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CASO: AFFAIRE SAVINO ET AUTRES c. ITALIE

TIPOLOGIA: Sentenza
LIVELLO DI IMPORTANZA: 1 (elevata)
ARTICOLI: 41

NUMERO: 17214/05/2009
STATO: Italia
DATA: 28/04/2009
ORGANO: Sezione Seconda


TESTO ORIGINALE

Conclusion Violation de l'art. 6-1 ; Dommage matériel - demande rejetée ; Préjudice moral - constat de violation suffisant
DEUXIÈME SECTION
AFFAIRE SAVINO ET AUTRES c. Italie
(Requêtes nos 17214/05, 20329/05, 42113/04)
ARRÊT
STRASBOURG
28 avril 2009
Cet arrêt deviendra définitif dans les conditions définies à l'article 44 § 2 de la Convention. Il peut subir des retouches de forme.


En l'affaire Savino et autres c. Italie
La Cour européenne des droits de l'homme (deuxième section), siégeant en une chambre composée de :
Françoise Tulkens, présidente,
Ireneu Cabral Barreto,
Vladimiro Zagrebelsky,
Danutė Jočienė,
Dragoljub Popović,
András Sajó,
Işıl Karakaş, juges,
et de Sally Dollé, greffière de section,
Après en avoir délibéré en chambre du conseil les 2 décembre 2008 et 7 avril 2009,
Rend l'arrêt que voici, adopté à cette dernière date :
PROCÉDURE
1. A l'origine de l'affaire se trouvent trois requêtes (nos 17214/05, 20329/05 et 42113/04) dirigées contre la République italienne et dont sept ressortissants de cet Etat, M. P. S. (requête no 17214/05), M. A. P. (no 20329/05), MM. A. B., D. C., A. F. et D. G. ainsi que Mme D. C. (no 42113/04) (« les requérants »), ont saisi la Cour le 19 avril 2005, le 18 mai 2005 et le 17 novembre 2004, respectivement, en vertu de l'article 34 de la Convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales (« la Convention »).
2. Les requérants sont représentés par Mes F. S., S. G. et R. C., avocats à Rome. Le gouvernement italien (« le Gouvernement ») est représenté par son agent, Mme E. Spatafora, et par son coagent adjoint, M. N. Lettieri.
3. Les requérants alléguaient ne pas avoir eu accès à un tribunal au sens de la Convention.
4. Le 16 octobre 2007, la Cour a décidé de communiquer les requêtes au Gouvernement. Comme le permet l'article 29 § 3 de la Convention, il a en outre été décidé que la chambre se prononcerait en même temps sur la recevabilité et sur le fond de l'affaire.
5. Une audience s'est déroulée en public au Palais des droits de l'homme, à Strasbourg, le 2 décembre 2008 (article 59 § 3 du règlement).
Ont comparu :
– pour le Gouvernement
M. N. Lettieri, magistrat co-agent adjoint,
M. V. Cozzoli, avocat conseil,
M. G. Pelella, avocat, conseil.
– pour les requérants
M. F. S., avocat, conseil,
M. S G., avocat, conseil.
La Cour a entendu en leurs déclarations MM. Lettieri, Cozzoli, S. et G., qui ont également répondu aux questions de certains juges.
EN FAIT
I. LES CIRCONSTANCES DE L'ESPÈCE
6. Les requérants sont nés respectivement en 1955, 1948, 1966, 1976, 1971 et 1974, et résident à Civitella San Paolo et à Rome.
Requêtes no 17214/05 et no 20329/05
7. Les requérants, MM. S. et P., sont des employés de la Chambre des députés italienne. Respectivement géomètre et architecte, ils sont classés dans la quatrième catégorie professionnelle et exercent des fonctions techniques relatives à l'élaboration de projets et à la direction des travaux de construction et de restauration de bâtiments appartenant au Parlement.
8. Le 22 octobre et le 12 novembre 2001, ils sollicitèrent auprès de l'administration l'octroi d'une l'indemnité spéciale de travail (« incentivo di progettazione »), attribuée par la loi no 109 de 1994 aux employés publics chargés de l'élaboration de projets et de la direction de travaux dans la réalisation d'ouvrages pour le compte de l'administration publique. Ils demandèrent également l'annulation du protocole additionnel au règlement comptable de la Chambre des députés adopté par le Bureau (Ufficio di presidenza) de la Chambre des députés le 20 avril 2001, dans la mesure où ce protocole ne prévoyait pas de fonds destinés à garantir le versement des indemnités prévues par la loi no 109.
9. Par la suite, le 1er juillet 2002, le premier requérant demanda à l'administration de lui reconnaître le statut de directeur des travaux et de lui rembourser les cotisations d'assurance qu'il avait versées, conformément aux critères fixés par le décret du Président de la République (DPR) no 554 de 1999.
10. Les 15 et 17 janvier 2002, les requérants, n'ayant pas reçu de réponse à leurs demandes de 2001, saisirent la Commission juridictionnelle pour le personnel de la Chambre des députés (ci-après « la Commission »), contestant la légitimité du « silence-refus » (« silenzio rifiuto ») de l'administration.
11. Le 7 novembre 2002, le premier requérant saisit la Commission relativement à l'absence de réponse à sa demande du 1er juillet 2002.
12. L'administration, pour sa défense, argua que ni la loi no 109 ni le DPR no 554 ne s'appliquaient à l'administration de la Chambre des députés, celle-ci bénéficiant, comme tout organe prévu par la Constitution, d'une large autonomie législative. Elle estimait par conséquent que les requérants n'avaient pas droit aux allocations prévues par les dispositions de la loi étatique.
13. Par des décisions du 18 février 2004, la Commission fit partiellement droit aux recours des requérants. Elle releva d'emblée que le protocole additionnel du 20 avril 2001 avait modifié de façon substantielle le régime comptable en matière de gestion des travaux publics au sein de l'administration de la Chambre des députés, et en particulier son règlement comptable, en excluant expressément la possibilité que l'affectation d'employés à la fonction de directeur des travaux entraînât des charges supplémentaires pour l'administration.
14. La Commission observa que le but du protocole additionnel, expression de l'autonomie législative de la Chambre des députés, était de déroger à la législation nationale en la matière. Elle conclut que la loi no 109 trouvait donc à s'appliquer pour la période antérieure au 20 avril 2001, date d'entrée en vigueur dudit protocole.
15. La Commission estima par conséquent que les requérants avaient droit à l'indemnité demandée pour les travaux effectués avant le 20 avril 2001 en qualité de directeurs des travaux, à condition que le délai de prescription de cinq ans ne fût pas expiré.
16. Quant au recours spécifique du premier requérant, elle conclut qu'il avait droit au remboursement des cotisations versées à titre d'assurance pour tout travail effectué en qualité de directeur des travaux.
17. Le 24 mai 2004, l'administration attaqua les décisions de la Commission devant la Section juridictionnelle du Bureau de la Chambre des députés (ci-après « la Section »).
18. Le 10 juin 2004, l'administration demanda à la Section qu'il fût sursis à l'exécution des décisions dans l'attente de l'examen des appels correspondants.
19. Par des décisions du 6 octobre 2004 déposées au secrétariat le 25 novembre 2004, la Section, tout en déclarant les demandes de sursis irrecevables car trop tardives, accueillit quant au fond les appels de l'administration et annula les décisions de la Commission.
20. La Section rappela que selon l'article 12 du règlement de la Chambre des députés, les matières de la comptabilité et du traitement économique du personnel étaient couvertes par une « réserve de règlement » et que, dans ces domaines, les seules normes applicables étaient celles qui figuraient dans les règlements internes de la Chambre des députés, qui constituaient des normes primaires et autonomes : en raison du principe de la séparation des compétences entre le législateur national et le législateur interne de la Chambre des députés, les dispositions de la loi no 109 ne pouvaient s'appliquer dans les matières couvertes par la réserve que si elles étaient expressément incorporées dans les règlements internes.
21. Les allocations en question n'ayant jamais été prévues par le règlement de la Chambre des députés, la Section considéra que les requérants n'avaient aucun droit à l'indemnité spéciale de travail, ni pour la période antérieure à l'entrée en vigueur du protocole additionnel de 2001 ni pour celle postérieure. Pour les mêmes raisons, le premier requérant ne pouvait prétendre au remboursement des cotisations d'assurance.
22. Enfin, sur les demandes formées par les requérants aux fins de l'annulation du règlement de la Chambre des députés, la Section observa que seul le Bureau, en tant que législateur interne de l'organe parlementaire, était compétent pour adopter et modifier les normes régissant les matières couvertes par la réserve formulée à l'article 12 du règlement.
Requête no 42113/04
23. Le 11 août 2000, la Chambre des députés italienne diffusa un avis de concours destiné à pourvoir cent trente postes d'assistants (« commessi ») parlementaires de premier niveau (« primo livello funzionale-retributivo »), dont la qualification professionnelle et le traitement économique étaient établis par le Règlement des services et du personnel de la Chambre des députés (voir « le droit et la pratique internes pertinents » (qualification professionnelle des assistants parlementaires), paragraphe 38 ci-dessous).
24. Les requérants furent sélectionnés et admis à participer au concours. Les épreuves écrites se déroulèrent en février 2002.
Selon les critères d'évaluation fixés dans l'avis de concours, seraient admis à passer l'épreuve orale les candidats ayant obtenu une note moyenne de 21/30 ainsi qu'une note minimale de 18/30 pour chaque épreuve écrite.
25. Le 21 mars 2002, l'administration publia la liste des candidats ayant réussi les épreuves écrites. Les requérants n'y figuraient pas.
26. Ceux-ci, ainsi que d'autres candidats, saisirent la Commission juridictionnelle pour le personnel de la Chambre des députés (« la Commission »). Ils contestèrent le déroulement du concours et les critères d'évaluation des épreuves écrites, et demandèrent l'annulation de la décision de l'administration les excluant de la liste des candidats admis à passer l'épreuve orale ainsi qu'un sursis à l'exécution de ladite décision.
27. Par des décisions du 15 mai 2002, la Commission accueillit les recours des requérants.
Elle rappela tout d'abord qu'en vertu de l'article 2 du Règlement pour la protection juridictionnelle du personnel, les actes de l'administration n'étaient attaquables que pour incompétence, abus de pouvoir ou violation des dispositions d'une loi ou d'un règlement. Elle affirma ensuite sa compétence, dans le cadre de ses prérogatives de contrôle, pour examiner le processus décisionnel en vue de déceler la présence éventuelle de vices découlant de l'illégitimité de l'appréciation du jury.
La Commission considéra qu'en l'espèce, il s'agissait de savoir si le choix d'utiliser les notes numériques comme seul critère d'évaluation des épreuves était compatible avec l'obligation des jurys de motiver les appréciations portées sur les candidats. Après avoir rappelé différentes approches jurisprudentielles en la matière, elle conclut que les principes de transparence et d'impartialité n'étaient pas respectés lorsque l'attribution d'une simple note numérique ne permettait pas de déterminer les éléments d'évaluation spécifiques utilisés par le jury, rendant ainsi impossible un contrôle de légitimité extérieur sur les délibérations. En l'espèce, la Commission estima que les critères d'évaluation généraux fixés par l'administration de la Chambre des députés pour les épreuves du 14 février 2002 étaient abstraits et que, de plus, la simple attribution d'une note numérique ne permettait pas d'établir les motivations de l'appréciation du jury au cas par cas. Par conséquent, elle annula la décision d'exclure les requérants de la liste des candidats admis à passer l'épreuve orale et enjoignit à l'administration de réexaminer les épreuves écrites sur la base des principes énoncés. En outre, faisant droit à la demande de sursis des requérants, elle ordonna leur admission à participer à la suite de la procédure de concours dans l'attente des résultats des nouvelles délibérations du jury.
28. Le 10 juin 2002, l'administration de la Chambre des députés interjeta appel devant la Section juridictionnelle du Bureau de la Chambre des députés (« la Section »). Elle fit valoir en particulier que l'administration n'était pas tenue de motiver les appréciations des épreuves des candidats au cas par cas.
29. L'administration demanda également un sursis à l'exécution des décisions de la Commission.
30. La Section fixa l'audience au 27 juin 2002 et, le jour venu, décida de joindre les appels. Toutes les parties déposèrent des mémoires.
31. Par une décision déposée le 9 juillet 2002, la Section accueillit les appels de l'administration. Elle releva que, selon la jurisprudence constante des juridictions administratives étatiques et des organes juridictionnels internes de la Chambre des députés, l'attribution d'une note numérique satisfaisait à l'obligation de motiver les délibérations des jurys de concours, dans la mesure où les paramètres d'évaluation généraux, fixés préalablement, permettaient l'individualisation des critères appliqués, le jury étant tenu de motiver globalement les délibérations proclamant les résultats du concours, et non d'expliquer au cas par cas les appréciations de chaque épreuve.
La Section considéra que cette jurisprudence bien établie était motivée par l'exigence de concilier le principe de transparence et le principe de célérité et d'efficacité de l'activité de l'administration. Par ailleurs, les normes internes pertinentes, à savoir, d'une part, le règlement des concours pour le recrutement du personnel adopté par le Bureau de la Chambre des députés et, d'autre part, l'avis de concours du 11 août 2000, ne prévoyaient pas d'obligation spécifique à la charge des jurys d'examen de la Chambre des députés. Elle estima en outre qu'en l'espèce, l'existence d'un vice permettant le contrôle judiciaire de la légitimité de la procédure d'appréciation n'avait pas été démontrée.
32. Les requérants se pourvurent en cassation contre la décision de la Section. Se référant à l'article 6 de la Convention, ils soutinrent en particulier que les organes internes ayant statué sur leurs demandes n'étaient pas des tribunaux établis par la loi, et qu'il avait donc été porté atteinte aux garanties posées à l'article 108 de la Constitution italienne et au principe du procès équitable introduit par le nouvel article 111 de la Constitution. Ils contestèrent également la légitimité constitutionnelle de l'article 12 du règlement de la Chambre des députés.
La Chambre des députés était représentée dans la procédure par son Président.
33. Par un arrêt déposé le 10 juin 2004, la Cour de cassation jugea qu'au sens de l'article 12 du règlement général de la Chambre des députés, les contentieux concernant les procédures de recrutement du personnel, de même que ceux qui portaient sur les rapports juridiques entre l'administration de la Chambre et son personnel, étaient couverts par la « réserve de règlement » prévue par la Constitution et relevaient donc de la compétence exclusive des organes de justice internes de la Chambre des députés.
Elle estima que ladite disposition réglementaire constituait une norme primaire qui, en vertu des principes d'autonomie et d'indépendance des organes parlementaires, n'était susceptible de contrôle ni de la part des juridictions ordinaires ni de la part de la Cour constitutionnelle. A cet égard, la Cour de cassation se référa à l'arrêt no 154 de 1985, par lequel la Cour constitutionnelle avait affirmé que l'« autodichia », c'est-à-dire l'autonomie normative du Parlement prévue à l'article 64 de la Constitution, était justifiée compte tenu de la place centrale occupée par cet organe, émanation de la souveraineté du peuple, dans le système constitutionnel italien.
Selon la Cour de cassation, le Bureau de la Chambre des députés avait créé la Commission et la Section juridictionnelles de la Chambre des députés dans l'exercice des prérogatives normatives et décisionnelles qui lui étaient conférées par l'article 12 f) du règlement général afin qu'elles appliquent et exécutent les dispositions de ladite norme primaire.
34. Elle conclut donc à l'irrecevabilité du recours formé par les requérants contre les décisions rendues par les organes de justice internes de la Chambre des députés et rejeta leur grief relatif à la légitimité constitutionnelle de l'article 12 du règlement de la Chambre.
II. LE DROIT ET LA PRATIQUE INTERNES PERTINENTS
Les articles pertinents de la Constitution italienne
35. Les articles pertinents de la Constitution sont les suivants :
Article 24
« Il est reconnu à tout individu le droit d'ester en justice pour la protection de ses droits et de ses intérêts légitimes. La défense est un droit inviolable dans tous les états et à tous les degrés de la procédure. Les moyens d'ester et de se défendre devant toutes les juridictions sont assurés aux indigents par des institutions juridiques spécifiques. La loi détermine les conditions et les modalités de la réparation des erreurs judiciaires. »
Article 64
« Chacune des deux Chambres adopte son règlement à la majorité absolue de ses membres (...) »
Article 97
« (...) L'accès aux emplois des administrations publiques a lieu par concours, hormis dans les cas fixés par la loi. »
Article 113
« La protection juridictionnelle des droits et des intérêts légitimes devant les organes de la juridiction ordinaire ou administrative est toujours admise contre les actes de l'administration publique. Cette protection juridictionnelle ne peut être exclue ou limitée à des voies de recours particulières ou à des catégories d'actes déterminées. La loi détermine les organes de juridiction pouvant annuler les actes de l'administration publique dans les cas et avec les effets que la loi prévoit elle-même. »
Les règlements internes de la Chambre des députés
36. Aux termes de l'article 12 du règlement de la Chambre des députés,
« Le Bureau adopte les règlements et les autres normes concernant :
a) les conditions et les modalités d'accès des personnes étrangères au siège de la Chambre ;
b) l'administration et la comptabilité intérieure ;
c) l'organisation des services et les tâches qui leur sont attribuées, indispensables à l'exercice des fonctions parlementaires ;
d) le statut juridique, le traitement économique et de pension, la discipline du personnel de la Chambre, y compris les devoirs relatifs au secret de bureau ;
e) les critères pour l'attribution, à un personnel étranger à la Chambre, de tâches non directement nécessaires à l'exercice des fonctions parlementaires, ainsi que les devoirs de discrétion et les autres obligations que ces derniers sont tenus d'observer, y compris à l'égard d'organes étrangers à la Chambre ;
f) les recours dans les matières faisant l'objet de la lettre d) ci-dessus ainsi que les recours et toute autre opposition, même présentée par des personnes étrangères à la Chambre, contre les autres actes d'administration de la Chambre elle-même. »
En vertu de l'article 5 du règlement de la Chambre des députés, le Bureau est présidé par le Président de la Chambre et composé de quinze députés élus par la Chambre, dont quatre vice-présidents, trois questeurs (questori) et huit secrétaires.
Il nomme, sur proposition du Président, le Secrétaire général de la Chambre (article 12).
37. Le « Règlement pour la protection juridictionnelle du personnel de la Chambre des députés » (ci-après « le RPJ »), adopté le 28 avril 1988 par le Bureau en vertu de l'article 12 du règlement de la Chambre des députés, énonce ceci :
Article 1
(Protection juridictionnelle du personnel)
« Les membres du personnel de la Chambre des députés peuvent en vertu du présent règlement, qu'ils soient en service ou retraités, introduire un recours pour la protection de leurs droits et de leurs intérêts contre les actes et les décisions, même de caractère général, émanant de l'administration.
Les tiers intéressés par les décisions de l'administration concernant les procédures de concours pour le recrutement aux postes de la Chambre des députés ont également la faculté d'introduire un recours.
(...) la protection juridictionnelle prévue au premier alinéa du présent article est accordée à l'égard de toute décision susceptible de recours administratif de la part des employés. (...) »
Article 2
(Recevabilité des recours)
« Les recours visés à l'article 1 peuvent être introduits pour incompétence, abus de pouvoir ou violation des dispositions d'une loi ou d'un règlement.
Les décisions des organes de la Chambre constituant par leur contenu des actes politiques ou de haute administration ainsi que celles concernant les nominations discrétionnaires (a scelta) et les affectations ou les mutations aux services et aux bureaux qui relèvent de la compétence du Président, du Bureau, du collège des questeurs et du Secrétaire général ne sont susceptibles de recours que pour incompétence et pour violation des dispositions d'une loi ou d'un règlement. »
Article 3
(Commission juridictionnelle pour le personnel)
« La Commission juridictionnelle pour le personnel (ci-après « la Commission ») statue en première instance sur les recours visés à l'article 1.
Elle est nommée par décret du Président de la Chambre dans un délai de 45 jours à compter du début de la législature, et composée de six membres choisis par tirage au sort dans des listes de députés (...) dont l'établissement est décidé respectivement par le Président de la Chambre, le Secrétaire général et les organisations syndicales.
Le président de la Commission est nommé par le Président de la Chambre parmi les membres de la Commission.
Au début de chaque législature, dans un délai de trente jours à compter de la première séance de la Chambre, les listes visées à l'alinéa 2 sont établies et il est procédé au tirage au sort des six députés qui siégeront à la Commission et de trois suppléants (...)
Les membres du Bureau ne peuvent figurer sur les listes susmentionnées.
Seuls peuvent être inscrits sur ces listes les députés répondant à l'un des critères suivants : magistrats, même retraités, des juridictions ordinaires ou administratives ; professeurs universitaires de matières juridiques ; avocats ; avocats de l'Etat ou procureurs près le Barreau de l'Etat, même retraités.
En vue des audiences, le président de la Commission décide de la composition des collèges (...) »


Article 4
(Procédure devant la Commission)
« Le recours doit être introduit dans un délai de trente jours à compter de la communication de la décision attaquée. (...)
Dans un délai de dix jours à compter du dépôt du recours, le secrétariat de la Commission le communique au Secrétaire général et aux autres intéressés.
Dans un délai de cinq jours, le requérant et les autres intéressés peuvent présenter des documents. Les parties à la procédure peuvent avoir accès au dossier et peuvent, le cas échéant, présenter des moyens supplémentaires (...) »
Article 5
(Décision de la Commission)
« (...) Devant la Commission, l'administration est représentée par le conseiller en chef du service du personnel, avec l'assistance du Barreau de la Chambre des députés. Le requérant peut se représenter lui-même ou se faire assister par un représentant syndical.
Les parties peuvent être assistées par un avocat.
Les audiences de la Commission ne sont pas publiques. Ne peuvent y assister que les parties qui en ont fait la demande.
Après l'exposé par le rapporteur des points soulevés par les parties, celles-ci peuvent présenter leurs conclusions.
La cause est entendue dans le cadre d'une audience unique, sauf cas exceptionnels décidés par le Président de la Commission.
Si le recours est accueilli, la Commission annule l'acte attaqué, ou le réforme, dans les cas où elle est compétente pour décider sur le fond de la requête.
La décision de la Commission, qui doit être adoptée dans un délai de soixante jours à compter du dépôt du recours, est motivée et déposée au secrétariat, qui procède à la notification aux parties. (...) »
Article 6
(Appel des décisions de la Commission)
« Les décisions de la Commission peuvent être attaquées devant la Section juridictionnelle du Bureau (ci-après « la Section »).
L'appel ne suspend pas les effets de la décision de la Commission. Le requérant peut présenter en même temps au Bureau une demande de sursis.
La Section est composée de quatre membres, plus deux suppléants, nommés parmi les membres du Bureau sur proposition du Président dans un délai de quarante-cinq jours à compter du début de la législature. »
Article 6 bis
(Procédure devant la Section)
« L'appel, qui doit être motivé, est déposé dans un délai de vingt jours à compter de la notification de la décision de la Commission.
L'appel est porté devant le Président qui désigne un rapporteur, à moins qu'il n'estime nécessaire un examen par le Bureau en raison de l'importance des questions soulevées. Le Président fixe la date de l'audience.
La Section statue sur la demande de sursis dans un délai de trente jours.
Les parties peuvent déposer des mémoires écrits.
La présentation de nouveaux documents n'est pas admise.
Les parties qui en font la demande sont admises à l'audience et peuvent présenter oralement leurs conclusions.
La Section délibère à l'audience, après la discussion. (...)
Devant la Section, l'administration est représentée par le Secrétaire général. Le requérant peut se représenter lui-même ou se faire assister par un représentant syndical.
Les parties peuvent se faire représenter par un avocat habilité à exercer devant les juridictions supérieures. »
Article 6 ter
(Procédure d'examen des appels des décisions de la Commission devant le Bureau)
« (...) Le Président de la Chambre nomme un rapporteur choisi parmi les membres du Bureau. (...) »
Article 6 quater
(Recours en révision)
« Les décisions du Bureau, de la Section et de la Commission sont susceptibles de recours en révision, conformément aux dispositions du code de procédure civile relatives au recours en révision devant la Cour de cassation. (...) »
Article 9
(Règles de procédure applicables)
« Pour les aspects qui ne sont pas prévus par le présent règlement, sont applicables, si elles sont compatibles, les règles de procédure des tribunaux administratifs régionaux en ce qui concerne les litiges devant la Commission, et les règles de procédure du Conseil d'Etat pour les recours devant la Section (...)
Lorsqu'un préjudice grave et irréparable pour le requérant est susceptible de découler de la décision attaquée en première instance, la Commission peut, à la demande de l'intéressé et après avoir entendu les parties, adopter les mesures d'urgence nécessaires, par une ordonnance non susceptible de recours (...). »
La qualification professionnelle des assistants parlementaires
38. L'article 45 du « Règlement des services et du personnel » de la Chambre des députés concerne la description de la qualification professionnelle des fonctionnaires de premier niveau (« primo livello funzionale–retributivo »). A l'époque des faits, il était ainsi rédigé :
« Le premier niveau d'attributions et de rétribution consiste à s'acquitter de tâches surtout manuelles, pour lesquelles n'est pas requise une formation professionnelle spécialisée, et à collaborer aux tâches propres au deuxième niveau. L'autonomie dans l'exercice des activités est limitée au choix des modalités matérielles nécessaires à la bonne exécution du travail à effectuer. Le fonctionnaire est responsable de la conformité du travail accompli avec les règles de service ».
Cette disposition fut modifiée le 30 juillet 2004 par une décision du Bureau de la Chambre des députés. La nouvelle disposition se lit ainsi :
« Le premier niveau d'attributions et de rétributions consiste à s'acquitter d'activités de base concernant la surveillance, la sécurité des lieux, la représentation, l'assistance opérationnelle, la prestation de services et la gestion d'installations, et à collaborer aux tâches propres au deuxième niveau.
L'autonomie dans l'exercice des activités est limitée au choix des modalités matérielles nécessaires à la bonne exécution du travail à effectuer. Le fonctionnaire est responsable de la célérité du travail accompli et de sa conformité avec les règles de service. »
EN DROIT
I. JONCTION DES REQUÊTES
39. La Cour constate que les trois requêtes sont similaires en ce qui concerne les griefs soulevés et les problèmes de fond qu'elles posent. En conséquence, elle juge approprié de procéder à leur jonction et de les examiner conjointement.
II. SUR LA VIOLATION ALLÉGUÉE DE L'ARTICLE 6 § 1 DE LA CONVENTION
40. Les requérants soutiennent que la Commission et la Section juridictionnelles pour le personnel de la Chambre des députés ne sont pas des tribunaux établis par la loi et ne présentent pas l'indépendance et l'impartialité voulues au regard de la Convention. Ils se plaignent de ne pas avoir eu accès à un « tribunal » au sens de l'article 6 § 1 de la Convention, qui est ainsi libellé :
« Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement (...) par un tribunal indépendant et impartial, établi par la loi, qui décidera, (...) des contestations sur ses droits et obligations de caractère civil (...) »
41. Le Gouvernement s'oppose à cette thèse.
A. Sur la recevabilité
1. Thèses des parties
a) Le Gouvernement
42. Le Gouvernement soutient que les requêtes échappent à l'applicabilité de l'article 6 § 1 de la Convention pour différentes raisons.
43. Tout d'abord, il considère que les droits revendiqués par les requérants au cours des procédures litigieuses ne sauraient être qualifiés de droits de caractère civil au sens de l'article 6 § 1 de la Convention.
44. En particulier, il estime, quant aux requêtes no 17214/05 et no 20329/05, que les griefs des requérants étaient manifestement dépourvus de tout fondement, l'indemnité qu'ils sollicitent, prévue par la loi no 109 de 1994 pour tous les fonctionnaires publics, n'étant manifestement pas applicable aux fonctionnaires parlementaires compte tenu de leur statut et des bénéfices économiques spéciaux dont ils jouissent, parmi lesquels un salaire bien plus élevé que celui des autres employés publics et une indemnité de fonction (indennità de funzione) réservée aux employés de la Chambre des députés.
45. Selon le Gouvernement, la contestation n'étant ni réelle ni sérieuse, ces deux requêtes ne sauraient en aucun cas entrer dans le champ d'application de l'article 6 § 1.
46. Pour ce qui est de la requête no 42113/04, le Gouvernement fait valoir que le litige concerne le droit des requérants d'accéder à des postes de la fonction publique, et que ni ledit droit, ni celui de choisir une profession particulière ne sont protégés par la Convention. La requête introduite par les candidats au poste d'assistants parlementaires serait donc également incompatible ratione materiae avec la Convention.
47. Ensuite, le Gouvernement soutient que même si l'on admettait que ces droits sont protégés par la Convention, les contentieux litigieux sortiraient du champ d'application de l'article 6 § 1 en vertu des principes qui se dégagent de la jurisprudence Eskelinen (Vilho Eskelinen et autres c. Finlande [GC], no 63235/00, CEDH 2007– ...).
48. A cet égard, il argue que si le droit interne n'offrait à aucun des requérants la possibilité de voir leurs demandes examinées par un tribunal, cette restriction à leur droit d'accès à un tribunal était en l'espèce justifiée à la lumière de la jurisprudence Eskelinen, compte tenu des fonctions qu'ils exerçaient et de l'objet des litiges qu'ils avaient engagés.
49. Quant aux requêtes no 17214/05 et no 20329/05, le Gouvernement fait valoir que les requérants, respectivement géomètre et architecte, sont affectés à l'élaboration de projets et à la réalisation des travaux de construction et de restauration de bâtiments appartenant à la Chambre des députés. De ce fait, les requérants, dont l'activité serait étroitement liée au bon déroulement des activités parlementaires en ce qu'elle aurait trait à la sécurité des bâtiments et à la qualité des structures réglant l'accès au siège institutionnel, participeraient à l'exercice de la puissance publique.
50. En outre, le Gouvernement considère que l'objet des litiges engagés par MM. S. et P. n'est de type patrimonial qu'en apparence. En réalité, les contentieux en question portaient sur l'applicabilité de dispositions de droit commun en matière d'emploi public à des fonctionnaires parlementaires bénéficiant d'un statut spécial et soumis, dès lors, aux normes spéciales établies par le règlement de la Chambre des députés. Or un tel enjeu justifierait la soustraction des litiges au champ d'application de l'article 6 § 1 de la Convention.
51. Pour ce qui est de la requête no 42113/04, le Gouvernement indique que les assistants parlementaires, qui peuvent être classés entre le premier et le cinquième niveau suivant leur ancienneté, exercent notamment des fonctions de sécurité et de police au sein des sièges parlementaires. Ce rôle serait lié au principe de l'« immunité de siège », selon lequel les forces de l'ordre ordinaires n'ont accès au siège de la Chambre des députés qu'après autorisation préalable de son Président. Ainsi, les fonctionnaires appartenant à cette catégorie seraient amenés à maintenir l'ordre dans la salle de la Chambre des députés, à gérer des situations d'urgence, à accompagner et protéger les parlementaires, ou encore à aménager les bureaux des députés. Il s'agirait donc d'activités extrêmement délicates, étroitement liées au bon déroulement des activités parlementaires et donc à l'exercice de la puissance publique, qui nécessiteraient un lien spécial de confiance et de loyauté avec l'Etat.
52. Le Gouvernement soutient que l'objet du litige concerne la genèse de ce lien spécial de confiance, à savoir la procédure de sélection et d'évaluation des capacités professionnelles des intéressés aux fins de leur recrutement. Il ne saurait dès lors entrer dans le champ d'application de l'article 6 § 1 de la Convention.
53. Lors de l'audience, le Gouvernement a également développé une autre argumentation, selon laquelle le système juridique en vigueur aurait assuré aux requérants l'accès à un tribunal au sens de l'article 6 § 1 de la Convention, puisque les organes de justice internes de la Chambre des députés assurent aux parties à la procédure toutes les garanties prévues par cette disposition.
54. Enfin, le Gouvernement considère que permettre à un tribunal ordinaire de juger de l'opportunité d'octroyer ou de refuser une certaine indemnité de travail, ou encore d'annuler ou de valider une procédure de sélection d'assistants parlementaires, reviendrait à admettre qu'un « tiers pouvoir » connaisse et juge d'activités faisant intervenir les prérogatives institutionnelles du Parlement.
55. A cet égard, le Gouvernement renvoie aux principes de la séparation des pouvoirs et de l'immunité de juridiction indispensables au bon fonctionnement des parlements. Se référant à l'arrêt Waite et Kennedy c. Allemagne ([GC], no 26083/94, CEDH 1999-I), il revendique la faculté pour la Chambre des députés de bénéficier d'un espace privilégié d'autonomie et d'indépendance, justifiant l'immunité face aux juridictions ordinaires et, par conséquent, la dérogation à l'application des principes garantis par l'article 6 § 1 de la Convention.
56. Le Gouvernement soutient qu'il serait impossible de définir a priori, parmi tous les litiges susceptibles d'être introduits contre l'administration de la Chambre des députés, ceux qui n'impliqueraient pas l'exercice de l'autorité étatique et qui pourraient donc être jugés par les juridictions ordinaires. C'est pour cette raison que les organes de juridiction internes sont compétents pour juger de tout contentieux mettant en cause d'une façon ou d'une autre l'administration de la Chambre des députés.
b) Les requérants
57. Les requérants contestent la thèse du Gouvernement concernant l'applicabilité de l'article 6 § 1 de la Convention et soutiennent qu'il n'existe aucune raison d'intérêt public pouvant justifier l'impossibilité d'avoir accès à un tribunal.
58. En particulier, dans le cadre des requêtes no 17214/05 et no 20329/05, MM. S. et P. soulignent que leurs demandes vis-à-vis de l'administration de la Chambre des députés concernaient une question purement pécuniaire, à savoir l'octroi d'une indemnité de travail prévue par la loi no 109 et liée aux activités d'élaboration de projets et à la direction de travaux. Ils font valoir qu'ils exercent effectivement ces activités au sein de la Chambre des députés et que ce point n'a jamais été remis en question par l'administration. En outre, ils considèrent que l'octroi de l'indemnité en question est parfaitement compatible avec la reconnaissance de l'indemnité de fonction prévue à titre spécial pour les fonctionnaires parlementaires, cette dernière étant liée à la qualification professionnelle des fonctionnaires et reposant sur des critères d'attribution différents.
59. Dès lors, les requérants récusent l'argument du Gouvernement selon lequel l'objet du contentieux était manifestement dépourvu de tout fondement et de toute chance de succès.
60. Dans le cadre de la requête no 42113/04, les requérants, se référant aux articles 24, 97 et 113 de la constitution italienne, font valoir qu'en droit italien, l'accès à la fonction publique se fait par concours. Dès lors, hormis quelques exceptions expressément prévues par la loi, l'administration publique n'aurait aucun pouvoir discrétionnaire dans le choix de ses fonctionnaires, mais serait tenue d'organiser des concours publics pour évaluer les compétences et les capacités des candidats aux postes à pourvoir. Or, selon le droit national, tout participant à un concours aurait le droit de saisir un tribunal indépendant et impartial pour voir examiner ses demandes concernant le déroulement de la procédure de recrutement.
Selon les requérants, aucune loi ne prévoit une dérogation à ces principes constitutionnels quant au recrutement des assistants parlementaires.
61. Par ailleurs, la spécificité des activités exercées par les assistants parlementaires, qui relèvent selon le Gouvernement des fonctions de police, ne saurait selon les requérants constituer un motif justifiant la soustraction à la compétence d'un tribunal des litiges relatifs à leur recrutement. A cet égard, les requérants font valoir que, selon l'avis de concours diffusé par la Chambre des députés le 11 août 2000 et l'article 45 du règlement des services et du personnel en vigueur à la même époque, les fonctions des assistants parlementaires de premier niveau étaient surtout manuelles et se caractérisaient par un niveau d'autonomie très réduit.
62. Au demeurant, les requérants soulignent que les candidats à des postes au sein des forces armées, tout comme les candidats à des postes dans la magistrature, l'éducation publique, le système universitaire et les autres secteurs de l'administration publique, ont la faculté de saisir le tribunal administratif afin qu'il contrôle la légitimité et le bon déroulement de la procédure de recrutement.
2. Appréciation de la Cour
63. La Cour rappelle que l'applicabilité de l'article 6 § 1 dans le contexte civil présuppose l'existence d'une « contestation » sur un « droit de caractère civil ». Elle doit d'abord rechercher l'existence d'un « droit » que l'on puisse prétendre, au moins de manière défendable, reconnu en droit interne, qu'il soit ou non protégé de surcroît par la Convention (voir, entre autres, Pudas c. Suède, 27 octobre 1987, série A no 125-A, § 31 ; Neves e Silva c. Portugal, 27 avril 1989, série A no 153-A, p. 14, § 37). Il doit s'agir d'une contestation réelle et sérieuse ; elle peut concerner aussi bien l'existence même d'un droit que son étendue ou ses modalités d'exercice. L'issue de la procédure doit être directement déterminante pour le droit en question (voir, notamment, Athanassoglou et autres c. Suisse [GC], no 27644/95, § 43, CEDH 2000-IV ; Mennitto c. Italie [GC], no 33804/96, § 23, CEDH 2000-X). Enfin, ce droit doit revêtir un caractère « civil ».
64. A cet égard, la Cour rappelle sa jurisprudence dans l'affaire Eskelinen précitée, dans laquelle elle a posé deux critères devant tous deux être remplis pour que l'Etat défendeur puisse valablement opposer à un requérant fonctionnaire l'inapplicabilité de l'article 6 § 1 en l'absence d'un droit « civil » : d'une part, le requérant fonctionnaire doit être expressément privé du droit d'accéder à un tribunal d'après le droit national ; d'autre part, l'exclusion des droits garantis à l'article 6 § 1 doit reposer sur des motifs objectifs liés à l'intérêt de l'Etat. A ce dernier égard, il ne suffit pas que l'Etat démontre que le fonctionnaire en question participe à l'exercice de la puissance publique ou qu'il existe un « lien spécial de confiance et de loyauté » entre l'intéressé et l'Etat employeur. Il faut aussi que l'Etat montre que l'objet du litige est lié à l'exercice de l'autorité étatique ou remet en cause le lien spécial susmentionné. Ainsi, rien en principe ne justifie de soustraire aux garanties de l'article 6 § 1 les conflits ordinaires du travail – tels ceux portant sur un salaire, une indemnité ou d'autres droits de ce type – à raison du caractère spécial de la relation entre le fonctionnaire concerné et l'Etat en question (ibidem, § 62).
65. La Cour observe d'emblée que les demandes des requérants concernaient bien des « droits » au sens de l'article 6 § 1 de la Convention.
66. Pour ce qui est des requêtes no 17214/05 et no 20329/05, la Cour relève que la loi no 109 de 1994 prévoit l'octroi de l'indemnité revendiquée par les requérants à tout fonctionnaire chargé de l'élaboration de projets et de la direction de travaux dans la réalisation d'ouvrages pour le compte de l'administration publique. Devant les organes juridictionnels de la Chambre des députés, les intéressés sollicitaient l'application de la loi no 109 et l'octroi de ladite indemnité compte tenu de leur statut de fonctionnaires publics et de la nature des fonctions exercées au sein du Parlement. La Cour observe que la Commission juridictionnelle de la Chambre des députés, statuant en première instance, a fait partiellement droit aux demandes des requérants en leur reconnaissant le droit à l'indemnité litigieuse pour la période antérieure à la date de l'entrée en vigueur du protocole additionnel de 2001 (paragraphes 13-14 ci-dessous). Ce faisant, l'organe juridictionnel saisi par les requérants a examiné leurs demandes au fond, à la lumière des critères d'attribution de l'indemnité et des activités exercées par les intéressés, et n'a pas estimé devoir les rejeter pour défaut de fondement.
67. Dès lors, la Cour ne partage pas la thèse du Gouvernement selon laquelle les contestations des requérants ne sont ni réelles ni sérieuses (Sporrong et Lönnroth c. Suède, 23 septembre 1982, § 81, série A no 52) et estime que ceux-ci peuvent prétendre de manière défendable avoir un droit au sens de l'article 6 § 1 de la Convention.
68. Concernant la requête no 42113/04, la Cour relève que le droit interne garantit le droit de saisir un tribunal et d'obtenir ainsi un contrôle juridictionnel de la légalité de toute procédure de recrutement par concours public. Elle observe en outre que, même s'il ne s'agissait que d'une décision de première instance annulée par la suite en appel, la Commission a accueilli les arguments des requérants concernant les critères d'évaluation des épreuves écrites du concours et, faisant droit à leurs demandes de sursis, leur a permis de participer à la suite de la procédure de recrutement.
69. La Cour conclut donc que les organes compétents de la Chambre des députés devaient décider de contestations sur des « droits » au sens de l'article 6 § 1.
70. Elle doit ensuite déterminer si le droit interne assurait une protection juridictionnelle aux requérants, c'est-à-dire s'ils avaient la possibilité d'introduire un recours juridictionnel au niveau national et de voir ainsi examiner leur revendications relatives au salaire ou aux indemnités, voire au recrutement (Eskelinen, précité, §§ 57 et 59).
71. La Cour note que les requérants ont présenté leurs demandes devant les organes de juridiction internes de la Chambre des députés, compétents en matière de protection juridictionnelle du personnel de la Chambre, lesquels ont examiné leurs revendications et tranché les contentieux par des décisions définitives et exécutoires.
72. Certes, les intéressés allèguent devant la Cour que ces organes ne présentent pas les qualités de « tribunaux » requises par la Convention. Cependant, la Cour rappelle que sa conclusion quant à l'applicabilité de l'article 6 § 1 ne préjuge en rien de la réponse à la question de savoir comment les diverses garanties attachées à cet article doivent s'appliquer aux litiges concernant des fonctionnaires (Eskelinen, précité, § 64).
La Cour estime devoir se borner, afin d'évaluer l'applicabilité de l'article 6 § 1 dans chaque cas d'espèce, à vérifier si les requérants disposaient d'une protection juridictionnelle au niveau interne.
73. Elle rappelle que sa jurisprudence n'entend pas nécessairement, par le terme « tribunal », une juridiction de type classique, intégrée aux structures judiciaires ordinaires du pays (Campbell et Fell c. Royaume-Uni, 28 juin 1984, § 76, série A no 80). Aux fins de la Convention, une autorité peut s'analyser en un « tribunal », au sens matériel du terme, lorsqu'il lui appartient de trancher, sur la base de normes de droit, avec plénitude de juridiction et à l'issue d'une procédure organisée, toute question relevant de sa compétence (Sramek c. Autriche, 22 octobre 1984, § 36, série A no 84 ; Beaumartin c. France, 24 novembre 1994, § 38, série A no 296-B). En effet, un « tribunal » se distingue par son pouvoir de réformer en tous points, en fait comme en droit, la décision rendue par une autorité administrative (Schmautzer c. Autriche, 23 octobre 1995, § 36, série A no 328-A). Enfin, le pouvoir de rendre une décision obligatoire ne pouvant être modifiée par une autorité non judiciaire au détriment d'une partie est inhérent à la notion même de « tribunal » (Van de Hurk c. Pays-Bas, 19 avril 1994, § 45, série A no 288).
74. Or, il ressort des dispositions normatives pertinentes du règlement pour la protection juridictionnelle du personnel que la Commission et la Section juridictionnelles de la Chambre des députés sont compétentes pour trancher tout contentieux mettant en cause l'administration de la Chambre des députés. Elles décident à l'issue d'une procédure organisée, avec plénitude de juridiction et de manière obligatoire, tant pour l'administration que pour les justiciables. Aux yeux de la Cour, elles exercent sans nul doute une fonction juridictionnelle (voir, mutatis mutandis, Argyrou et autres c. Grèce, no 10468/04, §§ 24-27, 15 janvier 2009 ; a contrario, Suküt c. Turquie (déc.), no 59773/00, CEDH 2007-... (extraits)). C'est d'ailleurs ce qu'a soutenu le Gouvernement défendeur à l'audience devant la Cour (voir paragraphe 53 ci-dessus).
75. Compte tenu de ces considérations, la Cour estime que l'article 6 § 1 est applicable aux présentes requêtes en vertu de la première condition posée dans l'arrêt Eskelinen.
76. Au demeurant, la Cour observe que même si le cadre normatif national privait expressément les requérants du droit d'accéder à un tribunal, dans les cas d'espèce et abstraction faite d'autres matières susceptibles de recours en vertu de l'article 12 du règlement de la Chambre (paragraphe 36 ci-dessus), l'inapplicabilité de l'article 6 § 1 ne saurait en tout état de cause reposer que sur des motifs objectifs liés à l'intérêt de l'Etat.
77. Compte tenu des objets respectifs des litiges engagés par les requérants, qui concernent le droit d'obtenir une indemnité spéciale de travail liée à l'exercice des activités de directeur des travaux et l'exercice du métier d'assistant parlementaire, qui comporte des activités essentiellement manuelles et implique un degré d'autonomie très réduit (paragraphe 38 ci-dessus), la Cour estime que le lien spécial de confiance et de loyauté entre l'Etat et les intéressés n'était pas mis en cause.
78. Dès lors, au vu de la nature de ces contentieux, la Cour estime qu'on ne saurait affirmer que l'exercice de la puissance publique est en jeu dans les présentes affaires ou qu'un lien spécial de confiance entre l'Etat et les requérants justifie leur exclusion des droits garantis par la Convention (voir Itslaïev c. Russie, no 34631/02, § 29, 9 octobre 2008 et, a contrario, Apay c. Turquie (déc.), no 3964/05, 11 décembre 2007). L'article 6 § 1 est donc applicable également à la lumière de la seconde condition posée dans l'arrêt Eskelinen.
79. Il s'ensuit que l'exception du Gouvernement ne saurait être retenue.
La Cour constate par ailleurs que les requêtes ne sont pas manifestement mal fondées au sens de l'article 35 § 3 de la Convention et qu'elles ne se heurtent à aucun autre motif d'irrecevabilité. Il convient donc de les déclarer recevables.
B. Sur le fond
1. Thèses des parties
80. Les requérants soutiennent que la Commission et la Section ne peuvent être considérés comme des tribunaux prévus par la loi, indépendants et impartiaux au sens de l'article 6 § 1 de la Convention.
Ils font valoir tout d'abord que les organes de justice internes de la Chambre des députés sont établis par une norme de rang secondaire, à savoir le RPJ. A la différence du règlement général de la Chambre des députés, directement prévu par la Constitution et approuvé par l'assemblée législative à la majorité absolue de ses membres, le règlement mineur, approuvé par le Bureau, ne saurait, selon eux, être considéré une source de droit primaire, pouvant légitimer l'existence et le fonctionnement de « tribunaux ».
En outre, les règlements mineurs de la Chambre des députés ne présenteraient pas la qualité indispensable de l'accessibilité, n'étant pas publiés au journal officiel mais dans une publication interne de la Chambre des députés.
81. Par ailleurs, les requérants soutiennent que, compte tenu notamment des modalités de désignation de leurs membres, la Commission et la Section ne présentent ni l'apparence d'indépendance ni l'impartialité objective requises par la Convention. Ils appellent l'attention de la Cour sur le fait que les organes de justice appelés à trancher des contentieux entre la Chambre des députés et des particuliers sont intégralement composés de membres de la Chambre elle-même, qui est partie aux contentieux.
82. En particulier, la Section ne serait autre qu'un organe interne du Bureau, qui est responsable de la gestion du budget et de toutes les questions touchant à l'administration de la Chambre. A cet égard, les requérants soulignent que l'organe d'appel est présidé par le Président de la Chambre et composé de parlementaires membres du Bureau, qui sont choisis par le Président et n'ont souvent aucune formation juridique.
83. En outre, ils font valoir que l'article 6 bis du règlement prévoit la possibilité pour le Président de décider que les questions particulièrement importantes soient tranchées directement par le Bureau. Dans ce contexte, l'absence de lien hiérarchique direct entre les membres de la Section et l'administration de la Chambre des députés ne pourrait constituer en soi un indice d'impartialité.
84. Par ailleurs, les garanties d'inamovibilité dont jouissent les membres de la Commission et de la Section ne permettraient pas non plus de garantir l'indépendance de ces organes. En effet, il ne s'agirait pas de juger de leur indépendance à l'égard d'un pouvoir extérieur mais à l'égard de l'une des parties aux affaires qu'ils sont amenés à juger.
85. Enfin, les requérants dénoncent l'absence de publicité des audiences devant la Commission et devant la Section.
86. Le Gouvernement conteste les arguments des requérants. Il soutient tout d'abord que les organes juridictionnels en question ont été créés par l'article 12 du règlement général de la Chambre des députés, adopté à la majorité absolue par les membres de l'Assemblée parlementaire, conformément à l'article 64 § 1 de la Constitution. Seuls le fonctionnement et les règles de procédure de ces organes juridictionnels seraient régis par le RPJ, adopté en vertu du paragraphe 3 de l'article 12 du règlement général de la Chambre des députés par le Bureau, qui est formé par les représentants de tous les groupes parlementaires et constitue l'organe de direction politique le plus élevé de la Chambre.
87. Le Gouvernement soutient ensuite que, bien qu'ils ne soient pas des actes formellement législatifs, les règlements parlementaires, y compris les règlements dits « mineurs » adoptés par le Bureau, sont considérés comme des normes primaires par la jurisprudence constitutionnelle et ordinaire.
Il fait valoir par ailleurs que dans sa jurisprudence, la Cour, lorsqu'elle admet l'existence de limitations à l'accès à un tribunal, considère que ces limitations doivent être prévues par le « droit national » ou par « l'ordre juridique national ». Il estime ces formules pleinement compatibles avec la conception des règlements parlementaires évoquée plus haut, à plus forte raison si l'on considère que ces règlements sont, de toute façon, l'expression d'une assemblée parlementaire élue ou d'un organe politique suffisamment représentatif de la volonté populaire.
88. Le Gouvernement soutient en outre que la Commission et la Section sont des tribunaux indépendants et impartiaux par excellence.
Il argue tout d'abord que ces deux organes sont indépendants tant de l'exécutif que d'autres organismes internes de la Chambre, notamment de l'administration qui adopte les actes susceptibles de faire l'objet de recours. A cet égard, il fait valoir que ni les juges du premier degré ni les juges d'appel n'ont à craindre de conséquences préjudiciables pour leur statut, leur carrière ou l'exercice de leurs fonctions du fait de l'accomplissement des tâches juridictionnelles qui leur incombent : ils ne peuvent être relevés de leurs fonctions ni subir de sanctions disciplinaires ou d'atteintes à leurs prérogatives parlementaires. Ils jouiraient donc d'une autonomie et d'une indépendance plus marquées que les magistrats ordinaires.
89. Le Gouvernement souligne en outre, au sujet de l'exigence d'impartialité, que les membres de la Commission juridictionnelle ne participent en aucune façon, qu'elle soit directe ou indirecte, à la formation des actes administratifs adoptés par l'administration ou par d'autres organes internes de la Chambre qui sont susceptibles d'être attaqués par des fonctionnaires ou des tiers.
Quant aux membres de la Section, le Gouvernement fait valoir que sauf lorsqu'ils participent, en tant que membres du Bureau, à l'adoption des actes relatifs à la nomination des responsables administratifs de la Chambre, ces parlementaires ne sont normalement pas appelés à adopter des mesures spécifiques concernant des employés ou des tiers, celles-ci relevant en premier lieu de la compétence de l'administration de la Chambre.
90. Enfin, le Gouvernement rappelle que l'article 9 du RPJ prévoit expressément l'application des règles de procédure des juridictions administratives. Dès lors, les délais de prescription et les modalités de notification des actes dans la procédure devant la Commission et la Section juridictionnelles se trouveraient alignés sur ceux du droit commun et le respect de l'oralité, du contradictoire et de l'égalité des armes entre les parties serait garanti. Rappelant en outre que les justiciables ont la possibilité d'obtenir l'application de mesures provisoires et d'engager des recours en exécution des décisions rendues par la Commission et la Section, le Gouvernement conclut que la procédure devant les organes de juridiction internes de la Chambre des députés assure aux justiciables le respect des droits garantis par l'article 6 § 1 de la Convention.
2. Appréciation de la Cour
91. La Cour relève d'emblée que le pouvoir de la Chambre des députés italienne et d'autres organes constitutionnels étatiques de disposer d'un système judiciaire interne et de réglementer de manière autonome la protection juridictionnelle de leurs employés et les rapports juridiques avec des tiers ne se trouve pas en jeu. Elle rappelle que ni l'article 6 § 1 ni aucune autre disposition de la Convention n'obligent les Etats et leurs institutions à se conformer à un ordre judiciaire donné. A cet égard, la Cour renvoie de nouveau à sa jurisprudence selon laquelle, par le terme « tribunal », l'article 6 § 1 de la Convention n'entend pas nécessairement une juridiction de type classique, intégrée aux structures judiciaires ordinaires du pays (Campbell et Fell c. Royaume-Uni, précité, § 76).
92. Par ailleurs, il n'est pas question d'imposer aux Etats un modèle constitutionnel donné réglant d'une manière ou d'une autre les rapports et l'interaction entre les différents pouvoirs étatiques. Le choix du législateur italien de préserver l'autonomie et l'indépendance du Parlement en lui reconnaissant l'immunité face aux juridictions ordinaires ne saurait constituer en soi un objet de contestation devant la Cour.
93. La question qui se pose est celle de savoir si, dans une affaire donnée, les exigences de la Convention ont été respectées (Demicoli c. Malte, 27 août 1991, § 39, série A no 210). Dans les présentes espèces, la tâche de la Cour est de rechercher si la Commission et la Section de la Chambre des députés étaient des « tribunaux établis par la loi, indépendants et impartiaux », lorsqu'elles ont entendu les causes des requérants.
1. Les tribunaux étaient-ils « établis par la loi » ?
94. La Cour rappelle qu'en vertu de l'article 6 § 1, un « tribunal » doit toujours être « établi par la loi ». Cette expression reflète le principe de l'Etat de droit, inhérent à tout le système de la Convention et de ses protocoles. L'expression « établi par la loi » concerne non seulement la base légale de l'existence même du tribunal, mais encore la composition du siège dans chaque affaire (voir Coëme et autres c. Belgique, nos 32492/96, 32547/96, 32548/96, 33209/96 et 33210/96, § 99, CEDH 2000-VII).
Selon la jurisprudence, l'introduction du terme « établi par la loi » dans l'article 6 § 1 de la Convention a pour objet d'éviter que l'organisation du système judiciaire ne soit laissée à la discrétion de l'Exécutif et de faire en sorte que cette matière soit régie par une loi du Parlement (Zand c. Autriche, no 7360/76, rapport de la Commission du 12 octobre 1978, DR 15, § 69). En outre, dans des pays de droit codifié, l'organisation du système judiciaire ne saurait pas davantage être laissée à la discrétion des autorités judiciaires, ce qui n'exclut cependant pas de leur reconnaître un certain pouvoir d'interprétation de la législation nationale en la matière (Coëme et autres c. Belgique, précité, § 98).
D'ailleurs, la Cour rappelle que la délégation de pouvoirs dans des questions touchant à l'organisation judiciaire est acceptable dans la mesure où cette possibilité s'inscrit dans le cadre du droit interne de l'Etat en question, y compris les dispositions pertinentes de la Constitution (Zand c. Autriche, précité, §§ 69 et 71).
95. Les requérants considèrent que la Commission et la Section n'ont pas de base légale en droit italien, leur mise en place et leur fonctionnement ayant été établis par le RPJ, c'est-à-dire un règlement secondaire de la Chambre des députés.
96. La Cour observe que la question de la portée normative des règlements de la Chambre des députés a été examinée par les juridictions internes. Ainsi, la Cour de cassation italienne, appliquant les conclusions de la Cour constitutionnelle en la matière, a dit que le règlement général de la Chambre des députés comme ses règlements « mineurs » adoptés par le Bureau en exécution de celui-ci constituaient l'expression de l'autonomie normative attribuée par la Constitution à la Chambre des députés. Il s'ensuit que tout règlement de la Chambre des députés trouve sa source normative dans la Constitution et est insusceptible de contrôle de la part des autres pouvoirs étatiques (paragraphe 33 ci-dessus).
97. La Cour rappelle qu'elle n'a pas pour tâche de se substituer aux juridictions internes dans l'interprétation de la législation interne, ni d'examiner in abstracto la législation et la pratique internes pertinentes.
Par ailleurs, elle ne saurait perdre de vue le fait que l'autonomie normative du Parlement italien poursuit le but de préserver le pouvoir législatif de toute ingérence externe, y compris de la part de l'exécutif, ce qui ne saurait être jugé contraire à la lettre ou à l'esprit de l'article 6 § 1 de la Convention tels que précisés par la jurisprudence de la Cour.
98. La Cour doit maintenant rechercher si la « loi » en question présente les qualités de l'accessibilité et de la prévisibilité.
Les requérants déduisent du fait que le RPJ n'est pas publié au Journal officiel qu'il n'est pas accessible.
De l'avis de la Cour, cet élément n'entache pas en soi l'accessibilité du RPJ, pourvu que les personnes concernées puissent aisément le consulter. Compte tenu du domaine couvert par ce règlement, à savoir la réglementation des procédures judiciaires internes de la Chambre des députés, sa publication dans un journal à diffusion interne suffit, aux yeux de la Cour, à satisfaire au critère d'accessibilité prévu par la Convention. Par ailleurs, les requérants n'ont pas allégué avoir rencontré de difficultés dans la recherche du texte en question.
Enfin, la Cour observe que les dispositions concernées sont rédigées dans des termes suffisamment clairs pour permettre à tout justiciable de connaître les règles régissant la procédure devant la Commission et la Section (voir, a contrario, Coëme et autres c. Belgique, précité, § 103).
99. Compte tenu de ce qui précède, la Cour estime que la Commission et la Section juridictionnelles de la Chambre des députés satisfont à l'exigence de base légale en droit interne prévue à l'article 6 § 1.
2. Le tribunal était-il « impartial » et « indépendant » ?
100. Pour établir si un tribunal peut passer pour « indépendant » à l'égard tant des parties que de l'exécutif, il faut prendre en compte, notamment, le mode de désignation et la durée du mandat de ses membres, l'existence d'une protection contre les pressions extérieures et le point de savoir s'il y a ou non apparence d'indépendance.
101. Quant à la condition d'« impartialité », au sens de l'article 6 § 1 de la Convention, elle revêt deux aspects. Il faut d'abord que le tribunal ne manifeste subjectivement aucun parti pris ni préjugé personnel. Ensuite, le tribunal doit être objectivement impartial, c'est-à-dire offrir des garanties suffisantes pour exclure tout doute légitime à cet égard. Dans le cadre de la démarche objective, il s'agit de se demander si, indépendamment de la conduite personnelle des juges, certains faits vérifiables autorisent à suspecter l'impartialité de ces derniers. En la matière, même les apparences peuvent revêtir de l'importance. Il y va de la confiance que les tribunaux d'une société démocratique se doivent d'inspirer aux justiciables, à commencer par les parties à la procédure (Morris c. Royaume-Uni, no 38784/97, § 58, CEDH 2002-I).
102. La Cour observe d'emblée que la question de l'impartialité subjective n'est pas en jeu en l'espèce, les requérants n'ayant pas allégué l'existence de préjugés ou de partis pris à l'égard de leurs situations personnelles.
En revanche, ils se sont plaints d'un défaut d'impartialité objective et d'un manque d'indépendance à l'égard d'une des parties au litige (la Chambre des députés) de la Commission et de la Section, au vu notamment des modalités de désignation de leurs membres. Les notions d'indépendance et d'impartialité objective étant étroitement liées, la Cour les examinera ensemble (Findlay c. Royaume-Uni, 25 février 1997, Recueil des arrêts et décisions 1997-I, § 73).
103. La Cour observe que les membres de la Commission sont choisis par tirage au sort à partir de listes de députés établies par le Président de la Chambre des députés, le Secrétaire général et les organisations syndicales du personnel. Les membres du Bureau ne peuvent pas faire partie de la Commission (article 3 du RPJ, paragraphe 37 ci-dessus). En revanche, la Section est composée de quatre députés membres du Bureau et présidée par le Président de la Chambre des députés (article 6 du RPJ, ibidem).
104. La Cour considère tout d'abord que le simple fait que les membres des deux organes juridictionnels de la Chambre des députés soient choisis parmi les députés membres de la Chambre ne saurait jeter le doute sur l'indépendance de ces juridictions.
Néanmoins, elle ne saurait ignorer le fait que la Section, organe d'appel statuant à titre définitif, est entièrement composée de membres du Bureau, c'est-à-dire de l'organe de la Chambre des députés compétent pour régler les principales questions administratives de la Chambre, y compris celles concernant la comptabilité et l'organisation des concours pour le recrutement du personnel (paragraphe 36 ci-dessus). En particulier, le protocole additionnel au règlement comptable de la Chambre des députés ainsi que le règlement des concours pour le recrutement du personnel, objets des litiges respectifs des requérants (paragraphes 8 et 31 ci-dessus), sont des actes adoptés par le Bureau dans le cadre de ses prérogatives normatives.
En outre, la Chambre des députés est représentée devant la Section par le Secrétaire général, nommé lui aussi par le Bureau.
105. Dans ces conditions, la Cour comprend les craintes des requérants quant à l'impartialité de la Section. De l'avis de la Cour, le fait que l'organe administratif ayant des compétences telles que celles du Bureau soit le même que l'organe juridictionnel compétent pour trancher tout contentieux administratif peut suffire à inspirer des doutes quant à l'impartialité de la juridiction ainsi formée.
Par ailleurs, elle observe qu'on ne saurait mettre en doute le lien étroit existant entre l'objet des procédures juridictionnelles engagées devant la Section et les actes adoptés par le Bureau dans le cadre de ses fonctions (paragraphe 36 ci-dessus). A cet égard, la Cour relève la différence avec l'affaire Kleyn et autres, où elle avait estimé que les avis rendus par le Conseil d'Etat dans ses fonctions consultatives et la procédure judiciaire subséquente ne pouvaient passer pour représenter « la même affaire » ou « la même décision » (Kleyn et autres c. Pays-Bas [GC], nos 39343/98, 39651/98, 43147/98 et 46664/99, § 200, CEDH 2003-V).
La Cour observe qu'elle n'a pas pour tâche d'indiquer aux États, parmi les nombreuses possibilités envisageables, la solution à adopter pour se conformer à l'article 6 § 1 de la Convention. Néanmoins, elle réaffirme qu'il est capital que les cours et tribunaux soient indépendants et impartiaux et qu'ils inspirent confiance aux justiciables (paragraphe 101 ci-dessus).
106. Compte tenu de ce qui précède, la Cour estime que les craintes nourries par les requérants quant à l'indépendance et à l'impartialité de la Section juridictionnelle de la Chambre des députés étaient objectivement justifiées. Il n'y a donc pas lieu d'examiner les autres aspects du grief.
107. Partant, il y a eu violation de l'article 6 § 1 de la Convention.
III. SUR L'APPLICATION DE L'ARTICLE 41 DE LA CONVENTION
108. Aux termes de l'article 41 de la Convention,
« Si la Cour déclare qu'il y a eu violation de la Convention ou de ses Protocoles, et si le droit interne de la Haute Partie contractante ne permet d'effacer qu'imparfaitement les conséquences de cette violation, la Cour accorde à la partie lésée, s'il y a lieu, une satisfaction équitable. »
A. Dommage
109. Les requérants réclament une indemnisation pour le préjudice matériel qu'ils estiment avoir subi en raison de leurs « pertes de chances ». Les requérants des requêtes no 17214/05 et no 20329/05 chiffrent leurs prétentions à 75 000 euros (EUR) chacun. Ceux de la requête no 42113/04 s'en remettent à la sagesse de la Cour.
Les intéressés demandent également une indemnisation pour préjudice moral.
110. Le Gouvernement s'oppose aux prétentions des requérants.
111. La Cour n'aperçoit pas de lien de causalité entre la violation de l'article 6 § 1 de la Convention et le dommage matériel. Elle ne peut en effet spéculer sur ce qu'aurait été l'issue d'une procédure conforme à l'article 6 § 1 (voir, entre autres, Coëme c. Belgique, précité, § 155). Partant, elle rejette les prétentions des requérants à ce titre.
112. S'agissant du préjudice moral subi par les requérants, la Cour estime que le constat de violation de l'article 6 § 1 de la Convention représente une satisfaction équitable suffisante.
B. Frais et dépens
113. Les requérants demandent le remboursement des frais et dépens engagés devant les juridictions internes. Les requérants des requêtes no 17214/05 et no 20329/05 chiffrent leurs prétentions à 9 200 EUR chacun. Ceux de la requête no 42113/04 s'en remettent à la sagesse de la Cour. Pour justifier leurs demandes, les requérants se référent aux barèmes des honoraires professionnels en vigueur en Italie à l'époque de l'introduction des contentieux litigieux.
Ils sollicitent également le remboursement des frais engagés pour la procédure devant la Cour. Les requérants des requêtes no 17214/05 et no 20329/05 sollicitent 10 000 EUR chacun ; ceux de la requête no 42113/04 30 000 EUR chacun.
114. Le Gouvernement considère que ces prétentions sont excessives.
115. Selon la jurisprudence de la Cour, un requérant ne peut obtenir le remboursement de ses frais et dépens que dans la mesure où se trouvent établis leur réalité, leur nécessité et le caractère raisonnable de leur taux. En l'espèce, et compte tenu des documents en sa possession et des critères susmentionnés, la Cour note que les requérants n'ont présenté aucun justificatif à l'appui de leurs prétentions concernant les frais et dépens afférents à la procédure nationale et rejette les demandes à ce titre.
En revanche, elle estime raisonnable d'octroyer à chaque requérant la somme de 10 000 EUR pour la procédure devant elle.
C. Intérêts moratoires
116. La Cour juge approprié de calquer le taux des intérêts moratoires sur le taux d'intérêt de la facilité de prêt marginal de la Banque centrale européenne majoré de trois points de pourcentage.
PAR CES MOTIFS, LA COUR, À L'UNANIMITÉ,
1. Décide de joindre les requêtes ;
2. Déclare les requêtes recevables ;
3. Dit qu'il y a eu violation de l'article 6 § 1 de la Convention ;
4. Dit que le constat de violation représente une satisfaction équitable suffisante pour tout préjudice moral subi par les requérants ;
5. Dit
a) que l'Etat défendeur doit verser à chaque requérant, dans les trois mois à compter du jour où l'arrêt sera devenu définitif conformément à l'article 44 § 2 de la Convention, 10 000 EUR (dix mille euros), pour frais et dépens, plus tout montant pouvant être dû à titre d'impôt par les requérants ;
b) qu'à compter de l'expiration dudit délai et jusqu'au versement, ce montant sera à majorer d'un intérêt simple à un taux égal à celui de la facilité de prêt marginal de la Banque centrale européenne applicable pendant cette période, augmenté de trois points de pourcentage ;
6. Rejette la demande de satisfaction équitable pour le surplus.
Fait en français, puis communiqué par écrit le 28 avril 2009, en application de l'article 77 §§ 2 et 3 du règlement.
Sally Dollé Françoise Tulkens
Greffière Présidente


TESTO TRADOTTO

Conclusione Violazione dell'arte. 6-1; danno materiale - domanda respinta; Danno giuridico - constatazione di violazione che basta
SECONDA SEZIONE
CAUSA SAVINO ED ALTRI C. Italia
( Richieste numeri 17214/05, 20329/05, 42113/04)
SENTENZA
STRASBURGO
28 aprile 2009
Questa sentenza diventerà definitiva nelle condizioni definite all'articolo 44 § 2 della Convenzione. Può subire dei ritocchi di forma.


Nella causa Savino ed altri c. Italia
La Corte europea dei diritti dell'uomo, seconda sezione, riunendosi in una camera composta da:
Francesca Tulkens, presidentessa, Ireneu Cabral Barreto, Vladimiro Zagrebelsky, Danutė Jočienė, Dragoljub Popović, András Sajó, Işıl Karakaş, giudici,,
e da Sally Dollé, cancelliera di sezione,
Dopo avere deliberato in camera del consiglio il 2 dicembre 2008 e il 7 aprile 2009,
Rende la sentenza che ha adottato in questa ultima data:
PROCEDIMENTO
1. All'origine della causa si trovano tre richieste, numeri 17214/05, 20329/05 e 42113/04, dirette contro la Repubblica italiana e in cui sette cittadini di questo Stato, il Sig. P. S. (richiesta no 17214/05) il Sig. A. P. (no 20329/05), i Sigg. A. B., D. C., A. F. e D. G. così come la Sig.ra D. C., (no 42113/04), ("i richiedenti"), hanno investito la Corte rispettivamente il 19 aprile 2005, il 18 maggio 2005 ed il 17 novembre 2004, in virtù dell'articolo 34 della Convenzione di salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali ("la Convenzione").
2. I richiedenti sono rappresentati da F. S., S. G. e R. C., avvocati a Roma. Il governo italiano ("il Governo") è rappresentato dal suo agente, la Sig.ra E. Spatafora, e dal suo coagente aggiunto, il Sig. N. Lettieri.
3. I richiedenti adducevano di non avere avuto accesso ad un tribunale ai sensi della Convenzione.
4. Il 16 ottobre 2007, la Corte ha deciso di comunicare le richieste al Governo. Come permesso dall'articolo 29 § 3 della Convenzione, è stato deciso inoltre che la camera si sarebbe pronunciata sull'ammissibilità e sul merito della causa allo stesso tempo.
5. Un'udienza si è svolta in pubblico al Palazzo dei diritti dell'uomo, a Strasburgo, il 2 dicembre 2008 (articolo 59 § 3 dell'ordinamento).
Sono comparsi:
-per il Governo il
Sig. N. Lettieri, magistrato co-agente aggiunto, il Sig. V. Cozzoli, avvocato consigliere, il Sig. G. Pelella, avvocato, consigliere,.
-per il richiesto
Sig. F. S., avvocato, consigliere, il Sig. S G., avvocato, consigliere,.
La Corte ha ascoltato nelle loro dichiarazioni i Sigg. Lettieri, Cozzoli, S. e G. che hanno risposto anche alle domande di giudici.
IN FATTO
I. LE CIRCOSTANZE DELLO SPECIFICO
6. I richiedenti sono nati rispettivamente nel 1955, 1948, 1966, 1976, 1971 e 1974, e risiedono a Civitella San Paolo ed a Roma.
Richieste no 17214/05 e no 20329/05
7. I richiedenti, i Sigg. S. e P., sono degli impiegati della Camera dei deputati italiani. Rispettivamente geometra ed architetto, sono classificati nella quarta categoria professionale ed esercitano delle funzioni tecniche relative all'elaborazione di progetti ed alla direzione dei lavori di costruzione e di restaurazione di edifici che appartengono al Parlamento.
8. Il 22 ottobre ed il 12 novembre 2001, sollecitarono presso l'amministrazione la concessione di un'indennità speciale di lavoro ("incentivo di progettazione"), assegnata dalla legge no 109 del 1994 agli impiegati pubblici incaricati dell'elaborazione di progetti e della direzione dei lavori nella realizzazione dei lavori per conto dell'amministrazione pubblica. Chiesero anche l'annullamento del protocollo addizionale all'ordinamento contabile della Camera dei deputati adottato dall'Ufficio (Ufficio di presidenza) della Camera dei deputati il 20 aprile 2001, nella misura in cui questo protocollo non contemplava fondi destinati a garantire il versamento delle indennità previste dalla legge no 109.
9. In seguito, il 1 luglio 2002, il primo richiedente chiese all'amministrazione di riconoscergli lo statuto di direttore dei lavori e di rimborsargli le quote di assicurazione che aveva versato, conformemente ai criteri fissati dal decreto del Presidente della Repubblica (DPR no 554 del 1999).
10. Il 15 e 17 gennaio 2002, i richiedenti, non avendo ricevuto alcuna risposta alle loro richieste del 2001, investirono la Commissione giurisdizionale per il personale della Camera dei deputati (qui di seguito "la Commissione"), contestando la legittimità del "silenzio-rifiuto" ("silenzio rifiuto") dell'amministrazione.
11. Il 7 novembre 2002, il primo richiedente investì la Commissione relativamente alla mancanza di risposta alla sua richiesta del 1 luglio 2002.
12. L'amministrazione, per sua difesa, arguì che né la legge no 109 né il DPR no 554 si applicavano all'amministrazione della Camera dei deputati, beneficiando questa, come ogni organo previsto dalla Costituzione, di una larga autonomia legislativa. Stimava di conseguenza che i richiedenti non avevano dritti ai sussidi previsti dalle disposizioni della legge statale.
13. Con le decisioni del 18 febbraio 2004, la Commissione fece parzialmente diritto ai ricorsi dei richiedenti. Rilevò al primo colpo che il protocollo addizionale del 20 aprile 2001 aveva modificato in modo sostanziale il regime contabile in materia di gestione dei lavori pubblici in seno all'amministrazione della Camera dei deputati, ed in particolare il suo ordinamento contabile, escludendo espressamente la possibilità che la destinazione di impiegati alla funzione di direttore dei lavori provocasse dei carichi supplementari per l'amministrazione.
14. La Commissione osservò che lo scopo del protocollo addizionale, espressione dell'autonomia legislativa della Camera dei deputati, era di derogare alla legislazione nazionale in materia. Conclude che la legge no 109 si trovava ad applicare per il periodo anteriore al 20 aprile 2001 dunque, data di entrata in vigore di suddetto protocollo.
15. La Commissione stimò di conseguenza che i richiedenti avevano diritto all'indennità chiesta per i lavori effettuati prima del 20 aprile 2001 in qualità di direttori dei lavori, purché il termine di prescrizione di cinque anni non fosse scaduto.
16. In quanto al ricorso specifico del primo richiedente, concluse che aveva diritto al rimborso delle quote versate a titolo di assicurazione per ogni lavoro effettuato in qualità di direttore dei lavori.
17. Il 24 maggio 2004, l'amministrazione attaccò le decisioni della Commissione dinnanzi alla Sezione giurisdizionale dell'Ufficio della Camera dei deputati (qui di seguito "la Sezione").
18. Il 10 giugno 2004, l'amministrazione chiese alla Sezione che fosse sospesa l'esecuzione delle decisioni in attesa dell'esame degli appelli corrispondenti.
19. Con la decisione del 6 ottobre 2004 depositata alla segreteria il 25 novembre 2004, la Sezione, pure dichiarando le istanze di rinvii inammissibili perché troppo tardive, accolse in quanto al merito gli appelli dell'amministrazione ed annullò le decisioni della Commissione.
20. La Sezione ricordò che secondo l'articolo 12 dell'ordinamento della Camera dei deputati, la materia della contabilità e del trattamento economico del personale era coperto da una "riserva di ordinamento" e che, in questi ambiti, le sole norme applicabili erano quelle che figuravano negli ordinamenti interni della Camera dei deputati che costituivano delle norme primarie ed autonome: in ragione del principio della separazione delle competenze tra il legislatore nazionale ed i legislatori interni della Camera dei deputati, le disposizioni della legge no 109 potevano applicarsi alle materie coperte da riserva solo se fossero espressamente incorporate negli ordinamenti interni.
21. I sussidi in questione non essendo stati previsti mai dall'ordinamento della Camera dei deputati, la Sezione considerò che i richiedenti non avevano nessuno diritto all'indennità speciale di lavoro, né per il periodo anteriore all'entrata in vigore del protocollo addizionale di 2001 né per quella posteriore. Per le stesse ragioni, il primo richiedente non poteva pretendere il rimborso delle quote di assicurazione.
22. Infine, sulle istanze formate dai richiedenti ai fini dell'annullamento dell'ordinamento della Camera dei deputati, la Sezione osservò che solo l'Ufficio, in quanto legislatore interno dell'organo parlamentare, era competente per adottare e modificare le norme che regolavano le materie coperte da riserva formulata all'articolo 12 dell'ordinamento.
Richiesta no 42113/04
23. L’ 11 agosto 2000, la Camera dei deputati italiani diffuse un avviso di concorso destinato a dotare cento trenta stazioni di assistenti ("commessi") parlamentari di primo livello ("primo livello funzionale-retributivo") la cui qualifica professionale ed il trattamento economico erano stabiliti dall'Ordinamento dei servizi e dal personale della Camera dei deputati (vedere "il diritto e la pratica interna pertinenti" (qualifica professionale degli assistenti parlamentari) paragrafo 38 sotto).
24. I richiedenti furono selezionati ed ammessi a partecipare al concorso. Le prove scritte si svolsero nel febbraio 2002.
Secondo i criteri di valutazione fissati nell'avviso di concorso, sarebbero stati ammessi a passare la prova orale i candidati che avessero ottenuto un voto medio di 21/30 così come un voto minimo di 18/30 per ogni prova scritta.
25. Il 21 marzo 2002, l'amministrazione pubblicò l'elenco dei candidati che avevano passato le prove scritte. I richiedenti non vi figuravano.
26. Questi, così come altri candidati, investirono la Commissione giurisdizionale per il personale della Camera dei deputati ("la Commissione"). Contestarono lo svolgimento del concorso ed i criteri di valutazione delle prove scritte, e chiesero l'annullamento della decisione dell'amministrazione che li escludeva dall'elenco dei candidati ammessi a passare la prova orale così come un rinvio all'esecuzione di suddetta decisione.
27. Con le decisioni del 15 maggio 2002, la Commissione accolse i ricorsi dei richiedenti.
Ricordò innanzitutto che in virtù dell'articolo 2 dell'Ordinamento per la protezione giurisdizionale del personale, gli atti dell'amministrazione erano attaccabili solamente per incompetenza, abuso di potere o violazione delle disposizioni di una legge o di un ordinamento. Affermò poi la sua competenza, nella cornice delle sue prerogative di controllo, per esaminare il processo decisionale in vista di scoprire l’ eventuale presenza di vizi derivanti dall'illegittimità della valutazione della giuria.
La Commissione considerò che nello specifico, si trattava di sapere se la scelta di utilizzare i voti numerici come solo criterio di valutazione delle prove fosse compatibile con l'obbligo delle giurie di motivare le valutazioni riguardanti i candidati. Dopo avere ricordato differenti approcci giurisprudenziali in materia, conclude che i principi di trasparenza e di imparzialità non erano rispettati quando l'attribuzione di un semplice voto numerico non permetteva di determinare gli elementi di valutazione specifica utilizzati dalla giuria, rendendo così impossibile un controllo di legittimità esterno sulle deliberazioni. Nello specifico, la Commissione stimò che i criteri di valutazione generale fissati dall'amministrazione della Camera dei deputati per le prove del 14 febbraio 2002 erano astratti e che, in più, la semplice attribuzione di un voto numerico non permetteva di stabilire le motivazioni della valutazione della giuria caso per caso. Di conseguenza, annullò la decisione di escludere i richiedenti dall'elenco dei candidati ammessi a passare la prova orale ed ingiunse all'amministrazione di riesaminare le prove scritte sulla base dei principi enunciati. Inoltre, facendo diritto all’istanza di rinvio dei richiedenti, ordinò in seguito la loro ammissione a partecipare al procedimento di concorso in attesa dei risultati delle nuove deliberazioni della giuria.
28. Il 10 giugno 2002, l'amministrazione della Camera dei deputati interpose appello dinnanzi alla Sezione giurisdizionale dell'Ufficio della Camera dei deputati ("la Sezione"). Fece valere in particolare che l'amministrazione non era tenuta a motivare le valutazioni delle prove dei candidati caso per caso.
29. L'amministrazione chiese anche un rinvio dell'esecuzione delle decisioni della Commissione.
30. La Sezione fissò l'udienza al 27 giugno 2002 e, venuto il giorno, decise di unire gli appelli. Tutte le parti depositarono delle memorie.
31. Con una decisione depositata il 9 luglio 2002, la Sezione accolse gli appelli dell'amministrazione. Rilevò che, secondo la giurisprudenza consolidata delle giurisdizioni amministrative statali e degli organi giurisdizionali interni della Camera dei deputati, l'attribuzione di un voto numerico soddisfaceva all'obbligo di motivare le deliberazioni delle giurie di concorso, nella misura in cui i parametri di valutazione generale, fissati a priori, permettevano l'individualizzazione dei criteri applicati, essendo tenuta la giuria a motivare globalmente le deliberazioni che proclamavano i risultati del concorso, e non a spiegare caso per caso le valutazioni di ogni prova.
La Sezione considerò che questa giurisprudenza ben stabilita era motivata dall'esigenza di conciliare il principio di trasparenza ed il principio di celerità e di efficacia dell'attività dell'amministrazione. Peraltro, le norme interne pertinenti, ossia, da una parte, l'ordinamento dei concorsi per il reclutamento del personale adottato dall'Ufficio della Camera dei deputati e, dall’altra parte, l'avviso di concorso dell’ 11 agosto 2000, non contemplavano nessun obbligo specifico a carico delle giurie d’esame della Camera dei deputati. Stimò inoltre che nello specifico, l'esistenza di un vizio che permetteva il controllo giudiziale della legittimità del procedimento di valutazione non era stato dimostrato.
32. I richiedenti ricorsero in cassazione contro la decisione della Sezione. Riferendosi all'articolo 6 della Convenzione, sostennero in particolare che gli organi interni che avevano deliberato sulle loro istanze non erano dei tribunali stabiliti dalla legge, e che dunque era stata recata offesa alle garanzie poste all'articolo 108 della Costituzione italiana ed al principio del processo equo introdotto dal nuovo articolo 111 della Costituzione. Contestarono anche la legittimità costituzionale dell'articolo 12 dell'ordinamento della Camera dei deputati.
La Camera dei deputati era rappresentata nel procedimento dal suo Presidente.
33. Con una sentenza depositata il 10 giugno 2004, la Corte di cassazione giudicò che ai sensi dell'articolo 12 dell'ordinamento generale della Camera dei deputati, i contenziosi concernenti i procedimenti di reclutamento del personale, come quelli che riguardavano i rapporti giuridici tra le amministrazioni della Camera ed il suo personale, erano coperti da "riserva di ordinamento" prevista dalla Costituzione e dipendevano dunque dalla competenza esclusiva degli organi di giustizia interni della Camera dei deputati.
Stimò che suddetta disposizione regolamentare costituiva una norma primaria che, in virtù dei principi di autonomia e di indipendenza degli organi parlamentari, non era suscettibile di controllo né da parte delle giurisdizioni ordinarie né da parte della Corte costituzionale. A questo riguardo, la Corte di cassazione si riferì alla sentenza no 154 di 1985 con cui la Corte costituzionale aveva affermato che l' "autodichia", questo cioè l'autonomia normativa del Parlamento contemplata all'articolo 64 della Costituzione, era giustificata tenuto conto del posto centrale occupato da questo organo, emanazione della sovranità del popolo, nel sistema costituzionale italiano.
Secondo la Corte di cassazione, l'Ufficio della Camera dei deputati aveva creato la Commissione e la Sezione giurisdizionale della Camera dei deputati nell'esercizio delle prerogative normative e décisionali che gli venivano conferiti dall'articolo 12 f) dell'ordinamento generale affinché applichino ed eseguano le disposizioni di suddetta norma primaria.
34. Conclude dunque all'inammissibilità del ricorso formato dai richiedenti contro le decisioni rese dagli organi di giustizia interni della Camera dei deputati e respinse il loro motivo di appello relativo alla legittimità costituzionale dell'articolo 12 dell'ordinamento della Camera.
II. IL DIRITTO E LA PRATICA INTERNA PERTINENTI
Gli articoli pertinenti della Costituzione italiana
35. Gli articoli pertinenti della Costituzione sono i successivi:
Articolo 24
"È riconosciuto ad ogni individuo il diritto di stare in giustizia per la protezione dei suoi diritti e dei suoi interessi legittimi. La difesa è un diritto inviolabile in tutti gli stadi ed a tutti i gradi del procedimento. I mezzi di stare e di difendersi dinnanzi a tutte le giurisdizioni sono garantiti ai bisognosi da parte edlle istituzioni giuridiche specifiche. La legge determina le condizioni e le modalità del risarcimento degli errori giudiziali. "
Articolo 64
"Ciascuna delle due Camere adotta il suo ordinamento alla maggioranza assoluta dei suoi membri "
Articolo 97
"(...) L'accesso agli impieghi delle amministrazioni pubbliche ha luogo tramite concorso, eccetto nei casi fissati dalla legge. "
Articolo 113
"La protezione giurisdizionale dei diritti e degli interessi legittimi dinnanzi agli organi della giurisdizione ordinaria o amministrativa è ammessa sempre contro gli atti dell'amministrazione pubblica. Questa protezione giurisdizionale non può essere esclusa o limitata alle vie di ricorso particolari o alle categorie di determinati atti. La legge determina gli organi di giurisdizione che possono annullare gli atti dell'amministrazione pubblica nei casi e con gli effetti che la legge contempla lei stessa. "
Gli ordinamenti interni della Camera dei deputati
36. Ai termini dell'articolo 12 dell'ordinamento della Camera dei deputati,
"L'Ufficio adotta gli ordinamenti e le altre norme riguardanti:
a) le condizioni e le modalità di accesso delle persone straniere alla sede della Camera;
b) l'amministrazione e la contabilità interna;
c) l'organizzazione dei servizi e dei compiti che vengono assegnati loro, indispensabili all'esercizio delle funzioni parlamentari;
d) lo statuto giuridico, il trattamento economico e di pensione, la disciplina del personale della Camera, ivi compresi i doveri relativi al segreto d’ufficio;
e) i criteri per l'attribuzione, ad un personale estraneo alla Camera, di compiti non direttamente necessari all'esercizio delle funzioni parlamentari, così come i doveri di discrezione e gli altri obblighi che questi ultimi sono tenuti ad osservare, ivi compreso a riguardo di organi estranei alla Camera;
f) i ricorsi nelle materie che sono oggetto della lettera d) sopra così come i ricorsi e ogni altra opposizione, anche presentati da persone estranee alla Camera, contro gli altri atti di amministrazione della Camera stessa. "
In virtù dell'articolo 5 dell'ordinamento della Camera dei deputati, l'Ufficio è presieduto dal Presidente della Camera ed è composto da quindici deputati eletti dalla Camera di cui quattro vicepresidenti, tre questori (questori) ed otto segretari.
Nomina, su proposta del Presidente, il Segretario generale della Camera (articolo 12).
37. L’ "Ordinamento per la protezione giurisdizionale del personale della Camera dei deputati" (qui di seguito "il RPJ"), adottato il 28 aprile 1988 dall'Ufficio in virtù dell'articolo 12 dell'ordinamento della Camera dei deputati, enuncia questo:
Articolo 1
(Protezione giurisdizionale del personale)
"I membri del personale della Camera dei deputati possono in virtù del presente ordinamento, sia che siano in servizio o pensionati, introdurre un ricorso per la protezione dei loro diritti e dei loro interessi contro gli atti e le decisioni, anche di carattere generale, provenienti dall'amministrazione.
I terzi interessati dalle decisioni dell'amministrazione concernenti i procedimenti di concorso per il reclutamento alle posizioni della Camera dei deputati hanno anche la facoltà di introdurre un ricorso.
(...) la protezione giurisdizionale contemplata al primo capoverso del presente articolo è accordata a riguardo di ogni decisione suscettibile di ricorso amministrativo da parte degli impiegati. (...) "
Articolo 2
(Ammissibilità dei ricorsi)
"I ricorsi riguardati all'articolo 1 possono essere introdotti per incompetenza, abuso di potere o violazione delle disposizioni di una legge o di un ordinamento.
Le decisioni degli organi della Camera che costituiscono col loro contenuto degli atti politici o di alta amministrazione così come quelle concernenti le nomine discrezionali (a scelta) e le destinazioni o i trasferimenti ai servizi ed agli uffici che dipendono dalla competenza del Presidente, dell'Ufficio, del collegio dei questori e del Segretario generale sono suscettibili di ricorso solo per incompetenza e per violazione delle disposizioni di una legge o di un ordinamento. "
Articolo 3
(Commissione giurisdizionale per il personale)
"La Commissione giurisdizionale per il personale (qui di seguito "la Commissione") statua in prima istanza sui ricorsi riguardati all'articolo 1.
È nominata tramite decreto del Presidente della Camera entro 45 giorni a contare dall'inizio della legislatura, e composta da sei membri scelti tramite sorteggio negli elenchi dei deputati di cui l’insediamento è deciso rispettivamente dal Presidente della Camera, il Segretario generale e le organizzazioni sindacali.
Il presidente della Commissione è nominato dal Presidente della Camera tra i membri della Commissione.
All'inizio di ogni legislatura, entro trenta giorni a contare dalla prima seduta della Camera, gli elenchi riguardati al capoverso 2 sono stabiliti e si procede al sorteggio dei sei deputati che si riuniranno nella Commissione e di tre supplenti
I membri dell'Ufficio non possono figurare su suddetti elenchi.
Possono essere iscritti su questi elenchi solo i deputati che rispondono ad uno dei seguenti criteri: magistrati, anche pensionati, delle giurisdizioni ordinarie o amministrative; professori universitari di materie giuridiche; avvocati; avvocati dello stato o procuratori presso il Foro dello stato, anche pensionati.
In vista delle udienze, il presidente della Commissione decide la composizione dei collegi "


Articolo 4
(Procedimento dinnanzi alla Commissione)
"Il ricorso deve essere introdotto entro trenta giorni a contare dalla comunicazione della decisione attaccata. (...)
Entro dieci giorni a contare dal deposito del ricorso, la segreteria della Commissione lo comunica al Segretario generale ed agli altri interessati.
Entro cinque giorni, il richiedente e gli altri interessati possono presentare dei documenti. Le parti al procedimento possono avere accesso alla pratica e possono, all'occorrenza, di presentare dei mezzi supplementari "
Articolo 5
(Decisione della Commissione)
"(...) Dinnanzi alla Commissione, l'amministrazione è rappresentata dal consigliere capo del servizio del personale, con l'assistenza del Foro della Camera dei deputati. Il richiedente può ripresentarsi lui stesso o può farsi assistere da un rappresentante sindacale.
Le parti possono essere assistite da un avvocato.
Le udienze della Commissione non sono pubbliche. Possono assistere solo le parti che hanno fatto domanda.
Dopo l'esposizione da parte del delatore dei punti sollevati dalle parti, queste possono presentare le loro conclusioni.
La causa è sentita nella cornice di un'udienza unica, salvo in casi eccezionali decisi dal Presidente della Commissione.
Se il ricorso viene accolto, la Commissione annulla l'atto attaccato, o la riforma, nei casi in cui è competente per decidere sul merito della richiesta.
La decisione della Commissione che deve essere adottata entro sessanta giorni a contare dal deposito del ricorso, è motivata e depositata alla segreteria che procede alla notifica alle parti. (...) "
Articolo 6
(Appello delle decisioni della Commissione)
"Le decisioni della Commissione possono essere attaccate dinnanzi alla Sezione giurisdizionale dell'Ufficio (qui di seguito "la Sezione").
L'appello non sospende gli effetti della decisione della Commissione. Il richiedente può fare istanza all'Ufficio di rinvio allo stesso tempo.
La Sezione è composta da quattro membri, più due supplenti, nominati tra i membri dell'Ufficio su proposta del Presidente entro quarantacinque giorni a contare dall'inizio della legislatura. "
Articolo 6 bis
(Procedimento dinnanzi alla Sezione)
"L'appello che deve essere motivato, viene depositato entro venti giorni a contare dalla notifica della decisione della Commissione.
L'appello è portato dinnanzi al Presidente che designa un delatore, a meno che stimi necessario un esame da parte dell'Ufficio in ragione dell'importanza delle questioni sollevate. Il Presidente fissa la data dell'udienza.
La Sezione delibera sull’istanza di rinvio entro trenta giorni.
Le parti possono depositare delle memorie scritte.
La presentazione dei nuovi documenti non è ammessa.
Le parti che ne fanno domanda sono ammesse all'udienza e possono presentare oralmente le loro conclusioni.
La Sezione delibera all'udienza, dopo la discussione. (...)
Dinnanzi alla Sezione, l'amministrazione è rappresentata dal Segretario generale. Il richiedente può ripresentarsi da sé o può farsi assistere da un rappresentante sindacale.
Le parti possono farsi rappresentare da un avvocato abilitato ad esercitare dinnanzi alle giurisdizioni superiori. "
Articolo 6 ter
(Procedimento di esame degli appelli delle decisioni della Commissione dinnanzi all'Ufficio)
"(...) Il Presidente della Camera nomina un delatore scelto tra i membri dell'Ufficio. (...) "
Articolo 6 quater
(Ricorso per revisione)
"Le decisioni dell'Ufficio, della Sezione e della Commissione sono suscettibili di ricorso per revisione, conformemente alle disposizioni del codice di procedimento civile relativo al ricorso per revisione dinnanzi alla Corte di cassazione. (...) "
Articolo 9
(Regole di procedimento applicabile)
"Per gli aspetti che non sono previsti dal presente ordinamento, sono applicabili, se sono compatibili, le regole di procedura dei tribunali amministrativi regionali per ciò che riguarda le controversie dinnanzi alla Commissione, e le regole di procedura del Consiglio di stato per i ricorsi dinnanzi alla Sezione
Quando un danno grave ed irreparabile per il richiedente è suscettibile di derivare dalla decisione attaccata in prima istanza, la Commissione può, su richiesta dell'interessato e dopo avere ascoltato le parti, adottare le misure di emergenza necessarie, con un'ordinanza non suscettibile di ricorso. "
La qualifica professionale degli assistenti parlamentari
38. L'articolo 45 del "Ordinamento dei servizi e del personale" della Camera dei deputati riguarda la descrizione della qualifica professionale dei funzionari di primo livello ("primo livello funzionale-retributivo"). All'epoca dei fatti, era redatto così:
"Il primo livello di attribuzioni e di retribuzione consiste nel liberarsi da compiti soprattutto manuali per cui non sono richiesti una formazione professionale specializzata, ed a collaborare ai compiti propri al secondo livello. L'autonomia nell'esercizio delle attività è limitata alla scelta delle modalità materiali necessarie alla buona esecuzione del lavoro da effettuare. Il funzionario è responsabile della conformità del lavoro compiuto con le regole di servizio."
Questa disposizione fu modificata il 30 luglio 2004 da una decisione dell'Ufficio della Camera dei deputati. La nuova disposizione si legge così:
"Il primo livello di attribuzioni e di retribuzioni consiste nel liberarsi da attività di base concernenti la sorveglianza, la sicurezza dei luoghi, la rappresentanza, l'assistenza operativa, la prestazione di servizi e la gestione di insediamenti, ed a collaborare ai compiti propri al secondo livello.
L'autonomia nell'esercizio delle attività è limitata alla scelta delle modalità materiali necessarie alla buona esecuzione del lavoro da effettuare. Il funzionario è responsabile della celerità del lavoro compiuto e della sua conformità con le regole di servizio. "
IN DIRITTO
I. CONGIUNZIONE DELLE RICHIESTE
39. La Corte constata che le tre richieste sono similari per ciò che riguarda i motivi di appello sollevati ed i problemi di fondo che pongono. Perciò, giudica appropriato procedere alla loro congiunzione e di esaminarle congiuntamente.
II. SULLA VIOLAZIONE ADDOTTA DELL'ARTICOLO 6 § 1 DELLA CONVENZIONE
40. I richiedenti sostengono che la Commissione e la Sezione giurisdizionale per il personale della Camera dei deputati non sono dei tribunali stabiliti dalla legge e non presentano l'indipendenza e l'imparzialità voluta allo sguardo della Convenzione. Si lamentano di non avere avuto accesso ad un "tribunale" ai sensi dell'articolo 6 § 1 della Convenzione che è formulato così:
"Ogni persona ha diritto affinché la sua causa sia equamente sentita da un tribunale indipendente ed imparziale, stabilito dalla legge che deciderà, (...) delle contestazioni sui suoi diritti ed obblighi di carattere civile "
41. Il Governo si oppone a questa tesi.
A. Sull'ammissibilità
1. Tesi delle parti
a) Il Governo
42. Il Governo sostiene che le richieste sfuggono all'applicabilità dell'articolo 6 § 1 della Convenzione per differenti ragioni.
43. Innanzitutto, considera che i diritti rivendicati dai richiedenti durante i procedimenti controversi non potrebbero essere qualificati come diritti di carattere civile ai sensi dell'articolo 6 § 1 della Convenzione.
44. In particolare, stima, in quanto alle richieste no 17214/05 e no 20329/05, che i motivi di appello dei richiedenti erano privati manifestamente di ogni fondamento, l'indennità che sollecitano, prevista dalla legge no 109 del 1994 per tutti i funzionari pubblici, non essendo manifestamente applicabile ai funzionari parlamentari tenuto conto del loro statuto e degli utili economici speciali di cui godono tra cui un stipendio ben più elevato di quello degli altri impiegati pubblici ed un'indennità di funzione, (indennità di funzione) riservata agli impiegati della Camera dei deputati.
45. Secondo il Governo, non essendo la contestazione né reale né seria, queste due richieste non potrebbero entrare in nessun caso nel campo di applicazione dell'articolo 6 § 1.
46. Per ciò che riguarda la richiesta no 42113/04, il Governo fa valere che la controversia riguarda il diritto dei richiedenti di avere accesso a posizioni della funzione pubblica, e che né suddetto dritto, né quello di scegliere una professione particolare sono protetti dalla Convenzione. La richiesta introdotta dai candidati alla posizione di assistenti parlamentari sarebbe dunque anche incompatibile ratione materiae con la Convenzione.
47. Poi, il Governo sostiene che anche se si ammettesse che questi diritti siano protetti dalla Convenzione, i contenziosi uscirebbero dal campo di applicazione dell'articolo 6 § 1 in virtù dei principi che si liberano dalla giurisprudenza Eskelinen, Vilho Eskelinen ed altri c. Finlandia [GC] (no 63235/00, CEDH 2007-...).
48. A questo riguardo, arguisce che se il diritto interno non offriva a nessuno dei richiedenti la possibilità di vedere le loro istanze esaminate da un tribunale, questa restrizione al loro diritto di accesso ad un tribunale era nello specifico giustificata alla luce del giurisprudenza Eskelinen, tenuto conto delle funzioni che esercitavano e dell'oggetto delle controversie che avevano impegnato.
49. In quanto alle richieste no 17214/05 e no 20329/05, il Governo fa valere che i richiedenti, rispettivamente geometra ed architetto, sono destinati all'elaborazione di progetti ed alla realizzazione dei lavori di costruzione e di restaurazione di edifici che appartengono alla Camera dei deputati. Per questo fatto, i richiedenti la cui attività sarebbe legata strettamente al buon svolgimento delle attività parlamentari per ciò che avrebbe fatto riferimento alla sicurezza degli edifici ed alla qualità delle strutture che regolano l'accesso alla sede istituzionale, parteciperebbero all'esercizio del potere pubblico.
50. Inoltre, il Governo considera che l'oggetto delle controversie impegnate dai Sigg. S. e P. sono di tipo patrimoniale solo in apparenza. In realtà, i contenziosi in questione riguardavano l'applicabilità di disposizioni di diritto comune in materia di impiego pubblico ai funzionari parlamentari beneficianti di un statuto speciale e sottoposti, quindi, a norme speciali stabilite dall'ordinamento della Camera dei deputati. Ora tale posta giustificherebbe la sottrazione delle controversie al campo di applicazione dell'articolo 6 § 1 della Convenzione.
51. Per ciò che riguarda la richiesta no 42113/04, il Governo indica che gli assistenti parlamentari che possono essere qualificati tra il primo ed il quinto livello a secondo della loro anzianità, esercitano in particolare delle funzioni di sicurezza e di polizia in seno alle sedi parlamentari. Questo ruolo sarebbe legato al principio di "immunità di sede" secondo cui le forze dell'ordine ordinario hanno accesso alla sede della Camera dei deputati solo dopo autorizzazione preliminare del suo Presidente. Così, i funzionari che appartengono a questa categoria sarebbero portati a mantenere l'ordine nella sala della Camera dei deputati, a gestire delle situazioni di emergenza, ad accompagnare e proteggere i parlamentari, o ancora a pianificare gli uffici dei deputati. Si tratterebbe di attività estremamente delicate dunque, legate strettamente al buon svolgimento delle attività parlamentari e dunque all'esercizio del potere pubblico che necessiterebbero di un legame speciale di fiducia e di lealtà con lo stato.
52. Il Governo sostiene che l'oggetto della controversia riguarda la genesi di questo legame speciale di fiducia, ossia il procedimento di selezione e di valutazione delle capacità professionali degli interessati ai fini del loro reclutamento. Non potrebbe entrare quindi nel campo di applicazione dell'articolo 6 § 1 della Convenzione.
53. All'epoca dell'udienza, il Governo ha sviluppato anche un'altra argomentazione secondo la quale il sistema giuridico in vigore avrebbe garantito ai richiedenti l'accesso ad un tribunale ai sensi dell'articolo 6 § 1 della Convenzione, poiché gli organi di giustizia interni della Camera dei deputati garantiscono alle parti al procedimento tutte le garanzie previste da questa disposizione.
54. Infine, il Governo considera che permettere ad un tribunale ordinario di giudicare l'opportunità di concedere o di rifiutare una certa indennità di lavoro, o ancora di annullare o di convalidare un procedimento di selezione degli assistenti parlamentari, corrisponderebbe ad ammettere che un "terzo potere" conosca e giudichi le attività che coinvolgono le prerogative istituzionali del Parlamento.
55. A questo riguardo, il Governo rinvia ai principi della separazione dei poteri e dell'immunità di giurisdizione indispensabili al buon funzionamento dei parlamenti. Riferendosi alla sentenza Waite e Kennedy c. Germania ([GC], no 26083/94, CEDH 1999-I) rivendica la facoltà per la Camera dei deputati di beneficiare di un spazio privilegiato di autonomia e di indipendenza, giustificando l'immunità di fronte alle giurisdizioni ordinarie e, di conseguenza, la deroga all'applicazione dei principi garantiti dall'articolo 6 § 1 della Convenzione.
56. Il Governo sostiene che sarebbe impossibile definire a a priori, tra tutte le controversie suscettibili di essere introdotte contro l'amministrazione della Camera dei deputati, quelle dunque che non implicherebbe l'esercizio dell'autorità statale e che potrebbero essere giudicate dalle giurisdizioni ordinarie. È per questa ragione che gli organi di giurisdizione interni sono competenti per giudicare di tutti i contenziosi che mettono in causa in un modo o in un'altro l'amministrazione della Camera dei deputati.
b) I richiedenti
57. I richiedenti contestano la tesi del Governo concernente l'applicabilità dell'articolo 6 § 1 della Convenzione e sostengono che non esiste nessuna ragione di interesse pubblico che possa giustificare l'impossibilità di avere accesso ad un tribunale.
58. In particolare, nella cornice delle richieste no 17214/05 e no 20329/05, i Sigg. S. e P. sottolineano che le loro istanze nei confronti dell'amministrazione della Camera dei deputati riguardavano una questione puramente pecuniaria, ossia la concessione di un'indennità di lavoro prevista dalla legge no 109 e legata alle attività di elaborazione di progetti ed alla direzione dei lavori. Fanno valere che esercitano infatti queste attività in seno alla Camera dei deputati e che questo punto non è stato rimesso mai in questione dall'amministrazione. Inoltre, considerano che la concessione dell'indennità in questione è perfettamente compatibile con la riconoscenza dell'indennità di funzione prevista a titolo speciale per i funzionari parlamentari, questa ultima essendo legata alla qualifica professionale dei funzionari e fondata su dei criteri di attribuzione differente.
59. Quindi, i richiedenti ricusano l'argomento del Governo secondo cui l'oggetto del contenzioso era manifestamente privato di ogni fondamento e di ogni fortuna di successo.
60. Nella cornice della richiesta no 42113/04, i richiedenti, riferendosi agli articoli 24, 97 e 113 della costituzione italiana, fanno valere che in dritto italiano, l'accesso alla funzione pubblica si fa tramite concorso. Quindi, eccetto alcune eccezioni espressamente previste dalla legge, l'amministrazione pubblica non avrebbe nessuno potere discrezionale nella scelta dei suoi funzionari, ma sarebbe tenuta ad organizzare dei concorsi pubblici per valutare le competenze e le capacità dei candidati rispetto alle posizioni da occupare. Ora, secondo il diritto nazionale, ogni partecipante ad un concorso avrebbe il diritto di investire un tribunale indipendente ed imparziale per vedere esaminare le sue istanze concernenti lo svolgimento del procedimento di reclutamento.
Secondo i richiedenti, nessuna legge contempla una deroga a questi principi costituzionali in quanto al reclutamento degli assistenti parlamentari.
61. Peraltro, la specificità delle attività esercitate dagli assistenti parlamentari che dipendono secondo il Governo dalle funzioni di polizia, non potrebbe secondo i richiedenti costituire un motivo tale da giustificare la sottrazione alla competenza di un tribunale delle controversie relative al loro reclutamento. A questo riguardo, i richiedenti fanno valere che, secondo l'avviso di concorso diffuso dalla Camera dei deputati l’ 11 agosto 2000 e l'articolo 45 dell'ordinamento dei servizi e del personale in vigore alla stessa epoca, le funzioni degli assistenti parlamentari di primo livello erano soprattutto manuali e si distinguevano per un livello di autonomia molto ridotto.
62. Del resto, i richiedenti sottolineano che i candidati alle posizioni in seno alle forze armate, così come i candidati a cariche nella magistratura, nell'educazione pubblica, nel sistema universitario e negli altri settori dell'amministrazione pubblica, hanno la facoltà di investire il tribunale amministrativo affinché controlli la legittimità ed il buon svolgimento del procedimento di reclutamento.
2. Valutazione della Corte
63. La Corte ricorda che l'applicabilità dell'articolo 6 § 1 nel contesto civile presuppone l'esistenza di una "contestazione" su un "diritto di carattere civile." Ha il dovere di ricercare prima l'esistenza di un "diritto" che si possa considerare, almeno in modo difendibile, riconosciuto nel dritto interno, che sia o meno protetto per di più dalla Convenzione (vedere, tra altre, Pudas c. Svezia, 27 ottobre 1987, serie A no 125-a, § 31; Neves e Silva c. Portogallo, 27 aprile 1989, serie A no 153-a, p. 14, § 37). Deve trattarsi di una contestazione reale e seria; può riguardare anche sia l'esistenza stessa di un diritto che la sua portata o le sue modalità di esercizio. La conclusione del procedimento deve essere direttamente determinante per il diritto in questione (vedere, in particolare, Athanassoglou ed altri c. Svizzera [GC], no 27644/95, § 43, CEDH 2000-IV; Mennitto c. Italia [GC], no 33804/96, § 23, CEDH 2000-X). Infine, questo diritto deve rivestire un carattere "civile."
64. A questo riguardo, la Corte ricorda la sua giurisprudenza nella causa Eskelinen precitata nella quale ha posto due criteri che devono entrambi essere assolti affinché lo stato convenuto possa opporre validamente ad un richiedente funzionario l'inapplicabilità dell'articolo 6 § 1 in mancanza di un diritto "civile": il richiedente funzionario deve essere privato da una parte, espressamente del diritto di aderire ad un tribunale secondo il diritto nazionale; dall’ altra parte, l'esclusione dei diritti garantiti all'articolo6 § 1 deve fondarsi su dei motivi obiettivi legati all'interesse dello stato. A questo ultimo riguardo, non basta che lo stato dimostri che il funzionario in questione partecipi all'esercizio del potere pubblico o che esista un "legame speciale di fiducia e di lealtà" tra l'interessato e lo stato datore del lavoro. Occorre anche che lo stato mostri che l'oggetto della controversia sia legato all'esercizio dell'autorità statale o rimetta in causa il suddetto legame speciale. Così, niente in principio giustifica di sottrarre alle garanzie dell'articolo 6 § 1 i conflitti ordinari del lavoro- come quelli che riguardano uno stipendio, un'indennità o altri diritti di questo tipo-a ragione del carattere speciale della relazione tra i funzionari riguardati e lo stato in questione (ibidem, § 62).
65. La Corte osserva al primo colpo che le istanze dei richiedenti riguardavano proprio dei "diritti" ai sensi dell'articolo 6 § 1 della Convenzione.
66. Per ciò che riguarda le richieste no 17214/05 e no 20329/05, la Corte rileva che la legge no 109 del 1994 contempla la concessione dell'indennità rivendicata dai richiedenti ad ogni funzionario incaricato dell'elaborazione di progetti e della direzione di lavori nella realizzazione di lavori per conto dell'amministrazione pubblica. Dinnanzi agli organi giurisdizionali della Camera dei deputati, gli interessati sollecitavano l'applicazione della legge no 109 e la concessione di suddetta indennità tenuto conto del loro statuto di funzionari pubblici e della natura delle funzioni esercitate in seno al Parlamento. La Corte osserva che la Commissione giurisdizionale della Camera dei deputati, deliberando in prima istanza, ha fatto parzialmente diritto alle domande dei richiedenti riconoscendo loro il diritto all'indennità controversa per il periodo anteriore alla data dell'entrata in vigore del protocollo addizionale di 2001 (paragrafi 13-14 sopra). Ciò facendo, l'organo giurisdizionale investito dai richiedenti ha esaminato le loro richieste al merito, alla luce dei criteri di attribuzione dell'indennità e delle attività esercitate dagli interessati, e non ha stimato di dovere respingerle per difetto di fondamento.
67. Quindi, la Corte non condivide la tesi del Governo secondo la quale le contestazioni dei richiedenti non sono né reali né serie (Sporrong e Lönnroth c. Svezia, 23 settembre 1982, § 81, serie A no 52) e stima che questi possono pretendere in modo difendibile di avere un diritto ai sensi dell'articolo 6 § 1 della Convenzione.
68. Riguardo alla richiesta no 42113/04, la Corte rileva che il diritto interno garantisce il diritto di investire un tribunale e di ottenere così un controllo giurisdizionale della legalità di ogni procedimento di reclutamento tramite concorso pubblico. Osserva inoltre che, anche se si trattava solamente di una decisione di prima istanza annullata in seguito in appello, la Commissione ha accolto gli argomenti dei richiedenti concernenti i criteri di valutazione delle prove scritte del concorso e, facendo diritto alle loro istanze di rinvio, ha permesso loro di partecipare in seguito al procedimento di reclutamento.
69. La Corte conclude dunque che gli organi competenti della Camera dei deputati dovevano decidere delle contestazioni su dei "diritti" ai sensi dell'articolo 6 § 1.
70. Deve determinare poi se il diritto interno garantiva una protezione giurisdizionale ai richiedenti, cioè se avevano la possibilità di introdurre un ricorso giurisdizionale a livello nazionale e di vedere così esaminare le loro rivendicazioni relative allo stipendio o alle indennità, addirittura al reclutamento (Eskelinen, precitata, §§ 57 e 59).
71. La Corte nota che i richiedenti hanno presentato le loro richieste dinnanzi agli organi di giurisdizione interni della Camera dei deputati, competenti in materia di protezione giurisdizionale del personale della Camera che ha esaminato le loro rivendicazioni e ha deciso i contenziosi con delle decisioni definitive ed esecutive.
72. Certo, gli interessati adducono dinnanzi alla Corte che questi organi non presentano i requisiti di "tribunali" richiesti dalla Convenzione. Però, la Corte ricorda che la sua conclusione in quanto all'applicabilità dell'articolo 6 § 1 non giudica a priori per niente la risposta alla questione di sapere come le diverse garanzie legate a questo articolo si devono applicare alle controversie concernente i funzionari (Eskelinen, precitata, § 64).
La Corte stima di doversi limitare, per valutare l'applicabilità dell'articolo 6 § 1 in ogni caso specifico, a verificare se i richiedenti disponevano di una protezione giurisdizionale a livello interno.
73. Ricorda che la sua giurisprudenza non intende necessariamente, col termine "tribunale", una giurisdizione di tipo classico, integrata alle strutture giudiziali ordinari del paese (Campbell e Fell c. Regno Unito, 28 giugno 1984, § 76, serie A no 80). Ai fini della Convenzione, un'autorità può analizzarsi come un "tribunale", nel senso materiale del termine, quando gli appartiene di decidere, sulla base di norme di diritto, con pienezza di giurisdizione ed al termine di un procedimento organizzato, ogni questione che dipende dalla sua competenza (Sramek c. Austria, 22 ottobre 1984, § 36, serie A no 84; Beaumartin c. Francia, 24 novembre 1994, § 38, serie A no 296-B). Difatti, un "tribunale" si distingue per il suo potere di riformare in ogni punto, in fatto come in diritto, la decisione resa da un'autorità amministrativa (Schmautzer c. Austria, 23 ottobre 1995, § 36, serie A no 328-a). Infine, il potere di rendere una decisione obbligatoria che non può essere modificata da un'autorità non giudiziale a scapito di una parte è inerente alla nozione stessa di "tribunale" (Van di Hurk c. Paesi Bassi, 19 aprile 1994, § 45, serie A no 288).
74. Ora, risulta dalle disposizioni normative pertinenti dell'ordinamento per la protezione giurisdizionale del personale che la Commissione e la Sezione giurisdizionale della Camera dei deputati sono competenti per decidere ogni contenzioso che mette in causa l'amministrazione della Camera dei deputati. Decidono alla conclusione di un procedimento organizzato, con pienezza di giurisdizione e in modo obbligatorio, tanto per l'amministrazione che per i giudicabili. Agli occhi della Corte, esercitano indubbiamente una funzione giurisdizionale (vedere, mutatis mutandis, Argyrou ed altri c. Grecia, no 10468/04, §§ 24-27, 15 gennaio 2009; a contrario, Suküt c. Turchia, (déc.), no 59773/00, CEDH 2007 -... (brani)). È del resto ciò che ha sostenuto il Governo convenuto all'udienza dinnanzi alla Corte (vedere sopra paragrafo 53).
75. Tenuto conto di queste considerazioni, la Corte stima che l'articolo 6 § 1 sia applicabile alle presenti richieste in virtù della prima condizione posta nella sentenza Eskelinen.
76. Del resto, la Corte osserva che anche se la cornice normativa nazionale privava espressamente i richiedenti del diritto dia accedere ad un tribunale, nei casi specifici ed eccezione fatta di altre materie suscettibili di ricorso in virtù dell'articolo 12 dell'ordinamento della Camera (paragrafo 36 sopra) l'inapplicabilità dell'articolo 6 § 1 potrebbe fondarsi ad ogni modo solo su dei motivi obiettivi legati all'interesse dello stato.
77. Tenuto conto degli oggetti rispettivi delle controversie impegnate dai richiedenti riguardanti il diritto di ottenere un'indennità speciale di lavoro legata all'esercizio dell’attività di direttore dei lavori e all'esercizio del mestiere di assistente parlamentare che comprendeva delle attività essenzialmente manuali ed implicava un grado di autonomia molto ridotto (paragrafo 38 sopra) la Corte stima che il legame speciale di fiducia e di lealtà tra lo stato e gli interessati non era messi in causa.
78. Quindi, alla vista della natura di questi contenziosi, la Corte stima che non si potrebbe affermare che l'esercizio del potere pubblico è in gioco nelle presenti cause o che un legame speciale di fiducia tra lo stato ed i richiedenti giustifichi la loro esclusione dai diritti garantiti dalla Convenzione (vedere Itslaïev c. Russia, no 34631/02, § 29, 9 ottobre 2008 e, a contrario, Apay c. Turchia, (déc.), no 3964/05, 11 dicembre 2007). L'articolo 6 § 1 è dunque anche applicabile alla luce della seconda condizione posta nella sentenza Eskelinen.
79. Ne segue che l'eccezione del Governo non potrebbe essere considerata.
La Corte constata peraltro che le richieste non sono manifestamente mal fondate ai sensi dell'articolo 35 § 3 della Convenzione e che non incontrano nessun altro motivo di inammissibilità. Conviene dunque dichiararle ammissibile.
B. Sul merito
1. Tesi delle parti
80. I richiedenti sostengono che la Commissione e la Sezione non possono essere considerate come tribunali previsti dalla legge, indipendenti ed imparziali ai sensi dell'articolo 6 § 1 della Convenzione.
Fanno valere innanzitutto che gli organi di giustizia interni della Camera dei deputati sono stabiliti da una norma di grado secondario, ossia il RPJ. A differenza dell'ordinamento generale della Camera dei deputati, direttamente previsto dalla Costituzione ed approvato dall'assemblea legislativa con la maggioranza assoluta dei suoi membri, l'ordinamento minore, approvato dall'Ufficio, non potrebbe, secondo loro, essere considerato una sorgente di diritto primario, tale da poter legittimare l'esistenza ed il funzionamento di "tribunali."
Inoltre, gli ordinamenti minori della Camera dei deputati non presenterebbero la qualità indispensabile dell'accessibilità, non essendo pubblicati sulla gazzetta ufficiale ma in una pubblicazione interna della Camera dei deputati.
81. Peraltro, i richiedenti sostengono che, tenuto conto in particolare delle modalità di designazione dei loro membri, la Commissione e la Sezione non presentano né l'apparenza di indipendenza né l'imparzialità obiettiva richieste dalla Convenzione. Richiamano l'attenzione della Corte sul fatto che gli organi di giustizia chiamati a decidere dei contenziosi tra la Camera dei deputati e degli individui sono composti integralmente da membri della Camera stessa che è parte ai contenziosi.
82. La Sezione sarebbe in particolare, solamente un altro organo interno dell'Ufficio che è responsabile della gestione del bilancio e di tutte le questioni riguardanti l'amministrazione della Camera. A questo riguardo, i richiedenti sottolineano che l'organo di appello è presieduto dal Presidente della Camera e composto dai parlamentari membri dell'Ufficio che sono scelti dal Presidente e non hanno spesso nessuna formazione giuridica.
83. Inoltre, fanno valere che l'articolo 6 bis dell'ordinamento contempla la possibilità per il Presidente di decidere che le questioni particolarmente importanti vengano decise direttamente dall'Ufficio. In questo contesto, la mancanza di legame gerarchico diretto tra i membri della Sezione e l'amministrazione della Camera dei deputati non potrebbe costituire di per sé un indizio di imparzialità.
84. Le garanzie di inamovibilità di cui godono i membri della Commissione e della Sezione non permetterebbero peraltro, neanche di garantire l'indipendenza di questi organi. Difatti, non si tratterebbe di giudicare della loro indipendenza a riguardo di un potere esterno ma a riguardo di una delle parti alle cause che sono portati a giudicare.
85. Infine, i richiedenti denunciano la mancanza di pubblicità delle udienze dinnanzi alla Commissione e dinnanzi alla Sezione.
86. Il Governo contesta gli argomenti dei richiedenti. Sostiene innanzitutto che gli organi giurisdizionali in questione sono stati creati dall'articolo 12 dell'ordinamento generale della Camera dei deputati, adottati con la maggioranza assoluta dai membri dell'assemblea parlamentare, conformemente all'articolo 64 § 1 della Costituzione. Solamente il funzionamento e le regole di procedura di questi organi giurisdizionali sarebbero regolati dal RPJ, adottato in virtù del paragrafo 3 dell'articolo 12 dell'ordinamento generale della Camera dei deputati dall'Ufficio che è formato dai rappresentanti di tutti i gruppi parlamentari e costituisce l'organo di direzione politica più elevato della Camera.
87. Il Governo sostiene poi che, sebbene non siano degli atti formalmente legislativi, gli ordinamenti parlamentari, ivi compresi gli ordinamenti detti "minori" adottati dall'Ufficio, sono considerati come norme primarie dalla giurisprudenza costituzionale ed ordinaria.
Fa valere peraltro che nella sua giurisprudenza, la Corte, quando ammette l'esistenza di limitazioni all'accesso ad un tribunale, considera che queste limitazioni devono essere previste dal "diritto nazionale" o dall’ "ordine giuridico nazionale." Stima queste formule pienamente compatibili con la concezione degli ordinamenti parlamentari menzionati più sopra, a maggior ragione se si considera che questi ordinamenti sono, ad ogni modo, l'espressione di un'assemblea parlamentare eletta o da un organo politico sufficientemente rappresentativo della volontà popolare.
88. Il Governo sostiene inoltre che la Commissione e la Sezione sono per eccellenza dei tribunali indipendenti ed imparziali.
Arguisce innanzitutto che questi due organi sono indipendenti tanto l'esecutivo che altri organismi interni della Camera, in particolare dell'amministrazione che adotta degli atti suscettibili di essere oggetto di ricorso. A questo riguardo, fa valere che né i giudici di primo grado né i giudici di appello non debbano temere delle conseguenze pregiudizievoli per il loro statuto, la loro carriera o l'esercizio delle loro funzioni a causa del compimento dei compiti giurisdizionali che spettano loro: non possono essere rilevati dalle loro funzioni né possono subire sanzioni disciplinari o attentati alle loro prerogative parlamentari. Godrebbero dunque di un'autonomia e di un'indipendenza più marcate dei magistrati ordinari.
89. Il Governo sottolinea inoltre, a proposito dell'esigenza di imparzialità, che i membri della Commissione giurisdizionale non partecipano in nessuno modo, sia diretto o indiretto, alla formazione degli atti amministrativi adottati dall'amministrazione o da altri organi interni della Camera che sono suscettibili di essere attaccati dai funzionari o da terzi.
In quanto ai membri della Sezione, il Governo fa valere che salvo quando partecipano, in quanto membri dell'Ufficio, all'adozione di atti relativi alla nomina dei responsabile amministrativi della Camera, questi parlamentari non sono chiamati normalmente ad adottare delle misure specifiche concernenti gli impiegati o dei terzi, dipendendo queste dalla competenza dell'amministrazione della Camera in primo luogo.
90. Infine, il Governo ricorda che l'articolo 9 del RPJ contempla espressamente l'applicazione delle regole di procedura delle giurisdizioni amministrative. Quindi, i termini di prescrizione e le modalità di notifica degli atti nel procedimento dinnanzi alla Commissione e la Sezione giurisdizionale si troverebbero allineati a quelli del diritto comune ed il rispetto dell'oralità, del contraddittorio e dell'uguaglianza delle armi tra le parti sarebbe garantito. Ricordando inoltre che i giudicabile hanno la possibilità di ottenere l'applicazione di misure provvisorie e di impegnare dei ricorsi per esecuzione delle decisioni rese dalla Commissione e la Sezione, il Governo conclude che il procedimento dinnanzi agli organi di giurisdizione interna della Camera dei deputati garantisco ai giudicabili il rispetto dei diritti garantiti dall'articolo 6 § 1 della Convenzione.
2. Valutazione della Corte
91. La Corte rileva al primo colpo che il potere della Camera dei deputati italiani e di altri organi costituzionali statali di disporre di un sistema giudiziale interno e di regolamentare in modo autonomo la protezione giurisdizionale dei loro impiegati ed i rapporti giuridici coi terzi non si trova in gioco. Ricorda che né l'articolo 6 § 1 né nessuna altra disposizione della Convenzione obbliga gli Stati e le loro istituzioni a conformarsi ad un dato ordine giudiziale. A questo riguardo, la Corte rinvia di nuovo alla sua giurisprudenza secondo la quale, col termine "tribunale", l'articolo 6 § 1 della Convenzione non intende necessariamente una giurisdizione di tipo classico, integrata alle strutture giudiziali ordinarie del paese (Campbell e Fell c. Regno Unito, precitata, § 76).
92. Peraltro, non è questione di imporre un dato modello costituzionale che regola in un modo o nell'altro i rapporti e l'interazione tra i differenti poteri statali agli Stati. La scelta del legislatore italiano di preservare l'autonomia e l'indipendenza del Parlamento riconoscendogli l'immunità di fronte alle giurisdizioni ordinarie non potrebbe costituire di per sé un oggetto di contestazione dinnanzi alla Corte.
93. La questione che si pone è quella di sapere se, in una data causa, le esigenze della Convenzione sono state rispettate (Demicoli c. Malta, 27 agosto 1991, § 39, serie A no 210). Nei presenti specifici, il compito della Corte è di ricercare se la Commissione e la Sezione della Camera dei deputati erano dei "tribunali stabiliti dalla legge, indipendenti ed imparziali", quando hanno ascoltato le cause dei richiedenti.
1. I tribunali erano "stabiliti dalla legge?"
94. La Corte ricorda che in virtù dell'articolo 6 § 1, un "tribunale" deve sempre "essere stabilito dalla legge." Questa espressione riflette il principio dello stato di diritto, inerente a tutto il sistema della Convenzione e dei suoi protocolli. L'espressione "stabilito dalla legge" riguarda non solo la base legale dell'esistenza stessa del tribunale, ma ancora la composizione della sede in ogni causa (vedere Coëme ed altri c. Belgio, numeri 32492/96, 32547/96, 32548/96, 33209/96 e 33210/96, § 99, CEDH 2000-VII).
Secondo la giurisprudenza, l'introduzione del termine "stabilito dalla legge" nell'articolo 6 § 1 della Convenzione ha per oggetto di evitare che l'organizzazione del sistema giudiziale venga lasciata alla discrezione dell'esecutivo e di fare in modo che questa materia vemga regolata da una legge del Parlamento (Zand c. Austria, no 7360/76, rapporto della Commissione del 12 ottobre 1978, DR 15, § 69). Inoltre, nei paesi di diritto codificato, l'organizzazione del sistema giudiziale non potrebbe essere lasciata in più alla discrezione delle autorità giudiziali, il che non esclude però di riconoscere loro un certo potere in materia di interpretazione della legislazione nazionale (Coëme ed altri c. Belgio, precitata, § 98).
Del resto, la Corte ricorda che la delega di poteri nelle questioni riguardanti l'organizzazione giudiziale è accettabile nella misura in cui questa possibilità si inserisce nella cornice del diritto interno dello stato in questione, ivi comprese le disposizioni pertinenti della Costituzione (Zand c. Austria, precitata, §§ 69 e 71).
95. I richiedenti considerano che la Commissione e la Sezione non hanno base legale in diritto italiano, essendo stati stabiliti il loro collocamento in posto ed il loro funzionamento dal RPJ, cioé un ordinamento secondario della Camera dei deputati.
96. La Corte osserva che la questione della portata normativa degli ordinamenti della Camera dei deputati è stata esaminata dalle giurisdizioni interne. Così, la Corte di cassazione italiana, applicando in materia le conclusioni della Corte costituzionale, ha detto che l'ordinamento generale della Camera dei deputati come i suoi ordinamenti "minori" adottati dall'Ufficio in esecuzione di questo costituivano l'espressione dell'autonomia normativa assegnata dalla Costituzione alla Camera dei deputati. Ne segue che ogni ordinamento della Camera dei deputati trova la sua sorgente normativa nella Costituzione e non è passibile di controllo da parte degli altri poteri statali (paragrafo 33 sopra).
97. La Corte ricorda che non ha per compito di sostituirsi alle giurisdizioni interne nell'interpretazione della legislazione interna, né di esaminare in abstracto la legislazione e la pratica interne pertinenti.
Peraltro, non potrebbe perdere di vista il fatto che l'autonomia normativa del Parlamento italiano insegue lo scopo di preservare il potere legislativo da ogni ingerenza esterna, ivi compreso da parte dell'esecutivo, il che non potrebbe essere giudicato contrario alle parole o allo spirito dell'articolo 6 § 1 della Convenzione come precisato dalla giurisprudenza della Corte.
98. La Corte deve ricercare adesso se la "legge" in questione presenta i requisiti di accessibilità e di prevedibilità.
I richiedenti deducono dal fatto che il RPJ non è pubblicato sulla Gazzetta ufficiale che non sia accessibile.
Secondo la Corte, questo elemento non inficia in sé l'accessibilità del RPJ, purché le persone riguardate possano consultarlo comodamente. Tenuto conto dell’ambito coperto da questo ordinamento, ossia la regolamentazione dei procedimenti giudiziali interni della Camera dei deputati, la sua pubblicazione in un giornale a diffusione interna basta, agli occhi della Corte, a soddisfare il criterio di accessibilità previsto dalla Convenzione. Peraltro, i richiedenti non hanno addotto di avere incontrato delle difficoltà nella ricerca del testo in questione.
Infine, la Corte osserva che le disposizioni riguardate sono redatte in termini sufficientemente chiari da permettere ad ogni giudicabile di conoscere le regole che regolano il procedimento dinnanzi alla Commissione e la Sezione (vedere, a contrario, Coëme ed altri c. Belgio, precitata, § 103).
99. Tenuto conto di ciò che precede, la Corte stima che la Commissione e la Sezione giurisdizionale della Camera dei deputati soddisfanno l'esigenza di base legale in diritto interno contemplata all'articolo6 § 1.
2. Il tribunale era "imparziale" e "indipendente?"
100. Per stabilire se un tribunale può passare per "indipendente" a riguardo tanto delle parti che dell'esecutivo, bisogna prendere in conto, in particolare, il modo di designazione e la durata del mandato dei suoi membri, l'esistenza di una protezione contro le pressioni esterne ed il punto di sapere se c'è o meno apparenza di indipendenza.
101. In quanto alla condizione di "imparzialità", ai sensi dell'articolo 6 § 1 della Convenzione, riveste due aspetti. Occorre da prima che il tribunale non esprima soggettivamente nessun partito preso né pregiudizio personale. Il tribunale deve essere poi, obiettivamente imparziale, cioè offrire delle garanzie sufficienti per escludere a questo riguardo ogni dubbio legittimo. Nella cornice della condotta obiettiva, si tratta di chiedersi se, a prescindere dalla condotta personale dei giudici, certi fatti verificabili autorizzano a sospettare dell'imparzialità di questi ultimi. In materia, anche le apparenze possono rivestire dell'importanza. C’è anche la fiducia che i tribunali di una società democratica hanno il dovere di ispirare ai giudicabili, a cominciare dalle parti al procedimento, Morris c. Regno Unito, no 38784/97, § 58, CEDH 2002-I.
102. La Corte osserva al primo colpo che la questione dell'imparzialità soggettiva non è in gioco nello specifico, i richiedenti non avendo addotto l'esistenza di pregiudizi o di partii preso al riguardo delle loro situazioni personali.
In compenso, si sono lamentati di un difetto di imparzialità obiettiva e di una mancanza di indipendenza a riguardo di una delle parti alla controversia, la Camera dei deputati, della Commissione e della Sezione, alla vista in particolare delle modalità di designazione dei loro membri. Essendo strettamente legate le nozioni di indipendenza e di imparzialità obiettiva, la Corte le esaminerà insieme (Findlay c. Regno Unito, 25 febbraio 1997, Raccolta delle sentenze e decisioni 1997-I, § 73).
103. La Corte osserva che i membri della Commissione sono scelti tramite sorteggio a partire da elenchi di deputati stabiliti dal Presidente della Camera dei deputati, il Segretario generale e le organizzazioni sindacali del personale. I membri dell'Ufficio non possono fare parte della Commissione (articolo 3 del RPJ)paragrafo 37 sopra). In compenso, la Sezione è composta da quattro deputati membri dell'Ufficio ed è presieduta dal Presidente della Camera dei deputati (articolo 6 del RPJ, ibidem).
104. La Corte considera innanzitutto che il semplice fatto che i membri dei due organi giurisdizionali della Camera dei deputati siano scelti tra i deputati membri della Camera non potrebbe gettare dubbio sull'indipendenza di queste giurisdizioni.
Tuttavia, non potrebbe ignorare il fatto che la Sezione, organo di appello che delibera a titolo definitivo, è composta interamente dai membri dell'Ufficio, cioè dell'organo della Camera dei deputati competente per regolare le principali questioni amministrative della Camera, ivi compreso quelle concernenti la contabilità e l'organizzazione dei concorsi per il reclutamento del personale (paragrafo 36 sopra). In particolare, il protocollo addizionale all'ordinamento contabile della Camera dei deputati così come l'ordinamento dei concorsi per il reclutamento del personale, oggetti delle rispettive controversie dei richiedenti (paragrafi 8 e 31 sopra) sono degli atti adottati dall'Ufficio nella cornice delle sue prerogative normative.
La Camera dei deputati è rappresentata inoltre, anche dinnanzi alla Sezione dal Segretario generale, nominato anch’egli dall'Ufficio.
105. In queste condizioni, la Corte comprende i timori dei richiedenti in quanto all'imparzialità della Sezione. Secondo la Corte, il fatto che l'organo amministrativo che ha delle competenze come quelle dell'Ufficio sia lo stesso dell'organo giurisdizionale competente per decidere ogni contenzioso amministrativo può bastare ad ispirare dei dubbi in quanto all'imparzialità della giurisdizione così formata.
Peraltro, osserva che non si potrebbe mettere in dubbio il legame stretto esistente tra gli oggetti dei procedimenti giurisdizionali impegnati dinnanzi alla Sezione e gli atti adottati dall'Ufficio nella cornice delle sue funzioni (paragrafo 36 sopra). A questo riguardo, la Corte rileva la differenza con la causa Kleyn ed altri, dove aveva stimato che gli avvisi resi dal Consiglio di stato nelle sue funzioni consultive ed il procedimento giudiziale susseguente non potevano passare per rappresentare "la stessa causa" o "la stessa decisione" (Kleyn ed altri c. Paesi Bassi [GC], numeri 39343/98, 39651/98, 43147/98 e 46664/99, § 200, CEDH 2003-V).
La Corte osserva che non ha per compito di indicare agli Stati, tra le numerose possibilità considerabili, la soluzione da adottare per conformarsi all'articolo 6 § 1 della Convenzione. Tuttavia, riafferma che è capitale che i corsi e i tribunali siano indipendenti ed imparziali e che ispirino fiducia ai giudicabili (paragrafo 101 sopra).
106. Tenuto conto di ciò che precede, la Corte stima che i timori nutriti dai richiedenti in quanto all'indipendenza ed all'imparzialità della Sezione giurisdizionale della Camera dei deputati fosse obiettivamente giustificata. Non c'è dunque luogo di esaminare gli altri aspetti del motivo di appello.
107. Pertanto, c'è stata violazione dell'articolo 6 § 1 della Convenzione.
III. SULL'APPLICAZIONE DEL'ARTICOLO 41 DELLA CONVENZIONE
108. Ai termini dell'articolo 41 della Convenzione,
"Se la Corte dichiara che c'è stata violazione della Convenzione o dei suoi Protocolli, e se il diritto interno dell'Alta Parte contraente permette di cancellare solo imperfettamente le conseguenze di questa violazione, la Corte accorda alla parte lesa, se c'è luogo, una soddisfazione equa. "
A. Danno
109. I richiedenti richiedono un indennizzo per il danno materiale che stimano di avere subito in ragione delle loro "perdite di probabilità." I richiedenti delle richieste no 17214/05 e no 20329/05 valutano le loro pretese a 75 000 euro (EUR) ciascuno. Quelli della richiesta no 42113/04 si rimettono alla saggezza della Corte.
Gli interessati chiedono anche un indennizzo per danno morale.
110. Il Governo si oppone alle pretese dei richiedenti.
111. La Corte non vede alcun legame di causalità tra la violazione dell'articolo 6 § 1 della Convenzione ed il danno materiale. Non può difatti speculare su quale sarebbe stata la conclusione di un procedimento conforme all'articolo 6 § 1 (vedere, tra altre, Coëme c. Belgio, precitata, § 155.) Pertanto, respinge le pretese dei richiedenti a questo titolo.
112. Trattandosi del danno morale subito dai richiedenti, la Corte stima che la constatazione di violazione dell'articolo 6 § 1 della Convenzione rappresenta una soddisfazione equa sufficiente.
B. Oneri e spese
113. I richiedenti chiedono il rimborso di oneri e spese impegnati dinnanzi alle giurisdizioni interne. I richiedenti delle richieste no 17214/05 e no 20329/05 valutano le loro pretese a 9 200 EUR ciascuno. Quelli della richiesta no 42113/04 si rimettono alla saggezza della Corte. Per giustificare le loro richieste, i richiedenti fanno riferimento alle tabelle della parcella professionale in vigore in Italia all'epoca dell'introduzione dei contenziosi controversi.
Sollecitano anche il rimborso degli oneri impegnati per il procedimento dinnanzi alla Corte. I richiedenti delle richieste no 17214/05 e no 20329/05 sollecitano 10 000 EUR ciascuno; quelli del richiesta no 42113/04 30 000 EUR ciascuno.
114. Il Governo considera che queste pretese siano eccessive.
115. Secondo la giurisprudenza della Corte, un richiedente può ottenere il rimborso dei suoi oneri e spese solo nella misura in cui si stabilisca la loro realtà, la loro necessità ed il carattere ragionevole del loro tasso. Nello specifico, e tenuto conto dei documenti in suo possesso e dei suddetti criteri, la Corte nota che i richiedenti non hanno presentato nessuno giustificativo a sostegno delle loro pretese concernenti gli oneri e spese afferenti al procedimento nazionale e respinge le domande a questo titolo.
In compenso, stima ragionevole di concedere ad ogni richiedente la somma di 10 000 EUR per il procedimento dinnanzi a lei.
C. Interessi moratori
116. La Corte giudica appropriato ricalcare il tasso degli interessi moratori sul tasso di interesse della facilità di prestito marginale della Banca centrale europea aumentato di tre punti di percentuale.
PER QUESTI MOTIVI, LA CORTE, ALL'UNANIMITÀ,
1. Decide di unire le richieste;
2. Dichiara le richieste ammissibili;
3. Stabilisce che c'è stata violazione dell'articolo 6 § 1 della Convenzione;
4. Stabilisce che la constatazione di violazione rappresenta una soddisfazione equa sufficiente per ogni danno morale subito dai richiedenti;
5. Stabilisce
a) che lo stato convenuto deve versare ad ogni richiedente, nei tre mesi a contare dal giorno in cui la sentenza sarà diventata definitiva conformemente all'articolo 44 § 2 della Convenzione 10 000 EUR (diecimila euro) per oneri e spese, più ogni importo che può essere dovuto a titolo di imposta dai richiedenti;
b) che a contare dalla scadenza di suddetto termine e fino al versamento, questo importo sarà da aumentare di un interesse semplice ad un tasso uguale a quello della facilità di prestito marginale della Banca centrale europea applicabile durante questo periodo, aumentato di tre punti percentuale;
6. Respinge la domanda di soddisfazione equa per il surplus.
Fatto in francese, poi comunicato per iscritto il 28 aprile 2009, in applicazione dell'articolo 77 §§ 2 e 3 dell'ordinamento.
Sally Dollé Francesca Tulkens
Cancelliera Presidentessa




DATA DI VALIDITÀ: La data dell'ultimo controllo di validità dei testi è mercoledì 07/10/2020.