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CASO: AFFAIRE CARLETTA c. ITALIE

TIPOLOGIA: Sentenza
LIVELLO DI IMPORTANZA: 2 (media)
ARTICOLI: P1-1

NUMERO: 63861/00/2005
STATO: Italia
DATA: 15/07/2005
ORGANO: Sezione Prima


TESTO ORIGINALE

Conclusion Non-lieu à examiner l'exception préliminaire ; Violation de P1-1 ; Satisfaction équitable réservée
PREMIERE SECTION

AFFAIRE CARLETTA c. ITALIE

(Requête no 63861/00)

ARRÊT

STRASBOURG

15 juillet 2005

Cet arrêt deviendra définitif dans les conditions définies à l'article 44 § 2 de la Convention. Il peut subir des retouches de forme.





En l'affaire Carletta c. Italie,

La Cour européenne des Droits de l'Homme (première section), siégeant en une chambre composée de :

M. C.L. Rozakis, président,
Mme F. Tulkens,
M. P. Lorenzen,
Mmes N. Vajić,
S. Botoucharova,
MM. V. Zagrebelsky,
K. Hajiyev, juges

et de M. S. Nielsen, greffier de section,

Après en avoir délibéré en chambre du conseil le 23 juin 2005,

Rend l'arrêt que voici, adopté à cette dernière date :

PROCÉDURE

1. A l'origine de l'affaire se trouve une requête (no 63861/00) dirigée contre la République italienne et dont un ressortissant de cet Etat, P. R. C. (« le requérant »), a saisi la Cour le 18 novembre 2000 en vertu de l'article 34 de la Convention de sauvegarde des Droits de l'Homme et des Libertés fondamentales (« la Convention »).

2. Le requérant est représenté par Me L. C., avocat à Bénévent. Le gouvernement italien (« le Gouvernement ») est représenté par son agent, M. I. M. Braguglia, et par son coagent, M. F. Crisafulli.

3. Le requérant alléguait en particulier une atteinte injustifiée à son droit au respect de ses biens.

4. La requête a été attribuée à la première section de la Cour (article 52 § 1 du règlement). Au sein de celle-ci, la chambre chargée d'examiner l'affaire (article 27 § 1 de la Convention) a été constituée conformément à l'article 26 § 1 du règlement.

5. Par une décision du 5 septembre 2002, la chambre a déclaré la requête partiellement irrecevable. Le 1er avril 2004, elle a déclaré le restant de la requête recevable (article 54 § 3 du règlement).

6. Tant le requérant que le Gouvernement ont déposé des observations écrites sur le fond de l'affaire (article 59 § 1 du règlement).

7. Le 1er novembre 2004, la Cour a modifié la composition de ses sections (article 25 § 1 du règlement). La présente requête a été attribuée à la première section ainsi remaniée (article 52 § 1).

EN FAIT

I. LES CIRCONSTANCES DE L'ESPÈCE

8. Le requérant était copropriétaire d'un terrain sis à Fragneto l'Abate (Bénévent) et enregistré au cadastre, feuille 18, parcelles 51, 56, 63, 167 et feuille 20, parcelle 75.

9. Par un arrêté du 7 août 1979, le maire de Fragneto l'Abate autorisa l'occupation d'urgence du terrain, pour une période maximale de cinq ans, en vue de son expropriation. En septembre 1979 il y eut occupation matérielle.

10. En août 1982, un deuxième arrêté autorisa l'occupation d'une autre partie de terrain. A une date non précisée, il y eut occupation matérielle.

11. Par un acte d'assignation notifié le 8 février 1983, le requérant et le copropriétaire introduisirent devant le tribunal civil de Bénévent un recours en dommages-intérêts à l'encontre de la ville de Fragneto l'Abate. Ils alléguaient que l'occupation du terrain était illégale, et que les travaux de construction d'une route s'étaient terminés sans qu'il fût procédé à l'expropriation formelle du terrain et au paiement d'une indemnité.

12. Au cours du procès le tribunal ordonna une expertise et plusieurs compléments d'expertise. Il ressort du dossier qu'une partie du terrain (148 mètres carrés) avait été utilisée pour la construction d'une route et qu'à une date non précisée elle avait donc été irréversiblement transformée par l'ouvrage d'intérêt public. Le mètre carré de cette partie de terrain était évalué à 20 000 ITL. Toutefois, vu l'entrée en vigueur de la loi no 662 de 1996, l'indemnité à accorder était plafonnée à 10 165 ITL le mètre carré. L'autre partie de terrain occupé (130 mètres carrés) n'avait pas été transformée de manière irréversible étant donné qu'elle avait servi pour poser des égouts.

13. Par un jugement déposé au greffe le 14 avril 2003, le tribunal de Bénévent estima que l'occupation des parcelles litigieuses avait été illégale.

14. Quant au terrain utilisé pour construire la route, le tribunal déclara que les intéressés avaient été privés de leur bien au moment et par l'effet de la transformation irréversible de celui-ci. La date à laquelle il y a eu transfert de propriété au bénéfice de l'administration ne ressort pas du jugement. Le tribunal accorda une indemnité de 1 528, 71 EUR, conformément aux estimations des experts et à la loi no 662 de 1996.

15. Pour ce qui est de l'autre partie de terrain, le tribunal déclara que les acteurs en étaient encore propriétaires vu que le système d'égouts le traversant n'avait pas irréversiblement transformé les lieux et avait seulement constitué une servitude de passage. Le tribunal accorda un dédommagement.

16. La somme globale due devait être indexée et augmentée d'intérêts jusqu'au jour du paiement. Quant aux frais de procédure, le tribunal condamna l'administration à les rembourser à concurrence de 4 121, 19 EUR et à verser cette somme dans les mains de l'avocat ayant représenté le requérant.

17. Il ressort du dossier que le requérant a dû engager en janvier 2004 une procédure d'exécution pour obtenir, en mai 2004, le paiement de l'indemnité qui lui a été accordée.

18. Le jugement du tribunal de Bénévent est devenu définitif le 30 mai 2004.

II. LE DROIT ET LA PRATIQUE INTERNES PERTINENTS

A. L'occupation d'urgence d'un terrain

19. En droit italien, la procédure accélérée d'expropriation permet à l'administration d'occuper un terrain et d'y construire avant l'expropriation. Une fois l'ouvrage à réaliser déclaré d'utilité publique et le projet de construction adopté, l'administration peut décréter l'occupation d'urgence des zones à exproprier pour une durée déterminée n'excédant pas cinq ans (article 20 de la loi no 865 de 1971). Ce décret devient caduc si l'occupation matérielle du terrain n'a pas lieu dans les trois mois suivant sa promulgation. Avant la fin de la période d'occupation autorisée, un décret d'expropriation formelle doit être pris.

20. L'occupation autorisée d'un terrain donne droit à une indemnité d'occupation. La Cour constitutionnelle a reconnu, dans son arrêt no 470 de 1990, un droit d'accès immédiat à un tribunal aux fins de réclamer l'indemnité d'occupation dès que le terrain est matériellement occupé, sans besoin d'attendre que l'administration procède à une offre d'indemnisation.

B. Le principe de l'expropriation indirecte (« occupazione acquisitiva » ou « accessione invertita »)

21. Dans les années 1970, plusieurs administrations locales procédèrent à des occupations d'urgence de terrains qui ne furent pas suivies de décrets d'expropriation. Les juridictions italiennes se trouvèrent confrontées à des cas où le propriétaire d'un terrain avait perdu de facto la disponibilité de celui-ci en raison de l'occupation et de l'accomplissement de travaux de construction d'un ouvrage public. Restait à savoir si, simplement par l'effet des travaux effectués, l'intéressé avait perdu également la propriété du terrain.

1. La jurisprudence avant l'arrêt no 1464 de 1983 de la Cour de cassation

22. La jurisprudence était très partagée sur le point de savoir quels étaient les effets de la construction d'un ouvrage public sur un terrain occupé illégalement. Par occupation illégale, il faut entendre une occupation illégale ab initio, ou bien une occupation initialement autorisée et devenue sans titre par la suite, le titre étant annulé ou bien l'occupation se poursuivant au-delà de l'échéance autorisée sans qu'un décret d'expropriation ne soit intervenu.

23. Selon une première jurisprudence, le propriétaire du terrain occupé par l'administration ne perdait pas la propriété du terrain après l'achèvement de l'ouvrage public. Toutefois, il ne pouvait pas demander une remise en l'état du terrain et pouvait uniquement engager une action en dommages et intérêts pour occupation abusive, non soumise à un délai de prescription puisque l'illégalité découlant de l'occupation était permanente. L'administration pouvait à tout moment adopter une décision formelle d'expropriation ; dans ce cas, l'action en dommages-intérêts se transformait en litige portant sur l'indemnité d'expropriation et les dommages-intérêts n'étaient dus que pour la période antérieure au décret d'expropriation pour la non-jouissance du terrain (voir, entre autres, les arrêts de la Cour de cassation no 2341 de 1982, no 4741 de 1981, no 6452 et no 6308 de 1980).

24. Selon une deuxième jurisprudence, le propriétaire du terrain occupé par l'administration ne perdait pas la propriété du terrain et pouvait demander la remise en l'état, lorsque l'administration avait agi sans qu'il y ait utilité publique (voir, par exemple, Cour de cassation, arrêt no 1578 de 1976, arrêt no 5679 de 1980).

25. Selon une troisième jurisprudence, le propriétaire du terrain occupé par l'administration perdait automatiquement la propriété du terrain au moment de la transformation irréversible du bien, à savoir au moment de l'achèvement de l'ouvrage public. L'intéressé avait le droit de demander des dommages-intérêts (voir l'arrêt no 3243 de 1979 de la Cour de cassation).

2. L'arrêt no 1464 de 1983 de la Cour de cassation

26. Par un arrêt du 16 février 1983, la Cour de cassation, statuant en chambres réunies, résolut le conflit de jurisprudence et adopta la troisième solution. Ainsi fut consacré le principe de l'expropriation indirecte (accessione invertita ou occupazione acquisitiva). En vertu de ce principe, la puissance publique acquiert ab origine la propriété d'un terrain sans procéder à une expropriation formelle lorsque, après l'occupation du terrain, et indépendamment de la légalité de l'occupation, l'ouvrage public a été réalisé. Lorsque l'occupation est ab initio sans titre, le transfert de propriété a lieu au moment de l'achèvement de l'ouvrage public. Lorsque l'occupation du terrain a initialement été autorisée, le transfert de propriété a lieu à l'échéance de la période d'occupation autorisée. Dans le même arrêt, la Cour de cassation précisa que, dans tous les cas d'expropriation indirecte, l'intéressé a droit à une réparation intégrale, l'acquisition du terrain ayant eu lieu sans titre. Toutefois, cette réparation n'est pas versée automatiquement ; il incombe à l'intéressé de réclamer des dommages-intérêts. En outre, le droit à réparation est assorti du délai de prescription prévu en cas de responsabilité délictuelle, à savoir cinq ans, commençant à courir au moment de la transformation irréversible du terrain.

3. La jurisprudence après l'arrêt no 1464 de 1983 de la Cour de cassation

a) La prescription

27. Dans un premier temps, la jurisprudence considérait qu'aucun délai de prescription ne trouvait à s'appliquer, puisque l'occupation sans titre du terrain constituait un acte illégal continu. La Cour de cassation, dans son arrêt no 1464 de 1983, affirma que le droit à réparation était soumis à un délai de prescription de cinq ans. Par la suite, la première section de la Cour de cassation affirma qu'un délai de prescription de dix ans devait s'appliquer (arrêts no 7952 de 1991 et no 10979 de 1992). Par un arrêt du 22 novembre 1992, la Cour de cassation statuant en chambres réunies a définitivement tranché la question, estimant que le délai de prescription est de cinq ans et qu'il commence à courir au moment de la transformation irréversible du terrain.

b) L'arrêt no 188 de 1995 de la Cour constitutionnelle

28. Dans cet arrêt, la Cour constitutionnelle a jugé compatible avec la Constitution le principe de l'expropriation indirecte, dans la mesure où ce principe est ancré dans une disposition législative, à savoir l'article 2043 du code civil régissant la responsabilité délictuelle. Selon cet arrêt, le fait que l'administration devienne propriétaire d'un terrain en tirant bénéfice de son comportement illégal ne pose aucun problème sur le plan constitutionnel, puisque l'intérêt public, à savoir la conservation de l'ouvrage public, l'emporte sur l'intérêt du particulier, et donc sur le droit de propriété de ce dernier. La Cour constitutionnelle a jugé compatible avec la Constitution l'application à l'action en réparation du délai de prescription de cinq ans, tel que prévu par l'article 2043 du code civil pour responsabilité délictuelle.

c) Cas de non-application du principe de l'expropriation indirecte

29. Les développements de la jurisprudence montrent que le mécanisme par lequel la construction d'un ouvrage public entraîne le transfert de propriété du terrain au bénéfice de l'administration connaît des exceptions.

30. Dans son arrêt no 874 de 1996, le Conseil d'Etat a affirmé qu'il n'y a pas d'expropriation indirecte lorsque les décisions de l'administration et le décret d'occupation d'urgence ont été annulés par les juridictions administratives ; si tel n'était pas le cas, la décision judiciaire serait vidée de substance.

31. Dans son arrêt no 1907 de 1997, la Cour de cassation statuant en chambres réunies a affirmé que l'administration ne devient pas propriétaire d'un terrain lorsque les décisions qu'elle a adoptées et la déclaration d'utilité publique doivent être considérées comme nulles ab initio. Dans ce cas, l'intéressé garde la propriété du terrain et peut demander la restitutio in integrum. Il peut, comme alternative, demander des dommages-intérêts. L'illégalité dans ces cas a un caractère permanent et aucun délai de prescription ne trouve application.

32. Dans l'arrêt no 6515 de 1997, la Cour de cassation statuant en chambres réunies a affirmé qu'il n'y a pas de transfert de propriété lorsque la déclaration d'utilité publique a été annulée par les juridictions administratives. Dans ce cas, le principe de l'expropriation indirecte ne trouve donc pas à s'appliquer. L'intéressé, qui garde la propriété du terrain, a la possibilité de demander la restitutio in integrum. L'introduction d'une demande en dommages-intérêts entraîne une renonciation à la restitutio in integrum. Le délai de prescription de cinq ans commence à courir au moment où la décision du juge administratif devient définitive.

33. Dans l'arrêt no 148 de 1998, la première section de la Cour de cassation a suivi la jurisprudence des chambres réunies et affirmé que le transfert de propriété par effet de l'expropriation indirecte n'a pas lieu lorsque la déclaration d'utilité publique à laquelle le projet de construction était assorti a été considérée comme invalide ab initio.

34. Dans l'arrêt no 5902 de 2003, la Cour de cassation en chambres réunies a réaffirmé qu'il n'y a pas de transfert de propriété en l'absence de déclaration d'utilité publique valide.

35. Il convient de comparer cette jurisprudence avec la loi no 458 de 1988 (voir §§ 36-37 ci-dessous) et avec le Répertoire des dispositions sur l'expropriation, entré en vigueur le 30 juin 2003 (voir §§ 45-46 ci-dessous).

4. La loi no458 du 27 octobre 1988

36. Aux termes de l'article 3 de cette loi, « Le propriétaire d'un terrain, utilisé pour la construction de bâtiments publics et de logements sociaux, a droit à la réparation du dommage subi, à la suite d'une expropriation déclarée illégale par une décision passée en force de chose jugée, mais ne peut prétendre à la restitution de son bien. Il a également droit, en plus de la réparation du dommage, aux sommes dues en raison de la dépréciation monétaire et à celles mentionnées à l'article 1224 § 2 du code civil et ceci à compter du jour de l'occupation illégale ».

37. Interprétant l'article 3 de la loi de 1988, la Cour constitutionnelle, dans son arrêt du 12 juillet 1990 (n° 384), a considéré : « Par la disposition attaquée, le législateur, entre l'intérêt des propriétaires des terrains - obtenir en cas d'expropriation illégale la restitution des terrains - et l'intérêt public - concrétisé par la destination de ces biens à des finalités de constructions résidentielles publiques à des conditions favorables ou conventionnées - a donné la priorité à ce dernier intérêt ».

5. Le montant de la réparation en cas d'expropriation indirecte

38. Selon la jurisprudence de 1983 de la Cour de cassation en matière d'expropriation indirecte, une réparation intégrale du préjudice subi, sous forme de dommages-intérêts pour la perte du terrain, était due à l'intéressé en contrepartie de la perte de propriété qu'entraîne l'occupation illégale.

39. La loi budgétaire de 1992 (article 5 bis du décret-loi no 333 du 11 juillet 1992) modifia cette jurisprudence, dans le sens que le montant dû en cas d'expropriation indirecte ne pouvait dépasser le montant de l'indemnité prévue pour le cas d'une expropriation formelle. Par l'arrêt no 369 de 1996, la Cour constitutionnelle déclara inconstitutionnelle cette disposition.

40. En vertu de la loi budgétaire no 662 de 1996, qui fit suite à la disposition déclarée inconstitutionnelle, l'indemnisation intégrale ne peut être accordée pour une occupation de terrain ayant eu lieu avant le 30 septembre 1996. Dans cette optique, l'indemnisation équivaut au montant de l'indemnité prévue pour le cas d'une expropriation formelle, dans l'hypothèse la plus favorable au propriétaire, moyennant une augmentation de 10 %.

41. Par l'arrêt no 148 du 30 avril 1999, la Cour constitutionnelle a jugé une telle indemnité compatible avec la Constitution. Toutefois, dans le même arrêt, la Cour a précisé qu'une indemnité intégrale, à concurrence de la valeur vénale du terrain, peut être réclamée lorsque l'occupation et la privation du terrain n'ont pas eu lieu pour cause d'utilité publique.

6. La jurisprudence après les arrêts de la Cour du 30 mai 2000 dans les affaires Belvedere Alberghiera et Carbonara et Ventura

42. Par les arrêts no 5902 et 6853 de 2003, la Cour de cassation en chambres réunies s'est à nouveau prononcée sur le principe de l'expropriation indirecte, en faisant référence aux deux arrêts de la Cour précités.

43. Au vu du constat de violation de l'article 1 du protocole no 1 dans les affaires ci-dessus, la Cour de cassation a affirmé que le principe de l'expropriation indirecte joue un rôle important dans le cadre du système juridique italien et qu'il est compatible avec la Convention.

44. Plus spécifiquement, la Cour de cassation – après avoir analysé l'histoire du principe de l'expropriation indirecte - a dit qu'au vu de l'uniformité de la jurisprudence en la matière, le principe de l'expropriation indirecte doit se considérer comme étant pleinement « prévisible » à compter de 1983. De ce fait, l'expropriation indirecte doit être considérée comme étant respectueuse du principe de légalité. S'agissant des occupations de terrain ayant lieu sans déclaration d'utilité publique, la Cour de cassation a affirmé que celles-ci ne sont pas aptes à transférer la propriété du bien à l'Etat. Quant à l'indemnisation, la Cour de cassation a affirmé que, même si elle est inférieure au préjudice subi par l'intéressé, et notamment à la valeur du terrain, l'indemnisation due en cas d'expropriation indirecte est suffisante pour garantir un « juste équilibre » entre les exigences de l'intérêt général de la communauté et les impératifs de la sauvegarde des droits fondamentaux de l'individu.

7. Le Répertoire des dispositions législatives et réglementaires en matière d'expropriation pour cause d'utilité publique (ci après « le Répertoire)

45. Le 30 juin 2003 est entré en vigueur le Décret Présidentiel no 327 du 8 juin 2001, modifié par le Décret législatif no 302 du 27 décembre 2002, et qui régit la procédure d'expropriation. Le Répertoire codifie les dispositions et la jurisprudence existantes en la matière. En particulier, il codifie le principe de l'expropriation indirecte. Le Répertoire, qui ne s'applique pas aux cas d'occupation survenus antérieurement à 1996 et ne s'applique donc pas en l'espèce, s'est substitué, à partir de son entrée en vigueur, à l'ensemble de la législation la jurisprudence précédente en matière d'expropriation.

46. A son article 43, le Répertoire prévoit qu'en l'absence d'un décret d'expropriation, ou en l'absence de déclaration d'utilité publique, un terrain transformé à la suite de la réalisation d'un ouvrage public est acquis au patrimoine de l'autorité qui l'a transformé ; des dommages-intérêts sont accordés en contrepartie. L'autorité peut acquérir un bien même lorsque le plan d'urbanisme ou la déclaration d'utilité publique ont été annulés. Le propriétaire peut demander au juge la restitution du terrain. L'autorité en cause peut s'y opposer. Lorsque le juge décide de ne pas ordonner la restitution du terrain, le propriétaire a droit à un dédommagement.

EN DROIT

I. SUR L'EXCEPTION PRÉLIMINAIRE DU GOUVERNEMENT

47. Dans ses observations sur la recevabilité, le Gouvernement avait soulevé une exception tirée du non épuisement des voies de recours internes au motif que la procédure nationale était pendante devant le tribunal de Bénévent de sorte qu'il n'y avait pas encore de jugement interne définitif.

48. Dans ses observations sur le fond, le Gouvernement prend note de ce que le tribunal de Bénévent a prononcé un jugement qui est entre-temps devenu définitif.

49. La Cour rappelle que, dans sa décision sur la recevabilité du 1er avril 2004, elle a décidé de joindre au fond l'exception du Gouvernement. Vu que la procédure engagée par le requérant s'est par la suite terminée, dans la mesure où le jugement rendu par le tribunal de Bénévent est devenu définitif le 30 mai 2004, il ne s'impose pas de se prononcer sur l'exception du Gouvernement.

II. SUR LA VIOLATION ALLÉGUÉE DE L'ARTICLE 1 DU PROTOCOLE No 1

50. Le requérant soutient avoir été privé de son terrain dans des circonstances incompatibles avec l'article 1 du Protocole no 1, ainsi libellé :

« Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d'utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international.

Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que possèdent les Etats de mettre en vigueur les lois qu'ils jugent nécessaires pour réglementer l'usage des biens conformément à l'intérêt général ou pour assurer le paiement des impôts ou d'autres contributions ou des amendes. »

A. Thèses défendues devant la Cour

1. Le requérant

51. Se référant à l'arrêt Carbonara et Ventura c. Italie (no 24638/94, CEDH 2000-VI) et à l'arrêt Belvedere Alberghiera s.r.l. c. Italie (no 31524/96, CEDH-VI), le requérant observe que l'application du principe de l'expropriation indirecte à son cas n'est pas conforme au principe de la prééminence du droit.

52. A cet égard, le requérant fait observer que le terrain litigieux a été occupé et transformé sans qu'un décret d'expropriation n'ait été adopté. Ce n'est que parce qu'il a intenté une procédure en dommages-intérêts devant les juridictions nationales qu'il peut obtenir une décision judiciaire déclarant l'illégalité de l'occupation et qui a comme conséquence de le déclarer en même temps privé de son bien rétroactivement, à partir du moment où le terrain a été transformé. Ce constat d'illégalité ne saurait être remis en cause par le fait que, devant les juridictions nationales, il n'a pas demandé la restitution du terrain, vu notamment que cette restitution serait considérée comme juridiquement impossible.

53. Quant à l'indemnisation, qui dépend également de l'initiative de la personne concernée, le requérant soutient que celle-ci n'est pas apte à réparer l'illégalité commise.

2. Le Gouvernement

54. Le Gouvernement fait observer que dans le cas d'espèce, il s'agit d'une occupation de terrain dans le cadre d'une procédure administrative reposant sur une déclaration d'utilité publique. Le Gouvernement admet que la procédure d'expropriation n'a pas été mise en œuvre dans les termes prévus par la loi, dans la mesure où aucun décret d'expropriation n'a été adopté.

55. A défaut d'un tel décret, le Gouvernement soutient qu'il était impossible de savoir si le requérant était ou non encore propriétaire du bien. Il était donc essentiel d'avoir une décision nationale définitive qui dissipe une foi pour toute l'incertitude qui caractérise ce type de situation, et notamment le cas d'espèce, qui manque de clarté. En même temps, le Gouvernement soutient que le jugement du tribunal de Bénévent n'a qu'une valeur déclarative, l'expropriation indirecte étant un mécanisme automatique de perte de propriété. Par son jugement, le juge national ne ferait que prendre acte d'une situation accomplie et se limiterait à déclarer que le requérant doit se considérer comme étant privé de son bien au bénéfice de l'administration à compter de la date que le tribunal considère comme la date où le terrain a été transformé de manière irréversible.

56. Le Gouvernement soutient que cette situation est conforme à l'article 1 du Protocole no 1.

57. Premièrement, il y aurait utilité publique, ce qui n'est pas remis en cause par le requérant.

58. Deuxièmement, la privation du bien telle que résultant de l'expropriation indirecte serait « prévue par la loi ».

59. A cet égard, le Gouvernement rappelle que la Cour, dans son arrêt Zubani c. Italie (arrêt du 7 août 1996, Recueil 1996-IV) avait examiné une affaire d'expropriation indirecte tombant sous le coup de la loi no 458 de 1988 (paragraphe 36 ci-dessus) du point de vue du juste équilibre, estimant que, en ce qui concernait la loi en tant que telle, « le choix législatif visant à privilégier l'intérêt de la collectivité dans le cas d'expropriations ou d'occupations illégales de terrains est raisonnable : l'indemnisation intégrale des préjudices subis par les propriétaires concernés constitue une réparation suffisante... ». (Paragraphe 49 de l'arrêt Zubani).

60. Le Gouvernement prend acte de ce que la jurisprudence de la Cour a par la suite connu une évolution, dans la mesure où, dans les deux cas suivant portant sur l'expropriation indirecte, elle a constaté une incompatibilité du mécanisme de l'expropriation indirecte avec le principe de légalité (Carbonara et Ventura c. Italie, no 24638/94, CEDH 2000-VI ; Belvedere Alberghiera srl c. Italie, no 31524/96, CEDH 2000-VI).

61. Selon le Gouvernement, le principe doit se considérer comme étant « prévu par la loi », même s'il a été élaboré par la jurisprudence dans un pays de « civil law » et non de « common law ».

62. A cet égard, il prend acte de ce que dans les deux arrêts précités, la Cour avait estimé inutile de juger in abstracto si le rôle qu'un principe jurisprudentiel, tel que celui de l'expropriation indirecte, occupe dans un système de droit continental est assimilable à celui occupé par des dispositions législatives (Carbonara et Ventura, précité, § 64). La Cour avait observé que la jurisprudence italienne avait connu une évolution et qu'un principe jurisprudentiel ne lie pas les juridictions quant à son application (Carbonara et Ventura, précité, § 69).

63. Le Gouvernement soutient que décider du rôle de la jurisprudence en Italie revêt une grande importance dans ce type d'affaires. Selon le Gouvernement, la jurisprudence nationale ayant créé le principe de l'expropriation indirecte, ce principe doit être considéré comme faisant partie du droit positif à compter de l'arrêt de la Cour de cassation no 1464 de 1983. La jurisprudence ultérieure aurait confirmé ce principe et précisé certains aspects de son application. En outre, ce principe aurait été reconnu par la loi no 458 du 27 octobre 1988 et par la loi budgétaire no 662 de 1996.

64. En conclusion, selon le Gouvernement, à partir de 1983, les règles de l'expropriation indirecte étaient parfaitement claires et accessibles à tous les propriétaires de terrains.

65. S'agissant de la qualité de la loi, le Gouvernement demande à la Cour de revenir à la «jurisprudence Zubani » et de considérer que le mécanisme de l'expropriation indirecte, qui se fonde sur une déclaration d'illégalité de la part du juge, est conforme à l'article 1 du Protocole no 1.

66. A ce propos, le Gouvernement fait observer que le constat d'illégalité de la part du juge est l'élément qui conditionne le transfert au patrimoine public du bien illégalement occupé.

67. Le Gouvernement définit l'expropriation indirecte comme le résultat d'une interprétation systématique de principes existants, tendant à garantir que l'intérêt général prévale sur l'intérêt des particuliers, lorsque l'ouvrage public a été réalisé (transformation du terrain) et que celui-ci répond à l'utilité publique.

68. L'administration serait tenue de compenser le particulier. Cependant, selon le Gouvernement, cette indemnisation peut être inférieure au préjudice subi par l'intéressé, et notamment à la valeur du terrain, vu que l'expropriation indirecte répond à un intérêt collectif et l'illégalité commise par l'administration ne concerne que la forme, à savoir un manquement aux règles qui président à la procédure administrative. En outre, le Gouvernement observe que l'indemnité telle que plafonnée par la loi no 662 de 1996 est en tout cas supérieure à celle qui aurait été accordée si l'expropriation avait été régulière.

69. A la lumière de ces considérations, le Gouvernement conclut que le juste équilibre a été respecté.

B. Sur l'observation de l'article 1 du Protocole no 1

1. Sur l'existence d'une ingérence

70. La Cour rappelle que, pour déterminer s'il y a eu « privation de biens », il faut non seulement examiner s'il y a eu dépossession ou expropriation formelle, mais encore regarder au-delà des apparences et analyser la réalité de la situation litigieuse. La Convention visant à protéger des droits « concrets et effectifs », il importe de rechercher si ladite situation équivalait à une expropriation de fait (Sporrong et Lönnroth c. Suède, arrêt du 23 septembre 1982, série A no 52, pp. 24-25, § 63).

71. La Cour relève que, en appliquant le principe de l'expropriation indirecte, le tribunal de Bénévent a considéré le requérant comme étant privé de son bien à compter du moment où le terrain a été irréversiblement transformé par les travaux publics. A défaut d'un acte formel d'expropriation, le constat d'illégalité de la part du juge est l'élément qui consacre le transfert au patrimoine public du bien occupé. Dans ces circonstances, la Cour conclut que le jugement du tribunal de Bénévent a eu pour effet de priver le requérant de son bien au sens de la deuxième phrase de l'article 1 du Protocole no 1 (Carbonara et Ventura, précité, § 61 ; Brumărescu c. Roumanie [GC], no 28342/95, § 77, CEDH 1999-VII).

72. Pour être compatible avec l'article 1 du Protocole no 1 une telle ingérence doit être opérée « pour cause d'utilité publique » et « dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux de droit international ». L'ingérence doit ménager un « juste équilibre » entre les exigences de l'intérêt général de la communauté et les impératifs de la sauvegarde des droits fondamentaux de l'individu (Sporrong et Lönnroth, précité, p. 26, § 69). En outre, la nécessité d'examiner la question du juste équilibre « ne peut se faire sentir que lorsqu'il s'est avéré que l'ingérence litigieuse a respecté le principe de légalité et n'était pas arbitraire » (Iatridis c. Grèce [GC], no 31107/96, § 58, CEDH 1999-II; Beyeler c. Italie [GC], no 33202/96, § 107, CEDH 2000-I).

73. Dès lors, la Cour n'estime pas opportun de fonder son raisonnement sur le simple constat qu'une réparation intégrale en faveur du requérant n'a pas eu lieu (Carbonara, précité, § 62).

2. Sur le respect du principe de légalité

74. L'article 1 du Protocole no 1 exige, avant tout et surtout, qu'une ingérence de l'autorité publique dans la jouissance du droit au respect des biens soit légale. La prééminence du droit, l'un des principes fondamentaux d'une société démocratique, est inhérente à l'ensemble des articles de la Convention (Iatridis précité, § 58). Le principe de légalité signifie l'existence de normes de droit interne suffisamment accessibles, précises et prévisibles (Hentrich c. France, arrêt du 22 septembre 1994, série A no 296-A, pp. 19-20, § 42, et Lithgow et autres c. Royaume-Uni, arrêt du 8 juillet 1986, série A no 102, p. 47, § 110).

75. Dans l'arrêt Belvedere Alberghiera srl et dans l'arrêt Carbonara et Ventura précités, la Cour n'avait pas estimé utile de juger in abstracto si le rôle qu'un principe jurisprudentiel, tel que celui de l'expropriation indirecte, occupe dans un système de droit continental est assimilable à celui occupé par des dispositions législatives, ce qui compte étant – en tout état de cause – que la base légale réponde aux critères de prévisibilité, accessibilité et précision énoncés plus haut. La Cour est toujours convaincue que l'existence en tant que telle d'une base légale ne suffit pas à satisfaire au principe de légalité et estime utile de se pencher sur la question de la qualité de la loi.

76. La Cour prend note de l'évolution jurisprudentielle qui a conduit à l'élaboration du principe de l'expropriation indirecte. Elle relève également que ce principe a été transposé dans des textes de loi, tels que la loi no 458 de 1988, la loi no 662 de 1996 et, tout dernièrement, dans le Répertoire des dispositions en matière d'expropriation. Ceci étant, la Cour ne perd pas de vue les applications contradictoires qui ont lieu dans l'historique de la jurisprudence, et relève également des contradictions entre la jurisprudence et les textes de loi écrits susmentionnés.

77. A titre d'exemple, la Cour note que s'il est vrai que la jurisprudence a exclu, à compter de 1996-1997, que l'expropriation indirecte puisse s'appliquer lorsque la déclaration d'utilité publique a été annulée (paragraphes 29-34 ci-dessus), il est également vrai que le Répertoire a tout dernièrement prévu (paragraphe 46) qu'en l'absence de déclaration d'utilité publique, tout terrain peut être acquis au patrimoine public, si le juge décide de ne pas ordonner la restitution du terrain occupé et transformé par l'administration.

78. A vu de ces éléments, la Cour n'exclut pas que le risque d'un résultat imprévisible ou arbitraire pour les intéressés subsiste.

79. La Cour note ensuite que le mécanisme de l'expropriation indirecte permet en général à l'administration de passer outre les règles fixées en matière d'expropriation, avec le risque d'un résultat imprévisible ou arbitraire pour les intéressés, qu'il s'agisse d'une illégalité depuis le début ou d'une illégalité survenue par la suite.

80. A cet égard, la Cour note que l'expropriation indirecte permet à l'administration d'occuper un terrain et de le transformer irréversiblement, de telle sorte qu'il soit considéré comme acquis au patrimoine public, sans qu'en parallèle un acte formel déclarant le transfert de propriété ne soit adopté. En l'absence d'un acte formalisant l'expropriation et intervenant au plus tard au moment où le propriétaire a perdu toute disponibilité du bien, l'élément qui permettra de transférer au patrimoine public le bien occupé et d'atteindre une sécurité juridique est le constat d'illégalité de la part du juge, valant déclaration de transfert de propriété. Il incombe à l'intéressé -qui continue d'être formellement propriétaire - de solliciter du juge compétent une décision constatant, le cas échéant, l'illégalité assortie de la réalisation d'un ouvrage d'intérêt public, conditions nécessaires pour qu'il soit déclaré rétroactivement privé de son bien.

81. Au vu de ces éléments, la Cour estime que le mécanisme de l'expropriation indirecte n'est pas apte à assurer un degré suffisant de sécurité juridique.

82. La Cour note ensuite que l'expropriation indirecte permet en outre à l'administration d'occuper un terrain et de le transformer sans pour autant verser d'indemnité en même temps. L'indemnité doit être réclamée par l'intéressé et cela dans un délai de prescription de cinq ans, commençant à compter de la date à laquelle le juge estime que la transformation irréversible du terrain a eu lieu. Ceci peut entraîner des conséquences néfastes pour l'intéressé, et rendre vain tout espoir de réparation (Carbonara et Ventura, précité, § 71).

83. La Cour relève enfin que le mécanisme de l'expropriation indirecte permet à l'administration de tirer parti de son comportement illégal, et que le prix à payer n'est que de 10 % plus élevé que dans le cas d'une expropriation en bonne et due forme (paragraphe 40 ci-dessus). Selon la Cour, cette situation n'est pas de nature à favoriser la bonne administration des procédures d'expropriation et à prévenir des épisodes d'illégalité.

84. En tout état de cause, la Cour est appelée à vérifier si la manière dont le droit interne est interprété et appliqué produit des effets conformes aux principes de la Convention.

85. Dans la présente affaire, la Cour relève qu'en appliquant le principe de l'expropriation indirecte, les juridictions italiennes ont considéré le requérant privé de son bien à compter du moment où les travaux de construction d'une route ont irréversiblement transformé les lieux, les conditions d'illégalité de l'occupation et d'intérêt public de l'ouvrage construit étant réunies. Or, en l'absence d'un acte formel d'expropriation, la Cour estime que cette situation ne saurait être considérée comme « prévisible », puisque ce n'est que par la décision définitive – le jugement du tribunal de Bénévent ayant acquis force de chose jugée – que l'on peut considérer le principe de l'expropriation indirecte comme ayant effectivement été appliqué et que l'acquisition du terrain au patrimoine public a été sanctionnée. Par conséquent, le requérant n'a eu la « sécurité juridique » concernant la privation du terrain que le 30 mai 2004, date à laquelle le jugement du tribunal de Bénévent est devenu définitif.

86. La Cour observe ensuite que la situation en cause a permis à l'administration de tirer parti d'une occupation de terrain illégale. En d'autres termes, l'administration a pu s'approprier le terrain au mépris des règles régissant l'expropriation en bonne et due forme, et, entre autres, sans qu'une indemnité soit mise en parallèle à la disposition de l'intéressé.

87. S'agissant de l'indemnité, la Cour constate que l'application rétroactive de la loi budgétaire no 662 de 1996 au cas d'espèce a eu pour effet de priver le requérant d'une réparation intégrale du préjudice subi.

88. A la lumière de ces considérations, la Cour estime que l'ingérence litigieuse n'est pas compatible avec le principe de légalité et qu'elle a donc enfreint le droit au respect des biens du requérant.

89. Dès lors, il y a eu violation de l'article 1 du Protocole no 1.

III. SUR L'APPLICATION DE L'ARTICLE 41 DE LA CONVENTION

90. Aux termes de l'article 41 de la Convention,

« Si la Cour déclare qu'il y a eu violation de la Convention ou de ses Protocoles, et si le droit interne de la Haute Partie contractante ne permet d'effacer qu'imparfaitement les conséquences de cette violation, la Cour accorde à la partie lésée, s'il y a lieu, une satisfaction équitable. »

91. Le requérant sollicite la restitution du terrain, ce qui selon lui constituerait la forme de réparation idéale. A défaut de restitution, le requérant demande à la Cour de nommer un expert qui puisse évaluer le préjudice subi. En tout état de cause, le requérant estime que la somme à accorder au titre du préjudice matériel devra être largement supérieure à celle retenue par le tribunal de Bénévent.

92. Le requérant demande ensuite 110 000 EUR au titre du préjudice moral.

93. S'agissant des frais devant les juridictions nationales, le requérant réclame le remboursement de 103 903, 22 EUR. Quant aux frais exposés dans la procédure devant la Cour, le requérant demande le remboursement de 37 302, 85 EUR, dont 35 796, 72 pour honoraires, hors TVA et hors contributions à la caisse de prévoyance des avocats (CPA).

94. Le Gouvernement observe préliminairement que le requérant n'est pas fondé à demander une satisfaction équitable, vu qu'il n'a pas interjeté appel du jugement du tribunal de Bénévent pour contester les sommes accordées. En outre, le Gouvernement observe que le requérant était copropriétaire à 50 % du terrain litigieux. Selon lui, le requérant ne pourra avoir que la moitié de la somme établie au titre de la satisfaction équitable.

95. S'agissant spécifiquement du préjudice matériel, le Gouvernement soutient que les prétentions du requérant sont excessives et ne s'appuient sur aucun élément objectif. La seule somme à laquelle le requérant peut aspirer est 375, 87 EUR (somme devant être indexée), somme qui correspond au 50 % de la différence entre le montant accordé par le tribunal et la valeur du terrain telle qu'évaluée par les experts au cours de la procédure nationale.

96. Quant au préjudice moral, le Gouvernement trouve excessif le montant réclamé et s'en remet à la sagesse de la Cour.

97. S'agissant des frais de la procédure interne, le Gouvernement souligne que les frais de la procédure devant le tribunal de Bénévent ont été remboursés directement à l'avocat qui a représenté le requérants.

98. Enfin, pour les frais exposés dans la procédure à Strasbourg, le Gouvernement s'en remet à la sagesse de la Cour.

99. La Cour estime que la question de l'application de l'article 41 ne se trouve pas en état. En conséquence, elle la réserve et fixera la procédure ultérieure, compte tenu de la possibilité que le Gouvernement et les requérants parviennent à un accord.

PAR CES MOTIFS, LA COUR, À L'UNANIMITÉ,

1. Dit, qu'il n'y a pas lieu d'examiner, l'exception préliminaire du Gouvernement ;

2. Dit, qu'il y a eu violation de l'article 1 du Protocole no 1 ;

3. Dit, que la question de l'application de l'article 41 de la Convention ne se trouve pas en état ; en conséquence,

a) la réserve en entier ;

b) invite le Gouvernement et le requérant à lui adresser par écrit, dans le délai de trois mois à compter du jour où l'arrêt sera devenu définitif conformément à l'article 44 § 2 de la Convention, leurs observations sur cette question et notamment à lui donner connaissance de tout accord auquel ils pourraient aboutir ;

c) réserve la procédure ultérieure et délègue le président de la chambre le soin de la fixer au besoin.

Fait en français, puis communiqué par écrit le 15 juillet 2005 en application de l'article 77 §§ 2 et 3 du règlement.

Søren Nielsen Christos Rozakis
Greffier Président



ARRÊT CARLETTA c. ITALIE



ARRÊT CARLETTA c. ITALIE

TESTO TRADOTTO

Conclusione Non luogo a procedere ad esaminare l'eccezione preliminare; Violazione di P1-1; Soddisfazione equa riservata

PRIMA SEZIONE
CAUSA CARLETTA C. ITALIA
( Richiesta no 63861/00)
SENTENZA
STRASBURGO
15 luglio 2005
Questa sentenza diventerà definitiva nelle condizioni definite all'articolo 44 § 2 della Convenzione. Può subire dei ritocchi di forma.


Nella causa Carletta c. Italia,
La Corte europea dei Diritti dell'uomo, prima sezione, riunendosi in una camera composta di:
IL SIG. C.L. Rozakis, presidente
la Sig.ra F. Tulkens,
il Sig. P. Lorenzen, il Sig.re N. Vajić,
S. Botoucharova, Sigg.. V. Zagrebelsky, K. Hajiyev, giudici,
e del Sig. S. Nielsen, cancelliere di sezione,
Dopo avere deliberato in camera del consiglio il 23 giugno 2005,
Rende la sentenza che ha, adottata a questa ultima, data:
PROCEDIMENTO
1. All'origine della causa si trova una richiesta (no 63861/00) diretta contro la Repubblica italiana e in cui un cittadino di questo Stato, P. R. C. ("il richiedente"), ha investito la Corte il 18 novembre 2000 in virtù dell'articolo 34 della Convenzione di salvaguardia dei Diritti dell'uomo e delle Libertà fondamentali ("la Convenzione").
2. Il richiedente è rappresentato dal Sig. L. C., avvocato a Benevento. Il governo italiano ("il Governo") è rappresentato dal suo agente, il Sig. I. Braguglia, e col suo coagente, il Sig. F. Crisafulli.
3. Il richiedente adduceva in particolare un attentato ingiustificato al suo diritto al rispetto dei suoi beni.
4. La richiesta è stata assegnata alla prima sezione della Corte, articolo 52 § 1 dell'ordinamento. In seno a questa, la camera incaricata di esaminare la causa, articolo 27 § 1 della Convenzione, è stata costituita conformemente all'articolo 26 § 1 dell'ordinamento.
5. Con una decisione del 5 settembre 2002, la camera ha dichiarato la richiesta parzialmente irricevibile. Il 1 aprile 2004, ha dichiarato il restante della richiesta accettabile (articolo 54 § 3 dell'ordinamento).
6. Tanto il richiedente che il Governo hanno depositato delle osservazioni scritte sul merito della causa, articolo 59 § 1 dell'ordinamento.
7. Il 1 novembre 2004, la Corte ha modificato la composizione delle sue sezioni, articolo 25 § 1 dell'ordinamento. La presente richiesta è stata assegnata alla prima sezione così ricomposta, articolo 52 § 1.
IN FATTO
I. LE CIRCOSTANZE DELLO SPECIFICO
8. Il richiedente era comproprietario di un terreno ubicato a Fragneto l'Abate (Benevento) e registrato al catasto, foglio 18, appezzamenti 51, 56, 63, 167 e foglio 20, appezzamento 75.
9. Con un'ordinanza del 7 agosto 1979, il sindaco di Fragneto l'Abate autorizzò l'occupazione di emergenza del terreno, per un periodo massimale di cinque anni, in vista della sua espropriazione. Nel settembre 1979 ci fu occupazione materiale.
10. Nell'agosto 1982, una seconda ordinanza autorizzò l'occupazione di un'altra parte di terreno. Ad una data non precisata, ci fu occupazione materiale.
11. Con un atto di assegnazione notificata l’ 8 febbraio 1983, il richiedente ed il comproprietario introdussero dinnanzi al tribunale civile di Benevento un ricorso in danno-interessi contro la città di Fragneto l'Abate. Adducevano che l'occupazione del terreno era illegale, e che i lavori di costruzione di una strada si erano conclusi senza che si fosse proceduto all'espropriazione formale del terreno ed al pagamento di un'indennità.
12. Durante il processo il tribunale ordinò una perizia e parecchi complementi di perizia. Risulta della pratica che una parte del terreno, 148 metri quadrati, era stata utilizzata per la costruzione di una strada e che ad una data non precisata era stata trasformata dunque irreversibilmente dal lavoro di interesse pubblico. Il metro quadrato di questa parte di terreno era valutato a 20 000 ITL. Tuttavia, visto l'entrata in vigore della legge no 662 del 1996, l'indennità ad accordare era plafonata a 10 165 ITL il metro quadrato. L'altro parte del terreno occupato, 130 metri quadrati, non era stata trasformata in modo irreversibile dato che era servito per porre delle fogne.
13. Con un giudizio depositato alla cancelleria il 14 aprile 2003, il tribunale di Benevento stimò che l'occupazione degli appezzamenti controversi era stata illegale.
14. In quanto al terreno utilizzato per costruire la strada, il tribunale dichiarò che gli interessati erano stati privati del loro bene al momento e per l'effetto della trasformazione irreversibile di questo. La data alla quale c'è stato trasferimento di proprietà a favore dell'amministrazione non risulta dal giudizio. Il tribunale accordò un'indennità di 1 528, 71 EUR, conformemente alle stime dei periti ed alla legge no 662 del 1996.
15. Per ciò che riguarda l’ parte di terreno, il tribunale dichiarò che i protagonisti ne erano ancora proprietari visto che il sistema di fogne che l’attraversano non aveva trasformato irreversibilmente i luoghi ed aveva costituito solamente una servitù di passaggio. Il tribunale accordò un risarcimento.
16. La somma globale dovuta doveva essere indicizzata e doveva essere aumentata di interessi fino al giorno del pagamento. In quanto agli oneri di procedimento, il tribunale condannò l'amministrazione a rimborsarli a concorrenza di 4 121, 19 EUR ed a versare questa somma nelle mani dell'avvocato che aveva rappresentato il richiedente.
17. Risulta dalla pratica che il richiedente ha dovuto impegnare nel gennaio 2004 un procedimento di esecuzione per ottenere, nel maggio 2004, il pagamento dell'indennità che gli è stata accordata.
18. Il giudizio del tribunale di Benevento è diventato definitivo il 30 maggio 2004.
II. IL DIRITTO E LE PRATICA INTERNI PERTINENTI
A. L'occupazione di emergenza di un terreno
19. In dritto italiano, il procedimento accelerato di espropriazione permette all'amministrazione di occupare un terreno e di costruire prima dell'espropriazione. Una volta dichiarato di utilità pubblica il lavoro da realizzare ed adottato il progetto di costruzione, l'amministrazione può decretare l'occupazione di emergenza delle zone ad espropriare per una durata determinata che non supera cinque anni (articolo 20 della legge no 865 del 1971). Questo decreto diventa nullo se l'occupazione materiale del terreno non ha luogo nei tre mesi seguente la sua promulgazione. Prima della fine del periodo di occupazione autorizzata, deve essere preso un decreto di espropriazione formale.
20. L'occupazione autorizzata di un terreno dà diritto ad un'indennità di occupazione. La Corte costituzionale ha riconosciuto, nella sua sentenza no 470 del 1990, un diritto di accesso immediato ad un tribunale al fine di richiedere l'indennità di occupazione appena il terreno è occupato materialmente, senza bisogno di aspettare che l'amministrazione procede ad un'offerta di indennizzo.
B. Il principio dell'espropriazione indiretta ("occupazione acquisitiva" o "accessione invertita")
21. Negli anni 1970, parecchie amministrazioni locali procedettero alle occupazioni di emergenza di terreni che non furono seguite da decreti di espropriazione. Le giurisdizioni italiane si trovarono confrontate a casi in cui il proprietario di un terreno aveva perso di facto la disponibilità di questo in ragione dell'occupazione e del compimento di lavori di costruzione di un lavoro pubblico. Restava da sapere se, semplicemente con l'effetto dei lavori effettuati, l'interessato aveva perso anche la proprietà terreno.
1. La giurisprudenza prima della sentenza no 1464 del 1983 della Corte di cassazione
22. La giurisprudenza era molto divisa sul punto di sapere quale erano gli effetti della costruzione di un lavoro pubblico su un terreno occupato illegalmente. Per occupazione illegale, bisogna intendere un'occupazione illegale ab initio, o un'occupazione inizialmente autorizzata e diventata in seguito senza titolo, essendo annullato il titolo o proseguendo l'occupazione al di là della scadenza autorizzata senza che un decreto di espropriazione non sia sopraggiunto.
23. Secondo una prima giurisprudenza, il proprietario del terreno occupato dall'amministrazione non perdeva la proprietà terreno dopo il completamento del lavoro pubblico. Tuttavia, non poteva chiedere una rimessa in stato del terreno e poteva impegnare unicamente un'azione in danni ed interessi per occupazione abusiva, non sottoposta ad un termine di prescrizione poiché l'illegalità che deriva dell'occupazione era permanente. L'amministrazione poteva adottare in ogni momento una decisione formale di espropriazione; in questo caso, l'azione in danno-interessi si trasformava in controversia ricadente sull'indennità di espropriazione ed i danno-interessi erano dovuti solamente per il periodo anteriore al decreto di espropriazione per il non-godimento del terreno (vedere, tra altri, le sentenze della Corte di cassazione no 2341 del 1982, no 4741 di 1981, no 6452 e no 6308 del 1980).
24. Secondo una seconda giurisprudenza, il proprietario del terreno occupato dall'amministrazione non perdeva la proprietà del terreno e poteva chiedere la rimessa in stato, quando l'amministrazione aveva agito senza che ci fosse utilità pubblica (vedere, per esempio, Corte di cassazione, sentenza no 1578 del 1976, sentenza no 5679 del 1980).
25. Secondo una terza giurisprudenza, il proprietario del terreno occupato dall'amministrazione perdeva automaticamente la proprietà del terreno al momento della trasformazione irreversibile del bene, ossia al momento del completamento del lavoro pubblico. L'interessato aveva il diritto di chiedere dei danno-interessi (vedere la sentenza no 3243 del 1979 della Corte di cassazione).
2. La sentenza no 1464 del 1983 della Corte di cassazione
26. Con una sentenza del 16 febbraio 1983, la Corte di cassazione, deliberando in camere riunite, risolse il conflitto di giurisprudenza ed adottò la terza soluzione. Così fu consacrato il principio dell'espropriazione indiretta (accessione invertita od occupazione acquisitiva). In virtù di questo principio, il potere pubblico acquista ab origine la proprietà di un terreno senza procedere ad un'espropriazione formale quando, dopo l'occupazione del terreno, ed a prescindere della legalità dell'occupazione, il lavoro pubblico è stato realizzato. Quando l'occupazione è ab initio senza titolo, il trasferimento di proprietà ha luogo al momento del completamento del lavoro pubblico. Quando l'occupazione del terreno è stata inizialmente autorizzata, il trasferimento di proprietà ha luogo alla scadenza del periodo di occupazione autorizzata. Nella stessa sentenza, la Corte di cassazione precisò che, in ogni caso di espropriazione indiretta, l'interessato ha diritto ad un risarcimento integrale, avendo avuto luogo senza titolo l'acquisizione del terreno. Questo risarcimento non è versato tuttavia, automaticamente; incombe sull'interessato di richiedere dei danno-interessi. Inoltre, il diritto a risarcimento è abbinato al termine di prescrizione contemplato in caso di responsabilità da delitto, ossia cinque anni, cominciando a decorrere dal momento della trasformazione irreversibile del terreno.
3. La giurisprudenza dopo la sentenza no 1464 del 1983 della Corte di cassazione
a) La prescrizione
27. In un primo tempo, la giurisprudenza considerava che non trovava ad applicarsi nessuno termine di prescrizione, poiché l'occupazione senza titolo del terreno costituiva un atto illegale continuo. La Corte di cassazione, nella sua sentenza no 1464 del 1983, affermò che il diritto a risarcimento era sottoposto ad un termine di prescrizione di cinque anni. In seguito, la prima sezione della Corte di cassazione affermò che doveva applicarsi un termine di prescrizione di dieci anni, sentenze no 7952 di 1991 e no 10979 del 1992. Con una sentenza del 22 novembre 1992, la Corte di cassazione deliberando in camere riunite ha troncato definitivamente la questione, stimando che il termine di prescrizione è di cinque anni e che comincia a decorrere dal momento della trasformazione irreversibile del terreno.
b) La sentenza no 188 del 1995 della Corte costituzionale
28. In questa sentenza, la Corte costituzionale ha giudicato compatibile con la Costituzione il principio dell'espropriazione indiretta, nella misura in cui questo principio è radicato in una disposizione legislativa, ossia l'articolo 2043 del codice civile che regola la responsabilità da delitto. Secondo questa sentenza, il fatto che l'amministrazione diventi proprietario di un terreno traendo beneficio dal suo comportamento illegale non dà nessun problema sul piano costituzionale, poiché l'interesse pubblico, ossia la conservazione del lavoro pubblico, prevale sull'interesse dell'individuo, e dunque sul diritto di proprietà di questo ultimo. La Corte costituzionale ha giudicato compatibile con la Costituzione l'applicazione all'azione in risarcimento del termine di prescrizione di cinque anni, come previsto con l'articolo 2043 del codice civile per responsabilità da delitto.
c) Caso di mancata applicazione del principio dell'espropriazione indiretta
29. Gli sviluppi della giurisprudenza mostrano che il meccanismo con il quale la costruzione di un lavoro pubblico provoca il trasferimento di proprietà del terreno a favore dell'amministrazione conosce delle eccezioni.
30. Nella sua sentenza no 874 del 1996, il Consiglio di stato ha affermato che non c'è espropriazione indiretta quando le decisioni dell'amministrazione ed il decreto di occupazione di emergenza sono state annullate dalle giurisdizioni amministrative; in questo caso, la decisione giudiziale sarebbe svuotata di sostanza.
31. Nella sua sentenza no 1907 del 1997, la Corte di cassazione che delibera in camere riunite ha affermato che l'amministrazione non diventa proprietario di un terreno quando le decisioni che ha adottato e la dichiarazione di utilità pubblica devono essere consideraeta come nulli ab initio. In questo caso, l'interessato si conserva la proprietà dal terreno e può chiedere in integrum il restitutio. Può come alternativa, chiedere dei danno-interessi. L'illegalità in questi casi ha un carattere permanente e non trovo applicazione nessuno termine di prescrizione.
32. Nella sentenza no 6515 del 1997, la Corte di cassazione deliberando in camere riunite ha affermato che non c'è trasferimento di proprietà quando la dichiarazione di utilità pubblica è stata annullata dalle giurisdizioni amministrative. In questo caso dunque, non trova ad applicarsi il principio dell'espropriazione indiretta. L'interessato che conserva la proprietà dal terreno, ha la possibilità di chiedere in integrum il restitutio. L'introduzione di una domanda in danno-interessi provoca una rinuncia al restitutio in integrum. Il termine di prescrizione di cinque anni comincia a decorrere dal momento in cui la decisione del giudice amministrativo diventa definitiva.
33. Nella sentenza no 148 del 1998, la prima sezione della Corte di cassazione ha seguito la giurisprudenza delle camere riunite e ha affermato che il trasferimento di proprietà per effetto dell'espropriazione indiretta non ha luogo quando la dichiarazione di utilità pubblica alla quale il progetto di costruzione era abbinato è stata considerata come invalida ab initio.
34. Nella sentenza no 5902 del 2003, la Corte di cassazione in camere riunite ha riaffermato che non c'è trasferimento di proprietà nella mancanza di dichiarazione di utilità pubblica valida.
35. Conviene confrontare questa giurisprudenza con la legge no 458 di 1988 (vedere sotto §§ 36-37) e col Repertorio delle disposizioni sull'espropriazione, entrata in vigore il 30 giugno 2003 (vedere sotto §§ 45-46).
4. Il legge no458 del 27 ottobre 1988
36. Ai termini dell'articolo 3 di questa legge, "Il proprietario di un terreno, utilizzato per la costruzione di edifici pubblici e di case popolari, ha diritto al risarcimento del danno subito, in seguito ad un'espropriazione dichiarata illegale con una decisione passata in forza di cosa giudicata, ma non può pretendere la restituzione del suo bene. Ha anche dritto, in più del risarcimento del danno, alle somme dovute in ragione del deprezzamento monetario ed a quelle menzionate all'articolo 1224 § 2 del codice civile e questo a contare del giorno dell'occupazione illegale."
37. Interpretando l'articolo 3 della legge di 1988, la Corte costituzionale, nella sua sentenza del 12 luglio 1990 (n° 384), ha considerato: "Con la disposizione attaccata, il legislatore, tra gli interessi dei proprietari dei terreni - ottenere in caso di espropriazione illegale la restituzione dei terreni - e l'interesse pubblico - concretizzato dalla destinazione di questi beni alle finalità di costruzioni residenziali pubbliche a condizioni favorevoli o convenzionate - ha dato la precedenza a questo ultimo interesse."
5. L'importo del risarcimento in caso di espropriazione indiretta
38. Secondo la giurisprudenza di 1983 della Corte di cassazione in materia di espropriazione indiretta, un risarcimento integrale del danno subito, sotto forma di danno-interessi per la perdita del terreno, era dovuto in compenso all'interessato della perdita di proprietà che provoca l'occupazione illegale.
39. La legge di bilancio del 1992, articolo 5 bis del decreto-legge no 333 del 11 luglio 1992, modificò questa giurisprudenza, nel senso che l'importo dovuto in caso di espropriazione indiretta non poteva superare l'importo dell'indennità contemplata per il caso di un'espropriazione formale. Con la sentenza no 369 del 1996, la Corte costituzionale dichiarò incostituzionale questa disposizione.
40. In virtù della legge di bilancio no 662 del 1996 che seguì la disposizione dichiarata incostituzionale, l'indennizzo integrale non può essere accordato per un'occupazione di terreno avendo avuto luogo prima del 30 settembre 1996. In questa ottica, l'indennizzo equivale all'importo dell'indennità contemplata per il caso di un'espropriazione formale, nell'ipotesi più favorevole al proprietario, mediante un aumento del 10%.
41. Con la sentenza no 148 del 30 aprile 1999, la Corte costituzionale ha giudicato una tale indennità compatibile con la Costituzione. Tuttavia, nella stessa sentenza, la Corte ha precisato che un'indennità integrale, a concorrenza del valore venale del terreno, può essere richiesta quando l'occupazione e la privazione del terreno non hanno avuto luogo a causa di utilità pubblica.
6. La giurisprudenza dopo le sentenze della Corte del 30 maggio 2000 nelle cause Belvedere Alberghiera e Carbonara e Ventura
42. Con le sentenze no 5902 e 6853 del 2003, la Corte di cassazione in camere riunite si è pronunciata di nuovo sul principio dell'espropriazione indiretta, facendo riferimento alle due sentenze della Corte precitata.
43. Alla vista della constatazione di violazione dell'articolo 1 del protocollo no 1 nelle cause sopra, la Corte di cassazione ha affermato che il principio dell'espropriazione indiretta sostiene un ruolo importante nella cornice del sistema giuridico italiano e che è compatibile con la Convenzione.
44. Più specificamente, la Corte di cassazione-dopo avere analizzato la storia del principio dell'espropriazione indiretta - ha detto che alla vista in materia dell'uniformità della giurisprudenza, il principio dell'espropriazione indiretta deve considerarsi come essendo pienamente "prevedibile" a contare del 1983. Di questo fatto, l'espropriazione indiretta deve essere considerata come essendo rispettosa del principio di legalità. Trattandosi delle occupazioni di terreno che ha luogo senza dichiarazione di utilità pubblica, la Corte di cassazione ha affermato che queste non sono atte a trasferire la proprietà del bene allo stato. In quanto all'indennizzo, la Corte di cassazione ha affermato che, anche se è inferiore al danno subito dall'interessato, ed in particolare al valore del terreno, l'indennizzo dovuto in caso di espropriazione indiretta è sufficiente per garantire un "giusto equilibrio" tra le esigenze dell'interesse generale della comunità e gli imperativi della salvaguardia dei diritti fondamentali dell'individuo.
7. Il Repertorio delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di espropriazione a causa di utilità pubblica (qui di seguito "il Repertorio)
45. Il 30 giugno 2003 è entrato in vigore il Decreto Presidenziale no 327 del 8 giugno 2001, modificato dal Decreto legislativo no 302 del 27 dicembre 2002, e che regola il procedimento di espropriazione. Il Repertorio codifica le disposizioni e la giurisprudenza esistente in materia. In particolare, codifica il principio dell'espropriazione indiretta. Il Repertorio che non si applica ai casi di occupazione sopraggiunta anteriormente a 1996 e non si applica dunque nello specifico, si è sostituito, a partire dalla sua entrata in vigore, all'insieme della legislazione la giurisprudenza precedente in materia di espropriazione.
46. Al suo articolo 43, il Repertorio contempla che nella mancanza di un decreto di espropriazione, o nella mancanza di dichiarazione di utilità pubblica, un terreno trasformato in seguito alla realizzazione di un lavoro pubblico è acquisito al patrimonio dell'autorità che l'ha trasformato; dei danno-interessi sono accordati in compenso. L'autorità può acquisire un bene anche quando il piano di urbanistica o la dichiarazione di utilità pubblica sono stati annullati. Il proprietario può chiedere al giudice la restituzione del terreno. L'autorità in causa si può opporre. Quando il giudice decide di non ordinare la restituzione del terreno, il proprietario ha diritto ad un risarcimento.
IN DIRITTO
I. SULL'ECCEZIONE PRELIMINARE DEL GOVERNO
47. Nelle sue osservazioni sull'ammissibilità, il Governo aveva sollevato un'eccezione derivata del non esaurimento delle vie di ricorso interne al motivo che il procedimento nazionale era pendente dinnanzi al tribunale di Benevento così che non c'era ancora giudizio interno definitivo.
48. Nelle sue osservazioni sul merito, il Governo prende nota di ciò che il tribunale di Benevento ha pronunciato un giudizio che è diventato definitivo nel frattempo.
49. La Corte ricorda che, nella sua decisione sull'ammissibilità del 1 aprile 2004, ha deciso di unire al merito l'eccezione del Governo. Visto che il procedimento impegnato dal richiedente si è concluso in seguito, nella misura in cui il giudizio reso dal tribunale di Benevento è diventato definitivo il 30 maggio 2004, non si impone di pronunciarsi sull'eccezione del Governo.
II. SULLA VIOLAZIONE ADDOTTA DELL'ARTICOLO 1 DEL PROTOCOLLO NO 1
50. Il richiedente sostiene essere stato privato del suo terreno nelle circostanze incompatibili con l'articolo 1 del Protocollo no 1, così formulato,:
"Ogni persona fisica o morale ha diritto al rispetto dei suoi beni. Nessuno può essere privato della sua proprietà che a causa di utilità pubblica e nelle condizioni previste dalla legge ed i principi generali del diritto internazionale.
Le disposizioni precedenti non recano offesa al diritto che possiedono gli Stati di mettere in vigore le leggi che giudicano necessarie per regolamentare l'uso dei beni conformemente all'interesse generale o per garantire il pagamento delle imposte o di altri contributi o delle multe. "
A. Tesi difese dinnanzi alla Corte
1. Il richiedente
51. Riferendosi alla sentenza Carbonara e Ventura c. Italia (no 24638/94, CEDH 2000-VI) ed alla sentenza Belvedere Alberghiera s.r.l. c. Italia (no 31524/96) CEDH-VI), il richiedente osserva che l'applicazione del principio dell'espropriazione indiretta al suo caso non è conforme al principio della preminenza del diritto.
52. A questo riguardo, il richiedente fa osservare che il terreno controverso è stato occupato e trasformato senza che non fosse stato adottato un decreto di espropriazione. Questo è solamente perché ha intentato un procedimento in danno-interessi dinnanzi alle giurisdizioni nazionali che può ottenere una decisione giudiziale dichiarante l'illegalità dell'occupazione e che ha come conseguenza di dichiararlo allo stesso tempo in modo retroattivo privato del suo bene, a partire dal momento in cui il terreno è stato trasformato. Questa constatazione di illegalità non potrebbe essere rimessa in causa col fatto che, dinnanzi alle giurisdizioni nazionali, non ha chiesto la restituzione del terreno, visto in particolare che questa restituzione sarebbe considerata come giuridicamente impossibile.
53. In quanto all'indennizzo che dipende anche dall'iniziativa della persona riguardata, il richiedente sostiene che questo non è atto a riparare l'illegalità commessa.
2. Il Governo
54. Il Governo fa osservare che nel caso di specifico, si tratta di un'occupazione di terreno nella cornice di un procedimento amministrativo che si fonda su una dichiarazione di utilità pubblica. Il Governo ammette che il procedimento di espropriazione non è stato messo in opera nei termini previsti dalla legge, nella misura in cui non è stato adottato nessuno decreto di espropriazione.
55. A difetto di un tale decreto, il Governo sostiene che era impossibile sapere se il richiedente era o no ancora proprietario del bene. Era essenziale di avere una decisione nazionale definitiva che dissipi una volta per tutte l'incertezza che caratterizza questo tipo di situazione dunque, ed in particolare il caso di specifico che manca di chiarezza. Allo stesso tempo, il Governo sostiene che il giudizio del tribunale di Benevento ha solamente un valore dichiarativo, l'espropriazione indiretta che è un meccanismo automatico di perdita di proprietà. Col suo giudizio, il giudice nazionale farebbe prendere solamente atto di una situazione compiuta e si limiterebbe a dichiarare che il richiedente deve considerarsi come essendo privato del suo bene a favore dell'amministrazione a contare della data in cui il tribunale considera come la data in cui il terreno è stato trasformato in modo irreversibile.
56. Il Governo sostiene che questa situazione è conforme all'articolo 1 del Protocollo no 1.
57. Primariamente, ci sarebbe utilità pubblica, ciò che non è rimesso in causa dal richiedente.
58. Secondariamente, la privazione del bene come risultante dell'espropriazione indiretta sarebbe "contemplata dalla legge."
59. A questo riguardo, il Governo ricorda che la Corte, nella sua sentenza Zubani c. Italia (sentenza del 7 agosto 1996, Raccolta 1996-IV) aveva esaminato una causa di espropriazione indiretta ricadente sotto l'influenza della legge no 458 del 1988 (paragrafo 36 sopra) del punto di vista del giusto equilibrio, stimando che, in ciò che riguardava la legge in quanto tale, "la scelta legislativa che mira a privilegiare l'interesse della collettività nel caso di espropriazioni o di occupazioni illegali di terreni è ragionevole: l'indennizzo integrale dei danni subiti dai proprietari riguardati costituisce un risarcimento sufficiente... ." (Paragrafo 49 del sentenza Zubani).
60. Il Governo prende atto del fatto che la giurisprudenza della Corte ha conosciuto un'evoluzione in seguito, nella misura in cui, nei due seguenti casi ricadenti sull'espropriazione indiretta, ha constatato un'incompatibilità del meccanismo dell'espropriazione indiretta col principio di legalità (Carbonara e Ventura c. Italia, no 24638/94, CEDH 2000-VI; Belvedere Alberghiera srl c. Italia, no 31524/96, CEDH 2000-VI).
61. Secondo il Governo, il principio deve considerarsi come essendo "contemplato dalla legge", anche se è stato elaborato dalla giurisprudenza in un paese di "civil law" e non di "common law."
62. A questo riguardo, prende atto di questo che nelle due sentenze precitate, la Corte aveva stimato inutile di giudicare in abstracto se il ruolo che un principio giurisprudenziale, come quello dell'espropriazione indiretta, occupa in un sistema di diritto continentale è assimilabile a quell'occupato dalle disposizioni legislative (Carbonara e Ventura, precitato, § 64). La Corte aveva osservato che la giurisprudenza italiana aveva conosciuto un'evoluzione e che un principio giurisprudenziale non lega le giurisdizioni in quanto alla sua applicazione (Carbonara e Ventura, precitato, § 69).
63. Il Governo sostiene che decidere del ruolo della giurisprudenza in Italia riveste una grande importanza in questo tipo di cause. Secondo il Governo, la giurisprudenza nazionale avendo creato il principio dell'espropriazione indiretta, questo principio deve essere considerato come facente parte del diritto positivo a contare della sentenza della Corte di cassazione no 1464 del 1983. La giurisprudenza ulteriore avrebbe confermato questo principio ed avrebbe precisato certi aspetti della sua applicazione. Inoltre, questo principio sarebbe stato riconosciuto dalla legge no 458 del 27 ottobre 1988 e dalla legge di bilancio no 662 del 1996.
64. In conclusione, secondo il Governo, a partire da 1983, le regole dell'espropriazione indiretta erano perfettamente chiare ed accessibili a tutti i proprietari di terreni.
65. Trattandosi della qualità della legge, il Governo chiede alla Corte di ritornare al "giurisprudenza Zubani" e di considerare che il meccanismo dell'espropriazione indiretta che si basa su una dichiarazione di illegalità da parte del giudice, è conforme all'articolo 1 del Protocollo no 1.
66. A questo proposito, il Governo fa osservare che la constatazione di illegalità da parte del giudice è l'elemento che condiziona il trasferimento al patrimonio pubblico del bene illegalmente occupato.
67. Il Governo definisce l'espropriazione indiretta come il risultato di un'interpretazione sistematica di principi esistenti, tendendo a garantire che l'interesse generale prevalga sull'interesse degli individui, quando il lavoro pubblico è stato realizzato (trasformazione del terreno) e che questo risponde all'utilità pubblica.
68. L'amministrazione sarebbe tenuta a compensare l'individuo. Però, secondo il Governo, questo indennizzo può essere inferiore al danno subito dall'interessato, ed in particolare al valore del terreno, visto che l'espropriazione indiretta risponde ad un interesse collettivo e l'illegalità commessa dall'amministrazione riguarda solamente la forma, ossia una trasgressione alle regole che presiedono al procedimento amministrativo. Inoltre, il Governo osserva che l'indennità come plafonata dalla legge no 662 del 1996 è in ogni caso superiore a quella che sarebbe stata accordata se l'espropriazione fosse stata regolare.
69. Alla luce di queste considerazioni, il Governo conclude che il giusto equilibrio è stato rispettato.
B. Sull'osservazione dell'articolo 1 del Protocollo no 1
1. Sull'esistenza di un'ingerenza
70. La Corte ricorda che, per determinare se c'è stata "privazione di beni", bisogna esaminare non solo se ci sono state spodestamento o espropriazione formale, ma ancora guardare al di là delle apparenze ed analizzare la realtà della situazione controversa. La Convenzione che mira a proteggere dei diritti "concreti ed effettivi", importa di ricercare così suddetta situazione equivaleva ad un'espropriazione di fatto, Sporrong e Lönnroth c. Svezia, sentenza del 23 settembre 1982, serie Ha no 52, pp. 24-25, § 63.
71. La Corte rileva che, applicando il principio dell'espropriazione indiretta, il tribunale di Benevento ha considerato il richiedente come essendo privato del suo bene a contare dal momento in cui il terreno è stato trasformato irreversibilmente dai lavori pubblici. A difetto di un atto formale di espropriazione, la constatazione di illegalità da parte del giudice è l'elemento che consacra il trasferimento al patrimonio pubblico del bene occupato. In queste circostanze, la Corte conclude che il giudizio del tribunale di Benevento ha avuto per effetto di privare il richiedente del suo bene al senso della seconda frase dell'articolo 1 del Protocollo no 1 ( Carbonara e Ventura, precitato, § 61; Brumărescu c. Romania [GC], no 28342/95, § 77, CEDH 1999-VII).
72. Per essere compatibile con l'articolo 1 del Protocollo no 1 una tale ingerenza deve essere operata "a causa di utilità pubblica" e "nelle condizioni previste dalla legge ed i principi generali di diritto internazionale." L'ingerenza deve predisporre un "giusto equilibrio" tra le esigenze dell'interesse generale della comunità e gli imperativi della salvaguardia dei diritti fondamentali dell'individuo (Sporrong e Lönnroth, precitato, p. 26, § 69). Inoltre, la necessità di esaminare la questione del giusto equilibrio può farsi non "sentire che quando si è rivelato che l'ingerenza controversa ha rispettato il principio di legalità e non era arbitraria" ( Iatridis c. Grecia [GC], no 31107/96, § 58, CEDH 1999-II; Beyeler c. Italia [GC], no 33202/96, § 107, CEDH 2000-I).
73. Da allora, la Corte non stima opportuno fondare il suo ragionamento sulla semplice constatazione che un risarcimento integrale in favore del richiedente non ha avuto luogo (Carbonara, precitato, § 62).
2. Sul rispetto del principio di legalità
74. L'articolo 1 del Protocollo no 1 esige, innanzitutto e soprattutto, che un'ingerenza dell'autorità pubblica nel godimento del diritto al rispetto dei beni sia legale. La preminenza del diritto, uno dei principi fondamentali di una società democratica, è inerente all'insieme degli articoli della Convenzione (Iatridis precitato, § 58,). Il principio di legalità notifica l'esistenza di norme di diritto interno sufficientemente accessibili, precise e prevedibili (Hentrich c. Francia, sentenza del 22 settembre 1994, serie a no 296-ha, pp. 19-20, § 42, e Lithgow ed altri c. Regno Unito, sentenza del 8 luglio 1986, serie a no 102, p. 47, § 110).
75. Nel sentenza Belvedere Alberghiera srl e nel sentenza Carbonara e Ventura precitati, la Corte non aveva stimato utile di giudicare in abstracto se il ruolo che un principio giurisprudenziale, come quello dell'espropriazione indiretta, occupa in un sistema di diritto continentale è assimilabile a quell'occupato con le disposizioni legislative, ciò che conta essendo -ad ogni modo-che la base legale risponda ai criteri di prevedibilità, accessibilità e precisione enunciato più alti. La Corte è convinta sempre che l'esistenza in quanto tale di una base legale non basta a soddisfare il principio di legalità e stimi utile di propendersi sulla questione della qualità della legge.
76. La Corte prende nota dell'evoluzione giurisprudenziale che ha condotto all'elaborazione del principio dell'espropriazione indiretta. Rileva anche che questo principio è stato trasposto nei testi di legge, come la legge no 458 del 1988, la legge no 662 del 1996 e, ultimamente, nel Repertorio delle disposizioni in materia di espropriazione. Essendo così, la Corte non perde di vista le applicazioni contraddittorie che hanno luogo nel cronostoria della giurisprudenza, e rileva anche delle contraddizioni tra la giurisprudenza ed i suddetti testi di legge scritta.
77. A titolo di esempio, la Corte nota che se è vero che la giurisprudenza ha escluso, a contare dal 1996-1997, che l'espropriazione indiretta possa applicarsi quando la dichiarazione di utilità pubblica è stata annullata (paragrafi 29-34 sopra) è anche vero che il Repertorio ha ultimamente contemplato (paragrafo 46) che nella mancanza di dichiarazione di utilità pubblica, ogni terreno può essere acquisito al patrimonio pubblico, se il giudice decide di non ordinare la restituzione del terreno occupato e trasformato dall'amministrazione.
78. Visto questi elementi, la Corte non esclude che rimane il rischio di un risultato imprevedibile o arbitrario per gli interessati.
79. La Corte nota poi che il meccanismo dell'espropriazione indiretta permette in generale all'amministrazione di passare oltre le regole fissate in materia di espropriazione, col rischio di un risultato imprevedibile o arbitrario per gli interessati, che si trattasse di un'illegalità dall'inizio o di un'illegalità sopraggiunta in seguito.
80. A questo riguardo, la Corte nota che l'espropriazione indiretta permette all'amministrazione di occupare un terreno e di trasformarlo irreversibilmente, in modo tale che sia considerato come acquisizione al patrimonio pubblico, senza che in parallelo un atto formale dichiarante il trasferimento di proprietà non sia adottato. Nella mancanza di un atto che formalizza l'espropriazione e sopraggiungendo al più tardi nel momento in cui il proprietario ha perso ogni disponibilità del bene, l'elemento che permetterà di trasferire al patrimonio pubblico il bene occupato e di raggiungere una sicurezza giuridica è la constatazione di illegalità da parte del giudice, valendo come dichiarazione di trasferimento di proprietà. Incombe sull'interessato - che continua ad essere formalmente proprietario - di sollecitare al giudice competente una decisione che constata, all'occorrenza, l'illegalità abbinata alla realizzazione di un lavoro di interesse pubblico, condizioni necessarie affinché sia dichiarato in modo retroattivo privato del suo bene.
81. Alla vista di questi elementi, la Corte stima che il meccanismo dell'espropriazione indiretta non è atto a garantire un grado sufficiente di sicurezza giuridica.
82. La Corte nota poi che l'espropriazione indiretta permette inoltre all'amministrazione di occupare un terreno e di trasformarlo senza per questo versare di indennità allo stesso tempo. L'indennità deve essere richiesta dall'interessato e ciò entro prescrizione di cinque anni, cominciando a contare della data in cui quale il giudice stima che la trasformazione irreversibile del terreno ha avuto luogo. Questo può provocare delle conseguenze nefaste per l'interessato, e rendere vano ogni speranza di risarcimento( Carbonara e Ventura, precitato, § 71).
83. La Corte rileva infine che il meccanismo dell'espropriazione indiretta permette all'amministrazione di derivare partito dal suo comportamento illegale, e che il prezzo da pagare è solamente del 10% più elevato che nel caso di un'espropriazione in buona e dovuto forma (paragrafo 40 sopra). Secondo la Corte, questa situazione non è di natura tale da favorire la buona amministrazione dei procedimenti di espropriazione ed a prevenire degli episodi di illegalità.
84. Ad ogni modo, la Corte è chiamata a verificare se il modo in cui il diritto interno è interpretato ed applicato produce degli effetti conformi ai principi della Convenzione.
85. Nella presente causa, la Corte rileva che applicando il principio dell'espropriazione indiretta, le giurisdizioni italiane hanno considerato il richiedente privato del suo bene a contare dal momento in cui i lavori di costruzione di una strada hanno trasformato irreversibilmente i luoghi, essendo collegate le condizioni di illegalità dell'occupazione e di interesse pubblico del lavoro costruito. Ora, nella mancanza di un atto formale di espropriazione, la Corte stima che questa situazione non saprebbe essere considerata come "prevedibile", poiché è solamente con la decisione definitiva -il giudizio del tribunale di Benevento avendo acquisito forza di cosa giudicata-che si può considerare il principio dell'espropriazione indiretta come essendo stata applicata effettivamente e che l'acquisizione del terreno al patrimonio pubblico è stata sancita. Di conseguenza, il richiedente non ha avuto la "sicurezza giuridica" concernente la privazione del terreno che il 30 maggio 2004, data alla quale il giudizio del tribunale di Benevento è diventato definitivo.
86. La Corte osserva poi che la situazione in causa ha permesso all'amministrazione di derivare partito di un'occupazione di terreno illegale. In altri termini, l'amministrazione si è potuta appropriare il terreno al disprezzo delle regole che regolano l'espropriazione in buona e dovere forma, e, tra altri, senza che un'indennità sia messa in parallelo a disposizione dell'interessato.
87. Trattandosi dell'indennità, la Corte constata che l'applicazione retroattiva della legge di bilancio no 662 del 1996 al caso specifico ha avuto per effetto di privare il richiedente di un risarcimento integrale del danno subito.
88. Alla luce di queste considerazioni, la Corte stima che l'ingerenza controversa non è compatibile col principio di legalità e che ha infranto il diritto al rispetto dei beni del richiedente dunque.
89. Da allora, c'è stata violazione dell'articolo 1 del Protocollo no 1.
III. SULL'APPLICAZIONE DELL'ARTICOLO 41 DELLA CONVENZIONE
90. Ai termini dell'articolo 41 della Convenzione,
"Se la Corte dichiara che c'è stata violazione della Convenzione o dei suoi Protocolli, e se il diritto interno dell'Alta Parte contraente non permette di cancellare che imperfettamente le conseguenze di questa violazione, la Corte accorda alla parte lesa, se c'è luogo, una soddisfazione equa. "
91. Il richiedente sollecita la restituzione del terreno, ciò che costituirebbe la forma di risarcimento ideale secondo lui. A difetto di restituzione, il richiedente chiede alla Corte di nominare un perito che possa valutare il danno subito. Ad ogni modo, il richiedente stima che la somma da accordare a titolo del danno materiale dovrà essere largamente superiore a quella considerata dal tribunale di Benevento.
92. Il richiedente chiede poi 110 000 EUR a titolo del danno morale.
93. Trattandosi degli oneri dinnanzi alle giurisdizioni nazionali, il richiedente richiede il rimborso di 103 903, 22 EUR. In quanto agli oneri esposti nel procedimento dinnanzi alla Corte, il richiedente chiede il rimborso di 37 302, 85 EUR di cui 35 796, 72 per parcella, fuori IVA e fuori contributi alla cassa di previdenza degli avvocati (CPA).
94. Il Governo osserva preliminarmente che il richiedente non è fondato a chiedere una soddisfazione equa, visto che non ha interposto appello del giudizio del tribunale di Benevento per contestare le somme accordate. Inoltre, il Governo osserva che il richiedente era comproprietario al 50% del terreno controverso. Secondo lui, il richiedente potrà avere solamente la metà della somma stabilita a titolo della soddisfazione equa.
95. Trattandosi specificamente del danno materiale, il Governo sostiene che le pretese del richiedente sono eccessive e non si appellano a nessun elemento obiettivo. L'unica somma alla quale il richiedente può aspirare è 375, 87 EUR, somma dinnanzi ad essere indicizzata, somma che corrisponde al 50% della differenza tra gli importi accordati dal tribunale ed il valore del terreno come valutato dai periti durante il procedimento nazionale.
96. In quanto al danno morale, il Governo trova eccessivo l'importo richiesto e si rimette alla saggezza della Corte.
97. Trattandosi degli oneri del procedimento interno, il Governo sottolinea che gli oneri del procedimento dinnanzi al tribunale di Benevento sono stati rimborsati direttamente all'avvocato che ha rappresentato il richiedente.
98. Infine, per gli oneri esposti nel procedimento a Strasburgo, il Governo si rimette per questo alla saggezza della Corte.
99. La Corte stima che la questione dell'applicazione dell'articolo 41 non si trova in stato. Perciò, la riserva e fisserà il procedimento ulteriore, tenuto conto della possibilità che il Governo ed i richiedenti giungano ad un accordo.
PER QUESTI MOTIVI, LA CORTE, ALL'UNANIMITÀ,
1. Stabilisce, che non c'è luogo di esaminare, l'eccezione preliminare del Governo;
2. Stabilisce, che c'è stata violazione dell'articolo 1 del Protocollo no 1;
3. Stabilisce che la questione dell'applicazione dell'articolo 41 della Convenzione non si trova in stato; perciò,
a) la riserva per intero;
b) invita il Governo ed il richiedente ad inviarle per iscritto, nel termine di tre mesi a contare del giorno in cui la sentenza sarà diventata definitiva conformemente all'articolo 44 § 2 della Convenzione, le loro osservazioni su questa questione ed in particolare a darle cognizione di ogni accordo al quale potrebbero arrivare;
c) riserva il procedimento ulteriore e delega al presidente della camera la cura di fissarla all'occorrenza.
Fatto in francese, comunicato poi per iscritto il 15 luglio 2005 in applicazione dell'articolo 77 §§ 2 e 3 dell'ordinamento.
Søren Nielsen Christos Rozakis
Cancelliere Président

SENTENZA CARLETTA C. ITALIA

SENTENZA CARLETTA C. ITALIA



DATA DI VALIDITÀ: La data dell'ultimo controllo di validità dei testi è mercoledì 07/10/2020.