalence devrait être engagé par la requérante, puisqu'elle a tenté en vain d'obtenir la restitution du terrain. Les dommages-intérêts compenseraient l'ingérence dans son droit au respect de ses biens.

B. Sur l'observation de l'article 1 du Protocole no 1

51. La Cour rappelle que l'article 1 du Protocole no 1 contient trois normes distinctes : « la première, qui s'exprime dans la première phrase du premier alinéa et revêt un caractère général, énonce le principe du respect de la propriété ; la deuxième, figurant dans la seconde phrase du même alinéa, vise la privation de propriété et la soumet à certaines conditions ; quant à la troisième, consignée dans le second alinéa, elle reconnaît aux Etats le pouvoir, entre autres, de réglementer l'usage des biens conformément à l'intérêt général (...). Il ne s'agit pas pour autant de règles dépourvues de rapport entre elles. La deuxième et la troisième ont trait à des exemples particuliers d'atteintes au droit de propriété ; dès lors, elles doivent s'interpréter à la lumière du principe consacré par la première » (voir, entre autres, l'arrêt James et autres c. Royaume-Uni du 21 février 1986, série A no 98, pp. 29-30, § 37, lequel reprend en partie les termes de l'analyse que la Cour a développée dans son arrêt Sporrong et Lönnroth c. Suède du 23 septembre 1982, série A no 52, p. 24, § 61 ; voir aussi les arrêts Les
saints monastères c. Grèce du 9 décembre 1994, série A no 301-A, p. 31, § 56, et Iatridis c. Grèce [GC], no 31107/96, § 55, CEDH 1999-II).

1. Sur l'existence d'une ingérence

52. La Cour note que les parties s'accordent pour dire qu'il y a eu privation de propriété.

53. Elle rappelle que, pour déterminer s'il y a eu privation de biens au sens de la deuxième « norme », il faut non seulement examiner s'il y a eu dépossession ou expropriation formelle, mais encore regarder au-delà des apparences et analyser la réalité de la situation litigieuse. La Convention visant à protéger des droits « concrets et effectifs », il importe de rechercher si ladite situation équivalait à une expropriation de fait (arrêt Sporrong et Lönnroth précité, pp. 24-25, § 63).

54. La Cour note qu'en l'espèce la décision du Conseil d'Etat faisant application du principe de l'expropriation indirecte a eu pour conséquence de priver la requérante de la possibilité d'obtenir la restitution de son terrain. Dans ces circonstances, la Cour conclut que la décision du Conseil d'Etat a eu pour effet de priver la requérante de son bien au sens de la seconde phrase du premier paragraphe de l'article 1 du Protocole no 1 (arrêt Brumărescu c. Roumanie [GC], no 28342/95, § 77, CEDH 1999-VII).

55. Pour être compatible avec l'article 1 du Protocole no 1 une telle ingérence doit être opérée « pour cause d'utilité publique » et « dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux de droit international ». L'ingérence doit ménager un « juste équilibre » entre les exigences de l'intérêt général de la communauté et les impératifs de la sauvegarde des droits fondamentaux de l'individu (arrêt Sporrong et Lönnroth précité, p. 26, § 69). En outre, la nécessité d'examiner la question du juste équilibre « ne peut se faire sentir que lorsqu'il s'est avéré que l'ingérence litigieuse a respecté le principe de légalité et n'était pas arbitraire » (arrêt Iatridis précité, § 58 ; arrêt Beyeler c. Italie [GC], no 33202/96, § 107, CEDH 2000-I).

2. Sur le respect du principe de légalité et le but de l'ingérence

56. La Cour rappelle que l'article 1 du Protocole no 1 exige, avant tout et surtout, qu'une ingérence de l'autorité publique dans la jouissance du droit au respect des biens soit légale. La prééminence du droit, l'un des principes fondamentaux d'une société démocratique, est inhérente à l'ensemble des articles de la Convention (arrêt Iatridis précité, § 58) et implique le devoir
de l'Etat ou d'une autorité publique de se plier à un jugement ou à un arrêt rendus à leur encontre.

57. La Cour n'estime pas utile de juger in abstracto si le rôle qu'un principe jurisprudentiel, tel que celui de l'expropriation indirecte, occupe dans un système de droit continental est assimilable à celui occupé par des dispositions législatives. Cependant, elle rappelle que le principe de légalité signifie l'existence de normes de droit interne suffisamment accessibles, précises et prévisibles (arrêt Hentrich c. France du 22 septembre 1994, série A no 296-A, pp. 19-20, § 42, et arrêt Lithgow et autres c. Royaume-Uni du 8 juillet 1986, série A no 102, p. 47, § 110).

58. A ce propos, la Cour observe que la jurisprudence en matière d'expropriation indirecte a connu une évolution qui a conduit à des applications contradictoires (paragraphes 22-36 ci-dessus), ce qui pourrait aboutir à un résultat imprévisible ou arbitraire et priver les intéressés d'une protection efficace de leurs droits et, par conséquent, serait incompatible avec le principe de légalité.

59. La Cour relève aussi que, selon le principe consacré par la Cour de cassation dans son arrêt no 1464 de 1983, toute expropriation indirecte a lieu de par l'occupation illégale d'un terrain. Cette illégalité peut exister dès le début ou survenir par la suite. La Cour émet des réserves sur la compatibilité avec le principe de légalité d'un mécanisme qui, de manière générale, permet à l'administration de tirer bénéfice d'une situation illégale et par l'effet duquel le particulier se trouve devant le fait accompli.

60. En tout état de cause, la Cour est appelée à vérifier si la manière dont le droit interne est interprété et appliqué produit des effets conformes aux principes de la Convention.

61. Dans la présente affaire, la Cour relève que, le 2 décembre 1987, le TAR a annulé ex tunc les décisions adoptées par l'administration pour cause d'illégalité et pour absence d'intérêt public. Toutefois, ce constat du TAR, concluant à l'illégalité et à l'absence d'intérêt public de l'occupation du terrain de la requérante (paragraphe 11 ci-dessus), n'a pas abouti à la restitution du terrain, puisque le Conseil d'Etat a considéré que le transfert de propriété en faveur de l'administration était irréversible.

62. La Cour estime qu'une telle ingérence n'est pas conforme à l'article 1 du Protocole no 1. Une telle conclusion la dispense de rechercher si un juste équilibre a été maintenu entre les exigences de l'intérêt général de la communauté et les impératifs de la sauvegarde des droits individuels.

63. Dès lors, il y a eu violation de l'article 1 du Protocole no 1.

II. SUR L'APPLICATION DE L'ARTICLE 41 DE LA CONVENTION

64. Aux termes de l'article 41 de la Convention,

« Si la Cour déclare qu'il y a eu violation de la Convention ou de ses Protocoles, et si le droit interne de la Haute Partie contractante ne permet d'effacer qu'imparfaitement les conséquences de cette violation, la Cour accorde à la partie lésée, s'il y a lieu, une satisfaction équitable. »

65. La requérante sollicite la restitution et la remise en l'état du terrain litigieux, mesures qui constituent selon elle la seule manière propre à remédier à la violation alléguée, puisqu'elle permettrait de rétablir la situation telle qu'elle existait avant que la violation de l'article 1 du Protocole no 1 ne survînt. En outre, la requérante sollicite un dédommagement pour préjudice matériel à déterminer en équité ou, s'il y a lieu, sur la base d'une expertise, et en tout cas non inférieur à 80 000 000 lires italiennes (ITL) plus intérêts et indexation, couvrant au moins la non-jouissance du terrain pour la période d'occupation, jusqu'à la restitution. La requérante réclame ensuite 30 000 000 ITL plus intérêts et indexation au titre du préjudice moral que lui aurait causé le comportement de l'Etat. Elle demande enfin le remboursement des frais encourus devant les juridictions nationales et le remboursement de 8 000 000 ITL pour ceux exposés devant la Cour.

66. Le Gouvernement a déclaré que la restitution du terrain est impossible du fait de l'expropriation indirecte et soutient que l'action en dommages-intérêts que la requérante aurait la faculté d'introduire devant les juridictions italiennes pourrait compenser la violation alléguée. De ce fait, le Gouvernement, se référant aux arrêts de la Cour dans les affaires B. c. France du 25 mars 1992, série A no 232-C, et De Wilde, Ooms et Versyp c. Belgique du 10 mars 1972 (article 50), série A no 14, excipe de l'irrecevabilité de la demande en satisfaction équitable de la requérante.

67. Pour le cas où la Cour ne retiendrait pas cette exception, le Gouvernement exclut la possibilité de restituer le terrain, pour les raisons indiquées par le Conseil d'Etat. Le Gouvernement considère également que la restitution du terrain sortirait du champ d'application de l'article 41 de la Convention. S'agissant du préjudice matériel, le Gouvernement prétend qu'aucune somme ne saurait être accordée à ce titre, étant donné que la requérante peut encore demander des dommages-intérêts devant les juridictions nationales. Quant au préjudice moral, le Gouvernement considère que le constat de violation constitue une satisfaction suffisante. Pour les frais, le Gouvernement s'en remet à la sagesse de la Cour, tout en soulignant que la somme demandée est excessive.

68. A la lumière des motifs qui ont conduit au constat de violation de l'article 1 du Protocole no 1, la Cour estime que l'exception du Gouvernement doit être rejetée. L'acte du gouvernement italien que la Cour a estimé contraire à la Convention n'est pas une expropriation à laquelle n'aurait manqué, pour être légitime, que le paiement d'une indemnité équitable ; il s'agit d'une mainmise de l'Etat sur le terrain de la requérante, à laquelle celle-ci n'a pu remédier (voir, mutatis mutandis, l'arrêt Papamichalopoulos c. Grèce du 31 octobre 1995, série A no 330-B, pp. 59-60, § 36).

69. La Cour considère cependant que, dans les circonstances de la cause, la question de l'application de l'article 41 ne se trouve pas en état. Vu la violation constatée de l'article 1 du Protocole no 1, la meilleure forme de réparation dans cette affaire consiste dans la restitution du terrain par l'Etat, en plus d'une indemnité pour les dommages matériels subis, comme la privation de jouissance, et d'une indemnité pour préjudice moral. Les comparants n'ont toutefois pas fourni de renseignements précis sur ce point. Partant, il y a lieu de réserver la question et de fixer la procédure ultérieure en tenant compte de l'éventualité d'un accord entre l'Etat défendeur et la requérante (article 75 § 1 du règlement).

par ces motifs, la cour, À l'unanimitÉ,

1. Dit qu'il y a eu violation de l'article 1 du Protocole no 1 ;

2. Dit que la question de l'article 41 de la Convention ne se trouve pas en état pour les dommages matériel et moral, ainsi que pour les frais et dépens supportés devant les juridictions nationales et devant la Cour ; en conséquence,

a) réserve cette question ;

b) invite le Gouvernement et la requérante à lui donner connaissance, dans les six mois, de tout accord auquel ils pourraient aboutir ;

c) réserve la procédure et délègue au président le soin de la fixer au besoin.

Fait en français, puis communiqué par écrit le 30 mai 2000, en application de l'article 77 §§ 2 et 3 du règlement.

Erik Fribergh Christos Rozakis
Greffier Président

Au présent arrêt se trouve joint, conformément aux articles 45 § 2 de la Convention et 74 § 2 du règlement, l'exposé des opinions séparées suivantes :

– opinion concordante de M. Rozakis ;

– opinion concordante de M. Bonello ;

– opinion concordante de M. Lorenzen, à laquelle M. Baka déclare se rallier.

C.L.R.
E.F.

OPINION CONCORDANTE DE M. LE JUGE ROZAKIS

(Traduction)

Je souhaiterais clarifier ma position en l'espèce, laquelle m'a conduit à constater une violation de l'article 1 du Protocole no 1. En effet, si je souscris de manière générale aux conclusions et au raisonnement de la Cour, il demeure quelques détails, essentiels pour ma décision de dire qu'il y a eu violation, qui doivent à mon sens être développés davantage :

a) La violation de l'article 1 du Protocole no 1 en l'occurrence tire son origine de la décision du Conseil d'Etat d'appliquer la règle de l'expropriation indirecte et, partant, de priver la société requérante de la possibilité d'obtenir la restitution de son terrain, dont la municipalité de Monte Argentario s'était illégalement emparée.

b) La règle de l'expropriation indirecte, appliquée aux circonstances du cas d'espèce, recouvre un mode d'expropriation qui relève du second alinéa de l'article 1 du Protocole no 1. En conséquence, pour qu'une expropriation soit conforme à cette disposition, elle doit être opérée pour cause d'utilité publique et respecter les conditions prévues par la loi.

c) Il ne semble faire aucun doute que l'expropriation indirecte était en l'occurrence réalisée pour cause d'utilité publique. En appliquant ce principe, le Conseil d'Etat tendait à protéger les ouvrages publics entrepris par la municipalité et qui avaient été achevés même avant que le tribunal administratif ne prononçât son jugement. Il ne faut dès lors pas confondre l'intérêt public inexistant à l'origine – comme le tribunal administratif l'a constaté – avec l'intérêt public sur lequel reposait l'expropriation indirecte.

d) Pourtant, comme la Cour le dit clairement dans son arrêt, le principal problème en l'espèce réside dans le fait que le principe de l'expropriation indirecte, dégagé par la jurisprudence, « a connu une évolution qui a conduit à des applications contradictoires (...), ce qui pourrait aboutir à un résultat imprévisible ou arbitraire et priver les intéressés d'une protection efficace de leurs droits ». J'ajoute aussi que le principe de l'expropriation indirecte appliqué dans des circonstances comme celles de la présente affaire ne semble pas pouvoir se concilier avec l'exigence quant à la qualité de la loi qui doit accompagner un principe énoncé par la loi ou la jurisprudence pour que celui-ci remplisse toutes les conditions de l'article 1 du Protocole no 1.

En conclusion, j'estime avec la Cour que l'ingérence dénoncée ne se conciliait pas avec l'article 1 du Protocole no 1, puisqu'elle ne s'appuyait sur aucune base légale.

OPINION CONCORDANTE DE M. LE JUGE BONELLO

(Traduction)

1. J'ai voté avec la majorité pour le constat d'une violation de l'article 1 du Protocole no 1 et je souscris en principe pleinement au raisonnement qui a conduit à cette conclusion.

2. La présente opinion séparée traite de ce que je perçois comme une réponse insuffisante de la Cour aux arguments du Gouvernement et à l'arrêt de la Cour constitutionnelle italienne (no 188 de 1995).

3. Il ne prête pas à controverse en l'occurrence a) que la décision d'occuper le terrain de la société requérante était illégale et non valide, et b) que les travaux de construction entrepris sur ce terrain en application de cet avis d'expropriation non valable étaient eux aussi illégaux.

4. Or, dans son arrêt susmentionné, la Cour constitutionnelle italienne a approuvé le « principe de l'expropriation indirecte » dégagé par la Cour de cassation (et qui ne figure dans aucun recueil de lois) ; en vertu de ce principe, une propriété privée que l'on destine illégalement à l'expropriation et sur laquelle on construit illégalement un ouvrage, n'en devient pas moins un bien public une fois les travaux achevés. La Cour constitutionnelle a ajouté que le fait que les autorités soient devenues propriétaires du terrain en tirant profit de leur propre comportement illégal ne soulève aucun problème au regard de la Constitution puisque l'intérêt public à sauvegarder les ouvrages pour le bien public l'emporte sur l'intérêt individuel au respect du droit de propriété (paragraphe 33 du présent arrêt).

5. L'article 1 du Protocole no 1 subordonne la privation de biens privés à l'existence d'une loi et au respect des conditions que celle-ci énonce. Aucune loi n'autorise en Italie une expropriation dans les circonstances que la Cour constitutionnelle a approuvées. Mais, aux seules fins de l'argument, je concéderai qu'une poussée d'activisme judiciaire de la part d'une Cour de cassation, suivie en cela par une Cour constitutionnelle, revêt une efficacité suffisante en droit pour combler le vide manifeste du recueil de lois italien et peut tenir de « loi » à la place d'une disposition légale inexistante. Le problème demeure cependant de savoir si cette « quasi-loi » remplit tous les critères minimums que fixe la Convention.

6. A la différence de la Cour constitutionnelle italienne, la conduite illégale des autorités me pose à moi vraiment un problème. J'ai infiniment de peine à me convaincre qu'un acte illégal est un acte illégal, mais que la somme de deux actes illégaux donne naissance à des droits en faveur du contrevenant. J'hésite à faire l'emplette de nouvelles marques d'éthique juridique qui, une fois qu'un édifice aura été construit irrégulièrement sur un terrain irrégulièrement acquis, transformeront en quelque sorte un abus en légalité. Les programmes de construction sont sans aucun doute dotés de bienfaisantes vertus ; transformer un tort en droit n'est pas, que je sache, l'une d'entre elles.

7. En dégageant le principe fondamental voulant que toutes les ingérences dans la jouissance des droits et libertés fondamentaux soient « prévues par la loi », les organes de la Convention ont (dans d'autres affaires, à propos d'autres droits) sensiblement affiné cette notion. Ils ont établi que « le membre de phrase « prévue[s] par la loi » (...) concerne aussi la qualité de la « loi » ; il la veut compatible avec la prééminence du droit, mentionnée dans le préambule de la Convention »2.

8. Je ne vois guère d'indices de compatibilité avec la prééminence du droit dans une norme créée par la jurisprudence qui subordonne l'acquisition de droits à la délinquance du contrevenant. Les arguments d'après lesquels l'on peut acquérir des droits ex turpis causa ne peuvent à mes yeux se situer très haut sur l'échelle de la « qualité » de la prééminence du droit.

9. La Cour a, me semble-t-il, perdu une occasion rêvée d'étendre l'examen du principe de la « qualité de la loi » adopté dans d'autres affaires au cas d'une privation de biens sous l'angle de l'article 1 du Protocole no 1. C'est dommage.

OPINION CONCORDANTE DE M. LE JUGE LORENZEN,
À LAQUELLE M. LE JUGE BAKA DÉCLARE SE RALLIER

(Traduction)

Avec la majorité, j'estime qu'il y a eu violation de l'article 1 du Protocole no 1, mais je regrette de ne pouvoir partager pleinement le raisonnement suivi par elle.

Ce qui s'est produit dans cette affaire, c'est que la municipalité a décidé d'exproprier le terrain de la requérante, a mis sa décision à exécution très rapidement et a construit une route sur le terrain. La requérante a interjeté appel devant le tribunal administratif de Toscane (TAR) qui, le 2 décembre 1987, s'est prononcé en sa faveur ; il a estimé notamment que le projet de route était illégal et que l'intérêt public ne commandait pas de construire la route (et donc de s'emparer du terrain de la requérante). Cette décision acquit force de chose jugée, mais fut prononcée alors que la route avait déjà été construite. Au terme de la procédure ultérieure en exécution, le TAR déclara même dans son jugement du 26 juin 1991 que le projet de route était « dangereux et contraire à l'intérêt public ». Cette conclusion n'a été contestée ni par le Conseil d'Etat ni, devant notre Cour, par le gouvernement italien. L'on peut donc dire que les juridictions italiennes ont en fait reconnu que le terrain avait été pris à la requérante au mépris de l'article 1 du Protocole no 1.

Selon la jurisprudence constante de la Cour, pour retirer à un requérant la qualité de « victime », il ne suffit pas en principe que les autorités nationales aient reconnu, explicitement ou en substance, qu'il y a eu violation de la Convention, mais il faut que la violation de la Convention soit réparée (voir, mutatis mutandis, l'arrêt Amuur c. France du 25 juin 1996, Recueil des arrêts et décisions 1996-III, p. 846, § 36, et l'arrêt Brumărescu c. Roumanie [GC], no 28342/95, § 50, CEDH 1999-VII).

Je partage l'avis de la majorité (paragraphe 61) selon laquelle il importe dans une affaire comme celle-ci de voir comment les autorités nationales ont réagi au fait que l'occupation de la propriété était illégale car n'étant pas dans l'intérêt public. Si, par exemple, les autorités avaient restitué la propriété à la requérante et avaient versé à celle-ci une indemnité pour le préjudice que l'occupation illégale de son terrain lui avait causé, la société ne pourrait manifestement plus se prétendre victime. La majorité semble toutefois estimer qu'il faut absolument qu'il y ait restitutio in integrum pour pouvoir dire qu'un requérant n'est plus victime de la violation. Je ne saurais partager une telle conclusion. Il peut se révéler impossible de remettre les

choses dans l'état initial simplement parce que la propriété n'existe plus – je songe par exemple à un immeuble qui aurait été démoli. Mais même si la restitutio in integrum est en principe possible, on ne saurait en faire toujours la condition pour purger une violation de l'article 1 du Protocole no 1. Si elle devait entraîner des frais excessifs manifestement disproportionnés à la valeur de la propriété dont le requérant aurait été illégalement dépossédé, je ne constaterais aucune violation de cet article dans l'hypothèse où le requérant aurait été pleinement dédommagé du préjudice subi.

En l'occurrence, le Conseil d'Etat italien a déclaré dans son arrêt du 7 février 1996 que la restitution du terrain était impossible par suite de l'expropriation indirecte.

L'arrêt ne procède à aucune évaluation des frais qu'aurait entraînés la restitution ou de tout autre obstacle substantiel qui aurait pu empêcher celle-ci. A le lire, on a au contraire l'impression que le simple fait que les travaux de construction étaient achevés a entraîné un transfert irréversible de propriété par la voie d'une expropriation indirecte. Légaliser des actes manifestement illégaux de manière aussi automatique, pourvu que ces actes soient accomplis avec assez de rapidité et sans tenir compte des actions judiciaires relatives à leur légalité qui seraient déjà pendantes, porterait à mon sens gravement atteinte au respect du droit et de l'ordre et ne se concilierait pas avec le concept de la prééminence du droit, consacré par le préambule de la Convention et essentiel à l'application de ses dispositions. Quoi qu'il en soit, à partir des informations en notre possession, je ne puis considérer comme établi qu'il était impossible de rendre le terrain à la requérante ou que cette restitution aurait impliqué des frais excessifs. C'est pourquoi avec la majorité j'estime qu'il y a eu violation de l'article 1 du Protocole no 1.

La circonstance que la société requérante n'ait même pas perçu une indemnité pour avoir été illégalement privée de son terrain, mais ait dû engager elle-même une procédure judiciaire – et dans un délai qui en principe commence à courir à compter de la fin des travaux – me préoccupe profondément. Eu égard à la conclusion qui précède, je n'ai toutefois pas à rechercher en l'espèce si ce fait contrevient en soi audit article.

Enfin, je tombe d'accord avec la majorité pour dire que l'on peut se demander si la jurisprudence sur l'expropriation indirecte développée par les juridictions italiennes fournit une base légale suffisante à une privation de propriété, mais qu'il ne s'impose pas de trancher cette question en l'occurrence.

1. Note du greffe : la décision de la Cour est disponible au greffe.

1. Arrêt Silver et autres c. Royaume-Uni du 25 mars 1983, série A no 61, p. 34, § 90 ; arrêt Malone c. Royaume-Uni du 2 août 1984, série A no 82, p. 32, § 67 ; arrêt Halford c. Royaume-Uni du 25 juin 1997, Recueil des arrêts et décisions 1997-III, p. 1017, § 49 ; Rotaru c. Roumanie [GC], no 28341/95, avis de la Commission, § 64, CEDH 2000-V.

ARRêT BELVEDERE ALBERGHiERA S.r.l. c. Italie

ARRêT BELVEDERE ALBERGHiERA S.r.l. c. Italie

opinion concordante de m. LE JUGE ROZAKIS

ARRêT BELVEDERE ALBERGHiERA S.r.l. c. Italie –

opinion concordante de m. le juge bonello

ARRêT BELVEDERE ALBERGHiERA S.r.l. c. Italie

ARRêT BELVEDERE ALBERGHiERA S.r.l. c. Italie – OPINION CONCORDANTE

DE M. LE JUGE LORENZEN, À LAQUELLE M. LE JUGE BAKA DÉCLARE SE RALLIER

Conclusione Violazione di P1-1; Soddisfazione equa rimandata
SECONDA SEZIONE
CAUSA BELVEDERE ALBERGHIERA S.r.l. c. ITALIA
( Richiesta no 31524/96)
SENTENZA
STRASBURGO
30 maggio 2000
DEFINITIVO
30/08/2000
 
Nella causa Belvedere Alberghiera S.r.l. c. Italia,
La Corte europea dei Diritti dell'uomo, seconda sezione, riunendosi in una camera composta di:
SIGG.
C.L. Rozakis, presidente,
A.B. Baka, B. Conforti, G. Bonello, la Sig.ra V. Strážnická,
Sig. P. Lorenzen, la Sig.ra M. Tsatsa-Nikolovska, giudici,
e di Sig. E. Fribergh, cancelliere di sezione,
Dopo avere deliberato in camera del consiglio il 13 gennaio e 11 maggio 2000,
Rende la sentenza che ha, adottata a questa ultima, data:
PROCEDIMENTO
1. All'origine della causa si trova una richiesta (no 31524/96) diretta contro la Repubblica italiana e in cui una società a responsabilità limitata di dritto italiano,la società Belvedere Alberghiera S.r.l. ("il richiedente"), aveva investito la Commissione europea dei Diritti dell'uomo ("la Commissione") il 2 maggio 1996, in virtù del vecchio articolo 25 della Convenzione di salvaguardia dei Diritti dell'uomo e delle Libertà fondamentali ("la Convenzione"). Il richiedente adduceva un attentato ingiustificato al suo diritto al rispetto dei suoi beni. Il 1 luglio 1998, la Commissione ha deciso di portare la richiesta alla conoscenza del governo italiano ("il Governo"), invitandolo a presentare per iscritto delle osservazioni sulla sua ammissibilità e la sua fondatezza.
2. In seguito all'entrata in vigore del Protocollo no 11 alla Convenzione il 1 novembre 1998, e conformemente all'articolo 5 § 2 di suddetto Protocollo, l'esame della causa è stato affidato alla Corte. Conformemente all'articolo 52 § 1 del regolamento della Corte, il presidente della Corte ha assegnato la causa alla seconda sezione. La camera costituita in seno a suddetta sezione comprendeva di pieno dritto il Sig. B. Conforti, giudice eletto a titolo dell'Italia (articoli 27 § 2 della Convenzione e 26 § 1 a) del regolamento) e Sig.. C.L. Rozakis, presidente della sezion (articolo 26 § 1 a) del regolamento). Gli altri membri designati da questo ultimo per completare la camera erano Sig. Fischbach, Sig. P. Lorenzen, la Sig.ra M. Tsatsa-Nikolovska, Sig.. A.B. Baka e M. E. Levits (articolo 26 § 1 b, del regolamento). Sig. Fischbach e Sig. Levits sono stati sostituiti rispettivamente da Sig. G. Bonello e la Sig.ra V. Strážnická.
3. Davanti alla Corte, il richiedente è rappresentato da Me N. P.. Il Governo è rappresentato dal suo agente, U. Leanza, e dal suo coagente, V. Esposito.
4. Il 21 settembre 1999, la camera ha dichiarato il richiesta accettabile1 e ha deciso di tenere un'udienza sul fondo.
5. Il richiedente ed il Governo hanno ciascuno depositato un esposto.
6. L'udienza si è svolta in pubblico il 13 gennaio 2000 al Palazzo dei Diritti dell'uomo, a Strasburgo.
Sono comparsi:
-per il Governo
Sig. V. Esposito, coagente,;
-per il richiedente
Sig. N. P., avvocato al foro di Roma, la Sig.ra N. P., avocato al foro di Roma, consiglieri.
IN EFFETTI
I. LE CIRCOSTANZE DEL CASO
7. Il richiedente, proprietario del hotel Belvedere ubicato a Monto Argentario, era anche proprietario di un terreno di 1 375 metri quadrati che permettono ai clienti del hotel di accedere direttamente al mare.
8. Per una decisione del 19 maggio 1987, la municipalità di Monto Argentario approvò il progetto di costruzione di una strada che doveva realizzarsi sul terreno del richiedente.
9. Per un'ordinanza del 25 maggio 1987, il sindaco di Monto Argentario ordinò l'occupazione di emergenza del terreno del richiedente. Ad una data non precisata, l'amministrazione procedette all'occupazione materiale del terreno ed iniziò i lavori di costruzione.
1. IL PROCEDIMENTO SOLLECITATO DAL RICHIEDENTE DAVANTI AD IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO
10. Il richiedente introdusse un ricorso davanti al tribunale amministrativo di Toscana ("il TAR"). Contestava in particolare la legalità della decisione della municipalità del 19 maggio 1987 e dell'occupazione del terreno.
11. Per un giudizio reso il 2 dicembre 1987, il TAR di Toscana accolse il ricorso del richiedente ed annullò la decisione della municipalità del 19 maggio 1987 così come tutti gli atti ulteriori. Il tribunale stimò che la municipalità aveva approvato il progetto controverso senza avere proceduto prima di tutto ai test tecnici sufficienti. Di questo fatto, il progetto approvato era illegale e non poteva essere considerato come interesse pubblico (non atto ha realizzare un interesse pubblico).
12. Questa decisione fu depositata alla cancelleria il 24 maggio 1988 ed acquistò forza di cosa giudicata il 9 giugno 1989.
2. IL PROCEDIMENTO DI ESECUZIONE IMPEGNATO DAL RICHIEDENTE
13. Tramite le lettere del 8 luglio 1988, 11 agosto 1989 e 18 luglio 1990, il richiedente invitò la municipalità di Monto Argentario a procedere alla rimessa in stato del terreno ed alla restituzione di questo, in esecuzione del giudizio del TAR. Queste corrispondenze rimasero senza seguito.
14. Il richiedente introdusse un ricorso in esecuzione (giudizio di ottemperanza) davanti al TAR di Toscana, in vista di ottenere la rimessa in stato e la restituzione del terreno, conformemente al giudizio del 2 dicembre 1987.
15. Per una decisione del 26 giugno 1991, il TAR respinse il ricorso del richiedente, al motivo che l'esecuzione del giudizio del 2 dicembre 1987 si rivelava impossibile a causa dell'espropriazione indiretta.
16. Il tribunale osservò che il giudizio del 2 dicembre 1987 avendo annullato la decisione della municipalità di Monto Argentario a causa di vizi del procedimento di istruzione della pratica, non aveva escluso che, in seguito, la municipalità potesse rinnovare il procedimento e potesse adottare una nuova decisione -ciò che non aveva avuto luogo in ogni caso. Poi il tribunale osservò che, per il gioco del principio dell'espropriazione indiretta (occupazione acquisitiva) il richiedente non era più il proprietario del terreno che apparteneva oramai alla municipalità di Monto Argentario a causa del completamento dei lavori di costruzione della strada. Difatti, in dispetto del giudizio reso da questo stesso tribunale e malgrado il fatto che l’opera realizzata dall'amministrazione era pericolosa e contraria all'interesse pubblico, la realizzazione dell’opera da parte dell'amministrazione aveva provocato il trasferimento di proprietà del terreno. Di conseguenza, la restituzione del terreno era impossibile. L'illegalità di questo trasferimento di proprietà dava tuttavia il diritto all'interessata di richiedere dei danno-interessi davanti alle giurisdizioni civili.
17. Il richiedente interpose appello di questa decisione davanti al Consiglio di stato. Faceva valere in particolare che il TAR aveva constatato l'illegalità del comportamento dell'amministrazione prima del compimento dei lavori per questa ultima e che l'amministrazione aveva ignorato questo giudizio. L'applicazione nel caso del principio dell'espropriazione indiretta svuotava di sostanza la decisione giudiziale, poiché l'amministrazione era libera di agire in modo illegale nel solo scopo di acquistare la proprietà di un terreno.
18. Per un'ordinanza del 5 giugno 1995, il sezione V del Consiglio di stato, sequestro del ricorso, decise di deferire la causa davanti alla formazione plenaria. Risalta di questa ordinanza che la sezione riguardata considerava che nel caso la perdita di proprietà del terreno a causa della realizzazione del opera pubblica equivaleva ad un diniego di giudizio. Difatti, se un giudizio amministrativo, come quello del 2 dicembre 1987, favorevole al proprietario di un terreno, non aveva nessuna efficacia di fronte alla volontà dell'amministrazione di appropriarsi questo bene, ne risultava che il proprietario riguardato era alla mercé dell'amministrazione. Peraltro,la V sezione del Consiglio di stato constatò che la municipalità di Monto Argentario, dopo l'annullamento della decisione per il TAR, non aveva rinnovato mai il procedimento di istruzione né adottato nuova decisione.
19. Per una sentenza del 7 febbraio 1996, il Consiglio di stato in camere riunite respinse l'appello del richiedente. Il Consiglio di stato stimò che l'applicazione del principio dell'espropriazione indiretta nel caso non aveva provocato nessuno diniego di giudizio. Difatti, affermò il Consiglio, i lavori di costruzione erano stati finiti per l'essenziale il 7 agosto 1987, ossia prima del giudizio del TAR. Dopo questa data, solo dei lavori complementari e di minima importanza erano stati effettuati, in particolare l'installazione dell'illuminazione ed il completamento della carreggiata. Di conseguenza, il 7 agosto 1987 doveva essere considerato siccome la data del trasferimento della proprietà del terreno, poiché a questa data la destinazione di questo era diventata irreversibile a causa del completamento dei lavori. La restituzione di questo ultimo era impossibile, a causa dell'espropriazione indiretta. Il 7 agosto 1987 era anche la data alla quale aveva cominciato ad decorrere il termine di prescrizione per richiedere dei danno-interessi.
II. IL DIRITTO E LA PRATICA INTERNI PERTINENTI
A. La Legge NO 85 Del 22 Ottobre 1971
20. Questa legge regge il procedimento accelerato di espropriazione che permette all'amministrazione di costruire prima dell'espropriazione. Una volta dichiarata di utilità pubblica l’ opera a realizzare ed adottato il progetto di costruzione, l'amministrazione può decretare l'occupazione di emergenza delle zone da espropriare per una durata determinata che non supera cinque anni. Questo decreto diventa nullo se l'occupazione materiale del terreno non ha luogo nei tre mesi seguenti la sua promulgazione. Dopo il periodo di occupazione devono intervenire un decreto di espropriazione formale ed il pagamento di un'indennità.
 
B. IL PRINCIPIO DELL'ESPROPRIAZIONE INDIRETTA (OCCUPAZIONE ACQUISITIVA O ACCESSIONE INVERTITA)
21. Negli anni 70, parecchie amministrazioni locali procedettero alle occupazioni di emergenza di terreni che non furono seguiti da decreti di espropriazione. Le giurisdizioni italiane si trovarono confrontate ai casi dove il proprietario di un terreno aveva perso di facto la disponibilità di questo a causa dell'occupazione e del compimento di lavori di costruzione di un opera pubblica. Restava dossia se, semplicemente per l'effetto dei lavori effettuati, l'interessato aveva perso anche la proprietà terreno.
1. La Giurisprudenza Prima Della sentenza NO 1464 Del 16 Febbraio 1983 Della Corte Di Cassazione
22. La giurisprudenza era molto divisa sul punto di sapere quale erano illegalmente gli effetti della costruzione di un lavoro pubblico su un terreno occupato. Per occupazione illegale bisogna intendere un'occupazione illegale ab initio, questo cioè senza titolo, o un'occupazione inizialmente autorizzata e diventata in seguito senza titolo, il titolo essendo annullato o l'occupazione prolungandosi al di là della scadenza autorizzata senza che un decreto di espropriazione non sia intervenuto.
23. Secondo una prima giurisprudenza, il proprietario del terreno occupato dall'amministrazione non perdeva la proprietà terreno dopo il completamento del lavoro pubblico; tuttavia, non poteva chiedere una rimessa nello stato del terreno e poteva impegnare unicamente un'azione in danno-interessi per occupazione abusiva, non sottoposta ad un termine di prescrizione poiché l'illegalità che deriva dell'occupazione era permanente. L'amministrazione poteva adottare ogni momento una decisione formale di espropriazione: in questo caso, l'azione in danno-interessi si trasformava in controversia che cade sull'indennità di espropriazione ed i danno-interessi erano dovuti solamente per il periodo anteriore al decreto di espropriazione per il non-godimento del terreno (vedere, tra altri, le sentenze della Corte di cassazione no 2341 del 1982, no 4741 di 1981, no 6452 e no 6308 del 1980).
24. Secondo una seconda giurisprudenza, il proprietario del terreno occupato dall'amministrazione non perdeva la proprietà terreno e poteva chiedere la rimessa nello stato di questo quando l'amministrazione aveva agito senza che ci sia utilità pubblica (vedere, per esempio, Corte di cassazione, sentenza no 1578 del 1976, sentenza no 5679 del 1980).
25. Secondo una terza giurisprudenza, il proprietario del terreno occupato dall'amministrazione perdeva automaticamente la proprietà terreno al momento della trasformazione irreversibile del bene, ossia al momento del completamento del lavoro pubblico. L'interessato aveva il diritto di chiedere dei danno-interessi (vedere, solo precedente, Corte di cassazione, sentenza no 3243 del 1979).
2. La sentenza NO 1464 Del 16 Febbraio 1983 Della Corte Di Cassazione
26. Per una sentenza del 16 febbraio 1983, la Corte di cassazione, deliberando in camere riunite, decise il conflitto di giurisprudenza ed adottò la terza soluzione. Così fu consacrato il principio dell'espropriazione indiretta (accessione invertita od occupazione acquisitiva). In virtù di questo principio, il potere pubblico acquista ab origine la proprietà di un terreno senza procedere ad un'espropriazione formale quando, dopo l'occupazione del terreno, ed a prescindere della legalità dell'occupazione, il lavoro pubblico è stato realizzato. Quando l'occupazione è ab initio senza titolo, il trasferimento di proprietà ha luogo nel momento del completamento del lavoro pubblico. Quando l'occupazione del terreno è stata autorizzata inizialmente, il trasferimento di proprietà ha luogo alla scadenza del periodo di occupazione autorizzata. Nella stessa sentenza, la Corte di cassazione precisò che, in ogni caso di espropriazione indiretta, l'interessato ha diritto ad un risarcimento integrale, l'acquisizione del terreno avendo avuto luogo sine titulo. Questo risarcimento non è versato tuttavia, automaticamente: incombe sull'interessato di richiedere dei danno-interessi. Inoltre, il diritto al risarcimento è abbinato del termine di prescrizione prevista in caso di responsabilità da delitto ossia cinque anni, cominciando a decorrere dal momento della trasformazione irreversibile del terreno.
3. La Giurisprudenza Dopo La sentenza NO 1464 Del 1983 Della Corte Di Cassazione
A) LA PRESCRIZIONE
27. In un primo tempo, la giurisprudenza aveva considerato che nessuno termine di prescrizione non trovava ad applicarsi, poiché l'occupazione sine titulo del terreno costituiva un atto illegale continuo (paragrafo 23 sopra). La Corte di cassazione, nella sua sentenza no 1464 del 1983, aveva affermato che il diritto a risarcimento era sottoposto ad un termine di prescrizione di cinque anni (paragrafo 26 sopra). In seguito, la prima sezione della Corte di cassazione ha affermato che un termine di prescrizione di dieci anni doveva applicarsi (sentenze no 7952 di 1991 e no 10979 del 1992). Per una sentenza del 22 novembre 1992, la Corte di cassazione che delibera in camere riunite ha troncato definitivamente la questione, stimando che il termine di prescrizione è di cinque anni e che questo comincia a decorrere dal momento della trasformazione irreversibile del terreno.
B) CASO DI MANCATA APPLICAZIONE DEL PRINCIPIO DELL'ESPROPRIAZIONE INDIRETTA
28. Gli sviluppi recenti della giurisprudenza mostrano che il meccanismo per che la costruzione di un lavoro pubblico provoca il trasferimento di proprietà del terreno a favore dell'amministrazione conosce delle eccezioni.
29. Nella sua sentenza no 874 del 1996, il Consiglio di stato ha affermato che non c'è espropriazione indiretta quando le decisioni dell'amministrazione ed il decreto di occupazione di emergenza sono state annullate dalle giurisdizioni amministrative, di tanto che, se no, la decisione giudiziale sarebbe svuotata di sostanza.
30. Nella sua sentenza no 1907 del 1997, la Corte di cassazione che delibera in camere riunite ha affermato che l'amministrazione non diventa proprietario di un terreno quando le decisioni che ha adottato e la dichiarazione di utilità pubblica deve essere considerata come nulli ab initio. In questo caso, l'interessato si conserva la proprietà dal terreno e può chiedere in integrum il restitutio. Può chiedere alternativamente dei danno-interessi. L'illegalità in questi casi ha un carattere permanente e nessuno termine di prescrizione non trova applicazione.
31. Nella sentenza no 6515 del 1997, la Corte di cassazione che delibera in camere riunite ha affermato che non c'è trasferimento di proprietà quando la dichiarazione di utilità pubblica è stata annullata dalle giurisdizioni amministrative. In questo caso il principio dell'espropriazione indiretta non trova dunque applicazione. L'interessato che si conserva la proprietà dal terreno, ha la possibilità di chiedere in integrum il restitutio. L'introduzione di una domanda in danno-interessi provoca una rinuncia al restitutio in integrum. Il termine di prescrizione di cinque anni comincia a decorrere nel momento in cui la decisione del giudice amministrativo diventa definitiva.
32. Nella sentenza no 148 del 1998, la prima sezione della Corte di cassazione ha seguito la giurisprudenza delle sezioni riunite e ha affermato che il trasferimento di proprietà per il gioco dell'espropriazione indiretta non ha luogo quando la dichiarazione di utilità pubblica alla quale il progetto di costruzione era abbinato è stata considerata come invalido ab initio.
C) La sentenza NO 188 Del 1995 Della Corte Costituzionale
33. In questa sentenza, la Corte costituzionale era chiamata in primo luogo a pronunciarsi sulla questione della compatibilità con la Costituzione del principio dell'espropriazione indiretta: la Corte ha dichiarato la questione irricevibile al motivo che lei stessa non era competente per esaminare un principio giurisprudenziale ma poteva conoscere unicamente delle disposizioni legislative. In secondo luogo, la Corte costituzionale ha giudicato compatibile con la Costituzione l'applicazione all'azione in risarcimento del termine di prescrizione di cinque anni, come previsto per l'articolo 2043 del codice civile per responsabilità da delitto: la Corte ha affermato che il fatto che l'amministrazione diventi proprietario di un terreno traendo beneficio dal suo comportamento illegale non dava nessun problemi sul piano costituzionale, poiché l'interesse pubblico, ossia la conservazione del lavoro pubblico, prevaleva sull'interesse dell'individuo, ossia il diritto di proprietà.
D) L'IMPORTO DEL RISARCIMENTO IN CASO DI ESPROPRIAZIONE INDIRETTA
34. Secondo la giurisprudenza della Corte di cassazione in materia di espropriazione indiretta, un risarcimento integrale, sotto forma di danno-interessi per la perdita del terreno, è dovuto all'interessato in compenso della perdita di proprietà che provoca l'occupazione illegale.
35. La legge di bilancio del 1992 (articolo 5 bis del decreto-legge no 333 del 11 luglio 1992) modificò questa giurisprudenza, nel senso che l'importo dovuto in caso di espropriazione indiretta non poteva superare l'importo dell'indennità prevista per il caso di un'espropriazione formale. Per la sentenza no 369 del 1996, la Corte costituzionale dichiarò questa disposizione incostituzionale.
36. In virtù della legge di bilancio no 662 del 1996 che ha modificato la disposizione dichiarata incostituzionale, l'indennizzo integrale non può essere accordato per un'occupazione di terreno avendo avuto luogo prima del 30 settembre 1996. In questo caso, l'indennizzo non può superare l'importo dell'indennità prevista nell'ipotesi di un'espropriazione formale (somma divisa per due del valore venale e del reddito fondiario dalla quale si deduce il 40%), senza questo abbattimento del 40% e mediante un aumento del 10%. Per la sentenza no 148 del 30 aprile 1999, la Corte costituzionale ha giudicato una tale indennità compatibile con la Costituzione. Tuttavia, nella stessa sentenza, la Corte ha precisato che un'indennità integrale, a concorrenza del valore venale del terreno, può essere richiesta quando l'occupazione e la privazione del terreno non hanno avuto luogo a causa di utilità pubblica.
IN DIRITTO
I. SULLA VIOLAZIONE ADDOTTA DALL'ARTICOLO 1 DEL PROTOCOLLO NO 1
37. Il richiedente si lamenta dell'impossibilità di ricuperare il suo terreno a causa del principio dell'espropriazione indiretta che è stata applicato a dispetto della decisione del tribunale amministrativo di Toscana ("il TAR") avendo annullato il progetto di costruzione ed il decreto di occupazione, giudicati illegali e privi di utilità pubblica. Il richiedente adduce la violazione dell'articolo 1 del Protocollo no 1, così formulato,:
"Ogni persona fisica o morale ha diritto al rispetto dei suoi beni. Nessuno può essere privato della sua proprietà che a causa di utilità pubblica e nelle condizioni previste dalla legge ed i principi generali del diritto internazionale.
Le disposizioni precedenti non recano offesa al diritto che possiedono gli Stati di mettere in vigore le leggi che giudicano necessarie per regolamentare l'uso dei beni conformemente all'interesse generale o per assicurare il pagamento delle imposte o di altri contributi o delle multe. "
A. ARGOMENTI DELLE PARTI A CONFRONTO
1. IL RICHIEDENTE
38. Il richiedente sostiene che l'ingerenza nel suo diritto al rispetto dei suoi beni non è compatibile con l'articolo 1 del Protocollo no 1.
39. Fa osservare che ogni espropriazione indiretta è contraria al principio di legalità per i seguenti motivi: l'amministrazione diventa proprietario di un terreno in seguito ad un comportamento illegale, ossia l'occupazione senza titolo; l'individuo non può beneficiare delle garanzie procedurali previste in caso di espropriazione formale; il principio dell'espropriazione indiretta non è enunciato dalle disposizioni legislative ma è stato creato dalla giurisprudenza e è considerato come "diritto che vive."
40. Degli elementi ulteriori portano il richiedente a sostenere che nel caso specifico il principio di legalità non è stato rispettato. Osserva che non può ottenere la restituzione del terreno malgrado la decisione del tribunale amministrativo, avendo acquistato forza di cosa giudicata per la quale tutti gli atti amministrativi, ivi compreso la dichiarazione di utilità pubblica, sono stati annullati ex tunc. La decisione del Consiglio di stato che ha rifiutato la restituzione del terreno a causa dell'applicazione del principio dell'espropriazione indiretta, costituisce così un attentato ingiustificato al suo diritto al rispetto dei suoi beni. Il richiedente nota che, per il gioco del principio dell'espropriazione indiretta, il proprietario di un terreno si trova alla mercé dell'amministrazione: questa ultima -nel solo scopo di appropriarsi un terreno -può realizzare su questo un opera privata di utilità pubblica dopo averlo occupato in modo completamente illegale, e non può rispettare le decisioni giudiziali che riconoscono l'illegalità del suo comportamento.
41. Il richiedente precisa che il TAR era chiamato a deliberare unicamente sulla legalità degli atti dell'amministrazione e non poteva pronunciarsi sul merito della causa, questo cioè il punto di sapere se e quando i lavori di costruzione della strada si erano conclusi. In compenso, il Consiglio di stato, investito di un ricorso in esecuzione (ottemperanza), aveva competenza sul merito e poteva determinare la data della fine dei lavori dunque.
 
42. Il richiedente fa osservare infine che, se è vero che l'importo che può essere richiesto in caso di privazione di un terreno non avendo avuto luogo a causa di utilità pubblica corrisponde al risarcimento integrale (paragrafo 34 sopra) tuttavia, supponendo anche che abbia la possibilità di richiedere dei danno-interessi, questi ultimi non saprebbero essere considerati come un compenso del danno addotto. Difatti, il richiedente chiede alla Corte di pronunciarsi non sul comportamento dell'amministrazione -ciò che è stato fatto già dal TAR-ma sul rifiuto opposto dal Consiglio di stato, ossia sulla non-restituzione del terreno. In conclusione, il richiedente invita la Corte a ristabilire la legalità.
2. IL GOVERNO
43. Il Governo sostiene che la privazione del terreno di cui il richiedente ha fatto l'oggetto è conforme all'articolo 1 del Protocollo no 1.
44. Osserva in primo luogo che l'ingerenza nel diritto al rispetto dei beni del richiedente è "prevista dalla legge", nell'occorrenza un principio elaborato dalla giurisprudenza che ha trovato un'applicazione costante ed unanime dalla sentenza no 1464 del 1983 della Corte di cassazione (paragrafo 26 sopra). Il Governo si riferisce in particolare alle sentenze no 3940 di 1988 e no 12546 del 1992 della Corte di cassazione, alla sentenza no 877 del 1991 del Consiglio di stato ed alla giurisprudenza della Corte costituzionale. Il principio giurisprudenziale costituirebbe così una base legale chiara, accessibile e sufficiente e sarebbe l'espressione del "diritto che vive", ossia il diritto infatti in vigore.
45. Il Governo fa osservare in secondo luogo che la privazione del terreno del richiedente ha avuto luogo "a causa di utilità pubblica." Difatti, in origine, il progetto di costruzione e le decisioni dell'amministrazione era stato adottato a causa di utilità pubblica. È vero che tutti gli atti amministrativi sono stati annullati poi dal tribunale amministrativo; tuttavia, in virtù del principio dell'espropriazione indiretta, il lavoro pubblico realizzato costituisce di facto una nuova causa di utilità pubblica. Il completamento dei lavori intrapresi dall'amministrazione ha un doppio effetto dunque: da una parte, provoca una riconoscenza dell'utilità pubblica dell’ opera realizzata, d’altra parte, fa cessare l'illegalità del comportamento dell'amministrazione.
46. Conformemente a questo meccanismo, il terreno non può più essere restituito all'interessata, la sua destinazione che deve passare per essere diventata pubblica in modo irreversibile.
47. L'illegalità che esiste fino al momento del completamento dei lavori dà tuttavia all'interessata il diritto di chiedere un risarcimento per equivalenza, ossia dei danno-interessi, da richiedere davanti al giudice competente. Il Governo sostiene che il ricorso in danno-interessi nel caso potrebbe essere introdotto ancora davanti alle giurisdizioni competenti, che permetterebbe al richiedente di ottenere il risarcimento integrale e costituirebbe dunque un risarcimento sufficiente dell'ingerenza nel suo diritto al rispetto dei suoi beni. Su questo punto, il Governo si riferisce alla sentenza della Corte nel causa Zubani (sentenza Zubani c. Italia del 7 agosto 1996, Raccolta delle sentenze e decisioni 1996-IV).
48. Un'azione in danno-interessi sarebbe possibile poiché, secondo il Governo, il termine di prescrizione di cinque anni che ha cominciato a decorrere il 7 agosto 1987, data della fine dei lavori, è stato interrotto dall'azione in esecuzione impegnata dal richiedente davanti al Consiglio di stato. Il Governo precisa che il Consiglio di stato, investito di un ricorso in esecuzione (ottemperanza), aveva competenza per valutare i fatti della causa di cui la data della fine dei lavori. Di conseguenza, non c'è contraddizione col re judicata del TAR, giurisdizione che non poteva pronunciarsi su dei punti di fatto.
49. L'azione in danno-interessi permetterebbe al richiedente di ottenere il risarcimento integrale, la dichiarazione di utilità pubblica essendo stata annullata dal TAR. Il Governo si riferisce su questo punto alla sentenza no 148 del 30 aprile 1999 della Corte costituzionale (paragrafo 36 sopra).
50. Il Governo precisa infine che il ricorso che tende all'ottenimento di un risarcimento per equivalenza dovrebbe essere impegnato dal richiedente, poiché ha tentato in vano di ottenere la restituzione del terreno. I danno-interessi compenserebbero l'ingerenza nel suo diritto al rispetto dei suoi beni.
B. SULL'OSSERVAZIONE DELL'ARTICOLO 1 DEL PROTOCOLLO NO 1
51. La Corte ricorda che l'articolo 1 del Protocollo no 1 contiene tre norme distinte: "la prima che si esprime nella prima frase del primo capoverso e riveste un carattere generale, enuncia il principio del rispetto della proprietà; la seconda, figurando nella seconda frase dello stesso capoverso, mira alla privazione di proprietà e la sottopone a certe condizioni; in quanto alla terza, registrata nel secondo capoverso, riconosce agli Stati il potere, tra altri, di regolamentare l'uso dei beni conformemente all'interesse generale. Non si tratta per tanto di regole prive di rapporto tra esse. La seconda e la terza hanno munto agli esempi particolari di attentati al diritto di proprietà; da allora, devono interpretarsi alla luce del principio consacrato dalla prima" (vedere, tra altri, la sentenza James ed altri c. Regno Unito del 21 febbraio 1986, serie A no 98, pp. 29-30, § 37 che riprende in parte i termini dell'analisi che la Corte ha sviluppato nel suo sentenza Sporrong e Lönnroth c. Svezia del 23 settembre 1982, serie a no 52, p. 24, § 61; vedere anche le sentenze I santi monasteri c. Grecia del 9 dicembre 1994, serie a no 301-ha, p. 31, § 56, ed Iatridis c. Grecia [GC], no 31107/96, § 55, CEDH 1999-II).
1. SULL'ESISTENZA DI UN’ INGERENZA
52. La Corte nota che le parti si accordano per dire che c'è stata privazione di proprietà.
53. Ricorda che, per determinare se c'è stata privazione di beni al senso della seconda "norma", bisogna esaminare non solo se ci sono state spodestamento o espropriazione formale, ma ancora guardare al di là delle apparenze ed analizzare la realtà della situazione controversa. Alla Convenzione mirando a proteggere dei diritti "concreti ed effettivi", importa di ricercare se suddetta situazione equivaleva ad un'espropriazione di fatto (sentenza Sporrong e Lönnroth precitato, pp. 24-25, § 63).
54. La Corte nota che nel caso la decisione del Consiglio di stato che fa applicazione del principio dell'espropriazione indiretta ha avuto per conseguenza di privare il richiedente della possibilità di ottenere la restituzione del suo terreno. In queste circostanze, la Corte conclude che la decisione del Consiglio di stato ha avuto per effetto di privare il richiedente del suo bene al senso della seconda frase del primo paragrafo dell'articolo 1 del Protocollo no 1 (sentenza Brumărescu c. Romania [GC], no 28342/95, § 77, CEDH 1999-VII).
55. Per essere compatibile con l'articolo 1 del Protocollo no 1 una tale ingerenza deve essere operata "a causa di utilità pubblica" e "nelle condizioni previste dalla legge ed i principi generali di diritto internazionale." L'ingerenza deve predisporre un "giusto equilibro" tra le esigenze dell'interesse generale della comunità e gli imperativi della salvaguardia dei diritti fondamentali dell'individuo (sentenza Sporrong e Lönnroth precitato, p. 26, § 69). Inoltre, la necessità di esaminare la questione del giusto equilibrio può farsi non "sentire che quando si è rivelato che l'ingerenza controversa ha rispettato il principio di legalità e non era arbitraria" (sentenza Iatridis precitato, § 58; sentenza Beyeler c. Italia [GC], no 33202/96, § 107, CEDH 2000-I).
2. SULL RISPETTO DEL PRINCIPIO DI LEGALITÀ E LO SCOPO DELL'INGERENZA
56. La Corte ricorda che l'articolo 1 del Protocollo no 1 esige, innanzitutto e soprattutto, che un'ingerenza dell'autorità pubblica nel godimento del diritto al rispetto dei beni sia legale. La preminenza del diritto, uno dei principi fondamentali di una società democratica, è inerente all'insieme degli articoli della Convenzione (sentenza Iatridis precitato, § 58) ed implica il dovere
dello stato o di un'autorità pubblica di piegarsi ad un giudizio o ad una sentenza reso al loro carico.
57. La Corte non stima utile di giudicare in abstracto se il ruolo che un principio giurisprudenziale, come quello dell'espropriazione indiretta, occupa in un sistema di diritto continentale è assimilabile a quell'occupato dalle disposizioni legislative. Tuttavia, ricorda che il principio di legalità significa l'esistenza di norme di diritto interno sufficientemente accessibili, precise e prevedibili (sentenza Hentrich c. Francia del 22 settembre 1994, serie a no 296-a, pp. 19-20, § 42, e sentenza Lithgow ed altri c. Regno Unito del 8 luglio 1986, serie a no 102, p. 47, § 110).
58. A questo proposito, la Corte osserva che la giurisprudenza in materia di espropriazione indiretta ha conosciuto un'evoluzione che ha condotto alle applicazioni contraddittorie (paragrafi 22-36 sopra) ciò che potrebbe arrivare ad un risultato imprevedibile o arbitrario e privare gli interessati di una protezione efficace dei loro diritti e, di conseguenza, sarebbe incompatibile col principio di legalità.
59. La Corte rileva anche che, secondo il principio consacrato dalla Corte di cassazione nella sua sentenza no 1464 del 1983, ogni espropriazione indiretta ha luogo per l'occupazione illegale di un terreno. Questa illegalità può esistere fin dall'inizio o può sopraggiungere in seguito. La Corte emette delle riserve sulla compatibilità col principio di legalità di un meccanismo che, in modo generale, permette all'amministrazione di trarre beneficio da una situazione illegale e per l'effetto del quale l'individuo si trova davanti al fatto compiuto.
60. Ad ogni modo, la Corte è chiamata a verificare se il modo di cui il diritto interno è interpretato ed applicato produce degli effetti conformi ai principi della Convenzione.
61. Nella presente causa, la Corte rileva che, il 2 dicembre 1987, il TAR ha annullato ex tunc le decisioni adottate dall'amministrazione a causa di illegalità e per mancanza di interesse pubblico. Tuttavia, questa constatazione del TAR, concludente all'illegalità ed alla mancanza di interesse pubblico dell'occupazione del terreno del richiedente (paragrafo 11 sopra) non è arrivata alla restituzione del terreno, poiché il Consiglio di stato ha considerato che il trasferimento di proprietà in favore dell'amministrazione era irreversibile.
62. La Corte stima che una tale ingerenza non è conforme all'articolo 1 del Protocollo no 1. Una tale conclusione la dispensa di ricercare se un giusto equilibrio è stato mantenuto tra le esigenze dell'interesse generale della comunità e gli imperativi della salvaguardia dei diritti individuali.
63. Da allora, c'è stata violazione dell'articolo 1 del Protocollo no 1.
 
II. Sull'applicazione Dell'articolo 41 Della Convenzione
64. Ai termini dell'articolo 41 della Convenzione,
"Se la Corte dichiara che c'è stata violazione della Convenzione o dei suoi Protocolli, e se il diritto interno dell'Alta Parte contraente non permette di cancellare che imperfettamente le conseguenze di questa violazione, la Corte accorda alla parte lesa, se c'è luogo, una soddisfazione equa. "
65. La richiedente sollecita la restituzione e la rimessa in stato del terreno controverso, misure che costituiscono secondo lei il solo modo proprio ad ovviare alla violazione addotta, poiché permetterebbe di ristabilire la situazione come esisteva prima che la violazione dell'articolo 1 del Protocollo no 1 non sopraggiungesse. Inoltre, il richiedente sollecita un risarcimento per danno materiale da determinare in equità o, se c'è luogo, sulla base di una perizia, ed in ogni caso non inferiore a 80 000 000 lire italiane, ITL, più interessi ed indicizzazione, coprendo almeno il non-godimento del terreno per il periodo di occupazione, fino alla restituzione. Il richiedente richiede poi 30 000 000 ITL più interessi ed indicizzazione a titolo del danno morale che gli avrebbe causato il comportamento dello stato. Chiede infine il rimborso degli oneri incorsi davanti alle giurisdizioni nazionali ed il rimborso di 8 000 000 ITL per quegli esposti davanti alla Corte.
66. Il Governo ha dichiarato che la restituzione del terreno è impossibile a causa dell'espropriazione indiretta e sostiene che l'azione in danno-interessi che il richiedente avrebbe la facoltà di introdurre davanti alle giurisdizioni italiane potrebbe compensare la violazione addotta. Di questo fatto, il Governo, riferendosi alle sentenze della Corte nelle cause B. c. Francia del 25 marzo 1992, serie a no 232-C, e Di Wilde, Ooms e Versyp c. Belgio del 10 marzo 1972 (articolo 50), serie a no 14, eccepisce dell'irricevibilità della domanda in soddisfazione equa del richiedente.
67. Per il caso dove la Corte non considererebbe questa eccezione, il Governo esclude la possibilità di restituire il terreno, per le ragioni indicate dal Consiglio di stato. Il Governo considera anche che la restituzione del terreno uscirebbe dal campo di applicazione dell'articolo 41 della Convenzione. Trattandosi del danno materiale, il Governo pretende che nessuna somma saprebbe essere accordata a questo titolo, dato che il richiedente può chiedere ancora dei danno-interessi davanti alle giurisdizioni nazionali. In quanto al danno morale, il Governo considera che la constatazione di violazione costituisce una soddisfazione sufficiente. Per gli oneri, il Governo si rimette in quanto a ciò alla saggezza della Corte, pure sottolineando che la somma chiesta è eccessiva.
68. Alla luce dei motivi che hanno condotto alla constatazione di violazione dell'articolo 1 del Protocollo no 1, la Corte stima che l'eccezione del Governo deve essere respinta. L'atto del governo italiano che la Corte ha stimato contraria alla Convenzione non è un'espropriazione alla quale non sarebbe mancato, per essere legittimo, che il pagamento di un'indennità equa; si tratta di una confisca dello stato sul terreno della richiedente alla quale questa non ha potuto ovviare (vedere, mutatis mutandis, la sentenza Papamichalopoulos c. Grecia del 31 ottobre 1995, serie a no 330-B, pp. 59-60, § 36).
69. La Corte considera tuttavia che, nelle circostanze della causa, la questione dell'applicazione dell'articolo 41 non si trova in stato. Visto la violazione constatata dell'articolo 1 del Protocollo no 1, la migliore forma di risarcimento in questa causa consiste nella restituzione del terreno da parte dello stato, in più di un'indennità per i danni materiali subiti, come la privazione di godimento, e di un'indennità per danno morale. Le parti a confronto non hanno fornito tuttavia i informazioni precise su questo punto. Pertanto, c'è luogo di rimandare la questione e di fissare il procedimento ulteriore tenendo conto dell'eventualità di un accordo tra lo stato convenuto ed i richiedenti (articolo 75 § 1 del regolamento).
PER QUESTI MOTIVI, LA CORTE, ALL'UNANIMITÀ,
1. Dice che c'è stata violazione dell'articolo 1 del Protocollo no 1;
2. Dice che la questione dell'articolo 41 della Convenzione non si trova in stato per il danno materiale e morale, così come per gli oneri e spese sopportate davanti alle giurisdizioni nazionali e davanti alla Corte; perciò,
a) rimanda questa questione;
b) invita il Governo ed il richiedente a dargli conoscenza, nei sei mesi, di ogni accordo al quale potrebbero arrivare,;
c) rimanda il procedimento e delega al presidente la cura di fissarlo all'occorrenza.
Fatta in francese, poi comunicata per iscritto il 30 maggio 2000, in applicazione dell'articolo 77 §§ 2 e 3 del regolamento.
Erik Fribergh Christos Rozakis
Cancelliere Président
Alla presente sentenza si trova unito, conformemente agli articoli 45 § 2 della Convenzione e 74 § 2 del regolamento, l'esposizione delle opinioni separate seguenti:
-opinione concordante del Sig. Rozakis;
-opinione concordante del Sig. Bonello;
-opinione concordante del Sig. Lorenzen al quale il Sig. Baka dichiara aderire.
C.L.R.
E.F.
 
OPINIONE CONCORDANTE DEL SIG. GIUDICE ROZAKIS
(Traduzione)
Augurerei chiarificare la mia posizione nel caso, quale mi ha condotto a constatare una violazione dell'articolo 1 del Protocollo no 1. Difatti, se aderisco in modo generale alle conclusioni ed al ragionamento della Corte, rimangono alcuni dettagli, essenziali per la mia decisione di dire che c'è stata violazione che a mio avviso devono essere sviluppati ulteriormente:
a) La violazione dell'articolo 1 del Protocollo no 1 nell'occorrenza trae la sua origine dalla decisione del Consiglio di stato di applicare la regola dell'espropriazione indiretta e, pertanto, di privare la società richiedente della possibilità di ottenere la restituzione del suo terreno di cui la municipalità di Monto Argentario si era impossessata illegalmente.
b) La regola dell'espropriazione indiretta, applicata alle circostanze del caso specifico, ricopre un modo di espropriazione che dipende dal secondo capoverso dell'articolo 1 del Protocollo no 1. Perciò, affinché un'espropriazione sia conforme a questa disposizione, deve essere operata a causa di utilità pubblica e rispettare le condizioni previste dalla legge.
c) non sembra fare nessuno dubbio che l'espropriazione indiretta era nell'occorrenza realizzata a causa di utilità pubblica. Applicando questo principio, il Consiglio di stato tendeva a proteggere i lavori pubblici intrapresi dalla municipalità e che erano stati finiti anche prima che il tribunale amministrativo non pronunciasse il suo giudizio. Non bisogna confondere da allora l'interesse pubblico inesistente all'origine -come il tribunale amministrativo l'ha constatato -con l'interesse pubblico sul quale si fondava l'espropriazione indiretta.
d) Tuttavia, come la Corte lo dice chiaramente nella sua sentenza, il principale problema nel caso risiede nel fatto che il principio dell'espropriazione indiretta, libero per la giurisprudenza, ha conosciuto un'evoluzione che ha condotto alle applicazioni contraddittorie, ciò che potrebbe arrivare ad un risultato imprevedibile o arbitrario e privare gli interessati di una protezione efficace dei loro diritti." Aggiungo anche che il principio dell'espropriazione indiretta applicata nelle circostanze come quelle della presente causa non sembra potere conciliarsi con l'esigenza in quanto alla qualità della legge che deve accompagnare un principio enunciato dalla legge o la giurisprudenza affinché questo assolvesse tutte le condizioni dell'articolo 1 del Protocollo no 1.
In conclusione, stimo con la Corte che l'ingerenza denunciata non si conciliava con l'articolo 1 del Protocollo no 1, poiché non si fondava su nessuna base legale.
 
OPINIONE CONCORDANTE DEL SIG. GIUDICE BONELLO
(Traduzione)
1. Ho votato con la maggioranza per la constatazione di una violazione dell'articolo 1 del Protocollo no 1 ed io aderiscono pienamente in principio al ragionamento che ha condotto a questa conclusione.
2. La presente opinione divisa tratta di ciò che percepisco come una risposta insufficiente della Corte agli argomenti del Governo ed alla sentenza della Corte costituzionale italiana (no 188 del 1995).
3. Non suscita controversia nell'occorrenza a, che la decisione di occupare il terreno della società richiesta era illegale e non valida, e b, che i lavori di costruzione intrapresi su questo terreno in applicazione di questo avviso di espropriazione non valido erano essi tanto illegali.
4. Ora, nella sua sentenza suddetta, la Corte costituzionale italiana ha approvato il "principio dell'espropriazione indiretta" emanato dalla Corte di cassazione (e che non figura in nessuna raccolta di leggi); in virtù di questo principio, una proprietà privata che si destina illegalmente all'espropriazione e sulla quale si costruisce illegalmente un lavoro, non ne diventa meno un bene pubblico una volta compiuti i lavori. La Corte costituzionale ha aggiunto che il fatto che le autorità siano diventate proprietari del terreno traendo profitto dal loro proprio comportamento illegale non solleva nessuno problema allo sguardo della Costituzione poiché l'interesse pubblico a salvaguardare i lavori per il bene pubblico prevale sull'interesse individuale al rispetto del diritto di proprietà (paragrafo 33 della presente sentenza).
5. L'articolo 1 del Protocollo no 1 subordina la privazione di beni privati all'esistenza di una legge ed al rispetto delle condizioni che questa enuncia. Nessuna legge autorizza in Italia un'espropriazione nelle circostanze che la Corte costituzionale ha approvato. Ma, ai soli fini dell'argomento, concederò che una spinta di attivismo giudiziale da parte di una Corte di cassazione, seguita in ciò da una Corte costituzionale, riveste un'efficacia sufficiente in diritto per colmare il vuoto manifesto della raccolta di leggi italiane e può attenersi a "legge" al posto di una disposizione legale inesistente. Il problema rimane tuttavia di sapere se questa "quasi-legge" assolve tutti i criteri minimi che fissa la Convenzione.
6. A differenza della Corte costituzionale italiana, la condotta illegale delle autorità mi pone veramente un problema. Provo infinitamente pena a convincermi che un atto illegale è un atto illegale, ma che la somma di due atti illegali dà nascita ai diritti in favore del contravventore. Esito a fare l'acquisto di nuove marche di etica giuridica che, una volta che un edificio sarà stato costruito irregolarmente su un terreno irregolarmente acquisito, trasformeranno in qualche modo un abuso in legalità. I programmi di costruzione sono dotati sicuramente delle benefiche virtù; trasformare un torto in diritto non è, che sappia, una di esse.
7. Estraendo il principio fondamentale che vuole che tutte le ingerenze nel godimento dei diritti e libertà fondamentali siano "previste dalla legge", gli organi della Convenzione hanno (in altre cause, a proposito di altri diritti) sensibilmente affinato questa nozione. Hanno stabilito che "il membro di frase "previsto[i] dalla la legge" (...) riguarda anche la qualità della "legge"; la vuole compatibile con la preminenza del diritto, menzionata nel preambolo della Convenzione »1.
8. Non vedo indizi di compatibilità con la preminenza del diritto in una norma creata dalla giurisprudenza che subordina l'acquisizione di diritti alla delinquenza del contravventore. Gli argomenti presso i quali si può acquistare dei diritti ex turpis causa non possono ai miei occhi trovarsi molto in alto sulla scala della "qualità" della preminenza del diritto.
9. La Corte ha, mi sembra, perso un'opportunità sognata di estendere l'esame del principio della "qualità della legge" adottata in altre cause al caso di una privazione di beni sotto l'angolo dell'articolo 1 del Protocollo no 1. È danno.
 
OPINIONE CONCORDANTE DEL SIG. GIUDICE LORENZEN
ALLA QUALE IL SIG: GIUDICE BAKA DICHIARA ADERIRE
(Traduzione)
Con la maggioranza, stimo che c'è stata violazione dell'articolo 1 del Protocollo no 1, ma mi dispiace di non potere dividere pienamente il ragionamento seguito da lei.
Ciò che si è prodotto in questa causa, questo è che la municipalità ha deciso di espropriare il terreno del richiedente, ha messo molto velocemente la sua decisione in esecuzione e ha costruito una strada sul terreno. Il richiedente ha interposto appello davanti al tribunale amministrativo di Toscana (TAR) che, il 2 dicembre 1987, si è pronunciato a suo favore; ha stimato in particolare che il progetto di strada era illegale e che l'interesse pubblico non comandava di costruire la strada, e dunque di impossessarsi del terreno del richiedente. Questa decisione acquistò forza di cosa giudicata, ma fu pronunciata mentre la strada era stata già costruita. Al termine del procedimento ulteriore in esecuzione, il TAR dichiarò anche nel suo giudizio del 26 giugno 1991 che il progetto di strada era "pericoloso e contrario all'interesse pubblico." Questa conclusione non è stata contestata né per il Consiglio di stato né, davanti alla nostra Corte, per il governo italiano. Si può dire dunque che le giurisdizioni italiane hanno riconosciuto in effetti che il terreno era stato preso al richiedente al disprezzo dell'articolo 1 del Protocollo no 1.
Secondo la giurisprudenza costante della Corte, per togliere ad un richiedente la qualità di "vittima", non basta in principio che le autorità nazionali abbiano riconosciuto, esplicitamente o in sostanza, che c'è stata violazione della Convenzione, ma occorre che la violazione della Convenzione sia riparata (vedere, mutatis mutandis, la sentenza Amuur c. Francia del 25 giugno 1996, Raccolta delle sentenze e decisioni 1996-III, p. 846, § 36, ed il sentenza Brumărescu c. Romania [GC], no 28342/95, § 50, CEDH 1999-VII).
Condivido il parere della maggioranza (paragrafo 61) secondo la quale importa in una causa come questa di vedere come le autorità nazionali hanno reagito al fatto che l'occupazione della proprietà era illegale perché non essendo nell'interesse pubblico. Se, per esempio, le autorità avevano restituito, la proprietà al richiedente ed avevano versato a questa un'indennità per il danno che l'occupazione illegale del suo terreno gli aveva causato, la società non potrebbe manifestamente più definirsi vittima. La maggioranza sembra stimare tuttavia che occorra assolutamente che ci sia restitutio in integrum per potere dire che un richiedente non sia più vittima della violazione. Non saprei condividere una tale conclusione. Può rivelarsi impossibile di consegnare le cose nello stato iniziale semplicemente perché la proprietà non esiste più -penso ad un immobile che sarebbe stato demolito per esempio. Ma anche se il restitutio in integrum è in principio possibile, non si saprebbe fare sempre la condizione per scontare una violazione dell'articolo 1 del Protocollo no 1. Se dovesse provocare degli oneri eccessivi manifestamente sproporzionati al valore della proprietà di cui il richiedente sarebbe stato spossessato illegalmente, non constaterei nessuna violazione di questo articolo nell'ipotesi dove il richiedente sarebbe stato risarcito pienamente del danno subito.
In questo caso, il Consiglio di stato italiano ha dichiarato nella sua sentenza del 7 febbraio 1996 che la restituzione del terreno era impossibile in seguito all'espropriazione indiretta.
La sentenza non procede a nessuna valutazione degli oneri che avrebbe provocato la restituzione o di tutto altro ostacolo sostanziale che avrebbe potuto impedire questa. Leggendolo, si ha al contrario l'impressione che il semplice fatto che i lavori di costruzione erano finiti ha provocato un trasferimento irreversibile di proprietà per via di un'espropriazione indiretta. Legalizzare degli atti manifestamente illegali in modo tanto automatico, purché questi atti siano compiuti con abbastanza rapidità e senza tenere conto delle azioni giudiziali relative alla loro legalità che sarebbero già pendenti, porterebbe a mio avviso grave attentato al rispetto del diritto e dell'ordine e non si concilierebbe col concetto della preminenza del diritto, consacrato dal preambolo della Convenzione ed essenziale all'applicazione delle sue disposizioni. Comunque sia, a partire dalle notizie in nostro possesso, non posso considerare come invalso che era impossibile rendere il terreno al richiedente o che questa restituzione avrebbe implicato degli oneri eccessivi. Questo è perché con la maggioranza stimo che c'è stata violazione dell'articolo 1 del Protocollo no 1.
La circostanza che la società richiedente non abbia percepito anche un'indennità per essere stata privata illegalmente del suo terreno, ma abbia dovuto impegnare lei stessa un procedimento giudiziale -ed in un termine che in principio comincia a decorrere a contare della fine dei lavori -mi preoccupo profondamente. Avuto riguardo alla conclusione che precede, non ho tuttavia da ricercare nel caso se questo fatto contravviene in sé a suddetto articolo.
Infine, cado d’accordo con la maggioranza per dire che ci si può chiedere se la giurisprudenza sull'espropriazione indiretta evoluta dalle giurisdizioni italiane fornisca una base legale sufficiente ad una privazione di proprietà, ma che non s’imponga di troncare la questione in questo caso.
1. Nota della cancelleria: la decisione della Corte è disponibile presso cancelleria.

1. Sentenza Silver ed altri c. Regno Unito del 25 marzo 1983, serie Ha no 61, p. 34, § 90; sentenza Malone c. Regno Unito del 2 agosto 1984, serie a no 82, p. 32, § 67; sentenza Halford c. Regno Unito del 25 giugno 1997, Raccolta delle sentenze e decisioni 1997-III, p. 1017, § 49; Rotaru c. Romania [GC], no 28341/95, parere della Commissione, § 64, CEDH 2000-V.

SENTENZA BELVEDERE ALBERGHIERA S.R.L. C. ITALIA

SENTENZA BELVEDERE ALBERGHIERA S.R.L. C. ITALIA
OPINIONE CONCORDANTE DEL SIG. IL GIUDICE ROZAKIS

SENTENZA BELVEDERE ALBERGHIERA S.R.L. C. ITALIA-
OPINIONE CONCORDANTE DEL SIG. IL GIUDICE BONELLO

SENTENZA BELVEDERE ALBERGHIERA S.R.L. C. ITALIA

SENTENZA BELVEDERE ALBERGHIERA S.R.L. C. ITALIA-OPINIONE CONCORDANTE
DEL SIG. GIUDICE LORENZEN ALLA QUALE SIG. GIUDICE BAKA DICHIARA ADERIRE