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CASO: AFFAIRE LA ROSA ET ALBA c. ITALIE (N° 6)

TIPOLOGIA: Sentenza
LIVELLO DI IMPORTANZA: 2 (media)
ARTICOLI: P1-1

NUMERO: 63240/00/2005
STATO: Italia
DATA: 15/07/2005
ORGANO: Sezione Prima


TESTO ORIGINALE

Conclusion
Exception préliminaire rejetée (forclusion) ; Violation de P1-1 ; Satisfaction équitable réservée
PREMIÈRE SECTION
AFFAIRE LA ROSA ET ALBA c. ITALIE (no 6)
(Requête no 63240/00)
ARRÊT
STRASBOURG
15 juillet 2005
DÉFINITIF
30/11/2005
Cet arrêt deviendra définitif dans les conditions définies à l'article 44 § 2 de la Convention. Il peut subir des retouches de forme. 

En l'affaire La Rosa et Alba c. Italie (no 6),
La Cour européenne des Droits de l'Homme (première section), siégeant en une chambre composée de :
M. C.L. Rozakis, président, 
 Mme F. Tulkens, 
 M. P. Lorenzen, 
 Mmes N. Vajić, 
  S. Botoucharova, 
 MM. V. Zagrebelsky, 
  K. Hajiyev, juges, 
et de M. S. Nielsen, greffier de section,
Après en avoir délibéré en chambre du conseil le 23 juin 2005,
Rend l'arrêt que voici, adopté à cette dernière date :
PROCÉDURE
1.  A l'origine de l'affaire se trouve une requête (no 63240/00) dirigée contre la République italienne et dont quatre ressortissants de cet Etat, MM. M. L. R. et G. L. R., V. A. et M.me M. L. R. (« les requérants »), ont saisi la Cour le 30 mars 2000 en vertu de l'article 34 de la Convention de sauvegarde des Droits de l'Homme et des Libertés fondamentales (« la Convention »). Le deuxième requérant est décédé le 2 janvier 2005. Par une lettre du 11 mars 2005, M. N.L.R. a informé le Greffe de ce qu'il avait hérité du deuxième requérant et qu'il souhaitait se constituer dans la procédure devant la Cour.
2.  Les requérants sont représentés par Me A. A. A., avocat à Caltagirone. Le gouvernement italien (« le Gouvernement ») est représenté par son agent, M. I.M. Braguglia, et par son coagent, M. F. Crisafulli et par son coagent adjoint, N. Lettieri.
3.  Les requérants alléguaient en particulier une atteinte injustifiée à leur droit au respect de leurs biens.
4.  La requête a été attribuée à la première section de la Cour (article 52 § 1 du règlement). Au sein de celle-ci, la chambre chargée d'examiner l'affaire (article 27 § 1 de la Convention) a été constituée conformément à l'article 26 § 1 du règlement.
5. Par une décision du 15 octobre 2002, la chambre a déclaré la requête partiellement irrecevable. Par une décision du 6 mai 2004, la chambre a déclaré le restant de la requête recevable (article 54 § 3 du règlement).
6.  Tant les requérants que le Gouvernement ont déposé des observations écrites sur le fond de l'affaire (article 59 § 1 du règlement).
7.  Le 1er novembre 2004, la Cour a modifié la composition de ses sections (article 25 § 1 du règlement). La présente requête a été attribuée à la première section ainsi remaniée (article 52 § 1).
EN FAIT
I.  LES CIRCONSTANCES DE L'ESPÈCE
8.  Les requérants sont nés respectivement en 1925, 1927, 1922 et 1945 et résident à Caltagirone.
9.  Les requérants étaient propriétaires d'un terrain sis à Caltagirone (Catane) et enregistré au cadastre, feuille 139, parcelle 43.
10.  Par un arrêté du 15 avril 1980, valant déclaration d'utilité publique, le maire de Caltagirone autorisa la société coopérative La Sicula à occuper d'urgence le terrain des requérants, pour une période maximale de trois ans, en vue de son expropriation pour la construction de logements.
11.  Le 19 mai 1980, la société coopérative procéda à l'occupation matérielle du terrain et entama les travaux de construction.
12.  Le 22 octobre 1981, la municipalité de Caltagirone procéda à une offre d'acompte sur l'indemnisation de 810 000 lires italiennes (ITL) (360 ITL/m²). Cette offre ne fut pas acceptée par les requérants.
13.  Le 28 mai 1982, la municipalité procéda à une deuxième offre d'acompte de 990 000 ITL (440 ITL/m²). Cette offre ne fut pas acceptée.
14.  Par un acte notifié le 27 mars 1987, les requérants introduisirent une action en dommages-intérêts à l'encontre de la société coopérative La Sicula devant le tribunal civil de Caltagirone. Les requérants alléguaient que bien que les travaux de construction effectués sur leur terrain aient transformé celui-ci, aucun décret d'expropriation et aucune indemnisation n'étaient intervenus. Se référant au principe de l'expropriation indirecte fixé par la Cour de cassation dans l'arrêt no 1464 du 26 février 1983, les requérants invitaient le tribunal à déclarer que la construction des logements avait à un tel point transformé son terrain qu'elle avait entraînée la perte irréversible du bien. Les requérants réclamaient des dommages-intérêts pour la perte du terrain à concurrence de la valeur de celui-ci, en outre ils réclamaient une réparation pour la non jouissance du terrain pendant la période d'occupation autorisée.
15.  La mise en état de l'affaire commença le 4 juin 1987.
16.  Le 27 septembre 1987, la société coopérative La Sicula appela en garantie la municipalité de Caltagirone devant le tribunal civil de Caltagirone.
17.  En décembre 1993, une première expertise fut déposée au greffe. Selon l'expert, la date à laquelle il y avait eu transformation irréversible du terrain se situait au 18 mai 1983. A ce moment, les requérants devaient être considérés comme ayant été privés de leur bien. La valeur vénale du terrain litigieux, dont la superficie était de 2320 mètres carrés, était à cette date de 64 500 ITL le mètre carré.
18.  A la suite de l'entrée en vigueur de la loi no 662 de 1996, le tribunal de Caltagirone ordonna une deuxième expertise. D'après le rapport d'expertise, la valeur vénale du terrain au 18 mai 1983, calculée en fonction de la nouvelle loi, était de 35 492 ITL le mètre carré.
19.  Par un jugement déposé au greffe le 29 octobre 2002, le tribunal déclara qu'à la suite de l'occupation du terrain, et au vu de la construction de logements, -ouvrages répondant à l'intérêt public-, le droit de proprieté des requérants aviet été neutalisé conformement au principe de l'expropriation indirecte. Il y avait donc lieu de considerer que la proprieté du terrain était passée ab origine à l'administration en 1983 à savoir une fois le terrain irreversiblement tranformé. Etant donné que le transfert de propriété avait eu lieu dans le cadre d'une occupation de terrain devenu sans titre, les requérants avaient droit à des dommages-intérêts calculés sur la base de la loi no 662 de 1996, entrée en vigueur en cours de procédure. Par conséquent le tribunal accorda aux requérants une somme de 42 526,66  EUR pour la perte de la propriété du terrain à indexer à partir de 1983, en plus d'une indemnité d'occupation de 11 592,39 EUR.
20.  La date à laquelle ce jugement devint définitif est, selon les indications fournies par les requérants, le 11 avril 2004.
21.  L'indemnisation accordée par le tribunal est soumise à un impôt à la source de 20%, tel que prévu par la loi no 413 de 1991. En juillet 2004, les requérants n'avaient pas encore obtenu le versement de leur dû.
II.  LE DROIT ET LA PRATIQUE INTERNES PERTINENTS
A.   L'occupation d'urgence d'un terrain
22.  En droit italien, la procédure accélérée d'expropriation permet à l'administration d'occuper un terrain et d'y construire avant l'expropriation. Une fois l'ouvrage à réaliser déclaré d'utilité publique et le projet de construction adopté, l'administration peut décréter l'occupation d'urgence des zones à exproprier pour une durée déterminée n'excédant pas cinq ans (article 20 de la loi no 865 de 1971). Ce décret devient caduc si l'occupation matérielle du terrain n'a pas lieu dans les trois mois suivant sa promulgation. Avant la fin de la période d'occupation autorisée, un décret d'expropriation formelle doit être pris.
23.  L'occupation autorisée d'un terrain donne droit à une indemnité d'occupation. La Cour constitutionnelle a reconnu, dans son arrêt no 470 de 1990, un droit d'accès immédiat à un tribunal aux fins de réclamer l'indemnité d'occupation dès que le terrain est matériellement occupé, sans besoin d'attendre que l'administration procède à une offre d'indemnisation.
B.  Le principe de l'expropriation indirecte (« occupazione acquisitiva » ou « accessione invertita »)
24.  Dans les années 1970, plusieurs administrations locales procédèrent à des occupations d'urgence de terrains qui ne furent pas suivies de décrets d'expropriation. Les juridictions italiennes se trouvèrent confrontées à des cas où le propriétaire d'un terrain avait perdu de facto la disponibilité de celui-ci en raison de l'occupation et de l'accomplissement de travaux de construction d'un ouvrage public. Restait à savoir si, simplement par l'effet des travaux effectués, l'intéressé avait perdu également la propriété du terrain.
1.  La jurisprudence avant l'arrêt no 1464 de 1983 de la Cour de cassation
25.  La jurisprudence était très partagée sur le point de savoir quels étaient les effets de la construction d'un ouvrage public sur un terrain occupé illégalement. Par occupation illégale, il faut entendre une occupation illégale ab initio, ou bien une occupation initialement autorisée et devenue sans titre par la suite, le titre étant annulé ou bien l'occupation se poursuivant au-delà de l'échéance autorisée sans qu'un décret d'expropriation ne soit intervenu.
26.  Selon une première jurisprudence, le propriétaire du terrain occupé par l'administration ne perdait pas la propriété du terrain après l'achèvement de l'ouvrage public. Toutefois, il ne pouvait pas demander une remise en l'état du terrain et pouvait uniquement engager une action en dommages et intérêts pour occupation abusive, non soumise à un délai de prescription puisque l'illégalité découlant de l'occupation était permanente. L'administration pouvait à tout moment adopter une décision formelle d'expropriation ; dans ce cas, l'action en dommages-intérêts se transformait en litige portant sur l'indemnité d'expropriation et les dommages-intérêts n'étaient dus que pour la période antérieure au décret d'expropriation pour la non-jouissance du terrain (voir, entre autres, les arrêts de la Cour de cassation no 2341 de 1982, no 4741 de 1981, no 6452 et no 6308 de 1980).
27.  Selon une deuxième jurisprudence, le propriétaire du terrain occupé par l'administration ne perdait pas la propriété du terrain et pouvait demander la remise en l'état, lorsque l'administration avait agi sans qu'il y ait utilité publique (voir, par exemple, Cour de cassation, arrêt no 1578 de 1976, arrêt no 5679 de 1980).
28.  Selon une troisième jurisprudence, le propriétaire du terrain occupé par l'administration perdait automatiquement la propriété du terrain au moment de la transformation irréversible du bien, à savoir au moment de l'achèvement de l'ouvrage public. L'intéressé avait le droit de demander des dommages-intérêts (voir l'arrêt no 3243 de 1979 de la Cour de cassation).
2.  L'arrêt no 1464 de 1983 de la Cour de cassation
29.  Par un arrêt du 16 février 1983, la Cour de cassation, statuant en chambres réunies, résolut le conflit de jurisprudence et adopta la troisième solution. Ainsi fut consacré le principe de l'expropriation indirecte (accessione invertita ou occupazione acquisitiva). En vertu de ce principe, la puissance publique acquiert ab origine la propriété d'un terrain sans procéder à une expropriation formelle lorsque, après l'occupation du terrain, et indépendamment de la légalité de l'occupation, l'ouvrage public a été réalisé. Lorsque l'occupation est ab initio sans titre, le transfert de propriété a lieu au moment de l'achèvement de l'ouvrage public. Lorsque l'occupation du terrain a initialement été autorisée, le transfert de propriété a lieu à l'échéance de la période d'occupation autorisée. Dans le même arrêt, la Cour de cassation précisa que, dans tous les cas d'expropriation indirecte, l'intéressé a droit à une réparation intégrale, l'acquisition du terrain ayant eu lieu sans titre. Toutefois, cette réparation n'est pas versée automatiquement ; il incombe à l'intéressé de réclamer des dommages-intérêts. En outre, le droit à réparation est assorti du délai de prescription prévu en cas de responsabilité délictuelle, à savoir cinq ans, commençant à courir au moment de la transformation irréversible du terrain.
3.  La jurisprudence après l'arrêt no 1464 de 1983 de la Cour de cassation
a)  La prescription
30.  Dans un premier temps, la jurisprudence considérait qu'aucun délai de prescription ne trouvait à s'appliquer, puisque l'occupation sans titre du terrain constituait un acte illégal continu. La Cour de cassation, dans son arrêt no 1464 de 1983, affirma que le droit à réparation était soumis à un délai de prescription de cinq ans. Par la suite, la première section de la Cour de cassation affirma qu'un délai de prescription de dix ans devait s'appliquer (arrêts no 7952 de 1991 et no 10979 de 1992). Par un arrêt du 22 novembre 1992, la Cour de cassation statuant en chambres réunies a définitivement tranché la question, estimant que le délai de prescription est de cinq ans et qu'il commence à courir au moment de la transformation irréversible du terrain.
b)  L'arrêt no 188 de 1995 de la Cour constitutionnelle
31.  Dans cet arrêt, la Cour constitutionnelle a jugé compatible avec la Constitution le principe de l'expropriation indirecte, dans la mesure où ce principe est ancré dans une disposition législative, à savoir l'article 2043 du code civil régissant la responsabilité délictuelle. Selon cet arrêt, le fait que l'administration devienne propriétaire d'un terrain en tirant bénéfice de son comportement illégal ne pose aucun problème sur le plan constitutionnel, puisque l'intérêt public, à savoir la conservation de l'ouvrage public, l'emporte sur l'intérêt du particulier, et donc sur le droit de propriété de ce dernier. La Cour constitutionnelle a jugé compatible avec la Constitution l'application à l'action en réparation du délai de prescription de cinq ans, tel que prévu par l'article 2043 du code civil pour responsabilité délictuelle.
c)  Cas de non-application du principe de l'expropriation indirecte
32.  Les développements de la jurisprudence montrent que le mécanisme par lequel la construction d'un ouvrage public entraîne le transfert de propriété du terrain au bénéfice de l'administration connaît des exceptions.
33.  Dans son arrêt no 874 de 1996, le Conseil d'Etat a affirmé qu'il n'y a pas d'expropriation indirecte lorsque les décisions de l'administration et le décret d'occupation d'urgence ont été annulés par les juridictions administratives ; si tel n'était pas le cas, la décision judiciaire serait vidée de substance.
34.  Dans son arrêt no 1907 de 1997, la Cour de cassation statuant en chambres réunies a affirmé que l'administration ne devient pas propriétaire d'un terrain lorsque les décisions qu'elle a adoptées et la déclaration d'utilité publique doivent être considérées comme nulles ab initio. Dans ce cas, l'intéressé garde la propriété du terrain et peut demander la restitutio in integrum. Il peut, comme alternative, demander des dommages-intérêts. L'illégalité dans ces cas a un caractère permanent et aucun délai de prescription ne trouve application.
35.  Dans l'arrêt no 6515 de 1997, la Cour de cassation statuant en chambres réunies a affirmé qu'il n'y a pas de transfert de propriété lorsque la déclaration d'utilité publique a été annulée par les juridictions administratives. Dans ce cas, le principe de l'expropriation indirecte ne trouve donc pas à s'appliquer. L'intéressé, qui garde la propriété du terrain, a la possibilité de demander la restitutio in integrum. L'introduction d'une demande en dommages-intérêts entraîne une renonciation à la restitutio in integrum. Le délai de prescription de cinq ans commence à courir au moment où la décision du juge administratif devient définitive.
36.  Dans l'arrêt no 148 de 1998, la première section de la Cour de cassation a suivi la jurisprudence des chambres réunies et affirmé que le transfert de propriété par effet de l'expropriation indirecte n'a pas lieu lorsque la déclaration d'utilité publique à laquelle le projet de construction était assorti a été considérée comme invalide ab initio.
37.  Dans l'arrêt no 5902 de 2003, la Cour de cassation en chambres réunies a réaffirmé qu'il n'y a pas de transfert de propriété en l'absence de déclaration d'utilité publique valide.
38.  Il convient de comparer cette jurisprudence avec la loi no 458 de 1988 (voir §§ 39-40 ci-dessous) et avec le Répertoire des dispositions sur l'expropriation, entré en vigueur le 30 juin 2003 (voir §§ 48-49 ci-dessous).
4.  La loi no458 du 27 octobre 1988
39.  Aux termes de l'article 3 de cette loi, « Le propriétaire d'un terrain, utilisé pour la construction de bâtiments publics et de logements sociaux, a droit à la réparation du dommage subi, à la suite d'une expropriation déclarée illégale par une décision passée en force de chose jugée, mais ne peut prétendre à la restitution de son bien. Il a également droit, en plus de la réparation du dommage, aux sommes dues en raison de la dépréciation monétaire et à celles mentionnées à l'article 1224 § 2 du code civil et ceci à compter du jour de l'occupation illégale ».
40.  Interprétant l'article 3 de la loi de 1988, la Cour constitutionnelle, dans son arrêt du 12 juillet 1990 (n° 384), a considéré : « Par la disposition attaquée, le législateur, entre l'intérêt des propriétaires des terrains - obtenir en cas d'expropriation illégale la restitution des terrains - et l'intérêt public - concrétisé par la destination de ces biens à des finalités de constructions résidentielles publiques à des conditions favorables ou conventionnées - a donné la priorité à ce dernier intérêt ».
5.  Le montant de la réparation en cas d'expropriation indirecte
41.  Selon la jurisprudence de 1983 de la Cour de cassation en matière d'expropriation indirecte, une réparation intégrale du préjudice subi, sous forme de dommages-intérêts pour la perte du terrain, était due à l'intéressé en contrepartie de la perte de propriété qu'entraîne l'occupation illégale.
42.  La loi budgétaire de 1992 (article 5 bis du décret-loi no 333 du 11 juillet 1992) modifia cette jurisprudence, dans le sens que le montant dû en cas d'expropriation indirecte ne pouvait dépasser le montant de l'indemnité prévue pour le cas d'une expropriation formelle. Par l'arrêt no 369 de 1996, la Cour constitutionnelle déclara inconstitutionnelle cette disposition.
43.  En vertu de la loi budgétaire no 662 de 1996, qui fit suite à la disposition déclarée inconstitutionnelle, l'indemnisation intégrale ne peut être accordée pour une occupation de terrain ayant eu lieu avant le 30 septembre 1996. Dans cette optique, l'indemnisation équivaut au montant de l'indemnité prévue pour le cas d'une expropriation formelle, dans l'hypothèse la plus favorable au propriétaire, moyennant une augmentation de 10 %.
44.  Par l'arrêt no 148 du 30 avril 1999, la Cour constitutionnelle a jugé une telle indemnité compatible avec la Constitution. Toutefois, dans le même arrêt, la Cour a précisé qu'une indemnité intégrale, à concurrence de la valeur vénale du terrain, peut être réclamée lorsque l'occupation et la privation du terrain n'ont pas eu lieu pour cause d'utilité publique.
6.  La jurisprudence après les arrêts de la Cour du 30 mai 2000 dans les affaires Belvedere Alberghiera et Carbonara et Ventura
45.  Par les arrêts no 5902 et 6853 de 2003, la Cour de cassation en chambres réunies s'est à nouveau prononcée sur le principe de l'expropriation indirecte, en faisant référence aux deux arrêts de la Cour précités.
46.  Au vu du constat de violation de l'article 1 du protocole no 1 dans les affaires ci-dessus, la Cour de cassation a affirmé que le principe de l'expropriation indirecte joue un rôle important dans le cadre du système juridique italien et qu'il est compatible avec la Convention.
47.  Plus spécifiquement, la Cour de cassation – après avoir analysé l'histoire du principe de l'expropriation indirecte - a dit qu'au vu de l'uniformité de la jurisprudence en la matière, le principe de l'expropriation indirecte doit se considérer comme étant pleinement « prévisible » à compter de 1983. De ce fait, l'expropriation indirecte doit être considérée comme étant respectueuse du principe de légalité. S'agissant des occupations de terrain ayant lieu sans déclaration d'utilité publique, la Cour de cassation a affirmé que celles-ci ne sont pas aptes à transférer la propriété du bien à l'Etat. Quant à l'indemnisation, la Cour de cassation a affirmé que, même si elle est inférieure au préjudice subi par l'intéressé, et notamment à la valeur du terrain, l'indemnisation due en cas d'expropriation indirecte est suffisante pour garantir un « juste équilibre » entre les exigences de l'intérêt général de la communauté et les impératifs de la sauvegarde des droits fondamentaux de l'individu.
7.  Le Répertoire des dispositions législatives et réglementaires en matière d'expropriation pour cause d'utilité publique (ci après « le Répertoire)
48.  Le 30 juin 2003 est entré en vigueur le Décret Présidentiel no 327 du 8 juin 2001, modifié par le Décret législatif no 302 du 27 décembre 2002, et qui régit la procédure d'expropriation. Le Répertoire codifie les dispositions et la jurisprudence existantes en la matière. En particulier, il codifie le principe de l'expropriation indirecte. Le Répertoire, qui ne s'applique pas aux cas d'occupation survenus antérieurement à 1996 et ne s'applique donc pas en l'espèce, s'est substitué, à partir de son entrée en vigueur, à l'ensemble de la législation la jurisprudence précédente en matière d'expropriation.
49.  A son article 43, le Répertoire prévoit qu'en l'absence d'un décret d'expropriation, ou en l'absence de déclaration d'utilité publique, un terrain transformé à la suite de la réalisation d'un ouvrage public est acquis au patrimoine de l'autorité qui l'a transformé ; des dommages-intérêts sont accordés en contrepartie. L'autorité peut acquérir un bien même lorsque le plan d'urbanisme ou la déclaration d'utilité publique ont été annulés. Le propriétaire peut demander au juge la restitution du terrain. L'autorité en cause peut s'y opposer. Lorsque le juge décide de ne pas ordonner la restitution du terrain, le propriétaire a droit à un dédommagement.
EN DROIT
I.  SUR L'EXCEPTION PRÉLIMINAIRE DU GOUVERNEMENT
50.   Dans ces observations sur le fond le Gouvernement soulève tout d'abord une exception d'irrecevabilité tirée du non épuisement des voies de recours internes, étant donné que la requête devant la Cour européenne a été introduite avant la fin de la procédure interne, à savoir lorsque le recours était encore pendant devant le tribunal de Caltagirone.
51.  Les requérants s'opposent à cette exception du Gouvernement.
52.  La Cour rappelle qu'aux termes de l'article 55 de son règlement, « Si la Partie contractante défenderesse entend soulever une exception d'irrecevabilité, elle doit le faire, pour autant que la nature de l'exception et les circonstances le permettent, dans les observations écrites ou orales sur la recevabilité de la requête (...) ». Or, il ressort du dossier que cette condition ne se trouve pas remplie en l'espèce. Il y a donc forclusion.
53.  A la lumière de ces considérations, la Cour estime qu'il y a lieu de rejeter l'exception du Gouvernement.
II.  SUR LA VIOLATION ALLÉGUÉE DE L'ARTICLE DE L'ARTICLE 1 DU PROTOCOLE No 1 DE LA CONVENTION
54.  Les requérants allèguent avoir été privés de leur terrain par l'effet de l'occupation de celui-ci et de la construction de logements, à défaut d'un décret d'expropriation et d'indemnisation. En outre, ils font valoir qu'aux termes de la législation entrée en vigueur au cours de la procédure devant les juridictions internes, ils n'ont pas été dédommagés à hauteur de la valeur vénale du terrain. Selon eux, cette situation a porté atteinte à leur droit au respect de leurs biens garanti à l'article 1 du Protocole no 1, ainsi rédigé :
« Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d'utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international.
Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que possèdent les Etats de mettre en vigueur les lois qu'ils jugent nécessaires pour réglementer l'usage des biens conformément à l'intérêt général ou pour assurer le paiement des impôts ou d'autres contributions ou des amendes. »
A.  Thèses défendues devant la Cour
1.  Les requérants
55.  Les requérants affirment que la privation du terrain en application du principe jurisprudentiel de l'expropriation indirecte est contraire aux principes constitutionnels ainsi qu'à l'article 1 du Protocole no 1 du point de vue de l'existence nécessaire d'une base légale.
56.  Ils soutiennent que l'expropriation indirecte est une expropriation de facto et se traduit dans une illégalité commise par l'administration.
57.  A cet égard, les requérants font observer que le terrain litigieux a été occupé et transformé sans qu'un décret d'expropriation n'ait été adopté. Ce n'est qu'à l'issue de la procédure en dommages-intérêts devant les juridictions nationales qu'ils ont pu obtenir une décision judiciaire déclarant l'illégalité de l'occupation qui a comme conséquence de les déclarer en même temps privés de leur bien rétroactivement.
58.  Quant au montant du dédommagement qu'ils ont reçu à la suite de la procédure entamée devant les juridictions internes, les requérants observent qu'aux termes de la législation en vigueur ils n'ont pas été dédommagés à hauteur de la valeur vénale du terrain. En l'espèce ils ont obtenu une somme égale au 50% de la valeur vénale du terrain et ils font valoir que cette somme sera soumise à une imposition à la source de 20%.
59.  A cet égard, ils observent que l'indemnité accordée est largement inférieure au préjudice subi et légèrement supérieure au montant auquel ils auraient eu droit en cas d'expropriation en bonne et due forme.
60.  En outre, les requérants estiment que l'application rétroactive en cours de procédure de la législation réduisant le montant du dédommagement est en tant que telle contraire à l'article 1 du Protocole no 1.
2.  Le Gouvernement
61.  Le Gouvernement fait observer que dans le cas d'espèce, il s'agit d'une occupation de terrain dans le cadre d'une procédure administrative reposant sur une déclaration d'utilité publique. Le Gouvernement admet que la procédure d'expropriation n'a pas été mise en œuvre dans les termes prévus par la loi, dans la mesure où aucun décret d'expropriation n'a été adopté.
62.  A défaut d'un tel décret, le Gouvernement soutient qu'il était impossible de savoir si les requérants étaient ou non encore propriétaires du bien. Il était donc essentiel d'avoir une décision nationale définitive qui dissipe une foi pour toute l'incertitude qui caractérise ce type de situation, et notamment le cas d'espèce, qui manque de clarté. En même temps, le Gouvernement soutient que le jugement du tribunal de Caltagirone n'a qu'une valeur déclarative, l'expropriation indirecte étant un mécanisme automatique de perte de propriété. Par son jugement, le juge national ne ferait que prendre acte d'une situation accomplie et se limiterait à déclarer que les requérants doivent se considérer comme étant privés de leur bien au bénéfice de l'administration à compter de la date que le tribunal considère comme la date où le terrain a été transformé de manière irréversible.
63.  Le Gouvernement soutient que cette situation est conforme à l'article 1 du Protocole no 1.
64.  Quant à la nécessité de l'ingérence dans le droit de propriété des requérants, le Gouvernement fait observer que la construction de l'ouvrage public constituait un motif adéquat pour justifier l'expropriation du terrain, qui doit être considérée comme un moyen proportionné au but légitime visé.
65.  S'agissant de l'existence d'une base légale, le Gouvernement rappelle d'abord que la Cour, dans son arrêt Zubani c. Italie (arrêt du 7 août 1996, Recueil 1996-IV, §§ 45-46) avait examiné une affaire d'expropriation indirecte tombant sous le coup de la loi no 458 de 1988 (voir droit interne, paragraphe 39 ci-dessus) du point de vue du juste équilibre, estimant que, en ce qui concernait la loi en tant que telle, « le choix législatif visant à privilégier l'intérêt de la collectivité dans le cas d'expropriations ou d'occupations illégales de terrains est raisonnable : l'indemnisation intégrale des préjudices subis par les propriétaires concernés constitue une réparation suffisante ... » (arrêt Zubani précité, § 49).
66.  Le Gouvernement prend acte de ce que la jurisprudence de la Cour a par la suite connu une évolution, dans la mesure où, dans les deux cas suivant portant sur l'expropriation indirecte, elle a constaté une incompatibilité du mécanisme de l'expropriation indirecte avec le principe de légalité (Carbonara et Ventura c. Italie, no 24638/94, CEDH 2000-VI ; Belvedere Alberghiera S.r.l. c. Italie, no 31524/96, CEDH 2000-VI).
67.  Selon le Gouvernement, le principe doit se considérer comme étant « prévu par la loi », même s'il a été élaboré par la jurisprudence dans un pays de « civil law » et non de « common law ».
68.  A cet égard, le Gouvernement prend acte de ce que dans les deux arrêts précités, la Cour avait estimé inutile de juger in abstracto si le rôle qu'un principe jurisprudentiel, tel que celui de l'expropriation indirecte, occupe dans un système de droit continental est assimilable à celui occupé par des dispositions législatives (arrêt Carbonara précité, § 64). La Cour avait observé que la jurisprudence italienne avait connu une évolution et qu'un principe jurisprudentiel ne lie pas les juridictions quant à son application (arrêt Carbonara précité, § 69).
69.  Le Gouvernement soutient que décider du rôle de la jurisprudence en Italie revêt une grande importance dans ce type d'affaires. Selon le Gouvernement, la jurisprudence nationale ayant crée le principe de l'expropriation indirecte, celui-ci doit être considéré comme faisant partie du droit positif à compter de l'arrêt de la Cour de cassation no 1464 de 1983. La jurisprudence ultérieure aurait confirmée ce principe et précisé certains aspects de son application. En outre, ce principe aurait été reconnu par la loi no 458 du 27 octobre 1988 (voir paragraphe 39 ci-dessus).
70.  En conclusion, selon le Gouvernement, à partir de 1983, les règles de l'expropriation indirecte étaient parfaitement claires et accessibles à tous les propriétaires de terrains.
71.  En l'espèce, le terrain des requérants a été occupé en 1980 et ceux-ci ont introduit l'action en justice devant les juridictions nationales en 1987. Il s'ensuit que déjà au début de la procédure d'expropriation, la jurisprudence en matière d'expropriation indirecte était consolidée et faisait donc partie du droit positif.
72.  De plus, le Gouvernement fait noter que les requérants ont refusé deux fois une offre d'indemnité de la part de l'administration. Cela démontrerait, selon le Gouvernement, que les requérants étaient intéressés à attendre la transformation du terrain pour pouvoir agir contre l'administration et demander les dommages-intérêts.
73.  S'agissant de la qualité de la loi, le Gouvernement reconnaît que le fait qu'un décret d'expropriation n'ait pas été prononcé est en soi un manquement aux règles qui président à la procédure administrative.
74.  Toutefois, compte tenu de ce que le terrain a été transformé de manière irréversible en raison de la construction d'une œuvre d'utilité publique, la restitution de celui-ci n'est plus possible.
75.  Le transfert de la propriété du terrain en application du principe de l'expropriation indirecte est en effet le résultat d'une interprétation systématique par le juge de principes existants, tendant à garantir que l'intérêt général prévale sur l'intérêt des particuliers, lorsque l'ouvrage public a été réalisé (transformation du terrain) et que celui-ci répond à l'utilité publique.
76.  A la lumière de ces considérations, le Gouvernement estime que le principe de l'expropriation indirecte, qui permet aux anciens propriétaires d'obtenir un dédommagement conséquent à la perte du terrain, est donc conforme à l'article 1 du Protocole no 1 du point de vue de la qualité de la loi.
77.  Quant à l'exigence de garantir un juste équilibre entre le sacrifice imposé aux particuliers et la compensation octroyée à ceux-ci, le Gouvernement reconnaît que l'administration est tenue de compenser le particulier.
78.  Cependant, cette indemnisation peut être inférieure au préjudice subi par l'intéressé, vu que l'expropriation indirecte répond à un intérêt collectif et que l'illégalité commise par l'administration ne concerne que la forme, à savoir un manquement aux règles qui président à la procédure administrative.
79.  Le Gouvernement admet que le requérant n'a pas été entièrement indemnisé, et que par l'effet de la loi no 662 de 1996, l'indemnité accordée est inférieure à la valeur du terrain.
80.  Toutefois, vu que l'expropriation indirecte répond à un intérêt collectif, le Gouvernement soutient que le montant de l'indemnité en cause rentre dans la marge d'appréciation laissée aux Etats pour fixer une indemnisation qui soit raisonnablement en rapport avec la valeur du bien. En outre, le plafonnement de l'indemnité par la loi no 662 de 1996 s'expliquerait par le souci de « décourager des spéculations » de la part des citoyens sur les « difficultés bureaucratiques, politiques ou financières qui empêchent l'administration d'exproprier régulièrement ». A cet égard, le Gouvernement soutient que l'indemnité telle que plafonnée par la loi en cause étant en tout cas supérieure à celle qui aurait été accordée si l'expropriation avait été régulière, l'expropriation indirecte revient à une « bonne affaire » pour les intéressés.
81.  A la lumière de ces considérations, le Gouvernement conclut que le juste équilibre a été respecté.
B.  Sur l'observation de l'article 1 du Protocole no 1
1.  Sur l'existence d'une ingérence
82.  La Cour rappelle que, pour déterminer s'il y a eu « privation de biens », il faut non seulement examiner s'il y a eu dépossession ou expropriation formelle, mais encore regarder au-delà des apparences et analyser la réalité de la situation litigieuse. La Convention visant à protéger des droits « concrets et effectifs », il importe de rechercher si ladite situation équivalait à une expropriation de fait (Sporrong et Lönnroth c. Suède, arrêt du 23 septembre 1982, série A no 52, pp. 24-25, § 63).
83.  La Cour relève que, en appliquant le principe de l'expropriation indirecte, le tribunal de Caltagirone a considéré les requérants comme étant privés de leur bien à compter du moment où le terrain a été irréversiblement transformé par les travaux publics. A défaut d'un acte formel d'expropriation, le constat d'illégalité de la part du juge est l'élément qui consacre le transfert au patrimoine public du bien occupé. Dans ces circonstances, la Cour conclut que le jugement du tribunal de Caltagirone a eu pour effet de priver les requérants de leur bien au sens de la deuxième phrase de l'article 1 du Protocole no 1 (Carbonara et Ventura, précité, § 61 ; Brumărescu c. Roumanie [GC], no 28342/95, § 77, CEDH 1999-VII).
84.  Pour être compatible avec l'article 1 du Protocole no 1 une telle ingérence doit être opérée « pour cause d'utilité publique » et « dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux de droit international ». L'ingérence doit ménager un « juste équilibre » entre les exigences de l'intérêt général de la communauté et les impératifs de la sauvegarde des droits fondamentaux de l'individu (Sporrong et Lönnroth, précité, p. 26, § 69). En outre, la nécessité d'examiner la question du juste équilibre « ne peut se faire sentir que lorsqu'il s'est avéré que l'ingérence litigieuse a respecté le principe de légalité et n'était pas arbitraire » (Iatridis c. Grèce [GC], no 31107/96, § 58, CEDH 1999-II ; Beyeler c. Italie [GC], no 33202/96, § 107, CEDH 2000-I).
85.  Dès lors, la Cour n'estime pas opportun de fonder son raisonnement sur le simple constat qu'une réparation intégrale en faveur des requérants n'a pas eu lieu (Carbonara, précité, § 62).
2.  Sur le respect du principe de légalité
86.  L'article 1 du Protocole no 1 exige, avant tout et surtout, qu'une ingérence de l'autorité publique dans la jouissance du droit au respect des biens soit légale. La prééminence du droit, l'un des principes fondamentaux d'une société démocratique, est inhérente à l'ensemble des articles de la Convention (Iatridis précité, § 58). Le principe de légalité signifie l'existence de normes de droit interne suffisamment accessibles, précises et prévisibles (Hentrich c. France, arrêt du 22 septembre 1994, série A no 296-A, pp. 19-20, § 42, et Lithgow et autres c. Royaume-Uni, arrêt du 8 juillet 1986, série A no 102, p. 47, § 110).
87.  Dans l'arrêt Belvedere Alberghiera srl et dans l'arrêt Carbonara et Ventura précités, la Cour n'avait pas estimé utile de juger in abstracto si le rôle qu'un principe jurisprudentiel, tel que celui de l'expropriation indirecte, occupe dans un système de droit continental est assimilable à celui occupé par des dispositions législatives, ce qui compte étant – en tout état de cause – que la base légale réponde aux critères de prévisibilité, accessibilité et précision énoncés plus haut. La Cour est toujours convaincue que l'existence en tant que telle d'une base légale ne suffit pas à satisfaire au principe de légalité et estime utile de se pencher sur la question de la qualité de la loi.
88.  La Cour prend note de l'évolution jurisprudentielle qui a conduit à l'élaboration du principe de l'expropriation indirecte. Elle relève également que ce principe a été transposé dans des textes de loi, tels que la loi no 458 de 1988, la loi no 662 de 1996 et, tout dernièrement, dans le Répertoire des dispositions en matière d'expropriation. Ceci étant, la Cour ne perd pas de vue les applications contradictoires qui ont lieu dans l'historique de la jurisprudence, et relève également des contradictions entre la jurisprudence et les textes de loi écrits susmentionnés.
89.  A titre d'exemple, la Cour note que s'il est vrai que la jurisprudence a exclu, à compter de 1996-1997, que l'expropriation indirecte puisse s'appliquer lorsque la déclaration d'utilité publique a été annulée, il est également vrai que le Répertoire a tout dernièrement prévu qu'en l'absence de déclaration d'utilité publique, tout terrain peut être acquis au patrimoine public, si le juge décide de ne pas ordonner la restitution du terrain occupé et transformé par l'administration.
90.  A vu de ces éléments, la Cour n'exclut pas que le risque d'un résultat imprévisible ou arbitraire pour les intéressés subsiste.
91.  La Cour note ensuite que le mécanisme de l'expropriation indirecte permet en général à l'administration de passer outre les règles fixées en matière d'expropriation, avec le risque d'un résultat imprévisible ou arbitraire pour les intéressés, qu'il s'agisse d'une illégalité depuis le début ou d'une illégalité survenue par la suite.
92.  A cet égard, la Cour note que l'expropriation indirecte permet à l'administration d'occuper un terrain et de le transformer irréversiblement, de telle sorte qu'il soit considéré comme acquis au patrimoine public, sans qu'en parallèle un acte formel déclarant le transfert de propriété ne soit adopté. En l'absence d'un acte formalisant l'expropriation et intervenant au plus tard au moment où le propriétaire a perdu toute disponibilité du bien, l'élément qui permettra de transférer au patrimoine public le bien occupé et d'atteindre une sécurité juridique est le constat d'illégalité de la part du juge, valant déclaration de transfert de propriété. Il incombe à l'intéressé -qui continue d'être formellement propriétaire - de solliciter du juge compétent une décision constatant, le cas échéant, l'illégalité assortie de la réalisation d'un ouvrage d'intérêt public, conditions nécessaires pour qu'il soit déclaré rétroactivement privé de son bien.
93.  Au vu de ces éléments, la Cour estime que le mécanisme de l'expropriation indirecte n'est pas apte à assurer un degré suffisant de sécurité juridique.
94.  La Cour note ensuite que l'expropriation indirecte permet en outre à l'administration d'occuper un terrain et de le transformer sans pour autant verser d'indemnité en même temps. L'indemnité doit être réclamée par l'intéressé et cela dans un délai de prescription de cinq ans, commençant à compter de la date à laquelle le juge estime que la transformation irréversible du terrain a eu lieu. Ceci peut entraîner des conséquences néfastes pour l'intéressé, et rendre vain tout espoir de réparation (Carbonara et Ventura, précité, § 71).
95.  La Cour relève enfin que le mécanisme de l'expropriation indirecte permet à l'administration de tirer parti de son comportement illégal, et que le prix à payer n'est que de 10% plus élevé que dans le cas d'une expropriation en bonne et due forme. Selon la Cour, cette situation n'est pas de nature à favoriser la bonne administration des procédures d'expropriation et à prévenir des épisodes d'illégalité.
96.  En tout état de cause, la Cour est appelée à vérifier si la manière dont le droit interne est interprété et appliqué produit des effets conformes aux principes de la Convention.
97.  Dans la présente affaire, la Cour relève qu'en appliquant le principe de l'expropriation indirecte, les juridictions italiennes ont considéré les requérants privés de leur bien à compter du moment où les travaux de construction d'immeubles ont irréversiblement transformé les lieux, les conditions d'illégalité de l'occupation et d'intérêt public de l'ouvrage construit étant réunies. Or, en l'absence d'un acte formel d'expropriation, la Cour estime que cette situation ne saurait être considérée comme « prévisible », puisque ce n'est que par la décision définitive – le jugement du tribunal de Caltagirone ayant acquis force de chose jugée – que l'on peut considérer le principe de l'expropriation indirecte comme ayant effectivement été appliqué et que l'acquisition du terrain au patrimoine public a été sanctionnée. Par conséquent, les requérants n'ont eu la « sécurité juridique » concernant la privation du terrain que le 11 avril 2004, date à laquelle le jugement du tribunal de Caltagirone est devenu définitif.
98.  La Cour observe ensuite que la situation en cause a permis à l'administration de tirer parti d'une occupation de terrain illégale. En d'autres termes, l'administration a pu s'approprier le terrain au mépris des règles régissant l'expropriation en bonne et due forme, et, entre autres, sans qu'une indemnité soit mise en parallèle à la disposition des intéressés.
99.  S'agissant de l'indemnité, la Cour constate que l'application rétroactive de la loi budgétaire no 662 de 1996 au cas d'espèce a eu pour effet de priver les requérants d'une réparation intégrale du préjudice subi.
100.  A la lumière de ces considérations, la Cour estime que l'ingérence litigieuse n'est pas compatible avec le principe de légalité et qu'elle a donc enfreint le droit au respect des biens des requérants.
101.  Dès lors, il y a eu violation de l'article 1 du Protocole no 1.
III.  SUR L'APPLICATION DE L'ARTICLE 41 DE LA CONVENTION
102.  Aux termes de l'article 41 de la Convention,
« Si la Cour déclare qu'il y a eu violation de la Convention ou de ses Protocoles, et si le droit interne de la Haute Partie contractante ne permet d'effacer qu'imparfaitement les conséquences de cette violation, la Cour accorde à la partie lésée, s'il y a lieu, une satisfaction équitable. »
103.  Se référant à l'arrêt Carbonara et Ventura c. Italie (satisfaction équitable), no 24638/94, 11 décembre 2003) et à l'arrêt Papamichalopoulos et autres c. Grèce (article 50) (arrêt du 31 octobre 1995, série A no 330-B), les requérants sollicitent le versement d'une somme correspondant à la valeur actuelle du terrain, incluant la plus value apportée par la construction des immeubles. A l'instar de ces affaires, les requérants invitent la Cour à nommer un expert qui puisse évaluer le terrain.
104.  Subsidiairement, pour le cas où la Cour ne nommerait pas un expert, les requérants réclament 845 422,41 EUR au titre du préjudice matériel pour la perte du terrain, somme qui résulte de la différence entre la valeur du terrain litigieux réévaluée et assortie d'intérêts et la somme, réévaluée et assortie d'intérêts, qu'ils doivent encore percevoir en exécution du jugement du tribunal de Caltagirone.
105.  En outre, les requérants demandent le versement d'une indemnité de 50 000 EUR chacun au titre de préjudice moral.
106.  Quant au dommage matériel, le Gouvernement observe d'emblée que les requérants ont obtenu au niveau national une décision leur accordant une somme importante. Dans cette situation, la Cour ne devrait pas accorder une satisfaction équitable entraînant un enrichissement indu des requérants. Le Gouvernement soutient qu'en tout cas les requérants ne peuvent pas aspirer à un dédommagement intégral du préjudice et conteste l'application au cas d'espèce de la méthode utilisée par la Cour dans les deux affaires citées par les requérants. Au cas où la Cour déciderait d'accorder une satisfaction équitable, le Gouvernement soutient que celle-ci devrait être calculée à partir du rapport d'expertise déposé dans la procédure nationale, et en appliquant un intérêt simple.
107.  Quant au dommage moral, le Gouvernement fait valoir que celui-ci dépend de la durée excessive de la procédure devant les juridictions nationales. Par conséquent, le Gouvernement soutient que le versement d'une quelconque somme au titre d'indemnisation du dommage moral est subordonné à l'épuisement du remède Pinto.
108.   De plus, le Gouvernement observe que la quantification des dommages moraux faite par les requérants est supérieure à la valeur vénale du terrain.
109.  Les requérants demandent en outre à la Cour la somme de 75 112,11 EUR, au titre de remboursement des frais encourus devant la Cour et des honoraires d'avocat.
110.  Quant aux frais de la procédure à Strasbourg, le Gouvernement soutient que les requérants ont quantifié ceux-ci de manière vague et imprécise.
111.  La Cour estime que la question de l'application de l'article 41 ne se trouve pas en état. En conséquence, elle la réserve et fixera la procédure ultérieure, compte tenu de la possibilité que le Gouvernement et les requérants parviennent à un accord.
PAR CES MOTIFS, LA COUR, À l'UNANIMITÉ,
1.  Rejette l'exception préliminaire du Gouvernement ;
2.  Dit qu'il y a eu violation de l'article 1 du Protocole no 1 ;
3.  Dit que la question de l'application de l'article 41 de la Convention ne se trouve pas en état ;
en conséquence,
a)  la réserve en entier ;
b)  invite le Gouvernement et les requérants à lui adresser par écrit, dans les trois mois à compter du jour où l'arrêt sera devenu définitif conformément à l'article 44 § 2 de la Convention, leurs observations sur cette question et notamment à lui donner connaissance de tout accord auquel ils pourraient aboutir ;
c)  réserve la procédure ultérieure et délègue le président de la chambre le soin de la fixer au besoin.
Fait en français, puis communiqué par écrit le 15 juillet 2005 en application de l'article 77 §§ 2 et 3 du règlement.
Søren Nielsen Christos Rozakis 
 Greffier Président

ARRÊT LA ROSA ET ALBA c. ITALIE (N° 6)

ARRÊT LA ROSA ET ALBA c. ITALIE (N° 6) 

TESTO TRADOTTO

Conclusione Eccezione preliminare respinta (decadenza); Violazione di P1-1; Soddisfazione equa riservata
PRIMA SEZIONE
CAUSA LA ROSA ED ALBA C. Italia (no 6)
( Richiesta no 63240/00)
SENTENZA
STRASBURGO
15 luglio 2005
DEFINITIVO
30/11/2005
Questa sentenza diventerà definitiva nelle condizioni definite all'articolo 44 § 2 della Convenzione. Può subire dei ritocchi di forma.

Nella causa La Rosa ed Alba c. Italia (no 6),
La Corte europea dei Diritti dell'uomo, prima sezione, riunendosi in una camera composta da:
SIG. C.L. Rozakis, presidente,
Sig.ra F. Tulkens, il
Sig. P. Lorenzen, il Sig.re N. Vajić,
S. Botoucharova, Sigg.. V. Zagrebelsky, K. Hajiyev, giudici, e del Sig. S. Nielsen, cancelliere di sezione,
Dopo avere deliberato in camera del consiglio il 23 giugno 2005,
Rende la sentenza che ha, adottata a questa ultima, data:
PROCEDIMENTO
1. All'origine della causa si trova una richiesta (no 63240/00) diretta contro la Repubblica italiana e in cui quattro cittadini di questo Stato, Sigg. L. R. e G. L. R., V. A. e M.me M L. R. ("i richiedenti"), hanno investito la Corte il 30 marzo 2000 in virtù dell'articolo 34 della Convenzione di salvaguardia dei Diritti dell'uomo e delle Libertà fondamentali ("la Convenzione"). Il secondo richiedente è deceduto il 2 gennaio 2005. Con una lettera del 11 marzo 2005, il Sig. N. L R. ha informato la Cancelleria del fatto che aveva ereditato dal secondo richiedente e che desiderava costituirsi nel procedimento dinnanzi alla Corte.
2. I richiedenti sono rappresentati da Me A. A. A., avvocato a Caltagirone. Il governo italiano ("il Governo") è rappresentato dal suo agente, il Sig. I.M. Braguglia, e dal suo coagente, il Sig. F. Crisafulli e dalsuo coagente aggiunto, N. Lettieri.
3. I richiedenti adducevano in particolare un attentato ingiustificato al loro diritto al rispetto dei loro beni.
4. La richiesta è stata assegnata alla prima sezione della Corte (articolo 52 § 1 dell'ordinamento). In seno a questa, la camera incaricata di esaminare la causa (articolo 27 § 1 della Convenzione) è stata costituita conformemente all'articolo 26 § 1 dell'ordinamento.
5. Con una decisione del 15 ottobre 2002, la camera ha dichiarato la richiesta parzialmente inammissibile. Con una decisione del 6 maggio 2004, la camera ha dichiarato il restante della richiesta ammissibile (articolo 54 § 3 dell'ordinamento).
6. Tanto i richiedenti che il Governo hanno depositato delle osservazioni scritte sul merito della causa (articolo 59 § 1 dell'ordinamento).
7. Il 1 novembre 2004, la Corte ha modificato la composizione delle sue sezioni (articolo 25 § 1 dell'ordinamento). La presente richiesta è stata assegnata alla prima sezione così ricomposta (articolo 52 § 1).
IN FATTO
I. LE CIRCOSTANZE DELLO SPECIFICO
8. I richiedenti sono nati rispettivamente nel 1925, 1927, 1922 e 1945 e risiedono a Caltagirone.
9. I richiedenti erano proprietari di un terreno ubicato a Caltagirone (Catania) e registrato al catasto, foglio 139, appezzamento 43.
10. Con un'ordinanza del 15 aprile 1980, che vale come dichiarazione di utilità pubblica, il sindaco di Caltagirone autorizzò la società cooperativa La Sicula ad occupare di emergenza il terreno dei richiedenti, per un periodo massimale di tre anni, in vista della sua espropriazione per la costruzione di alloggi.
11. Il 19 maggio 1980, la società cooperativa procedette all'occupazione materiale del terreno ed iniziò i lavori di costruzione.
12. Il 22 ottobre 1981, la municipalità di Caltagirone procedette ad un'offerta di acconto sull'indennizzo di 810 000 lire italiane (ITL) (360 ITL/m²). Questa offerta non fu accettata dai richiedenti.
13. Il 28 maggio 1982, la municipalità procedette ad una seconda offerta di acconto di 990 000 ITL (440 ITL/m²). Questa offerta non fu accettata.
14. Con un atto notificato il 27 marzo 1987, i richiedenti introdussero un'azione in danno-interessi contro la società cooperativa La Sicula dinnanzi al tribunale civile di Caltagirone. I richiedenti adducevano che benché i lavori di costruzione effettuata sul loro terreno abbiano trasformato questo, non erano intervenuto nessuno decreto di espropriazione e nessuno indennizzo. Riferendosi al principio dell'espropriazione indiretta fissata dalla Corte di cassazione nella sentenza no 1464 del 26 febbraio 1983, i richiedenti invitavano il tribunale a dichiarare che la costruzione degli alloggi aveva ad un tale punto trasformato il suo terreno che aveva provocato la perdita irreversibile del bene. I richiedenti richiedevano dei danno-interessi per la perdita del terreno a concorrenza del valore di questo, inoltre richiedevano un risarcimento per il non godimento del terreno durante il periodo di occupazione autorizzata.
15. Il collocamento in stato della causa cominciò il 4 giugno 1987.
16. Il 27 settembre 1987, la società cooperativa La Sicula chiamò in garanzia la municipalità di Caltagirone dinnanzi al tribunale civile di Caltagirone.
17. Nel dicembre 1993, una prima perizia fu depositata alla cancelleria. Secondo il perito, la data alla quale c'era stata trasformazione irreversibile del terreno era il 18 maggio 1983. Da questo momento, i richiedenti dovevano essere considerati come essendo stati privati del loro bene. Il valore venale del terreno controverso di cui la superficie era di 2320 metri quadrati, era a questa data di 64 500 ITL il metro quadrato.
18. In seguito all'entrata in vigore della legge no 662 del 1996, il tribunale di Caltagirone ordinò una seconda perizia. Secondo il rapporto di perizia, il valore venale del terreno al 18 maggio 1983, calcolato in funzione della nuova legge, era di 35 492 ITL il metro quadrato.
19. Con un giudizio depositato alla cancelleria il 29 ottobre 2002, il tribunale dichiarò che in seguito all'occupazione del terreno, ed alla vista della costruzione di alloggi, - lavori che rispondono all'interesse pubblico -, il diritto di proprietà dei richiesti era stato neutralizzato conformemente al principio dell'espropriazione indiretta. C'era luogo dunque di considerare che la proprietà del terreno era passata ab origine all'amministrazione nel 1983 ossia irreversibilmente una volta trasformato il terreno. Dato che il trasferimento di proprietà aveva avuto luogo nella cornice di un'occupazione di terreno diventato senza titolo, i richiedenti avevano diritto ai danno-interessi calcolati sulla base della legge no 662 del 1996, entrata in vigore durante procedimento. Di conseguenza il tribunale accordò ai richiedenti una somma di 42 526,66 EUR per la perdita della proprietà del terreno da indicizzare a partire dal 1983, in più di un'indennità di occupazione di 11 592,39 EUR.
20. La data alla quale questo giudizio diventò definitivo è, secondo le indicazioni fornite dai richiedenti, l’ 11 aprile 2004.
21. L'indennizzo accordato dal tribunale è sottoposto ad un'imposta alla sorgente del 20%, come previsto dalla legge no 413 del 1991. Nel luglio 2004, i richiedenti non avevano ottenuto ancora il versamento del loro dovuto.
II. IL DIRITTO E LE PRATICA INTERNI PERTINENTI
A. L'occupazione di emergenza di un terreno
22. In dritto italiano, il procedimento accelerato di espropriazione permette all'amministrazione di occupare un terreno e di costruire prima dell'espropriazione. Una volta dichiarato di utilità pubblica il lavoro a realizzare ed il adottato progetto di costruzione, l'amministrazione può decretare l'occupazione di emergenza delle zone da espropriare per una durata determinata che non supera cinque anni (articolo 20 della legge no 865 del 1971). Questo decreto diventa nullo se l'occupazione materiale del terreno non ha luogo nei tre mesi seguenti la sua promulgazione. Prima della fine del periodo di occupazione autorizzata, un decreto di espropriazione formale deve essere preso.
23. L'occupazione autorizzata di un terreno dà diritto ad un'indennità di occupazione. La Corte costituzionale ha riconosciuto, nella sua sentenza no 470 del 1990, un diritto di accesso immediato ad un tribunale ai fini di richiedere l'indennità di occupazione appena il terreno è occupato materialmente, senza bisogno di aspettare che l'amministrazione proceda ad un'offerta di indennizzo.
B. Il principio dell'espropriazione indiretta ("occupazione acquisitiva" o "accessione invertita")
24. Negli anni 1970, parecchie amministrazioni locali procedettero a occupazioni di emergenza di terreni che non furono seguiti da decreti di espropriazione. Le giurisdizioni italiane si trovarono di fronte a casi in cui il proprietario di un terreno aveva perso di facto la disponibilità di questo in ragione dell'occupazione e del compimento di lavori di costruzione di un lavoro pubblico. Restava da sapere se, semplicemente per effetto dei lavori effettuati, l'interessato aveva perso anche la proprietà terreno.
1. La giurisprudenza prima della sentenza no 1464 del 1983 della Corte di cassazione
25. La giurisprudenza era molto divisa sul punto di sapere quale erano gli effetti della costruzione di un lavoro pubblico su un terreno occupato illegalmente. Per occupazione illegale, bisogna intendere un'occupazione illegale ab initio, o un'occupazione inizialmente autorizzata e diventata in seguito senza titolo, essendo annullato il titolo o proseguendo l'occupazione al di là della scadenza autorizzata senza che sia intervenuto un decreto di espropriazione.
26. Secondo una prima giurisprudenza, il proprietario del terreno occupato dall'amministrazione non perdeva la proprietà del terreno dopo il completamento del lavoro pubblico. Tuttavia, non poteva chiedere una rimessa in stato del terreno e poteva impegnare unicamente un'azione in danni ed interessi per occupazione abusiva, non sottoposta ad un termine di prescrizione poiché l'illegalità derivante dell'occupazione era permanente. L'amministrazione poteva adottare in ogni momento una decisione formale di espropriazione; in questo caso, l'azione in danno-interessi si trasformava in controversia riguardante l'indennità di espropriazione ed i danno-interessi erano dovuti solamente per il periodo anteriore al decreto di espropriazione per il non-godimento del terreno (vedere, tra altri, le sentenze della Corte di cassazione no 2341 del 1982, no 4741 di 1981, no 6452 e no 6308 del 1980).
27. Secondo una seconda giurisprudenza, il proprietario del terreno occupato dall'amministrazione non perdeva la proprietà terreno e poteva chiedere la rimessa in stato, quando l'amministrazione aveva agito senza che ci fosse utilità pubblica (vedere, per esempio, Corte di cassazione, sentenza no 1578 del 1976, sentenza no 5679 del 1980).
28. Secondo una terza giurisprudenza, il proprietario del terreno occupato dall'amministrazione perdeva automaticamente la proprietà terreno al momento della trasformazione irreversibile del bene, ossia al momento del completamento del lavoro pubblico. L'interessato aveva il diritto di chiedere dei danno-interessi (vedere no 3243 la sentenza del 1979 della Corte di cassazione).
2. La sentenza no 1464 del 1983 della Corte di cassazione
29. Con una sentenza del 16 febbraio 1983, la Corte di cassazione, deliberando in camere riunite, risolse il conflitto di giurisprudenza ed adottò la terza soluzione. Così fu consacrato il principio dell'espropriazione indiretta ( accessione invertita od occupazione acquisitiva). In virtù di questo principio, il potere pubblico acquista ab origine la proprietà di un terreno senza procedere ad un'espropriazione formale quando, dopo l'occupazione del terreno, ed a prescindere dalla legalità dell'occupazione, il lavoro pubblico è stato realizzato. Quando l'occupazione è ab initio senza titolo, il trasferimento di proprietà ha luogo al momento del completamento del lavoro pubblico. Quando l'occupazione del terreno è stata autorizzata inizialmente, il trasferimento di proprietà ha luogo alla scadenza del periodo di occupazione autorizzata. Nella stessa sentenza, la Corte di cassazione precisò che, in ogni caso di espropriazione indiretta, l'interessato ha diritto ad un risarcimento integrale, avendo avuto luogo l'acquisizione del terreno senza titolo. Questo risarcimento non è versato tuttavia, automaticamente; incombe sull'interessato di richiedere dei danno-interessi. Inoltre, il diritto a risarcimento è abbinato altermine di prescrizione contemplata in caso di responsabilità da delitto, ossia cinque anni, che cominciano a decorrere dal momento della trasformazione irreversibile del terreno.
3. La giurisprudenza dopo la sentenza no 1464 del 1983 della Corte di cassazione
a) La prescrizione
30. In un primo tempo, la giurisprudenza considerava che nessun termine di prescrizione si trovava ad applicare, poiché l'occupazione senza titolo del terreno costituiva un atto illegale continuo. La Corte di cassazione, nella sua sentenza no 1464 del 1983, affermò che il diritto al risarcimento era sottoposto ad un termine di prescrizione di cinque anni. In seguito, la prima sezione della Corte di cassazione affermò che un termine di prescrizione di dieci anni doveva applicarsi (sentenze no 7952 di 1991 e no 10979 del 1992). Con una sentenza del 22 novembre 1992, la Corte di cassazione deliberando in camere riunite ha troncato definitivamente la questione, stimando che il termine di prescrizione è di cinque anni e che comincia a decorrere al momento della trasformazione irreversibile del terreno.
b) La sentenza no 188 del 1995 della Corte costituzionale
31. In questa sentenza, la Corte costituzionale ha giudicato compatibile con la Costituzione il principio dell'espropriazione indiretta, nella misura in cui questo principio si è radicato in una disposizione legislativa, ossia l'articolo 2043 del codice civile che regola la responsabilità da delitto. Secondo questa sentenza, il fatto che l'amministrazione diventi proprietario di un terreno traendo beneficio dal suo comportamento illegale non dà nessun problemi sul piano costituzionale, poiché l'interesse pubblico, ossia la conservazione del lavoro pubblico, prevale sull'interesse dell'individuo, e dunque sul diritto di proprietà di questo ultimo. La Corte costituzionale ha giudicato compatibile con la Costituzione l'applicazione all'azione in risarcimento del termine di prescrizione di cinque anni, come previsto dall'articolo 2043 del codice civile per responsabilità da delitto.
c) Caso di mancata applicazione del principio dell'espropriazione indiretta
32. Gli sviluppi della giurisprudenza mostrano che il meccanismo con il quale la costruzione di un lavoro pubblico provoca il trasferimento di proprietà del terreno a favore dell'amministrazione conosce delle eccezioni.
33. Nella sua sentenza no 874 del 1996, il Consiglio di stato ha affermato che non c'è espropriazione indiretta quando le decisioni dell'amministrazione ed il decreto di occupazione di emergenza sono state annullate dalle giurisdizioni amministrative; se non fosse così il caso, la decisione giudiziale sarebbe svuotata di sostanza.
34. Nella sua sentenza no 1907 del 1997, la Corte di cassazione deliberando in camere riunite ha affermato che l'amministrazione non diventa proprietario di un terreno quando le decisioni che ha adottato e la dichiarazione di utilità pubblica devono essere considerate come nulle ab initio. In questo caso, l'interessato mantiene la proprietà dal terreno e può chiedere il restitutio in integrum. Può, come alternativa, chiedere dei danno-interessi. L'illegalità in questi casi ha un carattere permanente e non trova nessuno termine di prescrizione applicazione.
35. Nella sentenza no 6515 del 1997, la Corte di cassazione che delibera in camere riunite ha affermato che non c'è trasferimento di proprietà quando la dichiarazione di utilità pubblica è stata annullata dalle giurisdizioni amministrative. In questo caso dunque, il principio dell'espropriazione indiretta non si trova ad applicare. L'interessato che mantiene la proprietà dal terreno, ha la possibilità di chiedere il restitutio in integrum. L'introduzione di una domanda in danno-interessi provoca una rinuncia al restitutio in integrum. Il termine di prescrizione di cinque anni comincia a decorrere nel momento in cui la decisione del giudice amministrativo diventa definitiva.
36. Nella sentenza no 148 del 1998, la prima sezione della Corte di cassazione ha seguito la giurisprudenza delle camere riunite e ha affermato che il trasferimento di proprietà per effetto dell'espropriazione indiretta non ha luogo quando la dichiarazione di utilità pubblica alla quale il progetto di costruzione era abbinato è stata considerata come invalido ab initio.
37. Nella sentenza no 5902 del 2003, la Corte di cassazione in camere riunite ha riaffermato che non c'è trasferimento di proprietà nella mancanza di dichiarazione di utilità pubblica valida.
38. Conviene confrontare questa giurisprudenza con la legge no 458 di 1988 (vedere sotto §§ 39-40) e col Repertorio delle disposizioni sull'espropriazione, entrato in vigore il 30 giugno 2003 (vedere sotto §§ 48-49).
4. La legge no458 del 27 ottobre 1988
39. Ai termini dell'articolo 3 di questa legge, "Il proprietario di un terreno, utilizzato per la costruzione di edifici pubblici e di case popolari, ha diritto al risarcimento del danno subito, in seguito ad un'espropriazione dichiarata illegale con una decisione passata in forza di cosa giudicata, ma non può pretendere alla restituzione del suo bene. Ha anche dritto, in più del risarcimento del danno, alle somme dovute in ragione del deprezzamento monetario ed a quelle menzionate all'articolo 1224 § 2 del codice civile e questo a contare del giorno dell'occupazione illegale."
40. Interpretando l'articolo 3 della legge di 1988, la Corte costituzionale, nella sua sentenza del 12 luglio 1990 (n° 384), ha considerato: "Con la disposizione attaccata, il legislatore, tra gli interessi dei proprietari dei terreni - ottenere in caso di espropriazione illegale la restituzione dei terreni - e l'interesse pubblico - concretizzato dalla destinazione di questi beni alle finalità di costruzioni residenziali pubbliche a condizioni favorevoli o convenzionate - ha dato la precedenza a questo ultimo interesse."
5. L'importo del risarcimento in caso di espropriazione indiretta
41. Secondo la giurisprudenza di 1983 della Corte di cassazione in materia di espropriazione indiretta, un risarcimento integrale del danno subito, sotto forma di danno-interessi per la perdita del terreno, era dovuta all'interessato in compenso della perdita di proprietà che provoca l'occupazione illegale.
42. La legge di bilancio del 1992, articolo 5 bis della decreto-legge no 333 del 11 luglio 1992, modificò questa giurisprudenza, nel senso che l'importo dovuto in caso di espropriazione indiretta non poteva superare l'importo dell'indennità contemplata per il caso di un'espropriazione formale. Con la sentenza no 369 del 1996, la Corte costituzionale dichiarò incostituzionale questa disposizione.
43. In virtù della legge di bilancio no 662 del 1996 che seguì la disposizione dichiarata incostituzionale, l'indennizzo integrale non può essere accordato per un'occupazione di terreno che aveva avuto luogo prima del 30 settembre 1996. In questa ottica, l'indennizzo equivale all'importo dell'indennità contemplata per il caso di un'espropriazione formale, nell'ipotesi più favorevole al proprietario, mediante un aumento del 10%.
44. Con la sentenza no 148 del 30 aprile 1999, la Corte costituzionale ha giudicato una tale indennità compatibile con la Costituzione. Tuttavia, nella stessa sentenza, la Corte ha precisato che un'indennità integrale, a concorrenza del valore venale del terreno, può essere richiesta quando l'occupazione e la privazione del terreno non hanno avuto luogo a causa di utilità pubblica.
6. La giurisprudenza dopo le sentenze della Corte del 30 maggio 2000 nelle cause Belvedere Alberghiera e Carbonara e Ventura
45. Con le sentenze no 5902 e 6853 del 2003, la Corte di cassazione in camere riunite si è pronunciata di nuovo sul principio dell'espropriazione indiretta, facendo riferimento alle due sentenze della Corte precitata.
46. Alla vista della constatazione di violazione dell'articolo 1 del protocollo no 1 nelle cause sopra, la Corte di cassazione ha affermato che il principio dell'espropriazione indiretta sostiene un ruolo importante nella cornice del sistema giuridico italiano e che è compatibile con la Convenzione.
47. Più specificamente, la Corte di cassazione-dopo avere analizzato la storia del principio dell'espropriazione indiretta - ha detto che alla vista dell'uniformità della giurisprudenza in materia, il principio dell'espropriazione indiretta deve considerarsi come essendo pienamente "prevedibile" a contare dal 1983. Per questo fatto, l'espropriazione indiretta deve essere considerata come essendo rispettosa del principio di legalità. Trattandosi delle occupazioni di terreno che hanno luogo senza dichiarazione di utilità pubblica, la Corte di cassazione ha affermato che queste non sono atte a trasferire la proprietà del bene allo stato. In quanto all'indennizzo, la Corte di cassazione ha affermato che, anche se è inferiore al danno subito dall'interessato, ed in particolare al valore del terreno, l'indennizzo dovuto in caso di espropriazione indiretta è sufficiente per garantire un "giusto equilibrio" tra le esigenze dell'interesse generale della comunità e gli imperativi della salvaguardia dei diritti fondamentali dell'individuo.
7. Il Repertorio delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di espropriazione a causa di utilità pubblica (qui di seguito "il Repertorio)
48. Il 30 giugno 2003 è entrato in vigore il Decreto Presidenziale no 327 dell’ 8 giugno 2001, modificato dal Decreto legislativo no 302 del 27 dicembre 2002, e che regola il procedimento di espropriazione. Il Repertorio codifica le disposizioni e la giurisprudenza esistenti in materia. In particolare, codifica il principio dell'espropriazione indiretta. Il Repertorio che non si applica ai casi di occupazione sopraggiunta anteriormente al 1996 e non si applica dunque nello specifico, si è sostituito, a partire dalla sua entrata in vigore, all'insieme della legislazione la giurisprudenza precedente in materia di espropriazione.
49. Al suo articolo 43, il Repertorio contempla che nella mancanza di un decreto di espropriazione, o nella mancanza di dichiarazione di utilità pubblica, un terreno trasformato in seguito alla realizzazione di un lavoro pubblico è acquisito al patrimonio dell'autorità che l'ha trasformato; dei danno-interessi sono accordati in compenso. L'autorità può acquisire un bene anche quando il piano di urbanistica o la dichiarazione di utilità pubblica sono stati annullati. Il proprietario può chiedere al giudice la restituzione del terreno. L'autorità in causa si può opporre. Quando il giudice decide di non ordinare la restituzione del terreno, il proprietario ha diritto ad un risarcimento.
IN DIRITTO
I. SULL'ECCEZIONE PRELIMINARE DEL GOVERNO
50. In queste osservazioni sul merito il Governo solleva innanzitutto un'eccezione di inammissibilità derivata dal non esaurimento delle vie di ricorso interne, dato che la richiesta dinnanzi alla Corte europea è stata introdotta prima della fine del procedimento interno, ossia quando il ricorso era ancora pendente dinnanzi al tribunale di Caltagirone.
51. I richiedenti si oppongono a questa eccezione del Governo.
52. La Corte ricorda che ai termini dell'articolo 55 del suo ordinamento, "Se la Parte contraente convenuta intende sollevare un'eccezione di inammissibilità, deve farlo, per quanto la natura dell'eccezione e le circostanze lo permettono, nelle osservazioni scritte od orali sull'ammissibilità della richiesta ." Ora, risulta dalla pratica che questa condizione non si trova assolta nello specifico. C'è dunque decadenza.
53. Alla luce di queste considerazioni, la Corte stima che c'è luogo di respingere l'eccezione del Governo.
II. SULLA VIOLAZIONE ADDOTTA DELL'ARTICOLO 1 DEL PROTOCOLLO NO 1 DELLA CONVENZIONE
54. I richiedenti adducono essere stati privati del loro terreno per effetto dell'occupazione di questo e della costruzione di alloggi, in mancanza di un decreto di espropriazione e di indennizzo. Inoltre, fanno valere che ai termini della legislazione entrata in vigore durante il procedimento dinnanzi alle giurisdizioni interne, non sono stati risarciti alla quota del valore venale del terreno. Secondo essi, questa situazione ha recato offesa al loro diritto al rispetto dei loro beni garantiti all'articolo 1 del Protocollo no 1, così redatto,:
"Ogni persona fisica o morale ha diritto al rispetto dei suoi beni. Nessuno può essere privato della sua proprietà che a causa di utilità pubblica e nelle condizioni previste dalla legge ed i principi generali del diritto internazionale.
Le disposizioni precedenti non recano offesa al diritto che possiedono gli Stati di mettere in vigore le leggi che giudicano necessarie per regolamentare l'uso dei beni conformemente all'interesse generale o per garantire il pagamento delle imposte o di altri contributi o delle multe. "
A. Tesi difese dinnanzi alla Corte
1. I richiedenti
55. I richiedenti affermano che la privazione del terreno in applicazione del principio giurisprudenziale dell'espropriazione indiretta è contraria ai principi costituzionali così come all'articolo 1 del Protocollo no 1 dal punto di vista dell'esistenza necessaria di una base legale.
56. Sostengono che l'espropriazione indiretta è un'espropriazione di facto e si traduce in un'illegalità commessa dall'amministrazione.
57. A questo riguardo, i richiedenti fanno osservare che il terreno controverso è stato occupato e trasformato senza che un decreto di espropriazione sia stato adottato. È solamente alla conclusione del procedimento in danno-interessi dinnanzi alle giurisdizioni nazionali che hanno potuto ottenere una decisione giudiziale dichiarante l'illegalità dell'occupazione che ha come conseguenza di dichiararli allo stesso tempo in modo retroattivo privati del loro bene.
58. In quanto all'importo del risarcimento che hanno ricevuto in seguito al procedimento iniziato dinnanzi alle giurisdizioni interne, i richiedenti osservano che ai termini della legislazione in vigore non sono stati risarciti alla quota del valore venale del terreno. Nello specifico hanno ottenuto una somma uguale al 50% del valore venale del terreno e fanno valere che questa somma sarà sottoposta ad un'imposizione alla sorgente del 20%.
59. A questo riguardo, osservano che l'indennità accordata è largamente inferiore al danno subito e leggermente superiore all'importo al quale avrebbero avuto diritto in caso di espropriazione in buona e dovuta forma.
60. Inoltre, i richiedenti stimano che l'applicazione retroattiva in corso di procedimento della legislazione che riduce l'importo del risarcimento è in quanto tale contraria all'articolo 1 del Protocollo no 1.
2. Il Governo
61. Il Governo fa osservare che nel caso specifico, si tratta di un'occupazione di terreno nella cornice di un procedimento amministrativo che si fonda su una dichiarazione di utilità pubblica. Il Governo ammette che il procedimento di espropriazione non è stato messo in opera nei termini previsti dalla legge, nella misura in cui non è stato adottato nessuno decreto di espropriazione.
62. A difetto di un tale decreto, il Governo sostiene che era impossibile sapere se i richiedenti erano o no ancora proprietari del bene. Era essenziale avere dunque una decisione nazionale definitiva che dissipi una volta per tutte l'incertezza che caratterizza questo tipo di situazione, ed in particolare il caso specifico che manca di chiarezza. Allo stesso tempo, il Governo sostiene che il giudizio del tribunale di Caltagirone ha solamente un valore dichiarativo,essendo l'espropriazione indiretta un meccanismo automatico di perdita di proprietà. Col suo giudizio, il giudice nazionale farebbe prendere solamente atto di una situazione compiuta e si limiterebbe a dichiarare che i richiedenti devono considerarsi come essendo privati del loro bene a favore dell'amministrazione a contare della data che il tribunale considera come la data in cui il terreno è stato trasformato in modo irreversibile.
63. Il Governo sostiene che questa situazione è conforme all'articolo 1 del Protocollo no 1.
64. In quanto alla necessità dell'ingerenza nel diritto di proprietà dei richiedenti, il Governo fa osservare che la costruzione del lavoro pubblico costituiva un motivo adeguato per giustificare l'espropriazione del terreno che deve essere considerato come un mezzo proporzionato allo scopo legittimo mirato.
65. Trattandosi dell'esistenza di una base legale, il Governo ricorda di prima che la Corte, nella sua sentenza Zubani c. Italia ( sentenza del 7 agosto 1996, Raccolta 1996-IV, §§ 45-46) aveva esaminato una causa di espropriazione indiretta che ricade sotto l'influenza della legge no 458 di 1988 (vedere diritto interno, paragrafo 39,) dal punto di vista del giusto equilibrio, stimando che, per ciò che riguardava la legge in quanto tale, "la scelta legislativa che mira a privilegiare l'interesse della collettività nel caso di espropriazioni o di occupazioni illegali di terreni è ragionevole: l'indennizzo integrale dei danni subiti dai proprietari riguardati costituisce un risarcimento sufficiente... " (sentenza Zubani precitato, § 49).
66. Il Governo prende atto del fatto che la giurisprudenza della Corte ha conosciuto un'evoluzione in seguito, nella misura in cui, nei due seguente casi riguardanti l’espropriazione indiretta, ha constatato un'incompatibilità del meccanismo dell'espropriazione indiretta col principio di legalità (Carbonara e Ventura c. Italia, no 24638/94, CEDH 2000-VI; Belvedere Alberghiera S.r.l. c. Italia, no 31524/96, CEDH 2000-VI).
67. Secondo il Governo, il principio deve considerarsi come essendo "contemplato dalla legge", anche se è stato elaborato dalla giurisprudenza in un paese del "civil law" e non di "common law."
68. A questo riguardo, il Governo prende atto del fatto che nelle due sentenze precitate, la Corte aveva stimato inutile giudicare in abstracto se il ruolo che un principio giurisprudenziale, come quello dell'espropriazione indiretta, occupa in un sistema di diritto continentale è assimilabile a quell'occupato con le disposizioni legislative (sentenza Carbonara precitato, § 64.) La Corte aveva osservato che la giurisprudenza italiana aveva conosciuto un'evoluzione e che un principio giurisprudenziale non lega le giurisdizioni in quanto alla sua applicazione (sentenza Carbonara precitato, § 69).
69. Il Governo sostiene che decidere del ruolo della giurisprudenza in Italia riveste una grande importanza in questo tipo di cause. Secondo il Governo, la giurisprudenza nazionale avendo creato il principio dell'espropriazione indiretta, questo deve essere considerato come facente parte del diritto positivo a contare dalla sentenza della Corte di cassazione no 1464 del 1983. La giurisprudenza ulteriore avrebbe confermato questo principio ed avrebbe precisato certi aspetti della sua applicazione. Inoltre, questo principio sarebbe stato riconosciuto dalla legge no 458 del 27 ottobre 1988 (vedere sopra paragrafo 39).
70. In conclusione, secondo il Governo, a partire dal 1983, le regole dell'espropriazione indiretta erano perfettamente chiare ed accessibili a tutti i proprietari di terreni.
71. Nello specifico, il terreno dei richiedenti è stato occupato nel 1980 e questi hanno introdotto l'azione in giustizia dinnanzi alle giurisdizioni nazionali nel 1987. Segue che già all'inizio del procedimento di espropriazione, la giurisprudenza in materia di espropriazione indiretta era consolidata e faceva dunque parte del diritto positivo.
72. In più, il Governo fa notare che i richiedenti hanno rifiutato due volte un'offerta di indennità da parte dell'amministrazione. Ciò dimostrerebbe, secondo il Governo, che i richiedenti erano interessati ad aspettare la trasformazione del terreno per potere agire contro l'amministrazione e chiedere i danno-interessi.
73. Trattandosi della qualità della legge, il Governo riconosce che il fatto che un decreto di espropriazione non sia stato pronunciato è in sé una trasgressione alle regole che presiedono al procedimento amministrativo.
74. Tuttavia, tenuto conto del fatto che il terreno è stato trasformato in modo irreversibile in ragione della costruzione di un’opera di utilità pubblica, la restituzione di questo non è più possibile.
75. Il trasferimento della proprietà del terreno in applicazione del principio dell'espropriazione indiretta è il risultato di un'interpretazione sistematica da parte del giudice di principi esistenti difatti, tendente a garantire che l'interesse generale prevalga sull'interesse degli individui, quando il lavoro pubblico è stato realizzato (trasformazione del terreno) e che questo risponde all'utilità pubblica.
76. Alla luce di queste considerazioni, il Governo stima che il principio dell'espropriazione indiretta che permette ai vecchi proprietari di ottenere un risarcimento conseguente alla perdita del terreno, è conforme dunque all'articolo 1 del Protocollo no 1 dal punto di vista della qualità della legge.
77. In quanto all'esigenza di garantire un giusto equilibrio tra i sacrifici imposto agli individui ed il compenso concesso a questi, il Governo riconosce che l'amministrazione è tenuta a compensare l'individuo.
78. Però, questo indennizzo può essere inferiore al danno subito dall'interessato, visto che l'espropriazione indiretta risponde ad un interesse collettivo e che l'illegalità commessa dall'amministrazione riguarda solamente la forma, ossia una trasgressione alle regole che presiedono al procedimento amministrativo.
79. Il Governo ammette che il richiedente non è stato indennizzato interamente, e che per effetto della legge no 662 del 1996, l'indennità accordata è inferiore al valore del terreno.
80. Tuttavia, visto che l'espropriazione indiretta risponde ad un interesse collettivo, il Governo sostiene che l'importo dell'indennità in causa rientra nel margine di valutazione lasciata agli Stati per fissare un indennizzo che sia ragionevolmente in rapporto col valore del bene. Inoltre, la determinazione di un massimo d'indennità tramite la legge no 662 del 1996 si spiegherebbe con la preoccupazione di "scoraggiare delle speculazioni" da parte dei cittadini sulle "difficoltà burocratiche, politiche o finanziarie che impediscono l'amministrazione di espropriare regolarmente." A questo riguardo, il Governo sostiene che l'indennità come plafonata dalla legge in causa essendo in ogni caso superiore a quella che sarebbe stata accordata se l'espropriazione fosse stata regolare, l'espropriazione indiretta risulta un "buon affare" per gli interessati.
81. Alla luce di queste considerazioni, il Governo conclude che il giusto equilibrio è stato rispettato.
B. Sull'osservazione dell'articolo 1 del Protocollo no 1
1. Sull'esistenza di un'ingerenza
82. La Corte ricorda che, per determinare se c'è stata "privazione di beni", bisogna esaminare non solo se ci sono state spodestamento o espropriazione formale, ma ancora guardare al di là delle apparenze ed analizzare la realtà della situazione controversa. Mirando la Convenzione a proteggere dei diritti "concreti ed effettivi", importa di ricercare se suddetta situazione equivaleva ad un'espropriazione di fatto (Sporrong e Lönnroth c. Svezia, sentenza del 23 settembre 1982, serie A no 52, pp. 24-25, § 63).
83. La Corte rileva che, applicando il principio dell'espropriazione indiretta, il tribunale di Caltagirone ha considerato i richiedenti come essendo privati del loro bene a contare dal momento in cui il terreno è stato trasformato irreversibilmente dai lavori pubblici. A difetto di un atto formale di espropriazione, la constatazione di illegalità da parte del giudice è l'elemento che consacra il trasferimento al patrimonio pubblico del bene occupato. In queste circostanze, la Corte conclude che il giudizio del tribunale di Caltagirone ha avuto per effetto di privare i richiedenti del loro bene al senso della seconda frase dell'articolo 1 del Protocollo no 1 (Carbonara e Ventura, precitato, § 61; Brumărescu c. Romania [GC], no 28342/95, § 77, CEDH 1999-VII).
84. Per essere compatibile con l'articolo 1 del Protocollo no 1 una tale ingerenza deve essere operata "a causa di utilità pubblica" e "nelle condizioni previste dalla legge ed i principi generali di diritto internazionale." L'ingerenza deve predisporre un "giusto equilibrio" tra le esigenze dell'interesse generale della comunità e gli imperativi della salvaguardia dei diritti fondamentali dell'individuo (Sporrong e Lönnroth, precitato, p. 26, § 69). Inoltre, la necessità di esaminare la questione del giusto equilibrio può farsi "sentire solamente quando si è rivelato che l'ingerenza controversa ha rispettato il principio di legalità e non era arbitraria" (Iatridis c. Grecia [GC], no 31107/96, § 58, CEDH 1999-II; Beyeler c. Italia [GC], no 33202/96, § 107, CEDH 2000-I).
85. Quindi, la Corte non stima opportuno fondare il suo ragionamento sulla semplice constatazione che un risarcimento integrale in favore dei richiedenti non ha avuto luogo (Carbonara, precitato, § 62).
2. Sul rispetto del principio di legalità
86. L'articolo 1 del Protocollo no 1 esige, innanzitutto e soprattutto, che un'ingerenza dell'autorità pubblica nel godimento del diritto al rispetto dei beni sia legale. La preminenza del diritto, uno dei principi fondamentali di una società democratica, è inerente all'insieme degli articoli della Convenzione (Iatridis precitato, § 58,). Il principio di legalità notifica l'esistenza di norme di diritto interno sufficientemente accessibili, precise e prevedibili (Hentrich c. Francia, sentenza del 22 settembre 1994, serie A no 296-ha, pp. 19-20, § 42, e Lithgow ed altri c. Regno Unito, sentenza del 8 luglio 1986, serie A no 102, p. 47, § 110).
87. Nel sentenza Belvedere Alberghiera srl e nel sentenza Carbonara e Ventura precitati, la Corte non aveva stimato utile di giudicare in abstracto se il ruolo che un principio giurisprudenziale, come quello dell'espropriazione indiretta, occupa in un sistema di diritto continentale è assimilabile a quell'occupato dalle disposizioni legislative, ciò che conta essendo -ad ogni modo-che la base legale risponda ai criteri di prevedibilità, accessibilità e precisione enunciati più in alto. La Corte è sempre convinta che l'esistenza in quanto tale di una base legale non basta a soddisfare al principio di legalità e stima utile propendersi sulla questione della qualità della legge.
88. La Corte prende nota dell'evoluzione giurisprudenziale che ha condotto all'elaborazione del principio dell'espropriazione indiretta. Rileva anche che questo principio è stato trasposto nei testi di legge, come la legge no 458 del 1988, la legge no 662 del 1996 e, ultimamente, nel Repertorio delle disposizioni in materia di espropriazione. Essendo così, la Corte non perde di vista le applicazioni contraddittorie che hanno luogo nella cronostoria della giurisprudenza, e rileva anche delle contraddizioni tra la giurisprudenza ed i suddetti testi di legge scritta.
89. A titolo di esempio, la Corte nota che se è vero che la giurisprudenza ha escluso, a contare dal 1996-1997, che l'espropriazione indiretta possa applicarsi quando la dichiarazione di utilità pubblica è stata annullata, è anche vero che il Repertorio ha ultimamente contemplato che nella mancanza di dichiarazione di utilità pubblica, ogni terreno può essere acquistato al patrimonio pubblico, se il giudice decide di non ordinare la restituzione del terreno occupato e trasformato con l'amministrazione.
90. Alla vista di questi elementi, la Corte non esclude che rimanga il rischio di un risultato imprevedibile o arbitrario per gli interessati.
91. La Corte nota poi che il meccanismo dell'espropriazione indiretta permette in generale all'amministrazione di passare oltre le regole fissate in materia di espropriazione, col rischio di un risultato imprevedibile o arbitrario per gli interessati, che si trattasse di un'illegalità dall'inizio o di un'illegalità sopraggiunto in seguito.
92. A questo riguardo, la Corte nota che l'espropriazione indiretta permette all'amministrazione di occupare un terreno e di trasformarlo irreversibilmente, in modo tale che sia considerato come acquisizione al patrimonio pubblico, senza che in parallelo un atto formale dichiarante il trasferimento di proprietà non sia adottato. Nella mancanza di un atto che formalizza l'espropriazione ed intervenendo al più tardi nel momento in cui il proprietario ha perso ogni disponibilità del bene, l'elemento che permetterà di trasferire al patrimonio pubblico il bene occupato e di raggiungere una sicurezza giuridica è la constatazione di illegalità da parte del giudice, che vale come dichiarazione di trasferimento di proprietà. Incombe sull'interessato - che continua ad essere formalmente proprietario - di sollecitare al giudice competente una decisione che constata, all'occorrenza, l'illegalità abbinata alla realizzazione di un lavoro di interesse pubblico, condizioni necessarie affinché sia dichiarato in modo retroattivo privato del suo bene.
93. Alla vista di questi elementi, la Corte stima che il meccanismo dell'espropriazione indiretta non è atto a garantire un grado sufficiente di sicurezza giuridica.
94. La Corte nota poi che l'espropriazione indiretta permette inoltre all'amministrazione di occupare un terreno e di trasformarlo senza per questo versare i indennità allo stesso tempo. L'indennità deve essere richiesta dall'interessato e ciò entro prescrizione di cinque anni, cominciando a contare della data alla quale il giudice stima che la trasformazione irreversibile del terreno ha avuto luogo. Questo può provocare delle conseguenze nefaste per l'interessato, e rendere vano ogni speranza di risarcimento (Carbonara e Ventura, precitato, § 71).
95. La Corte rileva infine che il meccanismo dell'espropriazione indiretta permette all'amministrazione di derivare partito del suo comportamento illegale, e che il prezzo a pagare è solamente del 10% più elevato che nel caso di un'espropriazione in buona e dovuto forma. Secondo la Corte, questa situazione non è di natura tale da favorire la buona amministrazione dei procedimenti di espropriazione ed a prevenire degli episodi di illegalità.
96. Ad ogni modo, la Corte è chiamata a verificare se il modo in cui il diritto interno è interpretato ed applicato produce degli effetti conformi ai principi della Convenzione.
97. Nella presente causa, la Corte rileva che applicando il principio dell'espropriazione indiretta, le giurisdizioni italiane hanno considerato i richiedenti privati del loro bene a contare dal momento in cui i lavori di costruzione di immobili hanno trasformato irreversibilmente i luoghi, essendo riunite le condizioni di illegalità dell'occupazione e di interesse pubblico del lavoro costruito. Ora, nella mancanza di un atto formale di espropriazione, la Corte stima che questa situazione non potrebbe essere considerata come "prevedibile", poiché è solamente con la decisione definitiva -il giudizio del tribunale di Caltagirone che ha acquisito forza di cosa giudicata-che si può considerare il principio dell'espropriazione indiretta come essendo stato applicato effettivamente e che l'acquisizione del terreno al patrimonio pubblico è stata sancita. Di conseguenza, i richiedenti non hanno avuto la "sicurezza giuridica" concernente la privazione del terreno che l’ 11 aprile 2004, data alla quale il giudizio del tribunale di Caltagirone è diventato definitivo.
98. La Corte osserva poi che la situazione in causa ha permesso all'amministrazione di derivare partito da un'occupazione di terreno illegale. In altri termini, l'amministrazione si è potuta appropriare del terreno a disprezzo delle regole che regolano l'espropriazione in buona e dovuta forma, e, tra altri, senza che un'indennità sia messa in parallelo a disposizione degli interessati.
99. Trattandosi dell'indennità, la Corte constata che l'applicazione retroattiva della legge di bilancio no 662 del 1996 al caso di specifico ha avuto per effetto di privare i richiedenti di un risarcimento integrale del danno subito.
100. Alla luce di queste considerazioni, la Corte stima che l'ingerenza controversa non è compatibile col principio di legalità e che dunque ha infranto il diritto al rispetto dei beni dei richiedenti.
101. Quindi, c'è stata violazione dell'articolo 1 del Protocollo no 1.
III. SULL'APPLICAZIONE DELL'ARTICOLO 41 DELLA CONVENZIONE
102. Ai termini dell'articolo 41 della Convenzione,
"Se la Corte dichiara che c'è stata violazione della Convenzione o dei suoi Protocolli, e se il diritto interno dell'Alta Parte contraente non permette di cancellare che imperfettamente le conseguenze di questa violazione, la Corte accorda alla parte lesa, se c'è luogo, una soddisfazione equa. "
103. Riferendosi al sentenza Carbonara e Ventura c. Italia (soddisfazione equa) (no 24638/94, 11 dicembre 2003) ed alla sentenza Papamichalopoulos ed altri c. Grecia (articolo 50) (sentenza del 31 ottobre 1995, serie A no 330-B) i richiedenti sollecitano il versamento di una somma che corrisponde al valore reale del terreno, includendo il plusvalore portato dalla costruzione degli immobili. Similmente a queste cause, i richiedenti invitano la Corte a nominare un perito che possa valutare il terreno.
104. Sussidiariamente, per il caso in cui la Corte non nominasse un perito, i richiedenti richiedono 845 422,41 EUR a titolo del danno materiale per la perdita del terreno, somma che risulta dalla differenza tra il valore del terreno controverso rivalutato ed abbinato ad interessi e la somma, rivalutata ed abbinata ad interessi, che devono ancora percepire in esecuzione del giudizio del tribunale di Caltagirone.
105. Inoltre, i richiedenti chiedono il versamento di un'indennità di 50 000 EUR ciascuno a titolo di danno morale.
106. In quanto al danno materiale, il Governo osserva al primo colpo che i richiedenti hanno ottenuto al livello nazionale una decisione che accorda loro una somma importante. In questa situazione, la Corte non dovrebbe accordare una soddisfazione equa che provoca un arricchimento indebito dei richiedenti. Il Governo sostiene che in ogni caso i richiedenti non possono aspirare ad un risarcimento integrale del danno e contesta l'applicazione al caso di specifico del metodo utilizzato dalla Corte nelle due cause citate dai richiedenti. Nel caso in cui la Corte decidesse di accordare una soddisfazione equa, il Governo sostiene che questa dovrebbe essere calcolata a partire dal rapporto di perizia depositata nel procedimento nazionale, ed applicando un interesse semplice.
107. In quanto al danno morale, il Governo fa valere che questo dipende dalla durata eccessiva del procedimento dinnanzi alle giurisdizioni nazionali. Di conseguenza, il Governo sostiene che il versamento di una qualsiasi somma a titolo di indennizzo del danno morale è subordinato all'esaurimento del rimedio Pinto.
108. In più, il Governo osserva che la quantificazione dei danni morali fatti dai richiedenti è superiore al valore venale del terreno.
109. I richiedenti chiedono inoltre alla Corte la somma di 75 112,11 EUR, a titolo di rimborso degli oneri incorsi dinnanzi alla Corte e della parcella di avvocato.
110. In quanto agli oneri del procedimento a Strasburgo, il Governo sostiene che i richiedenti hanno quantificato questi in modo vago ed impreciso.
111. La Corte stima che la questione dell'applicazione dell'articolo 41 non si trova in stato. Perciò, la riserva e fisserà ulteriore procedimento, tenuto conto della possibilità che il Governo ed i richiedenti giungono ad un accordo.
PER QUESTI MOTIVI, LA CORTE, ALL'UNANIMITÀ,
1. Respinge l'eccezione preliminare del Governo;
2. Stabilisce che c'è stata violazione dell'articolo 1 del Protocollo no 1;
3. Stabilisce che la questione dell'applicazione dell'articolo 41 della Convenzione non si trova in stato;
perciò,
a) la riserva per intero;
b) invita il Governo ed i richiedenti ad indirizzarle per iscritto, nei tre mesi a contare dal giorno in cui la sentenza sarà diventata definitiva conformemente all'articolo 44 § 2 della Convenzione, le loro osservazioni su questa questione ed in particolare a darle cognizione di ogni accordo al quale potrebbero arrivare;
c) riserva il procedimento ulteriore e delega al presidente della camera l'incarico di fissarlo all'occorrenza.
Fatto in francese, comunicato poi per iscritto il 15 luglio 2005 in applicazione dell'articolo 77 §§ 2 e 3 dell'ordinamento.
Søren Nielsen Christos Rozakis
Cancelliere Président

SENTENZA IL ROSA ED ALBA C. ITALIA (N° 6)

SENTENZA IL ROSA ED ALBA C. ITALIA (N° 6)




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