Esempio contestazione insufficienza della indennità di esproprio nella misura indicata

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[...]
In nome e per conto della società [...] con sede in [...] che sottoscrive la presente per adesione, gli scriventi - quali Avvocati fiduciari aderenti all'Associazione Nazionale per la Tutela degli Espropriati – fanno riferimento all'opera pubblica di cui in oggetto ed espongono e significano quanto segue.

[...]
Con il presente atto la società espropriata, nel contestare l'insufficienza della indennità di esproprio nella misura indicata, intende richiamare l'attenzione sui seguenti aspetti:
• l'applicazione della normativa da applicare, anche a seguito della sentenza della Corte Costituzionale n. 348 del 24.10.2007;
• la natura edificabile dei terreni (mappali 552 e 553);
• la misura della indennità di esproprio;
• il danno da frazionamento dei fondi.

1) INDIVIDUAZIONE DELLA NORMATIVA DA APPLICARE

• ART. 117 COSTITUZIONE
• ART. 1 PROT. 1 ADDIZIONALE DELLA C.E.D.U.
• CORTE COSTITUZIONALE 24.10.2007 N. 348
• ART 2/89-90 LEGGE N. 244/2007
• il quadro normativo
Ai fini di un esatto inquadramento della fattispecie, si rende necessario preliminarmente prendere le mosse dall'esame del quadro normativo.
• la normativa c.e.d.u.
L'art. 1 Protocollo n. 1 addizionale alla c.e.d.u. cosi' testualmente recita:
"Ogni persona fisica o giuridica ha diritto al rispetto dei suo beni.
Nessuno puo' essere privato della sua proprietà se non per causa di pubblica utilità e nelle condizioni previste dalla legge e dai principi generali del diritto internazionale.
Le disposizioni precedenti non portano pregiudizio al diritto degli stati di porre in vigore le leggi da essi ritenute necessarie per disciplinare l'uso di beni in modo conforme all'interesse generale o per assicurare il pagamento delle imposte o di altri contributi o delle ammende".

E' noto che l'art. 1 del Protocollo n. 1 della invocata convenzione contiene tre distinti principi:
• la prima regola, contenuta nella prima frase del primo comma, e' di natura generale ed enuncia il principio di pacifico godimento della proprietà;
• la seconda regola garantisce dalla privazione del possesso e la rende soggetta a certe a certe condizioni;
• la terza regola, contenuta nel secondo comma, riconosce che gli stati contraenti hanno il compito, tra le altre cose, di controllare l'uso della proprietà per la soddisfazione dell'interesse generale.
Le tre regole non sono comunque "distinte" e cio' comporta la necessità di una lettura coordinata. La seconda e la terza regola sono collegate con la particolare facoltà di interferenza con il diritto di godere pacificamente della proprietà e dovrebbero per questo essere reinterpretate alla luce del principio generale enunciato dalla prima regola (confronta tra gli altri James e altri c. Regno Unito, sentenza 21 febbraio 1986, Serie A n. 98-B, pp. 29-30, § 37, seguendo i termini della analisi delle Corti nel caso Sporrong e Loennhroth c. Svezia, sent. 23 settembre 1982, serie A n. 52, p.24, §61; cfr. I Monasteri Santi c. Grecia, sent. 9 dicembre 1994, serie A n. 301, p. 31, § 56; e ancora Iatridis c. Grecia n. 31107/96 § 55 ECHR 1999-Il).
• la normativa italiana
• Corte Costituzionale sentenza 24.10.2007 n. 348

Come e' noto, con la sentenza 24 ottobre 2007 n. 348, la Corte Costituzionale ha dichiarato:
• l'illegittimità costituzionale dell'art. 5 bis, commi 1 e 2, del decreto-legge 11 luglio 1992, n. 333 (misure urgenti per il risanamento della finanza pubblica), convertito, con modificazioni, dalla legge 8 agosto 1992, n. 359;
• nonche', ai sensi dell'art. 27 della legge 11 marzo 1953, n. 87, l'illegittimità costituzionale, in via consequenziale, dell'art. 37, commi 1 e 2, del d.p.r. 8 giugno 2001 n. 327 (testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di espropriazione per pubblica utilità).

E' stata dichiarata l'illegittimità costituzionale dell'art. 5 bis, commi 1 e 2, del decreto legge 11 luglio 1992 n. 333 (misure urgenti per il risanamento della finanza pubblica), convertito, con modificazioni, dalla legge 8 agosto 1992 n. 359 nella parte in cui, ai fini della determinazione dell'indennità di espropriazione dei suoli edificabili, prevede il criterio di calcolo fondato sulla media tra il valore dei beni e il reddito dominicale rivalutato, disponendone altresi' l'applicazione ai giudizi in corso alla data dell'entrata in vigore della legge n. 359 del 1992.

E' stata altresi' dichiarata, ai sensi dell'art. 27 della legge 11 marzo 1953 n. 87, l'illegittimità costituzionale, in via consequenziale, dell'art. 37 commi 1 e 2 del D.P.R. 8 giugno 2001 n. 327 (testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di espropriazione per pubblica utilità), che contengono norme identiche a quelle dichiarate in contrasto con la Costituzione dalla medesima sentenza.

Tali norme contrastano con l'art. 1 del primo Protocollo della Convenzione per la salvaguardia dei Diritti dell'Uomo e delle libertà fondamentali (CEDU), firmata a Roma il 4 novembre 1950, quale interpretato dalla Corte Europea per i Diritti dell'Uomo, in quanto i criteri di calcolo per determinare l'indennizzo dovuto ai proprietari di aree edificabili espropriate per motivi di pubblico interesse conducono alla corresponsione di somme non congruamente proporzionate al valore dei beni oggetto di ablazione.
La questione risolta dalla Corte Costituzionale con la citata sentenza n. 348 del 24.10.2007 si incentra sul denunciato contrasto tra la norma censurata (art. 5 bis d.l. n. 333/1992 ed art. 37 commi q e 2 d.p.r. n. 327/2001) e l'art. 1 del primo Protocollo della CEDU, quale interpretato dalla Corte europea per i diritti dell'uomo, in quanto i criteri di calcolo per determinare l'indennizzo dovuto ai proprietari di aree edificabili espropriate per motivi di pubblico interesse conducevano alla corresponsione di somme non congruamente proporzionate al valore dei beni oggetto di ablazione.
Il parametro evocato e' l'art. 117/1 Costituzione, nel testo introdotto dalla legge costituzionale 18 ottobre 2001 n. 3 (modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione).
La CEDU presenta, rispetto agli altri trattati internazionali, la caratteristica peculiare di aver previsto la competenza di un organo giurisdizionale, la Corte Europea per i Diritti dell'Uomo, cui e' affidata la funzione di interpretare le norme della Convenzione stessa. Difatti l'art. 32, paragrafo 1, stabilisce: «La competenza della Corte si estende a tutte le questioni concernenti l'interpretazione e l'applicazione della Convenzione e dei suoi protocolli che siano sottoposte ad essa alle condizioni previste negli articoli 33, 34 e 47».
Poiche' le norme giuridiche vivono nell'interpretazione che ne danno gli operatori del diritto, i giudici in primo luogo, la naturale conseguenza che deriva dall'art. 32, paragrafo 1, della Convenzione e' che tra gli obblighi internazionali assunti dall'Italia con la sottoscrizione e la ratifica della CEDU vi e' quello di adeguare la propria legislazione alle norme di tale trattato, nel significato attribuito dalla Corte specificamente istituita per dare ad esse interpretazione ed applicazione.
Nel dichiarare in passato non fondata la questione di legittimità costituzionale dell'art. 5 bis d.l. n. 333/1991, la Corte Costituzionale ha richiamato la sua pregressa giurisprudenza, consolidatasi negli anni, sul concetto di «serio ristoro», particolarmente illustrato nella sentenza n. 5 del 1980. Quest'ultima pronuncia ha stabilito che «l'indennizzo assicurato all'espropriato dall'art. 42/3 Costituzione, se non deve costituire una integrale riparazione della perdita subita – in quanto occorre coordinare il diritto del privato con l'interesse generale che l'espropriazione mira a realizzare – non puo' essere, tuttavia, fissato in una misura irrisoria o meramente simbolica ma deve rappresentare un serio ristoro. Perche' cio' possa realizzarsi, occorre far riferimento, per la determinazione dell'indennizzo, al valore del bene in relazione alle sue caratteristiche essenziali, fatte palesi dalla potenziale utilizzazione economica di esso, secondo legge. Solo in tal modo può assicurarsi la congruità del ristoro spettante all'espropriato ed evitare che esso sia meramente apparente o irrisorio rispetto al valore del bene».
Il principio del serio ristoro e' violato, secondo tale pronuncia, quando, «per la determinazione dell'indennità, non si considerino le caratteristiche del bene da espropriare ma si adotti un diverso criterio che prescinda dal valore di esso».
Sul primo punto, si deve rilevare che l'art. 1 del primo Protocollo della CEDU e' stato oggetto di una progressiva focalizzazione interpretativa da parte della Corte di Strasburgo, che ha attribuito alla disposizione un contenuto ed una portata ritenuti dalla stessa Corte incompatibili con la disciplina italiana dell'indennità di espropriazione.
In esito ad una lunga evoluzione giurisprudenziale, la Grande Chambre, con la decisione del 29 marzo 2006, nella causa Scordino contro Italia, ha fissato alcuni principi generali:
a) un atto della autorità pubblica, che incide sul diritto di proprietà, deve realizzare un giusto equilibrio tra le esigenze dell'interesse generale e gli imperativi della salvaguardia dei diritti fondamentali degli individui (punto 93);
b) nel controllare il rispetto di questo equilibrio, la Corte riconosce allo Stato «un ampio margine di apprezzamento», tanto per scegliere le modalità di attuazione, quanto per giudicare se le loro conseguenze trovano legittimazione, nell'interesse generale, dalla necessità di raggiungere l'obiettivo della legge che sta alla base dell'espropriazione (punto 94);
c) l'indennizzo non e' legittimo, se non consiste in una somma che si ponga «in rapporto ragionevole con il valore del bene»; se da una parte la mancanza totale di indennizzo e' giustificabile solo in circostanze eccezionali, dall'altra non e' sempre garantita dalla CEDU una riparazione integrale (punto 95);
d) in caso di «espropriazione isolata», pur se a fini di pubblica utilità, solo una riparazione integrale puo' essere considerata in rapporto ragionevole con il valore del bene (punto 96);
e) «obiettivi legittimi di utilità pubblica, come quelli perseguiti da misure di riforma economica o di giustizia sociale possono giustificare un indennizzo inferiore al valore di mercato effettivo» (punto 97).
Poiche' i criteri di calcolo dell'indennità di espropriazione previsti dalla legge italiana porterebbero alla corresponsione, in tutti i casi, di una somma largamente inferiore al valore di mercato (o venale), la Corte Europea ha dichiarato che l'Italia ha il dovere di porre fine ad una violazione sistematica e strutturale dell'art. 1 del primo Protocollo della CEDU, anche allo scopo di evitare ulteriori condanne dello Stato italiano in un numero rilevante di controversie seriali pendenti davanti alla Corte medesima.
Per stabilire se e in quale misura la suddetta pronuncia della Corte Europea incide nell'ordinamento giuridico italiano, occorre esaminare analiticamente il criterio di calcolo dell'indennità di espropriazione previsto dalla norma ora dichiarata incostituzionale.
L'indennità dovuta al proprietario espropriato, secondo la citata norma, e' pari alla media del valore venale del bene e del reddito dominicale rivalutato riferito all'ultimo decennio, con un'ulteriore sottrazione del 40 per cento dalla cifra cosi' ottenuta.
Sia la giurisprudenza della Corte Costituzionale italiana sia quella della Corte Europea concordano nel ritenere che il punto di riferimento per determinare l'indennità di espropriazione deve essere il valore di mercato (o venale) del bene espropriato. V'e' pure concordanza di principio – al di là delle diverse espressioni linguistiche impiegate – sulla non coincidenza necessaria tra valore di mercato e indennità espropriativa, alla luce del sacrificio che puo' essere imposto ai proprietari di aree edificabili in vista del raggiungimento di fini di pubblica utilità.
Un'indennità «congrua, seria ed adeguata» (come precisato dalla sentenza costituzionale n. 283/1993) non puo' adottare il valore di mercato del bene come mero punto di partenza per calcoli successivi che si avvalgono di elementi del tutto sganciati da tale dato, concepiti in modo tale da lasciare alle spalle la valutazione iniziale, per attingere risultati marcatamente lontani da essa. Mentre il reddito dominicale mantiene un sia pur flebile legame con il valore di mercato (con il risultato pratico però di dimezzare, il piu' delle volte, l'indennità), l'ulteriore detrazione del 40 per cento e' priva di qualsiasi riferimento, non puramente aritmetico, al valore del bene. D'altronde tale decurtazione viene esclusa in caso di cessione volontaria e quindi risulta essere non un criterio, per quanto "mediato", di valutazione del bene, ma l'effetto di un comportamento dell'espropriato.
E' dunque in forza di tali considerazioni che la norma prevista dall'art. 5 bis d.l. n. 333/1992 e quella prevista dall'art. 37 commi 1 e 2 d.p.r. n. 327/2001 – la quale prevede un'indennità oscillante, nella pratica, tra il 50 ed il 30 per cento del valore di mercato del bene – non hanno superato il controllo di costituzionalità in rapporto al «ragionevole legame» con il valore venale, prescritto dalla giurisprudenza della Corte di Strasburgo e coerente, del resto, con il «serio ristoro» richiesto dalla giurisprudenza consolidata della Corte Costituzionale. La suddetta indennità e' inferiore alla soglia minima accettabile di riparazione dovuta ai proprietari espropriati, anche in considerazione del fatto che la pur ridotta somma spettante ai proprietari viene ulteriormente falcidiata dall'imposizione fiscale, la quale incide nella misura del 20 per cento. Il legittimo sacrificio che puo' essere imposto in nome dell'interesse pubblico non puo' giungere sino alla pratica vanificazione dell'oggetto del diritto di proprietà.
La conclusione raggiunta dalla Corte Costituzionale e' stata che i criteri per la determinazione dell'indennità di espropriazione riguardante aree edificabili devono fondarsi sulla base di calcolo rappresentata dal valore del bene, quale emerge dal suo potenziale sfruttamento non in astratto, ma secondo le norme ed i vincoli degli strumenti urbanistici vigenti nei diversi territori.

La sentenza n. 348/2007 della Corte Costituzionale conferma che, in materia di tutela della proprietà oggetto di espropriazione, sono rilevanti nell'ordinamento italiano – anche in forza del meccanismo ora previsto dall'art. 117/1 Costituzione - le norme della c.e.d.u. secondo cui al proprietario spetta una indennità finalizzata al ristoro di tutti i danni subiti, da determinarsi sulla base del valore di mercato dei terreni.
Sotto la spinta costante e pluriennale esercitata dalle numerose sentenze della Corte Europea dei Diritti dell'Uomo, la Corte Costituzionale e' stata costretta a riconoscere – ma non ancora in misura sufficiente - importanza e rilevanza giuridica sia alle norme della c.e.d.u. sia alle sentenze della Corte.
Non si puo' sottacere infatti che la Corte Europea accorda tuttora ai cittadini degli stati aderenti alla convenzione, una tutela decisamente piu' ampia rispetto a quella timidamente offerta dalla Corte Costituzionale con la citata sentenza n. 348/2007.
Anche dopo la sentenza costituzionale n. 348/2007, il cittadino espropriato che non ottenesse la giusta tutela dai giudici italiani, conserva sempre integro il diritto di rivolgersi comunque alla Corte Europea che continuerà, da un lato, a garantire la piu' ampia tutela prevista dalla c.e.d.u. e, dall'altro, a condannare gli stati aderenti che si siano resi responsabili di violazioni alle norme della c.e.d.u..
La Corte Costituzionale non potrà evitare in alcun modo che la Corte Europea condanni lo stato italiano.
A titolo meramente esemplificativo, si segnala che particolare importanza - per l'impatto e la risonanza notevoli degli effetti prodotti - e' stata unanimemente attribuita (tra le numerose altre disponibili) alla sentenza della Corte Europea per i Diritti dell'Uomo emessa nel caso Scordino contro Italia (ricorso n. 36813/1997), pubblicata il 29.7.2004, pur espressamente citata dalla richiamata sentenza costituzionale n. 348/2007.
Con la citata sentenza emessa sul caso Scordino, la Corte Europea (in disaccordo con la Corte Costituzionale) ha stabilito:
• che la norme della Convenzione Europea per la Salvaguardia dei Diritti dell'Uomo sono applicabili direttamente all'interno dell'ordinamento di ogni stato contraente (e dunque anche l'Italia);
• che tutti i giudici degli stati contraenti sono tenuti ed obbligati all'applicazione diretta delle norme della convenzione ogni qual volta ne ravvisino la violazione;
• che la giurisprudenza e le sentenze della Corte Europea, in quanto ritenute dalla stessa Corte parte integrante della convenzione, sono parimenti vincolanti per i giudici degli stati contraenti;
• che (con particolare riferimento alla tutela del diritto di proprietà) la normativa prevista dall'art. 5 bis del d.l. n. 333/1992 e successive modificazioni ed integrazioni ai fini della determinazione della indennità di espropriazione (e dunque anche quella prevista dal d.p.r. n. 327/2001 che ne confermato integralmente il contenuto) costituisce una violazione dei principi contenuti nell'art. 1 Protocollo n. 1;
• che infatti il meccanismo di calcolo della indennità previsto dalla citata normativa (pari alla semisomma tra il valore venale ed il coacervo del reddito dominicale rivalutato ai fini delle imposte dirette) non rispetta il criterio del giusto equilibrio tra esigenze di interesse generale ed il diritto di proprietà;
• che infatti l'indennità cosi' determinata dalla normativa italiana risulta essere notevolmente inferiore al valore di mercato dei fondi.

Secondo la Corte Europea dunque, i giudici italiani sono tenuti ad applicare direttamente nell'ordinamento, con prevalenza sulle norme nazionali, le norme della Convenzione Europea dei Diritti dell'Uomo ed i principi stabiliti dalla giurisprudenza della Corte Europea per i Diritti dell'Uomo.

Del resto, già con le sentenze emesse a SS.UU. n. 1338/2004, n. 1339/2004, n. 1340/2004 e n. 1341/2004 tutte del 26.1.2004 e con quelle piu' recenti n. 11483/2006, n. 15737/2006, n. 15738/2006, n. 15739/2006, n. 15740/2006, n. 15741/2006, n. 15742/2006, n. 8879/2006, n. 18846/2006 e n. 9420/2006, la Corte di Cassazione (sia pure emesse in materia di ragionevole durata del processo previsto dall'art. 6 c.e.d.u.) hanno espressamente sancito la vincolatività per il giudice italiano non solo della giurisprudenza della Corte Europea di Strasburgo ma anche delle norme della stessa convenzione, applicabili dunque direttamente dai giudici di tutti gli stati firmatari (anche se tale orientamento e' stato di recente oggetto di una rivisitazione).
Peraltro, a seguito della legge costituzionale n. 3/2001, la diretta rilevanza ed applicabilità nell'ordinamento delle norme della convenzione europea trovano ora nuova giustificazione normativa anche nel nuovo testo dell'art. 117/1 costituzione. Esso infatti prevede ora che la potestà legislativa e' esercitata dallo Stato nel rispetto tra l'altro dei vincoli derivanti dall'ordinamento comunitario e dagli obblighi internazionali. Orbene, tra gli obblighi internazionali figura certamente anche quello del rispetto delle prescrizioni contenute nella convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali, considerato che la convenzione medesima e' stata a suo tempo ratificata dallo Stato italiano con la legge 4.8.1955 n. 848.

Anche per il Consiglio di Stato i principi e le norme della Convenzione Europea per i Diritti dell'Uomo hanno una diretta rilevanza e trovano diretta applicazione nell'ordinamento italiano.

L'interpretazione articolata nei termini indicati e' stata adottata autorevolmente anche dal Consiglio di Stato (sezione IV n. 3752 del 27.6.2007 e sez. IV n. 2582 del 21.5.2007) il quale ha testualmente stabilito che ""i principi della Convenzione Europea sui diritti dell'uomo, che hanno una diretta rilevanza nell'ordinamento interno, poiche':
• per l'art. 117/1 della Costituzione, le leggi devono rispettare i "vincoli derivanti dall'ordinamento comunitario";
• per l'art. 6 (F) del Trattato di Maastricht (modificato dal Trattato di Amsterdam), «l'Unione rispetta i diritti fondamentali quali sono garantiti dalla Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali, ... in quanto principi generali del diritto comunitario»;
• per la pacifica giurisprudenza della CEDU (che ha piu' volte riaffermato i principi enunciati dalla Sez. II 30 maggio 2000, ric. 31524/96, già segnalata in data 29 marzo 2001 dall'Adunanza Generale di questo Consiglio, con la relazione illustrativa del testo unico poi approvato con il d.P.R. n. 327 del 2001), si e' posta in diretto contrasto con l'art. 1 prot. 1 della Convenzione la prassi interna sulla <espropriazione indiretta>, secondo cui l'amministrazione diventerebbe proprietaria del bene, in assenza di un atto ablatorio (cfr. CEDU Sez. IV 17 maggio 2005; Sez. IV 15 novembre 2005, ric. 56578/00; Sez. IV 20 aprile 2006)."
Certamente significative in tal senso appaiono le note sentenze n. 1402/2006 e n. 1403/2006 con le quali la Corte di Appello di Firenze, nell'ambito del giudizio di opposizione alla stima, ha fatto diretta applicazione nell'ordinamento nazionale dell'art. 1 Protocollo 1 addizionale alla c.e.d.u. determinando l'indennità di esproprio nella misura del pieno valore di mercato dei fondi espropriati.

Alla stessa conclusione e' giunto piu' recentemente il Tar Lombardia sezione staccata di Brescia con la sentenza n. 466 del 1.6.2007, stabilendo, in materia di risarcimento danni da occupazione appropriativa, la diretta applicazione ed efficacia nell'ordinamento nazionale delle norme previste dall'art. 1 della Convenzione Europea per i Diritti dell'Uomo (c.e.d.u.) che dunque prevalgono sulle legge nazionali.

Dall'applicazione diretta nell'ordinamento nazionale dell'art. 1 Protocollo addizionale alla c.e.d.u. discende il diritto dei cittadini proprietari a vedere calcolata l'indennità di esproprio sulla base del valore di mercato dei fondi espropriati, a prescindere da ogni indagine in ordine alla natura edificatoria o meno.
Tra le sentenze piu' recenti emesse dalla c.e.d.u. (ed ottenute da questa difesa quale Avvocato fiduciario dell'ANPTES) che hanno stabilito in via definitiva la prevalenza della normativa della convenzione su quella italiana che dunque deve cedere il passo ai fini della completa tutela del diritto di proprietà colpita da espropriazione si segnalano:
• c.e.d.u. 16.12.2006 Ippoliti contro Italia;
• c.e.d.u. 5.10.2006 Capoccia contro Italia ;
• c.e.d.u. 6.7.2006 Grossi contro Italia.

Con il presente atto, si intende dunque sin d'ora chiarire che un legittimo recepimento delle prescrizioni appena illustrate non puo' non comportare l'integrale serio ristoro a fronte della espropriazione dei beni privati. Diversamente risulterebbe palese ed incontrovertibile la violazione dell'art. 1 del Protocollo n. 1 aggiunto alla Convenzione ed a tal fine si precisa che la violazione stessa andrebbe individuata nelle seguenti circostanze:

• nell'incompatibilità con il principio stabilito dall'art. 1 del Protocollo n. 1 della interferenza subita dal cittadino espropriato con il diritto al pacifico godimento della proprietà;
• nella manifesta ingiustizia ed insufficienza della indennità di esproprio qualora questa fosse parametrata (come del resto e' dato desumere dagli atti del procedimento) sulla base del criterio dimidiato già previsto dall'art. 37 d.p.r. n. 327/2001 ed ora dichiarato incostituzionale, in quanto essa rappresenta un quota corrispondente a meno della metà del valore venale dei fondi espropriati e dunque dei danni effettivamente subiti dal proprietario;
• la mancanza del giusto equilibrio tra i requisiti e gli obiettivi dell'interesse generale della collettività e gli imperativi della salvaguardia dei diritti fondamentali dell'individuo.
Si ritiene dunque che l'eventuale ingerenza posta in essere nella fattispecie da codesta amministrazione sarebbe da considerarsi una privazione ed una violazione del diritto di proprietà come indicato dalla seconda frase dell'art. 1 (P1-1) del Protocollo 1 della Convenzione Europea di cui si chiede appunto in questa sede la diretta ed immediata applicazione ad opera di codesta amministrazione espropriante.

• ART. 1/1217 DELLA LEGGE 27.12.2006 N. 296
Anche le autorità esproprianti, già in sede di procedimento amministrativo di esproprio (e non solo i Giudici italiani in sede processuale), devono garantire e dare applicazione diretta nell'ordinamento alle norme della c.e.d.u..
L'art. 1/1217 della legge n. 296/2006 ha previsto l'obbligo per l'autorità espropriante di conformarsi alle norme della c.e.d.u..

Infine, si richiama l'attenzione su una norma vigente della cui introduzione e delle cui implicazioni in termini di responsabilità, le amministrazione esproprianti non si sono ancora pienamente avvedute. Essa peraltro fornisce la prova della immediata efficacia ed applicabilità nell'ordinamento nazionale delle norme della c.e.d.u..
In particolare, si intende far riferimento all'art. 1/1217 della legge 27.12.2006 n. 296 con la quale e' stato testualmente previsto che "lo Stato ha altresi' diritto di rivalersi sulle regioni, le province autonome di Trento e di Bolzano, gli enti territoriali, gli altri enti pubblici e i soggetti equiparati, i quali si siano resi responsabili di violazioni delle disposizioni della Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali, firmata a Roma il 4 novembre 1950, resa esecutiva dalla legge 4 agosto 1955, n. 848, e dei relativi Protocolli addizionali, degli oneri finanziari sostenuti per dare esecuzione alle sentenze di condanna rese dalla Corte europea dei diritti dell'uomo nei confronti dello Stato in conseguenza delle suddette violazioni."
E' dunque appena il caso di precisare che qualora il cittadino espropriato firmatario del presente atto fosse costretto a rivolgersi – a causa della impossibilità di raggiungere una composizione bonaria con l'ente espropriante - all'autorità giudiziaria nazionale ed alla Corte Europea per i Diritti dell'Uomo per ottenere la piena tutela del diritto di proprietà, gli effetti economici derivanti dalla condanna di pagamento (formalmente) rivolta allo stato italiano sono destinati a riflettersi integralmente in danno di codesta autorità, proprio per effetto della previsione contenuta dal citato art. 1/1217 della legge n. 296/2006.
Corre l'obbligo di richiamare l'attenzione sulla circostanza che tale norma non ha subito alcuna modificazione a seguito della sentenza costituzionale n. 348/2007.
Si deve segnalare da ultimo la SENTENZA N. 898/2007 PUBBLICATA IL 6.7.2007 – emessa su patrocinio dello scrivente difensore quale fiduciario dell'ANPTES - con la quale la CORTE DI APPELLO DI FIRENZE, facendo leva sia sull'art. 117 Costituzione, sia sull'art. 1/1217 della legge n. 296/2006 sia infine sul complesso degli altri argomenti prospettati e trattati precedenza, ha dichiarato direttamente applicabile nell'ordinamento nazionale le norme della c.e.d.u. ed ha condannato l'amministrazione espropriante al pagamento della indennità determinata nella misura del valore di mercato dei fondi espropriati.

In tal caso, si ha motivo di ritenere che un'eventuale condanna dello stato italiano potrebbe comportare l'ipotetica responsabilità contabile per danno erariale in capo ai soggetti che si siano resi responsabili della mancata applicazione delle norme previste dalla c.e.d.u..

Infine, corre l'obbligo di segnalare le sentenze n. 1469/2007 e n. 1470/2007 pubblicate in data 20.11.2007 con le quali la Corte di Appello di Firenze, che aveva già anticipato le aperture tracciate dalla sentenza n. 348/2007 della Corte Costituzionale, ha garantito al cittadino la piu' ampia tutela già offerta dalla C.e.d.u. in termini di valore di libero mercato dei fondi espropriati.

2) QUANTO ALLA NATURA EDIFICABILE DEI FONDI

I terreni espropriati che siano stati legittimamente utilizzati in termini edificatori devono ritenersi dotati della edificabilità legale sia in base alla normativa italiana sia in base alle norme della c.e.d.u..
• normativa c.e.d.u.
L'art. 1 Protocollo 1 addizionale alla c.e.d.u. comporta già di per se' la naturale implicazione che i terreni siano stimati e valutati sulla base del loro pieno valore di mercato "sic et simpliciter", a prescindere da ogni indagine in ordine alla natura edificabile o meno degli stessi.
Appare peraltro del tutto superfluo precisare che il terreno espropriato deve certamente ritenersi edificatorio ai fini della c.e.d.u., atteso che lo stesso e' stato utilizzato per la edificazione di un fabbricato destinato a civile abitazione.
• normativa nazionale
Ad ogni buon conto, e' appena il caso di precisare che nella fattispecie che il terreno espropriato ha oggettiva ed indiscussa natura edificabile, quanto meno perche' esso e' stato già utilizzato in tali termini.
In particolare il citato art. 37 prevede:
• che "ai soli fini dell'applicabilità delle disposizioni della presente sezione, si considerano le possibilità legali ed effettive di edificazione, esistenti al momento dell'emanazione del decreto di esproprio o dell'accordo di cessione…" (comma terzo);
• che "salva la disposizione dell'articolo 32/1, non sussistono le possibilità legali di edificazione quando l'area e' sottoposta ad un vincolo di inedificabilità assoluta in base alla normativa statale o regionale o alle previsioni di qualsiasi atto di programmazione o di pianificazione del territorio, ivi compresi il piano paesistico, il piano del parco, il piano di bacino, il piano regolatore generale, il programma di fabbricazione, il piano attuativo di iniziativa pubblica o privata anche per una parte limitata del territorio comunale per finalità di edilizia residenziale o di investimenti produttivi, ovvero in base ad un qualsiasi altro piano o provvedimento che abbia precluso il rilascio di atti, comunque denominati, abilitativi della realizzazione di edifici o manufatti di natura privata" (comma quarto);
• che "i criteri e i requisiti per valutare l'edificabilità di fatto dell'area sono definiti con regolamento da emanare con decreto del ministro delle infrastrutture e trasporti" (comma quinto);
• che infine "fino alla data di entrata in vigore del regolamento di cui al comma 5, si verifica se sussistano le possibilità effettive di edificazione, valutando le caratteristiche oggettive dell'area" (comma sesto).
Posto dunque che il terreno distinto con il mappale 552 e' stato già utilizzato in termini di edificabilità legale nei termini individuati dal citato art. 37 d.p.r. n. 327/2001, deve convenirsi sulla conclusione che esso deve ritenersi edificabile.
Del resto tale conclusione e' confortata dalla pacifica giurisprudenza della Corte di Cassazione che appare superfluo richiamare.
• mappale 553
• natura conformativa e/o espropriativa del vincolo

Si premette che il mappale 553 risulta essere destinato a verde pubblico comunale.

I vincoli conformativi cosiddetti lenticolari (avente cioe' funzione e contenuto espropriativo perche' incidono in maniera diretta su un'area specifica ben delimitata) devono ritenersi ininfluenti ai fini della determinazione della indennità di esproprio. In tal caso, l'indennità di esproprio deve essere determinata nella misura del valore di mercato, senza che i vincoli conformativi lenticolari possano incidere negativamente, ridurre e comprimere l'ammontare della indennità spettante.

Ai fini di un esatto inquadramento della fattispecie, si rende necessario affrontare preliminarmente la questione della natura (conformativa ovvero espropriativa) del vincolo apposto sul fondo di cui trattasi e per l'effetto la conseguente questione della natura edificabile o meno dello stesso.

L'esame deve prendere le mosse dalla esatta individuazione del contenuto e del significato che la giurisprudenza di legittimità ha riservato al concetto di "vincolo conformativo" (lenticolare o meno) e nella conseguente distinzione dello stesso dal "vincolo espropriativo".
In realtà, la giurisprudenza ha stabilito che la identificazione del "vincolo conformativo non lenticolare" e la sua distinzione dal "vincolo espropriativo" devono avvenire attraverso una verifica articolata e circostanziata con riferimento al contenuto ed al grado di "incidenza" della previsione imposta dallo strumento urbanistico.
A tal fine si rende necessario precisare un breve approfondimento in merito.
Pacifica e' sul punto e' la giurisprudenza.

• Corte di Cassazione 23.4.2001 n. 173
Con la fondamentale e nota sentenza n. 173 del 23.4.2001, la Corte di Cassazione SS.UU. ha testualmente stabilito quanto segue.
"Resta fermo in premessa il principio che, - ai fini della determinazione dell'indennizzo espropriativo e della previa qualificazione del terreno espropriato - mentre sono ininfluenti le prescrizioni ed i vincoli finalizzati alla espropriazione (…), come confermato anche dall'art. 5 bis della legge n. 359 del 1992 (…) - si deve tener conto, invece, dei vincoli "conformativi" che - in quanto non correlati (a differenza dei primi) alla vicenda ablatoria e non espressivi, pertanto, di una attività discrezionale della P.A., ma connaturati viceversa alla proprietà in se', per inerenza alla stessa di un regime giuridico generale o di un peculiare statuto urbanistico contribuiscono, per cio', a fondare i caratteri dei suoli anche per gli aspetti valutativi (si vedano, per tutte, fra le piu' recenti, n. 1090/99, n. 1113/99,n. 2272/99, n. 3839/99; n. 1816/2000, n. 3973/2000).
E' poi esatto, sempre in via di principio, che, nel sistema di disciplina della legge urbanistica, articolato su tre livelli (spaziali) di pianificazione (sovracomunale - comunale - subcomunale), la suddivisione in zone (o cd. "zonizzazione") dell'intero territorio comunale e la individuazione delle rispettive destinazioni (in via generale e diffusa per parti omogenee), contenuta nei piani di secondo livello, conferisca appunto, ai medesimi quell'"effetto tipico" di conformazione del territorio, incidente sulla stessa struttura e sul regime giuridico, della proprietà in ragione della sua allocazione zonale e della destinazione (generale) correlativa…
Occorre, pero', a questo punto, precisare che il carattere conformativo, e non ablatorio, agli effetti indennitari, dei vincoli di piano non discende, direttamente e necessariamente, dal fatto in se' della loro collocazione nello strumento urbanistico, e non si impone, quindi, esclusivamente in ragione della fonte da cui il vincolo deriva, quanto piuttosto dipende dai requisiti oggettivi, di natura e struttura - che i vincoli contenuti nello strumento urbanistico di norma presentano - della incidenza su una generalità di beni, nei confronti di una PLURALITà INDIFFERENZIATA di soggetti, in funzione della destinazione assolta dalla INTERA ZONA in cui questi ricadono, in ragione delle sue caratteristiche intrinseche o del rapporto (per lo piu' spaziale) con un'opera pubblica: dal che appunto il modo d'essere, "conformato" della proprietà dei beni medesimi.
Cio' allora comporta che, ove in via eccezionale, vincoli, pur contenuti in piani di secondo livello non abbiano una tal natura generale, ma si presentino, viceversa, come vincoli particolari, incidenti su beni determinati, in funzione non già di una generale destinazione di zona, ma della localizzazione puntuale (con indicazione empiricamente, per cio', detta "lenticolare") di un'opera pubblica, "la cui realizzazione non puo' coesistere con la proprietà privata ma ne esige la traslazione in favore dell'ente pubblico" (…), deve allora convenirsi (…) che si tratti di vincolo sostanzialmente preordinato all'espropriazione. Dal quale - non ostante la sua formale allocazione -, deve comunque prescindersi ai fini della qualificazione dell'area, per gli effetti indennitari, con la necessità di individuare il parametro legale di siffatta qualificazione in uno strumento previgente.
Realizzandosi, in tal modo, una situazione specularmente inversa a quella, che pur e' suscettibile di verificarsi, in presenza di strumenti particolareggiati, di terzo livello, le cui prescrizioni - di regola meramente attuative dei piani, attraverso la fissazione delle linee di un progetto espropriativo e la dichiarazione di pubblica utilità di tutte le relative opere - possono, a loro volta, in via eccezionale, unire a tale loro funzione tipica quella ulteriore, di contenuto conformativo, di mutare nella zona contemplata le pregresse opzioni del piano regolatore con riguardo allo ius aedificandi dei proprietari dei suoli. Come nel caso dei piani di edilizia economica e popolare (P.E.E.P.), secondo quanto già riconosciuto da S.U. n. 11433/97…
In conclusione, si deve quindi affermare che, ai fini indennitari e della previa qualificazione dei suoli espropriati alla stregua delle correlative "possibilità legali" di edificazione al momento dell'apposizione del vincolo preordinato alla espropriazione", ai sensi dell'art. 5 bis comma terzo della legge n. 359 del 1992, le prescrizioni ed i vincoli stabiliti dagli strumenti urbanistici di secondo livello - influenti di regola su tale qualificazione, per il contenuto conformativo della proprietà che ad essi deriva dalla loro funzione di definire, per zone, in via astratta e generale, le possibilità edificatorie connesse al diritto dominicale - possono, in via eccezionale, avere viceversa anche portata e contenuto direttamente ablatori (che ne esclude l'incidenza sulla liquidazione della indennità) ove si tratti di vincoli particolari, incidenti su beni determinati in funzione di localizzazione dell'opera pubblica, implicante di per se' la necessaria traslazione di quei beni all'ente pubblico".
Sul punto specifico, la giurisprudenza di legittimità e' pacifica (Corte di Cassazione 17.5.2005 n. 10343; Corte di Cassazione 5.4.2006 n. 7892; Corte di Cassazione 14.2.2006 n. 3146; Cass. 7.2.2006 n. 2612,; Cass. 6.2.2005 n. 3116; Cass. 1.4.2005 n. 6914; Cass. 30.8.2004 n. 17438 e Cass. 30.8.2004 n. 17438).

Ne consegue allora, per effetto delle precedenti considerazioni, che deve ragionevolmente convenirsi che il vincolo di cui trattasi gravante sul fondo in disamina e' sostanzialmente preordinato all'espropriazione (avente cioe' natura cosiddetta "lenticolare") e percio' che da tale vincolo deve comunque prescindersi ai fini della qualificazione dell'area e degli effetti indennitari.
Va da se' che alla REGOLA GENERALE stabilita dalla giurisprudenza [secondo cui il carattere conformativo (e non ablatorio) dei vincoli di piano dipende dalla incidenza su una generalità di beni, nei confronti di una pluralità indifferenziata di soggetti, in funzione della destinazione assolta dalla intera zona in cui i vincoli medesimi ricadono, in ragione delle sue caratteristiche intrinseche o del rapporto (per lo piu' spaziale) con un'opera pubblica] si contrappone ovviamente l'ECCEZIONE pur stabilita dalla medesima giurisprudenza [secondo cui in via eccezionale i vincoli pur contenuti nel p.r.g. possono non avere natura generale, ma si presentano come vincoli particolari, incidenti su beni determinati, in funzione non già di una generale destinazione di zona, ma della localizzazione puntuale sul territorio (natura cosiddetta "lenticolare") di un'opera pubblica la cui realizzazione non puo' coesistere con la proprietà privata ma ne esige e ne presuppone il trasferimento in favore del comune espropriante].

• effetti della natura lenticolare del vincolo
In presenza di vincoli conformativi aventi contenuto e natura lenticolare, la giurisprudenza ha stabilito che di essi non deve tenersi conto ne' ai fini dell'accertamento della natura del fondo ne' ai fini della determinazione della relativa indennità di esproprio. In tal caso, laddove non sia possibile far riferimento alla previgente disciplina del p.r.g. perche' non piu' attuale e non piu' rappresentativa del nuovo assetto del territorio, il ristoro spettante al proprietario per l'ablazione del suolo non puo' che essere commisurato al valore delle aree cui il suolo e' urbanisticamente asservito.

• irrilevanza del vincolo conformativo lenticolare
• conseguente natura edificabile del fondo
"L'indiscutibile presenza di un vincolo di immodificabilità privata del suolo, al quale, per coerenza, deve assegnarsi carattere espropriativo giacche' l'attuabilità pubblicistica presuppone necessariamente l'avocazione del bene all'ente pubblico, comporta tuttavia che del vincolo non debba tenersi conto ai fini della liquidazione dell'indennità, e che nella ricerca di un parametro urbanistico di riferimento nella verifica del requisito dell'edificabilità legale, non debba risalirsi ad una pianificazione remota e non più attuale, ma debba valorizzarsi l'omogeneità del suolo con quelli in favore dei quali l'opera pubblica su di esso costruenda garantisce la prestazione del servizio. L'espressa definizione "attrezzature pubbliche di quartiere", attribuita all'area, costituisce previsione urbanistica a titolo particolare concernente quella determinata area nell'ambito della zona (edificabile o edificata), in cui l'infrastruttura s'inserisce funzionalmente, di modo che il ristoro spettante al proprietario per l'ablazione del suolo non puo' che essere commisurato al valore delle aree cui il suolo e' urbanisticamente asservito.
Nella specie risulta che il valore dell'area sia stato determinato in base alla capacità volumetrica che la sentenza impugnata ha espressamente verificato come omogenea a quella della zona il cui essa era ricompresa (indice applicato: 2,509 mc/mq; indice fondiario della zona: 2,5-2,5 mc/mq). La liquidazione indennitaria che ne consegue, nel suo risultato ultimo, e' conforme al principio di diritto teste' enunciato" (Cass. 8.9.2004 n. 18068).

"Riguardo al primo motivo, la presenza di un vincolo di immodificabilità privata del suolo, al quale non e' discusso in causa dover assegnarsi carattere espropriativo (impianti pubblici e attrezzature civili gestire da enti pubblici), giacche' l'attuabilità pubblicistica presuppone necessariamente l'avocazione del bene all'ente pubblico, comporta che del vincolo non debba tenersi conto ai fini della liquidazione dell'indennità. Nella ricerca di un parametro urbanistico di riferimento nella verifica del requisito dell'edificabilità legale, la necessità di relazionare la valutatone del bene in termini di effettività, al momento della definitiva avocazione alla mano pubblica, esclude che debba risalirsi ad una pianificazione remota e non piu' attuale, alla ricerca di una condizione conformativa o preurbanistica, ma debba valorizzarsi l'omogeneità del suolo con quelli in favore dei quali l'opera pubblica su di esso costruendo garantisce la prestazione del servizio. La metodologia dichiarata dalla Corte toscana, di riferirsi ai COEFFICIENTI EDIFICATORI DELLE ZONE CIRCOSTANTI, in attuazione della quale il c.t.u. fu incaricato di fornire indicazioni supplementari, appare corretta.
L'espressa definizione "impianti pubblici ed attrezzature civili gestite da enti pubblici", attribuita all'area, costituisce previsione urbanistica a titolo particolare concernente quella determinata area nell'ambito della zona (edificabile o edificata), in cui l'infrastruttura s'inserisce funzionalmente, di modo che il ristoro spettante al proprietario per l'ablazione del suolo non puo' che essere commisurato al valore delle aree cui il suolo e' urbanisticamente asservito" (Cass. 30.8.2004 n. 17438).
"Come questa Corte ha avuto piu' volte occasione di precisare (Cass. Sez. 1 7.12.2001 n. 15519; Cass. Sez. 1 11.1.2002 n. 296; Cass. Sez. 20.2.2004 n. 3386; Cass. Sez. 24.11.2005 n. 24837)…la valutazione indennitaria deve avvalersi di un indice di edificabilità convenzionalmente applicabile alle aree destinate a servizi nel quadro di una valutazione perequati va che, come stabilito dalle Sezioni Unite (sentenza 21 marzo 2001 n. 125), deve trascurare la maggiore o minore edificabilità di cui il fondo venga a godere o che esso venga a subire per effetto delle disposizioni del piano regolatore attinenti alla collocazione sui singoli fondi di specifiche edificazioni ovvero di servizi e infrastruttura" (Cass. 5.4.2006 n. 7892).
"Conclusivamente, l'inserimento di suoli nella c.d. zona F di uno strumento urbanistico (P. di F. o PRG) e' inquadrabile in linea di principio nella zonizzazione del territorio e dunque determina il carattere non edificabile dei suoli stessi, con le relative conseguenze in ordine alla determinazione dell'indennità espropriativa.
In via di eccezione i suoli medesimi possono avere natura edificabile, qualora sia accertato il carattere localizzativo (pre- espropriativo) della relativa destinazione urbanistica, sicche' il suolo va valutato alla stregua della zona alla stregua della quale l'opera pubblica da realizzare garantisce la prestazione del servizio pubblico (cfr. Cass. 30 agosto 2004 n. 17438)" (Cass. 17.5.2005 n. 10343).
"…per converso, se la variante non abbia una tal natura generale, ma imponga un vincolo particolare incidente su beni determinati, in funzione non già di una generale destinazione di zona, ma della localizzazione di un'opera pubblica, la cui realizzazione non puo' coesistere con la proprietà privata, il vincolo che la stessa contiene deve essere qualificato come preordinato alla relativa espropriazione e da esso deve, dunque, prescindersi nella qualificazione dell'area, pur quando la variante abbia mutato la classificazione urbanistica di quest'ultima…(cfr. n. 10269/04)" (Cass. 6.2.2005 n. 3116).

3) QUANTO ALLA MISURA DELLA INDENNITà DI ESPROPRIO

Fermi restando i criteri stabiliti dalla normativa nazionale nonche' i principi stabiliti sia dalla Corte Europea per i Diritti dell'Uomo sia dalla citata sentenza n. 348/2007 della Corte Costituzionale, si deve affermare, senza alcun rischio di errore, che l'indennità spettante al proprietario deve essere parametrata sulla base del valore di mercato dei terreni, da cui l'indennità stessa non puo' prescindere.
In forza di elementi emersi dal locale mercato, il valore dei terreni edificabili appare deve essere determinato in misura superiore a quella indicata nel decreto di occupazione in epigrafe (euro 39.633,39).

4) QUANTO AL DANNO DA FRAZIONAMENTO

In caso di espropriazione parziale dei fondi con la produzione di aree marginali relitte, al proprietario spetta una specifica indennità finalizzata a compensarlo per la perdita del valore del commerciale dei terreni causata dal frazionamento.
Dall'esame degli atti del procedimento di esproprio, e' emerso che l'espropriazione prevista e' destinata a comportare danni da frazionamento atteso che risulta la formazione di aree relitte non piu' apprezzabili e prive di qualunque valore per il proprietario. Tale danno si e' verificato per tutti e tre i mappali occupati.
L'art. 33/1 d.p.r. n. 327/2001 prevede infatti che "nel caso di espropriazione parziale di un bene unitario, il valore della parte espropriata e' determinata tenendo conto della relativa diminuzione di valore". Va da se' che tale danno deve essere indennizzato, anche eventualmente estendo l'espropriazione alle superfici relitte.

Tanto premesso, si chiede a codesta amministrazione:

a) di prestare ottemperanza ed applicazione dell'art. 1 Protocollo 1 addizionale alla Convenzione Europea per la Salvaguardia dei Diritti dell'Uomo e delle Libertà Fondamentali firmata a Roma il 4.11.1950 resa esecutiva dalla legge 4.8.1955 n. 848 ed i relativi Protocolli addizionali, anche alla luce della sentenza 348 del 24.10.2007 della Corte Costituzionale;
b) di rideterminare e corrispondere l'indennità di esproprio dei terreni distinti con i mappali n. 552 3 553 rispetto dei principi di cui sopra, indennità che deve essere stimata in misura maggiore di quella indicata e che si chiede sia determinata consensualmente tra le parti;
c) di determinare e corrispondere l'indennità di esproprio dei terreni nel rispetto dei principi di cui sopra, indennità che sarà determinata consensualmente tra le parti;
d) di determinate e corrispondere l'indennità per il danno frazionamento dei fondi e per la produzione di superfici relitte, da determinarsi consensualmente tra le parti.
[...]

Per i documenti aggiornati, vedi anche:

A.1 Le "trappole" in cui cadono gli espropriati
A.3 Vuoi accettare l'indennità? Le avvertenze
A.4 La tua indennità - con le norme italiane
A.5 La tua indennità - con le norme europee
A.6 Le illegittimità della procedura
A.7 Il T.U. Espropri sempre aggiornato
DATA DI VALIDITÀ: La data dell'ultimo controllo di validità dei testi è lunedì 25/01/2021.