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CASO: AFFAIRE MOREA c. ITALIE

TIPOLOGIA: Sentenza
LIVELLO DI IMPORTANZA: 3 (limitata)
ARTICOLI:

NUMERO: 69269/01/2007
STATO: Italia
DATA: 25/01/2007
ORGANO: Sezione Terza


TESTO ORIGINALE

TROISIÈME SECTION
AFFAIRE MOREA c. ITALIE
(Requête no 69269/01)
ARRÊT
STRASBOURG
25 janvier 2007
DÉFINITIF
25/04/2007
Cet arrêt deviendra définitif dans les conditions définies à l'article 44 § 2 de la Convention. Il peut subir des retouches de forme.


En l'affaire Morea c. Italie,
La Cour européenne des Droits de l'Homme (troisième section), siégeant en une chambre composée de :
MM. B.M. Zupančič, président,
C. Bîrsan,
V. Zagrebelsky,
Mme A. Gyulumyan,
M. E. Myjer,
Mmes I. Ziemele,
I. Berro-Lefèvre, juges,
et de Mme F. Aracı, greffière adjointe de section,
Après en avoir délibéré en chambre du conseil le 4 janvier 2007,
Rend l'arrêt que voici, adopté à cette date :
PROCÉDURE
1. A l'origine de l'affaire se trouve une requête (no 69269/01) dirigée contre la République italienne et dont trois ressortissants de cet État, M. M M, M. C. M et Mme P. M (« les requérants »), ont saisi la Cour le 11 mai 2001 en vertu de l'article 34 de la Convention de sauvegarde des Droits de l'Homme et des Libertés fondamentales (« la Convention »).
2. Les requérants sont représentés par Mes A. A. et S. B., avocats à Bari. Le gouvernement italien (« le Gouvernement ») est représenté par son agent, M. I. M. Braguglia, son coagent, M. F. Crisafulli, et son coagent adjoint, M. N. Lettieri.
3. Le 11 mai 2004, la Cour a décidé de communiquer la requête au Gouvernement. Se prévalant de l'article 29 § 3 de la Convention, elle a décidé que seraient examinés en même temps la recevabilité et le bien-fondé de l'affaire.
EN FAIT
I. LES CIRCONSTANCES DE L'ESPÈCE
4. Les requérants sont nés respectivement en 1944, 1928 et 1930 et résident respectivement à Mottola (Tarente) et Putignano (Bari).
5. Les requérants étaient propriétaires d'un terrain constructible sis à Mottola et enregistré au cadastre, feuille 97, parcelles 173, 174, 195, 229 et 254.
6. Par un arrêté du 19 décembre 1985, le conseil municipal de Mottola autorisa la société coopérative L.C. (« la société coopérative ») à occuper d'urgence une partie de ce terrain, à savoir 7 039 mètres carrés, en vue de son expropriation pour cause d'utilité publique, afin de procéder à la construction d'habitations à loyer modéré.
7. Le 15 mars 1986, la société coopérative procéda à l'occupation matérielle du terrain et entama les travaux de construction.
1. La procédure devant les juridictions administratives
8. Par un recours notifié le 29 mars 1986, les requérants introduisirent devant le tribunal administratif régional des Pouilles (« TAR ») une action visant à contester la légalité de l'arrêté du conseil municipal de Mottola du 19 décembre 1985.
9. Par un jugement déposé au greffe le 10 avril 1989, le TAR accueillit le recours et annula la mesure attaquée, au motif que cette dernière avait été adoptée par le conseil municipal et non pas par le maire, comme prévu par la loi.
10. Il ressort du dossier que ce jugement n'a pas été attaqué devant les juridictions internes compétentes et, par conséquent, a acquis force de chose jugée.
2. La procédure devant les juridictions civiles
11. Le 11 janvier 1990, la société coopérative termina la construction des habitations à loyer modéré sur le terrain des requérants.
12. Par un acte d'assignation notifié le 14 février 1990, les requérants introduisirent devant le tribunal de Tarente une action en dommages-intérêts à l'encontre de la municipalité de Mottola et de la société coopérative.
13. Ils faisaient valoir que l'occupation était illégale ab initio, compte tenu de la décision du TAR. Toutefois, se referant à la jurisprudence de la Cour de cassation en matière d'expropriation indirecte, ils estimaient qu'à la suite de l'achèvement de l'ouvrage public, leur droit de propriété avait été neutralisé et que, par conséquent, il ne leur était pas possible de demander la restitution du terrain litigieux, mais seulement les dommages-intérêts. A la lumière de ces considérations, ils réclamaient un dédommagement pour la perte du terrain.
14. Une expertise ordonnée par le tribunal fut déposée au greffe au cours du procès. Selon l'expert, la société coopérative avait occupé au total 7 046 mètres carrés du terrain des requérants et la valeur marchande de celui-ci en janvier 1990 était de 100 000 ITL le mètre carré.
15. Par un jugement déposé au greffe le 17 février 1995, le tribunal de Tarente déclara que le terrain avait été occupé illégalement depuis le début.
16. Toutefois, les requérants devaient se considérer comme privés de leur bien à compter du 11 janvier 1990, par l'effet de la construction des ouvrages publics, en vertu du principe de l'expropriation indirecte. Dès lors, ils avaient droit à un dédommagement égal à la valeur marchande du terrain en janvier 1990 réévaluée au jour du prononcé, à savoir 901 888 000 ITL, plus intérêts.
17. En outre, le tribunal condamna la municipalité et la société coopérative à verser aux requérants une indemnisation découlant de l'impossibilité d'utiliser le terrain dans la période comprise entre le début de l'occupation du terrain et la fin des travaux.
18. Par deux actes notifiés respectivement les 12 et 24 juillet 1995, la société coopérative et la municipalité de Mottola interjetèrent appel de ce jugement devant la cour d'appel de Lecce.
19. Par un arrêt déposé au greffe le 29 novembre 1997, la cour d'appel, compte tenu de l'entré en vigueur de la loi budgétaire no 662 de 1996, réduisit à 387 556 115 ITL, plus intérêts et réévaluation, le montant du dédommagement à verser aux requérants pour la perte du terrain.
20. Quant à l'indemnisation découlant de l'impossibilité d'utiliser le terrain, celle-ci fut réduite aussi, étant calculée sur la base de la somme reconnue à titre de dédommagement pour la perte du terrain.
21. Par un recours notifié respectivement les 8 et 11 janvier 1999, les requérants se pourvurent en cassation, contestant l'application à leur cause de la loi no 662 de 1996.
22. Par un arrêt déposé au greffe le 17 novembre 2000, la Cour de cassation débouta les requérants de leur pourvoi, reconnaissant l'applicabilité en l'espèce de la loi budgétaire no 662 de 1996.
II. LE DROIT ET LA PRATIQUE INTERNES PERTINENTS
23. Le droit interne pertinent se trouve décrit dans l'arrêt Serrao c. Italie (no 67198/01, 13 octobre 2005).
EN DROIT
I. SUR LA VIOLATION ALLÉGUÉE DE L'ARTICLE 1 DU PROTOCOLE No 1
24. Les requérants allèguent avoir été privés de leur terrain dans des circonstances incompatibles avec l'article 1 du Protocole no 1, ainsi libellé :
« Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d'utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international.
Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que possèdent les États de mettre en vigueur les lois qu'ils jugent nécessaires pour réglementer l'usage des biens conformément à l'intérêt général ou pour assurer le paiement des impôts ou d'autres contributions ou des amendes. »
A. Sur la recevabilité
25. Le Gouvernement soulève une exception de tardiveté, faisant valoir que le délai de six mois aurait commencé à courir soit le 1er janvier 1997, date de l'entrée en vigueur de la loi no 662 de 1996, soit le 29 novembre 1997, date du dépôt au greffe de l'arrêt de la cour d'appel par lequel la loi en question a été appliquée à la présente affaire, soit le 30 avril 1999, date du dépôt au greffe de l'arrêt de la Cour constitutionnelle no 148 de 1999, par lequel cette dernière juridiction a confirmé la légalité de cette loi. A l'appui de ses allégations, le Gouvernement cite l'affaire Miconi c. Italie (Miconi c. Italie (déc.), no 66432/01, 6 mai 2004).
26. Les requérants s'opposent à la thèse du Gouvernement.
27. La Cour rappelle qu'elle a rejeté des exceptions semblables dans les affaires Serrao c. Italie (no 67198/01, 13 octobre 2005), Binotti c. Italie (no 2) (no 71603/01, 13 octobre 2005) et Janes Carratù c. Italie, (no 68585/01, 3 août 2006). Elle n'aperçoit aucun motif de déroger à ses précédentes conclusions et rejette donc l'exception en question.
28. La Cour constate que le grief n'est pas manifestement mal fondé au sens de l'article 35 § 3 de la Convention. Elle relève par ailleurs que celui-ci ne se heurte à aucun autre motif d'irrecevabilité. Il convient donc de le déclarer recevable.
B. Sur le fond
1. Thèses des parties
a) Le Gouvernement
29. Le Gouvernement fait observer que, dans le cas d'espèce, il s'agit d'une occupation de terrain dans le cadre d'une procédure administrative reposant sur une déclaration d'utilité publique. Il admet que la procédure d'expropriation n'a pas été mise en œuvre dans les termes prévus par la loi, dans la mesure où aucun arrêté d'expropriation n'a été adopté.
30. Premièrement, il y aurait utilité publique, ce qui ne serait pas remis en cause par le jugement du TAR qui avait pour objet l'arrête autorisant l'occupation d'urgence du terrain.
31. Deuxièmement, la privation du bien telle que résultant de l'expropriation indirecte serait « prévue par la loi ». Selon le Gouvernement, le principe de l'expropriation indirecte doit être considéré comme faisant partie du droit positif à compter au plus tard de l'arrêt de la Cour de cassation no 1464 de 1983. La jurisprudence ultérieure aurait confirmé ce principe et précisé certains aspects de son application et, en outre, ce principe aurait été reconnu par la loi no 458 du 27 octobre 1988 et par la loi budgétaire no 662 de 1996.
33. Le Gouvernement en conclut qu'à partir de 1983, les règles de l'expropriation indirecte étaient parfaitement prévisibles, claires et accessibles à tous les propriétaires de terrains.
34. S'agissant de la qualité de la loi, le Gouvernement reconnaît que le fait qu'un arrêté d'expropriation n'ait pas été prononcé est en soi un manquement aux règles qui président à la procédure administrative.
35. Toutefois, compte tenu de ce que le terrain a été transformé de manière irréversible par la construction d'un ouvrage d'utilité publique, la restitution du terrain n'est plus possible.
36. Le Gouvernement définit l'expropriation indirecte comme le résultat d'une interprétation systématique par les juges de principes existants, tendant à garantir que l'intérêt général l'emporte sur l'intérêt des particuliers, lorsque l'ouvrage public a été réalisé (transformation du terrain) et qu'il répond à l'utilité publique.
37. Quant à l'exigence de garantir un juste équilibre entre le sacrifice imposé aux particuliers et la compensation octroyée à ceux-ci, le Gouvernement reconnaît que l'administration est tenue d'indemniser les intéressés.
38. Compte tenu de ce que l'expropriation indirecte répond à un intérêt collectif et que l'illégalité commise par l'administration ne concerne que la forme, à savoir un manquement aux règles qui président à la procédure administrative, l'indemnisation peut être inférieure au préjudice subi.
39. La fixation du montant de l'indemnité en cause rentre dans la marge d'appréciation laissée aux États pour fixer une indemnisation qui soit raisonnablement en rapport avec la valeur du bien. Le Gouvernement rappelle en outre que l'indemnité telle que plafonnée par la loi budgétaire no 662 de 1996 est en tout cas supérieure à celle qui aurait été accordée si l'expropriation avait été régulière.
40. A la lumière de ces considérations, le Gouvernement conclut que le juste équilibre a été respecté et que la situation dénoncée est compatible à tous points de vue avec l'article 1 du Protocole no 1.
b) Les requérants
41. Les requérants s'opposent à la thèse du Gouvernement.
42. Ils font notamment observer que l'expropriation indirecte est un mécanisme qui permet à l'autorité publique d'acquérir un bien en toute illégalité.
2. Appréciation de la Cour
a) Sur l'existence d'une ingérence
43. La Cour rappelle que, pour déterminer s'il y a eu « privation de biens », il faut non seulement examiner s'il y a eu dépossession ou expropriation formelle, mais encore regarder au-delà des apparences et analyser la réalité de la situation litigieuse. La Convention visant à protéger des droits « concrets et effectifs », il importe de rechercher si ladite situation équivalait à une expropriation de fait (Sporrong et Lönnroth c. Suède, arrêt du 23 septembre 1982, série A no 52, pp. 24-25, § 63).
44. La Cour relève que, en appliquant le principe de l'expropriation indirecte, les juridictions internes ont considéré les requérants comme étant privés de leur bien en raison de la transformation irréversible de celui-ci. A défaut d'un acte formel d'expropriation, le constat d'illégalité de la part du juge est l'élément qui consacre le transfert au patrimoine public du bien occupé. Dans ces circonstances, la Cour conclut que l'arrêt de la Cour de cassation a eu pour effet de priver les requérants de leur bien au sens de la deuxième phrase de l'article 1 du Protocole no 1 (Carbonara et Ventura précité, § 61, et Brumărescu c. Roumanie [GC], no 28342/95, § 77, CEDH 1999-VII).
45. Pour être compatible avec l'article 1 du Protocole no 1, une telle ingérence doit être opérée « pour cause d'utilité publique » et « dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux de droit international ». L'ingérence doit ménager un « juste équilibre » entre les exigences de l'intérêt général de la communauté et les impératifs de la sauvegarde des droits fondamentaux de l'individu (Sporrong et Lönnroth, précité, p. 26, § 69). En outre, la nécessité d'examiner la question du juste équilibre « ne peut se faire sentir que lorsqu'il s'est avéré que l'ingérence litigieuse a respecté le principe de légalité et n'était pas arbitraire » (Iatridis c. Grèce [GC], no 31107/96, § 58, CEDH 1999-II, et Beyeler c. Italie [GC], no 33202/96, § 107, CEDH 2000-I).
46. Dès lors, la Cour n'estime pas opportun de fonder son raisonnement sur le simple constat qu'une réparation intégrale en faveur des requérants n'a pas eu lieu (Carbonara et Ventura, précité, § 62).
b) Sur le respect du principe de légalité
47. La Cour renvoie à sa jurisprudence en matière d'expropriation indirecte (Belvedere Alberghiera S.r.l. c. Italie, no 31524/96, CEDH 2000-VI, et Carbonara et Ventura c. Italie, no 24638/94, CEDH 2000-VI ; parmi les arrêts plus récents, voir Acciardi et Campagna c. Italie, no 41040/98, 19 mai 2005, Pasculli c. Italie, no 36818/97, 17 mai 2005, Scordino c. Italie (no 3), no 43662/98, 17 mai 2005, Serrao c. Italie, no 67198/01, 13 octobre 2005, La Rosa et Alba c. Italie (no 1), no 58119/00, 11 octobre 2005 et Chirò c. Italie (no 4), no 67196/01, 11 octobre 2005), selon laquelle l'expropriation indirecte méconnaît le principe de légalité au motif qu'elle n'est pas apte à assurer un degré suffisant de sécurité juridique et qu'elle permet en général à l'administration de passer outre les règles fixées en matière d'expropriation. En effet, dans tous les cas, l'expropriation indirecte vise à entériner une situation de fait découlant des illégalités commises par l'administration, à régler les conséquences pour le particulier et pour l'administration, au bénéfice de celle-ci.
48. Dans la présente affaire, la Cour relève qu'en appliquant le principe de l'expropriation indirecte, les juridictions italiennes ont considéré les requérants comme privés de leur bien en raison de la transformation irréversible de celui-ci, les conditions d'illégalité de l'occupation et d'intérêt public de l'ouvrage construit étant réunies. Or, en l'absence d'un acte formel d'expropriation, la Cour estime que cette situation ne saurait être considérée comme « prévisible », puisque ce n'est que par la décision judiciaire définitive que l'on peut considérer le principe de l'expropriation indirecte comme ayant effectivement été appliqué et que l'acquisition du terrain au patrimoine public a été consacrée. Par conséquent, les requérants n'ont eu la « sécurité juridique » concernant la privation du terrain que le 17 novembre 2000, date à laquelle l'arrêt de la Cour de cassation a été déposé au greffe.
49. La Cour observe ensuite que la situation en cause a permis à l'administration de tirer parti d'une occupation de terrain illégale. En d'autres termes, l'administration a pu s'approprier du terrain au mépris des règles régissant l'expropriation en bonne et due forme, et, entre autres, sans qu'une indemnité soit mise en parallèle à la disposition des intéressés.
50. S'agissant de l'indemnité, la Cour constate que l'application rétroactive de la loi no 662 de 1996 au cas d'espèce a eu pour effet de priver les requérants de la possibilité d'obtenir réparation du préjudice subi.
51. A la lumière de ces considérations, la Cour estime que l'ingérence litigieuse n'est pas compatible avec le principe de légalité et qu'elle a donc enfreint le droit au respect des biens des requérants.
52. Dès lors, il y a eu violation de l'article 1 du Protocole no 1.
II. SUR LA VIOLATION ALLÉGUÉE DE L'ARTICLE 6 § 1 DE LA CONVENTION
53. Les requérants allèguent que l'adoption et l'application de la loi no 662 du 23 décembre 1996 à leur procédure constitue une ingérence législative contraire à leur droit à un procès équitable tel que garanti par l'article 6 § 1 de la Convention, qui, en ses passages pertinents, dispose :
« Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement (...) par un tribunal (...), qui décidera (...) des contestations sur ses droits et obligations de caractère civil (...) »
54. Le Gouvernement fait notamment valoir que l'application au cas d'espèce du critère d'évaluation du dédommagement introduit par la loi no 662 de 1996 n'aurait pas constitué une entrave à l'exigence de garantir un juste équilibre entre le sacrifice imposé aux particuliers et la compensation octroyée à ceux-ci.
55. La Cour relève que ce grief est lié à celui examiné ci-dessus et doit donc aussi être déclaré recevable.
56. La Cour vient de constater, sous l'angle de l'article 1 du Protocole no 1, que la situation dénoncée par les requérants n'est pas conforme au principe de légalité. Eu égard aux motifs ayant amené la Cour à ce constat de violation (paragraphes 48 à 52 ci-dessus), la Cour estime qu'il n'y a pas lieu d'examiner s'il y a eu, en l'espèce, violation de l'article 6 § 1 (voir, a contrario, Scordino c. Italie (no 1) [GC], no 36813/97, §§ 103-104 et §§ 132-133, CEDH 2006).
III. SUR L'APPLICATION DE L'ARTICLE 41 DE LA CONVENTION
57. Aux termes de l'article 41 de la Convention,
« Si la Cour déclare qu'il y a eu violation de la Convention ou de ses Protocoles, et si le droit interne de la Haute Partie contractante ne permet d'effacer qu'imparfaitement les conséquences de cette violation, la Cour accorde à la partie lésée, s'il y a lieu, une satisfaction équitable. »
58. A titre de préjudice matériel, les requérants demandent d'abord la somme de 163 793,51 EUR, égale à la différence entre la valeur marchande du terrain et le dédommagement évalué aux termes de la loi no 662 de 1996.
59. En outre, ils sollicitent le versement d'une somme égale à la différence entre l'indemnité d'occupation calculée par le tribunal et celle reconnue par la cour d'appel.
60. Dans les observations présentées à la suite de la communication de la requête au Gouvernement, les requérants n'ont pas demandé le versement de sommes à titre de préjudice moral et de frais de procédure.
61.Quant au préjudice matériel, le Gouvernement
conteste d'emblée les modalités de calcul du dommage matériel employées dans les arrêts Belvedere Alberghiera S.r.l. c. Italie (satisfaction équitable, no 31524/96, 30 octobre 2003) et Carbonara et Ventura c. Italie (satisfaction équitable, no 24638/94, 11 décembre 2003).
62. En outre, le Gouvernement fait valoir que les requérants ont déjà obtenu le versement d'un dédommagement pour la perte du terrain à la suite de l'arrêt de la cour d'appel.
63. S'agissant du dommage moral, le Gouvernement fait valoir qu'un tel dommage dépend de la durée excessive de la procédure devant les juridictions nationales. Par conséquent, le Gouvernement soutient que le versement d'une quelconque somme au titre d'indemnisation du dommage moral est subordonné à l'épuisement du remède Pinto.
64. La Cour estime que la question de l'application de l'article 41 ne se trouve pas en état. En conséquence, elle la réserve et fixera la procédure ultérieure, compte tenu de la possibilité que le Gouvernement et les requérants parviennent à un accord.
PAR CES MOTIFS, LA COUR, À L'UNANIMITÉ,
1. Déclare la requête recevable ;
2. Dit qu'il y a eu violation de l'article 1 du Protocole no 1 ;
3. Dit qu'il n'y a pas lieu d'examiner au fond le grief tiré de l'article 6 § 1 de la Convention ;
4. Dit que la question de l'application de l'article 41 de la Convention ne se trouve pas en état ;
en conséquence,
a) la réserve en entier ;
b) invite le Gouvernement et les requérants à lui adresser par écrit, dans les trois mois à compter du jour où l'arrêt sera devenu définitif conformément à l'article 44 § 2 de la Convention, leurs observations sur cette question et notamment à lui donner connaissance de tout accord auquel ils pourraient aboutir ;
c) réserve la procédure ultérieure et délègue au président de la chambre le soin de la fixer au besoin.
Fait en français, puis communiqué par écrit le 25 janvier 2007 en application de l'article 77 §§ 2 et 3 du règlement.
Fatoş Aracı Boštjan M. Zupančič
Greffière adjointe Président


TESTO TRADOTTO

TERZA SEZIONE
CAUSA MOREA C. ITALIA
( Richiesta no 69269/01)
SENTENZA
STRASBURGO
25 gennaio 2007
DEFINITIVO
25/04/2007
Questa sentenza diventerà definitiva nelle condizioni definite all'articolo 44 § 2 della Convenzione. Può subire dei ritocchi di forma.


Nella causa Morea c. Italia,
La Corte europea dei Diritti dell'uomo, terza sezione, riunendosi in una camera composta da:
SIGG. B.M. Zupančič, presidente,
C. Bîrsan, V. Zagrebelsky, la Sig.ra A. Gyulumyan, il
Sig. E. Myjer, il Sig.re I. Ziemele,
I. Berro-Lefèvre, giudici,,
e dalla Sig.ra F. Aracı, cancelliera collaboratrice di sezione,
Dopo avere deliberato in camera del consiglio il 4 gennaio 2007,
Rende la sentenza che ha adottato in questa data:
PROCEDIMENTO
1. All'origine della causa si trova una richiesta (no 69269/01) diretta contro la Repubblica italiana e in cui tre cittadini di questo Stato, il Sig. M M, il Sig. C. M e la Sig.ra P. M ("i richiedenti"), hanno investito la Corte l’11 maggio 2001 in virtù dell'articolo 34 della Convenzione di salvaguardia dei Diritti dell'uomo e delle Libertà fondamentali ("la Convenzione").
2. I richiedenti sono rappresentati da A. A. e S. B., avvocati a Bari. Il governo italiano ("il Governo") è rappresentato dal suo agente, il Sig. I. M. Braguglia, il suo coagente, il Sig. F. Crisafulli, ed il suo coagente aggiunto, il Sig. N. Lettieri.
3. L’ 11 maggio 2004, la Corte ha deciso di comunicare la richiesta al Governo. Avvalendosi dell'articolo 29 § 3 della Convenzione, ha deciso che sarebbero state esaminate l'ammissibilità e la fondatezza della causa allo stesso tempo.
IN FATTO
I. LE CIRCOSTANZE DELLO SPECIFICO
4. I richiedenti sono nati rispettivamente nel 1944, 1928 e 1930 e risiedono rispettivamente a Mottola (Taranto) e Putignano (Bari).
5. I richiedenti eranoi proprietari di un terreno edificabile ubicato a Mottola e registrato al catasto (foglio 97, appezzamenti 173, 174, 195, 229 e 254).
6. Con un'ordinanza del 19 dicembre 1985, il consiglio comunale di Mottola autorizzò la società cooperativo L.C. ("la società cooperativa") ad occupare d’emergenza una parte di questo terreno, ossia 7 039 metri quadrati, in vista della sua espropriazione a causa di utilità pubblica, per procedere alla costruzione di abitazioni ad affitto moderato.
7. Il 15 marzo 1986, la società cooperativa procedette all'occupazione materiale del terreno ed iniziò i lavori di costruzione.
1. Il procedimento dinnanzi alle giurisdizioni amministrative
8. Con un ricorso notificato il 29 marzo 1986, i richiedenti introdussero dinnanzi al tribunale amministrativo regionale di Puglia ("TAR") un'azione che mirava a contestare la legalità dell'ordinanza del consiglio comunale di Mottola del 19 dicembre 1985.
9. Con un giudizio depositato alla cancelleria il 10 aprile 1989, il TAR accolse il ricorso ed annullò la misura attaccata, al motivo che questa ultima era stata adottata dal consiglio comunale e non dal sindaco, come previsto dalla legge.
10. Risulta dalla pratica che questo giudizio non è stato attaccato dinnanzi alle giurisdizioni interne competenti e, di conseguenza, ha acquisito forza di cosa giudicata.
2. Il procedimento dinnanzi alle giurisdizioni civili
11. L’ 11 gennaio 1990, la società cooperativa finì la costruzione delle abitazioni ad affitto moderato sul terreno dei richiedenti.
12. Con un atto di citazione notificato il 14 febbraio 1990, i richiedenti introdussero dinnanzi al tribunale di Taranto un'azione per danno-interessi contro la municipalità di Mottola e della società cooperativa.
13. Facevano valere che l'occupazione era illegale ab initio, tenuto conto della decisione del TAR. Tuttavia, riferendosi alla giurisprudenza della Corte di cassazione in materia di espropriazione indiretta, stimavano che in seguito al completamento del lavoro pubblico, il loro diritto di proprietà era stato neutralizzato e che, di conseguenza, non era loro possibile chiedere la restituzione del terreno controverso, ma solamente dei danno-interessi. Alla luce di queste considerazioni, richiedevano un risarcimento per la perdita del terreno.
14. Una perizia ordinata dal tribunale fu depositata alla cancelleria durante il processo. Secondo il perito, la società cooperativa aveva occupato al totale 7 046 metri quadrati del terreno dei richiedenti ed il valore commerciale di questo nel gennaio 1990 era di 100 000 ITL il metro quadrato.
15. Con un giudizio depositato alla cancelleria il 17 febbraio 1995, il tribunale di Taranto dichiarò che il terreno era stato occupato illegalmente dall'inizio.
16. Tuttavia, i richiedenti dovevano considerarsi come privati del loro bene a contare dall’ 11 gennaio 1990, per effetto della costruzione dei lavori pubblici, in virtù del principio dell'espropriazione indiretta. Quindi, avevano diritto ad un risarcimento uguale al valore commerciale del terreno nel gennaio 1990 rivalutato al giorno del pronunziato, ossia 901 888 000 ITL, più interessi.
17. Inoltre, il tribunale condannò la municipalità e la società cooperativa a versare un indennizzo derivante dall'impossibilità per richiedenti di utilizzare il terreno nel periodo compreso tra l'inizio dell'occupazione del terreno e la fine dei lavori.
18. Con due atti notificati rispettivamente il 12 e il 24 luglio 1995, la società cooperativa e la municipalità di Mottola interposero appello a questo giudizio dinnanzi alla corte di appello di Lecce.
19. Con una sentenza depositata alla cancelleria il 29 novembre 1997, la corte di appello, tenuto conto dell’ entrata in vigore della legge di bilancio no 662 del 1996, ridusse a 387 556 115 ITL, più interessi e rivalutazione, l'importo del risarcimento da versare ai richiedenti per la perdita del terreno.
20. In quanto all'indennizzo derivante dall'impossibilità di utilizzare il terreno, anche questo fu ridotto, essendo calcolato sulla base della somma riconosciuta a titolo di risarcimento per la perdita del terreno.
21. Con un ricorso notificato rispettivamente l’ 8 e l’11 gennaio 1999, i richiedenti ricorsero in cassazione, contestando l'applicazione alla loro causa della legge no 662 del 1996.
22. Con una sentenza depositata alla cancelleria il 17 novembre 2000, la Corte di cassazione respinse il ricorso dei richiedenti, riconoscendo l'applicabilità nello specifico della legge di bilancio no 662 del 1996.
II. IL DIRITTO E LA PRATICA INTERNA PERTINENTI
23. Il diritto interno pertinente si trova descritto nella sentenza Serrao c. Italia (no 67198/01, 13 ottobre 2005,).
IN DIRITTO
I. SULLA VIOLAZIONE ADDOTTA DELL'ARTICOLO 1 DEL PROTOCOLLO NO 1
24. I richiedenti adducono essere stati privati del loro terreno in circostanze incompatibili con l'articolo 1 del Protocollo no 1, così formulato:
"Ogni persona fisica o giuridica ha diritto al rispetto dei suoi beni. Nessuno può essere privato della sua proprietà se non a causa di utilità pubblica e nelle condizioni previste dalla legge e dai principi generali del diritto internazionale.
Le disposizioni precedenti non recano offesa al diritto che possiedono gli Stati di mettere in vigore le leggi che giudicano necessarie per regolamentare l'uso dei beni conformemente all'interesse generale o per garantire il pagamento delle imposte o di altri contributi o delle multe. "
A. Sull'ammissibilità
25. Il Governo solleva un'eccezione di tardività, facendo valere che il termine dei sei mesi avrebbe cominciato a decorrere o il 1 gennaio 1997, data dell'entrata in vigore della legge no 662 del 1996, o il 29 novembre 1997, data del deposito alla cancelleria della sentenza della corte di appello con cui la legge in questione è stata applicata alla presente causa, o il 30 aprile 1999, data del deposito alla cancelleria della sentenza della Corte costituzionale no 148 di 1999 con cui questa ultima giurisdizione ha confermato la legalità di questa legge. In appoggio delle sue affermazioni, il Governo cita la causa Miconi c. Italia, Miconi c. Italia, (déc.) (no 66432/01, 6 maggio 2004).
26. I richiedenti si oppongono alla tesi del Governo.
27. La Corte ricorda che ha respinto delle eccezioni simili nelle cause Serrao c. Italia (no 67198/01, 13 ottobre 2005) Binotti c. Italia (no 2) (no 71603/01, 13 ottobre 2005) e Janes Carratù c. Italia, (no 68585/01, 3 agosto 2006. Non vede nessuno motivo di derogare alle sue precedenti conclusioni e respinge dunque l'eccezione in questione.
28. La Corte constata che il motivo di appello non è manifestamente mal fondato ai sensi dell'articolo 35 § 3 della Convenzione. Rileva peraltro che questo non incontra nessun altro motivo di inammissibilità. Conviene dunque dichiararlo ammissibile.
B. Sul merito
1. Tesi delle parti
a) Il Governo
29. Il Governo fa osservare che, nel caso specifico, si tratta di un'occupazione di terreno nella cornice di un procedimento amministrativo che si fonda su una dichiarazione di utilità pubblica. Ammette che il procedimento di espropriazione non è stato messo in opera nei termini previsti dalla legge, nella misura in cui non è stata adottata nessuna ordinanza di espropriazione.
30. Primariamente, ci sarebbe utilità pubblica, il che non sarebbe stato rimesso in causa dal giudizio del TAR che aveva per oggetto la sentenza che autorizzava l'occupazione d’emergenza del terreno.
31. Secondariamente, la privazione del bene come risultante dall'espropriazione indiretta sarebbe "contemplata dalla legge." Secondo il Governo, il principio dell'espropriazione indiretta deve essere considerato come facente parte del diritto positivo a contare al più tardi dalla sentenza della Corte di cassazione no 1464 del 1983. La giurisprudenza ulteriore avrebbe confermato questo principio ed avrebbe precisato certi aspetti della sua applicazione e, inoltre, questo principio sarebbe stato riconosciuto dalla legge no 458 del 27 ottobre 1988 e dalla legge di bilancio no 662 del 1996.
33. Il Governo conclude che a partire dal 1983, le regole dell'espropriazione indiretta erano perfettamente prevedibili, chiare ed accessibili a tutti i proprietari di terreni.
34. Trattandosi della qualità della legge, il Governo riconosce che il fatto che un'ordinanza di espropriazione non sia stata pronunciata è in sé una trasgressione alle regole che presiedono al procedimento amministrativo.
35. Tuttavia, tenuto conto del fatto che il terreno è stato trasformato in modo irreversibile dalla costruzione di un lavoro di utilità pubblica, la restituzione del terreno non è più possibile.
36. Il Governo definisce l'espropriazione indiretta come il risultato di un'interpretazione sistematica da parte dei giudici di principi esistenti, tendenti a garantire che l'interesse generale prevalga sull'interesse degli individui, quando il lavoro pubblico è stato realizzato (trasformazione del terreno) e risponde all'utilità pubblica.
37. In quanto all'esigenza di garantire un giusto equilibrio tra il sacrificio imposto agli individui ed il compenso concesso a questi, il Governo riconosce che l'amministrazione è tenuta ad indennizzare gli interessati.
38. Tenuto conto del fatto che l'espropriazione indiretta rispondeva ad un interesse collettivo e che l'illegalità commessa dall'amministrazione riguardava solamente la forma, ossia una trasgressione alle regole che presiedono al procedimento amministrativo, l'indennizzo può essere inferiore al danno subito.
39. La determinazione dell'importo dell'indennità in causa rientra nel margine di valutazione lasciata agli Stati per fissare un indennizzo che sia ragionevolmente in rapporto col valore del bene. Il Governo ricorda inoltre che l'indennità come plafonata dalla legge di bilancio no 662 del 1996 è in ogni caso superiore a quella che sarebbe stata accordata se l'espropriazione fosse stata regolare.
40. Alla luce di queste considerazioni, il Governo conclude che il giusto equilibrio è stato rispettato e che la situazione denunciata è compatibile sotto ogni punto di vista con l'articolo 1 del Protocollo no 1.
b) I richiedenti
41. I richiedenti si oppongono alla tesi del Governo.
42. Fanno osservare in particolare che l'espropriazione indiretta è un meccanismo che permette all'autorità pubblica di acquisire un bene in tutta illegalità.
2. Valutazione della Corte
a) Sull'esistenza di un'ingerenza
43. La Corte ricorda che, per determinare se c'è stata "privazione di beni", bisogna esaminare non solo se ci sono stati spodestamento o espropriazione formale, ma ancora guardare al di là delle apparenze ed analizzare la realtà della situazione controversa. Mirando la Convenzione a proteggere dei diritti "concreti ed effettivi", importa ricercare se suddetta situazione equivaleva ad un'espropriazione di fatto (Sporrong e Lönnroth c. Svezia, sentenza del 23 settembre 1982, serie A no 52, pp. 24-25, § 63).
44. La Corte rileva che, applicando il principio dell'espropriazione indiretta, le giurisdizioni interne hanno considerato i richiedenti come privati del loro bene in ragione della trasformazione irreversibile di questo. A difetto di un atto formale di espropriazione, la constatazione di illegalità da parte del giudice è l'elemento che consacra il trasferimento al patrimonio pubblico del bene occupato. In queste circostanze, la Corte conclude che la sentenza della Corte di cassazione ha avuto per effetto di privare i richiedenti del loro bene ai sensi della seconda frase dell'articolo 1 del Protocollo no 1 (Carbonara e Ventura precitata, § 61, e Brumărescu c. Romania [GC], no 28342/95, § 77, CEDH 1999-VII).
45. Per essere compatibile con l'articolo 1 del Protocollo no 1, tale ingerenza deve essere operata "a causa di utilità pubblica" e "nelle condizioni previste dalla legge e dai principi generali di diritto internazionale." L'ingerenza deve predisporre un "giusto equilibrio" tra le esigenze dell'interesse generale della comunità e gli imperativi della salvaguardia dei diritti fondamentali dell'individuo (Sporrong e Lönnroth, precitata, p. 26, § 69). Inoltre, la necessità di esaminare la questione del giusto equilibrio può farsi "sentire solo quando si è rivelato che l'ingerenza controversa ha rispettato il principio di legalità e non era arbitrario" (Iatridis c. Grecia [GC], no 31107/96, § 58, CEDH 1999-II, e Beyeler c. Italia [GC], no 33202/96, § 107, CEDH 2000-I).
46. Quindi, la Corte non stima opportuno fondare il suo ragionamento sulla semplice constatazione che un risarcimento integrale a favore dei richiedenti non ha avuto luogo (Carbonara e Ventura, precitata, § 62).
b) Sul rispetto del principio di legalità
47. La Corte rinvia alla sua giurisprudenza in materia di espropriazione indiretta (Belvedere Alberghiera S.r.l. c. Italia, no 31524/96, CEDH 2000-VI, e Carbonara e Ventura c. Italia, no 24638/94, CEDH 2000-VI; tra le sentenze più recenti, vedere Acciardi e Campagna c. Italia, no 41040/98, 19 maggio 2005, Pasculli c. Italia, no 36818/97, 17 maggio 2005, Scordino c. Italia (no 3), no 43662/98, 17 maggio 2005, Serrao c. Italia, no 67198/01, 13 ottobre 2005, La Rosa ed Alba c. Italia (no 1), no 58119/00, 11 ottobre 2005 e Chirò c. Italia (no 4), no 67196/01, 11 ottobre 2005) secondo la quale l'espropriazione indiretta ignora il principio di legalità al motivo che non è atta a garantire un grado sufficiente di sicurezza giuridica e che permette in generale all'amministrazione di passare oltre le regole fissate in materia di espropriazione. L'espropriazione indiretta mira difatti, in ogni caso, ad interinare una situazione di fatto derivante dalle illegalità commesse dall'amministrazione, a regolare le conseguenze per l'individuo e per l'amministrazione, a favore di questa.
48. Nella presente causa, la Corte rileva che applicando il principio dell'espropriazione indiretta, le giurisdizioni italiane hanno considerato i richiedenti come privati del loro bene in ragione della trasformazione irreversibile di questo, essendo riunite le condizioni di illegalità dell'occupazione e di interesse pubblico del lavoro costruito. Ora, in mancanza di un atto formale di espropriazione, la Corte stima che questa situazione non potrebbe essere considerata come "prevedibile", poiché è solamente con la decisione giudiziale definitiva che si può considerare il principio dell'espropriazione indiretta come applicato effettivamente e che l'acquisizione del terreno al patrimonio pubblico è stata consacrata. Di conseguenza, i richiedenti hanno avuto la "sicurezza giuridica" concernente la privazione del terreno solo il 17 novembre 2000, data in cui la sentenza della Corte di cassazione è stata depositata alla cancelleria.
49. La Corte osserva poi che la situazione in causa ha permesso all'amministrazione di derivare partito da un'occupazione illegale di terreno. In altri termini, l'amministrazione si è potuta appropriare del terreno a disprezzo delle regole che disciplinano l'espropriazione in buona e dovuta forma, e, tra l’altro, senza che un'indennità venisse messa in parallelo a disposizione degli interessati.
50. Trattandosi dell'indennità, la Corte constata che l'applicazione retroattiva della legge no 662 del 1996 al caso di specifico ha avuto per effetto di privare i richiedenti della possibilità di ottenere risarcimento del danno subito.
51. Alla luce di queste considerazioni, la Corte stima che l'ingerenza controversa non è compatibile col principio di legalità e che dunque ha infranto il diritto al rispetto dei beni dei richiedenti.
52. Quindi, c'è stata violazione dell'articolo 1 del Protocollo no 1.
II. SULLA VIOLAZIONE ADDOTTA DELL'ARTICOLO 6 § 1 DELLA CONVENZIONE
53. I richiedenti adducono che l'adozione e l'applicazione della legge no 662 del 23 dicembre 1996 al loro procedimento costituisce un'ingerenza legislativa contraria al loro diritto ad un processo equo come garantito dall'articolo 6 § 1 della Convenzione che, nei suoi passaggi pertinenti, dispone:
"Ogni persona ha diritto affinché la sua causa sia equamente sentita da un tribunale che deciderà delle contestazioni sui suoi diritti ed obblighi di carattere civile "
54. Il Governo fa valere in particolare che l'applicazione al caso di specifico del criterio di valutazione del risarcimento introdotto dalla legge no 662 del 1996 non avrebbe costituito un ostacolo all'esigenza di garantire un giusto equilibrio tra il sacrificio imposto agli individui ed il compenso concesso a questi.
55. La Corte rileva che questo motivo di appello è legato a quello esaminato sopra e deve essere dichiarato dunque anche ammissibile.
56. La Corte ha appena constatato, sotto l'angolo dell'articolo 1 del Protocollo no 1, che la situazione denunciata dai richiedenti non è conforme al principio di legalità. Avuto riguardo ai motivi che hanno portato la Corte a questa constatazione di violazione (paragrafi 48 a 52 sopra) la Corte stima che non c'è luogo di esaminare se c'è stato, nello specifico, violazione dell'articolo 6 § 1 (vedere, a contrario, Scordino c. Italia (no 1) [GC], no 36813/97, §§ 103-104 e §§ 132-133, CEDH 2006).
III. SULL'APPLICAZIONE DELL'ARTICOLO 41 DELLA CONVENZIONE
57. Ai termini dell'articolo 41 della Convenzione,
"Se la Corte dichiara che c'è stata violazione della Convenzione o dei suoi Protocolli, e se il diritto interno dell'Alta Parte contraente permette di cancellare solo imperfettamente le conseguenze di questa violazione, la Corte accorda alla parte lesa, se c'è luogo, una soddisfazione equa. "
58. A titolo di danno materiale, i richiedenti chiedono da prima la somma di 163 793,51 EUR, uguale alla differenza tra il valore commerciale del terreno ed il risarcimento valutato ai termini della legge no 662 del 1996.
59. Inoltre, sollecitano il versamento di una somma uguale alla differenza tra l’ indennità di occupazione calcolata dal tribunale e quella riconosciuta dalla corte di appello.
60. Nelle osservazioni presentate in seguito alla comunicazione della richiesta al Governo, i richiedenti non hanno chiesto il versamento di somme a titolo di danno morale e di oneri di procedimento.
61.Quanto al danno materiale, il Governo contesta al primo colpo le modalità di calcolo del danno materiale adoperato nelle sentenze Belvedere Alberghiera S.r.l. c. Italia (soddisfazione equa, no 31524/96, 30 ottobre 2003) e Carbonara e Ventura c. Italia (soddisfazione equa, no 24638/94, 11 dicembre 2003).
62. Inoltre, il Governo fa valere che i richiedenti hanno già ottenuto il versamento di un risarcimento per la perdita del terreno in seguito alla sentenza della corte di appello.
63. Trattandosi del danno morale, il Governo fa valere che tale danno dipende dalla durata eccessiva del procedimento dinnanzi alle giurisdizioni nazionali. Di conseguenza, il Governo sostiene che il versamento di una qualsiasi somma a titolo di indennizzo del danno morale è subordinato all'esaurimento del rimedio Pinto.
64. La Corte stima che la questione dell'applicazione dell'articolo 41 non è matura. Perciò, la riserva e fisserà l’ ulteriore procedimento, tenuto conto della possibilità che il Governo ed i richiedenti giungano ad un accordo.
POR QUESTI MOTIVI, LA CORTE, ALL'UNANIMITÀ,
1. Dichiara la richiesta ammissibile;
2. Stabilisce che c'è stata violazione dell'articolo 1 del Protocollo no 1;
3. Stabilisce che non c'è luogo di esaminare al merito il motivo di appello tratto dall'articolo 6 § 1 della Convenzione;
4. Stabilisce che la questione dell'applicazione dell'articolo 41 della Convenzione non è matura;
perciò,
a) la riserva per intero;
b) invita il Governo ed i richiedenti ad indirizzarle per iscritto, nei tre mesi a contare dal giorno in cui la sentenza sarà diventata definitiva conformemente all'articolo 44 § 2 della Convenzione, le loro osservazioni su questa questione ed in particolare a darle cognizione di ogni accordo al quale potrebbero arrivare;
c) riserva l’ ulteriore procedimento e delega al presidente della camera la cura di fissarlo all'occorrenza.
Fatto in francese, comunicato poi per iscritto il 25 gennaio 2007 in applicazione dell'articolo 77 §§ 2 e 3 dell'ordinamento.
Fatoş Aracı Boštjan M. Zupančič
Cancelliera collaboratrice Presidente




DATA DI VALIDITÀ: La data dell'ultimo controllo di validità dei testi è lunedì 14/09/2020.