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CASO: AFFAIRE GIACOBBE ET AUTRES c. ITALIE

TIPOLOGIA: Sentenza
LIVELLO DI IMPORTANZA: 3 (limitata)
ARTICOLI: 41, 29, P1-1

NUMERO: 16041/02/05
STATO: Italia
DATA: 15/12/2005
ORGANO: Sezione Terza


TESTO ORIGINALE

Conclusion Violation de P1-1 ; Satisfaction équitable réservée
TROISIÈME SECTION
AFFAIRE GIACOBBE ET AUTRES c. ITALIE
(Requête no 16041/02)
ARRÊT
STRASBOURG
15 décembre 2005
DÉFINITIF
15/03/2006
Cet arrêt deviendra définitif dans les conditions définies à l’article 44 § 2 de la Convention. Il peut subir des retouches de forme.
 
En l’affaire Giacobbe et autres c. Italie,
La Cour européenne des Droits de l’Homme (troisième section), siégeant en une chambre composée de :
MM. B.M. Zupančič, président,
J. Hedigan,
C. Bîrsan,
V. Zagrebelsky,
Mme A. Gyulumyan,
M. David Thór Björgvinsson,
Mme I. Ziemele, juges,
et de M. V. Berger, greffier de section,
Après en avoir délibéré en chambre du conseil le 24 novembre 2005,
Rend l’arrêt que voici, adopté à cette date :
PROCÉDURE
1. A l’origine de l’affaire se trouve une requête (no 16041/02) dirigée contre la République italienne et dont trois ressortissants de cet Etat, G. A. G., S. G. et C. D. V.a (« les requérants »), ont saisi la Cour le 19 mars 2001 en vertu de l’article 34 de la Convention de sauvegarde des Droits de l’Homme et des Libertés fondamentales (« la Convention »).
2. Le gouvernement italien (« le Gouvernement ») est représenté par son agent, M. I.M. Braguglia, par son coagent, M. F. Crisafulli, et par son coagent adjoint, M. N. Lettieri.
3. Le 24 mai 2004, la Cour (première section) a décidé de communiquer la requête au Gouvernement. Se prévalant des dispositions de l’article 29 § 3, elle a décidé que seraient examinés en même temps la recevabilité et le bien-fondé de l’affaire.
4. Le 1er novembre 2004, la Cour a modifié la composition de ses sections (article 25 § 1 du règlement). La présente requête a été attribuée à la troisième section ainsi remaniée (article 52 § 1).
EN FAIT
I. LES CIRCONSTANCES DE L’ESPÈCE
5. Les requérants sont des ressortissants italiens nés respectivement en 1949, 1950 et 1923 et résidant à Villafranca.
6 Ils étaient propriétaires d’un terrain d’environ 853 mètres carrés sis à Villafranca.
7. Par un arrêté du 22 décembre 1975 le service compétent en matière d’ouvrages publics (Provveditorato alle opere pubbliche) de Palerme approuva le projet de réaménagement des routes de la commune de Villafranca.
8. Par un arrêté du 23 avril 1977, le préfet de Messine autorisa la municipalité de Villafranca à occuper d’urgence le terrain des requérants. Cette occupation fut autorisée pour la période de deux ans.
9. Le 10 mai 1977, la municipalité procéda à l’occupation du terrain et entama les travaux de construction.
10. Il ressort du dossier que les travaux de construction de la route se terminèrent le 13 décembre 1978.
11. Le 4 juillet 1979, le délai d’occupation temporaire ayant expiré, la municipalité de Villafranca demanda à la région la prorogation dudit délai.
12. Par un arrêté du 20 décembre 1979, le service adopta une modification au plan précédent de réaménagement des routes et prorogea l’occupation des terrains pour une année.
13. Le 10 décembre 1982, le préfet de Messine déclara l’expropriation définitive du terrain des requérants.
14. En 1983 les requérants assignèrent la municipalité de Villafranca devant le tribunal de Messine afin d’obtenir les dommages-intérêts découlant de la privation du terrain. Ils faisaient valoir que l’occupation du terrain était illégale au motif que celle-ci s’était prorogée au-delà du délai autorisé alors que les travaux de la route s’étaient déjà terminés. Ils faisaient valoir, en outre, que l’arrêté du service du 20 décembre 1979, était illégal au motif qu’il avait été adopté après l’échéance du délai fixé dans l’arrêté du 22 décembre 1975.
15. Par un jugement du 16 octobre 1989, le tribunal de Messine déclara qu’à la suite de l’occupation des terrains, et au vu de la contruction de la route, ouvrage répondant à l’intérêt public, le droit de proprieté des requérants avait été neutalisé conformément au principe de l’expropriation indirecte. Il y avait donc lieu de considérer que la proprieté des terrains était passée ab origine à la municipalité le 13 décembre 1978, à savoir une fois les terrains irréversiblement tranformés. Par conséquent l’arrêté d’expropriation du 10 décembre 1982 était illégal. Etant donné que le transfert de propriété avait eu lieu dans le cadre d’une occupation de terrain devenue sans titre, les requérants avaient droit à des dommages-intérêts.
16. Le tribunal condamna la municipalité à payer aux requérants 98 238 585 lires italiennes (ITL), pour la perte de la propriété et 4 120 185 ITL, à titre d’indemnité d’occupation temporaire, plus intérêts et réévaluation.
17. Le 2 février 1990, l’administration interjeta appel de ce jugement devant la cour d’appel de Messine. Elle faisait notamment valoir que le droit au dédommagement des requérants était prescrit.
18. Par un arrêt du 8 juillet 1991 la cour d’appel confirma le jugement du tribunal au motif que l’action en dommages-intérêts était soumise à un délai de prescription de dix ans, commençant à courir, en l’espèce, à compter de la date d’accomplissement des travaux.
19. Le 2 avril 1992, l’administration se pourvut en cassation. Par un arrêt du 4 juin 1996, la Cour de cassation accueillit le recours de l’administration. Elle observa notamment que l’action en dommages-intérêts était soumise à un délai de prescription de cinq ans et renvoya la cause devant la cour d’appel de Catane afin de vérifier si, au moment de l’introduction de la procédure en dommages-intérêts devant le tribunal de Messine, le droit au dédommagement des requérants était prescrit.
20. Par un arrêt du 21 juillet 2000, la cour d’appel déclara prescrit le droit des requérants aux dommages-intérêts. Les juges prirent en considération la date à laquelle la route avait été construite: à savoir en septembre 1978. En conséquence, les requérants ayant assigné en justice l’administration le 7 novembre 1983, le délai de cinq ans avait été dépassé.
21. Cet arrêt est devenu définitif le 20 octobre 2001.
22. A une date non précisée, après la première procédure en appel, les requérants avaient été dédommagés.
23. Par un courrier du 3 décembre 2001, l’administration demanda aux requérants la restitution de 234 092,18 EUR.
24. Par un recours du 8 novembre 2002, l’administration demanda au tribunal de Catane une injonction de paiement (« decreto ingiuntivo ») à l’encontre des requérants.
25. Par un décret du 29 novembre 2002, le tribunal délivra cette injonction.
26. Les 16 décembre 2002, 24 janvier 2003 les requérant restituèrent à l’administration la somme de 181 290, 50 EUR.
II. LE DROIT ET LA PRATIQUE INTERNES PERTINENTS
A. L’occupation d’urgence d’un terrain
27. En droit italien, la procédure accélérée d’expropriation permet à l’administration d’occuper un terrain et d’y construire avant l’expropriation. Une fois l’ouvrage à réaliser déclaré d’utilité publique et le projet de construction adopté, l’administration peut décréter l’occupation d’urgence des zones à exproprier pour une durée déterminée n’excédant pas cinq ans (article 20 de la loi no 865 de 1971). Cet arrêté devient caduc si l’occupation matérielle du terrain n’a pas lieu dans les trois mois suivant sa promulgation. Avant la fin de la période d’occupation autorisée, un arrêté d’expropriation formelle doit être pris.
28. L’occupation autorisée d’un terrain donne droit à une indemnité d’occupation. La Cour constitutionnelle a reconnu, dans son arrêt no 470 de 1990, un droit d’accès immédiat à un tribunal aux fins de réclamer l’indemnité d’occupation dès que le terrain est matériellement occupé, sans besoin d’attendre que l’administration procède à une offre d’indemnisation.
B. Le principe de l’expropriation indirecte (« occupazione acquisitiva » ou « accessione invertita »)
29. Dans les années 1970, plusieurs administrations locales procédèrent à des occupations d’urgence de terrains qui ne furent pas suivies d’arrêtés d’expropriation. Les juridictions italiennes se trouvèrent confrontées à des cas où le propriétaire d’un terrain avait perdu de facto la maîtrise de celui-ci en raison de l’occupation et de l’accomplissement de travaux de construction d’un ouvrage public. Restait à savoir si, simplement par l’effet des travaux effectués, l’intéressé avait perdu également la propriété du terrain.
1. La jurisprudence avant l’arrêt no 1464 de 1983 de la Cour de cassation
30. La jurisprudence était très partagée sur le point de savoir quels étaient les effets de la construction d’un ouvrage public sur un terrain occupé illégalement. Par occupation illégale, il faut entendre une occupation illégale ab initio, ou bien une occupation initialement autorisée et devenue sans titre par la suite, le titre étant annulé ou bien l’occupation se poursuivant au-delà de l’échéance autorisée sans qu’un arrêté d’expropriation ne soit intervenu.
31. Selon une première jurisprudence, le propriétaire du terrain occupé par l’administration ne perdait pas la propriété du terrain après l’achèvement de l’ouvrage public. Toutefois, il ne pouvait pas demander une remise en l’état du terrain et pouvait uniquement engager une action en dommages et intérêts pour occupation abusive, non soumise à un délai de prescription puisque l’illégalité découlant de l’occupation était permanente. L’administration pouvait à tout moment adopter une décision formelle d’expropriation ; dans ce cas, l’action en dommages-intérêts se transformait en litige portant sur l’indemnité d’expropriation et les dommages-intérêts n’étaient dus que pour la période antérieure au arrêtéd’expropriation pour la non-jouissance du terrain (voir, entre autres, les arrêts de la Cour de cassation no 2341 de 1982, no 4741 de 1981, no 6452 et no 6308 de 1980).
32. Selon une deuxième jurisprudence, le propriétaire du terrain occupé par l’administration ne perdait pas la propriété du terrain et pouvait demander la remise en l’état, lorsque l’administration avait agi sans qu’il y ait utilité publique (voir, par exemple, Cour de cassation, arrêt no 1578 de 1976, arrêt no 5679 de 1980).
33. Selon une troisième jurisprudence, le propriétaire du terrain occupé par l’administration perdait automatiquement la propriété du terrain au moment de la transformation irréversible du bien, à savoir au moment de l’achèvement de l’ouvrage public. L’intéressé avait le droit de demander des dommages-intérêts (voir l’arrêt no 3243 de 1979 de la Cour de cassation).
2. L’arrêt no 1464 de 1983 de la Cour de cassation
34. Par un arrêt du 16 février 1983, la Cour de cassation, statuant en chambres réunies, résolut le conflit de jurisprudence et adopta la troisième solution. Ainsi fut consacré le principe de l’expropriation indirecte (accessione invertita ou occupazione acquisitiva). En vertu de ce principe, la puissance publique acquiert ab origine la propriété d’un terrain sans procéder à une expropriation formelle lorsque, après l’occupation du terrain, et indépendamment de la légalité de l’occupation, l’ouvrage public a été réalisé. Lorsque l’occupation est ab initio sans titre, le transfert de propriété a lieu au moment de l’achèvement de l’ouvrage public. Lorsque l’occupation du terrain a initialement été autorisée, le transfert de propriété a lieu à l’échéance de la période d’occupation autorisée. Dans le même arrêt, la Cour de cassation précisa que, dans tous les cas d’expropriation indirecte, l’intéressé a droit à une réparation intégrale, l’acquisition du terrain ayant eu lieu sans titre. Toutefois, cette réparation n’est pas versée automatiquement ; il incombe à l’intéressé de réclamer des dommages-intérêts. En outre, le droit à réparation est assorti du délai de prescription prévu en cas de responsabilité délictuelle, à savoir cinq ans, commençant à courir au moment de la transformation irréversible du terrain.
3. La jurisprudence après l’arrêt no 1464 de 1983 de la Cour de cassation
a) La prescription
35. Dans un premier temps, la jurisprudence considérait qu’aucun délai de prescription ne trouvait à s’appliquer, puisque l’occupation sans titre du terrain constituait un acte illégal continu. La Cour de cassation, dans son arrêt no 1464 de 1983, affirma que le droit à réparation était soumis à un délai de prescription de cinq ans. Par la suite, la première section de la Cour de cassation affirma qu’un délai de prescription de dix ans devait s’appliquer (arrêts no 7952 de 1991 et no 10979 de 1992). Par un arrêt du 22 novembre 1992, la Cour de cassation statuant en chambres réunies a définitivement tranché la question, estimant que le délai de prescription est de cinq ans et qu’il commence à courir au moment de la transformation irréversible du terrain.
b) L’arrêt no 188 de 1995 de la Cour constitutionnelle
36. Dans cet arrêt, la Cour constitutionnelle a jugé compatible avec la Constitution le principe de l’expropriation indirecte, dans la mesure où ce principe est ancré dans une disposition législative, à savoir l’article 2043 du code civil régissant la responsabilité délictuelle. Selon cet arrêt, le fait que l’administration devienne propriétaire d’un terrain en tirant bénéfice de son comportement illégal ne pose aucun problème sur le plan constitutionnel, puisque l’intérêt public, à savoir la conservation de l’ouvrage public, l’emporte sur l’intérêt du particulier, et donc sur le droit de propriété de ce dernier. La Cour constitutionnelle a jugé compatible avec la Constitution l’application à l’action en réparation du délai de prescription de cinq ans, tel que prévu par l’article 2043 du code civil pour responsabilité délictuelle.
c) Cas de non-application du principe de l’expropriation indirecte
37. Les développements de la jurisprudence montrent que le mécanisme par lequel la construction d’un ouvrage public entraîne le transfert de propriété du terrain au bénéfice de l’administration connaît des exceptions.
38. Dans son arrêt no 874 de 1996, le Conseil d’Etat a affirmé qu’il n’y a pas d’expropriation indirecte lorsque les décisions de la municipalité et l’arrêté d’occupation d’urgence ont été annulés par les juridictions administratives ; si tel n’était pas le cas, la décision judiciaire serait vidée de substance.
39. Dans son arrêt no 1907 de 1997, la Cour de cassation statuant en chambres réunies a affirmé que l’administration ne devient pas propriétaire d’un terrain lorsque les décisions qu’elle a adoptées et la déclaration d’utilité publique doivent être considérées comme nulles ab initio. Dans ce cas, l’intéressé garde la propriété du terrain et peut demander la restitutio in integrum. Il peut, comme alternative, demander des dommages-intérêts. L’illégalité dans ces cas a un caractère permanent et aucun délai de prescription ne trouve application.
40. Dans l’arrêt no 6515 de 1997, la Cour de cassation statuant en chambres réunies a affirmé qu’il n’y a pas de transfert de propriété lorsque la déclaration d’utilité publique a été annulée par les juridictions administratives. Dans ce cas, le principe de l’expropriation indirecte ne trouve donc pas à s’appliquer. L’intéressé, qui garde la propriété du terrain, a la possibilité de demander la restitutio in integrum. L’introduction d’une demande en dommages-intérêts entraîne une renonciation à la restitutio in integrum. Le délai de prescription de cinq ans commence à courir au moment où la décision du juge administratif devient définitive.
41. Dans l’arrêt no 148 de 1998, la première section de la Cour de cassation a suivi la jurisprudence des chambres réunies et affirmé que le transfert de propriété par effet de l’expropriation indirecte n’a pas lieu lorsque la déclaration d’utilité publique à laquelle le projet de construction était assorti a été considérée comme invalide ab initio.
42. Dans l’arrêt no 5902 de 2003, la Cour de cassation en chambres réunies a réaffirmé qu’il n’y a pas de transfert de propriété en l’absence de déclaration d’utilité publique valide.
43. Il convient de comparer cette jurisprudence avec la loi no 458 de 1988 et avec le Répertoire des dispositions sur l’expropriation, entré en vigueur le 30 juin 2003 (paragraphe 46 ci-dessous).
4. La loi no458 du 27 octobre 1988
44. Aux termes de l’article 3 de cette loi :
« Le propriétaire d’un terrain, utilisé pour la construction de bâtiments publics et de logements sociaux, a droit à la réparation du dommage subi, à la suite d’une expropriation déclarée illégale par une décision passée en force de chose jugée, mais ne peut prétendre à la restitution de son bien. Il a également droit, en plus de la réparation du dommage, aux sommes dues en raison de la dépréciation monétaire et à celles mentionnées à l’article 1224 § 2 du code civil et ceci à compter du jour de l’occupation illégale.»
45. Interprétant l’article 3 de la loi de 1988, la Cour constitutionnelle, dans son arrêt du 12 juillet 1990 (n 384), a considéré :
« Par la disposition attaquée, le législateur, entre l’intérêt des propriétaires des terrains - obtenir en cas d’expropriation illégale la restitution des terrains - et l’intérêt public - concrétisé par la destination de ces biens à des finalités de constructions résidentielles publiques à des conditions favorables ou conventionnées - a donné la priorité à ce dernier intérêt.»
5. Le montant de la réparation en cas d’expropriation indirecte
46. Selon la jurisprudence de 1983 de la Cour de cassation en matière d’expropriation indirecte, une réparation intégrale du préjudice subi, sous forme de dommages-intérêts pour la perte du terrain, était due à l’intéressé en contrepartie de la perte de propriété qu’entraîne l’occupation illégale.
47. La loi budgétaire de 1992 (article 5 bis du décret-loi no 333 du 11 juillet 1992) modifia cette jurisprudence, dans le sens que le montant dû en cas d’expropriation indirecte ne pouvait dépasser le montant de l’indemnité prévue pour le cas d’une expropriation formelle. Par l’arrêt no 369 de 1996, la Cour constitutionnelle déclara inconstitutionnelle cette disposition.
48. En vertu de la loi budgétaire no 662 de 1996, qui fit suite à la disposition déclarée inconstitutionnelle, l’indemnisation intégrale ne peut être accordée pour une occupation de terrain ayant eu lieu avant le 30 septembre 1996. Dans cette optique, l’indemnisation équivaut au montant de l’indemnité prévue pour le cas d’une expropriation formelle, dans l’hypothèse la plus favorable au propriétaire, moyennant une augmentation de 10 %.
49. Par l’arrêt no 148 du 30 avril 1999, la Cour constitutionnelle a jugé une telle indemnité compatible avec la Constitution. Toutefois, dans le même arrêt, la Cour a précisé qu’une indemnité intégrale, à concurrence de la valeur vénale du terrain, peut être réclamée lorsque l’occupation et la privation du terrain n’ont pas eu lieu pour cause d’utilité publique.
6. La jurisprudence après les arrêts de la Cour européenne des Droits de l’Homme du 30 mai 2000 dans les affaires Belvedere Alberghiera et Carbonara et Ventura
50. Par les arrêts no 5902 et 6853 de 2003, la Cour de cassation en chambres réunies s’est à nouveau prononcée sur le principe de l’expropriation indirecte, en faisant référence aux deux arrêts précités de la Cour européenne des Droits de l’Homme.
51. Au vu du constat de violation de l’article 1 du Protocole no 1 dans les affaires ci-dessus, la Cour de cassation a affirmé que le principe de l’expropriation indirecte joue un rôle important dans le cadre du système juridique italien et qu’il est compatible avec la Convention.
52. Plus spécifiquement, la Cour de cassation – après avoir analysé l’histoire du principe de l’expropriation indirecte – a dit qu’au vu de l’uniformité de la jurisprudence en la matière, le principe de l’expropriation indirecte doit passer pour pleinement « prévisible » à compter de 1983. De fait, l’expropriation indirecte doit être considérée comme étant respectueuse du principe de légalité. S’agissant des occupations de terrains ayant lieu sans déclaration d’utilité publique, la Cour de cassation a affirmé que celles-ci ne sont pas aptes à transférer la propriété du bien à l’Etat. Quant à l’indemnisation, la Cour de cassation a affirmé que, même si elle est inférieure au préjudice subi par l’intéressé, et notamment à la valeur du terrain, l’indemnisation due en cas d’expropriation indirecte est suffisante pour garantir un « juste équilibre » entre les exigences de l’intérêt général de la société et les impératifs de la sauvegarde des droits fondamentaux de l’individu.
53. Saisi d’un recours en exécution d’une décision judiciaire définitive annulant la déclaration d’utilité publique concernant une procédure d’expropriation, vu la demande de la partie requérante tendant à obtenir la restitution du terrain entre-temps occupé et transformé, le Conseil d’Etat, dans son arrêt no 2/2005 du 29 avril 2005 rendu en séance plénière, s’est prononcé sur le point de savoir si la transformation irréversible dudit terrain à la suite de la construction de l’ouvrage « public » pouvait constituer une raison de droit empêchant la restitution du terrain. Le Conseil d’Etat a répondu par la négative. Ce faisant, il a :
a) reconnu que le principe jurisprudentiel de l’expropriation indirecte est défaillant quant au besoin de sécurité juridique, en ce qui concerne entre autres le point de savoir à quelle date l’ouvrage public doit être considéré comme « réalisé » et donc à quelle date il y a eu transfert de propriété au bénéfice de l’Etat ;
b) salué la jurisprudence de la Cour, et notamment l’arrêt Belvedere Alberghiera Srl c. Italie, en affirmant que, face à une demande en restitution d’un bien illégalement occupé et transformé, l’ouvrage réalisé par les autorités publiques ne peut pas, en tant que tel, constituer un obstacle absolu à la restitution ;
c) interprété l’article 43 du Répertoire (paragraphe 55 ci-dessous) dans le sens où la non-restitution d’un terrain ne peut être admise que dans des cas exceptionnels, à savoir lorsque l’administration invoque un intérêt public particulièrement marqué à la conservation de l’ouvrage ;
d) affirmé, dans ce contexte, que l’expropriation indirecte ne saurait constituer une alternative (« una mera alternativa ») à une procédure d’expropriation en bonne et due forme.
7. Le Répertoire des dispositions législatives et réglementaires en matière d’expropriation pour cause d’utilité publique (« le Répertoire »)
54. Le 30 juin 2003 est entré en vigueur le décret présidentiel no 327 du 8 juin 2001, modifié par le décret législatif no 302 du 27 décembre 2002, et qui régit la procédure d’expropriation. Le Répertoire codifie les dispositions et la jurisprudence existantes en la matière. En particulier, il codifie le principe de l’expropriation indirecte. Le Répertoire, qui ne s’applique pas aux cas d’occupation survenus antérieurement à 1996 et ne s’applique donc pas en l’espèce, s’est substitué, à partir de son entrée en vigueur, à l’ensemble de la législation et de la jurisprudence précédente en matière d’expropriation.
55. A son article 43, le Répertoire prévoit qu’en l’absence d’un arrêté d’expropriation, ou en l’absence de déclaration d’utilité publique, un terrain transformé à la suite de la réalisation d’un ouvrage public est acquis au patrimoine de l’autorité qui l’a transformé ; des dommages-intérêts sont accordés en contrepartie. L’autorité peut acquérir un bien même lorsque le plan d’urbanisme ou la déclaration d’utilité publique ont été annulés. Le propriétaire peut demander au juge la restitution du terrain. L’autorité en cause peut s’y opposer. Lorsque le juge décide de ne pas ordonner la restitution du terrain, le propriétaire a droit à un dédommagement.
EN DROIT
I. SUR LA VIOLATION ALLÉGUÉE DE L’ARTICLE 1 DU PROTOCOLE No 1
56. Les requérants allèguent avoir été privés de leurs biens dans des circonstances incompatibles avec l’article 1 du Protocole no 1, ainsi libellé :
« Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d’utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international.
Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que possèdent les Etats de mettre en vigueur les lois qu’ils jugent nécessaires pour réglementer l’usage des biens conformément à l’intérêt général ou pour assurer le paiement des impôts ou d’autres contributions ou des amendes. »
A. Sur la recevabilité
57. Le Gouvernement soulève une exception de non–épuisement des voies de recours internes au motif que les requérants ne se sont pas pourvus en cassation contre l’arrêt de la cour d’appel. Ce recours n’était pas voué à l’échec compte tenu du fait que la Cour de cassation aurait pu se prononcer sur la notion de réalisation de l’ouvrage public et aurait pu affirmer que le moment initial du délai de prescription devait être fixé à la date d’échéance de la période autorisé.
58. Selon le Gouvernement, dans le cas d’espèce il n’y avait pas prescription.
59. De surcroît, le Gouvernement fait valoir que les requérants auraient pu attaquer l’arrêt de la cour d’appel devant la Cour de cassation pour défaut de motivation, en ce qui concerne la date de réalisation de l’ouvrage public.
60. Le Gouvernement excipe, en outre, que la requête est tardive au motif qu’elle aurait été introduite le 31 mai 2002, soit six mois après la décision interne définitive.
61. Les requérants s’opposent à l’exception de non-épuisement du Gouvernement et font valoir qu’un autre pourvoi en cassation n’aurait pas remédié à la situation dénoncée, d’autant plus que leur premier pourvoi en cassation avait déjà été rejeté en 1996. Ils rappellent que l’obligation d’épuiser les voies de recours internes impose l’utilisation de recours qui sont adéquats et effectives. Dans le cas d’espèce, selon les requérants, le Gouvernement n’a pas démontré que l’utilisation de ce recours leur aurait permis d’obtenir le paiement de dommages-intérêts.
62. Quant à l’exception tirée du non-respect du délai de six mois, les requérants affirment qu’ils ont introduit le recours le 19 mars 2002.
63. S’agissant de la première exception, la Cour rappelle qu’en vertu de la règle de l’épuisement des voies de recours internes énoncée à l’article 35 § 1 de la Convention, un requérant doit se prévaloir des recours normalement disponibles et suffisants pour lui permettre d’obtenir réparation des violations qu’il allègue, étant entendu qu’il incombe au Gouvernement excipant du non-épuisement de convaincre la Cour que le recours invoqué était effectif et disponible tant en théorie qu’en pratique à l’époque des faits, c’est-à-dire qu’il était accessible et susceptible d’offrir au requérant le redressement de ses griefs, et qu’il présentait des perspectives raisonnables de succès (voir, parmi d’autres références, Akdivar et autres c. Turquie, arrêt du 16 septembre 1996, Recueil des arrêts et décisions 1996-IV, p. 1210, § 66).
64. A cet égard, la Cour note tout d’abord que le premier pourvoi des requérants a été rejeté au motif que la Cour de cassation avait déclaré que l’action en dommages-intérêts était soumise à un délai de prescription de cinq ans. Le Gouvernement se limite à dire que les requérants auraient pu se pourvoir à nouveau en cassation, sans démontrer que, dans des affaires similaires à la présente, ledit recours aurait pu remédier au grief relatif à l’application de la prescription. Au demeurant, la Cour observe que la Cour de cassation (arrêt 22 novembre 1992), statuant en chambres réunies, a définitivement tranché la question, estimant que le délai de prescription est de cinq ans et qu’il commence à courir au moment de la transformation irréversible du terrain. Par conséquent, l’exception de non-épuisement des voies de recours internes doit être rejetée.
65. Quant à la deuxième exception, la Cour note que le recours a été introduit le 19 mars 2002, et non comme l’affirme le Gouvernement, le 31 mai 2002. Elle rejette dès lors la deuxième exception du Gouvernement.
66. La Cour constate en outre que la requête n’est pas manifestement mal fondée au sens de l’article 35 § 3 de la Convention et ne se heurte à aucun autre motif d’irrecevabilité. Il convient donc de la déclarer recevable.
B. Sur le fond
1. Thèses des parties
a) Le Gouvernement
67. Le Gouvernement fait observer que, dans le cas d’espèce, il s’agit d’une occupation de terrain dans le cadre d’une procédure administrative reposant sur une déclaration d’utilité publique. Il admet que la procédure d’expropriation n’a pas été mise en œuvre dans les termes prévus par la loi, dans la mesure où aucun arrêté d’expropriation n’a été adopté.
68. Premièrement, il y aurait utilité publique, ce qui n’a pas été remis en cause par les juridictions nationales.
69. Deuxièmement, la privation du bien telle que résultant de l’expropriation indirecte serait « prévue par la loi ». Selon le Gouvernement, le principe de l’expropriation indirecte doit être considéré comme faisant partie du droit positif à compter au plus tard de l’arrêt de la Cour de cassation no 1464 de 1983. La jurisprudence ultérieure aurait confirmé ce principe et précisé certains aspects de son application et, en outre, ce principe aurait été reconnu par la loi no 458 du 27 octobre 1988 et par la loi budgétaire no 662 de 1996.
70. Le Gouvernement en conclut qu’à partir de 1983, les règles de l’expropriation indirecte étaient parfaitement prévisibles, claires et accessibles à tous les propriétaires de terrains.
71. A cet égard, le Gouvernement rappelle que la jurisprudence de la Cour a reconnu que l’idée de loi est compréhensive des principes généraux énoncés ou impliqués par elle (Winterwerp c. Pays-Bas, arrêt du 24 octobre 1979, série A no 33 § 45) ainsi que du droit non écrit (Sunday Times c. Royaume-Uni (no1), arrêt du 26 avril 1979, série A no 30, § 47).
72. Il s’ensuit que la jurisprudence consolidée de la Cour de cassation ne saurait être exclue de la notion de loi au sens de la Convention.
73. Le Gouvernement rappelle que dans une affaire allemande (Forrer-Niedenthal c. Allemagne, arrêt du 20 février 2003) la Cour a considéré une loi allemande de 1997 comme suffisante, malgré son imprévisibilité manifeste, pour fournir une base légale aux décisions qui ont privé la requérante de toute protection contre l’atteinte porté à sa propriété. Il demande à la Cour d’appliquer le même critère de jugement à la présente affaire.
74. S’agissant de la qualité de la loi, le Gouvernement reconnaît que le fait qu’un arrêté d’expropriation n’ait pas été prononcé est en soi un manquement aux règles qui président à la procédure administrative.
75. Toutefois, compte tenu de ce que le terrain a été transformé de manière irréversible en raison de la construction un ouvrage d’utilité publique, la restitution de celui-ci n’est plus possible.
76. Le Gouvernement définit l’expropriation indirecte comme le résultat d’une interprétation systématique par les juges de principes existants, tendant à garantir que l’intérêt général prévale sur l’intérêt des particuliers, lorsque l’ouvrage public a été réalisé (transformation du terrain) et que celui-ci répond à l’utilité publique.
77. Quant à l’exigence de garantir un juste équilibre entre le sacrifice imposé aux particuliers et la compensation octroyée à ceux-ci, le Gouvernement reconnaît que l’administration est tenue d’indemniser le particulier.
78. Cependant, cette indemnisation peut être inférieure au préjudice subi par l’intéressé, vu que l’expropriation indirecte répond à un intérêt collectif et que l’illégalité commise par l’administration ne concerne que la forme, à savoir un manquement aux règles qui président à la procédure administrative.
79. Toutefois, vu que l’expropriation indirecte répond à un intérêt collectif, le Gouvernement soutient que le montant de l’indemnité en cause rentre dans la marge d’appréciation laissée aux Etats pour fixer une indemnisation qui soit raisonnablement en rapport avec la valeur du bien. Il rappelle en outre que l’indemnité telle que plafonnée par la loi en cause, est en tout cas supérieure à celle qui aurait été accordée si l’expropriation avait été régulière.
80. S’agissant du cas d’espèce, le Gouvernement fait observer que la procédure en dommages-intérêts a été intentée par les requérants en 1983, lorsque le principe de l’expropriation indirecte était déjà consolidé. Aucune question de légalité ne se poserait dès lors en l’espèce.
81. Quant au délai de prescription qui a été appliqué en l’espèce, et qui a eu pour conséquence de priver les requérants de toute indemnisation, le Gouvernement soutient que cette situation est imputable aux requérants mêmes, qui auraient dû s’activer dans les cinq ans suivant la fin des travaux de construction et demander les dommages-intérêts.
82. A la lumière de ces considérations, le Gouvernement conclut que la situation dénoncée est compatible de tous les points de vue avec l’article 1 du Protocole no 1.
b) Les requérants
83. Les requérants font observer qu’ils ont été privés de leur bien en vertu du principe de l’expropriation indirecte, tel qu’appliqué par les juridictions nationales. Ils demandent à la Cour de déclarer que l’expropriation du terrain n’est pas conforme au principe de légalité. Se référant aux arrêts Belvedere Alberghiera c. Italie (no 31524/96, CEDH 2000-VI) et Carbonara et Ventura c. Italie (no 24638/94, arrêt du 30 mai 2000, CEDH 2000-VI), ils observent que l’expropriation indirecte est un mécanisme qui permet à l’autorité publique d’acquérir un bien en toute illégalité, ce qui n’est pas admissible dans un Etat de droit.
84. Enfin, quant à l’indemnisation, les requérants observent qu’il n’y a pas eu « réparation » du préjudice subi en raison de l’application rétroactive du délai de prescription.
2. Appréciation de la Cour
a) Sur l’existence d’une ingérence
85. La Cour rappelle que, pour déterminer s’il y a eu « privation de biens », il faut non seulement examiner s’il y a eu dépossession ou expropriation formelle, mais encore regarder au-delà des apparences et analyser la réalité de la situation litigieuse. La Convention visant à protéger des droits « concrets et effectifs », il importe de rechercher si ladite situation équivalait à une expropriation de fait (Sporrong et Lönnroth c. Suède, arrêt du 23 septembre 1982, série A no 52, pp. 24-25, § 63).
86. La Cour relève que, en appliquant le principe de l’expropriation indirecte, les juridictions nationales ont considéré les requérants comme étant privés de leur bien à compter du moment où le terrain avait été irréversiblement transformé par les travaux publics. A défaut d’un acte formel d’expropriation, le constat d’illégalité de la part du juge est l’élément qui consacre le transfert au patrimoine public du bien occupé. Dans ces circonstances, la Cour conclut que l’arrêt de la cour d’appel a eu pour effet de priver les requérants de leur bien au sens de la deuxième phrase de l’article 1 du Protocole no 1 (Carbonara et Ventura précité, § 61, et Brumărescu c. Roumanie [GC], no 28342/95, § 77, CEDH 1999-VII).
87. Pour être compatible avec l’article 1 du Protocole no 1 une telle ingérence doit être opérée « pour cause d’utilité publique » et « dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux de droit international ». L’ingérence doit ménager un « juste équilibre » entre les exigences de l’intérêt général de la communauté et les impératifs de la sauvegarde des droits fondamentaux de l’individu (Sporrong et Lönnroth, précité, p. 26, § 69). En outre, la nécessité d’examiner la question du juste équilibre « ne peut se faire sentir que lorsqu’il s’est avéré que l’ingérence litigieuse a respecté le principe de légalité et n’était pas arbitraire » (Iatridis c. Grèce [GC], no 31107/96, § 58, CEDH 1999-II, et Beyeler c. Italie [GC], no 33202/96, § 107, CEDH 2000-I).
88. Dès lors, la Cour n’estime pas opportun de fonder son raisonnement sur le simple constat qu’une réparation intégrale en faveur des requérants n’a pas eu lieu (Carbonara, précité, § 62).
b) Sur le respect du principe de légalité
89. L’article 1 du Protocole no 1 exige, avant tout et surtout, qu’une ingérence de l’autorité publique dans la jouissance du droit au respect des biens soit légale. La prééminence du droit, l’un des principes fondamentaux d’une société démocratique, est inhérente à l’ensemble des articles de la Convention (Iatridis précité, § 58). Le principe de légalité signifie l’existence de normes de droit interne suffisamment accessibles, précises et prévisibles (Hentrich c. France, arrêt du 22 septembre 1994, série A no 296 - A, pp. 19-20, § 42, et Lithgow et autres c. Royaume-Uni, arrêt du 8 juillet 1986, série A no 102, p. 47, § 110).
90. Dans les arrêts Belvedere Alberghiera srl et Carbonara et Ventura précités, la Cour n’avait pas estimé utile de juger in abstracto si le rôle qu’un principe jurisprudentiel, tel que celui de l’expropriation indirecte, occupe dans un système de droit continental est assimilable à celui occupé par des dispositions législatives, ce qui compte étant – en tout état de cause–que la base légale réponde aux critères de prévisibilité, accessibilité et précision énoncés plus haut. La Cour est toujours convaincue que l’existence en tant que telle d’une base légale ne suffit pas à satisfaire au principe de légalité et estime utile de se pencher sur la question de la qualité de la loi.
91. La Cour prend note de l’évolution jurisprudentielle qui a conduit à l’élaboration du principe de l’expropriation indirecte. Elle relève également que ce principe a été transposé dans des textes de loi, tels que la loi no 458 de 1988, la loi no 662 de 1996 et, tout dernièrement, dans le Répertoire des dispositions en matière d’expropriation. Ceci étant, la Cour ne perd pas de vue les applications contradictoires qui ont lieu dans l’historique de la jurisprudence. Ce point de vue a d’ailleurs été adopté par le Conseil d’Etat (paragraphe 53 ci-dessus) qui, dans son arrêt no 2 de 2005 rendu en séance plénière, a reconnu que le principe jurisprudentiel de l’expropriation indirecte n’a jamais donné lieu à une réglementation stable, complète et prévisible.
92. La Cour relève également des contradictions entre la jurisprudence et les textes de loi susmentionnés. A titre d’exemple, elle note que s’il est vrai que la jurisprudence a exclu, à compter de 1996-1997, que l’expropriation indirecte puisse s’appliquer lorsque la déclaration d’utilité publique a été annulée, il est également vrai que le Répertoire a tout dernièrement prévu qu’en l’absence de déclaration d’utilité publique, tout terrain peut être acquis au patrimoine public, si le juge décide de ne pas ordonner la restitution du terrain occupé et transformé par l’administration.
93. A vu de ces éléments, la Cour n’exclut pas que le risque d’un résultat imprévisible ou arbitraire pour les intéressés subsiste.
94. La Cour note ensuite que le mécanisme de l’expropriation indirecte permet en général à l’administration de passer outre les règles fixées en matière d’expropriation, avec le risque d’un résultat imprévisible ou arbitraire pour les intéressés, qu’il s’agisse d’une illégalité depuis le début ou d’une illégalité survenue par la suite. En effet, dans tous les cas, l’expropriation indirecte vise à entériner une situation de fait découlant des illégalités commises par l’administration, à régler les conséquences pour le particulier et pour l’administration, au bénéfice de celle-ci. Que ce soit en vertu d’un principe jurisprudentiel ou d’un texte de loi comme l’article 43 du Répertoire, l’expropriation indirecte ne saurait donc constituer une alternative à une expropriation en bonne et due forme (voir, sur ce point également, la position du Conseil d’Etat, au paragraphe 53 ci-dessus).
95. A cet égard, la Cour note que l’expropriation indirecte permet à l’administration d’occuper un terrain et de le transformer irréversiblement, de telle sorte qu’il soit considéré comme acquis au patrimoine public, sans qu’en parallèle un acte formel déclarant le transfert de propriété ne soit adopté. En l’absence d’un acte formalisant l’expropriation et intervenant au plus tard au moment où le propriétaire a perdu toute maîtrise du bien, l’élément qui permettra de transférer au patrimoine public le bien occupé et d’atteindre une sécurité juridique est le constat d’illégalité de la part du juge, valant déclaration de transfert de propriété. Il incombe à l’intéressé -qui continue d’être formellement propriétaire - de solliciter du juge compétent une décision constatant, le cas échéant, l’illégalité assortie de la réalisation d’un ouvrage d’intérêt public, conditions nécessaires pour qu’il soit déclaré rétroactivement privé de son bien.
96. Au vu de ces éléments, la Cour estime que le mécanisme de l’expropriation indirecte n’est pas apte à assurer un degré suffisant de sécurité juridique.
97. La Cour note ensuite que l’expropriation indirecte permet en outre à l’administration d’occuper un terrain et de le transformer sans pour autant verser d’indemnité en même temps. L’indemnité doit être réclamée par l’intéressé et cela dans un délai de prescription de cinq ans, commençant à compter de la date à laquelle le juge estime que la transformation irréversible du terrain a eu lieu. Ceci peut entraîner des conséquences néfastes pour l’intéressé, et rendre vain tout espoir de réparation (Carbonara et Ventura, précité, § 71).
98. La Cour relève enfin que le mécanisme de l’expropriation indirecte permet à l’administration de tirer parti de son comportement illégal, et que le prix à payer n’est que de 10% plus élevé que dans le cas d’une expropriation en bonne et due forme. Selon la Cour, cette situation n’est pas de nature à favoriser la bonne administration des procédures d’expropriation et à prévenir des épisodes d’illégalité.
99. En tout état de cause, la Cour est appelée à vérifier si la manière dont le droit interne est interprété et appliqué produit des effets conformes aux principes de la Convention.
100. Dans la présente affaire, la Cour relève qu’en appliquant le principe de l’expropriation indirecte, les juridictions italiennes ont considéré les requérants privés de leur bien à compter du moment où l’occupation avait cessé d’être autorisée, les conditions d’illégalité de l’occupation et d’intérêt public de l’ouvrage construit étant réunies. Or, en l’absence d’un acte formel d’expropriation, la Cour estime que cette situation ne saurait être considérée comme « prévisible », puisque ce n’est que par la décision définitive – l’arrêt de la cour d’appel ayant acquis force de chose jugée – que l’on peut considérer le principe de l’expropriation indirecte comme ayant effectivement été appliqué et que l’acquisition du terrain au patrimoine public a été consacrée. Par conséquent, les requérants n’ont eu la « sécurité juridique » concernant la privation du terrain que le 20 octobre 2001, date à laquelle l’arrêt de la cour d’appel de Catane est devenu définitif.
101. La Cour observe ensuite que la situation en cause a permis à l’administration de tirer parti d’une occupation de terrain illégale. En d’autres termes, l’administration a pu s’approprier le terrain au mépris des règles régissant l’expropriation en bonne et due forme, et, entre autres, sans qu’une indemnité soit mise en parallèle à la disposition des intéressés.
102. S’agissant de l’indemnité, la Cour constate que l’application rétroactive du délai de prescription de cinq ans au cas d’espèce a eu pour effet de priver les requérants de toute réparation du préjudice subi.
103. A la lumière de ces considérations, la Cour estime que l’ingérence litigieuse n’est pas compatible avec le principe de légalité et qu’elle a donc enfreint le droit au respect des biens des requérants.
104. Dès lors, il y a eu violation de l’article 1 du Protocole no 1.
II. SUR L’APPLICATION DE L’ARTICLE 41 DE LA CONVENTION
105. Aux termes de l’article 41 de la Convention,
« Si la Cour déclare qu’il y a eu violation de la Convention ou de ses Protocoles, et si le droit interne de la Haute Partie contractante ne permet d’effacer qu’imparfaitement les conséquences de cette violation, la Cour accorde à la partie lésée, s’il y a lieu, une satisfaction équitable. »
106. Les requérants réclament 193 684,50 euros (EUR) au titre du préjudice matériel correspondant à la somme reconnue par le tribunal et la cour d’appel à titre de dommages-intérêts et qu’ils ont du restituer à l’administration suite à l’application de la prescription.
107. Quant au préjudice moral, les requérants demandent 25 000 EUR chacun, soit un montant global de 75 000 EUR.
108. En outre, les requérants sollicitent le remboursement des frais encourus devant les juridictions nationales, sans toutefois le chiffrer.
109. Le Gouvernement soutient qu’aucune somme n’est due aux requérants à titre de préjudice matériel étant donné que les juridictions internes ont affirmé que leur droit aux dommages-intérêts était prescrit.
110. Subsidiairement, le Gouvernement affirme que la somme qu’ils ont du restituer leur avait été allouée à titre provisoire, les décisions des juridictions internes n’ayant pas encore acquis force de chose jugée. Les requérants ont reçu une somme tout en sachant qu’un jour ils pourraient devoir la rembourser.
111. S’agissant du dommage moral, le Gouvernement observe que la somme demandée est exorbitante et demande à la Cour de décider en équité.
112. Quant aux frais de la procédure devant les juridictions internes, le Gouvernement soutient que les requérants n’ont pas chiffré leurs prétentions.
113. Quant au frais de procédure devant la Cour, le Gouvernement fait valoir qu’aucune somme n’est due aux requérants à ce titre faute pour eux d’avoir présenté de demande à cet égard.
114. La Cour estime que la question de l’application de l’article 41 ne se trouve pas en état. En conséquence, elle la réserve et fixera la procédure ultérieure, compte tenu de la possibilité que le Gouvernement et les requérantes parviennent à un accord.
PAR CES MOTIFS, LA COUR, À L’UNANIMITÉ,
1. Déclare la requête recevable ;
2. Dit qu’il y a eu violation de l’article 1 du Protocole no 1 ;
3. Dit que la question de l’application de l’article 41 de la Convention ne se trouve pas en état ;
en conséquence,
a) la réserve en entier ;
b) invite le Gouvernement et les requérants à lui adresser par écrit, dans le délai de trois mois à compter du jour où l’arrêt sera devenu définitif conformément à l’article 44 § 2 de la Convention, leurs observations sur cette question et notamment à lui donner connaissance de tout accord auquel ils pourraient aboutir ;
c) réserve la procédure ultérieure et délègue au président de la chambre le soin de la fixer au besoin.
Fait en français, puis communiqué par écrit le 15 décembre 2005 en application de l’article 77 §§ 2 et 3 du règlement.
Vincent Berger Boštjan M. Zupančič
Greffier Président


TESTO TRADOTTO

Conclusione Violazione di P1-1; Soddisfazione equa riservata
TERZA SEZIONE
CAUSA GIACOBBE ED ALTRI C. ITALIA
( Richiesta no 16041/02)
SENTENZA
STRASBURGO
15 dicembre 2005
DEFINITIVO
15/03/2006
Questa sentenza diventerà definitiva nelle condizioni definite all'articolo 44 § 2 della Convenzione. Può subire dei ritocchi di forma.
 
Nel causa Giacobbe ed altri c. Italia,
La Corte europea dei Diritti dell'uomo, terza sezione, riunendosi in una camera composta di:
SIGG.. B.M. Zupančič, presidente,
J. Hedigan, C. Bîrsan, V. Zagrebelsky, la Sig.ra A. Gyulumyan, il
Sig. Davide Thór Björgvinsson, la Sig.ra I. Ziemele, giudici,
e del Sig. V. Berger, cancelliere di sezione,
Dopo avere deliberato in camera del consiglio il 24 novembre 2005,
Rende la sentenza che ha, adottata a questa data,:
PROCEDIMENTO
1. All'origine della causa si trova una richiesta (no 16041/02) diretta contro la Repubblica italiana e di cui tre cittadini di questo Stato, G. A. G., S. G. e C. Di V. ("i richiedenti"), hanno investito la Corte il 19 marzo 2001 in virtù dell'articolo 34 della Convenzione di salvaguardia dei Diritti dell'uomo e delle Libertà fondamentali ("la Convenzione").
2. Il governo italiano ("il Governo") è rappresentato dal suo agente, il Sig. I.M. Braguglia, dal suo coagente, il Sig. F. Crisafulli, e dal suo coagente aggiunto, il Sig. N. Lettieri.
3. Il 24 maggio 2004, la Corte, prima sezione, ha deciso di comunicare la richiesta al Governo. Avvalendosi delle disposizioni dell'articolo 29 § 3, ha deciso che sarebbero esaminati l'ammissibilità e la fondatezza della causa allo stesso tempo.
4. Il 1 novembre 2004, la Corte ha modificato la composizione delle sue sezioni, articolo 25 § 1 dell'ordinamento. La presente richiesta è stata assegnata alla terza sezione così ricomposta, articolo 52 § 1.
IN FATTO
I. LE CIRCOSTANZE DELLO SPECIFICO
5. I richiedenti sono rispettivamente dei cittadini italiani nati nel 1949, 1950 e 1923 e residenti a Villafranca.
6. erano proprietari di un terreno di circa 853 metri quadrati ubicati a Villafranca.
7. Con un'ordinanza del 22 dicembre 1975 il servizio competente in materia di lavori pubblici (Provveditorato alle opere pubbliche) di Palermo approvò il progetto di ripianificazione delle strade del comune di Villafranca.
8. Con un'ordinanza del 23 aprile 1977, il prefetto di Messina autorizzò la municipalità di Villafranca ad occupare di emergenza il terreno dei richiedenti. Questa occupazione fu autorizzata per il periodo di due anni.
9. Il 10 maggio 1977, la municipalità procedette all'occupazione del terreno ed iniziò i lavori di costruzione.
10. Risulta dalla pratica che i lavori di costruzione della strada si conclusero il 13 dicembre 1978.
11. Il 4 luglio 1979, essendo scaduto il termine di occupazione temporanea, la municipalità di Villafranca chiese alla regione la proroga di suddetto termine.
12. Con un'ordinanza del 20 dicembre 1979, il servizio adottò una modifica al piano precedente di ripianificazione delle strade e prorogò l'occupazione dei terreni per un anno.
13. Il 10 dicembre 1982, il prefetto di Messina dichiarò l'espropriazione definitiva del terreno dei richiedenti.
14. Nel 1983 i richiedenti citarono la municipalità di Villafranca dinnanzi al tribunale di Messina per ottenere i danno-interessi che derivano della privazione del terreno. Facevano valere che l'occupazione del terreno era illegale al motivo che questa si era protratta al di là del termine autorizzato mentre i lavori della strada si erano già conclusi. Facevano valere, inoltre, che l'ordinanza del servizio del 20 dicembre 1979, era illegale al motivo che era stato adottata dopo la scadenza del termine fissato nell'ordinanza del 22 dicembre 1975.
15. Con un giudizio del 16 ottobre 1989, il tribunale di Messina dichiarò che in seguito all'occupazione dei terreni, ed alla vista della costruzione della strada, lavoro che risponde all'interesse pubblico, il diritto di proprietà dei richiedenti era stato neutralizzato conformemente al principio dell'espropriazione indiretta. C'era luogo dunque di considerare che la proprietà dei terreni era passata ab origine alla municipalità il 13 dicembre 1978, ossia irreversibilmente una volta trasformati i terreni . Di conseguenza l'ordinanza di espropriazione del 10 dicembre 1982 era illegale. Dato che il trasferimento di proprietà aveva avuto luogo nella cornice di un'occupazione di terreno diventata senza titolo, i richiedenti avevano diritto ai danno-interessi.
16. Il tribunale condannò la municipalità a pagare 98 238 585 lire italiane (ITL), per la perdita della proprietà e 4 120 185 ITL, ai richiedenti a titolo di indennità di occupazione temporanea, più interessi e rivalutazione.
17. Il 2 febbraio 1990, l'amministrazione interpose appello a questo giudizio dinnanzi alla corte di appello di Messina. Faceva valere in particolare che il diritto al risarcimento dei richiedenti era prescritto.
18. Con una sentenza dell’ 8 luglio 1991 la corte di appello confermò il giudizio del tribunale al motivo che l'azione di danno-interessi era sottoposta ad un termine di prescrizione di dieci anni, cominciando a decorrere, nello specifico, a contare della data di compimento dei lavori.
19. Il 2 aprile 1992, l'amministrazione ricorse in cassazione. Da una sentenza del 4 giugno 1996, la Corte di cassazione accolse il ricorso dell'amministrazione. Osservò in particolare che l'azione di danno-interessi era sottoposta ad un termine di prescrizione di cinque anni e rinviò la causa dinnanzi alla corte di appello di Catania per verificare se, al momento dell'introduzione del procedimento di danno-interessi dinnanzi al tribunale di Messina, il diritto al risarcimento dei richiedenti era prescritto.
20. Con una sentenza del 21 luglio 2000, la corte di appello dichiarò prescritto il diritto dei richiedenti ai danno-interessi. I giudici presero in considerazione la data alla quale la strada era stata costruita: ossia nel settembre 1978. Perciò, avendo i richiedenti citato in giustizia l'amministrazione il 7 novembre 1983, il termine di cinque anni era stato superato.
21. Questa sentenza è diventata definitiva il 20 ottobre 2001.
22. Ad una data non precisata, dopo il primo procedimento in appello, i richiedenti erano stati risarciti.
23. Con una lettera del 3 dicembre 2001, l'amministrazione chiese ai richiedenti la restituzione di 234 092,18 EUR.
24. Con un ricorso del 8 novembre 2002, l'amministrazione chiese al tribunale di Catania un'ingiunzione di pagamento ("decreto ingiuntivo") contro i richiedenti.
25. Con un decreto del 29 novembre 2002, il tribunale rilasciò questa ingiunzione.
26. Il 16 dicembre 2002, 24 gennaio 2003 il richiedente restituì all'amministrazione l'intimo di 181 290, 50 EUR.
II. IL DIRITTO E LE PRATICA INTERNI PERTINENTI
A. L'occupazione di emergenza di un terreno
27. In dritto italiano, il procedimento accelerato di espropriazione permette all'amministrazione di occupare un terreno e di costruire prima dell'espropriazione. Una volta dichiarato di utilità pubblica il lavoro da realizzare ed adottato il progetto di costruzione, l'amministrazione può decretare l'occupazione di emergenza delle zone da espropriare per una durata determinata che non supera cinque anni (articolo 20 della legge no 865 del 1971). Questa ordinanza diventa nulla se l'occupazione materiale del terreno non ha luogo nei tre mesi seguenti la sua promulgazione. Prima della fine del periodo di occupazione autorizzata, un'ordinanza di espropriazione formale deve essere presa.
28. L'occupazione autorizzata di un terreno dà diritto ad un'indennità di occupazione. La Corte costituzionale ha riconosciuto, nella sua sentenza no 470 del 1990, un diritto di accesso immediato ad un tribunale ai fini di richiedere l'indennità di occupazione appena il terreno è occupato materialmente, senza bisogno di aspettare che l'amministrazione proceda ad un'offerta di indennizzo.
B. Il principio dell'espropriazione indiretta ("occupazione acquisitiva" o "accessione invertita")
29. Negli anni 1970, parecchie amministrazioni locali procedettero alle occupazioni di emergenza di terreni che non furono seguite da ordinanze di espropriazione. Le giurisdizioni italiane si trovarono di fronte a casi in cui il proprietario di un terreno aveva perso di facto il domino di questo in ragione dell'occupazione e del compimento di lavori di costruzione di un lavoro pubblico. Restava da sapere se, semplicemente per effetto dei lavori effettuati, l'interessato aveva perso anche la proprietà terreno.
1. La giurisprudenza prima della sentenza no 1464 del 1983 della Corte di cassazione
30. La giurisprudenza era molto condivisa sul punto di sapere quale erano gli effetti della costruzione di un lavoro pubblico su un terreno occupato illegalmente. Per occupazione illegale, bisogna intendere un'occupazione illegale ab initio, o un'occupazione inizialmente autorizzata e diventata in seguito senza titolo, essendo annullato il titolo o proseguendo l'occupazione al di là della scadenza autorizzata senza che un'ordinanza di espropriazione sia sopraggiunta.
31. Secondo una prima giurisprudenza, il proprietario del terreno occupato dall'amministrazione non perdeva la proprietà del terreno dopo il completamento del lavoro pubblico. Tuttavia, non poteva chiedere una rimessa in stato del terreno e poteva impegnare unicamente un'azione in danni ed interessi per occupazione abusiva, non sottoposta ad un termine di prescrizione poiché l'illegalità derivante dall'occupazione era permanente. L'amministrazione poteva adottare in ogni momento una decisione formale di espropriazione; in questo caso, l'azione in danno-interessi si trasformava in controversia riguardante l'indennità di espropriazione ed i danno-interessi erano dovuti solamente per il periodo anteriore l’ordinanza di espropriazione per il non-godimento del terreno (vedere,tra altri, le sentenze della Corte di cassazione no 2341 del 1982, no 4741 di 1981, no 6452 e no 6308 del 1980).
32. Secondo una seconda giurisprudenza, il proprietario del terreno occupato dall'amministrazione non perdeva la proprietà del terreno e poteva chiedere la rimessa in stato, quando l'amministrazione aveva agito senza che ci fosse utilità pubblica (vedere, per esempio, Corte di cassazione, sentenza no 1578 del 1976, sentenza no 5679 del 1980).
33. Secondo una terza giurisprudenza, il proprietario del terreno occupato dall'amministrazione perdeva automaticamente la proprietà del terreno al momento della trasformazione irreversibile del bene, ossia al momento del completamento del lavoro pubblico. L'interessato aveva il diritto di chiedere dei danno-interessi (vedere la sentenza no 3243 del 1979 della Corte di cassazione).
2. La sentenza no 1464 del 1983 della Corte di cassazione
34. Da una sentenza del 16 febbraio 1983, la Corte di cassazione, deliberando in camere riunite, risolse il conflitto di giurisprudenza ed adottò la terza soluzione. Così fu consacrato il principio dell'espropriazione indiretta (accessione invertita od occupazione acquisitiva). In virtù di questo principio, il potere pubblico acquista ab origine la proprietà di un terreno senza procedere ad un'espropriazione formale quando, dopo l'occupazione del terreno, ed a prescindere dalla legalità dell'occupazione, il lavoro pubblico è stato realizzato. Quando l'occupazione è ab initio senza titolo, il trasferimento di proprietà ha luogo al momento del completamento del lavoro pubblico. Quando l'occupazione del terreno è stata inizialmente autorizzata, il trasferimento di proprietà ha luogo alla scadenza del periodo di occupazione autorizzata. Nella stessa sentenza, la Corte di cassazione precisò che, in ogni caso di espropriazione indiretta, l'interessato ha diritto ad un risarcimento integrale, avendo avuto luogo l'acquisizione del terreno senza titolo. Questo risarcimento non è versato tuttavia, automaticamente; incombe sull'interessato di richiedere dei danno-interessi. Inoltre, il diritto al risarcimento è abbinato al termine di prescrizione contemplato in caso di responsabilità da delitto, ossia cinque anni, che cominciano a decorrere al momento della trasformazione irreversibile del terreno.
3. La giurisprudenza dopo la sentenza no 1464 del 1983 della Corte di cassazione
a) La prescrizione
35. In un primo tempo, la giurisprudenza considerava che nessuno termine di prescrizione si trovava ad applicare, poiché l'occupazione senza titolo del terreno costituiva un atto illegale continuo. La Corte di cassazione, nella sua sentenza no 1464 del 1983, affermò che il diritto al risarcimento era sottoposto ad un termine di prescrizione di cinque anni. In seguito, la prima sezione della Corte di cassazione affermò che un termine di prescrizione di dieci anni doveva applicarsi (sentenze no 7952 di 1991 e no 10979 del 1992). Con una sentenza del 22 novembre 1992, la Corte di cassazione deliberando in camere riunite ha troncato definitivamente la questione, stimando che il termine di prescrizione è di cinque anni e che comincia a decorrere al momento della trasformazione irreversibile del terreno.
b) La sentenza no 188 del 1995 della Corte costituzionale
36. In questa sentenza, la Corte costituzionale ha giudicato compatibile con la Costituzione il principio dell'espropriazione indiretta, nella misura in cui questo principio è radicato in una disposizione legislativa, ossia l'articolo 2043 del codice civile che regge la responsabilità da delitto. Secondo questa sentenza, il fatto che l'amministrazione diventi proprietaria di un terreno traendo beneficio dal suo comportamento illegale non dà nessun problemi sul piano costituzionale, poiché l'interesse pubblico, ossia la conservazione del lavoro pubblico, prevale sull'interesse dell'individuo, e dunque sul diritto di proprietà di questo ultimo. La Corte costituzionale ha giudicato compatibile con la Costituzione l'applicazione all'azione in risarcimento del termine di prescrizione di cinque anni, come previsto dall'articolo 2043 del codice civile per responsabilità da delitto.
c) Caso di mancata applicazione del principio dell'espropriazione indiretta
37. Gli sviluppi della giurisprudenza mostrano che il meccanismo con il quale la costruzione di un lavoro pubblico provoca il trasferimento di proprietà del terreno a favore dell'amministrazione conosce delle eccezioni.
38. Nella sua sentenza no 874 del 1996, il Consiglio di stato ha affermato che non c'è espropriazione indiretta quando le decisioni della municipalità e l'ordinanza di occupazione di emergenza sono state annullate dalle giurisdizioni amministrative; così se non fosse tale caso, la decisione giudiziale sarebbe svuotata di sostanza.
39. Nella sua sentenza no 1907 del 1997, la Corte di cassazione deliberando in camere riunite ha affermato che l'amministrazione non diventa proprietaria di un terreno quando le decisioni che ha adottato e la dichiarazione di utilità pubblica devono essere considerate come nulle ab initio. In questo caso, l'interessato mantiene la proprietà dal terreno e può chiedere in integrum il restitutio. Può come alternativa, chiedere dei danno-interessi. L'illegalità in questi casi ha un carattere permanente e nessuno termine di prescrizione trova applicazione.
40. Nella sentenza no 6515 del 1997, la Corte di cassazione delibeando in camere riunite ha affermato che non c'è trasferimento di proprietà quando la dichiarazione di utilità pubblica è stata annullata dalle giurisdizioni amministrative. In questo caso, il principio dell'espropriazione indiretta non si trova dunque ad applicare. L'interessato che mantiene la proprietà dal terreno, ha la possibilità di chiedere in integrum il restitutio. L'introduzione di una domanda in danno-interessi provoca una rinuncia al restitutio in integrum. Il termine di prescrizione di cinque anni comincia a decorrere nel momento in cui la decisione del giudice amministrativo diventa definitiva.
41. Nella sentenza no 148 del 1998, la prima sezione della Corte di cassazione ha seguito la giurisprudenza delle camere riunite e ha affermato che il trasferimento di proprietà per effetto dell'espropriazione indiretta non ha luogo quando la dichiarazione di utilità pubblica alla quale il progetto di costruzione era abbinato è stata considerata come invalida ab initio.
42. Nella sentenza no 5902 del 2003, la Corte di cassazione in camere riunite ha riaffermato che non c'è trasferimento di proprietà in mancanza di dichiarazione di utilità pubblica valida.
43. Conviene confrontare questa giurisprudenza con la legge no 458 del 1988 e col Repertorio delle disposizioni sull'espropriazione, entrato in vigore il 30 giugno 2003 (paragrafo 46 sotto).
4. La legge no458 del 27 ottobre 1988
44. Ai termini dell'articolo 3 di questa legge:
"Il proprietario di un terreno, utilizzato per la costruzione di edifici pubblici e di case popolari, ha diritto al risarcimento del danno subito, in seguito ad un'espropriazione dichiarata illegale da una decisione passata in forza di cosa giudicata, ma non può pretendere la restituzione del suo bene. Ha anche dritto, in più del risarcimento del danno, alle somme dovute in ragione del deprezzamento monetario ed a quelle menzionate all'articolo 1224 § 2 del codice civile e questo a contare dal giorno dell'occupazione illegale."
45. Interpretando l'articolo 3 della legge del 1988, la Corte costituzionale, nella sua sentenza del 12 luglio 1990 (n° 384), ha considerato:
"Con la disposizione attaccata, il legislatore, tra gli interessi dei proprietari dei terreni - ottenere in caso di espropriazione illegale la restituzione dei terreni - e l'interesse pubblico - concretizzato dalla destinazione di questi beni alle finalità di costruzioni residenziali pubbliche a condizioni favorevoli o convenzionate - ha dato la precedenza a questo ultimo interesse."
5. L'importo del risarcimento in caso di espropriazione indiretta
46. Secondo la giurisprudenza di 1983 della Corte di cassazione in materia di espropriazione indiretta, un risarcimento integrale del danno subito, sotto forma di danno-interessi per la perdita del terreno, era dovuto all'interessato in compenso della perdita di proprietà che provoca l'occupazione illegale.
47. La legge di bilancio del 1992, articolo 5 bis del decreto-legge no 333 dell’ 11 luglio 1992, modificò questa giurisprudenza, nel senso che l'importo dovuto in caso di espropriazione indiretta non poteva superare l'importo dell'indennità contemplata per il caso di un'espropriazione formale. Dalla sentenza no 369 del 1996, la Corte costituzionale dichiarò incostituzionale questa disposizione.
48. In virtù della legge di bilancio no 662 del 1996 che seguì la disposizione dichiarata incostituzionale, l'indennizzo integrale non può essere accordato per un'occupazione di terreno avente avuto luogo prima del 30 settembre 1996. In questa ottica, l'indennizzo equivale all'importo dell'indennità contemplata per il caso di un'espropriazione formale, nell'ipotesi più favorevole al proprietario, mediante un aumento del 10%.
49. Dalla sentenza no 148 del 30 aprile 1999, la Corte costituzionale ha giudicato una tale indennità compatibile con la Costituzione. Tuttavia, nella stessa sentenza, la Corte ha precisato che un'indennità integrale, a concorrenza del valore venale del terreno, può essere richiesta quando l'occupazione e la privazione del terreno non hanno avuto luogo a causa di utilità pubblica.
6. La giurisprudenza dopo le sentenze della Corte europea dei Diritti dell'uomo del 30 maggio 2000 nelle cause Belvedere Alberghiera e Carbonara e Ventura
50. Con le sentenze no 5902 e 6853 del 2003, la Corte di cassazione in camere riunite si è pronunciata di nuovo sul principio dell'espropriazione indiretta, facendo riferimento alle due sentenze precitate della Corte europea dei Diritti dell'uomo.
51. Alla vista della constatazione di violazione dell'articolo 1 del Protocollo no 1 nelle cause sopra, la Corte di cassazione ha affermato che il principio dell'espropriazione indiretta sostiene un ruolo importante nella cornice del sistema giuridico italiano e che è compatibile con la Convenzione.
52. Più specificamente, la Corte di cassazione-dopo avere analizzato la storia del principio dell'espropriazione indiretta -ha detto che alla vista dell'uniformità della giurisprudenza in materia, il principio dell'espropriazione indiretta deve passare per pienamente "prevedibile" a contare dal 1983. Di fatto, l'espropriazione indiretta deve essere considerata come essendo rispettosa del principio di legalità. Trattandosi delle occupazioni di terreni che hanno luogo senza dichiarazione di utilità pubblica, la Corte di cassazione ha affermato che queste non sono atte a trasferire la proprietà del bene allo stato. In quanto all'indennizzo, la Corte di cassazione ha affermato che, anche se è inferiore al danno subito dall'interessato, ed in particolare al valore del terreno, l'indennizzo dovuto in caso di espropriazione indiretta è sufficiente per garantire un "giusto equilibrio" tra le esigenze dell'interesse generale della società e gli imperativi della salvaguardia dei diritti fondamentali dell'individuo.
53. Investito di un ricorso in esecuzione di una decisione giudiziale che annulla la dichiarazione di utilità pubblica riguardante un procedimento di espropriazione, vista la domanda della parte richiedente che tende ad ottenere la restituzione del terreno occupato e nel frattempo trasformato, il Consiglio di stato definitivamente, nella sua sentenza no 2/2005 del 29 aprile 2005 resa in seduta plenaria, si è pronunciato sul punto di sapere se la trasformazione irreversibile di suddetto terreno in seguito alla costruzione del lavoro "pubblico" poteva costituire una ragione di diritto che impedisce la restituzione del terreno. Il Consiglio di stato ha risposto negativamente. Ciò facendo, ha:
a) riconosciuto che il principio giurisprudenziale dell'espropriazione indiretta è manchevole in quanto al bisogno di sicurezza giuridica, per ciò che riguarda tra altri il punto di sapere a quale data il lavoro pubblico deve essere considerato come "realizzato" e dunque a quale data vi è stato trasferimento di proprietà a favore dello stato;
b) accolto la giurisprudenza della Corte, ed in particolare la sentenza Belvedere Alberghiera Srl c. Italia, affermando che, a fronte di una domanda di restituzione di un bene illegalmente occupato e trasformato, il lavoro realizzato dalle autorità pubbliche non può, in quanto tale, costituire un ostacolo assoluto alla restituzione,;
c) interpretato l'articolo 43 del Repertorio (paragrafo 55 sotto) nel senso in cui la non-restituzione di un terreno può essere ammessa solamente nei casi eccezionali, ossia quando l'amministrazione invoca un interesse pubblico particolarmente contrassegnato alla conservazione del lavoro;
d) affermato, in questo contesto, che l'espropriazione indiretta non potrebbe costituire un'alternativa ("una mera alternativa") ad un procedimento di espropriazione in buona e dovuta forma.
7. Il Repertorio delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di espropriazione a causa di utilità pubblica ("il Repertorio")
54. Il 30 giugno 2003 è entrato in vigore il decreto presidenziale no 327 dell’ 8 giugno 2001, modificato dal decreto legislativo no 302 del 27 dicembre 2002, e che regge il procedimento di espropriazione. Il Repertorio codifica le disposizioni e la giurisprudenza esistente in materia. In particolare, codifica il principio dell'espropriazione indiretta. Il Repertorio che non si applica ai casi di occupazione sopraggiunti anteriormente al 1996 e non si applica dunque nello specifico, si è sostituito, a partire dalla sua entrata in vigore, all'insieme della legislazione e della giurisprudenza precedente in materia di espropriazione.
55. Al suo articolo 43, il Repertorio contempla che nella mancanza di un'ordinanza di espropriazione, o nella mancanza di dichiarazione di utilità pubblica, un terreno trasformato in seguito alla realizzazione di un lavoro pubblico è acquisito al patrimonio dell'autorità che l'ha trasformato; dei danno-interessi sono accordati in compenso. L'autorità può acquisire anche un bene quando il piano di urbanistica o la dichiarazione di utilità pubblica sono stati annullati. Il proprietario può chiedere al giudice la restituzione del terreno. L'autorità in causa si può opporre. Quando il giudice decide di non ordinare la restituzione del terreno, il proprietario ha diritto ad un risarcimento.
IN DIRITTO
I. SULLA VIOLAZIONE ADDOTTA DELL'ARTICOLO 1 DEL PROTOCOLLO NO 1
56. I richiedenti adducono essere stati privati dei loro beni nelle circostanze incompatibili con l'articolo 1 del Protocollo no 1, così formulato,:
"Ogni persona fisica o morale ha diritto al rispetto dei suoi beni. Nessuno può essere privato della sua proprietà che a causa di utilità pubblica e nelle condizioni previste dalla legge ed i principi generali del diritto internazionale.
Le disposizioni precedenti non recano offesa al diritto che possiedono gli Stati di mettere in vigore le leggi che giudicano necessarie per regolamentare l'uso dei beni conformemente all'interesse generale o per garantire il pagamento delle imposte o di altri contributi o delle multe. "
A. Sull'ammissibilità
57. Il Governo solleva un'eccezione di non-esaurimento delle vie di ricorso interne al motivo che i richiedenti non sono ricorsi in cassazione contro la sentenza della corte di appello. Questo ricorso non era destinato al fallimento tenuto conto del fatto che la Corte di cassazione si sarebbe potuta pronunciare sulla nozione di realizzazione del lavoro pubblico ed avrebbe potuto affermare che il momento iniziale del termine di prescrizione doveva essere fissato alla data di scadenza del periodo autorizzato.
58. Secondo il Governo, nel caso di specifico non c'era prescrizione.
59. Per di più, il Governo fa valere che i richiedenti avrebbero potuto attaccare la sentenza della corte di appello dinnanzi alla Corte di cassazione per difetto di motivazione, per ciò che riguarda la data di realizzazione del lavoro pubblico.
60. Il Governo eccepisce, inoltre, che la richiesta è tardiva al motivo che sarebbe stata introdotta il 31 maggio 2002, o sei mesi dopo la decisione interna definitiva.
61. I richiedenti si oppongono all’eccezione del Governo di non-esaurimento e fanno valere che un altro ricorso in cassazione non avrebbe ovviato alla situazione denunciata, tanto più che il loro primo ricorso in cassazione era stato respinto già nel 1996. Ricordano che l'obbligo di esaurire le vie di ricorso interne impone l'utilizzazione di un ricorso che sia adeguato ed effettivo. Nel caso specifico, secondo i richiedenti, il Governo non ha dimostrato che l'utilizzazione di questo ricorso avrebbe permesso loro di ottenere il pagamento di danno-interessi.
62. In quanto all'eccezione derivata dalla mancata osservanza del termine di sei mesi, i richiedenti affermano che hanno introdotto il ricorso il 19 marzo 2002.
63. Trattandosi della prima eccezione, la Corte ricorda che in virtù della regola dell'esaurimento delle vie di ricorso interne enunciata all'articolo 35 § 1 della Convenzione, un richiedente deve avvalersi normalmente dei ricorsi disponibili e sufficienti per permettergli di ottenere risarcimento delle violazioni che adduce, essendo inteso che incombe sul Governo che eccepisce del non-esaurimento di convincere la Corte che il ricorso invocato era effettivo e disponibile tanto in teoria che in pratica all'epoca dei fatti, cioè che era accessibile e suscettibile di offrire al richiedente la correzione delle sue lagnanze, e che presentava delle prospettive ragionevoli di successo (vedere, tra altri riferimenti, Akdivar ed altri c. Turchia, sentenza del 16 settembre 1996, Raccolta delle sentenze e decisioni 1996-IV, p. 1210, § 66).
64. A questo riguardo, la Corte nota innanzitutto che il primo ricorso dei richiedenti è stato respinto al motivo che la Corte di cassazione aveva dichiarato che l'azione in danno-interessi era sottoposta ad un termine di prescrizione di cinque anni. Il Governo si limita a dire che i richiedenti avrebbero potuto ricorrere di nuovo in cassazione, senza dimostrare che, nelle cause similari alla presente, suddetto ricorso avrebbe potuto ovviare alla lagnanza relativa all'applicazione della prescrizione. Del resto, la Corte osserva che la Corte di cassazione (sentenza 22 novembre 1992) deliberando in camere riunite, ha troncato definitivamente la questione, stimando che il termine di prescrizione è di cinque anni e che comincia a decorrere al momento della trasformazione irreversibile del terreno. Di conseguenza, l'eccezione di non-esaurimento delle vie di ricorso interne deve essere respinta.
65. In quanto alla seconda eccezione, la Corte nota che il ricorso è stato introdotto il 19 marzo 2002, e non come afferma il Governo, il 31 maggio 2002. Respinge quindi la seconda eccezione del Governo.
66. La Corte constata inoltre che la richiesta non è manifestamente male fondata al senso dell'articolo 35 § 3 della Convenzione e non si urtara con nessuno altro motivo di inamissibilità. Conviene dichiararla accettabile dunque.
B. Sul merito
1. Tesi delle parti
a) Il Governo
67. Il Governo fa osservare che, nel caso di specifico, si tratta di un'occupazione di terreno nella cornice di un procedimento amministrativo che si fonda su una dichiarazione di utilità pubblica. Ammette che il procedimento di espropriazione non è stato messo in opera nei termini previsti dalla legge, nella misura in cui non è stata adottata nessuna ordinanza di espropriazione.
68. Primariamente, ci sarebbe utilità pubblica, ciò che non è stato rimesso in causa dalle giurisdizioni nazionali.
69. Secondariamente, la privazione del bene come risultante dall'espropriazione indiretta sarebbe "contemplata dalla legge." Secondo il Governo, il principio dell'espropriazione indiretta deve essere considerato come facente parte del diritto positivo a contare al più tardi dalla sentenza della Corte di cassazione no 1464 del 1983. La giurisprudenza ulteriore avrebbe confermato questo principio ed avrebbe precisato certi aspetti della sua applicazione e, inoltre, questo principio sarebbe stato riconosciuto dalla legge no 458 del 27 ottobre 1988 e dalla legge di bilancio no 662 del 1996.
70. Il Governo ne conclude che a partire dal 1983, le regole dell'espropriazione indiretta erano perfettamente prevedibili, chiare ed accessibili a tutti i proprietari di terreni.
71. A questo riguardo, il Governo ricorda che la giurisprudenza della Corte ha riconosciuto che l'idea di legge è comprensiva dei principi generali da lei enunciati o implicati ( Winterwerp c. Paesi Bassi, sentenza del 24 ottobre 1979, serie A no 33 § 45) così come del diritto non scritto (Sunday Time c. Regno Unito (no1), sentenza del 26 aprile 1979, serie A no 30, § 47).
72. Segue che la giurisprudenza consolidata della Corte di cassazione non potrebbe essere esclusa dala nozione di legge al senso della Convenzione.
73. Il Governo ricorda che in una causa tedesca ,Forrer-Niedenthal c. Germania ( sentenza del 20 febbraio 2003) la Corte ha considerato una legge tedesca del 1997 come sufficiente, malgrado la sua imprevedibilità manifesta, per fornire una base legale alle decisioni che hanno privato il richiedente di ogni protezione contro l'attentato portato alla sua proprietà. Chiede alla Corte di applicare lo stesso criterio di giudizio alla presente causa.
74. Trattandosi della qualità della legge, il Governo riconosce che il fatto che un'ordinanza di espropriazione non sia stata pronunciata è in sé una trasgressione alle regole che presiedono al procedimento amministrativo.
75. Tuttavia, tenuto conto del fatto che il terreno è stato trasformato in modo irreversibile in ragione della costruzione un lavoro di utilità pubblica, la restituzione di questo non è più possibile.
76. Il Governo definisce l'espropriazione indiretta come il risultato di un'interpretazione sistematica da parte dei giudici di principi esistenti, tendente a garantire che l'interesse generale prevalga sull'interesse degli individui, quando il lavoro pubblico è stato realizzato (trasformazione del terreno) e che questo risponde all'utilità pubblica.
77. In quanto all'esigenza di garantire un giusto equilibrio tra i sacrifici imposti agli individui ed il compenso concesso a questi, il Governo riconosce che l'amministrazione è tenuta di indennizzare l'individuo.
78. Però, questo indennizzo può essere inferiore al danno subito dall'interessato, visto che l'espropriazione indiretta risponde ad un interesse collettivo e che l'illegalità commessa dall'amministrazione riguarda solamente la forma, ossia una trasgressione alle regole che presiedono al procedimento amministrativo.
79. Tuttavia, visto che l'espropriazione indiretta risponde ad un interesse collettivo, il Governo sostiene che l'importo dell'indennità in causa rientra nel margine di valutazione lasciata agli Stati per fissare un indennizzo che sia ragionevolmente in rapporto col valore del bene. Ricorda inoltre che l'indennità come plafonata dalla legge in causa, è in ogni caso superiore a quella che sarebbe stato accordata se l'espropriazione fosse stata regolare.
80. Trattandosi del caso di specifico, il Governo fa osservare che il procedimento in danno-interessi è stato intentato dai richiedenti nel 1983, quando il principio dell'espropriazione indiretta era già consolidato. Non si pone nessuna questione di legalità allora nello specifico.
81. In quanto al termine di prescrizione che è stato applicato nello specifico, e che ha avuto per conseguenza di privare i richiedenti di ogni indennizzo, il Governo sostiene che questa situazione è imputabile ai richiedenti stessi che si sarebbero dovuti affrettare nei cinque anni seguenti la fine dei lavori di costruzione e chiedere i danno-interessi.
82. Alla luce di queste considerazioni, il Governo conclude che la situazione denunciata è compatibile da tutti i punti di vista con l'articolo 1 del Protocollo no 1.
b) I richiedenti,
83. I richiedenti fanno osservare che sono stati privati del loro bene in virtù del principio dell'espropriazione indiretta, come applicato dalle giurisdizioni nazionali. Chiedono alla Corte di dichiarare che l'espropriazione del terreno non sia conforme al principio di legalità. Riferendosi alle sentenze Belvedere Alberghiera c. Italia ( no 31524/96, CEDH 2000-VI) e Carbonara e Ventura c. Italia (no 24638/94, sentenza del 30 maggio 2000, CEDH 2000-VI) osservano che l'espropriazione indiretta è un meccanismo che permette all'autorità pubblica di acquisire un bene in ogni illegalità, ciò che non è ammissibile in un Stato di diritto.
84. Infine, in quanto all'indennizzo, i richiedenti osservano che non c'è stato "risarcimento" del danno subito in ragione dell'applicazione retroattiva del termine di prescrizione.
2. Valutazione della Corte
a) Sull'esistenza di un'ingerenza
85. La Corte ricorda che, per determinare se c'è stata "privazione di beni", bisogna esaminare non solo se ci sono state spodestamento o espropriazione formale, ma ancora guardare al di là delle apparenze ed analizzare la realtà della situazione controversa. Mirando la Convenzione a proteggere dei diritti "concreti ed effettivi", importa di ricercare se suddetta situazione equivaleva ad un'espropriazione di fatto (Sporrong e Lönnroth c. Svezia, sentenza del 23 settembre 1982, serie A no 52, pp. 24-25, § 63).
86. La Corte rileva che, applicando il principio dell'espropriazione indiretta, le giurisdizioni nazionali hanno considerato i richiedenti come essendo privati del loro bene a contare dal momento in cui il terreno era stato trasformato irreversibilmente dai lavori pubblici. A difetto di un atto formale di espropriazione, la constatazione di illegalità da parte del giudice è l'elemento che consacra il trasferimento al patrimonio pubblico del bene occupato. In queste circostanze, la Corte conclude che la sentenza della corte di appello ha avuto per effetto di privare i richiedenti del loro bene al senso della seconda frase dell'articolo 1 del Protocollo no 1 (Carbonara e Ventura precitato, § 61, e Brumărescu c. Romania [GC], no 28342/95, § 77, CEDH 1999-VII).
87. Per essere compatibile con l'articolo 1 del Protocollo no 1 una tale ingerenza deve essere operata "a causa di utilità pubblica" e "nelle condizioni previste dalla legge ed i principi generali di diritto internazionale." L'ingerenza deve predisporre un "giusto equilibrio" tra le esigenze dell'interesse generale della comunità e gli imperativi della salvaguardia dei diritti fondamentali dell'individuo (Sporrong e Lönnroth, precitato, p. 26, § 69). Inoltre, la necessità di esaminare la questione del giusto equilibrio può farsi non "sentire che quando si è rivelato che l'ingerenza controversa ha rispettato il principio di legalità e non era arbitraria" (Iatridis c. Grecia [GC], no 31107/96, § 58, CEDH 1999-II, e Beyeler c. Italia [GC], no 33202/96, § 107, CEDH 2000-I).
88. Allora, la Corte non stima opportuno fondare il suo ragionamento sulla semplice constatazione che un risarcimento integrale in favore dei richiedenti non ha avuto luogo (Carbonara, precitato, § 62).
b) Sul rispetto del principio di legalità
89. L'articolo 1 del Protocollo no 1 esige, innanzitutto e soprattutto, che un'ingerenza dell'autorità pubblica nel godimento del diritto al rispetto dei beni sia legale. La preminenza del diritto, uno dei principi fondamentali di una società democratica, è inerente all'insieme degli articoli della Convenzione (Iatridis precitato, § 58,). Il principio di legalità notifica l'esistenza di norme di diritto interno sufficientemente accessibili, precise e prevedibili (Hentrich c. Francia, sentenza del 22 settembre 1994, serie A no 296 - Ha, pp. 19-20, § 42, e Lithgow ed altri c. Regno Unito, sentenza del 8 luglio 1986, serie A no 102, p. 47, § 110).
90. Nelle sentenze Belvedere Alberghiera srl e Carbonara e Ventura precitate, la Corte non aveva stimato utile giudicare in abstracto se il ruolo che un principio giurisprudenziale, come quello dell'espropriazione indiretta, occupa in un sistema di diritto continentale è assimilabile a quell'occupato dalle disposizioni legislative, ciò che conta essendo-in ogni stato di causa-che la base legale risponda ai criteri di prevedibilità, accessibilità e precisione enunciati più sopra. La Corte è sempre convinta che l'esistenza in quanto tale di una base legale non basti a soddisfare il principio di legalità e stima utile propendersi sulla questione della qualità della legge.
91. La Corte prende nota dell'evoluzione giurisprudenziale che ha condotto all'elaborazione del principio dell'espropriazione indiretta. Rileva anche che questo principio è stato trasposto nei testi di legge, come la legge no 458 del 1988, la legge no 662 del 1996 e, ultimamente, nel Repertorio delle disposizioni in materia di espropriazione. Essendo così, la Corte non perde di vista le applicazioni contraddittorie che hanno luogo nella cronostoria della giurisprudenza. Questo punto di vista è stato adottato del resto dal Consiglio di stato (paragrafo 53 sopra) che, nella sua sentenza no 2 di 2005 resa in seduta plenaria, ha riconosciuto che il principio giurisprudenziale dell'espropriazione indiretta non ha mai dato adito a regolamentazione stabile, completa e prevedibile.
92. La Corte rileva anche delle contraddizioni tra la giurisprudenza ed i testi di suddetta legge. A titolo di esempio, nota che se è vero che la giurisprudenza ha escluso, a contare dal 1996-1997, che l'espropriazione indiretta possa applicarsi quando la dichiarazione di utilità pubblica è stata annullata, è anche vero che il Repertorio ha ultimamente contemplato che nella mancanza di dichiarazione di utilità pubblica, ogni terreno può essere acquisito al patrimonio pubblico, se il giudice decide di non ordinare la restituzione del terreno occupato e trasformato dall'amministrazione.
93. Alla vista di questi elementi, la Corte non esclude che rimanga il rischio di un risultato imprevedibile o arbitrario per gli interessati.
94. La Corte nota poi che il meccanismo dell'espropriazione indiretta permette in generale all'amministrazione di passare oltre le regole fissate in materia di espropriazione, col rischio di un risultato imprevedibile o arbitrario per gli interessati, sia che si tratti di un'illegalità dall'inizio o di un'illegalità sopraggiunta in seguito. L'espropriazione indiretta mira difatti, in ogni caso, ad interinare una situazione di fatto che deriva dalle illegalità commesse dall'amministrazione, a regolare le conseguenze per l'individuo e per l'amministrazione, a favore di questa. Che sia in virtù di un principio giurisprudenziale o di un testo di legge come l'articolo 43 del Repertorio, l'espropriazione indiretta non potrebbe dunque costituire un'alternativa ad un'espropriazione in buona e dovuta forma (vedere, su questo punto anche, la posizione del Consiglio di stato, al paragrafo 53 sopra).
95. A questo riguardo, la Corte nota che l'espropriazione indiretta permette all'amministrazione di occupare un terreno e di trasformarlo irreversibilmente, in modo tale che sia considerato come acquisito al patrimonio pubblico, senza che in confronto non sia adottato un atto formale dichiarante il trasferimento di proprietà. Nella mancanza di un atto che formalizza l'espropriazione e sopraggiungendo al più tardi nel momento in cui il proprietario ha perso ogni padronanza del bene, l'elemento che permetterà di trasferire al patrimonio pubblico il bene occupato e di raggiungere una sicurezza giuridica è la constatazione di illegalità da parte del giudice, valendo come dichiarazione di trasferimento di proprietà. Incombe sull'interessato - che continua ad essere formalmente proprietario - di sollecitare al giudice competente una decisione che constata, all'occorrenza, l'illegalità abbinata alla realizzazione di un lavoro di interesse pubblico, condizioni necessarie affinché sia dichiarato in modo retroattivo privato del suo bene.
96. Alla vista di questi elementi, la Corte stima che il meccanismo dell'espropriazione indiretta non è atto a garantire un grado sufficiente di sicurezza giuridica.
97. La Corte nota poi che l'espropriazione indiretta permette inoltre all'amministrazione di occupare un terreno e di trasformarlo senza per questo versare indennità allo stesso tempo. L'indennità deve essere richiesta dall'interessato e ciò entro prescrizione di cinque anni, cominciando a contare della data alla quale il giudice stima che la trasformazione irreversibile del terreno ha avuto luogo. Questo può provocare delle conseguenze nefaste per l'interessato, e rendere vano ogni speranza di risarcimento (Carbonara e Ventura, precitato, § 71).
98. La Corte rileva infine che il meccanismo dell'espropriazione indiretta permette all'amministrazione di derivare partito dal suo comportamento illegale, e che il prezzo da pagare è solamente del 10% più elevato che nel caso di un'espropriazione in buona e dovuta forma. Secondo la Corte, questa situazione non è di natura tale da favorire la buona amministrazione dei procedimenti di espropriazione ed a prevenire degli episodi di illegalità.
99. Ad ogni modo, la Corte è chiamata a verificare se il modo in cui il diritto interno è interpretato ed applicato produce degli effetti conformi ai principi della Convenzione.
100. Nella presente causa, la Corte rileva che applicando il principio dell'espropriazione indiretta, le giurisdizioni italiane hanno considerato i richiedenti privati del loro bene a contare dal momento in cui l'occupazione aveva smesso di essere autorizzata, essendo collegate le condizioni di illegalità dell'occupazione e di interesse pubblico del lavoro costruiscono. Ora, nella mancanza di un atto formale di espropriazione, la Corte stima che questa situazione non potrebbe essere considerata come "prevedibile", poiché è solamente dalla decisione definitiva –avendo acquisito la sentenza della corte di appello forza di cosa giudicata-che si può considerare il principio dell'espropriazione indiretta come essendo stato applicato effettivamente e che l'acquisizione del terreno al patrimonio pubblico è stata consacrata. Di conseguenza, i richiedenti non hanno avuto la "sicurezza giuridica" concernente la privazione del terreno che il 20 ottobre 2001, data alla quale la sentenza della corte di appello di Catania è diventata definitiva.
101. La Corte osserva poi che la situazione in causa ha permesso all'amministrazione di derivare partito da un'occupazione di terreno illegale. In altri termini, l'amministrazione si è potuta appropriare il terreno a disprezzo delle regole che reggono l'espropriazione in buona e dovuta forma, e, tra altri, senza che un'indennità sia messa in confronto a disposizione degli interessati.
102. Trattandosi dell'indennità, la Corte constata che l'applicazione retroattiva del termine di prescrizione di cinque anni al caso di specifico ha avuto per effetto di privare i richiedenti di ogni risarcimento del danno subito.
103. Alla luce di queste considerazioni, la Corte stima che l'ingerenza controversa non è compatibile col principio di legalità e che ha infranto il diritto al rispetto dei beni dei richiedenti dunque.
104. Da allora, c'è stata violazione dell'articolo 1 del Protocollo no 1.
II. SULL'APPLICAZIONE DELL'ARTICOLO 41 DELLA CONVENZIONE
105. Ai termini dell'articolo 41 della Convenzione,
"Se la Corte dichiara che c'è stata violazione della Convenzione o dei suoi Protocolli, e se il diritto interno dell'Alta Parte contraente non permette di cancellare che imperfettamente le conseguenze di questa violazione, la Corte accorda alla parte lesa, se c'è luogo, una soddisfazione equa. "
106. I richiedenti richiedono 193 684,50 euro (EUR) a titolo del danno materiale corrispondente alla somma riconosciuta dal tribunale e la corte di appello a titolo di danno-interessi e che hanno dovuto restituire all'amministrazione seguito all'applicazione della prescrizione.
107. In quanto al danno morale, i richiedenti chiedono 25 000 EUR ciascuno, o un importo globale di 75 000 EUR.
108. Inoltre, i richiedenti sollecitano il rimborso degli oneri incorsi dinnanzi alle giurisdizioni nazionali, senza tuttavia valutarlo.
109. Il Governo sostiene che nessuna somma è dovuta ai richiedenti a titolo di danno materiale dato che le giurisdizioni interne hanno affermato che il loro diritto ai danno-interessi era prescritto.
110. Sussidiariamente, il Governo afferma che la somma che hanno di restituire l'era stato assegnato loro provvisoriamente, le decisioni delle giurisdizioni interne non avendo acquisito ancora forza di cosa giudicata. I richiedenti hanno ricevuto una somma pure sapendo che un giorno avrebbero potuto doverla rimborsare.
111. Trattandosi del danno morale, il Governo osserva che la somma chiesta è esorbitante e chiede alla Corte di decidere in equità.
112. In quanto agli oneri del procedimento dinnanzi alle giurisdizioni interne, il Governo sostiene che i richiedenti non hanno valutato le loro pretese.
113. In quanto all'onere di procedimento dinnanzi alla Corte, il Governo fa valere che nessuna somma è dovuta ai richiedenti a questo titolo per la loro mancanza di non avere presentato a questo riguardo richiesta.
114. La Corte stima che la questione dell'applicazione dell'articolo 41 non si trova in stato. Perciò, la riserva e fisserà ulteriore procedimento, tenuto conto della possibilità che il Governo ed i richiedenti giungano ad un accordo.
PER QUESTI MOTIVI, LA CORTE, ALL'UNANIMITÀ,
1. Dichiara la richiesta accettabile;
2. Stabilisce che c'è stata violazione dell'articolo 1 del Protocollo no 1;
3. Stabilisce che la questione dell'applicazione dell'articolo 41 della Convenzione non si trova in stato;
perciò,
a) la riserva per intero;
b) invita il Governo ed i richiedenti ad inviarle per iscritto, nel termine di tre mesi a contare del giorno in cui la sentenza sarà diventata definitiva conformemente all'articolo 44 § 2 della Convenzione, le loro osservazioni su questa questione ed in particolare a darle cognizione di ogni accordo al quale potrebbero arrivare;
c) riserva il procedimento ulteriore e delega al presidente della camera la cura di fissarlo all'occorrenza.
Fatto in francese, comunicato poi per iscritto il 15 dicembre 2005 in applicazione dell'articolo 77 §§ 2 e 3 dell'ordinamento.
Vincent Pastore Boštjan Sig. Zupančič
Cancelliere Président





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