Non applicabilità della riduzione del 25% all’indennizzo dell’area edificabile in oggetto
I casi eccezionali in cui applicare questa norma (che non hanno nessuna attinenza con le espropriazioni ordinarie, qual è certamente quella oggetto del presente procedimento) sono quelli individuati dalla Corte Europea, dalla Corte Costituzionale, dalla Corte di Cassazione, dal Consiglio di Stato.
Riduzione 25 % per riforma economico – sociale: aree edificabili
Con l’art. 2 commi 89 e 90 della legge 24.12.2007 n. 244, il legislatore ha colmato il vuoto normativo prodotto dalla sentenza costituzionale n. 348/2007 ed ha previsto (tra l’altro), che l’indennita’ di espropriazione di un’area edificabile e’ determinata nella misura pari al valore venale del bene; quando l’espropriazione e’ finalizzata ad attuare interventi di riforma economico – sociale, l’indennita’ e’ ridotta del 25 per cento.
Cio’ premesso in linea generale, si tratta di accertare se l’espropriazione per la realizzazione dell’opera pubblica di cui trattasi sia o meno suscettibile di essere inquadrata nelle espropriazioni finalizzate all’attuazione di interventi di riforma economica sociale e, per l’effetto, se la relativa indennita’ di esproprio debba o meno scontare la riduzione del 25% in applicazione dell’art 37 comma 1 del DPR 2001/327, come modificato dall’art. 2 commi 89 e 90 della legge n. 244/2007.
Sul punto specifico, si rende necessario precisare quanto segue.
1 – LE NORME E LA GIURISPRUDENZA CEDU.
E’ noto che la giurisprudenza della C.E.D.U. (che trova diretta ed immediata applicazione in Italia) ha ammesso che l’indennita’ di esproprio possa anche non coincidere con il pieno valore di mercato allorquando l’esproprio soddisfi due condizioni:
1. che non si tratti di un esproprio cosiddetto “isolato”
2. che l’esproprio sia inquadrato all’interno di una riforma economico – sociale.
Il legislatore nazionale, nel tentativo di arginare i maggiori costi scaturenti dall’obbligo di determinare l’indennita’ di esproprio nella misura di mercato dei terreni ha ritenuto, con la citata legge n. 244/2007, di poter introdurre un temperamento gia’ noto da tempo alla giurisprudenza della Corte Europea per i Diritti dell’Uomo.
Tuttavia, non puo’ sfuggire che la stessa CEDU ha ritenuto di poter applicare la riduzione in casi del tutto eccezionali ed infrequenti tra cui a titolo meramente esemplificativo si indicano:
• i “mutamenti radicali del sistema costituzionale di un paese quali la transizione della monarchia alla repubblica” (caso ex-roi de Grèce et autres c. Grèce sentenza 23 novembre 2000);
• il quadro di riforma generale dell’enfiteusi in Inghilterra (caso James e altri contro Regno Unito);
• la nazionalizzazione di societa’ di costruzioni aeronautica e navale prevista dal programma economico, politico e sociale del partito che aveva vinto le elezioni (caso Lithgow e altri vs Regno Unito).
Com’e’ evidente, si tratta di casi eccezionali ed episodici che non hanno nessuna attinenza diretta con le espropriazioni “ordinarie”, qual e’ certamente quella oggetto del presente procedimento.
Nelle fattispecie, appare con immediata evidenza che difettano entrambe le citate condizioni:
1. da un lato, si tratta infatti di esproprio “isolato” dotato di una propria autonomia oggettivamente limitata e che e’ circoscritto all’interno del territorio
2. dall’altro lato, non si tratta di ipotesi della “riforma economico – sociale” di cui difettano gli estremi necessari (nei termini delineati dalla giurisprudenza della Corte Europea e, come qui di seguito si dirà, anche dalla giurisprudenza della Corte di Cassazione e del Consiglio di Stato).
Si rende necessario aggiungere che l’analisi della recente prassi amministrativa ha evidenziato che sovente e quasi sistematicamente le pubbliche amministrazioni esproprianti tentano di giustificare l’applicazione, sempre e comunque, della riduzione del 25 % della indennita’ di esproprio in maniera pressocche’ indiscriminata.
Tale prassi contribuisce tuttora a delineare una casistica estremamente dilatata per cui, di fatto, si assiste al tentativo di ricomprendere tutte le opere pubbliche (quali strade, marciapiedi, ospedali, scuole, opere di urbanizzazione, ecc.), in quanto di per se’ connotate dalla “pubblica utilità”, nell’ambito degli interventi di “riforma economico – sociale” suscettibili di beneficiare indiscriminatamente dell’abbattimento del 25 % dell’indennita’ di esproprio.
Ma un’indagine seria non può prescindere dalla rigorosa impostazione della Corte Europea dei Diritti dell’Uomo, la quale, com’è noto, ha introdotto il concetto di “riforma economico – sociale” in un quadro di circostanze derogatorie assolutamente eccezionali al principio generale del valore venale del bene espropriato (passaggio dalla monarchia alla repubblica, riunificazione delle due Germanie, passaggio dal comunismo al regime di libero mercato e le altre ipotesi indicate in precedenza).
Orbene, la Corte Europea ha sempre distinto gli espropri appartenenti alle suddette riforme economico – sociali (oggettivamente connotati da una amplissima incisivita’ sull’ordinamento e/o sul gran numero indifferenziato e non predeterminabile dei destinatari) dagli espropri cosiddetti “isolati” (oggettivamente connotati dall’assenza di incisivita’ sull’ordinamento e/o dal ridotto numero di destinatari, spesso direttamente determinabili ed addirittura inidividuabili).
Per gli espropri cosiddetti isolati, la CEDU ha sistematicamente seguito la regola dell’applicazione del valore venale di mercato del bene espropriato.
Di conseguenza, l’interprete deve sempre tener presente la distinzione (da una parte) tra opere pubbliche “singole ed isolate” progettate e approvate per ordinarie esigenze di pubblica utilita’ e (dall’altra parte) opere pubbliche funzionali a riforme generali dell’ordinamento per scopi di sviluppo e giustizia sociale incidenti su una pluralità indistinta ed indeterminabile di cittadini in situazioni eccezionali (quale, ad esempio, e’ stata a suo tempo la riforma agraria di cui alla legge 841/1950, con i relativi espropri generalizzati dei latifondi).
Appare dunque oggettivamente difficile riscontrare oggi “riforme economico – sociali” nella accezione fatta propria dalla Corte Europea, caratterizzate cioe’ dai connotati della generalità, dell’eccezionalita’, della incisiva innovativita’ del contenuto normativo o della eversivita’ dell’assetto economico – sociale.
La previsione introdotta nell’articolo 37 d.p.r. n. 327/2001 dall’art. 2/89 della legge n. 244/2007 e’ quindi destinata a rivelarsi una pedissequa ripetizione dei concetti espressi in via generale dalla Corte Europea, destinata a rimanere sul piano potenziale di astratta regolamentazione di eventuali future riforme di quel tipo.
Infatti, con la notissima sentenza emessa in esito al caso Scordino c/o Italia (ric. n. 36813/97 del 29.3.2006), la stessa Grande Chambre della Corte Europea Diritti dell’Uomo ha affrontato e risolto con grande chiarezza i principi in questione, stabilendo in particolare che nell’ipotesi di espropriazione per la realizzazione di un piano di edilizia residenziale, il proprietario conserva integro il diritto ad avere il valore venale del bene ablato senza alcuna riduzione della indennita’ di esproprio, atteso che la realizzazione dell’opera in oggetto non integra gli estremi dell’intervento di “riforme economico sociali”.
Anche nelle sentenze Stornaiuolo c/o Italia dell’8.8.2006 e Mason c/o Italia del 24 luglio 2007 la CEDU ha definito la realizzazione di alloggi di edilizia economica e popolare come espropriazione isolata estranea a riforme economico sociali.
La conclusione e’ immediata ed inevitabile: se dunque la stessa Corte Europea ha gia’ chiarito e stabilito che le espropriazioni finalizzate alla realizzazione del piano p.e.e.p. non si inquadrano nell’ambito delle riforme economico – sociali (pur astrattamente idonea a giustificare un’indennità di esproprio in misura inferiore all’effetto valore di mercato), allora a maggior ragione deve essere parimenti esclusa dalla stessa categoria anche l’esproprio per la realizzazione dell’opera pubblica di cui al presente procedimento espropriativo.
2 – LE NORME E LA GIURISPRUDENZA ITALIANA
Corte Costituzionale
E’ appena il caso di precisare altresi’ che, in conformita’ ai principi stabiliti dalla sentenza n. 348/2007 della Corte Costituzionale, l’autorita’ espropriante ed il giudice nazionale sono tenuti ad uniformarsi alle norme della c.e.d.u. (nonche’ ai principi stabiliti dalla giurisprudenza della C.E.D.U.) ed a garantirne, per effetto dell’art. 117/1 costituzione, l’applicazione nell’ordinamento, allorquando le stesse non siano in conflitto con la normativa nazionale.
Posto dunque che la normativa c.e.d.u. in materia di determinazione della indennita’ di esproprio (parametrazione al valore di mercato – salvaguardia del serio ristoro – riduzione del 25 % non per espropri isolati ma solo per quelli inseriti in interventi di grandi riforme economico – sociali gia’ definite dalla giurisprudenza) e’ vigente e cogente e che la stessa sul punto specifico non si pone in contrasto con la normativa nazionale, l’interprete non ha alcuna discrezionalità nell’individuare a suo compiacimento la nozione di “riforma economico – sociale”, atteso che invece deve necessariamente conformarsi sul punto sia alla normativa della c.e.d.u. sia alle giurisprudenza della C.E.D.U.
Va da se’ allora che l’espressione utilizzata dal legislatore nell’art. 2/89 della legge n. 244/2007 (“quando l’espropriazione e’ finalizzata ad attuare interventi di riforma economico – sociale, l’indennita’ e’ ridotta del 25 per cento”) non puo’ comportare l’applicazione della riduzione del 25 % di cui trattasi senza la necessaria ponderazione.
Diversamente, il testo normativo rischierebbe di presentare maglie cosi’ larghe da ammettere che la riduzione del 25 % della indennita’ espropriativa potrebbe astrattamente trovare applicazione in ogni procedimento di esproprio, posto che (come gia’ chiarito in precedenza) a ben vedere ogni espropriazione e’ sempre sorretta da motivazioni “economico – sociali”, implicitamente sottese alla stessa dichiarazione di pubblica utilita’.
Per completezza, puo’ essere opportuno segnalare che con la citata sentenza n. 348/2007, la Corte Costituzionale ha richiamato il fondamentale arresto della Grande Chambre del 29 marzo 2006 (in causa Scordino v. Italia) ove appunto si precisa che, mentre “in caso di espropriazione isolata solo una riparazione integrale può essere considerata in un rapporto ragionevole con i valore del bene“, viceversa “obbiettivi legittimi di utilità pubblica come quelli perseguiti da misura di riforma economica o di giustizia sociale possano giustificare un indennizzo inferiore al valore di mercato effettivo”, nel quadro di “un ampio margine apprezzamento” riconosciuto, per tal profilo, allo Stato.
Corte di Cassazione
La Corte di Cassazione si è già “allineata” a quanto stabilito dalle norme CEDU, in relazione al significato dell’espressione “interventi di riforma economico-sociali.
In particolare, con espresso riferimento alla espropriazione per la realizzazione di piani produttivi ed edilizia convenzionata, entrambi caratterizzati dalla “localizzazione” dell’opera, la Corte di Cassazione ha testualmente stabilito:
Cassazione Civile 28.1. 2011 n. 2100 – pip
Cassazione Civile 1.6. 2010 n 13399 – pip
“E d’altra parte alla fattispecie non e’ invocabile neppure lo ius superveniens costituito dalla legge n. 244 del 2007, art. 2, commi 89 e 90 in base ai quali “Quando l’espropriazione e’ finalizzata ad attuare interventi di riforma economico – sociale, l’indennita’ e’ ridotta del venticinque per cento”: sia per la sua inapplicabilita’ ratione temporis alla fattispecie,dato che la norma intertemporale di cui al menzionato comma 90 prevede una limitata retroattività della nuova disciplina di determinazione dell’indennità di espropriazione solo con riferimento “ai procedimenti espropriativi” e non anche ai giudizi in corso (Cass. sez. un. 5269/2008, nonchè 11480/2008); SIA PER IL FATTO CHE L’OCCUPAZIONE IN OGGETTO NON RIENTRA INVECE IN SIFFATTA CATEGORIA DI ESPROPRIAZIONI, BENSI’ NELLA PRIMA GENERALE ipotesi per la quale anch’essa dispone “che l’indennita’ di espropriazione di un’area edificabile è determinata nella misura pari al valore venale del bene”
Cassazione Civile, sez. I, 04-02-2009, n. 2712 – peep
Con la sentenza del 4.2.2009 n. 2712, la Corte di Cassazione ha espressamente escluso l’applicabilita’ della riduzione del 25 % della indennita’ di esproprio in materia di edilizia convenzionata, stabilendo espressamente che “E d’altra parte alla fattispecie non è invocabile neppure lo ius superveniens costituito dalla L. n. 244 del 2007, art. 2, commi 89 e 90, in base ai quali “Quando l’espropriazione è finalizzata ad attuare interventi di riforma economico-sociale, l’indennità è ridotta del venticinque per cento”:
sia per la sua inapplicabilità ratione temporis alla fattispecie, dato che la norma intertemporale di cui al menzionato comma 90 prevede una limitata retroattività della nuova disciplina di determinazione dell’indennità di espropriazione solo con riferimento “ai procedimenti espropriativi” e non anche ai giudizi in corso (Cass. sez. un. 5269/2008, nonchè 11480/2008);
sia per il fatto che l’espropriazione in oggetto non rientra in quest’ultima categoria individuata da quest’ultima normativa, bensì nella prima generale ipotesi per la quale anch’essa dispone “che l’indennità di espropriazione di un’area edificabile è determinata nella misura pari al valore venale del bene”.
Cassazione Civile, sez. I, 08-10-2008, n. 28463 – p.i.p
Con la sentenza n. 28463 del 8.10.2008, la Corte di Cassazione (con riferimento all’ipotesi di esproprio finalizzato ad un piano produttivo che la giurisprudenza di merito aveva ritenuto configurasse una “riforma economico – sociale”) ha invece escluso tale interpretazione stabilendo che l’espropriazione per un piano produttivo “…non rientra in quest’ultima categoria individuata da quest’ultima normativa, bensì nella prima generale ipotesi per la quale anch’essa dispone “.
Cassazione Civile, Sezioni Unite, 28-02-2008, n. 5269
Con la sentenza n. 5269, pronunciata a sezioni unite, la Corte di Cassazione ha confermato l’inapplicabilità di decurtazioni dell’indennità per gli espropri isolati, ammettendola solo per eventi gravi ed eccezionali, come le ricostruzioni per interventi sismici che hanno coinvolto intere regioni del paese.
Conformi ex multis
Cass. n. 14939 del 21.6.2010
Cass. n. 14755 del 18.6.2010
Cass. n. 2712 del 4.2.2009
Cass. n. 24863 del 8.10.2008
Consiglio di Stato
Anche il Consiglio di Stato, si “allinea” a quanto stabilito dalle norme CEDU, in relazione al significato dell’espressione “interventi di riforma economico-sociale
Si aggiunga inoltre, per completezza d’indagine, che anche il Consiglio di Stato (pronunciandosi, ovviamente, in materie di sua competenza e non in tema di indennità di espropriazione) si è uniformato a quanto stabilito dalle norme CEDU in relazione al significato dell’espressione “interventi di riforma economico-sociale;
Consiglio di Stato, sez. VI, 04-08-2008, n. 3893
Con la sentenza n. 3893 del 4.8.2008, il CDS ha infatti precisato:
– che deve escludersi che, ai fini di qualificare una norma come di riforma economico-sociale, assuma rilievo la qualificazione direttamente operata dal legislatore, occorrendo, invece, far riferimento alla obbiettiva natura della norma stessa;
– che non qualsiasi modifica legislativa merita di essere definita di “riforma economico – sociale”, spettando, invece, tale qualita’ solo a quelle norme che corrispondono a scelte di “incisiva innovativita'” in settori qualificanti la vita sociale del paese e, in particolare, a quelle che mirano a strutturare tali settori attraverso istituzioni che, per la natura degli interessi che coinvolgono, non possono che valere sull’intero territorio nazionale; inoltre, non tutte le disposizioni contenute in una legge di riforma hanno il carattere di “norma fondamentale”, dovendo questo carattere essere riconosciuto esclusivamente ai principi fondamentali enunciati o, comunque, desumibili, ovvero a quelle disposizioni che siano legate ai principi fondamentali da un vincolo di coessenzialita’ o di necessaria integrazione.
3 – IN CONCLUSIONE
Posto dunque che la normativa c.e.d.u. in materia di determinazione della indennita’ di esproprio (parametrazione al valore di mercato – salvaguardia del serio ristoro – riduzione non per espropri isolati ma solo per quelli inseriti in interventi di grandi riforme economico – sociali gia’ definite dalla giurisprudenza) e’ vigente e cogente e che la stessa sul punto specifico non si pone in contrasto con la normativa nazionale, l’interprete non ha alcuna discrezionalita’ nell’individuare a suo compiacimento la nozione di “riforma economico – sociale”, atteso che invece deve necessariamente conformarsi sul punto sia alla normativa della c.e.d.u. sia alle giurisprudenza della C.E.D.U.
Ed a questo principio si sono già “allineati” i Supremi Organi Giudicanti dello Stato Italiano ed a questo principio, ovviamente, devono adeguarsi Amministrazioni, Amministratori e Dipendenti (pubblici e privati) non solo per non arrecare un danno ingiusto agli espropriati, ma anche per evitare responsabilità civili e danni all’erario.
Quindi
1 – in conformità ai principi stabiliti dalle norme CEDU
2 – in conformità ai principi stabiliti dalla Corte Costituzionale
3 – in conformità ai principi stabiliti dalla Corte di Cassazione
4 – in conformità ai principi stabiliti dal Consiglio di Stato
l’esproprio in oggetto non rientra nella categoria delle espropriazioni finalizzate al perseguimento di “obbiettivi di riforma economico – sociale”.
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