AFFAIRE BEYELER c. ITALIE - A.N.P.T.ES.
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Testo originale e tradotto della sentenza selezionata

AFFAIRE BEYELER c. ITALIE

Tipologia: Sentenza
Importanza: 1
Articoli: 14, 18, P1-1
Numero: 33202/96
Stato: Italia
Data: 2000-01-05 00:00:00
Organo: Grande Camera
Testo Originale

Conclusione Eccezione preliminare respinta (decadenza); Violazione di P1-1; Non luogo a procedere ad esaminare l’arte. 14; nessuna questione distinta allo sguardo dell’arte. 18; soddisfazione equa riservata

CAUSA BEYELER C. ITALIA
(Richiesta n? 33202/96)
SENTENZA
STRASBURGO
5 gennaio 2000

Nella causa Beyeler c. Italia,
La Corte europea dei Diritti dell’uomo, costituita, conformemente all’articolo 27 della Convenzione di salvaguardia dei Diritti dell’uomo e delle Libert? fondamentali (“la Convenzione”), come emendata dal Protocollo n? 111, ed alle clausole pertinenti del suo ordinamento2, in una Grande Camera composta dai giudici di cui il nome segue,:
Il Sig. L. Wildhaber, presidente, la
Sig.ra E. Palm,
Sigg.. A. Pastor Ridruejo, L. Ferrari Bravo, G. Bonello, P. K?ris, R. T?rmen, J. – P. Costa, il Sig.re F. Tulkens,
V. Str??nick?, Sigg.. Il Sig. Fischbach, V. Butkevych, J. Casadevall, la Sig.ra H.S. Grava,
Sigg.. A.B. Baka, R. Maruste, la Sig.ra S. Botoucharova,
cos? come di M. Allegati Mahoney, cancelliere aggiunto,
Dopo avere deliberato in camera del consiglio l? 8 e 9 settembre ed il 1 dicembre 1999,
Rende la sentenza adottata a questa ultima data:
PROCEDIMENTO
1. La causa ? stata deferita alla Corte dalla Commissione europea dei Diritti dell’uomo (“la Commissione”) il 2 novembre 1998, nel termine di tre mesi che aprivano i vecchi articoli 32 ?1 e 47 della Convenzione. Alla sua origine si trova una richiesta (n? 33202/96) diretta contro la Repubblica italiana e in cui il Sig. Ernst Beyeler, un cittadino svizzero, aveva investito la Commissione il 5 settembre 1996 in virt? del vecchio articolo 25.
2. La domanda della Commissione rinvia ai vecchi articoli44 e 48 cos? come alla dichiarazione italiana che riconosce la giurisdizione obbligatoria della Corte, vecchio articolo 46. Ha per oggetto di ottenere una decisione sul punto di sapere se i fatti della causa rivelano una trasgressione dello stato convenuto alle esigenze degli articoli 1 del Protocollo n? 1 e 14 e 18 della Convenzione.
3. Avvisato dal cancelliere, in data del 25 maggio 1999, della possibilit? di intervenire nel procedimento in applicazione degli articoli 36 della Convenzione e 61 del ordinamento, il governo svizzero ha fatto sapere, il 2 luglio 1999, che non desiderava partecipare al procedimento.
4. Conformemente all’articolo 5 ? 4 del Protocollo n? 11, letto in combinazione con gli articoli 100 ? 1 e 24 ? 6 dell? ordinamento, un collegio della Grande Camera ha deciso, il 14 gennaio 1999, che la causa sarebbe stata esaminata dalla Grande Camera della Corte. Questa Grande Camera comprendeva di pieno dritto Sig. B. Conforti, giudice eletto a titolo dell’Italia, articoli 27 ? 2 della Convenzione e 24 ? 4 del ordinamento, il Sig. L. Wildhaber, presidente della Corte, la Sig.ra E. Palm, vicepresidentessa della Corte, cos? come il Sig. J. – P. Costa ed il Sig. Fischbach, vicepresidenti di sezione, articoli 27 ? 3 della Convenzione e 24 ?? 3 e 5 hanno, dell? ordinamento. Sono stati designati inoltre per completare la Grande Camera: Il Sig. A. Pastor Ridruejo, il Sig. G. Bonello, il Sig. P. K?ris, il Sig. R. T?rmen, la Sig.ra F. Tulkens, la Sig.ra V. Str??nick?, il Sig. V. Butkevych, il Sig. J. Casadevall, la Sig.ra H.S,. Grava, il Sig. A.B. Baka, il Sig. R. Maruste e la Sig.ra S. Botoucharova (articolo 24 ? 3 dell?ordinamento).
Ulteriormente, il Sig. Conforti che aveva partecipato all’esame della causa per la Commissione, si ? astenuto dalla Grande Camera (articolo 28 del ordinamento). Perci?, il governo italiano (“il Governo”) ha designato il Sig. L. Ferrari Bravo, giudice eletto a titolo della Repubblica di San Marino, per riunirsi al suo posto (articoli 27 ? 2 della Convenzione e 29 ? 1 del ordinamento).
5. Il richiedente ha designato i suoi consulenti, al senso dell’articolo 36 ? 3 dell? ordinamento.
6. L? 11 maggio 1999, il cancelliere ha ricevuto l’esposto del Governo, dopo una proroga del termine assegnato, ed il 21 maggio 1999 quello del richiedente.
7. Cos? come aveva deciso la Grande Camera, un’udienza si ? svolta in pubblico l? 8 settembre 1999, al Palazzo dei Diritti dell’uomo a Strasburgo.
Sono comparsi:
-per il Governo
Sigg.. V. Esposito, magistrato staccato al servizio del contenzioso diplomatico del ministero degli Affari Esteri, coagente,
G. RAIMONDI, magistrato presso la Corte di cassazione,
A. Saccucci, avvocato corsista legato alla Rappresentanza permanente dell’Italia presso il Consiglio dell’Europa, consigliere,;

-per il richiedente i
Sigg. P. Lalive,
T. Giovannini, avvocati al foro di Ginevra, consiglieri, H. Peter, consigliere.
La Corte ha ascoltato nelle loro dichiarazioni il Sig. Lalive, poi il Sig. Esposito ed il Sig. Raimondi, cos? come il Sig. Giovannini nelle sue risposte alle domandei di uno dei giudici.
IN EFFETTI
I. LE CIRCOSTANZE DELLO SPECIFICO
A. Periodo Dal 1954 al 1978
8. Per un decreto dell? 8 gennaio 1954, il ministero dell’educazione nazionale (Ministero per la pubblica istruzione) che all’epoca era competente in materia di beni che presentano un interesse culturale o artistico, dichiar? che il quadro del pittore Vincent Van Gogh intitolato il Giardiniere, realizzato in Saimt-R?my-de-Provence (Francia) nel 1889, era un bene che presenta un interesse storico ed artistico, al senso dell’articolo 3 della legge n? 1089 del 1 giugno 1939. Il 20 gennaio 1954, questo decreto fu notificato al proprietario dell?opera, il Sig. Verusio, collezionista di arte residente a Roma.
9. All’inizio dell’anno 1977, il richiedente decise di acquisire questo quadro tramite il Sig. Pierangeli, antiquario romano.
10. Il 28 luglio 1977, il Sig. Verusio vendette dunque l?opera al Sig. Pierangeli per il prezzo convenuto di 600 milioni di lire italiane (ITL).
11. Il 29 luglio 1977, il richiedente ordin? il trasferimento di questa somma al Sig. Pierangeli, aumentato di 5 milioni ITL a titolo di rimunerazione conforme agli usi, in scambio del documento che conferma l’acquisizione dell?opera. Questa somma fu girata sul conto del Sig. Pierangeli il 12 agosto 1977.
12. Nel frattempo, il Sig. Verusio aveva dichiarato la vendita del quadro al ministero del Patrimonio culturale il 1 agosto 1977, qui di seguito (“il ministero”), conformemente all’articolo 30 della suddetta legge n? 1089 di 1939. Questa dichiarazione era stata firmata unicamente dal Sig. Verusio ma menzionava il nome del Sig. Pierangeli in quanto altra parte al contratto. Non indicava n? l’acquirente finale che era il richiedente, n? il luogo di consegna.
13. Il termine di due mesi previsti dall’articolo 32 della legge n? 1089 di 1939 trascorse senza che il ministero avesse esercitato il suo diritto di prelazione.
14. Il 21 novembre 1977, il Sig. Pierangeli chiese all’ufficio di esportazione di Palermo l’autorizzazione di spedire il quadro a Londra. Nell’attesa della decisione del ministero in quanto all’esercizio del diritto di prelazione che era prevista dall’articolo 39 della legge n? 1089 di 1939 in caso di esportazione, l?opera fu affidata alla Galleria di arte regionale della Sicilia temporaneamente.
15. Per una nota del 3 dicembre 1977, il ministero indic? che rinunciava ad acquisire l?opera, affermando che questa non presentava interesse sufficiente per giustificare la sua acquisizione per lo stato. Il 5 gennaio 1978, le autorit? competenti negarono per?, al Sig. Pierangeli l’autorizzazione di esportare il quadro, al motivo che la sua esportazione avrebbe recato un danno grave al patrimonio culturale nazionale.
16. Il 22 marzo e 8 aprile 1978, il ministero autorizz? la restituzione dell?opera al Sig. Pierangeli.
B. Periodo Dal 1983 al 1986
17. Il 1 dicembre 1983, il Sig. Pierangeli dichiar? al ministero che aveva acquistato il quadro per il conto del richiedente. Il 2 dicembre 1983, il richiedente ed il Sig. Pierangeli comunicarono al ministero l’intenzione della Peggy Guggenheim Collezione di Venezia di acquisire il quadro al prezzo di 2 100 000 dollari americani (USD), precisando di nuovo che nel 1977 il secondo aveva acquistato il quadro per il conto del primo. Per questa stessa comunicazione, invitarono il ministero a decidersi in quanto all’esercizio del diritto di prelazione prevista dalla legge n? 1089 di 1939.
18. Per una nota del 9 gennaio 1984, il ministero inform? le parti che non era in grado di esercitare validamente il suo diritto di prelazione perch?, nella mancanza di contratto, una semplice dichiarazione unilaterale dell’intenzione di vendere non era sufficiente. In questa nota che era inviata al tempo stesso al richiedente ed al Sig. Pierangeli, il ministero non si riferiva n? alla qualit? di proprietario del richiedente n? alla dichiarazione del 1 dicembre 1983.
19. Il 28 febbraio 1984, il Sig. Petretti, agendo al nome e per il conto del richiedente e del Sig. Pierangeli, chiese alla direzione delle Belle arti a Roma cos? come al ministero l’autorizzazione di trasferire il quadro a Venezia, per permettere alla Peggy Guggenheim Collezione di esaminarlo in vista della sua acquisizione. Il 7 marzo 1984, il ministero rifiut? il trasferimento al motivo che il quadro potrebbe subire dei danni irreparabili.
20. All’inizio dell’anno 1985, il Sig. Pierangeli, agendo nella sua qualit? di “detentore del quadro al nome e per il conto del Sig. Ernst Beyeler”, sollecit? al suo turno l’autorizzazione di trasferire il quadro a Venezia, la Peggy Guggenheim Collezione avendo chiesto ad esaminare l?opera. Il 30 gennaio 1985, il ministro del Patrimonio culturale chiese a Petretti, rappresentante del richiedente, a a certi servizi del ministero cos? come all’avvocato generale dello stato, ad essere informato della decisione del proprietario del quadro in quanto al suo trasferimento a Venezia. Il 21 febbraio 1985, il Sig. Petretti, agendo al nome e per il conto del solo richiedente, conferm? che il suo cliente consentiva al trasferimento del quadro. A questa opportunit?, ed in seguito ad una domanda informale del ministero, produsse anche una copia della dichiarazione del 1 dicembre 1983. Il 26 febbraio 1985, il richiedente scrisse al ministro a proposito delle modalit? tecniche del trasferimento. Il 9 aprile 1985, il ministero comunic? a Petretti che autorizzava il trasferimento del quadro a Venezia.
21. Per una nota del 4 ottobre 1985 inviata al Sig. Pierangeli, il ministero si rifer? alla comunicazione del 2 dicembre 1983 e chiese i documenti che attestano l’acquisizione del quadro per il Sig. Pierangeli per il conto del richiedente.
22. Per un decreto del 23 aprile 1986, il ministro ordin? che il quadro fosse trasferito a Roma per essere conservato provvisoriamente nella Galleria di arte moderna e contemporanea. Questo decreto che si riferiva espressamente alla comunicazione del 2 dicembre 1983, seguiva le note delle amministrazioni competenti che avevano manifestato dei timori in quanto alle condizioni nelle quali il quadro era conservato, conto tenuto in particolare dell’incertezza in quanto all’identit? del proprietario reale e dell’inosservanza degli impegni presi dalla Peggy Guggenheim Collezione di Venezia.
23. Il richiedente introdusse allora un primo ricorso contro il decreto del 23 aprile 1986 vicino al tribunale amministrativo regionale, qui di seguito “il TAR”) del Latium.
24. Per una lettera del 30 aprile 1987, il Sig. Peter che era successo al Sig.Petretti in quanto avvocato del richiedente, garant? al direttore delle Belle arti a Roma che il richiedente non aveva nessuna intenzione di infrangere la legge italiana (l’avvocato invoc? in particolare il timore delle autorit? che il quadro possa essere esportato illegalmente).
25. Il 12 giugno 1987, il Sig. Peter chiese alla Galleria di arte moderna e contemporanea a Roma l’autorizzazione di verificare, sul posto, lo stato di conservazione del quadro per informarne il suo cliente (l’avvocato qualific? questo ultimo come “proprietario del quadro”). Il 19 ottobre 1987, col consenso dell’avvocato generale dello stato, una riunione ebbe luogo alla Galleria di arte moderna e contemporanea a Roma alla quale partecip? in particolare il richiedente ed il suo nuovo avvocato dunque, la direttrice di questo museo cos? come un perito della Peggy Guggenheim Collezione (un processo verbale di fatto) A questa opportunit?, la direttrice rievoc? l’incertezza legata, come lo spieg? all’avvocato del richiedente in una lettera del 20 novembre 1987, alla presentazione del ricorso suddetto al TAR. In una missiva del 23 dicembre 1987, il richiedente comunic? allora alla direttrice la sua intenzione di rinunciare ad inseguire questo ricorso, considerando in particolare che nel frattempo la direzione del museo l’aveva autorizzato, nella sua qualit? di proprietario, ad accedere al quadro sulla sua semplice domanda; copia di questa ultima lettera fu mandata anche alla direzione delle Belle arti a Roma.
C. Anno 1988
26. Nel gennaio 1988, il ministero chiese al Sig.Peter delle delucidazioni sul preteso diritto di propriet? del richiedente sull?opera. Il richiedente rispose a questa domanda per l’invio di una copia delle comunicazioni del 1 e 2 dicembre 1983. Fece valere anche che nessuno trasferimento di propriet? non aveva avuto luogo ulteriormente tra il Sig. Pierangeli e s? poich? aveva acquisito direttamente la propriet? del quadro.
27. Risulta da due lettere in data del 5 e 26 febbraio 1988 che furono mandate dall’avvocato del richiedente al direttore generale competente del ministero e di cui il contenuto non ? stato contestato dal Governo, che il ministero dichiar? al solo richiedente in almeno due opportunit? di cui un ? una riunione con uno degli avvocati di Sig. Beyeler tenuta il 28 gennaio 1988 nell’ufficio del direttore generale, che lo stato italiano era interessato dall’acquisizione del quadro, sottolineando tuttavia che non disponeva a questo fine che un bilancio limitato.
28. Secondo una lettera del 22 febbraio 1988 inviata dal Sig. Peter al direttore generale del ministero, questo ultimo telefon? il 19 febbraio al Sig. Peter e gli chiese l’autorizzazione del richiedente, nella sua qualit? di proprietario del quadro, di esporre questo alla Galleria di arte moderna e contemporanea a Roma. Il contenuto di questa conversazione telefonica, non pi? che il tenore della lettera che si attribuisce, non ? stato contestato dal Governo, sebbene nessuna trascrizione integrale della conversazione non sia stata portata alla conoscenza della Corte.
29. In una corrispondenza del 26 febbraio 1988, il richiedente, invocando i contatti che aveva avuto col ministero a questo argomento precedentemente, indic? a questo che era pronto a vendere il quadro allo stato italiano al prezzo di 11 milioni USD. Fece valere che questo prezzo era nettamente inferiore a quello che era avanzato nella cornice delle trattative in corso con gli individui interessati dall’acquisizione dell?opera. Il 14 aprile 1988, il richiedente attir? l’attenzione del ministero sul fatto che questo ultimo non aveva fatto conoscere la sua risposta nel termine indicato dal richiedente nella sua lettera del 26 febbraio.
30. Il 2 maggio 1988, il richiedente vendette il quadro alla Peggy Guggenheim Collezione, al prezzo di 8 500 000 USD.
31. L’indomani, le parti notificarono il contratto di vendita al ministero, conformemente all’articolo 30 della legge n? 1089 di 1939 cos? come all’articolo 57 del decreto reale n? 363 del 30 gennaio 1913.
32. Per una nota del 1 luglio 1988, il ministero inform? le parti che non poteva riconoscere gli effetti previsti dalle disposizioni legali a questa dichiarazione, in ragione del fatto che il richiedente non aveva titolo di propriet? valida sul quadro. In particolare, il ministero consider? che la dichiarazione della vendita intervenuta nel 1977 tra il Sig. Verusio ed il Sig. Pierangeli, cos? come la comunicazione del 2 dicembre 1983, erano contrari allo scopo dell’articolo 30 della legge n? 1089 di 1939 e non soddisfacevano le condizioni dell’articolo 57 del decreto reale n? 363 di 1913.
33. Il 5 luglio 1988, il richiedente fece al ministero una domanda di restituzione del quadro che era conservato sempre nella Galleria di arte moderna e contemporanea a Roma. Questa domanda si basava sull’articolo 37 del decreto reale n? 363 di 1913 secondo il quale un?opera conservata conformemente alle disposizioni di questo decreto reale pu? essere restituita al proprietario se questo dimostra che ? in grado di garantire la sua conservazione all’avvenire. Tuttavia, il ministero non rispose.
34. Il 4 agosto 1988, il Sig.Peter reagisce alla nota del 1 luglio affermando in particolare che, fin da 1984, lo stato italiano aveva trattato il richiedente come il proprietario legittimo dal quadro, in particolare quando l’aveva autorizzato a trasferirlo da Roma a Venezia e gli aveva manifestato la sua intenzione di acquistarlo.
35. Il 16 settembre 1988, su domanda informale delle autorit? italiane, il richiedente fece loro giungere gli estratti bancari che attestano l’acquisizione del quadro per il Sig. Pierangeli per conto suo.
36. Per un decreto del 24 novembre 1988, il ministero esercit? il suo diritto di prelazione al riguardo del contratto di vendita conclusa nel 1977. Sosteneva l’irregolarit? della notificazione del 28 luglio 1977 al motivo che le comunicazioni del 3 agosto 1977 e 2 dicembre 1983 non contenevano gli elementi richiesi, appena della nullit?, per l’articolo 57 del decreto reale n? 363 di 1913. Difatti, il ministero consider? che a queste date non aveva potuto avere conoscenza dell’identit? reale delle parti contraenti, il richiedente non avendo firmato la notificazione del contratto, ci? che l’aveva impedito di decidersi in tutta cognizione di causa in quanto all’esercizio del diritto di prelazione. Inoltre, stim? che l’interesse pubblico ad acquisire il quadro era giustificato dal numero ristretto di opere di Vincent vaglio Gogh esposte nei musei italiani e per la necessit? di ristabilire il rispetto della legge che era stata infranta. Osserv? per di pi? che la nazionalit? estera del reale acquirente del quadro, ossia il Sig. Beyeler, rivestiva un’importanza particolare ai fini della protezione del quadro.
Di conseguenza, il ministero conclude:
a) che alla luce dei documenti relativi al pagamento del prezzo del quadro effettuato dal Sig. Beyeler in favore del Sig. Verusio, tramite il Sig. Pierangeli, era provato che il quadro era stato venduto direttamente dal Sig. Verusio al Sig. Beyeler;
b) che ai termini dell’articolo 61 della legge n? 1089 di 1939, il diritto di prelazione prevista dagli articoli 31 e 32 esisteva sempre;
c) che doveva esercitare il suo diritto di prelazione;
d) che c’era luogo di versare avendone diritto l’importo del prezzo stabilito dal contratto concluso nel 1977, o 600 milioni ITL.
37. Questo decreto fu notificato il 30 novembre 1988 al Sig. Verusio ed il 22 dicembre 1988 al richiedente.
D. PROCEDIMENTO RELATIVO AI DIFFERENTI RICORSI INTRODOTTI DAL RICHIEDENTE PRESSO IL TAR DEL LAZIO
38. Nel frattempo, rispettivamente il 18, 19 e 20, 29 ottobre 1988, il richiedente e la societ? Solomon Guggenheim Corporazione avevano investito il TAR di una domanda in annullamento della nota del 1 luglio 1988. In particolare, il richiedente sosteneva che il ministero si era reso responsabile di un abuso di potere, che le disposizioni pertinenti della legge n? 1089 di 1939 erano stati infrante e che nello specifico l’interesse pubblico non era stato valutato correttamente. Il richiedente eccepiva anche dell’incostituzionalit? dell’articolo 61 di questa legge.
39. Il 16 e 17 gennaio 1989, il richiedente form? un altro ricorso per protestare contro la mancanza di risposta alla sua domanda di restituzione del quadro del 5 luglio 1988.
40. Il 30 gennaio 1989, il richiedente present? un ultimo ricorso che mira a fare annullare il decreto ministeriale del 24 novembre 1988 allo stesso tribunale. Si lament? in particolare di un abuso di potere, della motivazione insufficiente e contraddittoria della decisione incriminata, dell’istruzione insufficiente condotta dal ministero, di una violazione delle disposizioni pertinenti della legge n? 1089 di 1939 e degli articoli 1705 e 1706 del codice civile italiano in materia di incarico, cos? come della mancanza di interesse pubblico, al motivo che non si poteva comprendere la ragione per la quale esisteva un interesse pubblico nel 1988 e non nel 1977. Pretese che aveva acquisito nel frattempo in ogni modo la propriet? del quadro per usucapione. Si lament? anche di ci? che il decreto controverso era stato preso a causa della sua nazionalit? estera. Addusse, inoltre, la violazione dell’articolo 1224 del codice civile italiano che regge i danni in materia di obblighi patrimoniali, in ci? che il prezzo pagato non era stato rivalutato.
41. Infine, il richiedente chiese al TAR di sollevare dinnanzi alla Corte costituzionale la questione dell’incostituzionalit? delle disposizioni pertinenti della legge n? 1089 di 1939 allo sguardo degli articoli 3, 24, 42 e 97 della Costituzione italiana.
42. Il TAR pronunci? la congiunzione dei differenti ricorsi e li respinse tutti per giudizio del 16 novembre 1989, notificato al richiedente il 26 gennaio 1990.
43. Il tribunale consider? che la dichiarazione del 3 agosto 1977 non conteneva tutti gli elementi essenziali richiesi dall’articolo 57 del decreto reale n? 363 di 1913 e doveva essere considerata da allora come “nulla e inesistente.” La firma dell’acquirente reale non era stata attaccata difatti, ed il luogo di consegna in Italia non era ivi indicato. Inoltre, il TAR afferm? che il termine di due mesi per l’esercizio del diritto di prelazione non sarebbe potuto decorrere a partire dalle comunicazioni del 1 e 2 dicembre 1983, queste dichiarazioni che non provenendo dal venditore e non assolvendo le condizioni previste sopra dall’articolo 57. Il termine di due mesi non poteva cominciare dunque a decorrere, visto l’incertezza sull’identit? del proprietario del quadro e tenuto conto della necessit? per l’amministrazione di effettuare delle ricerche che mirano ad identificarlo, e per il fatto che incombeva su colui che dichiara l’atto di alienazione di provare la propriet?. Secondo il TAR, le parti avevano l’obbligo di procedere alla dichiarazione dell’atto di alienazione, la mancanza di questa formalit? essendo sanzionata dall’inapplicabilit? del termine di due mesi. Il diritto di prelazione dell’amministrazione, non essendo allora pi? sottomessi a termine, diventava “permanente.”
44. Il TAR stim? anche che l’amministrazione riguardata aveva motivato debitamente l’esistenza di un interesse pubblico legittimo all’acquisizione dell?opera (in particolare, la mancanza di opere importanti di Vincent vaglio Gogh nelle collezioni dello stato e la necessit? di proteggere gli interessi pubblici contro un comportamento sleale delle parti). Inoltre, consider? che il fatto che nel 1977 lo stato si era astenuto a due riprese da esercitare il suo diritto di prelazione non era pertinente, perch? l’esistenza di un interesse pubblico doveva essere giustificata rispetto alla situazione ed alle esigenze reali. A questo riguardo, sottoline? che il ministero non aveva potuto disporre di tutti gli elementi necessari per identificare il proprietario del quadro e decidersi in tutta cognizione di causa in quanto all’esercizio del diritto di prelazione che nel settembre 1988.
45. Il TAR rilev? ancora che la nazionalit? del richiedente non aveva costituito il fondamento principale della decisione del ministero, sebbene fosse uno dei fattori di cui questo ultimo aveva tenuto conto al momento della decisione sull’opportunit? di esercitare il suo diritto di prelazione.
46. In quanto alla domanda del richiedente che mira ad essere indennizzato a causa della mancanza di rivalutazione del quadro, il TAR consider? che l’articolo 31 della legge n? 1089 di 1939 non lasciava nessun margine di valutazione all’amministrazione, poich? disponeva in particolare che questa ultima era tenuta di versare solamente al proprietario del bene il prezzo convenuto nell’atto di alienazione, e ci? anche in caso di prelazione in applicazione dell’articolo 61 che rinvia all’articolo 31. Per?, secondo il TAR, il richiedente avrebbe potuto chiedere ugualmente rivalutazione nella cornice di un’azione in danno-interessi dinnanzi alle giurisdizioni civili ordinarie.
47. Per ci? che riguarda i ricorsi relativi alla domanda del richiedente del 5 luglio 1988, il TAR stim? che non erano pi? pertinenti tenuto conto del decreto di prelazione del 24 novembre 1988.
48. Infine, il TAR conclude che le eccezioni di incostituzionalit? sollevato dal richiedente erano manifestamente male fondate, il carattere permanente del diritto di prelazione nello specifico che veniva a limitare il diritto di propriet?, giustificandosi non solo per il carattere eccezionale del bene, ma anche per il comportamento colpevole delle parti.
E. PROCEDIMENTO DINNANZI AD IL CONSIGLIO DI STATO
49. Il richiedente interpose appello dinnanzi al Consiglio di stato. Fece valere, tra altri, che la competenza del giudice amministrativo non saprebbe essere considerata nel caso di specifico, considerando che l’amministrazione pubblica si era arrogata dei poteri che non aveva e non aveva esercitato le prerogative di cui disponeva.
50. Per una sentenza del 19 ottobre 1990, il Consiglio di stato respinse il ricorso e conferm? nella sua interezza il giudizio del TAR. Consider? che nello specifico si trattava di una dichiarazione irregolare e non di una mancanza di dichiarazione, e decise che la causa dipendeva della competenza delle giurisdizioni amministrative perch? era questione dell’esercizio di poteri esistenti. Conferm? poi, dato che la dichiarazione fatta nel 1977 non conteneva gli elementi essenziali richiesti dal decreto reale n? 363 di 1913, in particolare l’identit? di tutte le parti contraenti, che l’articolo 61 della legge n? 1089 di 1939 dava all’amministrazione la possibilit? di esercitare ogni momento il suo diritto di prelazione, questo diritto non potendo prescriversi che a partire da una nuova dichiarazione conforme alla legge. Peraltro, il Consiglio di stato esclude la possibilit? che il richiedente abbia potuto acquisire definitivamente il bene per usucapione.
51. Il Consiglio di stato stim? che l’amministrazione non aveva commesso nessuno errore considerando il richiedente come il destinatario della misura di prelazione e che nello specifico il diritto di prelazione dell’amministrazione era differente dal diritto di prelazione contemplata in diritto comune. Difatti, la prelazione controversa aveva costituito una vera misura di espropriazione, l’alienazione del bene che ? solamente la condizione che permette all’amministrazione di procedere legalmente ad una tale espropriazione. Il Consiglio di stato si espresse in questi termini:
“Pertanto, anche se si ammette che, come l’affermano gli autori del ricorso, il Sig. Pierangeli ha acquistato il quadro al Sig. Verusio in qualit? di mandatario, nella cornice di una rappresentanza indiretta per il conto del Sig. Beyeler, resta che ? la situazione di questo ultimo che si trova colpita in ultima analisi per l’accordo concluso.
(…)
Le autorit? amministrative non hanno commesso nessuno errore di fatto sull’identificazione dell’acquirente effettivo al quale il decreto che annuncia l’intenzione di fare prelazione doveva essere notificata dunque, come al Sig. Verusio
D?altra parte, il fatto che la prelazione considerata all’articolo 30 della legge n? 1089/1939 debba operarsi contro il proprietario effettivo, ed in ogni caso della persona che ? l’acquirente finale al termine di transazioni che complica l’intervento di un mandatario, ? legato tanto strettamente al carattere particolare della prelazione
La prelazione, come la contemplano gli articoli 31 e seguiti della legge n? 1089, non funziona allo stesso modo che la transazione di dritto civile dello stesso nome, cos? che la misura concreta per la quale si esercita la prelazione deve essere considerata come dipendente dalla categoria pi? generale degli atti di spodestamento rispetto alla quale l’alienazione del bene costituisce una semplice condizione di attivazione del potere, ci? che provoca che la validit? dell’atto di alienazione non ha un valore decisivo, poich? la sostituzione dell’amministrazione al venditore non ha luogo nella cornice del negoziato tra individui per il verso dell’esercizio della prelazione di cui deriva, al contrario, un effetto di annullamento dell’alienazione in aggiunta all’effetto costitutivo di un’acquisizione
(…) si tratta piuttosto di un vero atto di espropriazione che pu? riguardare solamente il proprietario effettivo del bene, l’unica persona al riguardo della quale l’atto di spodestamento pu? essere esercitato efficacemente “
E’ da escludere, pertanto, che vi sia stato errore di fatto da parte dell’Amministrazione relativamente alla individuazione del soggetto effettivo acquirente e nei cui confronti andava esercitata la prelazione ed al quale andava notificato il relativo decreto, oltre che al Verusio (…)
D’altra parte, che la prelazione di cui all’art. 30 della legge n. 1089/1939 debba esercitarsi nei confronti del proprietario effettivo e comunque del destinatario finale di una fattispecie acquisitiva complessa quale ? il mandato, si ricollega anche alla (…) particolare natura dell’istituto.
La prelazione, di cui all’art. 31 e segg. della legge indicata (…) non opera alla stregua dell’omonimo istituto civilistico (…), sicch? il provvedimento, con cui, in concreto, si esercita la prelazione deve essere ricondotto alla pi? generale categoria degli atti ablatori (rispetto al quale il negozio di alienazione costituisce mera condizione legittimante del potere), con la conseguenza che non assume valore determinante la validit? dell’atto di alienazione presupposto, dal momento che nessuna sostituzione dell’amministrazione al soggetto alienante nel negozio posto in essere da privati avviene col provvedimento della prelazione dal quale, anzi, oltre che un effetto propriamente costitutivo (acquisitivo) discende un (ulteriore) effetto caducatorio del negozio di alienazione medesima (…)
(…) trattasi (…) piuttosto di un vero e proprio atto espropriativo, che non pu? non riguardare se non il proprietario effettivo del bene stesso, unico a poter essere utilmente inciso dall’atto ablativo (…) ?
52. Il Consiglio di stato osserv? peraltro che il comportamento dell’amministrazione non poteva essere considerato come contraddittorio: difatti, come il TAR l’aveva gi? sottolineato, questa aveva adottato un approccio prudente e non si era decisa alla fine ad esercitare il diritto di prelazione che quando aveva avuto la certezza, sulla base dei documenti di cui disponeva, che il quadro era stato acquistato per il conto del Sig. Beyeler e pagato da questo ultimo. Rilev? anche che la nazionalit? del richiedente aveva rinforzato il ministero nella sua determinazione ad esercitare il diritto di prelazione.
53. Il Consiglio di stato stim? inoltre che le eccezioni di incostituzionalit? degli articoli 31, 32 e 61 della legge n? 1089 di 1939 sollevati dal richiedente erano manifestamente male fondate. Queste questioni si riferivano in particolare all’articolo 3 della Costituzione italiana che consacra in particolare il principio di non discriminazione, all’articolo 42 che garantisce il diritto di propriet? e, infine, all’articolo 97 che contempla il principio di una buona amministrazione pubblica. In quanto alla questione relativa all’articolo 3, il Consiglio di stato osserv? che nello specifico la specificit? della situazione che risulta da una dichiarazione irregolare di alienazione di propriet? giustificava un trattamento differente; in quanto all’articolo 42, consider? che trattandosi del trasferimento della propriet? di beni protetti esistevano degli obblighi di lealt? e di trasparenza al carico degli individui; infine, in quanto all’articolo 97, stim? che il ritardo nell’esercizio del diritto di prelazione da parte dello stato doveva essere imputato al comportamento irregolare delle parti.
F. RICORSO IN CASSAZIONE
54. Il richiedente ricorse allora in cassazione, sostenendo che la sua causa dipendeva dalla competenza delle giurisdizioni civili ordinarie e non amministrative. Eccep? ancora una volta l’incostituzionalit? degli articoli 31, 32 e 61 della legge n? 1089 di 1939 allo sguardo degli articoli 3 e 42 della Costituzione italiana.
55. Per un’ordinanza del 11 novembre 1993, la Corte di cassazione giudic? che queste eccezioni di incostituzionalit? non sembravano manifestamente male fondate.
56. La Corte di cassazione motiv? la sua decisione considerando, innanzitutto, che il carattere permanente del diritto di prelazione dell’amministrazione sottoponeva il diritto del venditore ad una limitazione costante e provocava un’incertezza permanente sulla situazione giuridica del bene. La Corte osserv? a questo riguardo che, anche se la prima dichiarazione era stata effettuata irregolarmente, il diritto di prelazione avrebbe potuto tuttavia essere esercitato a partire da dal momento in cui l’amministrazione aveva avuto conoscenza di tutti gli elementi prescritti dalla legge. A questo riguardo, la Corte di cassazione rilev?, siccome l’aveva notato gi? il Consiglio di stato, che il ministero non aveva fatto prelazione che quando aveva avuto l’assicurazione che il quadro era stato acquistato per il conto del Sig. Beyeler e mediante una somma di denaro versato da questo ultimo. Questa certezza non era stata acquisita che quando gli estratti bancari concernente la vendita sopraggiunta nel 1977 erano giunti al ministero. La Corte constat? che il decreto di prelazione era stato adottato e notificato alle parti riguardate pi? di due mesi dopo.
57. Poi, la Corte di cassazione fece valere che supponendo che l’atto di prelazione costituisse una vera misura di espropriazione, come il Consiglio di stato l’aveva affermato, il richiedente era stato trattato differentemente da tutta altra persona espropriata. Difatti, il proprietario del bene su che lo stato esercita il suo diritto di prelazione ha diritto ad un indennizzo che ? calcolato in modo differente rispetto a quello versato alla persona espropriata in altri casi e, inoltre, senza possibilit? di revisione giudiziale. Difatti, se il prezzo convenuto dall’atto di alienazione pu? costituire un indennizzo adeguato nel caso in cui la prelazione ? esercitata nel termine di due mesi previsti dalla legge, non lo sarebbe pi? quando il diritto di prelazione ? esercitato dopo parecchi anni, come nel caso di specifico. Il richiedente era stato trattato inoltre, differentemente da un individuo che si sarebbe astenuto da dichiarare l’atto di alienazione. La Corte stim?, avuto riguardo al contenuto dell’articolo 31 ? 3 della legge n? 1089 del 1939 che in questo ultimo caso, se era impossibile determinare il prezzo convenuto, lo stato doveva versare allora al proprietario un indennizzo equivalente al valore commerciale del bene.
58. Osserv?, infine che un’eventuale decisione della Corte costituzionale che dichiara incostituzionali le disposizioni in causa provocherebbe, tra altri, la competenza dell’autorit? giudiziale ordinaria in materia dinnanzi alla quale il richiedente potrebbe attaccare perci? di nuovo la decisione incriminata e potrebbe fare valere la tardivit? dell’esercizio del diritto di prelazione per le autorit? italiane.
59. La Corte di cassazione sospese il procedimento dinnanzi a lei ed ordin? il rinvio della causa alla Corte costituzionale.
G. PROCEDIMENTO DINNANZI ALLA CORTE COSTITUZIONALE
60. Per una sentenza del 14 giugno 1995, la Corte costituzionale dichiar? non fondata l’eccezione di incostituzionalit? sollevata dalla Corte di cassazione. Sottoline? da prima il carattere speciale delle disposizioni contenute nella legge n? 1089 di 1939, mirando a “salvaguardare dei beni legati agli interessi essenziali della vita culturale del paese”. La specificit? di questi beni giustificava da allora, secondo la Corte costituzionale, l’attribuzione all’amministrazione di poteri differenti e pi? costrittivi rispetto a quelli di cui questa disponeva al riguardo degli altri beni. Di conseguenza, nessuna discriminazione poteva essere constatata rispetto ai procedimenti di espropriazione ordinaria concernente le categorie di beni differenti. Parimenti, non c’era nessuna differenza di trattamento tra i casi di una dichiarazione irregolare e l’ipotesi di una mancanza di dichiarazione della vendita, poich? anche in questo ultimo caso il prezzo che deve essere versato sarebbe quello convenuto al momento della vendita. Cos?, in questa ultima ipotesi, il prezzo non era conosciuto, ne doveva essere determinato avendo ricorso a tutti mezzi di prova utile.
61. Peraltro, in quanto alla questione del carattere adeguato del prezzo pagato dallo stato quando la prelazione era tardiva, la Corte costituzionale fece valere ancora una volta che non si poteva, in questo caso, procedere ad una valutazione in s? che si fonda sui criteri relativi alle indennit? di espropriazione ordinaria, poich? si trattava di procedimenti che hanno una natura differente, e che l’importo versato nelle situazioni analoghe al caso specifico era legato comunque liberamente ad un elemento contrattuale deciso dalle parti. Derivava da questa ultima considerazione che normalmente, quando il diritto di prelazione era esercitato in un termine limitato, il prezzo pagato, sebbene ridotto rispetto al valore del bene sul mercato, non costituirebbe in ogni modo un importo irrisorio o simbolico. Infine, la Corte not? che l’articolo 61 della legge n? 1089 di 1939 si trovava nella sezione di questa legge consacrata alle “sanzioni.” Bisognava considerare come un fattore cruciale dunque il fatto che il danno economico per il proprietario era la conseguenza di un’irregolarit? o di un’omissione da parte sua in quanto alla dichiarazione della vendita del bene, provocando la nullit? di questa ed il carattere permanente del diritto di prelazione dello stato. Non si trattava per? di una vera sanzione penale o amministrativa, ci? che giustificava il potere discrezionale dell’amministrazione di esercitare ogni momento il diritto di prelazione. L’individuo potrebbe ovviare del resto, ogni momento alla situazione di irregolarit? per la presentazione di una dichiarazione tardiva.
H. RINVIO ALLA CORTE DI CASSAZIONE
62. In seguito alla sentenza della Corte costituzionale, la Corte di cassazione, per una sentenza del 16 novembre 1995 depositatA alla cancelleria l? 11 marzo 1996, respinse il ricorso del richiedente, stimando che le giurisdizioni amministrative erano competenti nello specifico poich?, in quanto all’esercizio da parte dello stato del diritto di prelazione in ogni momento ed alle pretese irregolarit? delle notificazioni del decreto di prelazione, le questioni sollevate dalla causa cadevano sulle modalit? di esercizio del potere dell’amministrazione e non sull’esercizio di un potere inesistente.
63. Tra altri, la Corte di cassazione consider? che nella mancanza di ogni disposizione legale sarebbe stato a questo riguardo, arbitrario di fare decorrere il termine di rigore di due mesi a partire da dal momento in cui degli organi (non precisati) dell’amministrazione avrebbero avuto conoscenza della vendita per gli elementi o nelle circostanze indeterminate. In compenso, secondo la Corte di cassazione, era corretto concludere che la prelazione poteva essere esercitata ogni momento e verso ogni detentore del bene. La Corte di cassazione sottoline? di nuovo che l’amministrazione non aveva esercitato il suo diritto di prelazione che quando aveva avuto la certezza che il quadro era stato acquistato per il conto del richiedente. Peraltro, sottoline? che l’argomento fondato sul rinvio dell’articolo 61 all’articolo 32 che contempla in particolare il termine di due mesi, non era pertinente, poich? quest? ultima disposizione conteneva delle clausole procedurali che si applicano anche ai casi di prelazione da parte dello stato operata senza limiti nel tempo, come la regola secondo la quale lo stato diventa titolare della propriet? del bene alla data del decreto di prelazione o la regola disponendo che le clausole del contratto di vendita non sono costrittive per lo stato.
I. IL FURTO DEL QUADRO ED IL SUO RECUPERO
64. Nella notte del 19 al 20 maggio 1998, il quadro che si trovava sempre nella Galleria di arte moderna e contemporanea a Roma, fu rubato, allo stesso momento di due altre pitture, all’epoca di un furto a mano armata. Fu ritrovato dai carabinieri e la polizia italiana il 6 luglio 1998.
II. IL DIRITTO INTERNO PERTINENTE
65. Secondo l’articolo 1706 del codice civile italiano, la vendita di beni mobili per il verso di un mandatario che agisce nel suo proprio nome ma per il conto del mandante (rappresentanza indiretta) provoca il trasferimento automatico della propriet? a favore del mandante che ha poi la possibilit? di rivendicare il bene presso il mandatario.
66. Quando si tratta di opere d?arte che hano un interesse per il patrimonio artistico della nazione, le alienazioni ed altri atti giuridici sono sottoposti a certe condizioni. Difatti, l’articolo 30 della legge n? 1089 del 1 giugno 1939 contempla l’obbligo per il proprietario o il detentore, a qualsiasi titolo che questo sia, di un bene considerato come presentante un interesse culturale o artistico al senso dell’articolo 3, di dichiarare al ministero competente in materia di beni culturali (ossia, a partire da 1974, il ministero del Patrimonio culturale -Ministero per i beni culturali ed ambientali) ogni atto, effettuato a titolo oneroso o gratuito che ha per scopo di trasmettere, in tutto o in parte, la propriet? o la detenzione del bene (“Il proprietario e chiunque a qualsiasi titolo detenga una delle cose che abbiano formato oggetto di notifica a norma degli articoli precedenti ? tenuto a denunziare al Ministro per l’educazione nazionale ogni atto, a titolo oneroso o gratuito, che ne trasmetta, in tutto o in parte, la propriet? o la detenzione”).
67. Gli articoli 31 ? 1 e 32 ? 1 della legge n? 1089 di 1939 accordano poi al ministero un diritto di prelazione sull?opera che pu? essere esercitato entro due mesi a contare della data della suddetta dichiarazione, e ci? al prezzo convenuto nell’atto di alienazione quando si tratta di un’alienazione a titolo oneroso, articolo 31 ? 1: ” Nel caso di alienazione a titolo oneroso, il Ministro per l’educazione nazionale ha facolt? di acquistare la cosa al medesimo prezzo stabilito nell’atto di alienazione “; articolo 32 ? 1: ” Il diritto di prelazione deve essere esercitato nel termine di mesi due dalla data della denuncia “). Nel caso in cui l?opera sarebbe venduta nello stesso momento in cui di altri beni per un prezzo globale, il prezzo ? fissato di ufficio dal ministro o, in caso di contestazione del venditore, da una commissione composta di tre membri di cui un ? designato dal venditore (articolo 31 ? 3).
68. L’articolo 36 della legge contempla l’obbligo, per il proprietario o il detentore, di dichiarare la sua intenzione di esportare l?opera. In questo ultimo caso, il ministero pu? esercitare il diritto di prelazione sull?opera entro novanta giorni a partire dalla data della dichiarazione. Il ministero indennizza allora il proprietario o il detentore versandogli un prezzo che fissa esso stesso se si tratta di un paese dell’unione europea, o una somma uguale al valore indicato nella dichiarazione negli altri casi (articolo 39).
69. L’articolo 61 della legge contempla, inoltre, la nullit? di pieno dritto “delle alienazioni, convenzioni ed altri atti giuridici effettuati in violazione delle interdizioni stabilite dalla presente legge o senza osservare le condizioni e le modalit? che prescrive”, ed aggiunge che il ministero conserva sempre la facolt? di esercitare il diritto di prelazione in applicazione degli articoli 31 e 32 (articolo 61): ” Le alienazioni, le convenzioni e gli atti giuridici in genere, compiuti contro i divieti stabiliti dalla presente legge o senza l’osservanza delle condizioni e modalit? da esse prescritte, sono nulli di pieno diritto. Resta sempre salva la facolt? del Ministro per l’educazione nazionale di esercitare il diritto di prelazione a norma degli artt. 31 e 32 “).
70. La legge dispone anche che fino all’adozione di un decreto di applicazione che a questo giorno non ha avuto luogo, le disposizioni del decreto reale n? 363 del 30 gennaio 1913 continuano ad applicarsi (articolo 73). L’articolo 57 di questo ultimo decreto reale contempla in particolare le condizioni formali che devono rispettare le dichiarazioni suddette. Queste devono contenere una descrizione sommaria dell’oggetto del contratto e devono indicare la natura e le condizioni dell’alienazione, il nome ed il domicilio delle parti contraenti, cos? come la loro firma, il luogo in Italia dove il bene venduto sar? consegnato all’acquirente e la data di questa rimessa. Secondo questa stessa disposizione, una dichiarazione che non precisa l’insieme di questi elementi ? considerata come nulla e non esistente.
71. L’articolo 63 della legge n? 1089 di 1939 contempla una pena di detenzione di un anno ed una multa di massimo 75 milioni ITL, in particolare in caso di omissione della dichiarazione prescritta dall’articolo 30.
72. Infine, gli articoli 66 e seguenti del decreto reale reggono i casi di espropriazione di beni mobili ed immobili, rinviando a pi? riprese alla legge n? 2359 del 25 giugno 1865 relativa alle espropriazioni a causa di utilit? pubblica. In questo contesto, l’articolo 67 del decreto reale contempla che la dichiarazione di utilit? pubblica ? effettuata dal ministro dell’educazione, su avviso conforme del Consiglio superiore per le antichit? e le belle arti (Consiglio superiore per l’antichit? e le belle arti) e dopo avere ascoltato il Consiglio di stato.
III. LA CONVENZIONE DELL’UNESCO DEL 14 NOVEMBRE 1970
73. La Convenzione dell’Unesco concernente le misure da prendere per vietare ed impedire l’importazione, l’esportazione ed il trasferimento di propriet? illecita dei beni culturali che ? stata firmata a Parigi il 14 novembre 1970 e ? entrata in vigore il 24 aprile 1972, per l’Italia il 2 gennaio 1979, contempla, al suo articolo 4, ci? che segue,:
“Gli Stati parti della presente Convenzione riconoscono che alla fine di suddetta convenzione, i beni culturali che appartengono qui di seguito alle categorie fanno parte del patrimonio culturale di ogni Stato:
a. beni culturali nato dal genio individuale o collettivo di cittadini residenti all’estero dello stato considerato e beni culturali importanti per lo stato considerato, creato sul territorio di questo Stato per i cittadini residenti all’estero esteri o per gli apolidi che risiedono su questo territorio;
b. beni culturali trovati sul territorio nazionale;
c. beni culturali acquisiti dalle missioni archeologiche, etnologiche o di scienze naturali, col consenso delle autorit? competenti del paese di origine di questi beni;
d. beni culturali essendo stati oggetto di scambi liberamente consentiti;
e. beni culturali ricevuti a titolo gratuito o acquistati legalmente col consenso delle autorit? competenti del paese di origine di questi beni. “
PROCEDIMENTO DINNANZI ALLA COMMISSIONE
74. Il Sig. Ernst Beyeler ha investito la Commissione il 5 settembre 1996. Adduceva una violazione dell’articolo 1 del Protocollo n? 1, cos? come degli articoli 14 e 18 della Convenzione, a causa dell’esercizio, da parte del ministero italiano del Patrimonio culturale, del suo diritto di prelazione su un quadro di Van Gogh che affermava avere acquistato regolarmente.
75. La Commissione ha considerato la richiesta (n? 33202/96, il 9 marzo 1998,). Nel suo rapporto del 10 settembre 1998, vecchio articolo 31 della Convenzione, conclude:
a) che non c’? stata violazione dell’articolo 1 del Protocollo n? 1 (per venti voci contro dieci);
b) che non c’? stata violazione dell’articolo 14 della Convenzione (per ventitre voci contro sette);
c) che non c’? stata violazione dell’articolo 18 della Convenzione (all’unanimit?).
Il testo integrale del suo avviso e delle due opinioni dissidenti che lo accompagnano figura qui accluso con la presente sentenza1.
CONCLUSIONI PRESENTATE ALLA CORTE
76. All’udienza del 8 settembre 1999, il Governo ha invitato la Corte a giudicare che non c’? stata violazione dell’articolo 1 del Protocollo n? 1 e che non si impone di esaminare la lagnanza del richiedente derivata dell’articolo 14 della Convenzione.
77. Il richiedente ha chiesto alla Corte di constatare una violazione degli articoli 1 del Protocollo n? 1 e 14 della Convenzione, e di concedergli una soddisfazione equa a titolo dell’articolo 41. Il richiedente non ha reiterato in compenso la sua lagnanza presentata sotto l’angolo dell’articolo 18 della Convenzione.
IN DIRITTO
I. SULLA VIOLAZIONE ADDOTTA DALL’ARTICOLO 1 DEL PROTOCOLLO N? 1
78. Il richiedente si lamenta di una violazione dell’articolo 1 del Protocollo n? 1 ed in particolare di essere stato espropriato dalle autorit? italiane del quadro di cui afferma essere il proprietario legittimo, nelle condizioni contrarie alle esigenze di questa disposizione, cos? formulata,:
“Ogni persona fisica o morale ha diritto al rispetto dei suoi beni. Nessuno pu? essere privato della sua propriet? che a causa di utilit? pubblica e nelle condizioni previste dalla legge ed i principi generali del diritto internazionale.
Le disposizioni precedenti non recano offesa al diritto che possiedono gli Stati di mettere in vigore le leggi che giudicano necessarie per regolamentare l’uso dei beni conformemente all’interesse generale o per garantire il pagamento delle imposte o di altri contributi o delle multe. “
A. ARGOMENTI DELLE PARTI A CONFRONTO
1. IL RICHIEDENTE
79. Il richiedente sostiene che i fatti provano che a partire dalla dichiarazione del 2 dicembre 1983, ed in parecchie occasioni, ? stato trattato dalle autorit? italiane come essendo in effetti il proprietario del quadro in questione. Risulta, inoltre, dalle decisioni delle giurisdizioni italiane, in particolare dalle sentenze del Consiglio di stato e della Corte di cassazione, che il richiedente ? stato considerato come il solo destinatario, in diritto ed in effetti, del decreto di prelazione nella sua qualit? di proprietario dell?opera. L’interessato ne deriva la conseguenza che ? il buon titolare dei diritti protetti dall’articolo 1 del Protocollo n? 1, a prescindere delle qualifiche nel dritto interno.
80. Il richiedente afferma anche che la misura incriminata costituisce un atto di espropriazione, ci? che le decisioni delle giurisdizioni italiane mettono in evidenza.
81. Fa valere cos? come la misura in questione ha ignorato il principio di legalit?. Ne vuole per prova che il procedimento di determinazione dell’indennit? prevista dalla legge n? 2359 del 25 giugno 1865 sulle espropriazioni di utilit? pubblica non ? stato applicato in nessun modo, senza parlare di altre irregolarit? concernenti la dichiarazione di interesse pubblico del quadro, questa essendo intervenuta nella mancanza dell’avviso del Consiglio superiore per le antichit? e delle belle arti cos? come del Consiglio di stato, tutti due richiesti dall’articolo 67 del decreto reale n? 363 di 1913.
82. Inoltre, secondo il richiedente, c’? luogo di tenere anche conto di ci? che nessuna irregolarit? saprebbe essere rimproveratagli, la sua situazione essendo stata regolarizzata in buona e dovuta forma e tramite la dichiarazione del 2 dicembre 1983. Il rimprovero fatto al richiedente sarebbe peraltro sproporzionato da parte di un’amministrazione avendo commesso lei stessa parecchie irregolarit? (per esempio, la mancanza di notificazione del decreto di prelazione al Sig. Pierangeli). In effetti, il formalismo eccessivo dell’amministrazione sarebbe contrario alle esigenze del diritto internazionale ricordato dalla Corte e niente, secondo il richiedente, pu? giustificare una derogazione alla protezione del primo paragrafo dell’articolo 1 del Protocollo n? 1 per trasgressione alle formalit? amministrative. Per?, le disposizioni pertinenti del diritto interno sarebbero lontane da presentare la chiarezza ed la precisione proprie a garantire la sicurezza del diritto.
83. Il richiedente contesta anche l’utilit? pubblica della misura di prelazione. A questo riguardo, osserva che questa misura sembra essere stata motivata unicamente dall’intenzione di sanzionare falsamente il suo comportamento scorretto, mentre l’interesse pubblico in quanto tale non sarebbe stato menzionato mai. Comunque sia, il richiedente aveva l’intenzione di vendere il quadro ad un museo privato di grande fama situato a Venezia, dunque sul territorio italiano. Si vede da allora male in che cosa ci sarebbe un interesse pubblico a ci? che il quadro in causa sia esposto in un museo pubblico piuttosto che in un museo privato di tanto che, secondo il richiedente, la Peggy Guggenheim Collezione di Venezia sarebbe in grado di conservare tanto delle opere d ?arte, se non di pi?, che lo stato italiano: difatti, questo ultimo ? stato vittima dei diversi furti di cui precisamente quello del quadro controverso, rubato alla Galleria di arte moderna e contemporanea a Roma. Del resto, dal 1984, l’amministrazione si ? rivolta direttamente al Sig. Beyeler che si ? conformato a tutte le prescrizioni che gli sono state date: ci? dimostra, secondo il richiedente, che la conservazione del quadro, per niente minacciato, non esigeva che fosse oggetto di una prelazione. Il ministero aveva gi? rinunciato per di pi?, ad esercitare la prelazione nel 1977, per mancanza di fondi sufficienti, ed egli aveva rifiutato nel 1978 di autorizzare l’esportazione del quadro. Questo rifiuto avrebbe impedito di realizzare il suo progetto di fare entrare il quadro nel museo che voleva creare da parecchi anni vicino a Basilea.
84. Il richiedente stima che il non si saprebbe considerare di interesse pubblico per uno Stato il fatto di possedere l?opera di un pittore estero che non ha nessuno legame con lo stato e non avendovi vissuto mai, ci? che ? il caso di Van Gogh rispetto all’Italia. Una conclusione differente a questo proposito avrebbe delle conseguenze inaccettabili per molti numerosi musei e collezioni private. Tutto come per l’interdizione di esportazione dei beni culturali, l’interesse pubblico non saprebbe essere considerato in una prospettiva puramente nazionalista ed egoista, al disprezzo di un altro interesse, non meno degno di rispetto, quello alla libera circolazione internazionale delle opere d?arte ed agli scambi culturali internazionali, in particolare sul piano europeo. In effetti, le autorit? italiane si sarebbero appropriate di tramite manipolazioni amministrative un opera che appartiene al patrimonio culturale di un altro paese, ci? che sarebbe contrario, in una societ? democratica, al primato del diritto sull’arbitrariet? dell’amministrazione.
85. Il richiedente sostiene, infine, che lo stato italiano si ? arricchito insindacabilmente al suo scapito. Difatti, l’indennit? che gli ? stata versata non era ragionevolmente in rapporto col valore del bene, come lo vuole la giurisprudenza della Corte, e questa sproporzione evidente ? anche contraria ai principi generali del diritto internazionale, come risultano in particolare da una giurisprudenza internazionale molto invalsa. Cos?, ogni espropriazione di beni di non-nazionali deve, in particolare, evitare ogni discriminazione ed essere seguita da un’indennit? adeguata. Il principio dell’interdizione dell’arricchimento illegittimo, applicato dalla giurisprudenza internazionale a numerose riprese, si troverebbe anche messa in causa.
2. IL GOVERNO
86. Come dinnanzi alla Commissione, il Governo sostiene a titolo principale che il richiedente non ? diventato mai proprietario e non saprebbe pretendere di avere acquisito in modo legittimo un qualsiasi diritto reale sul quadro, tenuto conto della nullit? di pieno dritto del contratto sul quale fonda le sue rivendicazioni. Difatti, finch? il termine per l’esercizio del diritto di prelazione non comincia a decorrere, l’atto di vendita riguardata non pu? avere per effetto di trasferire la propriet?. Dunque, quando il diritto di prelazione ? esercitato, questo non colpisce un diritto che l’acquirente avrebbe acquisito, ma annulla semplicemente la sua attesa di vedere la vendita concludersi.
87. Il Governo fa valere, poi che all’origine degli avvenimenti c’? l’incontestabile irregolarit? commessa dal richiedente che ha omesso di dichiarare la sua qualit? di acquirente finale nella cornice della vendita del 1977. Ora l’obbligo di presentare una dichiarazione completa insegue un scopo di interesse pubblico e si saprebbe ammettere solamente il particolare possa sottrarsi per le ragioni personali legate alle modalit? dell’acquisizione del bene. A questo riguardo, il Governo sottolinea l’interesse pubblico che riveste il controllo per lo stato dei trasferimenti delle opere d?arte che ha un’importanza per il patrimonio artistico nazionale, controllo che esige una piena conoscenza di tutti gli elementi che caratterizzano tali trasferimenti. Il Governo afferma anche che il quadro in questione, entrato sul territorio italiano in 1910, fa parte dell’eredit? artistica dell’Italia, al senso dell’articolo 4 della Convenzione dell’Unesco concernente le misure da prendere per vietare ed impedire l’importazione, l’esportazione ed il trasferimento di propriet? illecita dei beni culturali (paragrafo 73 sopra).
88. Il Governo osserva che il richiedente ha avuto col passare degli anni un comportamento ambiguo: a questo riguardo, sottolinea che si comprende male per quale ragione gli era necessario dissimulare la sua identit? al momento dell’acquisizione del quadro nel 1977, dato che il Sig. Verusio, collezionista di arte stesso, era perfettamente in grado di valutare obiettivamente il quadro. Non si spiega neanche perch? il richiedente non si ? manifestato immediatamente dopo la conclusione della vendita nel 1977 e che ha aspettato parecchi anni prima di farlo, per di pi? tramite atti privati di ogni validit?. Tale ? anche il caso della dichiarazione del 2 dicembre 1983, da dove sembra risultare che il Sig. Pierangeli, socio al progetto di vendita, si presentava come essendo sempre il titolare dei diritti reali sul quadro.
89. Peraltro, nessuno degli atti imputabili alle autorit? saprebbe essere interpretato come assegnando di facto al richiedente la qualit? di proprietario. Messo da parte il tenore del decreto del ministero del 23 aprile 1986, le giurisdizioni nazionali non hanno avuto nessuno dubbio sulla nullit? della vendita originaria a causa dell’omissione rimproverata al richiedente. Niente nel comportamento delle autorit? italiane permette neanche di concludere che l’interessato era investito della guardia del quadro. Il Governo ne deduce anche che, come l’ha sostenuto la Commissione, il richiedente non saprebbe essere considerato come essendo il titolare di una speranza legittima.
90. Sottolineando al passaggio che il Sig. Verusio era una delle parti nella controversia dinnanzi alle giurisdizioni nazionali, il Governo osserva poi che l’esercizio del diritto di prelazione da parte dello stato porta il versamento del prezzo della vendita originaria al venditore, ci? che provoca l’inapplicabilit? dei criteri in materia di indennizzo per espropriazione, contemplato o per la legge italiana o per l’articolo 1 del Protocollo n? 1 in caso di espropriazione per utilit? pubblica.
91. Il Governo osserva ancora che il danno per l’interessato, risultante dell’esercizio del diritto di prelazione molto tempo dopo la vendita, ? solamente la conseguenza del suo comportamento colpevole. Questa situazione, derivando della nullit? della vendita e del mancata applicazione del termine di due mesi, costituisce certo una sanzione, ma ? il solo mezzo di cui dispone lo stato per imporre agli individui la presentazione di una dichiarazione conforme alle prescrizioni legali. Del resto, il mantenimento per lo stato della possibilit? di esercitare il suo diritto di prelazione mira ad evitare che i contravventori derivano un vantaggio ingiusto rispetto alle persone che rispettano la legge. Non ? esatto, secondo il Governo che in questa situazione l’individuo resta indefinitamente soggetto al potere di prelazione dello stato, poich? tenuto conto delle conclusioni della Corte costituzionale, una dichiarazione tardiva da parte del venditore e dell’acquirente pu? mettere un termine a simile situazione di incertezza e pu? scatenare il termine di due mesi, ci? che non si sarebbe tuttavia mai prodotto nel caso del richiedente. Ci? dimostra evidentemente che il richiedente porta una responsabilit? diretta per il danno economico che adduce avere subito.
92. Infine, il Governo sostiene che ad ogni modo il richiedente ha omesso di rivolgersi alle giurisdizioni civili competenti per chiedere la rivalutazione del prezzo pagato nel 1977, ci? che avrebbe potuto chiedere legittimamente, e non ha, di questo fatto, esaudito le vie di ricorso interne.
3. LA COMMISSIONE
93. La Commissione ha preso atto delle conclusioni delle giurisdizioni italiane secondo le quali il richiedente non ha acquisito nessuno diritto reale sul quadro, e ha stimato che non si saprebbe rimetterle in questione. Nessuno elemento della pratica indica che simili conclusioni siano inficiate di arbitrariet? o manifestamente contrari alle disposizioni del diritto interno pertinente. Ha concluso che il richiedente non pu? essere considerato come il proprietario del quadro.
94. La Commissione ha stimato, peraltro, che il richiedente non saprebbe rivendicare di pi? una “speranza legittima” di vedere concretizzare le sue pretese sul quadro per il fatto dello scorrimento del tempo e dei suoi contatti ripetuti con le autorit? competenti che non hanno qualificato mai espressamente il richiedente come “proprietario” e ha fatto a pi? riprese a questo riguardo stato dei loro dubbi.
B. SULL’ECCEZIONE PRELIMINARE DEL GOVERNO
95. Il Governo solleva, per la prima volta dinnanzi alla Corte, un’eccezione derivata della non-esaurimento delle vie di ricorso interne e fa valere che il richiedente si sarebbe potuto rivolgere alle giurisdizioni civili per ottenere la rivalutazione della somma pagata nel 1977.
96. La Corte ricorda la sua giurisprudenza costante secondo la quale “conosce di un’eccezione preliminare per quanto lo stato in causa l’abbia sollevata gi? dinnanzi alla Commissione, in principio allo stadio dell’esame iniziale dell’ammissibilit?, nella misura in cui la sua natura e le circostanze vi si prestavano”( sentenza Akkuş c. Turchia del 9 luglio 1997, Raccolta delle sentenze e decisioni 1997-IV, p. 1307, ? 23).
97. Ora risulta dalla pratica che questa condizione non si trova assolta nello specifico. C’? dunque decadenza.
C. SULL’APPLICABILIT? DELL’ARTICOLO 1 DEL PROTOCOLLO N? 1
98. Come l’ha precisato a pi? riprese, la Corte ricorda che l’articolo 1 del Protocollo n? 1 contiene tre norme distinte: “la prima che si esprime nella prima frase del primo capoverso e riveste un carattere generale, enuncia il principio del rispetto della propriet?; la seconda, figurando nella seconda frase dello stesso capoverso, mira la privazione di propriet? e la sottopone a certe condizioni; in quanto alla terza, registrata nel secondo capoverso, riconosce agli Stati il potere, tra altri, di regolamentare l’uso dei beni conformemente all’interesse generale. Non si tratta per tanto di regole prive di rapporto tra esse. La seconda e la terza hanno munto agli esempi particolari di attentati al diritto di propriet?; da allora, devono interpretarsi alla luce del principio consacrato dalla prima” (vedere, tra altri, la sentenza James ed altri c. Regno Unito del 21 febbraio 1986, serie a n? 98, pp. 29-30, ? 37 che riprende in parte i termini dell’analisi che la Corte ha sviluppato nel suo sentenza Sporrong e L?nnroth c. Svezia del 23 settembre 1982, serie a n? 52, p. 24, ? 61; vedere anche le sentenze I santi monasteri c. Grecia del 9 dicembre 1994, serie a n? 301-ha, p. 31, ? 56, ed Iatridis c. Grecia [GC], n? 31107/96, ? 55, CEDH 1999-II).
99. La Corte nota che le parti hanno delle viste divergenti in quanto alla questione di sapere se il richiedente era o non il titolare di un bene suscettibile di essere protetto dall’articolo 1 del Protocollo n? 1. Di conseguenza, la Corte ? chiamata a determinare se la situazione giuridica nella quale si ? trovata il Sig. Beyeler a causa dell’acquisizione del quadro ? di natura tale da essere di competenza del campo di applicazione dell’articolo 1.
100. Il Governo e la Commissione sostengono che il richiedente non ? diventato mai proprietario del quadro. A questo riguardo, la Corte ricorda che la nozione di “beni” previsti dalla prim

Testo Tradotto

Conclusion Exception pr?liminaire rejet?e (forclusion) ; Violation de P1-1 ; Non-lieu ? examiner l’art. 14 ; Aucune question distincte au regard de l’art. 18 ; Satisfaction ?quitable r?serv?e
AFFAIRE BEYELER c. ITALIE

(Requ?te n? 33202/96)

ARR?T

STRASBOURG

5 janvier 2000

En l’affaire Beyeler c. Italie,

La Cour europ?enne des Droits de l’Homme, constitu?e, conform?ment ? l’article 27 de la Convention de sauvegarde des Droits de l’Homme et des Libert?s fondamentales (? la Convention ?), telle qu’amend?e par le Protocole n? 111, et aux clauses pertinentes de son r?glement2, en une Grande Chambre compos?e des juges dont le nom suit :

M. L. Wildhaber, pr?sident,
Mme E. Palm,
MM. A. Pastor Ridruejo,
L. Ferrari Bravo,
G. Bonello,
P. Kūris,
R. T?rmen,
J.-P. Costa,
Mmes F. Tulkens,
V. Str??nick?,
MM. M. Fischbach,
V. Butkevych,
J. Casadevall,
Mme H.S. Greve,
MM. A.B. Baka,
R. Maruste,
Mme S. Botoucharova,

ainsi que de M. P.J. Mahoney, greffier adjoint,

Apr?s en avoir d?lib?r? en chambre du conseil les 8 et 9 septembre et le 1er d?cembre 1999,

Rend l’arr?t que voici, adopt? ? cette derni?re date :

PROC?DURE

1. L’affaire a ?t? d?f?r?e ? la Cour par la Commission europ?enne des Droits de l’Homme (? la Commission ?) le 2 novembre 1998, dans le d?lai de trois mois qu’ouvraient les anciens articles 32 ? 1 et 47 de la Convention. A son origine se trouve une requ?te (n? 33202/96) dirig?e contre la R?publique italienne et dont M. Ernst Beyeler, un ressortissant suisse, avait saisi la Commission le 5 septembre 1996 en vertu de l’ancien article 25.

2. La demande de la Commission renvoie aux anciens articles 44 et 48 ainsi qu’? la d?claration italienne reconnaissant la juridiction obligatoire de la Cour (ancien article 46). Elle a pour objet d’obtenir une d?cision sur le point de savoir si les faits de la cause r?v?lent un manquement de l’Etat d?fendeur aux exigences des articles 1 du Protocole n? 1 et 14 et 18 de la Convention.

3. Avis? par le greffier, en date du 25 mai 1999, de la possibilit? d’intervenir dans la proc?dure en application des articles 36 de la Convention et 61 du r?glement, le gouvernement suisse a fait savoir, le 2 juillet 1999, qu’il ne souhaitait pas participer ? la proc?dure.

4. Conform?ment ? l’article 5 ? 4 du Protocole n? 11, lu en combinaison avec les articles 100 ? 1 et 24 ? 6 du r?glement, un coll?ge de la Grande Chambre a d?cid?, le 14 janvier 1999, que l’affaire serait examin?e par la Grande Chambre de la Cour. Cette Grande Chambre comprenait de plein droit M. B. Conforti, juge ?lu au titre de l’Italie (articles 27 ? 2 de la Convention et 24 ? 4 du r?glement), M. L. Wildhaber, pr?sident de la Cour, Mme E. Palm, vice-pr?sidente de la Cour, ainsi que M. J.-P. Costa et M. M. Fischbach, vice-pr?sidents de section (articles 27 ? 3 de la Convention et 24 ?? 3 et 5 a) du r?glement). Ont en outre ?t? d?sign?s pour compl?ter la Grande Chambre : M. A. Pastor Ridruejo, M. G. Bonello, M. P. Kūris, M. R. T?rmen, Mme F. Tulkens, Mme V. Str??nick?, M. V. Butkevych, M. J. Casadevall, Mme H.S. Greve, M. A.B. Baka, M. R. Maruste et Mme S. Botoucharova (article 24 ? 3 du r?glement).

Ult?rieurement, M. Conforti, qui avait particip? ? l’examen de l’affaire par la Commission, s’est d?port? de la Grande Chambre (article 28 du r?glement). En cons?quence, le gouvernement italien (? le Gouvernement ?) a d?sign? M. L. Ferrari Bravo, juge ?lu au titre de la R?publique de Saint-Marin, pour si?ger ? sa place (articles 27 ? 2 de la Convention et 29 ? 1 du r?glement).

5. Le requ?rant a d?sign? ses conseils, au sens de l’article 36 ? 3 du r?glement.

6. Le 11 mai 1999, le greffier a re?u le m?moire du Gouvernement, apr?s une prorogation du d?lai imparti, et le 21 mai 1999 celui du requ?rant.

7. Ainsi qu’en avait d?cid? la Grande Chambre, une audience s’est d?roul?e en public le 8 septembre 1999, au Palais des Droits de l’Homme ? Strasbourg.

Ont comparu :

? pour le Gouvernement
MM. V. Esposito, magistrat d?tach? au service
du contentieux diplomatique
du minist?re des Affaires ?trang?res, coagent,
G. Raimondi, magistrat pr?s la Cour de cassation,
A. Saccucci, avocat stagiaire attach?
? la Repr?sentation permanente de l’Italie
aupr?s du Conseil de l’Europe, conseils ;

? pour le requ?rant
Mes P. Lalive,
T. Giovannini, avocats au barreau de Gen?ve, conseils,
H. Peter, conseiller.

La Cour a entendu en leurs d?clarations Me Lalive, puis M. Esposito et M. Raimondi, ainsi que Me Giovannini en ses r?ponses aux questions de l’un des juges.

EN FAIT

I. LES CIRCONSTANCES DE L’ESP?CE

A. P?riode de 1954 ? 1978

8. Par un d?cret du 8 janvier 1954, le minist?re de l’Education nationale (Ministero per la pubblica istruzione, qui ? l’?poque ?tait comp?tent en mati?re de biens pr?sentant un int?r?t culturel ou artistique) d?clara que le tableau du peintre Vincent van Gogh intitul? le Jardinier, r?alis? ? Saint-R?my-de-Provence (France) en 1889, ?tait un bien pr?sentant un int?r?t historique et artistique, au sens de l’article 3 de la loi n? 1089 du 1er juin 1939. Le 20 janvier 1954, ce d?cret fut notifi? au propri?taire de l’?uvre, M. Verusio, collectionneur d’art r?sidant ? Rome.

9. Au d?but de l’ann?e 1977, le requ?rant d?cida d’acqu?rir ce tableau par l’interm?diaire de M. Pierangeli, antiquaire romain.

10. Le 28 juillet 1977, M. Verusio vendit donc l’?uvre ? M. Pierangeli pour le prix convenu de 600 millions de lires italiennes (ITL).

11. Le 29 juillet 1977, le requ?rant ordonna le transfert de cette somme ? M. Pierangeli, augment?e de 5 millions ITL ? titre de r?mun?ration conforme aux usages, en ?change du document confirmant l’acquisition de l’?uvre. Cette somme fut vir?e sur le compte de M. Pierangeli le 12 ao?t 1977.

12. Entre-temps, le 1er ao?t 1977, M. Verusio avait d?clar? la vente du tableau au minist?re du Patrimoine culturel (ci-apr?s ? le minist?re ?), conform?ment ? l’article 30 de la loi n? 1089 de 1939 susmentionn?e. Cette d?claration avait ?t? sign?e uniquement par M. Verusio mais elle mentionnait le nom de M. Pierangeli en tant qu’autre partie au contrat. Elle n’indiquait ni l’acheteur final, qui ?tait le requ?rant, ni le lieu de livraison.

13. Le d?lai de deux mois pr?vu par l’article 32 de la loi n? 1089 de 1939 s’?coula sans que le minist?re e?t exerc? son droit de pr?emption.

14. Le 21 novembre 1977, M. Pierangeli demanda au bureau d’exportation de Palerme l’autorisation d’exp?dier le tableau ? Londres. Dans l’attente de la d?cision du minist?re quant ? l’exercice du droit de pr?emption qui ?tait pr?vu par l’article 39 de la loi n? 1089 de 1939 en cas d’exportation, l’?uvre fut temporairement confi?e ? la Galerie d’art r?gionale de Sicile.

15. Par une note du 3 d?cembre 1977, le minist?re indiqua qu’il renon?ait ? acqu?rir l’?uvre, affirmant que celle-ci ne pr?sentait pas d’int?r?t suffisant pour justifier son acquisition par l’Etat. Cependant, le 5 janvier 1978, les autorit?s comp?tentes refus?rent ? M. Pierangeli l’autorisation d’exporter le tableau, au motif que son exportation aurait port? un pr?judice grave au patrimoine culturel national.

16. Les 22 mars et 8 avril 1978, le minist?re autorisa la restitution de l’?uvre ? M. Pierangeli.

B. P?riode de 1983 ? 1986

17. Le 1er d?cembre 1983, M. Pierangeli d?clara au minist?re qu’il avait achet? le tableau pour le compte du requ?rant. Le 2 d?cembre 1983, le requ?rant et M. Pierangeli communiqu?rent au minist?re l’intention de la Peggy Guggenheim Collection de Venise d’acqu?rir le tableau au prix de 2 100 000 dollars am?ricains (USD), en pr?cisant ? nouveau qu’en 1977 le deuxi?me avait achet? le tableau pour le compte du premier. Par cette m?me communication, ils invit?rent le minist?re ? se d?terminer quant ? l’exercice du droit de pr?emption pr?vu par la loi n? 1089 de 1939.

18. Par une note du 9 janvier 1984, le minist?re informa les parties qu’il n’?tait pas en mesure d’exercer valablement son droit de pr?emption car, en l’absence de contrat, une simple d?claration unilat?rale de l’intention de vendre n’?tait pas suffisante. Dans cette note, qui ?tait adress?e ? la fois au requ?rant et ? M. Pierangeli, le minist?re ne se r?f?rait ni ? la qualit? de propri?taire du requ?rant ni ? la d?claration du 1er d?cembre 1983.

19. Le 28 f?vrier 1984, Me Petretti, agissant au nom et pour le compte du requ?rant et de M. Pierangeli, demanda ? la direction des Beaux-Arts ? Rome ainsi qu’au minist?re l’autorisation de transf?rer le tableau ? Venise, pour permettre ? la Peggy Guggenheim Collection de l’examiner en vue de son acquisition. Le 7 mars 1984, le minist?re refusa le transfert au motif que le tableau pourrait subir des dommages irr?parables.

20. Au d?but de l’ann?e 1985, M. Pierangeli, agissant en sa qualit? de ? d?tenteur du tableau au nom et pour le compte de M. Ernst Beyeler ?, sollicita ? son tour l’autorisation de transf?rer le tableau ? Venise, la Peggy Guggenheim Collection ayant demand? ? examiner l’?uvre. Le 30 janvier 1985, le ministre du Patrimoine culturel demanda ? Me Petretti, repr?sentant du requ?rant, ? certains services du minist?re ainsi qu’? l’avocat g?n?ral de l’Etat, ? ?tre inform? de la d?cision du propri?taire du tableau quant ? son transfert ? Venise. Le 21 f?vrier 1985, Me Petretti, agissant au nom et pour le compte du seul requ?rant, confirma que son client consentait au transfert du tableau. A cette occasion, et ? la suite d’une demande informelle du minist?re, il produisit ?galement une copie de la d?claration du 1er d?cembre 1983. Le 26 f?vrier 1985, le requ?rant ?crivit au ministre ? propos des modalit?s techniques du transfert. Le 9 avril 1985, le minist?re communiqua ? Me Petretti qu’il autorisait le transfert du tableau ? Venise.

21. Par une note du 4 octobre 1985 adress?e ? M. Pierangeli, le minist?re se r?f?ra ? la communication du 2 d?cembre 1983 et demanda les documents attestant l’acquisition du tableau par M. Pierangeli pour le compte du requ?rant.

22. Par un d?cret du 23 avril 1986, le ministre ordonna que le tableau f?t transf?r? ? Rome pour ?tre conserv? provisoirement dans la Galerie d’art moderne et contemporain. Ce d?cret, qui se r?f?rait express?ment ? la communication du 2 d?cembre 1983, faisait suite ? des notes des administrations comp?tentes qui avaient manifest? des craintes quant aux conditions dans lesquelles le tableau ?tait conserv?, compte tenu notamment de l’incertitude quant ? l’identit? du propri?taire r?el et de l’inobservation des engagements pris par la Peggy Guggenheim Collection de Venise.

23. Le requ?rant introduisit alors un premier recours contre le d?cret du 23 avril 1986 aupr?s du tribunal administratif r?gional (ci-apr?s ? le TAR ?) du Latium.

24. Par une lettre du 30 avril 1987, Me Peter, qui avait succ?d? ? Me Petretti en tant qu’avocat du requ?rant, assura le directeur des Beaux-Arts ? Rome que le requ?rant n’avait aucune intention d’enfreindre la loi italienne (l’avocat invoqua notamment la crainte des autorit?s que le tableau puisse ?tre export? ill?galement).

25. Le 12 juin 1987, Me Peter demanda ? la Galerie d’art moderne et contemporain ? Rome l’autorisation de v?rifier, sur place, l’?tat de conservation du tableau afin d’en informer son client (l’avocat qualifia ce dernier de ? propri?taire du tableau ?). Le 19 octobre 1987, avec l’agr?ment de l’avocat g?n?ral de l’Etat, une r?union eut donc lieu ? la Galerie d’art moderne et contemporain ? Rome, ? laquelle particip?rent notamment le requ?rant et son nouvel avocat, la directrice de ce mus?e ainsi qu’un expert de la Peggy Guggenheim Collection (un proc?s-verbal en fait ?tat). A cette occasion, la directrice ?voqua l’incertitude li?e, comme elle l’expliqua ? l’avocat du requ?rant dans une lettre du 20 novembre 1987, ? la pr?sentation du recours susmentionn? au TAR. Dans une missive du 23 d?cembre 1987, le requ?rant communiqua alors ? la directrice son intention de renoncer ? poursuivre ce recours, consid?rant notamment qu’entre-temps la direction du mus?e l’avait autoris?, en sa qualit? de propri?taire, ? acc?der au tableau sur sa simple demande ; copie de cette derni?re lettre fut envoy?e ?galement ? la direction des Beaux-Arts ? Rome.

C. Ann?e 1988

26. En janvier 1988, le minist?re demanda ? Me Peter des ?claircissements sur le pr?tendu droit de propri?t? du requ?rant sur l’?uvre. Le requ?rant r?pondit ? cette demande par l’envoi d’une copie des communications des 1er et 2 d?cembre 1983. Il fit valoir ?galement qu’aucun transfert de propri?t? n’avait eu lieu ult?rieurement entre M. Pierangeli et lui-m?me puisqu’il avait acquis directement la propri?t? du tableau.

27. Il ressort de deux lettres en date des 5 et 26 f?vrier 1988, qui furent envoy?es par l’avocat du requ?rant au directeur g?n?ral comp?tent du minist?re et dont le contenu n’a pas ?t? contest? par le Gouvernement, que le minist?re d?clara au seul requ?rant ? deux occasions au moins (dont l’une est une r?union avec l’un des avocats de M. Beyeler tenue le 28 janvier 1988 dans le bureau du directeur g?n?ral) que l’Etat italien ?tait int?ress? par l’acquisition du tableau, soulignant toutefois qu’il ne disposait ? cette fin que d’un budget limit?.

28. Selon une lettre du 22 f?vrier 1988 envoy?e par Me Peter au directeur g?n?ral du minist?re, ce dernier t?l?phona le 19 f?vrier ? Me Peter et lui demanda l’autorisation du requ?rant, en sa qualit? de propri?taire du tableau, d’exposer celui-ci ? la Galerie d’art moderne et contemporain ? Rome. Le contenu de cette conversation t?l?phonique, pas plus que la teneur de la lettre qui s’y r?f?re, n’a ?t? contest? par le Gouvernement, bien qu’aucune transcription int?grale de la conversation n’ait ?t? port?e ? la connaissance de la Cour.

29. Dans un courrier du 26 f?vrier 1988, le requ?rant, invoquant les contacts qu’il avait pr?c?demment eus avec le minist?re ? ce sujet, indiqua ? celui-ci qu’il ?tait pr?t ? vendre le tableau ? l’Etat italien au prix de 11 millions USD. Il fit valoir que ce prix ?tait nettement inf?rieur ? celui qui ?tait avanc? dans le cadre des pourparlers en cours avec des particuliers int?ress?s par l’acquisition de l’?uvre. Le 14 avril 1988, le requ?rant attira l’attention du minist?re sur le fait que ce dernier n’avait pas fait conna?tre sa r?ponse dans le d?lai indiqu? par le requ?rant dans sa lettre du 26 f?vrier.

30. Le 2 mai 1988, le requ?rant vendit le tableau ? la Peggy Guggenheim Collection, au prix de 8 500 000 USD.

31. Le lendemain, les parties notifi?rent le contrat de vente au minist?re, conform?ment ? l’article 30 de la loi n? 1089 de 1939 ainsi qu’? l’article 57 du d?cret royal n? 363 du 30 janvier 1913.

32. Par une note du 1er juillet 1988, le minist?re informa les parties qu’il ne pouvait pas reconna?tre ? cette d?claration les effets pr?vus par les dispositions l?gales, en raison du fait que le requ?rant n’avait pas de titre de propri?t? valable sur le tableau. En particulier, le minist?re consid?ra que la d?claration de la vente intervenue en 1977 entre M. Verusio et M. Pierangeli, ainsi que la communication du 2 d?cembre 1983, ?taient contraires au but de l’article 30 de la loi n? 1089 de 1939 et ne satisfaisaient pas aux conditions de l’article 57 du d?cret royal n? 363 de 1913.

33. Le 5 juillet 1988, le requ?rant pr?senta au minist?re une demande de restitution du tableau, qui ?tait toujours conserv? dans la Galerie d’art moderne et contemporain ? Rome. Cette demande se fondait sur l’article 37 du d?cret royal n? 363 de 1913, selon lequel une ?uvre conserv?e conform?ment aux dispositions de ce d?cret royal peut ?tre restitu?e au propri?taire si celui-ci d?montre qu’il est en mesure de garantir sa conservation ? l’avenir. Toutefois, le minist?re ne r?pondit pas.

34. Le 4 ao?t 1988, Me Peter r?agit ? la note du 1er juillet en affirmant notamment que, d?s 1984, l’Etat italien avait trait? le requ?rant comme le propri?taire l?gitime du tableau, en particulier lorsqu’il l’avait autoris? ? le transf?rer de Rome ? Venise et lui avait manifest? son intention de l’acheter.

35. Le 16 septembre 1988, sur demande informelle des autorit?s italiennes, le requ?rant leur fit parvenir les relev?s bancaires attestant l’acquisition du tableau par M. Pierangeli pour son compte.

36. Par un d?cret du 24 novembre 1988, le minist?re exer?a son droit de pr?emption ? l’?gard du contrat de vente conclu en 1977. Il soutenait l’irr?gularit? de la notification du 28 juillet 1977 au motif que les communications des 3 ao?t 1977 et 2 d?cembre 1983 ne contenaient pas les ?l?ments requis, ? peine de nullit?, par l’article 57 du d?cret royal n? 363 de 1913. En effet, le minist?re consid?ra qu’? ces dates il n’avait pu avoir connaissance de l’identit? r?elle des parties contractantes, le requ?rant n’ayant pas sign? la notification du contrat, ce qui l’avait emp?ch? de se d?terminer en toute connaissance de cause quant ? l’exercice du droit de pr?emption. En outre, il estima que l’int?r?t public ? acqu?rir le tableau ?tait justifi? par le nombre restreint d’?uvres de Vincent van Gogh expos?es dans les mus?es italiens et par la n?cessit? de r?tablir le respect de la loi qui avait ?t? enfreinte. Il observa de surcro?t que la nationalit? ?trang?re de l’acheteur r?el du tableau, ? savoir M. Beyeler, rev?tait une importance particuli?re aux fins de la protection du tableau.

Par cons?quent, le minist?re conclut :

a) qu’? la lumi?re des documents relatifs au paiement du prix du tableau effectu? par M. Beyeler en faveur de M. Verusio, par l’interm?diaire de M. Pierangeli, il ?tait prouv? que le tableau avait ?t? vendu directement par M. Verusio ? M. Beyeler ;

b) qu’aux termes de l’article 61 de la loi n? 1089 de 1939, le droit de pr?emption pr?vu par les articles 31 et 32 existait toujours ;

c) qu’il devait exercer son droit de pr?emption ;

d) qu’il y avait lieu de verser ? l’ayant droit le montant du prix ?tabli par le contrat conclu en 1977, soit 600 millions ITL.

37. Ce d?cret fut notifi? le 30 novembre 1988 ? M. Verusio et le 22 d?cembre 1988 au requ?rant.

D. Proc?dure relative aux diff?rents recours introduits par le requ?rant aupr?s du TAR du Latium

38. Entre-temps, respectivement les 18, 19 et 20, 29 octobre 1988, le requ?rant et la soci?t? Solomon Guggenheim Corporation avaient saisi le TAR d’une demande en annulation de la note du 1er juillet 1988. En particulier, le requ?rant soutenait que le minist?re s’?tait rendu responsable d’un abus de pouvoir, que les dispositions pertinentes de la loi n? 1089 de 1939 avaient ?t? enfreintes et qu’en l’esp?ce l’int?r?t public n’avait pas ?t? correctement appr?ci?. Le requ?rant excipait ?galement de l’inconstitutionnalit? de l’article 61 de cette loi.

39. Les 16 et 17 janvier 1989, le requ?rant forma un autre recours pour protester contre l’absence de r?ponse ? sa demande de restitution du tableau du 5 juillet 1988.

40. Le 30 janvier 1989, le requ?rant pr?senta au m?me tribunal un dernier recours visant ? faire annuler le d?cret minist?riel du 24 novembre 1988. Il se plaignit notamment d’un abus de pouvoir, de la motivation insuffisante et contradictoire de la d?cision incrimin?e, de l’instruction insuffisante men?e par le minist?re, d’une violation des dispositions pertinentes de la loi n? 1089 de 1939 et des articles 1705 et 1706 du code civil italien en mati?re de mandat, ainsi que de l’absence d’int?r?t public, au motif qu’on ne pouvait comprendre la raison pour laquelle il existait un int?r?t public en 1988 et pas en 1977. Il pr?tendit qu’entre-temps il avait de toute fa?on acquis la propri?t? du tableau par usucapion. Il se plaignit ?galement de ce que le d?cret litigieux avait ?t? pris en raison de sa nationalit? ?trang?re. Il all?gua, en outre, la violation de l’article 1224 du code civil italien qui r?git les dommages en mati?re d’obligations patrimoniales, en ce que le prix pay? n’avait pas ?t? r??valu?.

41. Enfin, le requ?rant demanda au TAR de soulever devant la Cour constitutionnelle la question de l’inconstitutionnalit? des dispositions pertinentes de la loi n? 1089 de 1939 au regard des articles 3, 24, 42 et 97 de la Constitution italienne.

42. Le TAR pronon?a la jonction des diff?rents recours et les rejeta tous par jugement du 16 novembre 1989, notifi? au requ?rant le 26 janvier 1990.

43. Le tribunal consid?ra que la d?claration du 3 ao?t 1977 ne contenait pas tous les ?l?ments essentiels requis par l’article 57 du d?cret royal n? 363 de 1913 et devait d?s lors ?tre consid?r?e comme ? nulle et non avenue ?. En effet, la signature de l’acheteur r?el n’y avait pas ?t? appos?e et le lieu de livraison en Italie n’?tait pas indiqu?. En outre, le TAR affirma que le d?lai de deux mois pour l’exercice du droit de pr?emption n’aurait pu courir ? partir des communications des 1er et 2 d?cembre 1983, ces d?clarations ne provenant pas du vendeur et ne remplissant pas les conditions pr?vues par l’article 57 ci-dessus. Le d?lai de deux mois ne pouvait donc commencer ? courir, vu l’incertitude sur l’identit? du propri?taire du tableau et compte tenu de la n?cessit? pour l’administration d’effectuer des recherches visant ? l’identifier, et du fait qu’il incombait ? celui qui d?clare l’acte d’ali?nation de prouver la propri?t?. Selon le TAR, les parties avaient l’obligation de proc?der ? la d?claration de l’acte d’ali?nation, l’absence de cette formalit? ?tant sanctionn?e par l’inapplicabilit? du d?lai de deux mois. Le droit de pr?emption de l’administration, n’?tant alors plus soumis ? d?lai, devenait ? permanent ?.

44. Le TAR estima ?galement que l’administration concern?e avait d?ment motiv? l’existence d’un int?r?t public l?gitime ? l’acquisition de l’?uvre (en particulier, l’absence d’?uvres importantes de Vincent van Gogh dans les collections de l’Etat et la n?cessit? de prot?ger les int?r?ts publics contre un comportement d?loyal des parties). En outre, il consid?ra que le fait qu’en 1977 l’Etat s’?tait abstenu ? deux reprises d’exercer son droit de pr?emption n’?tait pas pertinent, car l’existence d’un int?r?t public devait ?tre justifi?e par rapport ? la situation et aux exigences actuelles. A cet ?gard, il souligna que le minist?re n’avait pu disposer de tous les ?l?ments n?cessaires pour identifier le propri?taire du tableau et se d?terminer en toute connaissance de cause quant ? l’exercice du droit de pr?emption qu’en septembre 1988.

45. Le TAR releva encore que la nationalit? du requ?rant n’avait pas constitu? le fondement principal de la d?cision du minist?re, bien que ce f?t l’un des facteurs dont ce dernier avait tenu compte au moment de la d?cision sur l’opportunit? d’exercer son droit de pr?emption.

46. Quant ? la demande du requ?rant visant ? ?tre indemnis? en raison de l’absence de r??valuation du tableau, le TAR consid?ra que l’article 31 de la loi n? 1089 de 1939 ne laissait aucune marge d’appr?ciation ? l’administration, puisqu’il disposait notamment que cette derni?re ?tait tenue de verser au propri?taire du bien seulement le prix convenu dans l’acte d’ali?nation, et cela m?me en cas de pr?emption en application de l’article 61 (qui renvoie ? l’article 31). Cependant, d’apr?s le TAR, le requ?rant aurait pu demander pareille r??valuation dans le cadre d’une action en dommages-int?r?ts devant les juridictions civiles ordinaires.

47. En ce qui concerne les recours relatifs ? la demande du requ?rant du 5 juillet 1988, le TAR estima qu’ils n’?taient plus pertinents compte tenu du d?cret de pr?emption du 24 novembre 1988.

48. Enfin, le TAR conclut que les exceptions d’inconstitutionnalit? soulev?es par le requ?rant ?taient manifestement mal fond?es, le caract?re permanent du droit de pr?emption en l’esp?ce, qui venait limiter le droit de propri?t?, se justifiant non seulement par le caract?re exceptionnel du bien, mais ?galement par le comportement fautif des parties.

E. Proc?dure devant le Conseil d’Etat

49. Le requ?rant interjeta appel devant le Conseil d’Etat. Il fit valoir, entre autres, que la comp?tence du juge administratif ne saurait ?tre retenue dans le cas d’esp?ce, consid?rant que l’administration publique s’?tait arrog? des pouvoirs qu’elle n’avait pas et n’avait pas exerc? les pr?rogatives dont elle disposait.

50. Par un arr?t du 19 octobre 1990, le Conseil d’Etat rejeta le recours et confirma dans son int?gralit? le jugement du TAR. Il consid?ra qu’en l’esp?ce il s’agissait d’une d?claration irr?guli?re et non pas d’une absence de d?claration, et d?cida que l’affaire relevait de la comp?tence des juridictions administratives car il ?tait question de l’exercice de pouvoirs existants. Il confirma ensuite, ?tant donn? que la d?claration faite en 1977 ne contenait pas les ?l?ments essentiels requis par le d?cret royal n? 363 de 1913, en particulier l’identit? de toutes les parties contractantes, que l’article 61 de la loi n? 1089 de 1939 donnait ? l’administration la possibilit? d’exercer son droit de pr?emption ? tout moment, ce droit ne pouvant se prescrire qu’? partir d’une nouvelle d?claration conforme ? la loi. Par ailleurs, le Conseil d’Etat exclut la possibilit? que le requ?rant ait pu acqu?rir d?finitivement le bien par usucapion.

51. Le Conseil d’Etat estima que l’administration n’avait commis aucune erreur en consid?rant le requ?rant comme le destinataire de la mesure de pr?emption et qu’en l’esp?ce le droit de pr?emption de l’administration ?tait diff?rent du droit de pr?emption pr?vu en droit commun. En effet, la pr?emption litigieuse avait constitu? une v?ritable mesure d’expropriation, l’ali?nation du bien n’?tant que la condition permettant ? l’administration de proc?der l?galement ? une telle expropriation. Le Conseil d’Etat s’exprima en ces termes :

? Partant, m?me si l’on admet que, comme l’affirment les auteurs du recours, M. Pierangeli a achet? le tableau ? M. Verusio en qualit? de mandataire, dans le cadre d’une repr?sentation indirecte pour le compte de M. Beyeler, il reste que c’est la situation de ce dernier qui se trouve affect?e en derni?re analyse par l’accord conclu.

(…)

Les autorit?s administratives n’ont donc commis aucune erreur de fait sur l’identification de l’acqu?reur effectif auquel le d?cret annon?ant l’intention de pr?empter devait ?tre signifi?, comme ? M. Verusio (…)

D’autre part, le fait que la pr?emption envisag?e ? l’article 30 de la loi n? 1089/1939 doive s’op?rer ? l’encontre du propri?taire effectif, et en tout cas de la personne qui est l’acqu?reur final au terme de transactions que complique l’intervention d’un mandataire, est aussi ?troitement li? au caract?re particulier de la pr?emption (…)

La pr?emption, telle que la pr?voient les articles 31 et suivants de la loi n? 1089 (…), ne fonctionne pas de la m?me mani?re que la transaction de droit civil du m?me nom (…), de sorte que la mesure concr?te par laquelle s’exerce la pr?emption doit ?tre consid?r?e comme relevant de la cat?gorie plus g?n?rale des actes de d?possession (par rapport ? laquelle l’ali?nation du bien constitue une simple condition d’activation du pouvoir), ce qui entra?ne que la validit? de l’acte d’ali?nation n’a pas une valeur d?cisive, puisque la substitution de l’administration au vendeur n’a pas lieu dans le cadre de la n?gociation entre particuliers par le biais de l’exercice de la pr?emption, dont il d?coule, au contraire, un effet d’annulation de l’ali?nation en sus de l’effet constitutif d’une acquisition (…)

(…) il s’agit (…) plut?t d’un v?ritable acte d’expropriation, qui ne peut concerner que le propri?taire effectif du bien, la seule personne ? l’?gard de laquelle l’acte de d?possession peut ?tre efficacement exerc? (…) ?

? Anche, quindi, a voler ritenere, come pretendono gli appellanti, che il Pierangeli abbia acquistato il dipinto dal Verusio quale mandatario senza rappresentanza del Beyeler, ? pur sempre a quest’ultimo che devono ricondursi gli effetti finali del concluso contratto.

(…)

E’ da escludere, pertanto, che vi sia stato errore di fatto da parte dell’Amministrazione relativamente alla individuazione del soggetto effettivo acquirente e nei cui confronti andava esercitata la prelazione ed al quale andava notificato il relativo decreto, oltre che al Verusio (…)

D’altra parte, che la prelazione di cui all’art. 30 della legge n. 1089/1939 debba esercitarsi nei confronti del proprietario effettivo e comunque del destinatario finale di una fattispecie acquisitiva complessa quale ? il mandato, si ricollega anche alla (…) particolare natura dell’istituto.

La prelazione, di cui all’art. 31 e segg. della legge indicata (…) non opera alla stregua dell’omonimo istituto civilistico (…), sicch? il provvedimento, con cui, in concreto, si esercita la prelazione deve essere ricondotto alla pi? generale categoria degli atti ablatori (rispetto al quale il negozio di alienazione costituisce mera condizione legittimante del potere), con la conseguenza che non assume valore determinante la validit? dell’atto di alienazione presupposto, dal momento che nessuna sostituzione dell’amministrazione al soggetto alienante nel negozio posto in essere da privati avviene col provvedimento della prelazione dal quale, anzi, oltre che un effetto propriamente costitutivo (acquisitivo) discende un (ulteriore) effetto caducatorio del negozio di alienazione medesima (…)

(…) trattasi (…) piuttosto di un vero e proprio atto espropriativo, che non pu? non riguardare se non il proprietario effettivo del bene stesso, unico a poter essere utilmente inciso dall’atto ablativo (…) ?

52. Le Conseil d’Etat observa par ailleurs que le comportement de l’administration ne pouvait pas ?tre consid?r? comme contradictoire : en effet, comme le TAR l’avait d?j? soulign?, celle-ci avait adopt? une approche prudente et ne s’?tait finalement d?cid?e ? exercer le droit de pr?emption que lorsqu’elle avait eu la certitude, sur la base des documents dont elle disposait, que le tableau avait ?t? achet? pour le compte de M. Beyeler et pay? par ce dernier. Il releva ?galement que la nationalit? du requ?rant avait confort? le minist?re dans sa d?termination ? exercer le droit de pr?emption.

53. Le Conseil d’Etat estima en outre que les exceptions d’inconstitutionnalit? des articles 31, 32 et 61 de la loi n? 1089 de 1939 soulev?es par le requ?rant ?taient manifestement mal fond?es. Ces questions se r?f?raient en particulier ? l’article 3 de la Constitution italienne qui consacre notamment le principe de non-discrimination, ? l’article 42 qui garantit le droit de propri?t? et, enfin, ? l’article 97 qui pr?voit le principe d’une bonne administration publique. Quant ? la question relative ? l’article 3, le Conseil d’Etat observa qu’en l’esp?ce la sp?cificit? de la situation r?sultant d’une d?claration irr?guli?re d’ali?nation de propri?t? justifiait un traitement diff?rent ; quant ? l’article 42, il consid?ra que s’agissant du transfert de la propri?t? de biens prot?g?s il existait des obligations de loyaut? et de transparence ? la charge des particuliers ; enfin, quant ? l’article 97, il estima que le retard dans l’exercice du droit de pr?emption de la part de l’Etat devait ?tre imput? au comportement irr?gulier des parties.

F. Pourvoi en cassation

54. Le requ?rant se pourvut alors en cassation, en soutenant que son affaire relevait de la comp?tence des juridictions civiles ordinaires et non pas administratives. Il excipa encore une fois de l’inconstitutionnalit? des articles 31, 32 et 61 de la loi n? 1089 de 1939 au regard des articles 3 et 42 de la Constitution italienne.

55. Par une ordonnance du 11 novembre 1993, la Cour de cassation jugea que ces exceptions d’inconstitutionnalit? ne semblaient pas manifestement mal fond?es.

56. La Cour de cassation motiva sa d?cision en consid?rant, tout d’abord, que le caract?re permanent du droit de pr?emption de l’administration soumettait le droit du vendeur ? une limitation constante et entra?nait une incertitude permanente sur la situation juridique du bien. La Cour observa ? cet ?gard que, m?me si la premi?re d?claration avait ?t? effectu?e irr?guli?rement, le droit de pr?emption aurait pu n?anmoins ?tre exerc? ? partir du moment o? l’administration avait eu connaissance de tous les ?l?ments prescrits par la loi. A cet ?gard, la Cour de cassation releva, comme l’avait d?j? not? le Conseil d’Etat, que le minist?re n’avait pr?empt? que lorqu’il avait eu l’assurance que le tableau avait ?t? achet? pour le compte de M. Beyeler et moyennant une somme d’argent vers?e par ce dernier. Cette certitude n’avait ?t? acquise que lorsque les relev?s bancaires concernant la vente intervenue en 1977 ?taient parvenus au minist?re. La Cour constata que le d?cret de pr?emption avait ?t? adopt? et notifi? aux parties concern?es plus de deux mois apr?s.

57. Ensuite, la Cour de cassation fit valoir qu’? supposer que l’acte de pr?emption constitu?t une v?ritable mesure d’expropriation, comme le Conseil d’Etat l’avait affirm?, le requ?rant avait ?t? trait? diff?remment de toute autre personne expropri?e. En effet, le propri?taire du bien sur lequel l’Etat exerce son droit de pr?emption a droit ? une indemnisation qui est calcul?e de fa?on diff?rente par rapport ? celle vers?e ? la personne expropri?e dans d’autres cas et, en outre, sans possibilit? de r?vision judiciaire. En effet, si le prix convenu par l’acte d’ali?nation peut constituer une indemnisation ad?quate au cas o? la pr?emption est exerc?e dans le d?lai de deux mois pr?vu par la loi, il ne le serait plus lorsque le droit de pr?emption est exerc? apr?s plusieurs ann?es, comme dans le cas d’esp?ce. En outre, le requ?rant avait ?t? trait? diff?remment d’un particulier qui se serait abstenu de d?clarer l’acte d’ali?nation. La Cour estima, eu ?gard au contenu de l’article 31 ? 3 de la loi n? 1089 de 1939, que dans ce dernier cas, s’il ?tait impossible de d?terminer le prix convenu, l’Etat devait alors verser au propri?taire une indemnisation ?quivalente ? la valeur marchande du bien.

58. Elle observa, enfin, qu’une ?ventuelle d?cision de la Cour constitutionnelle d?clarant inconstitutionnelles les dispositions en cause entra?nerait, entre autres, la comp?tence de l’autorit? judiciaire ordinaire en la mati?re, devant laquelle le requ?rant pourrait en cons?quence attaquer ? nouveau la d?cision incrimin?e et faire valoir la tardivet? de l’exercice du droit de pr?emption par les autorit?s italiennes.

59. La Cour de cassation suspendit la proc?dure devant elle et ordonna le renvoi de l’affaire ? la Cour constitutionnelle.

G. Proc?dure devant la Cour constitutionnelle

60. Par un arr?t du 14 juin 1995, la Cour constitutionnelle d?clara non fond?e l’exception d’inconstitutionnalit? soulev?e par la Cour de cassation. Elle souligna d’abord le caract?re sp?cial des dispositions contenues dans la loi n? 1089 de 1939, visant ? ? sauvegarder des biens li?s aux int?r?ts essentiels de la vie culturelle du pays ?. La sp?cificit? de ces biens justifiait d?s lors, selon la Cour constitutionnelle, l’attribution ? l’administration de pouvoirs diff?rents et plus contraignants par rapport ? ceux dont celle-ci disposait ? l’?gard des autres biens. Par cons?quent, aucune discrimination ne pouvait ?tre constat?e par rapport aux proc?dures d’expropriation ordinaires concernant des cat?gories de biens diff?rentes. De m?me, il n’y avait aucune diff?rence de traitement entre le cas d’une d?claration irr?guli?re et l’hypoth?se d’une absence de d?claration de la vente, car m?me dans ce dernier cas le prix devant ?tre vers? serait celui convenu au moment de la vente. Si, dans cette derni?re hypoth?se, le prix n’?tait pas connu, il devait ?tre d?termin? en ayant recours ? tout moyen de preuve utile.

61. Par ailleurs, quant ? la question du caract?re ad?quat du prix pay? par l’Etat lorsque la pr?emption ?tait tardive, la Cour constitutionnelle fit valoir encore une fois que l’on ne pouvait, dans ce cas, proc?der ? une appr?ciation en se fondant sur les crit?res relatifs aux indemnit?s d’expropriation ordinaires, puisqu’il s’agissait de proc?dures ayant une nature diff?rente, et que le montant vers? dans des situations analogues au cas d’esp?ce ?tait de toute mani?re li? ? un ?l?ment contractuel librement d?cid? par les parties. Il d?coulait de cette derni?re consid?ration que normalement, lorsque le droit de pr?emption ?tait exerc? dans un d?lai limit?, le prix pay?, bien que r?duit par rapport ? la valeur du bien sur le march?, ne constituerait de toute fa?on pas un montant d?risoire ou symbolique. Enfin, la Cour nota que l’article 61 de la loi n? 1089 de 1939 se trouvait dans la section de cette loi consacr?e aux ? sanctions ?. Il fallait donc consid?rer comme un facteur crucial le fait que le pr?judice ?conomique pour le propri?taire ?tait la cons?quence d’une irr?gularit? ou d’une omission de sa part quant ? la d?claration de la vente du bien, entra?nant la nullit? de celle-ci et le caract?re permanent du droit de pr?emption de l’Etat. Il ne s’agissait cependant pas d’une v?ritable sanction p?nale ou administrative, ce qui justifiait le pouvoir discr?tionnaire de l’administration d’exercer le droit de pr?emption ? tout moment. Au demeurant, le particulier pourrait rem?dier ? tout moment ? la situation d’irr?gularit? par la pr?sentation d’une d?claration tardive.

H. Renvoi ? la Cour de cassation

62. A la suite de l’arr?t de la Cour constitutionnelle, la Cour de cassation, par un arr?t du 16 novembre 1995 d?pos? au greffe le 11 mars 1996, rejeta le pourvoi du requ?rant, estimant que les juridictions administratives ?taient comp?tentes en l’esp?ce puisque, quant ? l’exercice par l’Etat du droit de pr?emption ? tout moment et aux pr?tendues irr?gularit?s des notifications du d?cret de pr?emption, les questions soulev?es par l’affaire portaient sur les modalit?s d’exercice du pouvoir de l’administration et non sur l’exercice d’un pouvoir inexistant.

63. Entre autres, la Cour de cassation consid?ra qu’en l’absence de toute disposition l?gale ? cet ?gard, il aurait ?t? arbitraire de faire courir le d?lai de rigueur de deux mois ? partir du moment o? des organes (non pr?cis?s) de l’administration auraient eu connaissance de la vente par des ?l?ments ou dans des circonstances ind?termin?s. En revanche, selon la Cour de cassation, il ?tait correct de conclure que la pr?emption pouvait ?tre exerc?e ? tout moment et envers tout d?tenteur du bien. La Cour de cassation souligna de nouveau que l’administration n’avait exerc? son droit de pr?emption que lorsqu’elle avait eu la certitude que le tableau avait ?t? achet? pour le compte du requ?rant. Par ailleurs, elle souligna que l’argument fond? sur le renvoi de l’article 61 ? l’article 32, qui pr?voit notamment le d?lai de deux mois, n’?tait pas pertinent, puisque cette derni?re disposition contenait des clauses proc?durales s’appliquant ?galement aux cas de pr?emption par l’Etat op?r?e sans limites dans le temps, telles que la r?gle selon laquelle l’Etat devient titulaire de la propri?t? du bien ? la date du d?cret de pr?emption ou la r?gle disposant que les clauses du contrat de vente ne sont pas contraignantes pour l’Etat.

I. Le vol du tableau et sa r?cup?ration

64. Dans la nuit du 19 au 20 mai 1998, le tableau, qui se trouvait toujours dans la Galerie d’art moderne et contemporain ? Rome, fut d?rob?, en m?me temps que deux autres peintures, lors d’un vol ? main arm?e. Il fut retrouv? par les carabiniers et la police italienne le 6 juillet 1998.

II. le droit interne pertinent

65. Selon l’article 1706 du code civil italien, la vente de biens meubles par le biais d’un mandataire agissant en son propre nom mais pour le compte du mandant (repr?sentation indirecte) entra?ne le transfert automatique de la propri?t? au b?n?fice du mandant, lequel a ensuite la possibilit? de revendiquer le bien aupr?s du mandataire.

66. Lorsqu’il s’agit d’?uvres d’art qui ont un int?r?t pour le patrimoine artistique de la nation, les ali?nations et autres actes juridiques sont soumis ? certaines conditions. En effet, l’article 30 de la loi n? 1089 du 1er juin 1939 pr?voit l’obligation pour le propri?taire ou le d?tenteur, ? quelque titre que ce soit, d’un bien consid?r? comme pr?sentant un int?r?t culturel ou artistique au sens de l’article 3, de d?clarer au minist?re comp?tent en mati?re de biens culturels (? savoir, ? partir de 1974, le minist?re du Patrimoine culturel ? Ministero per i beni culturali e ambientali) tout acte, effectu? ? titre on?reux ou gratuit ayant pour but de transmettre, en tout ou en partie, la propri?t? ou la d?tention du bien (? Il proprietario e chiunque a qualsiasi titolo detenga una delle cose che abbiano formato oggetto di notifica a norma degli articoli precedenti ? tenuto a denunziare al Ministro per l’educazione nazionale ogni atto, a titolo oneroso o gratuito, che ne trasmetta, in tutto o in parte, la propriet? o la detenzione ?).

67. Les articles 31 ? 1 et 32 ? 1 de la loi n? 1089 de 1939 accordent ensuite au minist?re un droit de pr?emption sur l’?uvre, qui peut ?tre exerc? dans un d?lai de deux mois ? compter de la date de la d?claration susmentionn?e, et cela au prix convenu dans l’acte d’ali?nation lorsqu’il s’agit d’une ali?nation ? titre on?reux (article 31 ? 1 : ? Nel caso di alienazione a titolo oneroso, il Ministro per l’educazione nazionale ha facolt? di acquistare la cosa al medesimo prezzo stabilito nell’atto di alienazione ? ; article 32 ? 1 : ? Il diritto di prelazione deve essere esercitato nel termine di mesi due dalla data della denuncia ?). Au cas o? l’?uvre serait vendue en m?me temps que d’autres biens pour un prix global, le prix est fix? d’office par le ministre ou, en cas de contestation du vendeur, par une commission compos?e de trois membres, dont l’un est d?sign? par le vendeur (article 31 ? 3).

68. L’article 36 de la loi pr?voit l’obligation, pour le propri?taire ou le d?tenteur, de d?clarer son intention d’exporter l’?uvre. Dans ce dernier cas, le minist?re peut exercer le droit de pr?emption sur l’?uvre dans un d?lai de quatre-vingt-dix jours ? partir de la date de la d?claration. Le minist?re indemnise alors le propri?taire ou le d?tenteur en lui versant un prix qu’il fixe lui-m?me s’il s’agit d’un pays de l’Union europ?enne, ou une somme ?gale ? la valeur indiqu?e dans la d?claration dans les autres cas (article 39).

69. L’article 61 de la loi pr?voit, en outre, la nullit? de plein droit ? des ali?nations, conventions et autres actes juridiques effectu?s en violation des interdictions ?tablies par la pr?sente loi ou sans observer les conditions et les modalit?s qu’elle prescrit ?, et ajoute que le minist?re conserve toujours la facult? d’exercer le droit de pr?emption en application des articles 31 et 32 (article 61 : ? Le alienazioni, le convenzioni e gli atti giuridici in genere, compiuti contro i divieti stabiliti dalla presente legge o senza l’osservanza delle condizioni e modalit? da esse prescritte, sono nulli di pieno diritto. Resta sempre salva la facolt? del Ministro per l’educazione nazionale di esercitare il diritto di prelazione a norma degli artt. 31 e 32 ?).

70. La loi dispose ?galement que jusqu’? l’adoption d’un d?cret d’application, qui ? ce jour n’a pas eu lieu, les dispositions du d?cret royal n? 363 du 30 janvier 1913 continuent de s’appliquer (article 73). L’article 57 de ce dernier d?cret royal pr?voit notamment les conditions formelles que doivent respecter les d?clarations susmentionn?es. Celles-ci doivent contenir une description sommaire de l’objet du contrat et indiquer la nature et les conditions de l’ali?nation, le nom et le domicile des parties contractantes, ainsi que leur signature, le lieu en Italie o? le bien vendu sera remis ? l’acheteur et la date de cette remise. Selon cette m?me disposition, une d?claration ne pr?cisant pas l’ensemble de ces ?l?ments est consid?r?e comme nulle et non avenue.

71. L’article 63 de la loi n? 1089 de 1939 pr?voit une peine d’emprisonnement d’un an et une amende de 75 millions ITL maximum, notamment en cas d’omission de la d?claration prescrite par l’article 30.

72. Enfin, les articles 66 et suivants du d?cret royal r?gissent les cas d’expropriation de biens meubles et immeubles, en renvoyant ? plusieurs reprises ? la loi n? 2359 du 25 juin 1865 relative aux expropriations pour cause d’utilit? publique. Dans ce contexte, l’article 67 du d?cret royal pr?voit que la d?claration d’utilit? publique est effectu?e par le ministre de l’Education, sur avis conforme du Conseil sup?rieur pour les antiquit?s et les beaux-arts (Consiglio superiore per l’antichit? e le belle arti) et apr?s avoir entendu le Conseil d’Etat.

III. LA CONVENTION DE L’UNESCO DU 14 NOVEMBRE 1970

73. La Convention de l’Unesco concernant les mesures ? prendre pour interdire et emp?cher l’importation, l’exportation et le transfert de propri?t? illicites des biens culturels, qui a ?t? sign?e ? Paris le 14 novembre 1970 et est entr?e en vigueur le 24 avril 1972 (pour l’Italie le 2 janvier 1979), pr?voit, ? son article 4, ce qui suit :

? Les Etats parties ? la pr?sente Convention reconnaissent qu’aux fins de ladite convention, les biens culturels appartenant aux cat?gories ci-apr?s font partie du patrimoine culturel de chaque Etat :

a. biens culturels n?s du g?nie individuel ou collectif de ressortissants de l’Etat consid?r? et biens culturels importants pour l’Etat consid?r?, cr??s sur le territoire de cet Etat par des ressortissants ?trangers ou par des apatrides r?sidant sur ce territoire ;

b. biens culturels trouv?s sur le territoire national ;

c. biens culturels acquis par des missions arch?ologiques, ethnologiques ou de sciences naturelles, avec le consentement des autorit?s comp?tentes du pays d’origine de ces biens ;

d. biens culturels ayant fait l’objet d’?changes librement consentis ;

e. biens culturels re?us ? titre gratuit ou achet?s l?galement avec le consentement des autorit?s comp?tentes du pays d’origine de ces biens. ?

PROC?DURE DEVANT LA COMMISSION

74. M. Ernst Beyeler a saisi la Commission le 5 septembre 1996. Il all?guait une violation de l’article 1 du Protocole n? 1, ainsi que des articles 14 et 18 de la Convention, du fait de l’exercice, par le minist?re italien du Patrimoine culturel, de son droit de pr?emption sur un tableau de Van Gogh qu’il affirmait avoir r?guli?rement achet?.

75. La Commission a retenu la requ?te (n? 33202/96) le 9 mars 1998. Dans son rapport du 10 septembre 1998 (ancien article 31 de la Convention), elle conclut :

a) qu’il n’y a pas eu violation de l’article 1 du Protocole n? 1 (par vingt voix contre dix) ;

b) qu’il n’y a pas eu violation de l’article 14 de la Convention (par vingt-trois voix contre sept) ;

c) qu’il n’y a pas eu violation de l’article 18 de la Convention (? l’unanimit?).

Le texte int?gral de son avis et des deux opinions dissidentes dont il s’accompagne figure en annexe au pr?sent arr?t1.

CONCLUSIONS PR?SENT?ES ? LA COUR

76. A l’audience du 8 septembre 1999, le Gouvernement a invit? la Cour ? juger qu’il n’y a pas eu violation de l’article 1 du Protocole n? 1 et qu’il ne s’impose pas d’examiner le grief du requ?rant tir? de l’article 14 de la Convention.

77. Le requ?rant a demand? ? la Cour de constater une violation des articles 1 du Protocole n? 1 et 14 de la Convention, et de lui octroyer une satisfaction ?quitable au titre de l’article 41. Le requ?rant n’a en revanche pas r?it?r? son grief pr?sent? sous l’angle de l’article 18 de la Convention.

EN DROIT

I. SUR LA VIOLATION ALL?GU?E DE L’ARTICLE 1 DU PROTOCOLE N? 1

78. Le requ?rant se plaint d’une violation de l’article 1 du Protocole n? 1 et notamment d’avoir ?t? expropri? par les autorit?s italiennes du tableau dont il affirme ?tre le propri?taire l?gitime, dans des conditions contraires aux exigences de cette disposition, ainsi libell?e :

? Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens. Nul ne peut ?tre priv? de sa propri?t? que pour cause d’utilit? publique et dans les conditions pr?vues par la loi et les principes g?n?raux du droit international.

Les dispositions pr?c?dentes ne portent pas atteinte au droit que poss?dent les Etats de mettre en vigueur les lois qu’ils jugent n?cessaires pour r?glementer l’usage des biens conform?ment ? l’int?r?t g?n?ral ou pour assurer le paiement des imp?ts ou d’autres contributions ou des amendes. ?

A. Arguments des comparants

1. Le requ?rant

79. Le requ?rant soutient que les faits prouvent qu’? partir de la d?claration du 2 d?cembre 1983, et ? plusieurs occasions, il a ?t? trait? par les autorit?s italiennes comme ?tant en fait le propri?taire du tableau en question. Il ressort, en outre, des d?cisions des juridictions italiennes, notamment des arr?ts du Conseil d’Etat et de la Cour de cassation, que le requ?rant a ?t? consid?r? comme le seul destinataire, en droit et en fait, du d?cret de pr?emption en sa qualit? de propri?taire de l’?uvre. L’int?ress? en tire la cons?quence qu’il est bien le titulaire de droits prot?g?s par l’article 1 du Protocole n? 1, ind?pendamment des qualifications en droit interne.

80. Le requ?rant affirme aussi que la mesure incrimin?e constitue un acte d’expropriation, ce que les d?cisions des juridictions italiennes mettent en ?vidence.

81. Il fait valoir ainsi que la mesure en question a m?connu le principe de l?galit?. Il en veut pour preuve que la proc?dure de fixation de l’indemnit? pr?vue par la loi n? 2359 du 25 juin 1865 sur les expropriations d’utilit? publique n’a ?t? aucunement appliqu?e, sans parler d’autres irr?gularit?s concernant la d?claration d’int?r?t public du tableau, celle-ci ?tant intervenue en l’absence de l’avis du Conseil sup?rieur pour les antiquit?s et les beaux-arts ainsi que du Conseil d’Etat, tous deux requis par l’article 67 du d?cret royal n? 363 de 1913.

82. En outre, selon le requ?rant, il y a lieu de tenir compte ?galement de ce qu’aucune irr?gularit? ne saurait lui ?tre reproch?e, sa situation ayant ?t? r?gularis?e en bonne et due forme par la d?claration du 2 d?cembre 1983. Le reproche fait au requ?rant serait par ailleurs disproportionn? de la part d’une administration ayant commis elle-m?me plusieurs irr?gularit?s (par exemple, l’absence de notification du d?cret de pr?emption ? M. Pierangeli). En fait, le formalisme excessif de l’administration serait contraire aux exigences du droit international rappel?es par la Cour et rien, selon le requ?rant, ne peut justifier une d?rogation ? la protection du premier paragraphe de l’article 1 du Protocole n? 1 pour manquement ? des formalit?s administratives. Cependant, les dispositions pertinentes du droit interne seraient loin de pr?senter la clart? et la pr?cision propres ? garantir la s?curit? du droit.

83. Le requ?rant conteste ?galement l’utilit? publique de la mesure de pr?emption. A cet ?gard, il observe que cette mesure semble avoir ?t? motiv?e uniquement par l’intention de sanctionner son comportement pr?tendument incorrect, alors que l’int?r?t public en tant que tel n’aurait jamais ?t? mentionn?. Quoi qu’il en soit, le requ?rant avait l’intention de vendre le tableau ? un mus?e priv? de grande renomm?e situ? ? Venise, donc sur le territoire italien. D?s lors, on voit mal en quoi il y aurait un int?r?t public ? ce que le tableau en cause soit expos? dans un mus?e public plut?t que dans un mus?e priv? d’autant que, selon le requ?rant, la Peggy Guggenheim Collection de Venise serait en mesure de conserver des ?uvres d’art autant, sinon davantage, que l’Etat italien : en effet, ce dernier a ?t? victime de divers vols dont pr?cis?ment celui du tableau litigieux, d?rob? ? la Galerie d’art moderne et contemporain ? Rome. Au demeurant, depuis 1984, l’administration s’est adress?e directement ? M. Beyeler, lequel s’est conform? ? toutes les prescriptions qui lui ont ?t? donn?es : cela d?montre, selon le requ?rant, que la conservation du tableau, nullement menac?e, n’exigeait pas qu’il fasse l’objet d’une pr?emption. De surcro?t, le minist?re avait d?j? renonc? ? exercer la pr?emption en 1977, faute de fonds suffisants, et il avait refus? en 1978 d’autoriser l’exportation du tableau. Ce refus l’aurait emp?ch? de r?aliser son projet de faire entrer le tableau dans le mus?e qu’il voulait cr?er depuis plusieurs ann?es pr?s de B?le.

84. Le requ?rant estime que l’on ne saurait consid?rer d’int?r?t public pour un Etat le fait de poss?der l’?uvre d’un peintre ?tranger n’ayant aucun lien avec l’Etat et n’y ayant jamais v?cu, ce qui est le cas de Van Gogh par rapport ? l’Italie. Une conclusion diff?rente ? ce propos aurait des cons?quences inacceptables pour de tr?s nombreux mus?es et collections priv?s. Tout comme pour l’interdiction d’exportation des biens culturels, l’int?r?t public ne saurait ?tre consid?r? dans une perspective purement nationaliste et ?go?ste, au m?pris d’un autre int?r?t, non moins digne de respect, celui ? la libre circulation internationale des ?uvres d’art et aux ?changes culturels internationaux, notamment sur le plan europ?en. En fait, les autorit?s italiennes se seraient appropri? par des manipulations administratives une ?uvre appartenant au patrimoine culturel d’un autre pays, ce qui serait contraire, dans une soci?t? d?mocratique, ? la primaut? du droit sur l’arbitraire de l’administration.

85. Le requ?rant soutient, enfin, que l’Etat italien s’est incontestablement enrichi ? son d?triment. En effet, l’indemnit? qui lui a ?t? vers?e n’?tait pas raisonnablement en rapport avec la valeur du bien, comme le veut la jurisprudence de la Cour, et cette disproportion ?vidente est ?galement contraire aux principes g?n?raux du droit international, tels qu’ils ressortent notamment d’une jurisprudence internationale bien ?tablie. Ainsi, toute expropriation de biens de non-nationaux doit, notamment, ?viter toute discrimination et ?tre suivie d’une indemnit? ad?quate. Le principe de l’interdiction de l’enrichissement ill?gitime, appliqu? par la jurisprudence internationale ? de nombreuses reprises, se trouverait ?galement mis en cause.

2. Le Gouvernement

86. Comme devant la Commission, le Gouvernement soutient ? titre principal que le requ?rant n’est jamais devenu propri?taire et ne saurait pr?tendre avoir acquis de mani?re l?gitime un droit r?el quelconque sur le tableau, compte tenu de la nullit? de plein droit du contrat sur lequel il fonde ses revendications. En effet, tant que le d?lai pour l’exercice du droit de pr?emption ne commence pas ? courir, l’acte de vente concern? ne peut avoir pour effet de transf?rer la propri?t?. Donc, lorsque le droit de pr?emption est exerc?, celui-ci n’affecte pas un droit que l’acheteur aurait acquis, mais il annule simplement son attente de voir la vente s’achever.

87. Le Gouvernement fait valoir, ensuite, qu’? l’origine des ?v?nements il y a l’incontestable irr?gularit? commise par le requ?rant, qui a omis de d?clarer sa qualit? d’acheteur final dans le cadre de la vente de 1977. Or l’obligation de pr?senter une d?claration compl?te poursuit un but d’int?r?t public et l’on ne saurait admettre que le particulier puisse s’y soustraire pour des raisons personnelles li?es aux modalit?s de l’acquisition du bien. A cet ?gard, le Gouvernement souligne l’int?r?t public que rev?t le contr?le par l’Etat des transferts d’?uvres d’art ayant une importance pour le patrimoine artistique national, contr?le qui exige une pleine connaissance de tous les ?l?ments caract?risant de tels transferts. Le Gouvernement affirme ?galement que le tableau en question, entr? sur le territoire italien en 1910, fait partie de l’h?ritage artistique de l’Italie, au sens de l’article 4 de la Convention de l’Unesco concernant les mesures ? prendre pour interdire et emp?cher l’importation, l’exportation et le transfert de propri?t? illicites des biens culturels (paragraphe 73 ci-dessus).

88. Le Gouvernement observe que le requ?rant a eu au fil des ann?es un comportement ambigu : ? cet ?gard, il souligne qu’on comprend mal pour quelle raison il lui ?tait n?cessaire de dissimuler son identit? au moment de l’acquisition du tableau en 1977, ?tant donn? que M. Verusio, collectionneur d’art lui-m?me, ?tait parfaitement ? m?me d’?valuer objectivement le tableau. Il ne s’explique pas non plus pourquoi le requ?rant ne s’est pas manifest? imm?diatement apr?s la conclusion de la vente en 1977 et qu’il a attendu plusieurs ann?es avant de le faire, de surcro?t par des actes d?pourvus de toute validit?. Tel est ?galement le cas de la d?claration du 2 d?cembre 1983, d’o? il semble ressortir que M. Pierangeli, associ? au projet de vente, se pr?sentait comme ?tant toujours le titulaire de droits r?els sur le tableau.

89. Par ailleurs, aucun des actes imputables aux autorit?s ne saurait ?tre interpr?t? comme attribuant de facto au requ?rant la qualit? de propri?taire. Mis ? part la teneur du d?cret du minist?re du 23 avril 1986, les juridictions nationales n’ont eu aucun doute sur la nullit? de la vente originaire en raison de l’omission reproch?e au requ?rant. Rien dans le comportement des autorit?s italiennes ne permet non plus de conclure que l’int?ress? ?tait investi de la garde du tableau. Le Gouvernement en d?duit ?galement que, comme l’a soutenu la Commission, le requ?rant ne saurait ?tre consid?r? comme ?tant le titulaire d’une esp?rance l?gitime.

90. Soulignant au passage que M. Verusio ?tait l’une des parties au litige devant les juridictions nationales, le Gouvernement observe ensuite que l’exercice du droit de pr?emption de la part de l’Etat emporte le versement du prix de la vente originaire au vendeur, ce qui entra?ne l’inapplicabilit? des crit?res en mati?re d’indemnisation pour expropriation, pr?vus soit par la loi italienne soit par l’article 1 du Protocole n? 1 en cas d’expropriation pour utilit? publique.

91. Le Gouvernement observe encore que le pr?judice pour l’int?ress?, r?sultant de l’exercice du droit de pr?emption longtemps apr?s la vente, n’est que la cons?quence de son comportement fautif. Cette situation, d?coulant de la nullit? de la vente et de la non-application du d?lai de deux mois, constitue certes une sanction, mais c’est le seul moyen dont dispose l’Etat pour imposer aux particuliers la pr?sentation d’une d?claration conforme aux prescriptions l?gales. Au demeurant, le maintien par l’Etat de la possibilit? d’exercer son droit de pr?emption vise ? ?viter que les contrevenants tirent un avantage injuste par rapport aux personnes qui respectent la loi. Il n’est pas exact, selon le Gouvernement, que dans cette situation le particulier reste assujetti ind?finiment au pouvoir de pr?emption de l’Etat, car compte tenu des conclusions de la Cour constitutionnelle, une d?claration tardive de la part du vendeur et de l’acheteur peut mettre un terme ? pareille situation d’incertitude et d?clencher le d?lai de deux mois, ce qui toutefois ne se serait jamais produit dans le cas du requ?rant. Cela d?montre de toute ?vidence que le requ?rant porte une responsabilit? directe pour le pr?judice ?conomique qu’il all?gue avoir subi.

92. Enfin, le Gouvernement soutient qu’en tout ?tat de cause le requ?rant a omis de s’adresser aux juridictions civiles comp?tentes pour demander la r??valuation du prix pay? en 1977, ce qu’il aurait pu l?gitimement demander, et n’a, de ce fait, pas ?puis? les voies de recours internes.

3. La Commission

93. La Commission a pris acte des conclusions des juridictions italiennes, selon lesquelles le requ?rant n’a acquis aucun droit r?el sur le tableau, et a estim? qu’on ne saurait les remettre en question. Aucun ?l?ment du dossier n’indique que pareilles conclusions soient entach?es d’arbitraire ou manifestement contraires aux dispositions du droit interne pertinentes. Elle a conclu que le requ?rant ne peut pas ?tre consid?r? comme le propri?taire du tableau.

94. La Commission a estim?, par ailleurs, que le requ?rant ne saurait davantage revendiquer une ? esp?rance l?gitime ? de voir concr?tiser ses pr?tentions sur le tableau du seul fait de l’?coulement du temps et de ses contacts r?p?t?s avec les autorit?s comp?tentes, lesquelles n’ont jamais qualifi? express?ment le requ?rant de ? propri?taire ? et ont ? plusieurs reprises fait ?tat de leurs doutes ? cet ?gard.

B. Sur l’exception pr?liminaire du Gouvernement

95. Le Gouvernement soul?ve, pour la premi?re fois devant la Cour, une exception tir?e du non-?puisement des voies de recours internes et fait valoir que le requ?rant aurait pu s’adresser aux juridictions civiles afin d’obtenir la r??valuation de la somme pay?e en 1977.

96. La Cour rappelle sa jurisprudence constante selon laquelle ? elle conna?t d’une exception pr?liminaire pour autant que l’Etat en cause l’ait d?j? soulev?e devant la Commission, en principe au stade de l’examen initial de la recevabilit?, dans la mesure o? sa nature et les circonstances s’y pr?taient ? (arr?t Akkuş c. Turquie du 9 juillet 1997, Recueil des arr?ts et d?cisions 1997-IV, p. 1307, ? 23).

97. Or il ressort du dossier que cette condition ne se trouve pas remplie en l’esp?ce. Il y a donc forclusion.

C. Sur l’applicabilit? de l’article 1 du Protocole n? 1

98. Comme elle l’a pr?cis? ? plusieurs reprises, la Cour rappelle que l’article 1 du Protocole n? 1 contient trois normes distinctes : ? la premi?re, qui s’exprime dans la premi?re phrase du premier alin?a et rev?t un caract?re g?n?ral, ?nonce le principe du respect de la propri?t? ; la deuxi?me, figurant dans la seconde phrase du m?me alin?a, vise la privation de propri?t? et la soumet ? certaines conditions ; quant ? la troisi?me, consign?e dans le second alin?a, elle reconna?t aux Etats le pouvoir, entre autres, de r?glementer l’usage des biens conform?ment ? l’int?r?t g?n?ral (…). Il ne s’agit pas pour autant de r?gles d?pourvues de rapport entre elles. La deuxi?me et la troisi?me ont trait ? des exemples particuliers d’atteintes au droit de propri?t? ; d?s lors, elles doivent s’interpr?ter ? la lumi?re du principe consacr? par la premi?re ? (voir, entre autres, l’arr?t James et autres c. Royaume-Uni du 21 f?vrier 1986, s?rie A n? 98, pp. 29-30, ? 37, lequel reprend en partie les termes de l’analyse que la Cour a d?velopp?e dans son arr?t Sporrong et L?nnroth c. Su?de du 23 septembre 1982, s?rie A n? 52, p. 24, ? 61 ; voir aussi les arr?ts Les saints monast?res c. Gr?ce du 9 d?cembre 1994, s?rie A n? 301-A, p. 31, ? 56, et Iatridis c. Gr?ce [GC], n? 31107/96, ? 55, CEDH 1999-II).

99. La Cour note que les parties ont des vues divergentes quant ? la question de savoir si le requ?rant ?tait ou non le titulaire d’un bien susceptible d’?tre prot?g? par l’article 1 du Protocole n? 1. Par cons?quent, la Cour est appel?e ? d?terminer si la situation juridique dans laquelle s’est trouv? M. Beyeler du fait de l’acquisition du tableau est de nature ? relever du champ d’application de l’article 1.

100. Le Gouvernement et la Commission soutiennent que le requ?rant n’est jamais devenu propri?taire du tableau. A cet ?gard, la Cour rappelle que la notion de ? biens ? pr?vue par la premi?re partie de l’article 1 a une port?e autonome qui ne se limite pas ? la propri?t? de biens corporels et qui est ind?pendante par rapport aux qualifications formelles du droit interne : certains autres droits et int?r?ts constituant des actifs peuvent aussi ?tre consid?r?s comme des ? droits de propri?t? ? et donc des ? biens ? aux fins de cette disposition (arr?t Iatridis pr?cit?, ? 54). En fait, il importe d’examiner si les circonstances de l’affaire, consid?r?es dans leur ensemble, ont rendu le requ?rant titulaire d’un int?r?t substantiel prot?g? par l’article 1 du Protocole n? 1. Dans cette optique, la Cour estime qu’il y a lieu de tenir compte des ?l?ments de droit et de fait suivants.

101. Selon l’article 1706 du code civil italien, dans le cas de biens meubles, tel le tableau en cause, une vente effectu?e par repr?sentation indirecte transf?re automatiquement la propri?t? du bien au mandant, lequel a ensuite la possibilit? de le revendiquer aupr?s du mandataire (paragraphe 65 ci-dessus). Dans le cas d’un bien qui pr?sente un int?r?t culturel ou artistique, ces r?gles sont contrebalanc?es par le droit des autorit?s de pr?empter dans le d?la

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