AFFAIRE IMMOBILIARE SAFFI c. ITALIE - A.N.P.T.ES.
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Testo originale e tradotto della sentenza selezionata

AFFAIRE IMMOBILIARE SAFFI c. ITALIE

Tipologia: Sentenza
Importanza: 1
Articoli: 35, P1-1, P6-1
Numero: 22774/93
Stato: Italia
Data: 1999-07-28 00:00:00
Organo: Grande Camera
Testo Originale

Conclusione Violazione di P1-1; Violazione dell’arte. 6-1; danno materiale – risarcimento pecuniario; Danno morale – domanda respinta; Rimborso parziale oneri e spese – procedimento della Convenzione

CAUSA IMMOBILIARE SAFFI C. ITALIA
(Richiesta n? 22774/9)
SENTENZA
STRASBURGO
28 luglio 1999

Nella causa Immobiliare Saffi c. Italia,
La Corte europea dei Diritti dell’uomo, costituita, conformemente all’articolo 27 della Convenzione di salvaguardia dei Diritti dell’uomo e delle Libert? fondamentali (“la Convenzione”), come emendata dal Protocollo n? 111, ed alle clausole pertinenti del suo regolamento2, in una Grande Camera composta dei giudici di cui il nome segue,:
SIGG.. L. Wildhaber, presidente
Sig. Pellonp??, A. Pastor Ridruejo, L. Ferrari Bravo, L. Caflisch, P. Kuris, R. T?rmen, J. – P. Costa, il Sig.re F. Tulkens,
V. Str?znick?, Sigg.. Il Sig. Fischbach, V. Butkevych, J. Casadevall, J. Hedigan, la Sig.ra H.S,. Grava, il
Sig. R. Maruste, la Sig.ra S. Botoucharova, cos? come
della Sig.ra Boero-Buquicchio, cancelliere aggiunto,
Dopo avere deliberato in camera del consiglio il 20 maggio, 30 giugno e 7 luglio 1999,
Rende la sentenza che ha, adottata a questa ultima, data:
PROCEDIMENTO
1. La causa ? stata deferita alla Corte per la Commissione europea dei Diritti dell’uomo (“la Commissione”) e per il governo italiano (“il Governo”) il 4 dicembre 1998 ed il 25 gennaio 1999 rispettivamente, nel termine di tre mesi che aprivano 32 ? i vecchi articoli 1 e 47 della Convenzione. Alla sua origine si trova una richiesta (no 22774/93) diretta contro la Repubblica italiana e in cui una societ? registrata in questo Stato, Immobiliare Saffi, aveva investito la Commissione il 23 settembre 1993 in virt? del vecchio articolo 25.
La domanda della Commissione e la richiesta del Governo rinvia ai vecchi articoli 44 e 48 cos? come alla dichiarazione italiana che riconosce la giurisdizione obbligatoria della Corte (vecchio articolo 46). Hanno per oggetto di ottenere una decisione sul punto di sapere se i fatti della causa rivelano una trasgressione dello stato convenuto alle esigenze degli articoli 1 del Protocollo n? 1 e 6 ? 1 della Convenzione.
2. Il 11 gennaio 1999, la societ? richiedente ha designato il suo consiglio, il Sig. N. Amadei, avvocato al foro di Livorno (articolo 36 ? 3 del regolamento). Il Governo ? rappresentato dal suo agente, il Sig. U. Leanza.
3. Conformemente all’articolo 5 ? 4 del Protocollo n? 11, letto in combinazione con gli articoli 100 ? 1 e 24 ? 6 del regolamento, un collegio della Grande Camera ha deciso, il 14 gennaio 1999, che la causa sarebbe esaminata dalla Grande Camera della Corte.
4. Questa Grande Camera comprendeva di pieno dritto il Sig. B. Conforti, giudice eletto a titolo dell’Italia (articoli 27 ? 2 della Convenzione e 24 ? 4 del regolamento) il Sig. L. Wildhaber, presidente della Corte, la Sig.ra E. Palm, vicepresidentessa della Corte, il Sig. Sig. Pellonp??, presidente di sezione, ed il Sig. J. – P. Costa ed il Sig. Sig. Fischbach, vicepresidenti di sezione (articoli 27 ? 3 della Convenzione e 24 ?? 3 e 5?) del regolamento). Sono stati designati inoltre per completare la Grande Camera il Sig. G. Bonello, il Sig. P. Kuris, il Sig. R. T?rmen, la Sig.ra F. Tulkens, la Sig.ra V. Str?znick?, il Sig. V. Butkevych, il Sig. J. Casadevall, la Sig.ra H.S,. Grava, il Sig. A.B. Baka, il Sig. R. Maruste e la Sig.ra S. Botoucharova (articoli 24 ? 3 e 100 ? 4 del regolamento). Ulteriormente, il Sig. Conforti che aveva partecipato all’esame della causa per la Commissione, si ? astenuto dalla Grande Camera (articolo 28 del regolamento). In seguito, il Governo ha designato il Sig. L. Ferrari Bravo, giudice eletto a titolo della Repubblica di San Marino, per riunirsi al suo posto (articoli 27 ? 2 della Convenzione e 29 ? 1 del regolamento).
5. In applicazione dell’articolo 99 del regolamento, la Grande Camera ha deciso di non invitare la Commissione a designare un delegato.
6. Dopo avere consultato l’agente del Governo ed il consiglio della societ? richiedente, la Grande Camera ha deciso che non c’era luogo di tenere un’udienza.
7. In seguito, il Sig. A. Pastor Ridruejo, il Sig. L. Caflisch ed il Sig. J. Hedigan, supplenti, hanno sostituito rispettivamente la Sig.ra Palm, il Sig. Bonello ed il Sig. Baka, impossibilitati (articolo 24 ? 5 b, del regolamento).

IN EFFETTI
I. LE CIRCOSTANZE DELLO SPECIFICO
8. La societ? di costruzione I.B. era proprietaria da un appartamento a Livorno che aveva affittato a L.B.
9. Per lettera raccomandata del 20 aprile 1983, la societ? I.B. informa l’inquilino della sua intenzione di mettere fine alla locazione alla scadenza dell’affitto, o il 31 dicembre 1983, e lo preg? di liberare i luoghi prima di questa data.
10. Per atto notificato in novembre 1983, il societ? I.B. d? disdetta all’inquilino (disdetta); l’interessato neg? di liberare i luoghi.
11. Per atto notificato in novembre 1983, la societ? I.B. ripete l’avviso di disdetta e cit? l’interessato a comparire dinnanzi al giudice di istanza (pretore, di Livorno,).
12. Per ordinanza del 21 novembre 1983, questo ultimo conferm? formalmente la disdetta dell’affitto e decise che i luoghi dovevano essere liberati al pi? tardi il 30 settembre 1984. Questa decisione divent? esecutiva il 7 dicembre 1983.
13. Il 30 maggio 1985, la societ? I.B. notifica all’inquilino il comando (precetto) di liberare l’appartamento. Il 26 settembre 1985, gli notific? l’avviso (notificazione di sfratto) che l’espulsione sarebbe stata eseguita il 19 novembre 1985 per via di ufficiale giudiziario di giustizia. L’ufficiale giudiziario fece in vano parecchi tentativi (il 19 novembre 1985, 28 marzo, 30 settembre e 17 dicembre 1986, 4 aprile e 21 dicembre 1987).
14. Diventata proprietaria nel 1988 dell’appartamento in causa in seguito ad una fusione di societ? con, in particolare, la societ? I.B, Immobiliare Saffi persegu? il procedimento di esecuzione.
15. Tra il 15 dicembre 1988 ed i 9 gennaio 1996, l’ufficiale giudiziario di giustizia procedette ad undici tentativi di espulsione il 15 dicembre 1988, 9 giugno e 30 ottobre 1989, 30 ottobre 1990, 17 febbraio e 17 maggio 1991, 18 maggio 1992, 15 maggio 1993, 8 febbraio 1994, 13 gennaio 1995, e 9 gennaio 1996. Questi tentativi si chiusero tutti con un fallimento, in quanto le leggi sulla sospensione o lo scaglionamento dell’esecuzione delle decisioni di espulsione che non permettono alla societ? richiedente di beneficiare del concorso della forza pubblica.
16. Nel marzo 1989, all’epoca dell’entrata in vigore della legge n? 61 del 21 febbraio 1989 che prevede lo scaglionamento dell’esecuzione delle ordinanze di espulsione, 1 186 domande di assistenza della forza pubblica erano state depositate presso il prefetto di Livorno di cui 354 per ritardi nel
pagamento degli affitti, 56 perch? i proprietari avevano bisogno dei loro immobili, 55 per altre ragioni e 722 tra cui quella della societ? richiedente, per scadenza dell’affitto.
Secondo le decisioni del prefetto del 16 maggio 1989 e del 19 febbraio 1990, il concorso della forza pubblica doveva essere accordato secondo i criteri fissati dalla legge n? 61/89, questo cio? tenendo conto dei casi prioritari previsti dal legislatore e nell’ordine cronologico, sotto riserva di valutazione delle situazioni individuali e conformemente al criterio del 30% del numero totale delle ordinanze di espulsione da eseguire nello spazio di un mese.
17. In risposta alla domanda della cancelleria, il consiglio della societ? richiedente ha informato la Corte il 30 aprile 1999 che in data del 11 aprile 1996, la societ? richiedente aveva ricuperato il suo appartamento in seguito al decesso dell’inquilino.
II. IL DIRITTO E LA PRATICA INTERNI PERTINENTI
18. Da 1947, la legislazione in materia di affitti di abitazione ? stata segnata da differenti interventi dei poteri pubblici, che portano sul controllo degli affitti per mezzo del blocco di questi, mitigati dagli aumenti legali decretati dal governo ogni tanto, cos? come sulla proroga legale di tutti gli affitti in corso e, infine, sulla sospensione o lo scaglionamento dell’esecuzione costretta delle espulsioni.
A. IN MATERIA DI PROROGA LEGALE
19. L’ultima proroga legale che riguarda tutti gli affitti in corso, salvo in certi casi limitati previsti dalla legge, ? quell’invalsa dalla legge n? 392 del 27 luglio 1978 (“la legge n? 392/78”) fino al 31 dicembre 1982, 30 giugno 1983 o 31 dicembre 1983, secondo le date di conclusione dei contratti di affitto.
B. IN MATERIA DI SOSPENSIONE DELL’ESECUZIONE FORZATA
20. Ai termini dell’articolo 56 della legge n? 392/78, spetta al giudice fissare la data di esecuzione dell’ordinanza di espulsione, tenendo conto della situazione dell’inquilino e del proprietario e dei motivi di cessazione dell’affitto. L’esecuzione non pu? essere ritardata di pi? di sei, addirittura eccezionalmente di dodici mesi.
Se l’inquilino non libera i locali nel termine fissato dal giudice, il locatore impegna un procedimento di esecuzione.
21. Ogni giudizio diventa esecutivo per l’aggiunta dell’ordine dato dal giudice “ad ogni ufficiale giudiziario di giustizia che pu? essere richiesto, ad ogni persona competente per eseguire il giudizio, al procuratore ed a tutti gli agenti della forza pubblica di prestare il loro concorso all’esecuzione del presente giudizio, quando la legge lo prescrive.”
22. Ai termini degli articoli 608 e 513 del codice di procedimento civile, l’ufficiale giudiziario ordina all’inquilino di liberare i luoghi e pu? a questo effetto richiedere l’assistenza della forza pubblica “ogni volta che necessario.” L’ufficiale giudiziario ristabilisce il proprietario nel suo bene e lui ne restituisco le chiavi.
La polizia agisce in qualit? di ausiliare di giustizia.
23. Numerose disposizioni hanno regolamentato la sospensione dell’esecuzione costretta delle ordinanze di espulsione (ordinanze di sfratto).
Una prima sospensione ? stata messa a posto per il decreto-legge n? 795 del 1 dicembre 1984. Queste disposizioni sono state riprese dal decreto-legge n? 12 del 7 febbraio 1985, convertito nella legge n? 118/85 e coprendo il periodo dal 1 dicembre 1984 al 30 giugno 1985. Peraltro, questa legislazione contemplava lo scaglionamento dell’esecuzione costretta delle misure di espulsione, al 1 luglio, 30 settembre, 30 novembre 1985 o 31 gennaio 1986, seguendo la data alla quale il giudizio che constata la fine dell’affitto era diventato esecutivo.
L’articolo 1 ? 3 della legge n? 118/85 contemplava che una tale sospensione non si applicava se la liberazione dei luoghi era stata ordinata a causa di ritardi nel pagamento degli affitti. Parimenti, nessuna sospensione poteva essere decisa in certi casi, nell’ipotesi in particolare dove il locatore aveva un bisogno urgente di ricuperare il suo appartamento per abitare s? o ivi ospitare i suoi bambini o i suoi ascendenti (articolo 3) primo capoverso, numero 2, della decreto-legge n? 629 del 15 dicembre 1979, diventato la legge n? 25 del 15 febbraio 1980 (“la legge n? 25/80”)).
24. Una seconda sospensione ? stata messa a posto tramite il decreto-legge n? 708 del 29 ottobre 1986, convertito nella legge n? 899 del 23 dicembre 1986 (“la legge n? 899/86”). Riguardava il periodo dal 29 ottobre 1986 al 31 marzo 1987 e contemplava le stesse eccezioni delle disposizioni precedenti.
Questa legge ha stabilito anche che apparteneva al prefetto di determinare i criteri da seguire per accordare il concorso della forza pubblica in vista di procedere all’esecuzione costretta nel caso di inquilini ricalcitranti, su avviso di una commissione che comprende i rappresentanti degli inquilini e proprietari (commissione provinciale).
L’articolo 3, ? 5 bis, della legge n? 899/86 contemplava anche che l’esecuzione costretta delle espulsioni era sospesa in ogni caso fino al 31 dicembre 1987 al riguardo degli inquilini che hanno diritto all’attribuzione di una casa popolare.
25. Una terza sospensione ? stata messa a posto tramite il decreto-legge n? 26 del 8 febbraio 1988, convertito nella legge n? 108 dell? 8 aprile 1988. Riguardava innanzitutto il periodo dal 8 febbraio al 30 settembre 1988, poi da questa ultima data al 31 dicembre 1988.
26. Una quarta sospensione ? stata messa a posto tramite il decreto-legge n? 551 del 30 dicembre 1988, convertito nella legge n? 61 del 21 febbraio 1989 (“la legge n? 61/89”), fino al 30 aprile 1989.
27. L’insieme di queste leggi e decreti contenevano per di pi? delle disposizioni concernente il finanziamento di case popolari e gli aiuti all’alloggio.
C. IN MATERIA DI SCAGLIONAMENTO DELL’ESECUZIONE FORZATA
28. La legge n? 61/89 contemplava anche che a partire dal 1 maggio 1989, l’impiego della forza pubblica per eseguire le ordinanze di espulsione doveva seguire i criteri di precedenza stabilita dal prefetto, su avviso di una commissione prefettizia, creato per la legge di cui faceva parte il prefetto cos? come, in particolare, il sindaco ed i rappresentanti degli inquilini e proprietari. Tra i criteri di precedenza, dovevano raffigurare i casi contemplati come eccezioni alla sospensione dell’esecuzione delle espulsioni. In particolare, precedenza era accordata ai proprietari che hanno un bisogno urgente di ricuperare l’immobile per farne la loro abitazione propria, quella del loro coniuge, dei loro bambini o i loro ascendenti. Affinch? il suo caso sia trattato come precedenza, il proprietario doveva fare una dichiarazione solenne.
Per tutti gli altri casi di espulsione, era contemplato di scaglionare la concessione della forza pubblica su un periodo massimale di quarantotto mesi, a contare del 1 gennaio 1990.
29. Il sistema di scaglionamento delle espulsioni forzate ? stato esteso da una serie di decreto-leggi, in particolare: dal 31 dicembre 1993 al 31 dicembre 1995, decreto-legge n? 330/93,; dal 31 dicembre 1995 al 29 febbraio 1996, decreto-legge n? 546/95,; dal 29 febbraio 1996 al 26 aprile 1996, decreto-legge n? 81/96,; dal 26 aprile 1996 al 25 giugno 1996, decreto-legge n? 217/96, e di questa data al 31 dicembre 1996, decreto-legge n? 335/96.
D. EVOLUZIONE RECENTE DELLA SITUAZIONE LEGISLATIVA
30. La legge n? 566 del 4 novembre 1996 ha ratificato una serie di decreto-leggi che non erano stati convertite in leggi e ha scaglionato la concessione del concorso della forza pubblica fino al 30 giugno 1997.
31. Il decreto-legge n? 172/1997 ha respinto questa data al 31 gennaio 1998. Questo testo allarga la competenza del prefetto che, oltre la determinazione dei criteri generali di concessione del concorso della forza pubblica, era incaricato d’ora in poi conformemente all’articolo 1 bis del decreto-legge di determinare il momento reale e le modalit? effettive di questa concessione prendendo in conto le circostanze particolari ad ogni caso, senza essere tenuto di seguire l’ordine cronologico delle domande presentate dagli ufficiali giudiziari per ottenere mano-forte della polizia. La commissione prefettizia non poteva perci?, abitualmente che dare un avviso sui criteri generali da applicare per accordare il concorso della forza pubblica, e non sulla concessione effettiva di questa assistenza in questo o quel caso.
32. Il decreto-legge n? 7/1998 ha respinto la data di ripresa delle espulsioni costrette al 31 ottobre 1998.
33. Per una sentenza del 24 luglio 1998, n? 321, la Corte costituzionale ha dichiarato l’articolo1 bis della decreto-legge n? 172/1997 contrario all’articolo 24 della Costituzione italiana che garantisce in particolare il diritto di accesso ad un tribunale, in ci? che sottopone ad un controllo del prefetto la decisione concernente il momento dell’esecuzione in questo o quel caso-decisione che ? presa in anticipo dal giudice conformemente all’articolo 56 della legge n? 392/78. La Corte ha detto che il prefetto deve cooperare solamente-a titolo ausiliare -per eseguire le ordinanze di espulsione emessa dai tribunali; l’allargamento dei poteri del prefetto ai casi individuali ha indotto degli importanti ritardi nell’esecuzione delle ordinanze di giustizia, ci? che ? contrario al diritto di ogni individuo a fare decidere dei suoi diritti da un tribunale. La Corte costituzionale ha sottolineato che la messa in opera delle decisioni di giustizia non pu? essere eluso n? colpito da una decisione dell’amministrazione.
34. Recentemente, il decreto-legge n? 375 del 2 novembre 1998 ha respinto la data di ripresa delle espulsioni costrette al 28 febbraio 1999.
35. L’articolo 6 della legge n? 431 del 9 dicembre 1998 sulla regolamentazione dei contratti di affitto e della liberazione degli immobili ad uso di abitazione contempla che, nel caso dove un’ordinanza di espulsione ? stata emessa gi? e ? esecutivo all’epoca dell’entrata in vigore della legge, il locatore e l’inquilino dispongono di un termine di sei mesi-durante i quali l’esecuzione dell’ordinanza ? sospesa -per giungere ad un accordo concernente la conclusione eventuale di un nuovo affitto. Se nessuno accordo non ? trovato in questo termine, l’inquilino pu? chiedere al giudice di istanza, entro trenta giorni a contare della scadenza del termine sopra qui , di fissare di nuovo la data dell’esecuzione dell’ordinanza di espulsione. La decisione del giudice di istanza in quanto alla data dell’esecuzione vale anche come autorizzazione per l’ufficiale giudiziario di giustizia di richiedere l’assistenza della forza pubblica per eseguire l’ordinanza di espulsione.
La data dell’espulsione pu? essere differita per un periodo massimale di diciotto mesi, nel caso dove l’inquilino ? o vecchio di almeno sessantacinque anni, se ha cinque bambini o pi? al suo carico, se ? sugli “elenchi di mobilit?” (elenco di mobilit?) delle imprese, se percepisce un’indennit? di disoccupazione o un complemento di stipendio, se gli ? stato assegnato formalmente una casa popolare, se ha acquistato un alloggio in costruzione o se fa il proprietario di un alloggio per il quale un procedimento di espulsione ? pendente. La stessa possibilit? esiste se l’inquilino o uno dei membri della sua famiglia avendo coabitato con lui durante almeno sei mesi sono portatori di handicap o malati in fase terminale.
PROCEDIMENTO DINNANZI ALLA COMMISSIONE
36. Il societ? Immobiliare Saffi ha investito la Commissione il 23 settembre 1993. Adduceva una violazione dell’articolo 1 del Protocollo n? 1 e dell’articolo 6 ? 1 della Convenzione a causa dell’impossibilit? prolungata di eseguire l’ordinanza di espulsione.
37. La Commissione ha considerato la richiesta (n? 22774/93) il 6 marzo 1997 ed il 18 maggio 1998. Nel suo rapporto del 2 dicembre 1998 (vecchio articolo 31 della Convenzione) conclude che c’? stata violazione dell’articolo 1 del Protocollo n? 1 (per ventotto voci contro una) che c’? stata violazione dell’articolo 6 ? 1 della Convenzione che si tratta del diritto di accesso ad un tribunale (all’unanimit?) e che non si pone allo sguardo dell’articolo 6 ? 1 nessuna questione distinta legata al carattere ragionevole della durata del procedimento di espulsione (all’unanimit?). Il testo integrale del suo avviso e dell’opinione in parte dissidente di cui si accompagna figura qui accluso alla presente sentenza2.
CONCLUSIONI PRESENTATE ALLA CORTE
38. Nelle sue memorie il Governo ha chiesto alla Corte di dichiarare la richiesta irricevibile per non-esaurimento delle vie di ricorso interne, a titolo sussidiario di dichiarare la lagnanza derivata dell’articolo 6 irricevibile come essendo incompatibile ratione materiae con le disposizioni della Convenzione, e, anche a titolo sussidiario, di giudicare che non vi ? stata violazione n? dell’articolo 1 del Protocollo n? 1 n? dell’articolo 6 ? 1 della Convenzione.
39. Dal suo lato, la societ? richiedente invita la Corte a constatare che l’impossibilit? prolungata di eseguire l’ordinanza di espulsione per mancanza di concessione dell’assistenza della forza pubblica costituisce una violazione degli articoli 1 del Protocollo n? 1 e 6 ? 1 della Convenzione.
IN DIRITTO
I. SULL’ECCEZIONE PRELIMINARE DEL GOVERNO
40. Il Governo sostiene, come l’aveva fatto gi? dinnanzi alla Commissione, che la societ? richiedente non ha esaurito le vie di ricorso interne. Avrebbe omesso innanzitutto di investire la giustizia amministrativa per contestare il rifiuto di concedergli l’assistenza della forza pubblica, e poi di sollevare, durante questo stesso procedimento, la questione della costituzionalit? delle disposizioni legislative in causa.
41. La societ? richiedente denuncia il difetto di una via di ricorso interno contro la durata eccessiva di un procedimento di esecuzione di un’ordinanza di espulsione di inquilino, cos? come l’impossibilit? di ottenere una decisione che cade sull’esistenza di motivi che giustificano l’esecuzione immediata dell’espulsione. Peraltro, la mancanza di una decisione di rifiuto di concessione dell’assistenza della forza pubblica da parte del prefetto impediva ogni ricorso al tribunale amministrativo regionale.
42. Per ci? che riguarda il primo ramo dell’eccezione, la Corte osserva che nel corso del periodo anteriore al 1 gennaio 1990, l’esecuzione delle ordinanze di espulsione era sospesa dalla legge (paragrafi 23-26 sopra); come Immobiliare Saffi non assolveva le condizioni richieste dalle disposizioni legislative applicabili per sfuggire a suddetta sospensione, non poteva rivolgersi al prefetto per chiedere l’assistenza della polizia, n?, in caso di rifiuto da parte di questo, alle giurisdizioni amministrative per contestare la sua decisione. Un tale mezzo era privato di ogni fortuna di successo (sentenza Spadea e Scalabrino c. Italia del 28 settembre 1995, serie a n? 315-B, p. 24, ? 24 in fine).
Trattandosi del periodo posteriore al 1 gennaio 1990, la Corte osserva che l’assistenza della forza pubblica per eseguire le ordinanze di espulsione doveva essere concessa secondo i criteri di precedenza che il prefetto doveva stabilire, su avviso della commissione prefettizia, tenendo obbligatoriamente conto dei criteri che servivano a determinare le eccezioni alla sospensione dell’esecuzione delle espulsioni precedentemente (paragrafo 28 sopra). Ora, se ? vero che la societ? richiedente avrebbe potuto introdurre un ricorso dinnanzi alle giurisdizioni amministrative contro il rifiuto del prefetto di concederle l’aiuto della polizia, la Corte osserva che queste giurisdizioni sarebbero state competenti solamente per censurare le decisioni del prefetto che non facevano applicazione dei criteri di precedenza. Nella presente causa, Immobiliare Saffi non denuncia il carattere irregolare delle decisioni del prefetto, ma si lamenta che l’applicazione dei criteri di precedenza abbia avuto un impatto sproporzionato sul suo diritto di propriet?. Da allora, non potendo vertere sui criteri di precedenza loro stessi che era in grande parte prescritta dalla legge, il ricorso al tribunale amministrativo non saprebbe passare per un mezzo efficace. Peraltro, il Governo non ha fornito di precedenti giurisprudenziali che dimostrano il contrario.
Per ci? che concerne il secondo ramo dell’eccezione, ossia la questione di legittimit? costituzionale, la Corte ricorda che nel sistema giuridico italiano un individuo non gode di un accesso diretto alla Corte costituzionale per invitarla a verificare la costituzionalit? di una legge: solo una giurisdizione che conosce il fondo di una causa ha la facolt? di investirla, d? ufficio o alla richiesta di una parte in causa. Di conseguenza, uguale domanda non saprebbe analizzarsi in un ricorso in cui l’articolo 35 della Convenzione esige l’esaurimento (sentenza Spadea e Scalabrino precitato, p. 23, ? 24).
In conclusione, l’eccezione deve essere respinta.
II. SULLA VIOLAZIONE ADDOTTA DALL’ARTICOLO 1 DEL PROTOCOLLO N? 1
43. La societ? richiedente si lamenta che l’impossibilit? prolungata di ricuperare il suo appartamento, mancanza di concessione dell’assistenza della forza pubblica, costituisce un attentato al suo diritto di propriet?, come riconosciuto all’articolo 1 del Protocollo n? 1 che dispone:
“Ogni persona fisica o morale ha diritto al rispetto dei suoi beni. Nessuno pu? essere privato della sua propriet? che a causa di utilit? pubblica e nelle condizioni previste dalla legge ed i principi generali del diritto internazionale.
Le disposizioni precedenti non recano offesa al diritto che possiedono gli Stati di mettere in vigore le leggi che giudicano necessarie per regolamentare l’uso dei beni conformemente all’interesse generale o per garantire il pagamento delle imposte o di altri contributi o delle multe. “
A. LA REGOLA APPLICABILE
44. Secondo la giurisprudenza della Corte, l’articolo 1 del Protocollo n? 1 che garantisce in sostanza il diritto di propriet?, contiene tre norme distinte (sentenza James ed altri c. Regno Unito del 21 febbraio 1986, serie a n? 98, pp. 29-30, ? 37): la prima che si esprime nella prima frase del primo capoverso e riveste un carattere generale, enuncia il principio del rispetto della propriet?; la seconda, figurando nella seconda frase dello stesso capoverso, mira la privazione di propriet? e la sottopone a certe condizioni; in quanto alla terza, registrata nel secondo capoverso, riconosce agli Stati contraenti il potere,trai altri, di regolamentare l’uso dei beni conformemente all’interesse generale. La seconda e la terza che hanno munto agli esempi particolari di attentati al diritto di propriet?, devono si interpretare alla luce del principio consacrato dalla prima (sentenza Iatridis c. Grecia [GC], n? 31107/96, ? 55, CEDH 1999-II).
45. La societ? richiedente stima essere stata vittima di una privazione di propriet? di facto perch?, anche se gli era teoricamente possibile vendere il suo appartamento, non poteva farlo al prezzo del mercato; afferma che in realt? il prezzo di vendita degli appartamenti occupati ? di circa 30 al 40% inferiore a quello degli appartamenti vuoti. Di pi?, l’affitto che percepiva era modico conformemente alla legge n? 392 del 27 luglio 1978.
46. La Corte nota con la Commissione che non si ? avuto nello specifico n? espropriazione di fatto n? trasferimento di propriet?, perch? la societ? richiedente non ? stata privata mai del diritto di affittare o di vendere il suo bene, che ha ricuperato il 11 aprile 1996 del resto (paragrafo 17 sopra). L’applicazione delle misure controverse avendo provocato il mantenimento dell’inquilino nell’appartamento, si analizza, senza dubbio, in una regolamentazione dell’uso dei beni. Il secondo capoverso dell’articolo 1 del Protocollo n? 1 gioca dunque all’occorrenza (sentenza Spadea e Scalabrino precitato, p. 25, ? 28).
B. IL RISPETTO DELLE CONDIZIONI DEL SECONDO CAPOVERSO
1. SCOPO DELL’INGERENZA
47. Il Governo sostiene che le disposizioni legislative in causa inseguivano un scopo legittimo, ossia evitare le tensioni sociali e le agitazioni all’ordine pubblico che si sarebbero prodotte se le numerose ordinanze di espulsione rilasciate dopo la scadenza dell’ultima proroga legale degli affitti nel 1982 e 1983 fossero state eseguite allo stesso tempo. Sottolinea che le stesse leggi contemplavano certi impegni finanziari per sovvenzionare delle case popolari ed accordare degli aiuti all’alloggio.
48. Con la Commissione, la Corte riconosce che procedere simultaneamente a numerose espulsioni avrebbe provocato dell’importi tensioni sociali e messa in pericolo l’ordine pubblico. Segue che la legislazione contestata perseguiva un scopo legittimo conforme all’interesse generale, come vuole il secondo capoverso dell’articolo 1 (sentenza Spadea e Scalabrino precitato, p. 26, ?? 31-32).
2. PROPORZIONALIT? DELL’INGERENZA
49. La Corte ricorda che una misura di ingerenza, in particolare quella di cui l’esame rileva dal secondo paragrafo dell’articolo 1, deve predisporre un “giusto equilibrio” tra gli imperativi dell’interesse generale e quelli della salvaguardia dei diritti fondamentali dell’individuo. La ricerca di simile equilibrio si riflette nella struttura dell’articolo 1 tutto intero, dunque anche nel secondo capoverso: deve esistere un rapporto ragionevole di proporzionalit? tra i mezzi impiegati e lo scopo mirato. Controllando il rispetto di questa esigenza, la Corte riconosce allo stato tanto un grande margine di valutazione per scegliere le modalit? di abbigliamento in opera che per giudicare se le loro conseguenze si trovano legittimate, nell’interesse generale, per la preoccupazione di raggiungere l’obiettivo della legge in causa. Trattandosi di campi come quello dell’alloggio che occupa un posto centrale nelle politiche sociali ed economiche delle societ? moderne, la Corte rispetta a questo riguardo la valutazione portata dal legislatore nazionale, salvo se ? privata manifestamente di base ragionevole (sentenze Mellacher ed altri c. Austria del 19 dicembre 1989, serie a n? 169, p. 27, ? 48, e Chassagnou ed altri c. Francia [GC], nostri 25088/94, 28331/95 e 28443/95, ? 75, CEDH 1999-III).
50. La societ? richiedente sottolinea che le disposizioni legislative denunciate si credevano delle misure di emergenza, giustificabili unicamente allo vista del carattere temporaneo del sacrificio imposto ai locatori, ma che sono durate troppo molto tempo.
Riconosce che bisogna predisporre un giusto equilibrio tra le esigenze dell’interesse generale ed i suoi interessi propri; sottolinea per? il sistema dello scaglionamento delle espulsioni si ? rivelato inadeguato. Le ordinanze di espulsione continuano a non essere eseguite, anche quando il proprietario deve ricuperare urgentemente il suo bene. Di pi?, nelle sue decisioni susseguenti alla legge n? 61/89, il prefetto di Livorno non ha tenuto conto assolutamente degli interessi dei locatori che, come la societ? richiedente, non desiderano ricuperare il loro appartamento che perch? l’affitto ? scaduto. Di pi?, si rivela che l’azione del prefetto e l’avviso della commissione prefettizia non sono sottoposti a nessuno controllo da parte del giudice dell’esecuzione o di tutto altro giudice.
In conclusione, Immobiliare Saffi stima che, considerando che ? restata troppo tempo nell’aspettativa senza potere reagire a questa incertezza, le disposizioni legislative in causa hanno fatto pesare su lei un carico eccessivo.
51. Il Governo sottolinea che nello specifico l’unico motivo di espulsione era la scadenza dell’affitto, cos? che la societ? richiedente non meritava nessuna precedenza nella concessione del concorso della forza pubblica. L’ingerenza nel suo diritto al rispetto dei suoi beni era da allora in materia conforme alla legislazione. Si riferisce in particolare alla conclusione della Corte nel causa Spadea e Scalabrino secondo la quale questa legislazione conveniva per raggiungere lo scopo legittimo perseguito, tenuto conto in particolare del margine di valutazione predisposta dal secondo capoverso dell’articolo 1 del Protocollo n? 1.
Il Governo conclude che il carico imposto alla societ? richiedente non era eccessivo.
52. La Corte rileva che, per fare fronte alla penuria cronica di alloggi, il governo italiano aveva adottato delle misure di emergenza, mirando il controllo degli aumenti di affitto e la proroga della validit? degli affitti in corso (paragrafi 18-19 sopra). Negli anni 1982 e 1983, quando l’ultima proroga legale degli affitti ? arrivata a scadenza, lo stato italiano ha giudicato necessario di ricorrere alle disposizioni di emergenza che mirano la sospensione dell’esecuzione delle ordinanze di espulsione non urgenti (paragrafi 20-26 sopra).
La Corte ha giudicato gi?, come il Governo lo sottolinea a buon diritto, che queste misure legislative potevano passare ragionevolmente per adatte per raggiungere lo scopo legittimo perseguito, considerando la necessit? di predisporre un giusto equilibrio tra gli interessi della comunit? ed il diritto dei proprietari (sentenza Spadea e Scalabrino precitato, p. 27, ? 41).
53. In seguito, l’ultima sospensione delle esecuzioni costrette delle espulsioni essendo arrivata a scadenza, lo stato italiano ha giudicato opportuno di procedere all’esecuzione delle espulsioni nei casi contemplati come eccezioni alla sospensione, secondo un ordine di precedenza stabilita dal prefetto su avviso di una commissione prefettizia. Trattandosi invece dei casi non prioritari, come nello specifico, l’esecuzione sarebbe dovuta essere effettuata in un termine massimo di quattro anni a contare del 1 gennaio 1990 (paragrafo 28 sopra).
Il Governo aveva contemplato di potere eseguire tutte le espulsioni urgenti o una grande parte di esse prima del 1 gennaio 1990 evidentemente, cos? che pi? nessuno ostacolo si sarebbe opposto alla concessione dell’assistenza della forza pubblica alle cause non urgenti: queste sarebbero state eseguite dunque prima della fine del 1993.
Ci? non ? stato tuttavia il caso. A partire da gennaio 1990, la concessione dell’assistenza della forza pubblica si ? fatta, come previsto per la legge n? 61/89, sulla base dei criteri di precedenza, senza che nessuna correzione fosse portata al sistema, sebbene il numero di espulsioni urgenti aumentasse al posto di diminuire, e che l’esistenza delle tali espulsioni impedisse in corso di facto l’esecuzione delle cause non urgenti di cui il numero cresceva considerevolmente.
La concessione dell’assistenza della polizia era diventata una fase distinta collocata sotto l’autorit? del prefetto che poteva sospendere l’ordine dato dal giudice tanto all’ufficiale giudiziario che alla polizia, di eseguire l’ordinanza di espulsione alla data fissata dal giudice.
54. La Corte stima, come la Commissione che in principio un sistema di sospensione temporanea o di scaglionamento delle esecuzioni di decisioni di giustizia, seguito del recupero per il locatore del suo bene, non ? criticabile in s?, visto in particolare il margine di valutazione autorizzata dal secondo capoverso dell’articolo 1. Tuttavia, un tale sistema porta il rischio di imporre al locatore un carico eccessivo in quanto alla possibilit? di disporre del suo bene e deve contemplare certe garanzie di procedimento per badare a ci? che la messa in opera del sistema e la sua incidenza sul diritto di propriet? del locatore non siano dunque n? arbitrarie n? imprevedibili.
Ora la Corte fa osservare che il sistema italiano soffriva di una certa rigidit?: difatti, contemplando che le cause di cessazione di affitto a causa del bisogno urgenti del locatore di ricuperare l’appartamento per s? o la sua famiglia dovevano sempre essere considerate come prioritari, subordinava sistematicamente la possibilit? di eseguire le espulsioni non urgenti alla mancanza di ogni domanda di necessit? di un trattamento prioritario; seguiva che, riguardo al numero di richieste prioritarie sempre in corso , le espulsioni non urgenti non erano in realt? mai eseguite e ci? dal gennaio 1990.
La concessione dell’assistenza della forza pubblica, risultante dell’applicazione da parte del prefetto dei criteri di precedenza, finiva per dipendere quasi unicamente dal volume delle domande prioritarie di concorso della forza pubblica rispetto al numero di poliziotti di cui disponeva il prefetto dunque.
La Corte sottolinea che, durante questa fase amministrativa, nessuna giurisdizione non poteva pronunciarsi sull’impatto che i ritardi provocati da questo sistema potevano avere sul caso di specifico, perch? l’azione del prefetto avendo generato questi ritardi era autorizzata e delimitata dalla legislazione contestata (paragrafo 42 sopra; vedere, a contrario, le sentenze AGOSI c. Regno Unito del 24 ottobre 1986, serie a n? 108, p. 19, ? 55; Air Canada c. Regno Unito del 5 maggio 1995, serie a n? 316-ha, p. 18, ?? 44-46; e Gasus Dosier – und F?rdertechnik GmbH c. Paesi Bassi del 23 febbraio 1995, serie a n? 306-B, p. 53, ?? 73-74). Di pi?, la Corte sottolinea che, contrariamente all’articolo 56 della legge n? 392/78, le misure di emergenza in questione non fissavano un termine massimo per ricuperare l’appartamento.
55. La Corte osserva che il societ? I.B. ha ottenuto il 21 novembre 1983 un’ordinanza di espulsione di cui l’esecuzione ? stata fissata dal giudice di istanza al 30 settembre 1984 (paragrafo 12 sopra). Durante i sei anni susseguenti fino nel 1990, il societ? I.B. da prima e, in seguito, Immobiliare Saffi hanno dovuto subire gli effetti della legislazione che sospende, ad ogni volta per alcuni mesi, le esecuzioni costrette delle cause non urgenti (paragrafi 23-26 sopra). Nel 1989, mentre Immobiliare Saffi era uno dei 722 richiedenti che non beneficiano di un trattamento prioritario nella concessione dell’assistenza della forza pubblica (paragrafo 16 sopra) doveva ottenere l’assistenza della polizia a partire dal 1 gennaio 1990 e prima della fine dell’anno 1993 al pi? tardi, in applicazione della legge n? 61/89. Nel dicembre 1993, tuttavia, questa scadenza doveva essere rinviata al pi? tardi al 31 dicembre 1995, poi al 29 febbraio 1996 ed infine al 26 aprile 1996 (paragrafi 28-29 sopra). Il 11 aprile 1996, la societ? richiedente ha potuto ricuperare alla fine il suo appartamento con l’aiuto della polizia , ci?, non, ? vero, ma in seguito al decesso dell’inquilino, paragrafo 17 sopra.
56. Durante circa undici anni, e pi? particolarmente a partire da gennaio 1990, la societ? I.B. da prima e, in seguito, Immobiliare Saffi sono rimaste nell’incertezza in quanto al momento dunque dove sarebbe loro possibile ricuperare l’appartamento. Non si sono potute rivolgere n? al giudice dell’esecuzione che aveva stimato ragionevole di imporre al societ? I.B all’origine un’attesa di meno di un anno, n? al tribunale amministrativo che non avrebbe potuto opporre alla scelta del prefetto di accordare precedenza alle cause urgenti finch? ce ne erano in corso, questa scelta che ? legittima. N? il societ? I.B. n? Immobiliare Saffi non hanno avuto la possibilit? di esigere dallo stato che prenda in conto le difficolt? particolari che avrebbero potuto incontrare in seguito al ritardo nell’espulsione (vedere, mutatis mutandis, la sentenza Sporrong e L?nnroth c. Svezia del 23 settembre 1982, serie a n? 52, pp. 26-27, ?? 70-71).
57. La societ? richiedente non pu? richiedere peraltro, utilmente dinnanzi ai tribunali italiani un qualsiasi compenso per questa attesa prolungata abbinata dell’impossibilit? di vendere o di affittare il suo appartamento al prezzo del mercato.
58. Al surplus, niente nella pratica d? a pensare che l’inquilino avendo occupato i locali della societ? richiedente abbia meritato una protezione particolarmente rinforzata.
59. Allo vista di ci? che precede, la Corte stima, con la Commissione, che il sistema di scaglionamento dell’esecuzione delle espulsioni, aggiungendosi ad un’attesa che si prolungava gi? da sei anni a causa della sospensione legislativa dell’esecuzione costretta delle espulsioni, ha imposto un carico speciale ed eccessivo alla societ? richiedente e ha rotto da allora l’equilibrio da predisporre tra le protezioni del diritto di questa al rispetto dei suoi beni e le esigenze dell’interesse generale.
Di conseguenza, c’? stata violazione dell’articolo 1 del Protocollo n? 1.
III. SULLA VIOLAZIONE ADDOTTA DALL’ARTICOLO 6 ? 1 DELLA CONVENZIONE
60. La societ? richiedente adduce anche una trasgressione all’articolo 6 ? 1 della Convenzione di cui la parte pertinente dispone:
“Ogni persona ha diritto a ci? che la sua causa sia sentita in un termine ragionevole, per un tribunale, chi decider? delle contestazioni sui suoi diritti ed obblighi di carattere civile “
61. La Corte osserva che all’origine la societ? richiedente aveva invocato l’articolo 6 nel contesto del carattere ragionevole della durata del procedimento di espulsione. La Corte stima tuttavia, come la Commissione, che la presente causa ha il dovere di essere esaminata prima sotto l’angolo, pi? generale, del diritto ad un tribunale.
A. APPLICABILITA? DELL?ARTICOLO 6
62. Il Governo non contesta che il procedimento dinnanzi al giudice di istanza verteva su dei diritti di carattere civile della societ? richiedente al senso dell’articolo 6. Tuttavia, sostiene che lo scaglionamento dell’assistenza della forza pubblica si trova all’infuori del processo giudiziale di esecuzione dell’ordinanza di espulsione, le azioni della polizia che costituiscono una fase amministrativa completamente distinta ed indipendente di questo processo. Il Governo sottolinea a questo riguardo che non ? nella sua qualit? di ausiliare di giustizia che il prefetto ? abilitato a scaglionare le espulsioni, ma nella cornice delle sue funzioni di autorit? amministrativa incaricata di preservare l’ordine pubblico.
L’impiego della forza pubblica, a causa del suo obiettivo molto particolare, non saprebbe essere considerato come un semplice mezzo di esecuzione del giudizio dinnanzi ad essere accordato automaticamente, ma come una misura che mira a preservare l’interesse generale. Questa fase amministrativa non potrebbe entrare in nessun caso nel campo di applicazione dell’articolo 6.
63. La Corte che riconosce che il procedimento italiano di esecuzione forzata delle espulsioni di inquilini presenta molte particolarit? rispetto ai procedimenti di esecuzione ordinaria, ricorda che si ? gi? sbilanciata su questa stessa questione nella causa Scollo c. Italia, e che ? giunta alla conclusione che “anche se, nello specifico, non si saprebbe parlare di procedimento di esecuzione stricto sensu, (…) l’articolo 6 ? 1 trova ad applicarsi, avuto riguardo all’oggetto del procedimento che era di svuotare la contestazione che oppone il richiedente al suo inquilino” (sentenza del 28 settembre 1995, serie a n? 315-C, p. 55, ? 44). Nello specifico, la Corte osserva che la societ? richiedente ha investito il giudice di istanza di Livorno affinch? questo confermi la scadenza dell’affitto ed ordini all’inquilino di lasciare i luoghi. Questo non avendo contestato che l’affitto era scaduto, il solo punto in controversia era la data della liberazione dei luoghi. Ora, finch? questa data era rinviata in mancanza di liberazione spontanea dei luoghi da parte dell’inquilino, ci? che provocava una proroga di fatto dell’affitto ed una limitazione ulteriore del diritto di propriet? della societ? richiedente, la “contestazione” al senso dell’articolo 6 continuava di esistere.
Ad ogni modo, la Corte ricorda che il diritto ad un tribunale sarebbe illusorio se l’ordine giuridico interno di un Stato contraente permettesse che una decisione giudiziale definitivamente ed obbligatoria resti inoperante allo scapito di una parte. Difatti, non si comprenderebbe che l’articolo 6 ? 1 descriva in dettaglio le garanzie di procedimento-equit?, pubblicit? e celerit?-accordate alle parti e che non protegge la messa in opera delle decisioni giudiziali; se questo articolo dovesse passare per riguardare esclusivamente l’accesso al giudice e lo svolgimento dell’istanza, ci? rischierebbe di creare delle situazioni incompatibili col principio della preminenza del diritto che gli Stati contraenti si sono avviati a rispettare ratificando la Convenzione. L’esecuzione di un giudizio o sentenza, di qualunque giurisdizione questo sia, deve essere considerata dunque come facente parte integrante del “processo” al senso dell’articolo 6 (sentenza Hornsby c. Grecia del 19 marzo 1997, Raccolta delle sentenze e decisioni 1997-II, p. 510, ? 40).
L’articolo 6 trova ad applicarsi nello specifico dunque.
B. OSSERVAZIONE DELL’ARTICOLO 6
64. La societ? richiedente si lamenta che il procedimento di espulsione sia durato circa tredici anni. Di pi?, denuncia il fatto che in seguito all’azione del prefetto di Livorno e della commissione prefettizia che esamina le espulsioni al caso per caso per determinare quelle che vanno essere eseguite, c’? stata incomprensione della decisione del giudice di istanza di Livorno che aveva deliberato sulla data di esecuzione dell’espulsione all’epoca del procedimento al fondo. Immobiliare Saffi non avrebbe avuto accesso ad un tribunale per ottenere soddisfazione del suo diritto a ricuperare il suo appartamento dunque ed ad ottenere l’esecuzione dell’ordinanza di espulsione a partire dal 30 settembre 1984.
65. La Corte nota che il locatore non pu? chiedere l’esecuzione dell’ordinanza di espulsione di un inquilino che a partire dalla data che il giudice di istanza, tenendo conto delle esigenze particolari del locatore e dell’inquilino e delle ragioni dell’espulsione, ha fissato nell’ordinanza. La legge fissa un termine massimo di rinvio all’esecuzione di sei mesi, eccezionalmente dodici mesi dopo i quali l’ordinanza deve potere essere eseguita (paragrafo 20 sopra). Il giudice di istanza di Livorno aveva fissato la data di esecuzione dell’ordinanza in favore di I.B. al 30 settembre 1984. Ora, le disposizioni legislative passate tra dicembre 1984 ed aprile 1989 hanno rinviato questa data, ogni volta di alcuni mesi (paragrafi 23-26 sopra).
66. La Corte ricorda che il diritto al tribunale garantito all’articolo 6 protegge anche la messa in opera delle decisioni giudiziali definitive ed obbligatorie che, in un Stato che rispetta la preminenza del diritto, non possono restare inoperanti allo scapito di una parte (vedere, mutatis mutandis, la sentenza Hornsby precitato, p. 510, ? 40). Di conseguenza, l’esecuzione di una decisione giudiziale non pu? essere ritardata in modo eccessivo.
67. La societ? richiedente, tuttavia, non si lamenta in particolare di questa sospensione legislativa dell’esecuzione della sua ordinanza di espulsione. In compenso, si lamenta che il legislatore italiano abbia conferito al prefetto ed alla commissione prefettizia il potere di esaminare le espulsioni caso per caso per determinare quelle che devono essere eseguito, ci? che rende la decisione del giudice di istanza di Livorno inoperante.
68. Il Governo sottolinea a questo proposito che se il prefetto, in quanto ausiliare di giustizia, deve prestare il suo concorso nell’esecuzione delle decisioni di giustizia esecutiva, ha anche il potere, nella cornice delle sue funzioni di autorit? amministrativa incaricata di mantenere l’ordine pubblico, di non deferire una domanda di concorso della forza pubblica quando una tale esecuzione rischierebbe di provocare delle gravi agitazioni all’ordine pubblico. Un tale potere non ignorerebbe il diritto al tribunale garantito all’articolo6 ? 1 della Convenzione, considerando che il rispetto dei criteri generali per il prefetto ? sottoposto ad un controllo giurisdizionale.
69. La Corte riconosce che un rinvio all’esecuzione di una decisione di giustizia durante il tempo rigorosamente necessario a trovare una soluzione soddisfacente ai problemi di ordine pubblico pu? giustificarsi nelle circostanze eccezionali.
70. Ci? che ? in causa nello specifico non ? tuttavia, come il Governo sembra sostenere, un rifiuto puntuale opposto dal prefetto alla domanda di concorso della forza pubblica a causa di un rischio di gravi agitazioni all’ordine pubblico.
Nella presente causa il rinvio all’esecuzione a partire da gennaio 1990 ? risultato dell’intervento ulteriore del legislatore che ha consegnato in causa la decisione del giudice di istanza in quanto alla data della liberazione dei luoghi per l’inquilino. Difatti, a partire dal 1 gennaio 1990 e durante pi? di sei anni, l’esecuzione dell’ordinanza di espulsione in favore del societ? I.B. ? stata rinviata a pi? riprese (paragrafi 28-29 sopra) e, in effetti, non ha avuto luogo mai, Immobiliare Saffi avendo ricuperato il suo appartamento in seguito al decesso dell’inquilino. Il legislatore, presumendo la persistenza del rischio di gravi agitazioni all’ordine pubblico gi? constatato nel 1984, a causa del grande numero di espulsioni ad eseguire allo stesso tempo, ha conferito al prefetto, in quanto autorit? amministrativa incaricata di mantenere addirittura l’ordine pubblico, un potere, un dovere, di intervento sistematico nell’esecuzione delle ordinanze di espulsione, pure fissando la cornice nella quale dovrebbe esercitare questo potere.
71. Ora la Corte constata in primo luogo che la rimessa in causa della data della liberazione dei luoghi ha tolto ogni effetto utile alla decisione del giudice di istanza di Livorno su questo punto nella sua ordinanza del 21 novembre 1983. Conviene sottolineare a questo riguardo che la decisione in quanto alla concessione dell’assistenza della forza pubblica ? fondata sugli stessi elementi
-situazione del locatore e dell’inquilino; motivo dell’espulsione-presi in conto dal giudice di istanza conformemente all’articolo 56 della legge n? 392/78.
72. Inoltre, la Corte osserva che la valutazione dell’opportunit? di soprassedere ulteriormente all’esecuzione dell’ordinanza di espulsione, dunque di prorogare di fatto l’affitto, era sottratta ad ogni controllo giudiziale effettivo, la superficie del controllo delle decisioni del prefetto essendo limitata al rispetto dell’applicazione dei criteri di precedenza (paragrafo 42 sopra).
73. Per di pi?, la proroga semestrale del sistema di scaglionamento del concorso della forza pubblica durante quasi nuovi anni (paragrafi 28-34 sopra) da’ il sentimento che le autorit? italiane si sono accontentate di avere ricorso a questo sistema piuttosto che di ricercare altre soluzioni efficaci ai problemi di ordine pubblico legato al campo dell’alloggio.
74. In conclusione, se si pu? ammettere che gli Stati contraenti, nelle circostanze eccezionali e, come nello specifico, nella cornice del margine di valutazione di cui godono in materia di regolamentazione dell’uso dei beni, intervengono in un procedimento di esecuzione di una decisione di giustizia, uguale intervento non pu? avere come conseguenza n? di impedire, invalidare o ancora ritardare in modo eccessivo l’esecuzione, n?, ancora meno, di rimettere in questione il fondo di questa decisione.
Nella presente causa, come la Corte l’ha esposto sopra ai paragrafi 54-56 concernenti la lagnanza derivata dell’articolo 1 del Protocollo n? 1, la valutazione del giudice di istanza di Livorno nella sua ordinanza del 21 novembre 1983 ? stata privata di ogni effetto utile per le disposizioni legislative incriminate. Di pi?, a partire dal momento in cui il prefetto ? diventato l’autorit? che ha competenza per fissare la data dell’espulsione forzata, ed allo vista della mancanza di un controllo giudiziale effettivo delle sue decisioni, la societ? richiedente ? stata privata del suo diritto a questo che la contestazione che l?oppone al suo inquilino sia decisa da un tribunale, siccome lo vuole l’articolo 6 della Convenzione. Ci? ? contrario al principio della preminenza del diritto.
Pertanto, c’? stata violazione dell’articolo 6 ? 1 della Convenzione.
75. In quanto alla lagnanza che cade sulla durata del procedimento di esecuzione, la Corte stima che deve essere considerato come assorto per il precedente, paragrafi 64-73 sopra.
IV. SULL’APPLICAZIONE DELL’ARTICOLO 41 DELLA CONVENZIONE
76. Ai termini dell’articolo 41 della Convenzione,
“Se la Corte dichiara che c’? stata violazione della Convenzione o dei suoi Protocolli, e se il diritto interno dell’Alta Parte contraente non permette di cancellare che imperfettamente le conseguenze di questa violazione, la Corte accorda alla parte lesa, se c’? luogo, una soddisfazione equa. “
A. DANNO
77. La societ? richiedente richiede il risarcimento del danno materiale subito e la cifra del seguente modo:
a) 6 274 408 lire italiane (ITL, corrispondente agli oneri dell? ufficiale giudiziario e parcella dell? avvocato relativo al procedimento di esecuzione,);
b) 37 200 000 ITL relativi alla mancanza a guadagnare in termini di affitti, o una somma di 582 000 ITL per mese a partire da agosto 1992 e fino alla fine del 1997,;
c) 564 179 000 ITL che risultano dall’impossibilit? di vendere il suo bene.
Di pi?, chiede 20 000 000 ITL per danno morale.
78. Il Governo sostiene che gli importi sollecitati a titolo del danno materiale non presenterebbero nessuno legame di causalit? con le violazioni addotte. Per ci? che riguarda pi? particolarmente il rimborso degli oneri e parcella del procedimento di esecuzione, considera che nessuna somma dovrebbe essere assegnata a questo titolo. Trattandosi della mancanza a guadagare in termini di affitto, contesta i criteri utilizzati per il calcolo dell’importo del danno, l’affitto potendo variare in funzione dello stato e della taglia dell’appartamento e la societ? richiedente avendo omesso di fornire dei dettagli a questo proposito. Considera inoltre che il danno che deriva della pretesa impossibilit? di vendere in nessun modo l’appartamento non ? stato provato.
Infine, in quanto al preteso danno morale, il Governo considera che la constatazione di violazione costituirebbe in s?, all’occorrenza, una soddisfazione equa sufficiente.
79. La Corte stima che l’importo richiesto sotto a) deve essere rimborsato in parte; si riferisce alla sua propria decisione su questo punto nella causa Scollo (sentenza Scollo precitato, p. 56, ? 50). Ricorda mentre che a titolo dell’articolo 41 della Convenzione, ordina il rimborso solo degli oneri di cui ? stabilito che sono stati realmente e necessariamente esposti e corrispondono ad un importo ragionevole (vedere, tra altri, la sentenza Nikolova c. Bulgaria [GC], n? 31195/96, ? 79, CEDH 1999-II). Ora constata che risulta dal documento prodotto dalla societ? richiedente a sostegno di questa domanda che un importo di 2 832 150 ITL ? solo afferente a ci?, il restante si riferisce ad un altro procedimento di cui la Corte ignorava l’esistenza e l’oggetto. La Corte decide da allora di assegnare solamente la somma di 2 832 150 ITL.
Per ci? che ? del punto b) la Corte giudica ragionevole il criterio adoperato dalla societ? richiedente, ma considera che ci sia luogo di assegnare unicamente un risarcimento a questo titolo fino ad aprile 1996, data alla quale Immobiliare Saffi ha ricuperato il suo appartamento. Perci?, decide di assegnare la somma di 25 608 000 ITL.
Trattandosi infine della somma indicata sotto c) la Corte sottolinea che non ci sono state espropriazione n? situazione assimilabile ad una privazione di propriet? ma piuttosto una diminuzione della disponibilit? del bene in causa (sentenza Matos e Silva, Lda, ed altri c. Portogallo del 16 settembre 1996, Raccolta 1996-IV, p. 1117, ? 101). Per la mancanza di prove che dimostrano dei tentativi di vendita infruttuosa, c’? luogo di respingere questa ultima richiesta.
In quanto al danno morale, la Corte non giudica necessaria di pronunciarsi sulla questione di sapere se una societ? commerciale pu? addurre avere subito un danno morale che risulta da un qualsiasi sentimento di angoscia, poich?, avuto riguardo alle circostanze dello specifico, decide di non assegnare niente a questo titolo.
B. ONERI E SPESE
80. La societ? richiedente chiede infine il rimborso degli oneri e parcella esposta dinnanzi alla sola Commissione, che valuta a 27 054 500 ITL.
81. Il Governo ne si rimette alla saggezza della Corte, pure giudicando che l’importo richiesto ? eccessivo.
82. La Corte osserva che il consiglio della societ? richiedente non ha informato mai la Commissione di ci? che aveva ricuperato il suo appartamento fin da aprile 1996. Egli non ha informato la Corte che il 30 aprile 1999, in risposta alla domanda della cancelleria. Il consiglio della societ? richiedente ha indicato tuttavia che la sua cliente avrebbe subito un danno materiale fino alla fine del 1997.
In queste circostanze, la Corte stima opportuna di assegnare solamente la somma di 5 000 000 ITL.
C. INTERESSI MORATORI
83. Secondo le notizie di cui dispongono la Corte, il tasso di interesse legale applicabile in Italia alla data di adozione della presente sentenza era del 2,5% l’anno.
PER QUESTI MOTIVI, LA CORTE, ALL’UNANIMIT?,
1. Dice che c’? stata violazione dell’articolo 1 del Protocollo n? 1;
2. Dice che c’? stata violazione dell’articolo 6 ? 1 della Convenzione che si tratta del diritto ad un tribunale;
3. Dice che la lagnanza tratta dall’articolo 6 ? 1 riguarda la durata del procedimento di esecuzione ? assorbita dal precedente;
4. Dice
a) che lo stato convenuto deve versare alla societ? richiedente, nei tre mesi, le seguenti somme:
i. 28 440 150, ventotto milioni quattro cento quarantamila cento cinquanta, lire italiane per danno materiale;
ii. 5 000 000, cinque milioni, lire italiane per oneri e spese;
b) che questi importi saranno da aumentare di un interesse semplice del 2,5% l’anno a contare di suddetto della scadenza termine e fino al versamento;

5. Respinge la domanda di soddisfazione equa per il surplus.
Fatta in francese ed in inglese, poi pronunciata in udienza pubblica al Palazzo dei Diritti dell’uomo, a Strasburgo, il 28 luglio 1999.
Luzius Wildhaber
Presidente
Maud di Boero-Buquicchio
Greffi?re aggiunto
1-2. Nota della cancelleria: entrato in vigore il 1 novembre 1998.

1. Nota della cancelleria: per le ragioni di ordine pratico non vi figurer? che nell’edizione stampata, la raccolta ufficiale contenente una scelta di sentenze e di decisioni della Corte, ma ciascuno pu? procurarselo presso alla cancelleria.

SENTENZA IMMOBILIARE SAFFI C. ITALIA

Testo Tradotto

Conclusion Violation de P1-1 ; Violation de l’Art. 6-1 ; Dommage mat?riel – r?paration p?cuniaire ; Pr?judice moral – demande rejet?e ; Remboursement partiel frais et d?pens – proc?dure de la Convention
AFFAIRE IMMOBILIARE SAFFI c. ITALIE

(Requ?te n? 22774/93)

ARR?T

STRASBOURG

28 juillet 1999

En l?affaire Immobiliare Saffi c. Italie,

La Cour europ?enne des Droits de l?Homme, constitu?e, conform?ment ? l?article 27 de la Convention de sauvegarde des Droits de l?Homme et des Libert?s fondamentales (? la Convention ?), telle qu?amend?e par le Protocole n? 111, et aux clauses pertinentes de son r?glement2, en une Grande Chambre compos?e des juges dont le nom suit :

MM. L. Wildhaber, pr?sident,
M. Pellonp??,
A. Pastor Ridruejo,
L. Ferrari Bravo,
L. Caflisch,
P. Kuris,
R. T?rmen,
J.-P. Costa,
Mmes F. Tulkens,
V. Str?znick?,
MM. M. Fischbach,
V. Butkevych,
J. Casadevall,
J. Hedigan,
Mme H.S. Greve,
M. R. Maruste,
Mme S. Botoucharova,
ainsi que de Mme M. de Boer-Buquicchio, greffi?re adjointe,

Apr?s en avoir d?lib?r? en chambre du conseil les 20 mai, 30 juin et 7 juillet 1999,

Rend l?arr?t que voici, adopt? ? cette derni?re date :

PROC?DURE

1. L?affaire a ?t? d?f?r?e ? la Cour par la Commission europ?enne des Droits de l?Homme (? la Commission ?) et par le gouvernement italien (? le Gouvernement ?) le 4 d?cembre 1998 et le 25 janvier 1999 respectivement, dans le d?lai de trois mois qu?ouvraient les anciens articles 32 ? 1 et 47 de la Convention. A son origine se trouve une requ?te (no 22774/93) dirig?e contre la R?publique italienne et dont une soci?t? enregistr?e en cet Etat, Immobiliare Saffi, avait saisi la Commission le 23 septembre 1993 en vertu de l?ancien article 25.

La demande de la Commission et la requ?te du Gouvernement renvoient aux anciens articles 44 et 48 ainsi qu?? la d?claration italienne reconnaissant la juridiction obligatoire de la Cour (ancien article 46). Elles ont pour objet d?obtenir une d?cision sur le point de savoir si les faits de la cause r?v?lent un manquement de l?Etat d?fendeur aux exigences des articles 1 du Protocole n? 1 et 6 ? 1 de la Convention.

2. Le 11 janvier 1999, la soci?t? requ?rante a d?sign? son conseil, Me N. Amadei, avocat au barreau de Livourne (article 36 ? 3 du r?glement). Le Gouvernement est repr?sent? par son agent, M. U. Leanza.

3. Conform?ment ? l?article 5 ? 4 du Protocole n? 11, lu en combinaison avec les articles 100 ? 1 et 24 ? 6 du r?glement, un coll?ge de la Grande Chambre a d?cid?, le 14 janvier 1999, que l?affaire serait examin?e par la Grande Chambre de la Cour.

4. Cette Grande Chambre comprenait de plein droit M. B. Conforti, juge ?lu au titre de l?Italie (articles 27 ? 2 de la Convention et 24 ? 4 du r?glement), M. L. Wildhaber, pr?sident de la Cour, Mme E. Palm, vice-pr?sidente de la Cour, M. M. Pellonp??, pr?sident de section, et M. J.-P. Costa et M. M. Fischbach, vice-pr?sidents de section (articles 27 ? 3 de la Convention et 24 ?? 3 et 5 a) du r?glement). Ont en outre ?t? d?sign?s pour compl?ter la Grande Chambre M. G. Bonello, M. P. Kuris, M. R. T?rmen, Mme F. Tulkens, Mme V. Str?znick?, M. V. Butkevych, M. J. Casadevall, Mme H.S. Greve, M. A.B. Baka, M. R. Maruste et Mme S. Botoucharova (articles 24 ? 3 et 100 ? 4 du r?glement). Ult?rieurement, M. Conforti, qui avait particip? ? l?examen de l?affaire par la Commission, s?est d?port? de la Grande Chambre (article 28 du r?glement). Par la suite, le Gouvernement a d?sign? M. L. Ferrari Bravo, juge ?lu au titre de la R?publique de Saint-Marin, pour si?ger ? sa place (articles 27 ? 2 de la Convention et 29 ? 1 du r?glement).

5. En application de l?article 99 du r?glement, la Grande Chambre a d?cid? de ne pas inviter la Commission ? d?signer un d?l?gu?.

6. Apr?s avoir consult? l?agent du Gouvernement et le conseil de la soci?t? requ?rante, la Grande Chambre a d?cid? qu?il n?y avait pas lieu de tenir une audience.

7. Par la suite, M. A. Pastor Ridruejo, M. L. Caflisch et M. J. Hedigan, suppl?ants, ont remplac? respectivement Mme Palm, M. Bonello et M. Baka, emp?ch?s (article 24 ? 5 b) du r?glement).

EN FAIT

I. LES CIRCONSTANCES DE L?ESP?CE

8. La soci?t? de construction I.B. ?tait propri?taire d?un appartement ? Livourne qu?elle avait lou? ? L.B.

9. Par lettre recommand?e du 20 avril 1983, la soci?t? I.B. informa le locataire de son intention de mettre fin ? la location ? l?expiration du bail, soit le 31 d?cembre 1983, et le pria de lib?rer les lieux avant cette date.

10. Par acte notifi? en novembre 1983, la soci?t? I.B. donna cong? au locataire (disdetta) ; l?int?ress? refusa de lib?rer les lieux.

11. Par acte signifi? en novembre 1983, la soci?t? I.B. r?it?ra l?avis de cong? et assigna l?int?ress? ? compara?tre devant le juge d?instance (pretore) de Livourne.

12. Par ordonnance du 21 novembre 1983, ce dernier confirma formellement le cong? du bail et d?cida que les lieux devaient ?tre lib?r?s au plus tard le 30 septembre 1984. Cette d?cision devint ex?cutoire le 7 d?cembre 1983.

13. Le 30 mai 1985, la soci?t? I.B. signifia au locataire le commandement (precetto) de lib?rer l?appartement. Le 26 septembre 1985, elle lui signifia l?avis (significazione di sfratto) que l?expulsion serait ex?cut?e le 19 novembre 1985 par voie d?huissier de justice. L?huissier fit en vain plusieurs tentatives, les 19 novembre 1985, 28 mars, 30 septembre et 17 d?cembre 1986, 4 avril et 21 d?cembre 1987.

14. Devenue propri?taire en 1988 de l?appartement en cause ? la suite d?une fusion de soci?t?s avec, notamment, la soci?t? I.B., Immobiliare Saffi poursuivit la proc?dure d?ex?cution.

15. Entre le 15 d?cembre 1988 et le 9 janvier 1996, l?huissier de justice proc?da ? onze tentatives d?expulsion les 15 d?cembre 1988, 9 juin et 30 octobre 1989, 30 octobre 1990, 17 f?vrier et 17 mai 1991, 18 mai 1992, 15 mai 1993, 8 f?vrier 1994, 13 janvier 1995, et 9 janvier 1996. Ces tentatives se sold?rent toutes par un ?chec, les lois sur la suspension ou l??chelonnement de l?ex?cution des d?cisions d?expulsion ne permettant pas ? la soci?t? requ?rante de b?n?ficier du concours de la force publique.

16. En mars 1989, lors de l?entr?e en vigueur de la loi n? 61 du 21 f?vrier 1989 pr?voyant l??chelonnement de l?ex?cution des ordonnances d?expulsion, 1 186 demandes d?assistance de la force publique avaient ?t? d?pos?es aupr?s du pr?fet de Livourne, dont 354 pour retards dans le
paiement des loyers, 56 parce que les propri?taires avaient besoin de leurs immeubles, 55 pour d?autres raisons et 722, parmi lesquelles celle de la soci?t? requ?rante, pour expiration du bail.

D?apr?s les d?cisions du pr?fet du 16 mai 1989 et du 19 f?vrier 1990, le concours de la force publique allait ?tre accord? selon les crit?res fix?s par la loi n? 61/89, c?est-?-dire en tenant compte des cas prioritaires pr?vus par le l?gislateur et dans l?ordre chronologique, sous r?serve d?appr?ciation des situations individuelles et conform?ment au crit?re de 30 % du nombre total des ordonnances d?expulsion ? ex?cuter dans l?espace d?un mois.

17. En r?ponse ? la demande du greffe, le conseil de la soci?t? requ?rante a inform? la Cour le 30 avril 1999 qu?en date du 11 avril 1996, la soci?t? requ?rante avait r?cup?r? son appartement ? la suite du d?c?s du locataire.

II. le droit et la pratique internes pertinents

18. Depuis 1947, la l?gislation en mati?re de baux d?habitation a ?t? marqu?e par diff?rentes interventions des pouvoirs publics, portant sur le contr?le des loyers au moyen du blocage de ceux-ci, mitig? par les augmentations l?gales d?cr?t?es de temps ? autre par le gouvernement, ainsi que sur la prorogation l?gale de tous les baux en cours et, enfin, sur la suspension ou l??chelonnement de l?ex?cution forc?e des expulsions.

A. En mati?re de prorogation l?gale

19. La derni?re prorogation l?gale concernant tous les baux en cours, sauf dans certains cas limit?s pr?vus par la loi, est celle ?tablie par la loi n? 392 du 27 juillet 1978 (? la loi n? 392/78 ?) jusqu?au 31 d?cembre 1982, 30 juin 1983 ou 31 d?cembre 1983, selon les dates de conclusion des contrats de bail.

B. En mati?re de suspension de l?ex?cution forc?e

20. Aux termes de l?article 56 de la loi n? 392/78, il revient au juge de fixer la date d?ex?cution de l?ordonnance d?expulsion, en tenant compte de la situation du locataire et du propri?taire et des motifs de cessation du bail. L?ex?cution ne peut pas ?tre retard?e de plus de six, voire exceptionnellement de douze mois.

Si le locataire ne lib?re pas les locaux dans le d?lai fix? par le juge, le bailleur engage une proc?dure d?ex?cution.

21. Tout jugement devient ex?cutoire par l?adjonction de l?ordre donn? par le juge ? ? tout huissier de justice pouvant ?tre requis, ? toute personne comp?tente pour ex?cuter le jugement, au procureur et ? tous les agents de la force publique de pr?ter leur concours ? l?ex?cution du pr?sent jugement, lorsque la loi le prescrit ?.

22. Aux termes des articles 608 et 513 du code de proc?dure civile, l?huissier ordonne au locataire de lib?rer les lieux et peut ? cet effet requ?rir l?assistance de la force publique ? chaque fois que n?cessaire ?. L?huissier r?tablit le propri?taire dans son bien et lui en restitue les cl?s.

La police agit en qualit? d?auxiliaire de justice.

23. De nombreuses dispositions ont r?glement? la suspension de l?ex?cution forc?e des ordonnances d?expulsion (ordinanze di sfratto).

Une premi?re suspension a ?t? mise en place par le d?cret-loi n? 795 du 1er d?cembre 1984. Ces dispositions ont ?t? reprises par le d?cret-loi n? 12 du 7 f?vrier 1985, converti en la loi n? 118/85 et couvrant la p?riode du 1er d?cembre 1984 au 30 juin 1985. Par ailleurs, cette l?gislation pr?voyait l??chelonnement de l?ex?cution forc?e des mesures d?expulsion, aux 1er juillet, 30 septembre, 30 novembre 1985 ou 31 janvier 1986, suivant la date ? laquelle le jugement constatant la fin du bail ?tait devenu ex?cutoire.

L?article 1 ? 3 de la loi n? 118/85 pr?voyait qu?une telle suspension ne s?appliquait pas si la lib?ration des lieux avait ?t? ordonn?e en raison de retards dans le paiement des loyers. De m?me, aucune suspension ne pouvait ?tre d?cid?e dans certains cas, dans l?hypoth?se notamment o? le bailleur avait un besoin urgent de r?cup?rer son appartement pour y habiter lui-m?me ou y loger ses enfants ou ses ascendants (article 3, premier alin?a, num?ro 2, du d?cret-loi n? 629 du 15 d?cembre 1979, devenu la loi n? 25 du 15 f?vrier 1980 (? la loi n? 25/80 ?)).

24. Une deuxi?me suspension a ?t? mise en place par le d?cret-loi n? 708 du 29 octobre 1986, converti en la loi n? 899 du 23 d?cembre 1986 (? la loi n? 899/86 ?). Elle concernait la p?riode du 29 octobre 1986 au 31 mars 1987 et pr?voyait les m?mes exceptions que les dispositions pr?c?dentes.

Cette loi a ?galement ?tabli qu?il appartenait au pr?fet de d?terminer les crit?res ? suivre pour accorder le concours de la force publique en vue de proc?der ? l?ex?cution forc?e dans le cas de locataires r?calcitrants, sur avis d?une commission comprenant les repr?sentants des locataires et propri?taires (commissione provinciale).

L?article 3 (? 5 bis) de la loi n? 899/86 pr?voyait aussi que l?ex?cution forc?e des expulsions ?tait en tout cas suspendue jusqu?au 31 d?cembre 1987 ? l??gard des locataires ayant droit ? l?attribution d?un logement social.

25. Une troisi?me suspension a ?t? mise en place par le d?cret-loi n? 26 du 8 f?vrier 1988, converti en la loi n? 108 du 8 avril 1988. Elle concernait la p?riode du 8 f?vrier au 30 septembre 1988 tout d?abord, puis de cette derni?re date au 31 d?cembre 1988.

26. Une quatri?me suspension a ?t? mise en place par le d?cret-loi n? 551 du 30 d?cembre 1988, converti en la loi n? 61 du 21 f?vrier 1989 (? la loi n? 61/89 ?), jusqu?au 30 avril 1989.

27. L?ensemble de ces lois et d?crets contenait de surcro?t des dispositions concernant le financement de logements sociaux et les aides au logement.

C. En mati?re d??chelonnement de l?ex?cution forc?e

28. La loi n? 61/89 pr?voyait ?galement qu?? partir du 1er mai 1989, l?emploi de la force publique pour ex?cuter les ordonnances d?expulsion devait suivre les crit?res de priorit? ?tablis par le pr?fet, sur avis d?une commission pr?fectorale, cr??e par la loi, dont faisaient partie le pr?fet ainsi que, notamment, le maire et les repr?sentants des locataires et propri?taires. Parmi les crit?res de priorit?, devaient figurer les cas pr?vus comme exceptions ? la suspension de l?ex?cution des expulsions. En particulier, priorit? ?tait accord?e aux propri?taires ayant un besoin urgent de r?cup?rer l?immeuble pour en faire leur habitation propre, celle de leur conjoint, de leurs enfants ou leurs ascendants. Pour que son cas soit trait? en priorit?, le propri?taire devait faire une d?claration solennelle.

Pour tous les autres cas d?expulsion, il ?tait pr?vu d??chelonner l?octroi de la force publique sur une p?riode maximale de quarante-huit mois, ? compter du 1er janvier 1990.

29. Le syst?me d??chelonnement des expulsions forc?es a ?t? ?tendu par une s?rie de d?crets-lois, notamment : du 31 d?cembre 1993 au 31 d?cembre 1995 (d?cret-loi n? 330/93) ; du 31 d?cembre 1995 au 29 f?vrier 1996 (d?cret-loi n? 546/95) ; du 29 f?vrier 1996 au 26 avril 1996 (d?cret-loi n? 81/96) ; du 26 avril 1996 au 25 juin 1996 (d?cret-loi n? 217/96) et de cette date au 31 d?cembre 1996 (d?cret-loi n? 335/96).

D. Evolution r?cente de la situation l?gislative

30. La loi n? 566 du 4 novembre 1996 a ratifi? une s?rie de d?crets-lois qui n?avaient pas ?t? convertis en lois et a ?chelonn? l?octroi du concours de la force publique jusqu?au 30 juin 1997.

31. Le d?cret-loi n? 172/1997 a repouss? cette date au 31 janvier 1998. Ce texte ?largit la comp?tence du pr?fet qui, outre la fixation des crit?res g?n?raux d?octroi du concours de la force publique, ?tait dor?navant charg? conform?ment ? l?article 1 bis du d?cret-loi de d?terminer le moment r?el et les modalit?s effectives de cet octroi en prenant en compte les circonstances particuli?res ? chaque cas, sans ?tre tenu de suivre l?ordre chronologique des demandes pr?sent?es par les huissiers pour obtenir main-forte de la police. En cons?quence, la commission pr?fectorale ne pouvait habituellement que donner un avis sur les crit?res g?n?raux ? appliquer pour accorder le concours de la force publique, et non pas sur l?octroi effectif de cette assistance dans tel ou tel cas.

32. Le d?cret-loi n? 7/1998 a repouss? la date de reprise des expulsions forc?es au 31 octobre 1998.

33. Par un arr?t du 24 juillet 1998, n? 321, la Cour constitutionnelle a d?clar? l?article 1 bis du d?cret-loi n? 172/1997 contraire ? l?article 24 de la Constitution italienne qui garantit notamment le droit d?acc?s ? un tribunal, en ce qu?il soumet ? un contr?le du pr?fet la d?cision concernant le moment de l?ex?cution dans tel ou tel cas ? d?cision qui est prise d?avance par le juge conform?ment ? l?article 56 de la loi n? 392/78. La Cour a dit que le pr?fet ne doit que coop?rer ? ? titre auxiliaire ? pour ex?cuter les ordonnances d?expulsion ?mises par les tribunaux ; l??largissement des pouvoirs du pr?fet aux cas individuels a induit d?importants retards dans l?ex?cution des ordonnances de justice, ce qui est contraire au droit de tout individu ? faire d?cider de ses droits par un tribunal. La Cour constitutionnelle a soulign? que la mise en oeuvre des d?cisions de justice ne peut ?tre ni ?lud?e ni affect?e par une d?cision de l?administration.

34. R?cemment, le d?cret-loi n? 375 du 2 novembre 1998 a repouss? la date de reprise des expulsions forc?es au 28 f?vrier 1999.

35. L?article 6 de la loi n? 431 du 9 d?cembre 1998 sur la r?glementation des contrats de bail et de la lib?ration des immeubles ? usage d?habitation pr?voit que, dans le cas o? une ordonnance d?expulsion a d?j? ?t? ?mise et est ex?cutoire lors de l?entr?e en vigueur de la loi, le bailleur et le locataire disposent d?un d?lai de six mois ? pendant lesquels l?ex?cution de l?ordonnance est suspendue ? pour parvenir ? un accord concernant la conclusion ?ventuelle d?un nouveau bail. Si aucun accord n?est trouv? dans ce d?lai, le locataire peut demander au juge d?instance, dans un d?lai de trente jours ? compter de l??ch?ance du d?lai ci-dessus, de fixer ? nouveau la date de l?ex?cution de l?ordonnance d?expulsion. La d?cision du juge d?instance quant ? la date de l?ex?cution vaut ?galement comme autorisation pour l?huissier de justice de requ?rir l?assistance de la force publique pour ex?cuter l?ordonnance d?expulsion.

La date de l?expulsion peut ?tre diff?r?e pour une p?riode maximale de dix-huit mois, dans le cas o? le locataire est soit ?g? d?au moins soixante-cinq ans, s?il a cinq enfants ou plus ? sa charge, s?il est sur les ? listes de mobilit? ? (liste di mobilit?) des entreprises, s?il per?oit une indemnit? de ch?mage ou un compl?ment de salaire, s?il lui a ?t? formellement attribu? un logement social, s?il a achet? un logement en construction ou s?il est propri?taire d?un logement pour lequel une proc?dure d?expulsion est pendante. La m?me possibilit? existe si le locataire ou l?un des membres de sa famille ayant cohabit? avec lui pendant au moins six mois est handicap? ou malade en phase terminale.

PROC?DURE DEVANT LA COMMISSION

36. La soci?t? Immobiliare Saffi a saisi la Commission le 23 septembre 1993. Elle all?guait une violation de l?article 1 du Protocole n? 1 et de l?article 6 ? 1 de la Convention en raison de l?impossibilit? prolong?e d?ex?cuter l?ordonnance d?expulsion.

37. La Commission a retenu la requ?te (n? 22774/93) le 6 mars 1997 et le 18 mai 1998. Dans son rapport du 2 d?cembre 1998 (ancien article 31 de la Convention), elle conclut qu?il y a eu violation de l?article 1 du Protocole n? 1 (par vingt-huit voix contre une), qu?il y a eu violation de l?article 6 ? 1 de la Convention s?agissant du droit d?acc?s ? un tribunal (? l?unanimit?) et qu?il ne se pose au regard de l?article 6 ? 1 aucune question distincte li?e au caract?re raisonnable de la dur?e de la proc?dure d?expulsion (? l?unanimit?). Le texte int?gral de son avis et de l?opinion en partie dissidente dont il s?accompagne figure en annexe au pr?sent arr?t2.

CONCLUSIONS PR?SENT?ES ? LA COUR

38. Dans ses m?moires le Gouvernement a demand? ? la Cour de d?clarer la requ?te irrecevable pour non-?puisement des voies de recours internes, ? titre subsidiaire de d?clarer le grief tir? de l?article 6 irrecevable comme ?tant incompatible ratione materiae avec les dispositions de la Convention, et, ?galement ? titre subsidiaire, de juger qu?il n?y a eu violation ni de l?article 1 du Protocole n? 1 ni de l?article 6 ? 1 de la Convention.

39. De son c?t?, la soci?t? requ?rante invite la Cour ? constater que l?impossibilit? prolong?e d?ex?cuter l?ordonnance d?expulsion faute d?octroi de l?assistance de la force publique constitue une violation des articles 1 du Protocole n? 1 et 6 ? 1 de la Convention.

EN DROIT

I. SUR L?EXCEPTION pr?liminaire du gouvernement

40. Le Gouvernement soutient, comme il l?avait d?j? fait devant la Commission, que la soci?t? requ?rante n?a pas ?puis? les voies de recours internes. Elle aurait tout d?abord omis de saisir la justice administrative pour contester le refus de lui octroyer l?assistance de la force publique, et ensuite de soulever, au cours de cette m?me proc?dure, la question de la constitutionnalit? des dispositions l?gislatives en cause.

41. La soci?t? requ?rante d?nonce le d?faut d?une voie de recours interne contre la dur?e excessive d?une proc?dure d?ex?cution d?une ordonnance d?expulsion de locataire, ainsi que l?impossibilit? d?obtenir une d?cision portant sur l?existence de motifs justifiant l?ex?cution imm?diate de l?expulsion. Par ailleurs, l?absence d?une d?cision de refus d?octroi de l?assistance de la force publique de la part du pr?fet emp?chait tout recours au tribunal administratif r?gional.

42. En ce qui concerne la premi?re branche de l?exception, la Cour observe qu?au cours de la p?riode ant?rieure au 1er janvier 1990, l?ex?cution des ordonnances d?expulsion ?tait suspendue par la loi (paragraphes 23-26 ci-dessus) ; comme Immobiliare Saffi ne remplissait pas les conditions requises par les dispositions l?gislatives applicables pour ?chapper ? ladite suspension, elle ne pouvait pas s?adresser au pr?fet pour demander l?assistance de la police, ni, en cas de refus de la part de celui-ci, aux juridictions administratives pour contester sa d?cision. Un tel moyen ?tait donc d?pourvu de toute chance de succ?s (arr?t Spadea et Scalabrino c. Italie du 28 septembre 1995, s?rie A n? 315-B, p. 24, ? 24 in fine).

S?agissant de la p?riode post?rieure au 1er janvier 1990, la Cour observe que l?assistance de la force publique pour ex?cuter les ordonnances d?expulsion devait ?tre octroy?e selon les crit?res de priorit? que le pr?fet devait ?tablir, sur avis de la commission pr?fectorale, en tenant obligatoirement compte des crit?res qui servaient pr?c?demment ? d?terminer les exceptions ? la suspension de l?ex?cution des expulsions (paragraphe 28 ci-dessus). Or, s?il est vrai que la soci?t? requ?rante aurait pu introduire un recours devant les juridictions administratives contre le refus du pr?fet de lui octroyer l?aide de la police, la Cour observe que ces juridictions n?auraient ?t? comp?tentes que pour censurer les d?cisions du pr?fet qui ne faisaient pas application des crit?res de priorit?. Dans la pr?sente affaire, Immobiliare Saffi ne d?nonce pas le caract?re irr?gulier des d?cisions du pr?fet, mais elle se plaint que l?application des crit?res de
priorit? a eu un impact disproportionn? sur son droit de propri?t?. D?s lors, ne pouvant pas porter sur les crit?res de priorit? eux-m?mes qui ?taient en grande partie prescrits par la loi, le recours au tribunal administratif ne saurait passer pour un moyen efficace. Par ailleurs, le Gouvernement n?a pas fourni de pr?c?dents jurisprudentiels qui d?montrent le contraire.

En ce qui concerne la seconde branche de l?exception, ? savoir la question de l?gitimit? constitutionnelle, la Cour rappelle que dans le syst?me juridique italien un individu ne jouit pas d?un acc?s direct ? la Cour constitutionnelle pour l?inviter ? v?rifier la constitutionnalit? d?une loi : seule une juridiction qui conna?t du fond d?une affaire a la facult? de la saisir, d?office ou ? la requ?te d?un plaideur. Par cons?quent, pareille demande ne saurait s?analyser en un recours dont l?article 35 de la Convention exige l??puisement (arr?t Spadea et Scalabrino pr?cit?, p. 23, ? 24).

En conclusion, l?exception doit ?tre rejet?e.

II. SUR LA VIOLATION ALL?GU?E DE L?ARTICLE 1 DU PROTOCOLE N? 1

43. La soci?t? requ?rante se plaint que l?impossibilit? prolong?e de r?cup?rer son appartement, faute d?octroi de l?assistance de la force publique, constitue une atteinte ? son droit de propri?t?, tel que reconnu ? l?article 1 du Protocole n? 1, qui dispose :

? Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens. Nul ne peut ?tre priv? de sa propri?t? que pour cause d?utilit? publique et dans les conditions pr?vues par la loi et les principes g?n?raux du droit international.

Les dispositions pr?c?dentes ne portent pas atteinte au droit que poss?dent les Etats de mettre en vigueur les lois qu?ils jugent n?cessaires pour r?glementer l?usage des biens conform?ment ? l?int?r?t g?n?ral ou pour assurer le paiement des imp?ts ou d?autres contributions ou des amendes. ?

A. La r?gle applicable

44. Selon la jurisprudence de la Cour, l?article 1 du Protocole n? 1, qui garantit en substance le droit de propri?t?, contient trois normes distinctes (arr?t James et autres c. Royaume-Uni du 21 f?vrier 1986, s?rie A n? 98, pp. 29-30, ? 37) : la premi?re, qui s?exprime dans la premi?re phrase du premier alin?a et rev?t un caract?re g?n?ral, ?nonce le principe du respect de la propri?t? ; la deuxi?me, figurant dans la seconde phrase du m?me alin?a, vise la privation de propri?t? et la soumet ? certaines conditions ; quant ? la troisi?me, consign?e dans le second alin?a, elle reconna?t aux Etats contractants le pouvoir, entre autres, de r?glementer l?usage des biens conform?ment ? l?int?r?t g?n?ral. La deuxi?me et la troisi?me, qui ont trait ? des exemples particuliers d?atteintes au droit de propri?t?, doivent s?interpr?ter ? la lumi?re du principe consacr? par la premi?re (arr?t Iatridis c. Gr?ce [GC], n? 31107/96, ? 55, CEDH 1999-II).

45. La soci?t? requ?rante estime avoir ?t? victime d?une privation de propri?t? de facto car, m?me s?il lui ?tait th?oriquement possible de vendre son appartement, elle ne pouvait pas le faire au prix du march? ; elle affirme qu?en r?alit? le prix de vente des appartements occup?s est d?environ 30 ? 40 % inf?rieur ? celui des appartements vides. De plus, le loyer qu?elle percevait ?tait modique conform?ment ? la loi n? 392 du 27 juillet 1978.

46. La Cour note avec la Commission qu?il n?y a eu en l?esp?ce ni expropriation de fait ni transfert de propri?t?, car la soci?t? requ?rante n?a jamais ?t? d?pouill?e du droit de louer ou de vendre son bien, qu?elle a d?ailleurs r?cup?r? le 11 avril 1996 (paragraphe 17 ci-dessus). L?application des mesures litigieuses ayant entra?n? le maintien du locataire dans l?appartement, elle s?analyse, ? n?en pas douter, en une r?glementation de l?usage des biens. Le second alin?a de l?article 1 du Protocole n? 1 joue donc en l?occurrence (arr?t Spadea et Scalabrino pr?cit?, p. 25, ? 28).

B. Le respect des conditions du second alin?a

1. But de l?ing?rence

47. Le Gouvernement soutient que les dispositions l?gislatives en cause poursuivaient un but l?gitime, ? savoir ?viter les tensions sociales et les troubles ? l?ordre public qui se seraient produits si les nombreuses ordonnances d?expulsion d?livr?es apr?s l?expiration de la derni?re prorogation l?gale des baux en 1982 et 1983 avaient ?t? ex?cut?es en m?me temps. Il souligne que les m?me lois pr?voyaient certains engagements financiers pour subventionner des logements sociaux et accorder des aides au logement.

48. Avec la Commission, la Cour reconna?t que proc?der simultan?ment ? de nombreuses expulsions aurait entra?n? d?importantes tensions sociales et mis en danger l?ordre public. Il s?ensuit que la l?gislation contest?e poursuivait un but l?gitime conforme ? l?int?r?t g?n?ral, comme le veut le second alin?a de l?article 1 (arr?t Spadea et Scalabrino pr?cit?, p. 26, ?? 31-32).

2. Proportionnalit? de l?ing?rence

49. La Cour rappelle qu?une mesure d?ing?rence, notamment celle dont l?examen rel?ve du second paragraphe de l?article 1, doit m?nager un ? juste ?quilibre ? entre les imp?ratifs de l?int?r?t g?n?ral et ceux de la sauvegarde des droits fondamentaux de l?individu. La recherche de pareil ?quilibre se refl?te dans la structure de l?article 1 tout entier, donc aussi dans le second alin?a : il doit exister un rapport raisonnable de proportionnalit? entre les moyens employ?s et le but vis?. En contr?lant le respect de cette exigence, la Cour reconna?t ? l?Etat une grande marge d?appr?ciation tant pour choisir les modalit?s de mise en oeuvre que pour juger si leurs cons?quences se trouvent l?gitim?es, dans l?int?r?t g?n?ral, par le souci d?atteindre l?objectif de la loi en cause. S?agissant de domaines tels que celui du logement, qui occupe une place centrale dans les politiques sociales et ?conomiques des soci?t?s modernes, la Cour respecte l?appr?ciation port?e ? cet ?gard par le l?gislateur national, sauf si elle est manifestement d?pourvue de base raisonnable (arr?ts Mellacher et autres c. Autriche du 19 d?cembre 1989, s?rie A n? 169, p. 27, ? 48, et Chassagnou et autres c. France [GC], nos 25088/94, 28331/95 et 28443/95, ? 75, CEDH 1999-III).

50. La soci?t? requ?rante souligne que les dispositions l?gislatives d?nonc?es se voulaient des mesures d?urgence, justifiables uniquement au vu du caract?re temporaire du sacrifice impos? aux bailleurs, mais qu?elles ont dur? trop longtemps.

Elle reconna?t qu?il faut m?nager un juste ?quilibre entre les exigences de l?int?r?t g?n?ral et ses int?r?ts propres ; elle souligne cependant que le syst?me de l??chelonnement des expulsions s?est r?v?l? inad?quat. Les ordonnances d?expulsion continuent ? ne pas ?tre ex?cut?es, m?me lorsque le propri?taire doit de toute urgence r?cup?rer son bien. De plus, dans ses d?cisions subs?quentes ? la loi n? 61/89, le pr?fet de Livourne n?a absolument pas tenu compte des int?r?ts des bailleurs qui, comme la soci?t? requ?rante, ne d?sirent r?cup?rer leur appartement que parce que le bail a expir?. De plus, il s?av?re que l?action du pr?fet et l?avis de la commission pr?fectorale ne sont soumis ? aucun contr?le de la part du juge de l?ex?cution ou de tout autre juge.

En conclusion, Immobiliare Saffi estime que, consid?rant qu?elle est rest?e trop longtemps dans l?expectative sans pouvoir r?agir ? cette incertitude, les dispositions l?gislatives en cause ont fait peser sur elle une charge excessive.

51. Le Gouvernement souligne qu?en l?esp?ce l?unique motif d?expulsion ?tait l?expiration du bail, de sorte que la soci?t? requ?rante ne m?ritait aucune priorit? dans l?octroi du concours de la force publique. L?ing?rence dans son droit au respect de ses biens ?tait d?s lors conforme ? la l?gislation en la mati?re. Il se r?f?re notamment ? la conclusion de la Cour dans l?affaire Spadea et Scalabrino, selon laquelle cette l?gislation convenait pour atteindre le but l?gitime poursuivi, compte tenu notamment de la marge d?appr?ciation m?nag?e par le deuxi?me alin?a de l?article 1 du Protocole n? 1.

Le Gouvernement conclut que la charge impos?e ? la soci?t? requ?rante n??tait point excessive.

52. La Cour rel?ve que, pour faire face ? la p?nurie chronique de logements, le gouvernement italien avait adopt? des mesures d?urgence, visant le contr?le des augmentations de loyer et la prorogation de la validit? des baux en cours (paragraphes 18-19 ci-dessus). Dans les ann?es 1982 et 1983, quand la derni?re prorogation l?gale des baux est arriv?e ? ?ch?ance, l?Etat italien a jug? n?cessaire de recourir ? des dispositions d?urgence visant la suspension de l?ex?cution des ordonnances d?expulsion non urgentes (paragraphes 20-26 ci-dessus).

La Cour a d?j? jug?, comme le Gouvernement le souligne ? juste titre, que ces mesures l?gislatives pouvaient raisonnablement passer pour convenables pour atteindre le but l?gitime poursuivi, ?tant donn? la n?cessit? de m?nager un juste ?quilibre entre les int?r?ts de la communaut? et le droit des propri?taires (arr?t Spadea et Scalabrino pr?cit?, p. 27, ? 41).

53. Par la suite, la derni?re suspension des ex?cutions forc?es des expulsions ?tant arriv?e ? ?ch?ance, l?Etat italien a jug? opportun de proc?der ? l?ex?cution des expulsions dans les cas pr?vus comme exceptions ? la suspension, selon un ordre de priorit? ?tabli par le pr?fet sur avis d?une commission pr?fectorale. S?agissant par contre des cas non prioritaires, comme en l?esp?ce, l?ex?cution aurait d? ?tre effectu?e dans un d?lai maximum de quatre ans ? compter du 1er janvier 1990 (paragraphe 28 ci-dessus).

Le Gouvernement avait de toute ?vidence pr?vu de pouvoir ex?cuter toutes les expulsions urgentes ou une grande partie d?entre elles avant le 1er janvier 1990, de sorte que plus aucun obstacle ne se serait oppos? ? l?octroi de l?assistance de la force publique aux affaires non urgentes : celles-ci auraient donc ?t? ex?cut?es avant fin 1993.

Cela n?a cependant pas ?t? le cas. A partir de janvier 1990, l?octroi de l?assistance de la force publique s?est fait, comme pr?vu par la loi n? 61/89, sur la base des crit?res de priorit?, sans qu?aucune correction ne f?t apport?e au syst?me, bien que le nombre d?expulsions urgentes augment?t au lieu de diminuer, et que l?existence de telles expulsions en instance emp?ch?t de facto l?ex?cution des affaires non urgentes, dont le nombre croissait consid?rablement.

L?octroi de l?assistance de la police ?tait devenu une phase distincte plac?e sous l?autorit? du pr?fet, lequel pouvait suspendre l?ordre donn? par le juge tant ? l?huissier qu?? la police, d?ex?cuter l?ordonnance d?expulsion ? la date fix?e par le juge.

54. La Cour estime, comme la Commission, qu?en principe un syst?me de suspension temporaire ou d??chelonnement des ex?cutions de d?cisions de justice, suivi de la r?cup?ration par le bailleur de son bien, n?est pas critiquable en soi, vu notamment la marge d?appr?ciation autoris?e par le second alin?a de l?article 1. Cependant, un tel syst?me emporte le risque d?imposer au bailleur une charge excessive quant ? la possibilit? de disposer de son bien et doit donc pr?voir certaines garanties de proc?dure pour veiller ? ce que la mise en oeuvre du syst?me et son incidence sur le droit de propri?t? du bailleur ne soient ni arbitraires ni impr?visibles.

Or la Cour fait observer que le syst?me italien souffrait d?une certaine rigidit? : en effet, en pr?voyant que les affaires de cessation de bail en raison du besoin urgent du bailleur de r?cup?rer l?appartement pour lui-m?me ou sa famille devaient toujours ?tre consid?r?es comme prioritaires, il subordonnait syst?matiquement la possibilit? d?ex?cuter les expulsions non urgentes ? l?absence de toute demande n?cessitant un traitement prioritaire ; il s?ensuivait que, eu ?gard au nombre de requ?tes prioritaires toujours en instance, les expulsions non urgentes n??taient en r?alit? jamais ex?cut?es et cela depuis janvier 1990.

L?octroi de l?assistance de la force publique, r?sultant de l?application par le pr?fet des crit?res de priorit?, finissait donc par d?pendre presque uniquement du volume des demandes prioritaires de concours de la force publique par rapport au nombre de policiers dont disposait le pr?fet.

La Cour souligne que, pendant cette phase administrative, aucune juridiction ne pouvait se prononcer sur l?impact que les retards provoqu?s par ce syst?me pouvaient avoir sur le cas d?esp?ce, car l?action du pr?fet ayant engendr? ces retards ?tait autoris?e et d?limit?e par la l?gislation contest?e (paragraphe 42 ci-dessus ; voir, a contrario, les arr?ts AGOSI c. Royaume Uni du 24 octobre 1986, s?rie A n? 108, p. 19, ? 55 ; Air Canada c. Royaume Uni du 5 mai 1995, s?rie A n? 316-A, p. 18, ?? 44-46 ; et Gasus Dosier- und F?rdertechnik GmbH c. Pays-Bas du 23 f?vrier 1995, s?rie A n? 306-B, p. 53, ?? 73-74). De plus, la Cour souligne que, contrairement ? l?article 56 de la loi n? 392/78, les mesures d?urgence en question ne fixaient pas de d?lai maximum pour r?cup?rer l?appartement.

55. La Cour observe que la soci?t? I.B. a obtenu le 21 novembre 1983 une ordonnance d?expulsion, dont l?ex?cution a ?t? fix?e par le juge d?instance au 30 septembre 1984 (paragraphe 12 ci-dessus). Pendant les six ann?es subs?quentes jusqu?en 1990, la soci?t? I.B. d?abord et, par la suite, Immobiliare Saffi ont d? subir les effets de la l?gislation suspendant, ? chaque fois pour quelques mois, les ex?cutions forc?es des affaires non urgentes (paragraphes 23-26 ci-dessus). En 1989, alors que Immobiliare Saffi ?tait l?un des 722 demandeurs ne b?n?ficiant pas d?un traitement prioritaire dans l?octroi de l?assistance de la force publique (paragraphe 16 ci-dessus), elle devait obtenir l?assistance de la police ? partir du 1er janvier 1990 et avant la fin de l?ann?e 1993 au plus tard, en application de la loi n? 61/89. En d?cembre 1993, cependant, cette ?ch?ance allait ?tre report?e au 31 d?cembre 1995 au plus tard, puis au 29 f?vrier 1996 et enfin au 26 avril 1996 (paragraphes 28-29 ci-dessus). Le 11 avril 1996, la soci?t? requ?rante a finalement pu r?cup?rer son appartement, cela, non pas, il est vrai, avec l?aide de la police, mais ? la suite du d?c?s du locataire (paragraphe 17 ci-dessus).

56. Pendant environ onze ans, et plus particuli?rement ? partir de janvier 1990, la soci?t? I.B. d?abord et, par la suite, Immobiliare Saffi sont donc demeur?es dans l?incertitude quant au moment o? il leur serait possible de r?cup?rer l?appartement. Elles n?ont pu s?adresser ni au juge de l?ex?cution, qui ? l?origine avait estim? raisonnable d?imposer ? la soci?t? I.B. une attente de moins d?un an, ni au tribunal administratif, qui n?aurait pu s?opposer au choix du pr?fet d?accorder priorit? aux affaires urgentes tant qu?il y en avait en instance, ce choix ?tant l?gitime. Ni la soci?t? I.B. ni Immobiliare Saffi n?ont eu la possibilit? d?exiger de l?Etat qu?il prenne en compte les difficult?s particuli?res qu?elles auraient pu rencontrer ? la suite du retard dans l?expulsion (voir, mutatis mutandis, l?arr?t Sporrong et L?nnroth c. Su?de du 23 septembre 1982, s?rie A n? 52, pp. 26-27, ?? 70-71).

57. Par ailleurs, la soci?t? requ?rante ne peut utilement r?clamer devant les tribunaux italiens une quelconque compensation pour cette attente prolong?e assortie de l?impossibilit? de vendre ou de louer son appartement au prix du march?.

58. Au surplus, rien dans le dossier ne donne ? penser que le locataire ayant occup? les locaux de la soci?t? requ?rante ait m?rit? une protection particuli?rement renforc?e.

59. Au vu de ce qui pr?c?de, la Cour estime, avec la Commission, que le syst?me d??chelonnement de l?ex?cution des expulsions, s?ajoutant ? une attente qui se prolongeait d?j? depuis six ans en raison de la suspension l?gislative de l?ex?cution forc?e des expulsions, a impos? une charge sp?ciale et excessive ? la soci?t? requ?rante et a d?s lors rompu l??quilibre ? m?nager entre la protection du droit de celle-ci au respect de ses biens et les exigences de l?int?r?t g?n?ral.

Par cons?quent, il y a eu violation de l?article 1 du Protocole n? 1.

III. SUR LA VIOLATION ALL?GU?E DE L?ARTICLE 6 ? 1 DE LA Convention

60. La soci?t? requ?rante all?gue aussi un manquement ? l?article 6 ? 1 de la Convention, dont la partie pertinente dispose :

? Toute personne a droit ? ce que sa cause soit entendue (…) dans un d?lai raisonnable, par un tribunal (…) qui d?cidera (…) des contestations sur ses droits et obligations de caract?re civil (…) ?

61. La Cour observe qu?? l?origine la soci?t? requ?rante avait invoqu? l?article 6 dans le contexte du caract?re raisonnable de la dur?e de la proc?dure d?expulsion. La Cour estime cependant, comme la Commission, que la pr?sente affaire doit d?abord ?tre examin?e sous l?angle, plus g?n?ral, du droit ? un tribunal.

A. Applicabilit? de l?article 6

62. Le Gouvernement ne conteste pas que la proc?dure devant le juge d?instance portait sur des droits de caract?re civil de la soci?t? requ?rante au sens de l?article 6. Toutefois, il soutient que l??chelonnement de l?assistance de la force publique se situe en dehors du processus judiciaire d?ex?cution de l?ordonnance d?expulsion, les actions de la police constituant une phase administrative tout ? fait distincte et ind?pendante de ce processus. Le Gouvernement souligne ? cet ?gard que ce n?est pas en sa qualit? d?auxiliaire de justice que le pr?fet est habilit? ? ?chelonner les expulsions, mais dans le cadre de ses fonctions d?autorit? administrative charg?e de pr?server l?ordre public.

L?emploi de la force publique, en raison de son objectif bien particulier, ne saurait ?tre consid?r? comme un simple moyen d?ex?cution du jugement devant ?tre accord? automatiquement, mais comme une mesure visant ? pr?server l?int?r?t g?n?ral. Cette phase administrative ne pourrait en aucun cas entrer dans le champ d?application de l?article 6.

63. La Cour, qui reconna?t que la proc?dure italienne d?ex?cution forc?e des expulsions de locataires pr?sente bien des particularit?s par rapport aux proc?dures d?ex?cution ordinaires, rappelle qu?elle s?est d?j? pench?e sur cette m?me question dans l?affaire Scollo c. Italie, et qu?elle est parvenue ? la conclusion que ? m?me si, en l?esp?ce, on ne saurait parler de proc?dure d?ex?cution stricto sensu, (…) l?article 6 ? 1 trouve ? s?appliquer, eu ?gard ? l?objet de la proc?dure qui ?tait de vider la contestation opposant le requ?rant ? son locataire ? (arr?t du 28 septembre 1995, s?rie A n? 315-C, p. 55, ? 44). En l?esp?ce, la Cour observe que la soci?t? requ?rante a saisi le juge d?instance de Livourne afin que celui-ci confirme l?expiration du bail et ordonne au locataire de quitter les lieux. Celui-ci n?ayant pas contest? que le bail ?tait expir?, le seul point en litige ?tait la date de la lib?ration des lieux. Or, tant que cette date ?tait report?e faute de lib?ration spontan?e des lieux de la part du locataire, ce qui entra?nait une prorogation de fait du bail et une limitation ult?rieure du droit de propri?t? de la soci?t? requ?rante, la ? contestation ? au sens de l?article 6 continuait d?exister.

En tout ?tat de cause, la Cour rappelle que le droit ? un tribunal serait illusoire si l?ordre juridique interne d?un Etat contractant permettait qu?une d?cision judiciaire d?finitive et obligatoire reste inop?rante au d?triment d?une partie. En effet, on ne comprendrait pas que l?article 6 ? 1 d?crive en d?tail les garanties de proc?dure ? ?quit?, publicit? et c?l?rit? ? accord?es aux parties et qu?il ne prot?ge pas la mise en oeuvre des d?cisions judiciaires ; si cet article devait passer pour concerner exclusivement l?acc?s au juge et le d?roulement de l?instance, cela risquerait de cr?er des situations incompatibles avec le principe de la pr??minence du droit que les Etats contractants se sont engag?s ? respecter en ratifiant la Convention. L?ex?cution d?un jugement ou arr?t, de quelque juridiction que ce soit, doit donc ?tre consid?r?e comme faisant partie int?grante du ? proc?s ? au sens de l?article 6 (arr?t Hornsby c. Gr?ce du 19 mars 1997, Recueil des arr?ts et d?cisions 1997-II, p. 510, ? 40 ).

L?article 6 trouve donc ? s?appliquer en l?esp?ce.

B. Observation de l?article 6

64. La soci?t? requ?rante se plaint que la proc?dure d?expulsion a dur? environ treize ans. De plus, elle d?nonce le fait qu?? la suite de l?action du pr?fet de Livourne et de la commission pr?fectorale, qui examinent les expulsions au cas par cas afin de d?terminer celles qui vont ?tre ex?cut?es, il y a eu m?connaissance de la d?cision du juge d?instance de Livourne, qui avait statu? sur la date d?ex?cution de l?expulsion lors de la proc?dure au fond. Immobiliare Saffi n?aurait donc pas eu acc?s ? un tribunal afin d?obtenir satisfaction de son droit ? r?cup?rer son appartement et ? obtenir l?ex?cution de l?ordonnance d?expulsion ? partir du 30 septembre 1984.

65. La Cour note que le bailleur ne peut demander l?ex?cution de l?ordonnance d?expulsion d?un locataire qu?? partir de la date que le juge d?instance, tenant compte des exigences particuli?res du bailleur et du locataire et des raisons de l?expulsion, a fix?e dans l?ordonnance. La loi fixe un d?lai maximum de sursis ? l?ex?cution de six mois, exceptionnellement douze mois, apr?s quoi l?ordonnance doit pouvoir ?tre ex?cut?e (paragraphe 20 ci-dessus). Le juge d?instance de Livourne avait fix? la date d?ex?cution de l?ordonnance en faveur de I.B. au 30 septembre 1984. Or, les dispositions l?gislatives pass?es entre d?cembre 1984 et avril 1989 ont report? cette date, ? chaque fois de quelques mois (paragraphes 23-26 ci-dessus).

66. La Cour rappelle que le droit au tribunal garanti ? l?article 6 prot?ge ?galement la mise en oeuvre des d?cisions judiciaires d?finitives et obligatoires qui, dans un Etat qui respecte la pr??minence du droit, ne peuvent rester inop?rantes au d?triment d?une partie (voir, mutatis mutandis, l?arr?t Hornsby pr?cit?, p. 510, ? 40). Par cons?quent, l?ex?cution d?une d?cision judiciaire ne peut ?tre retard?e de mani?re excessive.

67. La soci?t? requ?rante, toutefois, ne se plaint pas en particulier de cette suspension l?gislative de l?ex?cution de son ordonnance d?expulsion. En revanche, elle se plaint que le l?gislateur italien a conf?r? au pr?fet et ? la commission pr?fectorale le pouvoir d?examiner les expulsions au cas par cas afin de d?terminer celles qui doivent ?tre ex?cut?es, ce qui rend la d?cision du juge d?instance de Livourne inop?rante.

68. Le Gouvernement souligne ? ce propos que si le pr?fet, en tant qu?auxiliaire de justice, doit pr?ter son concours ? l?ex?cution des d?cisions de justice ex?cutoires, il a ?galement le pouvoir, dans le cadre de ses fonctions d?autorit? administrative charg?e de maintenir l?ordre public, de
ne pas d?f?rer ? une demande de concours de la force publique quand une telle ex?cution risquerait de provoquer de graves troubles ? l?ordre public. Un tel pouvoir ne m?conna?trait pas le droit au tribunal garanti ? l?article 6 ? 1 de la Convention, consid?rant que le respect des crit?res g?n?raux par le pr?fet est soumis ? un contr?le juridictionnel.

69. La Cour reconna?t qu?un sursis ? l?ex?cution d?une d?cision de justice pendant le temps strictement n?cessaire ? trouver une solution satisfaisante aux probl?mes d?ordre public peut se justifier dans des circonstances exceptionnelles.

70. Ce qui est en cause en l?esp?ce n?est cependant pas, comme le Gouvernement semble le soutenir, un refus ponctuel oppos? par le pr?fet ? la demande de concours de la force publique en raison d?un risque de graves troubles ? l?ordre public.

Dans la pr?sente affaire, le sursis ? l?ex?cution ? partir de janvier 1990 a r?sult? de l?intervention ult?rieure du l?gislateur, qui a remis en cause la d?cision du juge d?instance quant ? la date de la lib?ration des lieux par le locataire. En effet, ? partir du 1er janvier 1990 et pendant plus de six ans, l?ex?cution de l?ordonnance d?expulsion en faveur de la soci?t? I.B. a ?t? report?e ? plusieurs reprises (paragraphes 28-29 ci-dessus) et, en fait, n?a jamais eu lieu, Immobiliare Saffi ayant r?cup?r? son appartement ? la suite du d?c?s du locataire. Le l?gislateur, pr?sumant la persistance du risque de graves troubles ? l?ordre public d?j? constat? en 1984, en raison du grand nombre d?expulsions ? ex?cuter en m?me temps, a conf?r? au pr?fet, en tant qu?autorit? administrative charg?e de maintenir l?ordre public, un pouvoir, voire un devoir, d?intervention syst?matique dans l?ex?cution des ordonnances d?expulsion, tout en fixant le cadre dans lequel il devrait exercer ce pouvoir.

71. Or la Cour constate en premier lieu que la remise en cause de la date de la lib?ration des lieux a ?t? tout effet utile ? la d?cision du juge d?instance de Livourne sur ce point dans son ordonnance du 21 novembre 1983. Il convient de souligner ? cet ?gard que la d?cision quant ? l?octroi de l?assistance de la force publique est fond?e sur les m?mes ?l?ments
? situation du bailleur et du locataire ; motif de l?expulsion ? pris en compte par le juge d?instance conform?ment ? l?article 56 de la loi n? 392/78.

72. En outre, la Cour observe que l??valuation de l?opportunit? de surseoir ult?rieurement ? l?ex?cution de l?ordonnance d?expulsion, donc de proroger de fait le bail, ?tait soustraite ? tout contr?le judiciaire effectif, l??tendue du contr?le des d?cisions du pr?fet ?tant limit?e au respect de l?application des crit?res de priorit? (paragraphe 42 ci-dessus).

73. De surcro?t, la prorogation semestrielle du syst?me d??chelonnement du concours de la force publique durant presque neuf ans (paragraphes 28-34 ci-dessus) donne le sentiment que les autorit?s italiennes se sont content?es d?avoir recours ? ce syst?me plut?t que de rechercher d?autres solutions efficaces aux probl?mes d?ordre public li?s au domaine du logement.

74. En conclusion, si on peut admettre que les Etats contractants, dans des circonstances exceptionnelles et, comme en l?esp?ce, dans le cadre de la marge d?appr?ciation dont ils jouissent en mati?re de r?glementation de l?usage des biens, interviennent dans une proc?dure d?ex?cution d?une d?cision de justice, pareille intervention ne peut avoir comme cons?quence ni d?emp?cher, invalider ou encore retarder de mani?re excessive l?ex?cution, ni, encore moins, de remettre en question le fond de cette d?cision.

Dans la pr?sente affaire, comme la Cour l?a expos? aux paragraphes 54-56 ci-dessus concernant le grief tir? de l?article 1 du Protocole n? 1, l?appr?ciation du juge d?instance de Livourne dans son ordonnance du 21 novembre 1983 a ?t? priv?e de tout effet utile par les dispositions l?gislatives incrimin?es. De plus, ? partir du moment o? le pr?fet est devenu l?autorit? ayant comp?tence pour fixer la date de l?expulsion forc?e, et au vu de l?absence d?un contr?le judiciaire effectif de ses d?cisions, la soci?t? requ?rante a ?t? priv?e de son droit ? ce que la contestation l?opposant ? son locataire soit d?cid?e par un tribunal, comme le veut l?article 6 de la Convention. Cela est contraire au principe de la pr??minence du droit.

Partant, il y a eu violation de l?article 6 ? 1 de la Convention.

75. Quant au grief portant sur la dur?e de la proc?dure d?ex?cution, la Cour estime qu?il doit ?tre consid?r? comme absorb? par le pr?c?dent (paragraphes 64-73 ci-dessus).

IV. SUR L?application de l?article 41 DE LA Convention

76. Aux termes de l?article 41 de la Convention,

? Si la Cour d?clare qu?il y a eu violation de la Convention ou de ses Protocoles, et si le droit interne de la Haute Partie contractante ne permet d?effacer qu?imparfaitement les cons?quences de cette violation, la Cour accorde ? la partie l?s?e, s?il y a lieu, une satisfaction ?quitable. ?

A. Dommage

77. La soci?t? requ?rante r?clame la r?paration du pr?judice mat?riel subi et le chiffre de la mani?re suivante :

a) 6 274 408 lires italiennes (ITL) correspondant aux frais d?huissier et honoraires d?avocat relatifs ? la proc?dure d?ex?cution ;

b) 37 200 000 ITL relatifs au manque ? gagner en termes de loyers (soit une somme de 582 000 ITL par mois ? partir d?ao?t 1992 et jusqu?? la fin de 1997) ;

c) 564 179 000 ITL r?sultant de l?impossibilit? de monnayer son bien.

De plus, elle demande 20 000 000 ITL pour dommage moral.

78. Le Gouvernement, lui, soutient que les montants sollicit?s au titre du pr?judice mat?riel ne pr?senteraient aucun lien de causalit? avec les violations all?gu?es. En ce qui concerne plus particuli?rement le remboursement des frais et honoraires de la proc?dure d?ex?cution, il consid?re qu?aucune somme ne devrait ?tre allou?e ? ce titre. S?agissant du manque ? gagner en termes de loyers, il conteste les crit?res utilis?s pour le calcul du montant du pr?judice, le loyer pouvant varier en fonction de l??tat et de la taille de l?appartement et la soci?t? requ?rante ayant omis de fournir des d?tails ? ce propos. Il consid?re en outre que le pr?judice d?rivant de la pr?tendue impossibilit? de monnayer l?appartement n?a aucunement ?t? prouv?.

Enfin, quant au pr?tendu pr?judice moral, le Gouvernement consid?re que le constat de violation constituerait en soi, le cas ?ch?ant, une satisfaction ?quitable suffisante.

79. La Cour estime que le montant r?clam? sous a) doit ?tre rembours? en partie ; elle se r?f?re ? sa propre d?cision sur ce point en l?affaire Scollo (arr?t Scollo pr?cit?, p. 56, ? 50). Elle rappelle cependant qu?au titre de l?article 41 de la Convention, elle n?ordonne le remboursement que des frais dont il est ?tabli qu?ils ont ?t? r?ellement et n?cessairement expos?s et correspondent ? un montant raisonnable (voir, parmi d?autres, l?arr?t Nikolova c. Bulgarie [GC], n? 31195/96, ? 79, CEDH 1999-II). Or elle constate qu?il ressort du document produit par la soci?t? requ?rante ? l?appui de cette demande que seul un montant de 2 832 150 ITL y est aff?rent, le restant se r?f?rant ? une autre proc?dure dont la Cour ignorait l?existence et l?objet. La Cour d?cide d?s lors de n?allouer que la somme de 2 832 150 ITL.

Pour ce qui est du point b), la Cour juge raisonnable le crit?re employ? par la soci?t? requ?rante, mais consid?re qu?il y a lieu d?allouer un d?dommagement ? ce titre uniquement jusqu?en avril 1996, date ? laquelle Immobiliare Saffi a r?cup?r? son appartement. En cons?quence, elle d?cide d?allouer la somme de 25 608 000 ITL.

S?agissant enfin de la somme indiqu?e sous c), la Cour souligne qu?il n?y a eu ni expropriation ni situation assimilable ? une privation de propri?t? mais plut?t une diminution de la disponibilit? du bien en cause (arr?t Matos e Silva, Lda., et autres c. Portugal du 16 septembre 1996, Recueil 1996-IV, p. 1117, ? 101). Faute de preuves d?montrant des tentatives de vente infructueuses, il y a lieu de rejeter cette derni?re demande.

Quant au pr?judice moral, la Cour ne juge pas n?cessaire de se pencher sur la question de savoir si une soci?t? commerciale peut all?guer avoir subi un pr?judice moral r?sultant d?un quelconque sentiment d?angoisse, puisque, eu ?gard aux circonstances de l?esp?ce, elle d?cide de ne rien allouer ? ce titre.

B. Frais et d?pens

80. La soci?t? requ?rante demande enfin le remboursement des frais et honoraires expos?s devant la seule Commission, qu?elle chiffre ? 27 054 500 ITL.

81. Le Gouvernement s?en remet ? la sagesse de la Cour, tout en jugeant que le montant r?clam? est excessif.

82. La Cour observe que le conseil de la soci?t? requ?rante n?a jamais inform? la Commission de ce qu?elle avait r?cup?r? son appartement d?s avril 1996. Il n?en a inform? la Cour que le 30 avril 1999, en r?ponse ? la demande du greffe. Le conseil de la soci?t? requ?rante a n?anmoins indiqu? que sa cliente aurait subi un pr?judice mat?riel jusqu?? la fin de 1997.

Dans ces circonstances, la Cour estime opportun de n?allouer que la somme de 5 000 000 ITL.

C. Int?r?ts moratoires

83. Selon les informations dont dispose la Cour, le taux d?int?r?t l?gal applicable en Italie ? la date d?adoption du pr?sent arr?t ?tait de 2,5 % l?an.

Par ces motifs, la Cour, ? l?unanimit?,

1. Dit qu?il y a eu violation de l?article 1 du Protocole n? 1 ;

2. Dit qu?il y a eu violation de l?article 6 ? 1 de la Convention s?agissant du droit ? un tribunal ;

3. Dit que le grief tir? de l?article 6 ? 1 s?agissant de la dur?e de la proc?dure d?ex?cution est absorb? par le pr?c?dent ;

4. Dit

a) que l?Etat d?fendeur doit verser ? la soci?t? requ?rante, dans les trois mois, les sommes suivantes :

i. 28 440 150 (vingt-huit millions quatre cent quarante mille cent cinquante) lires italiennes pour dommage mat?riel ;

ii. 5 000 000 (cinq millions) lires italiennes pour frais et d?pens ;

b) que ces montants seront ? majorer d?un int?r?t simple de 2,5 % l?an ? compter de l?expiration dudit d?lai et jusqu?au versement ;

5. Rejette la demande de satisfaction ?quitable pour le surplus.

Fait en fran?ais et en anglais, puis prononc? en audience publique au Palais des Droits de l?Homme, ? Strasbourg, le 28 juillet 1999.

Luzius Wildhaber
Pr?sident

Maud de Boer-Buquicchio
Greffi?re adjointe

1-2. Note du greffe : entr? en vigueur le 1er novembre 1998.

1. Note du greffe : pour des raisons d?ordre pratique il n?y figurera que dans l??dition imprim?e (le recueil officiel contenant un choix d?arr?ts et de d?cisions de la Cour), mais chacun peut se le procurer aupr?s du greffe.

ARR?T IMMOBILIARE SAFFI c. ITALIE

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