AFFAIRE SPADEA ET SCALABRINO c. ITALIE - A.N.P.T.ES.
A.N.P.T.ES. Associazione Nazionale per la Tutela degli Espropriati. Oltre 5.000 espropri trattati in 15 anni di attività.
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Testo originale e tradotto della sentenza selezionata

AFFAIRE SPADEA ET SCALABRINO c. ITALIE

Tipologia: Sentenza
Importanza: 1
Articoli: 14, 35, P1-1
Numero: 12868/87/1995
Stato: Italia
Data: 1995-09-28 00:00:00
Organo: Grande Camera
Testo Originale

Conclusione Eccezione preliminare respinta (no-esaurimento); No-violazione di P1-1; No-violazione dell’art. 14+P1-1

Nel causa Spadea e Scalabrino c. Italia (1),

La Corte europea dei Diritti dell’uomo, costituita,
conformemente all’articolo 43 (art. 43) della Convenzione di salvaguardia,
dei Diritti dell’uomo e delle Libert? fondamentali (“la Convenzione”)
ed alle clausole pertinenti del suo regolamento A (2), in una camera
composta dai giudici di cui il nome segue:

SIGG.. R. Ryssdal, presidente,
F. Matscher,
L. – E. Pettiti,
B. Walsh,
C. Russo,
S.K. Martens,
A.N. Loizou,
L. Wildhaber,
G. Mifsud Bonnici,

cos? come del Sig. H. Petzold, cancelliere,

Dopo avere deliberato in camera del consiglio il 23 marzo e
1 settembre 1995,

Rende la sentenza che ha, adottata a questa ultima, data:
_______________
Note del cancelliere

1. La causa porta il n? 23/1994/470/551. Le prime due cifre
ne indicano il posto nell’anno di introduzione, le due ultime il
posto sull’elenco delle immissione nel processo della Corte dall’origine e su
quella delle richieste iniziali (alla Commissione) corrispondenti.

2. Il regolamento A applicato a tutte le cause deferite alla Corte
prima dell’entrata in vigore del Protocollo n? 9 (P9) e, da questa,
alle sole cause concernente gli Stati non legate da suddetto Protocollo
(P9). Corrisponde al regolamento entrato in vigore il 1 gennaio 1983
ed emendato a pi? riprese da allora.
_______________

PROCEDIMENTO

1. La causa ? stata deferita alla Corte per la Commissione europea
dei Diritti dell’uomo (“la Commissione”) il 7 luglio 1994, nel,
termine di tre mesi che aprono gli articoli 32 paragrafo 1 e 47 (art. 32-1
art. 47) della Convenzione. Alla sua origine si trova una richiesta
(n? 12868/87) diretta contro la Repubblica italiana e in cui due
Cittadini residenti all?estero di questo Stato, G. S. e la Sig.ra M.
S., avevano investito la Commissione il 15 aprile 1987 in virt? di
l’articolo 25 ( art. 25).

La domanda della Commissione rinvia agli articoli 44 e 48
(art. 44, art. 48) cos? come alla dichiarazione italiana che riconosce
la giurisdizione obbligatoria della Corte (articolo 46) (art. 46). Ha
per oggetto di ottenere una decisione sul punto di sapere se i fatti
della causa rivelano una trasgressione dello stato convenuto alle esigenze
degli articoli 1 del Protocollo n? 1 (P1-1) e 14 della Convenzione, combinato
con la precedente disposizione (art. 14+P1-1).

2. In risposta all’invito previsto all’articolo 33 paragrafo 3 d, del,
regolamento A, gli interessati hanno manifestato il desiderio di partecipare
all’istanza. Il presidente ha autorizzato il Sig. S. ad assicurarsi la
difesa dei suoi interessi cos? come di quelli della Sig.ra S. ed a
adoperare la lingua italiana (articoli 27 paragrafo 3 e 30).

3. La camera da costituire comprendeva di pieno dritto Sig. C. Russo,
giudice eletto di nazionalit? italiana (articolo 43 della Convenzione)
( art. 43) ed il Sig. R. Ryssdal, presidente della Corte (articolo 21 paragrafo 3 b)
del regolamento A). Il 18 luglio 1994, questo ha tirato alla sorte il nome
degli altri sette membri, ossia i Sigg.. F. Matscher, L. – E. Pettiti,
B. Walsh, S.K. Martens, A.N. Loizou, L. Wildhaber e G. Mifsud Bonnici,
in presenza del cancelliere (articoli 43 in fine della Convenzione e 21
paragrafo 4 del regolamento A) (art. 43).

4. Nella sua qualit? di presidente della camera (articolo 21 paragrafo 5
del regolamento A) il Sig. Ryssdal ha consultato, tramite il
cancelliere, l’agente del governo italiano (“il Governo”),
Io Spadea ed il delegato della Commissione a proposito dell’organizzazione del
procedimento (articoli 37 paragrafo 1 e 38). Conformemente all’ordinanza
resa in conseguenza, il cancelliere ha ricevuto l’esposto del Governo
il 18 gennaio 1995 e quello dei richiedenti il 31. Il delegato della
Commissione non ha presentato osservazioni scritte.

5. Il 17 marzo 1995, la Commissione ha prodotto la pratica del
procedimento seguito dinnanzi a lei; il cancelliere l’aveva invitato su
istruzioni del presidente.

6. A questa ultima data, lo S. ha indicato alla cancelleria che egli
non avrebbe assistito all’udienza.

7. Cos? come aveva deciso il presidente, i dibattimenti si sono
svolti in pubblico il 21 marzo 1995, al Palazzo dei Diritti dell’uomo a
Strasburgo. La Corte aveva tenuto prima una riunione preparatoria.

Sono comparsi:

– per il Governo

SIGG.. G. Raimondi, magistrato distaccato al servizio
del contenzioso diplomatico del ministero
delle Cause estere, coagente,
V. Esposito,
G. Colla, magistrati distaccati al gabinetto
legislativo del ministero della Giustizia, consiglieri,;

– per la Commissione

Il Sig. B. Conforti, delegato.

La Corte ha ascoltato nelle loro dichiarazioni i Sigg.. Conforti, Raimondi,
e Colla.

IN EFFETTI

I. Le circostanze dello specifico

8. Rispettivamente avvocato e professore di universit?, S.
e la Sig.ra S. abitano Milano.

9. Nell’aprile 1982, acquistarono, nello scopo di farne loro
abitazione, due appartamenti contigui. Il vecchio proprietario li
aveva dato in locazione alla Sig.ra B. e la Sig.ra Z. che pagavano uno
pigione sottomessa al controllo dei poteri pubblici.

10. Per un atto notificato il 13 ottobre 1982, i richiedenti,
diedero disdetta agli inquilini dei beni in questione, intimandoli
di lasciare i luoghi alla scadenza degli affitti (il 31 dicembre 1983) ed li
assegna dinnanzi al giudice di istanza (pretore) di Milano.

11. Il 22 dicembre 1982 e 13 gennaio 1983, questo ultimo omolog?
l’ingiunzione e fiss? la data dell’espulsione al 31 dicembre 1984. Le
decisioni furono rese esecutive il 22 dicembre 1982 e
19 gennaio 1983.

12. Per applicazione de decreto-legge n? 12 del 7 febbraio 1985,
convertito nella legge n? 118 del 5 aprile 1985 (“la legge n? 118”), il giudice
di istanza sospese l’esecuzione delle misure di espulsione fino al
30 gennaio 1986.

13. Il 14 marzo 1986, Io S. e la Sig.ra S. impegnarono il
procedimento di esecuzione delle decisioni di espulsione, gli inquilini non essendovi
ancora conformati. Tuttavia, l’ufficiale giudiziario di giustizia incaricato
dell’esecuzione urt? a tre riprese – il 9 giugno, 9 settembre e
10 ottobre 1986 – al rifiuto delle Sig.re B. e Z. di liberare gli
appartamenti. Queste, delle persone anziane a redditi modesti,
avevano difatti chiesto alla municipalit? di Milano l’attribuzione di una
abitazione a affitto moderato.

14. Il decreto-legge n? 708 del 29 ottobre 1986, convertito nella
legge n? 899 del 23 dicembre 1986, sospese l’esecuzione delle misure
di espulsione fino al 31 marzo 1987: a contare da questa data e fino al
31 marzo 1988, solo il prefetto (prefetto) poteva, in certi casi,
fare eseguire suddette misure con l’assistenza della forza pubblica.

15. Il 14 maggio, 15 giugno, 22 settembre, 9 novembre,
10 dicembre 1987 e 14 gennaio 1988, l?ufficiale giudizioario tent? in
vano di procedere all’esecuzione controversa.

16. A partire dall? 8 febbraio 1988, l’esecuzione delle misure
di espulsione fu una nuova volta sospesa, prima fino al
31 dicembre 1988 per il decreto-legge n? 26 dello stesso giorno, convertito in
legge n? 108 del 8 aprile 1988, poi fino al 30 aprile 1989 per il
decreto-legge n? 551 del 30 dicembre 1988, convertito nella legge n? 61 del
21 febbraio 1989.

17. Nell’agosto 1988, la Sig.ra Z. decedette ed i richiedenti entrarono in
possesso di uno degli appartamenti. Il secondo fu liberato dalla Sig.ra B.
nel febbraio 1989. Nel frattempo, il 22 febbraio 1988, S. e
La Sig.ra S. avevano dovuto acquistare un altro alloggio.

II. Il diritto interno pertinente

18. Sulla base del rapporto della Commissione, la legislazione,
italiana in materia di affitti di abitazione pu? riepilogare cos?:

Da 1947, la legislazione in questione ? stata segnata per
differenti interventi dei poteri pubblici, mirando il controllo degli
affitti per mezzo del blocco di questi, mitigati dagli aumenti
legali decretati ogni tanto dal Governo, cos? come la
proroga legale di tutti gli affitti in corso e la proroga, la
sospensione o lo scaglionamento dell’esecuzione forzata delle espulsioni.

1. In materia di proroga legale

L’ultima proroga legale che riguarda tutti gli affitti in
corso, salvo in certi casi limitatamente previsti dalla legge, ?
quell’invalsa dalla legge n? 392 del 27 luglio 1978 fino al
31 dicembre 1982, 30 giugno 1983 o 31 dicembre 1983 secondo le date di
conclusione dei contratti di affitto.

C’? luogo di notare mentre, per ci? che riguarda gli
immobili destinati ad un uso differente dall’abitazione, la proroga,
legale degli affitti in corso previsti dall’articolo 1 paragrafo 9 bis della legge
n? 118 del 5 aprile 1985 ? stata dichiarata incostituzionale tramite una sentenza
della Corte costituzionale (n? 108) del 23 aprile 1986: i limiti
legali al diritto di propriet?, prevista dall’articolo 42 della
Costituzione per assicurare le finalit? sociali di questa,
permettevano di considerare legittimo la regolamentazione che impone delle
restrizioni, purch? questa regolamentazione abbia un carattere
straordinario e temporaneo, ma il fatto di perpetuare tali
limitazioni erano incompatibili con la protezione del diritto di propriet?
consacrata all’articolo 42 della Costituzione.

Nella sua decisione, la Corte costituzionale ha ricordato
anche che la proroga legale degli affitti per una durata di
sei mesi, invalsa dalla legge n? 118, non poteva essere considerata
isolatamente ma nel contesto della regolamentazione di insieme degli
affitti. Si ? riferita in particolare al fatto che questa proroga
prendeva il rel? da altre proroghe legali e poteva essere un
punto di partenza alle nuove limitazioni all’autonomia contrattuale
in materia. Per di pi?, la misura perpetuava dei contratti per
quali l?affitto, nonostante gli aumenti applicabili,
conformemente all’indice dei prezzi al consumo, non era anche
approssimativamente in rapporto con la nuova realt? socioeconomica.
Di pi?, questa legislazione non accordava al locatore la possibilit? di
ritornare in possesso dell’immobile che in caso di estrema necessit?.

La Corte ha stimato anche che la legge n? 118, nella misura,
in cui prevedeva una proroga generalizzata degli affitti in corso senza
tenere conto delle differenti condizioni economiche dei locatori e
inquilini, ci? che sarebbe stato tuttavia necessario alle fini di giustizia,
sociale, contravveniva al principio dell’uguaglianza dei cittadini dinnanzi al
legge, riconosciuto per l’articolo 3 della Costituzione.

2. In materia di esecuzione forzata

Delle numerose disposizioni hanno regolamentato la proroga, la
sospensione o lo scaglionamento dell’esecuzione forzata delle decisioni
giudiziali ordinando agli inquilini di liberare i luoghi (ordinanze)
di sfratto.

Una prima sospensione ? stata messa a posto per il decreto-legge
n? 795 del 1 dicembre 1984. Le sue disposizioni sono state riprese dal
decreto-legge n? 12 del 7 febbraio 1985, convertito nella legge n? 118 del
5 aprile 1985. Riguarda il periodo del 1 dicembre 1984 al
30 giugno 1985. Peraltro, questi testi prevedevano lo scaglionamento
dell’esecuzione forzata delle misure di espulsione, al 1 luglio 1985,
30 settembre 1985, 30 novembre 1985 o 31 gennaio 1986, seguendo la data,
alla quale il giudizio che constata la fine dell’affitto era diventato
esecutivo.

L’articolo 1 paragrafo 3 della legge n? 118 prevedeva che una tale
sospensione non si applicava quando la liberazione dei luoghi era
stata ordinata a causa di ritardi nel pagamento degli affitti. Ugualmente
nessuna sospensione poteva essere decisa nei seguenti casi:

a) quando il locatore, dopo la conclusione del contratto di
affitto, si trovava nel bisogno di destinare l’immobile al suo uso
proprio o a quello del suo coniuge o dei suoi discendenti in fila
diretta fino al secondo grado, o a titolo di abitazione, o a titolo
commerciale o professionale, o quando il locatore che aveva
l’intenzione di utilizzare i locali come previsto sopra offriva, da una
parte, al suo inquilino un immobile similare di cui l?affitto che non supera
del 20% di quello pagato era compatibile con le sue possibilit? e,
d?altra parte, si impegnava a pagare gli oneri di trasloco del suo
inquilino (articolo 59, primo capoverso, numeri 1, 2, 7, 8, della
legge n? 392 del 27 luglio 1978 (“la legge n? 392”));

b) nell’ipotesi in particolare dove il locatore aveva un bisogno
urgente di ricuperare il suo appartamento per abitarvi o ospitare
i suoi bambini o i suoi ascendenti (articolo 3, primo capoverso, numeri 1, 2,
4, 5, del decreto-legge n? 629 del 15 dicembre 1979, convertito nella
legge n? 25 del 15 febbraio 1980 (“la legge n? 25”)).

Una seconda sospensione ? stata messa a posto per il decreto-legge
n? 708 del 29 ottobre 1986, convertito nella legge n? 899 del
23 dicembre 1986.

Riguardava il periodo dal 29 ottobre 1986 al 31 marzo 1987
e contemplava agli articoli 2 e 3 le stesse eccezioni delle
disposizioni precedenti.

Questa legge ha stabilito anche che apparteneva al prefetto di
determinare i criteri da seguire per accordare il concorso della forza
pubblica in vista di procedere all’esecuzione forzata nel caso di
inquilini ricalcitranti, su avviso di una commissione che comprende i
rappresentanti degli inquilini e proprietari.

Il paragrafo 5 bis dell’articolo 3 della legge n? 899 del
23 dicembre 1986 prevedeva anche che l’esecuzione forzata delle espulsioni
era sospesa in ogni caso fino al 31 dicembre 1987 al riguardo degli
inquilini che hanno diritto all’attribuzione di una casa popolare.

Una terza sospensione ? stata messa a posto per il decreto-legge
n? 26 dell? 8 febbraio 1988, convertito nella legge n? 108 del 8 aprile 1988.
Riguarda il periodo dall? 8 febbraio 1988 al 30 settembre 1988 innanzi tutto,
poi da questa ultima data al 31 dicembre 1988.

Una quarta sospensione ? stata messa a posto per il decreto-legge
n? 551 del 30 dicembre 1988, convertito nella legge n? 61 del
21 febbraio 1989, fino al 30 aprile 1989. Nelle regioni toccate per
delle calamit? naturali la sospensione andava fino al
31 dicembre 1989.

Questa legge prevedeva anche, salvo in caso di necessit?,
lo scaglionamento della concessione del concorso della forza pubblica per
l’esecuzione delle espulsioni su un periodo di quarantotto mesi, a
contare del 1 gennaio 1990, e creava una commissione prefettizia
incaricata di fissare le precedenze nella concessione del concorso della forza
pubblica.

L’insieme di queste leggi e decreti conteneva per di pi? delle
disposizioni concernenti il finanziamento di case popolari ed gli
aiuti all’alloggio.

PROCEDIMENTO DINNANZI ALLA COMMISSIONE

19. S. e la Sig.ra S. hanno investito la Commissione il
15 aprile 1987. Si lamentavano:

a) di un attentato ingiustificato al loro diritto di propriet?,
articolo 1 del Protocollo n? 1, (P1-1);

b) di ci? che l’applicazione della legislazione in questione aveva,
provocato una discriminazione tra proprietari di immobili ad uso
di abitazione ed inquilini, cos? come tra i primi ed i
proprietari di immobili destinati ad altri usi, articoli 14 della
Convenzione e 1 del Protocollo n? 1, combinati ( art. 14+P1-1);

c) della mancanza di ogni controllo che soddisfa le esigenze dell?articolo
6 paragrafo 1 (art. 6-1) della Convenzione in quanto all’esercizio per
il prefetto del suo potere discrezionale tra il 31 marzo 1987 ed i
8 febbraio 1988.

20. La Commissione ha dichiarato la richiesta (n? 12868/87) accettabile il
5 aprile 1993 in quanto alle prime due lagnanze e ha respinto, per difetto
manifesto di fondamento, la lagnanza derivata del mancata osservanza dell’articolo 6,
paragrafo 1 (art. 6-1) della Convenzione. Nel suo rapporto del 9 maggio 1994
(articolo 31) (art. 31) conclude che non vi ? stata violazione n? dell?articolo
1 del Protocollo n? 1 (P1-1) (ventuno voci contro due)
n? dell’articolo 14 della Convenzione, composto con l’articolo 1 del
Protocollo n? 1 (art. 14+P1-1) (ventidue voci contro una). Il testo
integrale del suo avviso e delle due opinioni dissidenti che lo
accompagnano figura qui accluso con la presente sentenza (1).
_______________
1. Nota del cancelliere: per le ragioni di ordine pratico non vi figurer?
che nell’edizione stampata, volume 315-B della serie A delle
pubblicazioni della Corte, ma ciascuno se lo pu? procurare presso la cancelleria
_______________

CONCLUSIONI PRESENTATE ALLA CORTE DAL GOVERNO

21. Nel suo esposto, il Governo ha chiesto alla Corte di
dichiarare la richiesta irricevibile per non-esaurimento delle vie di
ricorso interne e, a titolo sussidiario, di giudicare che non si ? avuto
infrazione n? dell’articolo 1 del Protocollo n? 1 (P1-1) n? dell?articolo
14(art. 14) della Convenzione.

IN DIRITTO

I. SULL’OGGETTO DELLA CONTROVERSIA

22. I richiedenti invocano dinnanzi alla Corte, oltre gli articoli 1,
del Protocollo n? 1( P1-1) e 14 della Convenzione, composto con la
precedente disposizione ( art. 14+P1-1) l’articolo 6 paragrafo 1 (art. 6-1)
della Convenzione.

Secondo la Corte, questa ultima lagnanza esce tuttavia della cornice della
causa come l’ha delimitato la decisione della Commissione
sull?ammissibilit? (vedere in particolare, mutatis mutandis, la sentenza Brincat
c. Italia del 26 novembre 1992, serie a n? 249-a, p. 10, paragrafo 16).

II. SULL’ECCEZIONE PRELIMINARE DEL GOVERNO

23. Il Governo eccepisce, come gi? dinnanzi alla Commissione, il
non-esaurimento delle vie di ricorso interni. S. e
La Sig.ra S. avrebbero trascurato di sollevare dinnanzi al giudice di istanza
la questione della legittimit? costituzionale delle disposizioni
legislative controverse. Inoltre, avrebbero omesso di attaccare
dinnanzi alla giustizia amministrativa le misure del prefetto relativo
alla concessione dell’assistenza della forza pubblica nella cornice del
procedimento di espulsione.

24. A proposito della prima parte dell’eccezione, la Corte,
ricorda che nel sistema giuridico italiano un individuo non gode
di un accesso diretto alla Corte costituzionale per invitarla a verificare
la costituzionalit? di una legge: ha l?unica facolt? di investirla, a
richiesta di una parte in causa o d?ufficio, una giurisdizione che conosce il fondo
di una causa. Da allora, uguale domanda non saprebbe analizzarsi in uno
ricorso incui l’articolo 26 (art. 26,)esige l’esaurimento (vedere, mutatis,
mutandis, le sentenze Brozicek c. Italia del 19 dicembre 1989, serie a
n? 167, p. 17, paragrafo 34, e Padovani c. Italia del 26 febbraio 1993,
serie a n? 257-B, p. 19, paragrafo 20).

La seconda anta dell’eccezione non resiste neanche
all’esame. Gli articoli 59 della legge n? 392, 3 del legge n? 25 e 1
della legge n? 118 prevedono che la sospensione dell’esecuzione costretta delle
espulsioni non si applica in particolare nel caso in cui il proprietario ha un
bisogno urgente di ricuperare il suo bene per ospitare la sua famiglia o
nell’ipotesi di ritardi nel pagamento dell?affitto da parte dell’inquilino
(paragrafo 18 sopra). ? unicamente in questa cornice che il
prefetto ? competente per accordare l’assistenza della forza pubblica.
Ora S. e la Sig.ra S., non assolvendo le condizioni,
richieste dalle disposizioni suddette, non potevano
rivolgersi al prefetto per chiedere l’aiuto della polizia o, in caso di
rifiuto, alle giurisdizioni amministrative per contestare la sua decisione.
Un tale mezzo era privato di ogni fortuna di successo dunque.

25. In conclusione, l’eccezione deve essere respinta.

III. SULLA VIOLAZIONE ADDOTTA DALL’ARTICOLO 1 DEL PROTOCOLLO N? 1
(P1-1)

26. Secondo i richiedenti, l’impossibilit? prolungata di ricuperare,
i loro due appartamenti, risultante dell’applicazione delle disposizioni
legislative di emergenza in materia di affitti di abitazione, ha portato
attentato al loro diritto al rispetto dei loro beni, consacrato
dall?’articolo 1 del Protocollo n? 1 (P1-1), cos? formulato,:

“Ogni persona fisica o morale ha diritto al rispetto di
i suoi beni. Nessuno pu? essere privato della sua propriet? che per
causa di utilit? pubblica e nelle condizioni previste per
la legge ed i principi generali del diritto internazionale.

Le disposizioni precedenti non recano offesa al
diritto che possiedono gli Stati di mettere in vigore le leggi
che giudicano necessarie per regolamentare l’uso dei beni
conformemente all’interesse generale o per assicurare il pagamento
delle imposte o di altri contributi o delle multe.”

A. la regola applicabile

27. L’articolo 1 (P1-1) garantisce in sostanza il diritto di
propriet?. Contiene tre norme distinte: la prima che si
esprime nella prima frase del primo capoverso (P1-1) e riveste un
carattere generale, enuncia il principio del rispetto della propriet?; il
secondo, figurando nella seconda frase dello stesso capoverso (P1-1), mira
la privazione di propriet? e la sottopone a certe condizioni; quanto
alla terza, registrata nel secondo capoverso (P1-1), riconosce
agli Stati contraenti il potere, tra altri, di regolamentare l’uso,
dei beni conformemente all’interesse generale e mettendo in vigore le
leggi che giudicano necessarie a questo fine. Non si tratta per
tanto di regole prive di rapporto tra esse: la seconda ed il
terzo hnnoa munto agli esempi particolari di attentati al diritto
di propriet?; da allora, devono interpretarsi alla luce del
principio consacrato dalla prima (vedere in particolare il sentenza Mellacher e
altri c. Austria del 19 dicembre 1989, serie a n? 169, pp. 24-25,
paragrafo 42).

28. La Corte nota con la Commissione che non si ? avuto, nello specifico,
n? espropriazione di fatto n? trasferimento di propriet?. I richiedenti
si conservavano sempre la possibilit? di alienare i loro beni e percepivano
regolarmente gli affitti. L’applicazione delle misure controverse che hanno
provocato il mantenimento degli inquilini negli appartamenti si analizza
senza dubbio, in una regolamentazione dell’uso dei
beni. Da allora, il secondo capoverso dell’articolo 1 (P1-1) gioca
all’occorrenza.

B. Il rispetto delle condizioni del secondo capoverso (P1-1)

29. Il secondo capoverso (P1-1) lascia agli Stati il diritto di adottare
le leggi che giudicano necessarie per regolamentare l’uso dei beni
conformemente all’interesse generale.

Simili leggi sono particolarmente frequenti nel
campo dell’alloggio che occupa un posto centrale nelle politiche
sociali ed economiche della nostra societ? moderna.

Nella messa in opera di tali politiche, il legislatore
deve godere di una grande latitudine per pronunciarsi tanto sull’esistenza
di un problema di interesse pubblico ricorrente una regolamentazione che sul
scelta delle modalit? di applicazione di questa ultima. La Corte rispetta
il modo in cui concepisce gli imperativi dell’interesse generale, salvo
se il suo giudizio si rivela manifestamente privo di base ragionevole
(sentenza Mellacher ed altri precitati, pp. 25-26, paragrafo 45).

1. Scopo dell’ingerenza

30. I richiedenti contestano la legittimit? dello scopo delle leggi in
causa; in sostanza, la politica cieca dello stato convenuto in
materia di alloggio ? l?unica responsabile della penuria di locali in affitto
moderato che ha toccato e tocca ancora soprattutto le grandi citt? del
penisola italiana. Il Governo sarebbe senza diritto adesso a
giustificare le misure legislative di emergenza facendo appello
all’interesse generale.

Stabilendo un confronto tra le ragioni invocate
dall’Italia dinnanzi agli organi della Convenzione al riguardo del rispetto
della regola del termine ragionevole, articolo 6 paragrafo 1 (art. 6-1) e queste
concernenti la presente causa, gli interessati invitano la Corte a
respingere queste ultime al motivo che qui anche la lentezza e l’inerzia
dello stato sarebbe inaccettabile.

31. Con la Commissione, la Corte osserva che le misure
legislative che hanno sospeso le espulsioni durante il periodo
1984-1988 ubbidivano alla necessit? di fare fronte al numero alzato di
affitti venuti a scadenza in 1982 e 1983, cos? come per la preoccupazione di
permettere agli inquilini riguardati di rialloggiarsi nelle condizioni
adeguate o di ottenere delle case popolari.

Procedere simultaneamente a tutte le espulsioni avrebbe senza alcun
dubbio trascinato dell’importanti tensioni sociali e messa in pericolo dell’ordine
pubblico.

L’affermazione dei richiedenti secondo la quale la politica
dello stato in materia di alloggio sarebbe male concepita, non si fonda solamente
sulla penuria persistente di alloggi ad affitto moderato; da allora, il
parallelo che stabiliscono con l’articolo 6 paragrafo 1 (art. 6-1) ?
inaccettabile. Difatti, mentre l’articolo 6 paragrafo 1(art. 6-1) esige
la celerit? dei procedimenti, i governi non sono tenuti ad una
tale obbligo nel campo della casa popolare.

32. In conclusione, la legislazione contestata inseguiva un scopo
legittimo conforme all’interesse generale, siccome lo vuole il secondo capoverso
dell’articolo 1 (P1-1).

2. Proporzionalit? dell’ingerenza

33. Come la Corte l’ha sottolineato nella sentenza Mellacher ed altri
Precitato (p. 27, paragrafo 48) il secondo capoverso dell’articolo 1 del
Protocollo n? 1 (P1-1) si deve leggere alla luce del principio consacrato
dalla prima frase dell’articolo (P1-1). Di conseguenza, una misura
di ingerenza deve predisporre un giusto equilibro tra le esigenze
dell’interesse generale della comunit? e gli imperativi della salvaguardia
dei diritti fondamentali dell’individuo (vedere, tra altri, la sentenza,
Sporrong e L?nnroth c. Svezia del 23 settembre 1982, serie a n? 52,
p. 26, paragrafo 69). La ricerca di simile equilibrio si riflette nel
struttura dell’articolo 1( P1-1) tutto intero (ibidem) dunque anche
nel secondo capoverso (P1-1). Deve esistere un rapporto ragionevole di
proporzionalit? tra i mezzi impiegati e lo scopo mirato (sentenza James,
ed altri c. Regno Unito del 21 febbraio 1986, serie a n? 98, p. 34,
paragrafo 50).

34. Gli interessati trovano sproporzionati l’ingerenza in
questione. Se ammettono che gli inquilini avevano diritto ad una
protezione sociale rinforzata, a causa della loro et? e redditi, essi,
non accettano il fatto di avere dovuto sopportare durante i lunghi anni
le scelte politiche dello stato italiano nel campo dell’alloggio,
scelta che giudicano erronee. Al posto di bloccare gli affitti e di
prorogare la validit? degli affitti in corso fino nel 1983 per accorgersi
alla fine che bisognava sospendere e scaglionare le espulsioni, le
autorit? italiane avrebbero dovuto adottare delle misure che mirano
l’introduzione sul mercato immobiliare di appartamenti adeguati ai
prezzi ragionevoli.

35. Secondo il Governo, se ? vero che i richiedenti non hanno
potuto ricuperare i loro beni che in agosto 1988 e febbraio 1989, l’ingerenza,
che denunciano saprebbe non passare per sproporzionata, tenuto conto
di ci? che i poteri pubblici si sempre sono sforzati, in un
campo tanto sensibile, di predisporre un giusto equilibrio tra gli
interessi in causa.

36. La Corte nota che la crisi dell’alloggio costituisce un fenomeno
quasi generale per le societ? moderne.

Per ovviare a questo problema, il governo italiano ha adottato
una serie di misure di emergenza destinate, da una parte, a controllare gli
aumenti degli affitti per mezzo di blocchi temperati tramite rialzi
puntuali e, d?altra parte, a prorogare la validit? degli affitti in corso.
La situazione italiana si ? complicata quando l’industrializzazione delle
grandi citt? del Nord del paese esercitarono una forte attrazione sulla
popolazione delle regioni pi? sfavorite e delle campagne in
generale.

37. Negli anni 1982 e 1983, quando l’ultima proroga
legale, introdotta dalla legge n? 118, venne a scadenza, lo stato italiano,
considera necessario di ricorrere alle disposizioni di emergenza che mirano alla
proroga, la sospensione o lo scaglionamento dell’esecuzione costretta delle
decisioni giudiziali che ordinano la liberazione degli immobili per gli
inquilini. Queste misure predisponevano tuttavia delle eccezioni in virt?
dalle quali, in particolare, i proprietari che avevano un bisogno urgente
di ricuperare i loro immobili o che non percepivano gli affitti
scaduti, potevano ottenere l’esecuzione delle espulsioni con l’assistenza
della forza pubblica.

38. Per determinare se suddette disposizioni erano
proporzionate allo scopo perseguito – proteggere gli interessi degli inquilini
a deboli redditi ed evitare ogni rischio di agitazione dell’ordine pubblico -,
la Corte stima, con la Commissione, che c’? luogo di ricercare se,
nello specifico, il trattamento riservato agli inquilini di Spadea e
della Sig.ra Scalabrino ha permesso il mantenimento dell’equilibrio tra gli interessi
in causa.

39. Nell’occorrenza, il solo motivo all’origine delle espulsioni
controverse era la scadenza degli affitti degli appartamenti in controversia,
nessuna eccezione alla regola della sospensione delle esecuzioni che non giocano
al riguardo dei richiedenti. Inoltre, la Sig.ra Z. e la Sig.ra B., delle persone,
vecchie ai redditi modesti, si erano rivolte alla municipalit? di
Milano per potere beneficiare di case popolari.

40. Certo, i richiedenti dovettero acquistare un altro alloggio e non
si riprendono i loro beni che in seguito al decesso della prima
inquilina e della partenza volontaria della seconda (paragrafo 17
sopra).

Tuttavia, avuto riguardo allo scopo legittimo ricercato, le misure
legislative adottate dallo stato italiano e criticate dagli
interessati saprebbero non passare per sproporzionate tenuto conto
dell margine di valutazione predisposto dal secondo capoverso dell’articolo 1 del
Protocollo n? 1 (P1-1).

3. Conclusione

41. La Corte conclude dal momento che adottando delle misure di emergenza
il legislatore italiano poteva stimare ragionevolmente, considerando la
necessit? di predisporre un giusto equilibro tra gli interessi della
comunit? ed il diritto dei proprietari e dei richiedenti in
particolare, che mezzi scelti convenivano per raggiungere lo scopo
legittimo perseguito. Considera che la restrizione all’uso
dei loro appartamenti, subiti dal Sig. Spadea e dalla Sig.ra Scalabrino in virt?,
di suddette disposizioni, non era contrario alle esigenze del secondo
capoverso dell’articolo 1 del Protocollo n? 1 (P1-1). Non c’? stato dunque
violazione di questo (P1-1).

IV. Sulla Violazione Addotta Dall’articolo 14 Della Convenzione,
Combinato Con L’articolo 1 Del Protocollo N? 1( art. 14+P1-1)

42. Ai termini dell’articolo 14, art. 14, della Convenzione,

“Il godimento dei diritti e libert? riconosciuto nella
(…) Convenzione deve essere assicurato, senza nessuna distinzione,
fondata in particolare sul sesso, la razza, il colore, la lingua,
la religione, le opinioni politiche o tutti altri
opinioni, l’origine nazionale o sociale, l’appartenenza a
una minoranza nazionale, la fortuna, la nascita o tutta
altra situazione.”

43. Secondo i richiedenti, l’articolo 14 della Convenzione, composto,
con l’articolo 1 del Protocollo n? 1 (art. 14+P1-1) si trova infranto
per le leggi in causa, per quanto queste proteggono gli
inquilini al danno dei proprietari e soprattutto i proprietari
di immobili ad uso altro che l’abitazione al danno dei
proprietari di immobili ad uso di abitazione.

44. Il Governo aderisce all’avviso della Commissione che
conclude alla mancanza di violazione dell’articolo 14 (art. 14).

45. La Corte prima ricorda che, secondo la sua giurisprudenza,
l’articolo 14 (art. 14) vieta di trattare in modo differente, salvo
giustificazione obiettiva e ragionevole, delle persone poste in
materia in situazioni comparabili. Una lagnanza derivata da questo
(art. 14,)non saprebbe prosperare dunque che se, in particolare, la situazione
della vittima pretesa si rivela comparabile a quella di persone
trattate meglio (sentenza Fredin c. Svezia (n? 1) del 18 febbraio 1991, serie a
n? 192, p. 19, paragrafo 60).

46. In ci? che riguarda la prima parte della lagnanza, la Corte nota
che solleva la questione della proporzionalit? delle misure di emergenza
controverse rispetto al loro scopo, esaminata gi? sotto l’angolo
dell’articolo 1 del Protocollo n? 1 (P1-1) (paragrafi 33-41 sopra).

In quanto alla differenza di trattamento rispetto ai
proprietari di immobili ad uso altro che l’abitazione, la Corte,
considera che la distinzione tra queste due categorie di persone ai
fini dell’esecuzione forzata delle espulsioni sia obiettiva e ragionevole
avuto riguardo allo scopo della legge – la protezione degli inquilini nella cornice
di una crisi grave dell’alloggio – ed all’utilizzazione dei beni – locazione
ai fini di abitazione, da una parte, ed uso particolarmente commerciale, dall’altra.

47. In conclusione, non c’? stata, nello specifico, violazione
dell’articolo 14 della Convenzione, composto con l’articolo 1 del
Protocollo n? 1 (art. 14+P1-1).

PER QUESTI MOTIVI, LA CORTE, ALL’UNANIMIT?,

1. Respinge l’eccezione preliminare del Governo;

2. Dice che non c’? stata violazione dell’articolo 1 del
Protocollo n? 1 (P1-1);

3. Dice che non c’? stata violazione dell’articolo 14 del
Convenzione, composto con l’articolo 1 del Protocollo n? 1
( art. 14+P1-1).

Fatta in francese ed in inglese, poi pronunciatain udienza,
pubblica al Palazzo dei Diritti dell’uomo, a Strasburgo, il,
28 settembre 1995.

Firmato: Rolv RYSSDAL
Presidente

Firmato: Herbert PETZOLD
Cancelliere

Testo Tradotto

Conclusion Exception pr?liminaire rejet?e (non-?puisement) ; Non-violation de P1-1 ; Non-violation de l’Art. 14+P1-1

En l’affaire Spadea et Scalabrino c. Italie (1),

La Cour europe?enne des Droits de l’Homme, constitue?e,
conforme?ment a? l’article 43 (art. 43) de la Convention de sauvegarde
des Droits de l’Homme et des Liberte?s fondamentales (“la Convention”)
et aux clauses pertinentes de son re?glement A (2), en une chambre
compose?e des juges dont le nom suit:

MM. R. Ryssdal, pre?sident,
F. Matscher,
L.-E. Pettiti,
B. Walsh,
C. Russo,
S.K. Martens,
A.N. Loizou,
L. Wildhaber,
G. Mifsud Bonnici,

ainsi que de M. H. Petzold, greffier,

Apre?s en avoir de?libe?re? en chambre du conseil les 23 mars et
1er septembre 1995,

Rend l’arrêt que voici, adopte? a? cette dernie?re date:
_______________
Notes du greffier

1. L’affaire porte le n? 23/1994/470/551. Les deux premiers chiffres
en indiquent le rang dans l’anne?e d’introduction, les deux derniers la
place sur la liste des saisines de la Cour depuis l’origine et sur
celle des requêtes initiales (a? la Commission) correspondantes.

2. Le re?glement A s’applique a? toutes les affaires de?fe?re?es a? la Cour
avant l’entre?e en vigueur du Protocole n? 9 (P9) et, depuis celle-ci,
aux seules affaires concernant les Etats non lie?s par ledit Protocole
(P9). Il correspond au re?glement entre? en vigueur le 1er janvier 1983
et amende? a? plusieurs reprises depuis lors.
_______________

PROCEDURE

1. L’affaire a e?te? de?fe?re?e a? la Cour par la Commission europe?enne
des Droits de l’Homme (“la Commission”) le 7 juillet 1994, dans le
de?lai de trois mois qu’ouvrent les articles 32 par. 1 et 47 (art. 32-1,
art. 47) de la Convention. A son origine se trouve une requête
(n? 12868/87) dirige?e contre la Re?publique italienne et dont deux
ressortissants de cet Etat, Me G. S. et Mme M.
S., avaient saisi la Commission le 15 avril 1987 en vertu de
l’article 25 (art. 25).

La demande de la Commission renvoie aux articles 44 et 48
(art. 44, art. 48) ainsi qu’a? la de?claration italienne reconnaissant
la juridiction obligatoire de la Cour (article 46) (art. 46). Elle a
pour objet d’obtenir une de?cision sur le point de savoir si les faits
de la cause re?ve?lent un manquement de l’Etat de?fendeur aux exigences
des articles 1 du Protocole n? 1 (P1-1) et 14 de la Convention, combine?
avec la pre?ce?dente disposition (art. 14+P1-1).

2. En re?ponse a? l’invitation pre?vue a? l’article 33 par. 3 d) du
re?glement A, les inte?resse?s ont manifeste? le de?sir de participer a?
l’instance. Le pre?sident a autorise? Me S. a? assurer lui-même la
de?fense de ses inte?rêts ainsi que de ceux de Mme S. et a?
employer la langue italienne (articles 27 par. 3 et 30).

3. La chambre a? constituer comprenait de plein droit M. C. Russo,
juge e?lu de nationalite? italienne (article 43 de la Convention)
(art. 43), et M. R. Ryssdal, pre?sident de la Cour (article 21 par. 3 b)
du re?glement A). Le 18 juillet 1994, celui-ci a tire? au sort le nom
des sept autres membres, a? savoir MM. F. Matscher, L.-E. Pettiti,
B. Walsh, S.K. Martens, A.N. Loizou, L. Wildhaber et G. Mifsud Bonnici,
en pre?sence du greffier (articles 43 in fine de la Convention et 21
par. 4 du re?glement A) (art. 43).

4. En sa qualite? de pre?sident de la chambre (article 21 par. 5
du re?glement A), M. Ryssdal a consulte?, par l’interme?diaire du
greffier, l’agent du gouvernement italien (“le Gouvernement”),
Me Spadea et le de?le?gue? de la Commission au sujet de l’organisation de
la proce?dure (articles 37 par. 1 et 38). Conforme?ment a? l’ordonnance
rendue en conse?quence, le greffier a reçu le me?moire du Gouvernement
le 18 janvier 1995 et celui des reque?rants le 31. Le de?le?gue? de la
Commission n’a pas pre?sente? d’observations e?crites.

5. Le 17 mars 1995, la Commission a produit le dossier de la
proce?dure suivie devant elle; le greffier l’y avait invite?e sur les
instructions du pre?sident.

6. A cette dernie?re date, Me S. a indique? au greffe qu’il
n’assisterait pas a? l’audience.

7. Ainsi qu’en avait de?cide? le pre?sident, les de?bats se sont
de?roule?s en public le 21 mars 1995, au Palais des Droits de l’Homme a?
Strasbourg. La Cour avait tenu auparavant une re?union pre?paratoire.

Ont comparu:

– pour le Gouvernement

MM. G. Raimondi, magistrat de?tache? au service
du contentieux diplomatique du ministe?re
des Affaires e?trange?res, coagent,
V. Esposito,
G. Colla, magistrats de?tache?s au cabinet
le?gislatif du ministe?re de la Justice, conseils;

– pour la Commission

M. B. Conforti, de?le?gue?.

La Cour a entendu en leurs de?clarations MM. Conforti, Raimondi
et Colla.

EN FAIT

I. Les circonstances de l’espe?ce

8. Respectivement avocat et professeur d’universite?, Me S.
et Mme S. habitent Milan.

9. En avril 1982, ils achete?rent, dans le but d’en faire leur
habitation, deux appartements contigus. L’ancien proprie?taire les
avait donne?s en location a? Mme B. et Mme Z., lesquelles payaient un
loyer soumis au contrôle des pouvoirs publics.

10. Par un acte notifie? le 13 octobre 1982, les reque?rants
donne?rent conge? aux locataires des biens en question, en les sommant
de quitter les lieux a? l’e?che?ance des baux, le 31 de?cembre 1983, et les
assigne?rent devant le juge d’instance (pretore) de Milan.

11. Les 22 de?cembre 1982 et 13 janvier 1983, ce dernier homologua
l’injonction et fixa la date de l’expulsion au 31 de?cembre 1984. Les
de?cisions furent rendues exe?cutoires les 22 de?cembre 1982 et
19 janvier 1983.

12. Par application du de?cret-loi n? 12 du 7 fe?vrier 1985,
converti en la loi n? 118 du 5 avril 1985 (“la loi n? 118”), le juge
d’instance suspendit l’exe?cution des mesures d’expulsion jusqu’au
30 janvier 1986.

13. Le 14 mars 1986, Me S.et Mme S. engage?rent la
proce?dure d’exe?cution des de?cisions d’expulsion, les locataires ne s’y
e?tant pas encore conforme?es. Cependant, l’huissier de justice charge?
de l’exe?cution se heurta a? trois reprises – les 9 juin, 9 septembre et
10 octobre 1986 – au refus de Mmes B. et Z. de libe?rer les
appartements. Celles-ci, des personnes âge?es aux revenus modestes,
avaient en effet demande? a? la municipalite? de Milan l’attribution d’une
habitation a? loyer mode?re?.

14. Le de?cret-loi n? 708 du 29 octobre 1986, converti en la
loi n? 899 du 23 de?cembre 1986, suspendit l’exe?cution des mesures
d’expulsion jusqu’au 31 mars 1987: a? compter de cette date et jusqu’au
31 mars 1988, seul le pre?fet (prefetto) pouvait, dans certains cas,
faire exe?cuter lesdites mesures avec l’assistance de la force publique.

15. Les 14 mai, 15 juin, 22 septembre, 9 novembre,
10 de?cembre 1987 et 14 janvier 1988, l’huissier de justice tenta en
vain de proce?der a? l’exe?cution litigieuse.

16. A partir du 8 fe?vrier 1988, l’exe?cution des mesures
d’expulsion fut une nouvelle fois suspendue, d’abord jusqu’au
31 de?cembre 1988 par le de?cret-loi n? 26 du même jour, converti en la
loi n? 108 du 8 avril 1988, puis jusqu’au 30 avril 1989 par le
de?cret-loi n? 551 du 30 de?cembre 1988, converti en la loi n? 61 du
21 fe?vrier 1989.

17. En août 1988, Mme Z. de?ce?da et les reque?rants entre?rent en
possession de l’un des appartements. Le second fut libe?re? par Mme B.
en fe?vrier 1989. Entre-temps, le 22 fe?vrier 1988, Me S. et
Mme S. avaient dû acheter un autre logement.

II. Le droit interne pertinent

18. Sur la base du rapport de la Commission, la le?gislation
italienne en matie?re de baux d’habitation peut se re?sumer ainsi:

Depuis 1947, la le?gislation en question a e?te? marque?e par
diffe?rentes interventions des pouvoirs publics, visant le contrôle des
loyers au moyen du blocage de ceux-ci, mitige? par les augmentations
le?gales de?cre?te?es de temps a? autre par le Gouvernement, ainsi que la
prorogation le?gale de tous les baux en cours et la prorogation, la
suspension ou l’e?chelonnement de l’exe?cution force?e des expulsions.

1. En matie?re de prorogation le?gale

La dernie?re prorogation le?gale concernant tous les baux en
cours, sauf dans certains cas limitativement pre?vus par la loi, est
celle e?tablie par la loi n? 392 du 27 juillet 1978 jusqu’au
31 de?cembre 1982, 30 juin 1983 ou 31 de?cembre 1983 selon les dates de
conclusion des contrats de bail.

Il y a lieu de noter cependant que, en ce qui concerne les
immeubles destine?s a? un usage autre que l’habitation, la prorogation
le?gale des baux en cours pre?vue par l’article 1 par. 9 bis de la loi
n? 118 du 5 avril 1985 a e?te? de?clare?e inconstitutionnelle par un arrêt
de la Cour constitutionnelle (n? 108) du 23 avril 1986: les limites
le?gales au droit de proprie?te?, pre?vues par l’article 42 de la
Constitution afin d’assurer les finalite?s sociales de celle-ci,
permettaient de conside?rer le?gitime la re?glementation imposant des
restrictions, a? condition que cette re?glementation ait un caracte?re
extraordinaire et temporaire, mais le fait de perpe?tuer de telles
limitations e?tait incompatible avec la protection du droit de proprie?te?
consacre?e a? l’article 42 de la Constitution.

Dans sa de?cision, la Cour constitutionnelle a rappele?
e?galement que la prorogation le?gale des baux pour une dure?e de
six mois, e?tablie par la loi n? 118, ne pouvait être conside?re?e
isole?ment, mais dans le contexte de la re?glementation d’ensemble des
baux. Elle s’est re?fe?re?e notamment au fait que cette prorogation
prenait le relais d’autres prorogations le?gales et pouvait être un
point de de?part a? de nouvelles limitations a? l’autonomie contractuelle
en la matie?re. De surcroît, la mesure perpe?tuait des contrats pour
lesquels le loyer, nonobstant les augmentations applicables
conforme?ment a? l’indice des prix a? la consommation, n’e?tait même pas
approximativement en rapport avec la nouvelle re?alite? socio-e?conomique.
De plus, cette le?gislation n’accordait au bailleur la possibilite? de
rentrer en possession de l’immeuble qu’en cas d’extrême ne?cessite?.

La Cour a e?galement estime? que la loi n? 118, dans la mesure
ou? elle pre?voyait une prorogation ge?ne?ralise?e des baux en cours sans
tenir compte des diffe?rentes conditions e?conomiques des bailleurs et
locataires, ce qui aurait pourtant e?te? ne?cessaire a? des fins de justice
sociale, contrevenait au principe de l’e?galite? des citoyens devant la
loi, reconnu par l’article 3 de la Constitution.

2. En matie?re d’exe?cution force?e

De nombreuses dispositions ont re?glemente? la prorogation, la
suspension ou l’e?chelonnement de l’exe?cution force?e des de?cisions
judiciaires ordonnant aux locataires de libe?rer les lieux (ordinanze
di sfratto).

Une premie?re suspension a e?te? mise en place par le de?cret-loi
n? 795 du 1er de?cembre 1984. Ses dispositions ont e?te? reprises par le
de?cret-loi n? 12 du 7 fe?vrier 1985, converti en la loi n? 118 du
5 avril 1985. Elle concerne la pe?riode du 1er de?cembre 1984 au
30 juin 1985. Par ailleurs, ces textes pre?voyaient l’e?chelonnement de
l’exe?cution force?e des mesures d’expulsion, aux 1er juillet 1985,
30 septembre 1985, 30 novembre 1985 ou 31 janvier 1986, suivant la date
a? laquelle le jugement constatant la fin du bail e?tait devenu
exe?cutoire.

L’article 1 par. 3 de la loi n? 118 pre?voyait qu’une telle
suspension ne s’appliquait pas lorsque la libe?ration des lieux avait
e?te? ordonne?e en raison de retards dans le paiement des loyers. De
même, aucune suspension ne pouvait être de?cide?e dans les cas suivants:

a) lorsque le bailleur, apre?s la conclusion du contrat de
bail, se trouvait dans le besoin d’affecter l’immeuble a? son usage
propre ou a? celui de son conjoint ou de ses descendants en ligne
directe jusqu’au second degre?, soit a? titre d’habitation, soit a? titre
commercial ou professionnel, ou bien quand le bailleur qui avait
l’intention d’utiliser les locaux comme pre?vu ci-dessus offrait, d’une
part, a? son locataire un immeuble similaire, dont le loyer ne de?passant
pas de 20 % celui paye? e?tait compatible avec ses possibilite?s et,
d’autre part, s’engageait a? payer les frais de de?me?nagement de son
locataire (article 59, premier aline?a, nume?ros 1, 2, 7, 8, de la
loi n? 392 du 27 juillet 1978 (“la loi n? 392”));

b) dans l’hypothe?se notamment ou? le bailleur avait un besoin
urgent de re?cupe?rer son appartement pour y habiter lui-même ou y loger
ses enfants ou ses ascendants (article 3, premier aline?a, nume?ros 1, 2,
4, 5, du de?cret-loi n? 629 du 15 de?cembre 1979, converti en la
loi n? 25 du 15 fe?vrier 1980 (“la loi n? 25”)).

Une deuxie?me suspension a e?te? mise en place par le de?cret-loi
n? 708 du 29 octobre 1986, converti en la loi n? 899 du
23 de?cembre 1986.

Elle concernait la pe?riode du 29 octobre 1986 au 31 mars 1987
et pre?voyait aux articles 2 et 3 les mêmes exceptions que les
dispositions pre?ce?dentes.

Cette loi a e?galement e?tabli qu’il appartenait au pre?fet de
de?terminer les crite?res a? suivre pour accorder le concours de la force
publique en vue de proce?der a? l’exe?cution force?e dans le cas de
locataires re?calcitrants, sur avis d’une commission comprenant les
repre?sentants des locataires et proprie?taires.

Le paragraphe 5 bis de l’article 3 de la loi n? 899 du
23 de?cembre 1986 pre?voyait aussi que l’exe?cution force?e des expulsions
e?tait en tout cas suspendue jusqu’au 31 de?cembre 1987 a? l’e?gard des
locataires ayant droit a? l’attribution d’un logement social.

Une troisie?me suspension a e?te? mise en place par le de?cret-loi
n? 26 du 8 fe?vrier 1988, converti en la loi n? 108 du 8 avril 1988.
Elle concerne la pe?riode du 8 fe?vrier 1988 au 30 septembre 1988 tout
d’abord, puis de cette dernie?re date au 31 de?cembre 1988.

Une quatrie?me suspension a e?te? mise en place par le de?cret-loi
n? 551 du 30 de?cembre 1988, converti en la loi n? 61 du
21 fe?vrier 1989, jusqu’au 30 avril 1989. Dans les re?gions touche?es par
des calamite?s naturelles la suspension allait jusqu’au
31 de?cembre 1989.

Cette loi pre?voyait e?galement, sauf en cas de ne?cessite?,
l’e?chelonnement de l’octroi du concours de la force publique pour
l’exe?cution des expulsions sur une pe?riode de quarante-huit mois, a?
compter du 1er janvier 1990, et cre?ait une commission pre?fectorale
charge?e de fixer les priorite?s dans l’octroi du concours de la force
publique.

L’ensemble de ces lois et de?crets contenait de surcroît des
dispositions concernant le financement de logements sociaux et les
aides au logement.

PROCEDURE DEVANT LA COMMISSION

19. Me S. et Mme S. ont saisi la Commission le
15 avril 1987. Ils se plaignaient:

a) d’une atteinte injustifie?e a? leur droit de proprie?te?
(article 1 du Protocole n? 1) (P1-1);

b) de ce que l’application de la le?gislation en question avait
entraîne? une discrimination entre proprie?taires d’immeubles a? usage
d’habitation et locataires, ainsi qu’entre les premiers et les
proprie?taires d’immeubles destine?s a? d’autres usages (articles 14 de
la Convention et 1 du Protocole n? 1, combine?s) (art. 14+P1-1);

c) de l’absence de tout contrôle re?pondant aux exigences de
l’article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention quant a? l’exercice par
le pre?fet de son pouvoir discre?tionnaire entre le 31 mars 1987 et le
8 fe?vrier 1988.

20. La Commission a de?clare? la requête (n? 12868/87) recevable le
5 avril 1993 quant aux deux premiers griefs et a rejete?, pour de?faut
manifeste de fondement, le grief tire? du non-respect de l’article 6
par. 1 (art. 6-1) de la Convention. Dans son rapport du 9 mai 1994
(article 31) (art. 31), elle conclut qu’il n’y a eu violation ni de
l’article 1 du Protocole n? 1 (P1-1) (vingt et une voix contre deux),
ni de l’article 14 de la Convention, combine? avec l’article 1 du
Protocole n? 1 (art. 14+P1-1) (vingt-deux voix contre une). Le texte
inte?gral de son avis et des deux opinions dissidentes dont il
s’accompagne figure en annexe au pre?sent arrêt (1).
_______________
1. Note du greffier: pour des raisons d’ordre pratique il n’y figurera
que dans l’e?dition imprime?e (volume 315-B de la se?rie A des
publications de la Cour) mais chacun peut se le procurer aupre?s du
greffe.
_______________

CONCLUSIONS PRESENTEES A LA COUR PAR LE GOUVERNEMENT

21. Dans son me?moire, le Gouvernement a demande? a? la Cour de
de?clarer la requête irrecevable pour non-e?puisement des voies de
recours internes et, a? titre subsidiaire, de juger qu’il n’y a eu
infraction ni de l’article 1 du Protocole n? 1 (P1-1) ni de
l’article 14 (art. 14) de la Convention.

EN DROIT

I. SUR L’OBJET DU LITIGE

22. Les reque?rants invoquent devant la Cour, outre les articles 1
du Protocole n? 1 (P1-1) et 14 de la Convention, combine? avec la
pre?ce?dente disposition (art. 14+P1-1), l’article 6 par. 1 (art. 6-1)
de la Convention.

Selon la Cour, ce dernier grief sort toutefois du cadre de
l’affaire tel que l’a de?limite? la de?cision de la Commission sur la
recevabilite? (voir notamment, mutatis mutandis, l’arrêt Brincat
c. Italie du 26 novembre 1992, se?rie A n? 249-A, p. 10, par. 16).

II. SUR L’EXCEPTION PRELIMINAIRE DU GOUVERNEMENT

23. Le Gouvernement excipe, comme de?ja? devant la Commission, du
non-e?puisement des voies de recours internes. Me S.et
Mme S. auraient ne?glige? de soulever devant le juge d’instance
la question de la le?gitimite? constitutionnelle des dispositions
le?gislatives litigieuses. En outre, ils auraient omis d’attaquer
devant la justice administrative les mesures du pre?fet relatives a?
l’octroi de l’assistance de la force publique dans le cadre de la
proce?dure d’expulsion.

24. Au sujet de la premie?re partie de l’exception, la Cour
rappelle que dans le syste?me juridique italien un individu ne jouit pas
d’un acce?s direct a? la Cour constitutionnelle pour l’inviter a? ve?rifier
la constitutionnalite? d’une loi: seule a la faculte? de la saisir, a? la
requête d’un plaideur ou d’office, une juridiction qui connaît du fond
d’une affaire. De?s lors, pareille demande ne saurait s’analyser en un
recours dont l’article 26 (art. 26) exige l’e?puisement (voir, mutatis
mutandis, les arrêts Brozicek c. Italie du 19 de?cembre 1989, se?rie A
n? 167, p. 17, par. 34, et Padovani c. Italie du 26 fe?vrier 1993,
se?rie A n? 257-B, p. 19, par. 20).

Le second volet de l’exception ne re?siste pas non plus a?
l’examen. Les articles 59 de la loi n? 392, 3 de la loi n? 25 et 1 de
la loi n? 118 pre?voient que la suspension de l’exe?cution force?e des
expulsions ne s’applique pas notamment au cas ou? le proprie?taire a un
besoin urgent de re?cupe?rer son bien pour y loger sa famille ou dans
l’hypothe?se de retards dans le paiement du loyer par le locataire
(paragraphe 18 ci-dessus). C’est uniquement dans ce cadre que le
pre?fet est compe?tent pour accorder l’assistance de la force publique.
Or Me S.et Mme S., ne remplissant pas les conditions
requises par les dispositions susmentionne?es, ne pouvaient pas
s’adresser au pre?fet pour demander l’aide de la police ou, en cas de
refus, aux juridictions administratives pour contester sa de?cision.
Un tel moyen e?tait donc de?pourvu de toute chance de succe?s.

25. En conclusion, l’exception doit être rejete?e.

III. SUR LA VIOLATION ALLEGUEE DE L’ARTICLE 1 DU PROTOCOLE N? 1
(P1-1)

26. D’apre?s les reque?rants, l’impossibilite? prolonge?e de re?cupe?rer
leurs deux appartements, re?sultant de l’application des dispositions
le?gislatives d’urgence en matie?re de baux d’habitation, a porte?
atteinte a? leur droit au respect de leurs biens, consacre? par
l’article 1 du Protocole n? 1 (P1-1), ainsi libelle?:

“Toute personne physique ou morale a droit au respect de
ses biens. Nul ne peut être prive? de sa proprie?te? que pour
cause d’utilite? publique et dans les conditions pre?vues par
la loi et les principes ge?ne?raux du droit international.

Les dispositions pre?ce?dentes ne portent pas atteinte au
droit que posse?dent les Etats de mettre en vigueur les lois
qu’ils jugent ne?cessaires pour re?glementer l’usage des biens
conforme?ment a? l’inte?rêt ge?ne?ral ou pour assurer le paiement
des impôts ou d’autres contributions ou des amendes.”

A. La re?gle applicable

27. L’article 1 (P1-1) garantit en substance le droit de
proprie?te?. Il contient trois normes distinctes: la premie?re, qui
s’exprime dans la premie?re phrase du premier aline?a (P1-1) et revêt un
caracte?re ge?ne?ral, e?nonce le principe du respect de la proprie?te?; la
deuxie?me, figurant dans la seconde phrase du même aline?a (P1-1), vise
la privation de proprie?te? et la soumet a? certaines conditions; quant
a? la troisie?me, consigne?e dans le second aline?a (P1-1), elle reconnaît
aux Etats contractants le pouvoir, entre autres, de re?glementer l’usage
des biens conforme?ment a? l’inte?rêt ge?ne?ral et en mettant en vigueur les
lois qu’ils jugent ne?cessaires a? cette fin. Il ne s’agit pas pour
autant de re?gles de?pourvues de rapport entre elles: la deuxie?me et la
troisie?me ont trait a? des exemples particuliers d’atteintes au droit
de proprie?te?; de?s lors, elles doivent s’interpre?ter a? la lumie?re du
principe consacre? par la premie?re (voir notamment l’arrêt Mellacher et
autres c. Autriche du 19 de?cembre 1989, se?rie A n? 169, pp. 24-25,
par. 42).

28. La Cour note avec la Commission qu’il n’y a eu, en l’espe?ce,
ni expropriation de fait ni transfert de proprie?te?. Les reque?rants
gardaient toujours la possibilite? d’alie?ner leurs biens et percevaient
re?gulie?rement les loyers. L’application des mesures litigieuses ayant
entraîne? le maintien des locataires dans les appartements, elle
s’analyse, a? n’en pas douter, en une re?glementation de l’usage des
biens. De?s lors, le second aline?a de l’article 1 (P1-1) joue en
l’occurrence.

B. Le respect des conditions du second aline?a (P1-1)

29. Le second aline?a (P1-1) laisse aux Etats le droit d’adopter
les lois qu’ils jugent ne?cessaires pour re?glementer l’usage des biens
conforme?ment a? l’inte?rêt ge?ne?ral.

Pareilles lois sont particulie?rement fre?quentes dans le
domaine du logement, qui occupe une place centrale dans les politiques
sociales et e?conomiques de nos socie?te? modernes.

Dans la mise en oeuvre de telles politiques, le le?gislateur
doit jouir d’une grande latitude pour se prononcer tant sur l’existence
d’un proble?me d’inte?rêt public appelant une re?glementation que sur le
choix des modalite?s d’application de cette dernie?re. La Cour respecte
la manie?re dont il conçoit les impe?ratifs de l’inte?rêt ge?ne?ral, sauf
si son jugement se re?ve?le manifestement de?pourvu de base raisonnable
(arrêt Mellacher et autres pre?cite?, pp. 25-26, par. 45).

1. But de l’inge?rence

30. Les reque?rants contestent la le?gitimite? du but des lois en
cause; en substance, seule la politique aveugle de l’Etat de?fendeur en
matie?re de logement est responsable de la pe?nurie de locaux a? loyer
mode?re? qui a touche? et touche encore surtout les grandes villes de la
pe?ninsule italienne. Le Gouvernement serait maintenant malvenu a?
justifier les mesures le?gislatives d’urgence en faisant appel a?
l’inte?rêt ge?ne?ral.

En e?tablissant un paralle?le entre les raisons invoque?es par
l’Italie devant les organes de la Convention a? l’e?gard du respect de
la re?gle du de?lai raisonnable (article 6 par. 1) (art. 6-1), et celles
concernant la pre?sente affaire, les inte?resse?s invitent la Cour a?
rejeter ces dernie?res au motif qu’ici aussi la lenteur et l’inertie de
l’Etat seraient inacceptables.

31. Avec la Commission, la Cour observe que les mesures
le?gislatives qui ont suspendu les expulsions durant la pe?riode
1984-1988 obe?issaient a? la ne?cessite? de faire face au nombre e?leve? de
baux venus a? e?che?ance en 1982 et 1983, ainsi que par le souci de
permettre aux locataires concerne?s de se reloger dans des conditions
ade?quates ou d’obtenir des logements sociaux.

Proce?der simultane?ment a? toutes les expulsions aurait sans nul
doute entraîne? d’importantes tensions sociales et mis en danger l’ordre
public.

L’alle?gation des reque?rants, selon laquelle la politique de
l’Etat en matie?re de logement serait mal conçue, ne se fonde que sur
la pe?nurie persistante de logements a? loyer mode?re?; de?s lors, le
paralle?le qu’ils e?tablissent avec l’article 6 par. 1 (art. 6-1) est
inacceptable. En effet, alors que l’article 6 par. 1 (art. 6-1) exige
la ce?le?rite? des proce?dures, les gouvernements ne sont pas tenus a? une
telle obligation dans le domaine du logement social.

32. En conclusion, la le?gislation conteste?e poursuivait un but
le?gitime conforme a? l’inte?rêt ge?ne?ral, comme le veut le second aline?a
de l’article 1 (P1-1).

2. Proportionnalite? de l’inge?rence

33. Comme la Cour l’a souligne? dans l’arrêt Mellacher et autres
pre?cite? (p. 27, par. 48), le second aline?a de l’article 1 du
Protocole n? 1 (P1-1) doit se lire a? la lumie?re du principe consacre?
par la premie?re phrase de l’article (P1-1). Par conse?quent, une mesure
d’inge?rence doit me?nager un juste e?quilibre entre les exigences de
l’inte?rêt ge?ne?ral de la communaute? et les impe?ratifs de la sauvegarde
des droits fondamentaux de l’individu (voir, entre autres, l’arrêt
Sporrong et Lönnroth c. Sue?de du 23 septembre 1982, se?rie A n? 52,
p. 26, par. 69). La recherche de pareil e?quilibre se refle?te dans la
structure de l’article 1 (P1-1) tout entier (ibidem), donc aussi dans
le second aline?a (P1-1). Il doit exister un rapport raisonnable de
proportionnalite? entre les moyens employe?s et le but vise? (arrêt James
et autres c. Royaume-Uni du 21 fe?vrier 1986, se?rie A n? 98, p. 34,
par. 50).

34. Les inte?resse?s trouvent disproportionne?e l’inge?rence en
question. S’ils admettent que les locataires avaient droit a? une
protection sociale renforce?e, en raison de leurs âge et revenus, ils
n’acceptent pas le fait d’avoir dû supporter pendant de longues anne?es
les choix politiques de l’Etat italien dans le domaine du logement,
choix qu’ils jugent errone?s. Au lieu de bloquer les loyers et de
proroger la validite? des baux en cours jusqu’en 1983 pour s’apercevoir
finalement qu’il fallait suspendre et e?chelonner les expulsions, les
autorite?s italiennes auraient dû adopter des mesures visant
l’introduction sur le marche? immobilier d’appartements ade?quats a? des
prix raisonnables.

35. Selon le Gouvernement, s’il est vrai que les reque?rants n’ont
pu re?cupe?rer leurs biens qu’en août 1988 et fe?vrier 1989, l’inge?rence
qu’ils de?noncent ne saurait passer pour disproportionne?e, compte tenu
de ce que les pouvoirs publics se sont toujours efforce?s, dans un
domaine aussi sensible, de me?nager un juste e?quilibre entre les
inte?rêts en cause.

36. La Cour note que la crise du logement constitue un phe?nome?ne
quasi ge?ne?ral pour les socie?te?s modernes.

Pour reme?dier a? ce proble?me, le gouvernement italien a adopte?
une se?rie de mesures d’urgence destine?es, d’une part, a? contrôler les
augmentations de loyer au moyen de blocages tempe?re?s par des hausses
ponctuelles et, d’autre part, a? proroger la validite? des baux en cours.
La situation italienne s’est complique?e lorsque l’industrialisation des
grandes villes du Nord du pays exerça une forte attraction sur la
population des re?gions les plus de?favorise?es et des campagnes en
ge?ne?ral.

37. Dans les anne?es 1982 et 1983, quand la dernie?re prorogation
le?gale, introduite par la loi n? 118, vint a? e?che?ance, l’Etat italien
jugea ne?cessaire de recourir a? des dispositions d’urgence visant la
prorogation, la suspension ou l’e?chelonnement de l’exe?cution force?e des
de?cisions judiciaires ordonnant la libe?ration des immeubles par les
locataires. Ces mesures me?nageaient toutefois des exceptions en vertu
desquelles, notamment, les proprie?taires qui avaient un besoin urgent
de re?cupe?rer leurs immeubles ou qui ne percevaient pas les loyers
e?chus, pouvaient obtenir l’exe?cution des expulsions avec l’assistance
de la force publique.

38. Pour de?terminer si lesdites dispositions e?taient
proportionne?es au but poursuivi – prote?ger les inte?rêts des locataires
a? faibles revenus et e?viter tout risque de trouble de l’ordre public -,
la Cour estime, avec la Commission, qu’il y a lieu de rechercher si,
en l’espe?ce, le traitement re?serve? aux locataires de Me Spadea et
Mme Scalabrino a permis le maintien de l’e?quilibre entre les inte?rêts
en cause.

39. En l’occurrence, le seul motif a? l’origine des expulsions
litigieuses e?tait l’expiration des baux des appartements en litige,
aucune exception a? la re?gle de la suspension des exe?cutions ne jouant
a? l’e?gard des reque?rants. En outre, Mme Z. et Mme B., des personnes
âge?es aux revenus modestes, s’e?taient adresse?es a? la municipalite? de
Milan afin de pouvoir be?ne?ficier de logements sociaux.

40. Certes, les reque?rants durent acheter un autre logement et ne
re?cupe?re?rent leurs biens qu’a? la suite du de?ce?s de la premie?re
locataire et du de?part volontaire de la seconde (paragraphe 17
ci-dessus).

Toutefois, eu e?gard au but le?gitime recherche?, les mesures
le?gislatives adopte?es par l’Etat italien et critique?es par les
inte?resse?s ne sauraient passer pour disproportionne?es compte tenu de
la marge d’appre?ciation me?nage?e par le second aline?a de l’article 1 du
Protocole n? 1 (P1-1).

3. Conclusion

41. La Cour conclut de?s lors qu’en adoptant des mesures d’urgence
le le?gislateur italien pouvait raisonnablement estimer, e?tant donne? la
ne?cessite? de me?nager un juste e?quilibre entre les inte?rêts de la
communaute? et le droit des proprie?taires et des reque?rants en
particulier, que les moyens choisis convenaient pour atteindre le but
le?gitime poursuivi. Elle conside?re que la restriction a? l’usage de
leurs appartements, subie par Me Spadea et Mme Scalabrino en vertu
desdites dispositions, n’e?tait pas contraire aux exigences du second
aline?a de l’article 1 du Protocole n? 1 (P1-1). Il n’y a donc pas eu
violation de celui-ci (P1-1).

IV. SUR LA VIOLATION ALLEGUEE DE L’ARTICLE 14 DE LA CONVENTION,
COMBINE AVEC L’ARTICLE 1 DU PROTOCOLE N? 1 (art. 14+P1-1)

42. Aux termes de l’article 14 (art. 14) de la Convention,

“La jouissance des droits et liberte?s reconnus dans la
(…) Convention doit être assure?e, sans distinction aucune,
fonde?e notamment sur le sexe, la race, la couleur, la langue,
la religion, les opinions politiques ou toutes autres
opinions, l’origine nationale ou sociale, l’appartenance a?
une minorite? nationale, la fortune, la naissance ou toute
autre situation.”

43. D’apre?s les reque?rants, l’article 14 de la Convention, combine?
avec l’article 1 du Protocole n? 1 (art. 14+P1-1), se trouve enfreint
par les lois en cause, pour autant que celles-ci prote?gent les
locataires au pre?judice des proprie?taires et surtout les proprie?taires
d’immeubles a? usage autre que l’habitation au pre?judice des
proprie?taires d’immeubles a? usage d’habitation.

44. Le Gouvernement se rallie a? l’avis de la Commission, qui
conclut a? l’absence de violation de l’article 14 (art. 14).

45. La Cour rappelle d’abord que, selon sa jurisprudence,
l’article 14 (art. 14) interdit de traiter de manie?re diffe?rente, sauf
justification objective et raisonnable, des personnes place?es en la
matie?re dans des situations comparables. Un grief tire? de lui
(art. 14) ne saurait donc prospe?rer que si, notamment, la situation de
la victime pre?tendue se re?ve?le comparable a? celle de personnes mieux
traite?es (arrêt Fredin c. Sue?de (n? 1) du 18 fe?vrier 1991, se?rie A
n? 192, p. 19, par. 60).

46. En ce qui concerne la premie?re partie du grief, la Cour note
qu’il soule?ve la question de la proportionnalite? des mesures d’urgence
litigieuses par rapport a? leur but, de?ja? examine?e sous l’angle de
l’article 1 du Protocole n? 1 (P1-1) (paragraphes 33-41 ci-dessus).

Quant a? la diffe?rence de traitement par rapport aux
proprie?taires d’immeubles a? usage autre que l’habitation, la Cour
conside?re que la distinction entre ces deux cate?gories de personnes aux
fins de l’exe?cution force?e des expulsions est objective et raisonnable
eu e?gard au but de la loi – la protection des locataires dans le cadre
d’une crise grave du logement – et a? l’utilisation des biens – location
a? des fins d’habitation, d’une part, et usage notamment commercial, de
l’autre.

47. En conclusion, il n’y a pas eu, en l’espe?ce, violation de
l’article 14 de la Convention, combine? avec l’article 1 du
Protocole n? 1 (art. 14+P1-1).

PAR CES MOTIFS, LA COUR, A L’UNANIMITE,

1. Rejette l’exception pre?liminaire du Gouvernement;

2. Dit qu’il n’y a pas eu violation de l’article 1 du
Protocole n? 1 (P1-1);

3. Dit qu’il n’y a pas eu violation de l’article 14 de la
Convention, combine? avec l’article 1 du Protocole n? 1
(art. 14+P1-1).

Fait en français et en anglais, puis prononce? en audience
publique au Palais des Droits de l’Homme, a? Strasbourg, le
28 septembre 1995.

Signe?: Rolv RYSSDAL
Pre?sident

Signe?: Herbert PETZOLD
Greffier

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