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CASO: AFFAIRE ELIA S.r.l. c. ITALIE

TIPOLOGIA: Sentenza
LIVELLO DI IMPORTANZA: 1 (elevata)
ARTICOLI: 41, P1-1

NUMERO: 37710/97/2001
STATO: Italia
DATA: 02/08/2001
ORGANO: Sezione Seconda


TESTO ORIGINALE

Conclusion Violation de P1-1 ; Satisfaction équitable réservée
DEUXIÈME SECTION

AFFAIRE ELIA S.r.l. c. ITALIE

(Requête no 37710/97)

ARRÊT

STRASBOURG

2 août 2001

DÉFINITIF

02/11/2001





En l’affaire Elia S.r.l. c. Italie,

La Cour européenne des Droits de l’Homme (deuxième section), siégeant en une chambre composée de :

MM. C.L. Rozakis, président,
B. Conforti,
G. Bonello,
Mme V. Strážnická,
MM. P. Lorenzen,
M. Fischbach,
Mme M. Tsatsa-Nikolovska, juges,
et de M. E. Fribergh, greffier de section,

Après en avoir délibéré en chambre du conseil le 10 juillet 2001,

Rend l’arrêt que voici, adopté à cette date :

PROCÉDURE

1. A l’origine de l’affaire se trouve une requête (no 37710/97) dirigée contre la République italienne et dont une société à responsabilité limitée, la société Elia S.r.l. (« la requérante »), avait saisi la Commission européenne des Droits de l’Homme (« la Commission ») le 6 août 1997, en vertu de l’ancien article 25 de la Convention de sauvegarde des Droits de l’Homme et des Libertés fondamentales (« la Convention »).

2. La requérante est représentée devant la Cour par Me I. F., avocat à Rome. Le gouvernement italien (« le Gouvernement ») est représenté par son agent, M. U. Leanza, et par son coagent, M. V. Esposito.

3. La requérante alléguait la violation de l’article 1 du Protocole no 1 en raison de l’interdiction de construire frappant son terrain.

4. La requête a été transmise à la Cour le 1er novembre 1998, date d’entrée en vigueur du Protocole no 11 à la Convention (article 5 § 2 dudit Protocole).

5. La requête a été attribuée à la deuxième section de la Cour (article 52 § 1 du règlement de la Cour). Au sein de celle-ci, la chambre chargée d’examiner l’affaire (article 27 § 1 de la Convention) a été constituée conformément à l’article 26 § 1 du règlement.

6. Par une décision du 14 décembre 2000, la chambre a déclaré la requête recevable [Note du greffe : la décision de la Cour est disponible au greffe].

7. Tant la requérante que le Gouvernement ont déposé des observations écrites sur le fond de l’affaire (article 59 § 1 du règlement).




EN FAIT

I. LES CIRCONSTANCES DE L’ESPÈCE

8. La société requérante est propriétaire depuis 1967 d’un terrain d’environ 65 000 mètres carrés, situé dans la commune de Pomezia et inscrit au cadastre (feuille 11, parcelle 66). En 1963, la commune avait émis un avis favorable à un projet de construction sur ledit terrain.

A. La première interdiction imposée par acte administratif

9. Le 29 décembre 1967, la municipalité de Pomezia décida d’adopter un plan général d’urbanisme (piano regolatore generale, ci-après « le PRG »).

10. Le 20 novembre 1974, la région du Latium approuva le PRG de Pomezia qui affectait le terrain de la requérante à la création d’un parc public (parco pubblico) et, par conséquent, le frappait d’une interdiction absolue de construire en vue de son expropriation.

11. Conformément à l’article 2 de la loi no 1187 de 1968, l’interdiction de construire imposée par le PRG devint caduque en 1979, aucun plan d’urbanisme détaillé n’ayant été adopté dans un délai de cinq ans.

B. Les limitations au droit de bâtir découlant de l’application de l’article 4 de la loi no 10 de 1977

12. Malgré l’expiration de l’interdiction de construire, le terrain de la requérante ne retrouva pas son affectation d’origine.

13. En effet, dans l’attente de la décision de la municipalité de Pomezia quant au nouvel usage du terrain litigieux, celui-ci fut soumis au régime prévu par l’article 4 de la loi no 10 de 1977, disposition considérée comme applicable à ce type de situation par la jurisprudence (paragraphes 38-40 ci-dessous) et, à partir de 1990, par la loi no 86 de la région du Latium.

14. Par conséquent, le terrain de la requérante fut frappé par les limitations au droit de bâtir découlant de l’application de ces lois.

15. Le 12 mars 1987, la requérante invita la municipalité de Pomezia à déterminer la nouvelle affectation du terrain. Sa demande resta lettre morte.

16. Etant donné l’absence de réponse de la municipalité, qui équivalait à un refus, la requérante introduisit un recours devant le tribunal administratif régional (ci-après « le TAR »). Elle fit valoir en premier lieu que la municipalité de Pomezia avait pour obligation de déterminer la nouvelle affectation de son terrain et que l’inertie de la municipalité était illégale. Par ailleurs, elle demanda à l’administration de déclarer le terrain constructible.

17. Par une décision du 16 octobre 1989, le TAR du Latium accueillit le recours de la requérante, reconnaissant que l’inertie de la municipalité de Pomezia était illégale.

18. Le tribunal considéra que l’interdiction de construire imposée en 1974 était devenue caduque après cinq ans, en vertu de la loi no 1187 de 1968, la commune de Pomezia n’ayant adopté aucun plan d’urbanisme détaillé. Depuis lors, le terrain de la requérante était soumis au régime prévu par la loi no 10 de 1977. Or le tribunal estima que les limitations au droit de bâtir découlant de l’application de cette loi ne pouvaient pas remplacer un acte de l’administration déterminant précisément l’affectation du terrain. En pareil cas, l’administration avait l’obligation de procéder à un réaménagement d’urbanisme (ricostituzione della disciplina urbanistica). Par conséquent, son inertie était illégale. Toutefois, la municipalité demeurait totalement libre de destiner le terrain litigieux à l’usage qu’elle souhaitait, le TAR ne pouvant ordonner une classification donnée du terrain.

19. En conclusion, le TAR ordonna à l’administration de prendre une décision quant à la nouvelle affectation du terrain de la requérante.

20. La municipalité de Pomezia interjeta appel de cette décision.

21. Par une décision du 28 février 1992, le Conseil d’Etat rejeta le recours de la municipalité de Pomezia et confirma la décision attaquée.

22. La municipalité n’ayant pas donné suite à l’arrêt du Conseil d’Etat, la requérante l’invita, le 10 septembre 1992, à adopter une décision concernant le terrain. Par ailleurs, la requérante proposa que la municipalité lui délivre un permis de construire pour 15 000 mètres carrés, en échange de quoi elle s’engageait à lui céder gratuitement le restant du terrain. Aucune suite ne fut donnée à cette proposition.

C. La deuxième interdiction par acte administratif

23. Le 25 octobre 1995, la municipalité de Pomezia décida d’adopter un plan détaillé d’urbanisme et imposa de nouveau une interdiction absolue de construire sur le terrain de la requérante en vue de son expropriation. Elle décida de réserver le terrain à un usage public.

24. La requérante introduisit un recours contre cette décision devant le comité régional chargé de contrôler les actes des communes en vue d’obtenir son annulation. Elle fit valoir que l’affectation du terrain avait été indiquée de manière trop vague et que les conditions pour renouveler l’interdiction, parmi lesquelles l’intérêt public, n’étaient pas remplies. L’issue de ce recours n’est pas connue.

25. Il ressort de l’expertise produite par la requérante que le plan détaillé d’urbanisme imposant l’interdiction de construire sur le terrain en cause a été adopté le 22 mars 1999.

II. LE DROIT ET LA PRATIQUE INTERNES PERTINENTS

A. Notions générales en matière d’urbanisme

26. Aux termes de l’article 42 §§ 2 et 3 de la Constitution italienne, « la propriété privée est garantie et reconnue par la loi, qui en détermine les modes d’acquisition et de jouissance, ainsi que les limites, dans le but d’assurer sa fonction sociale et de la rendre accessible à tous. La propriété privée peut être expropriée, dans les cas prévus par la loi, et sous réserve d’indemnisation, pour des raisons d’intérêt général ».

La loi d’urbanisme (loi no 1150 de 1942 et ses modifications) réglemente le développement urbanistique du territoire et confère aux municipalités le pouvoir d’adopter des plans d’urbanisme qui doivent concerner le territoire communal dans son intégralité.

27. Le PRG est un acte à durée indéterminée. La procédure d’adoption d’un PRG débute par une décision de la municipalité (delibera di adozione), qui est suivie d’une période durant laquelle toute décision sur les demandes de permis pouvant se heurter à la réalisation du PRG est suspendue (loi no 1902 de 1952 et ses modifications). L’approbation du PRG relève de la compétence des régions (article 1 du décret présidentiel (DPR) no 8 de 1972 et articles 79 et 80 du DPR no 616 de 1977), alors qu’auparavant elle se faisait par décret du président de la République. Une fois le PRG approuvé, il est publié dans la Gazzetta Ufficiale (bulletin des lois) et déposé à la mairie.

28. Lorsqu’il réglemente de manière précise l’aménagement du territoire, le PRG peut être exécuté de plano ; toutefois, très fréquemment, l’application du PRG requiert un acte complémentaire. Ce dernier peut dépendre d’une initiative publique, par exemple d’un plan détaillé d’urbanisme (piano particolareggiato) qui a, lui, une durée déterminée. En effet, à la suite de l’adoption d’un plan détaillé (qui équivaut alors à une déclaration d’utilité publique), l’administration dispose d’un délai de rigueur (ne dépassant pas dix ans, conformément à l’article 16 de la loi d’urbanisme) pour exproprier et, en tout cas, pour exécuter le plan, sans quoi il devient caduc. Lorsque l’application du PRG requiert un plan détaillé d’urbanisme, il incombe à la municipalité d’en adopter un ; toutefois, aucun délai de rigueur n’est prévu à cet égard.

B. Imposition et durée d’une interdiction de construire : les principes fixés par la Cour constitutionnelle

29. Les limitations au droit de disposer de la propriété, telles qu’une interdiction de construire, sont imposées lors de l’adoption d’un plan d’urbanisme. Pareille interdiction peut viser une expropriation (vincolo preordinato all’esproprio), lorsque le terrain en question est affecté à un usage public ou à la réalisation de bâtiments ou d’infrastructures publics (article 7 §§ 3 et 4 de la loi d’urbanisme).

30. La loi d’urbanisme, dans son texte original, disposait que les limitations au droit de propriété des particuliers prévues par un plan général d’urbanisme, notamment les interdictions de construire, avaient une durée équivalente à celle du plan général d’urbanisme, à savoir une durée indéterminée ; en même temps, aucune indemnisation des propriétaires n’était prévue (article 40).

31. La Cour constitutionnelle a été saisie de la question de savoir si une interdiction portant gravement atteinte au droit de propriété – par exemple un permis d’exproprier (vincolo espropriativo) ou une interdiction de construire (vincolo di inedificabilità) – qui pouvait être prolongée sine die sans aucune forme d’indemnisation était compatible avec le droit de propriété.

32. Par des arrêts rendus entre 1966 et 1968 (voir notamment les arrêts no 6 de 1966 et no 55 du 29 mai 1968), la Cour constitutionnelle a conclu par la négative et déclaré la loi d’urbanisme inconstitutionnelle dans la mesure où elle permettait d’imposer pour une durée indéterminée des limitations portant gravement atteinte au droit de propriété, par exemple une interdiction de construire ou un permis d’expropriation, en l’absence de toute indemnisation.

33. La Cour constitutionnelle a précisé que la loi peut limiter le droit de propriété des particuliers, à condition de ne pas vider ce droit de sa substance. En outre, le droit de construire doit être considéré comme une faculté inhérente au droit de propriété, qui ne peut être restreint que pour des raisons d’utilité publique précises et actuelles. En cas d’expropriation ou de limitations à durée indéterminée portant atteinte à la substance même du droit en question (par exemple une interdiction de construire), le propriétaire doit recevoir une compensation financière. En revanche, aucune indemnisation n’est due lorsqu’une interdiction de construire est prévue pour une durée déterminée.

34. A la lumière de ces arrêts de la Cour constitutionnelle fixant les principes applicables en cas de limitations graves au droit de propriété, le législateur avait deux options : des interdictions à durée déterminée sans indemnisation, ou des interdictions à durée indéterminée avec indemnisation immédiate.

35. Le législateur italien a donné suite à ces arrêts en choisissant la première option et en adoptant, le 19 novembre 1968, la loi no 1187 de 1968, portant modification de la loi d’urbanisme. Aux termes de l’article 2 § 1 de cette loi, lors de l’adoption d’un plan général d’urbanisme, les autorités locales peuvent imposer aux particuliers des interdictions en vue de l’expropriation d’un terrain, ainsi que des interdictions de construire. Cependant, ces limitations deviennent caduques si l’expropriation n’a pas lieu ou si aucun plan d’urbanisme d’exécution, notamment un plan d’urbanisme détaillé, n’est adopté dans un délai de cinq ans.

36. L’article 2 de la loi no 1187 de 1968 prévoyait également, dans son deuxième paragraphe, une prorogation ex lege, pour une période de cinq ans, des délais fixés par les plans d’urbanisme approuvés avant la date de son entrée en vigueur. Les lois nos 756 de 1973 et 696 de 1975 et le décret-loi no 781 du 26 novembre 1976 ont prorogé ces mêmes délais jusqu’à l’entrée en vigueur de la loi no 10 de 1977 (dispositions en matière de constructibilité des sols).

37. Par l’arrêt no 92 de 1982, la Cour constitutionnelle a précisé la portée de la loi no 10 de 1977, affirmant que, même après l’entrée en vigueur de ladite loi, le droit de construire reste une faculté inhérente au droit de propriété. Quant aux interdictions de construire, elle a indiqué que celles-ci demeurent soumises à la loi no 1187 de 1968, à savoir que leur durée ne peut dépasser cinq ans en l’absence de l’adoption d’un plan détaillé.

C. Situation après l’expiration d’une interdiction de construire

38. Selon la jurisprudence, dans le cas où l’interdiction de construire expire, en vertu de l’article 2 § 1 de la loi no 1187 de 1968, à la fin du délai de cinq ans, les terrains concernés ne retrouvent pas automatiquement leur affectation initiale et ne sont pas automatiquement réservés à l’usage auquel sont destinés les terrains voisins. La détermination de la nouvelle affectation d’un terrain requiert un acte positif de l’administration, comme un plan détaillé d’urbanisme.

Dans l’attente d’un tel acte, les terrains concernés sont considérés, conformément à la jurisprudence, comme étant soumis au régime prévu à l’article 4 de la loi no 10 de 1977 relatif aux terrains des municipalités qui n’ont pas adopté de plans généraux d’urbanisme (jurisprudence du Conseil d’Etat, voir notamment les arrêts de la chambre plénière nos 7 et 10 de 1984).

Selon l’article 4 de la loi susmentionnée, un permis de construire peut être octroyé lorsque certaines conditions sont réunies et uniquement pour l’édification, en dehors d’un secteur d’habitation, de bâtiments d’un volume très réduit. Si le terrain est situé à l’intérieur d’un secteur d’habitation, toute nouvelle construction est interdite.

39. La région du Latium a transposé cette jurisprudence dans la loi no 86 du 24 novembre 1990, qui prévoit expressément qu’une interdiction absolue de construire frappe les terrains dépourvus d’affectation d’urbanisme se situant à l’intérieur d’un secteur d’habitation.




D. Inertie de l’administration

40. Après l’expiration d’une interdiction de construire, il incombe à la municipalité de déterminer rapidement la nouvelle affectation du terrain concerné ; toutefois, aucun délai n’est prévu.

41. L’inertie de l’administration peut être attaquée devant les juridictions administratives (arrêt du Conseil d’Etat, section IV, 20 mai 1996, no 664). Ces dernières peuvent ordonner à la municipalité de déterminer la nouvelle affectation des immeubles concernés, sans toutefois pouvoir se substituer aux autorités compétentes dans le choix de l’usage. Dans son arrêt no 67 de 1990, portant sur un cas d’expropriation où était en cause l’inertie de l’administration, la Cour constitutionnelle a affirmé que le recours permettant d’attaquer l’inertie de l’administration devant le tribunal administratif était inopérant et de ce fait peu efficace (« defatigante e non conclusivo con conseguente scarsa efficacia »).

42. La Cour constitutionnelle a été saisie de la question de savoir si le fait de soumettre un terrain au régime prévu par l’article 4 de la loi no 10 de 1977 était compatible avec la Constitution, étant donné que ce régime entraînait une interdiction de construire sine die – l’administration tardant à déterminer la nouvelle affectation du terrain concerné (notamment à adopter un plan d’urbanisme) – et qu’aucune indemnisation n’était prévue. Dans son arrêt no 185 de 1993, la Cour constitutionnelle a déclaré la question irrecevable, estimant qu’il relevait de la compétence exclusive du législateur d’intervenir rapidement et de manière appropriée pour remédier à la situation.

E. Renouvellement d’une interdiction de construire (par acte administratif)

43. Par un arrêt de 1989 (no 575), la Cour constitutionnelle a indiqué qu’à l’expiration du délai de cinq ans prévu par l’article 2 de la loi no 1187 de 1968 et lors de l’élaboration d’un nouveau plan d’aménagement du territoire, les autorités locales ont le pouvoir de renouveler l’interdiction de construire pour des raisons d’utilité publique. Cet arrêt a donc reconnu le pouvoir de l’administration de renouveler une interdiction après l’expiration de la première.

44. Toutefois, le pouvoir de l’administration de reconduire une interdiction de construire ne peut pas se traduire par une interdiction sine die en l’absence de toute forme d’indemnisation. En effet, lorsque l’interdiction de construire vide de toute substance le droit de propriété, en raison de l’incertitude considérable engendrée par sa prorogation pour une durée indéterminée ou son renouvellement, le propriétaire devrait être indemnisé (voir également les arrêts de la Cour constitutionnelle nos 186 de 1993 et 344 de 1995, et l’arrêt du Conseil d’Etat (section IV) no 159 de 1994).

F. Absence d’indemnisation

45. La Cour de cassation a indiqué qu’en cas de limitations du droit de propriété en vue d’une expropriation, et même en l’absence de toute indemnisation, le propriétaire concerné est titulaire d’un simple intérêt légitime (interesse legittimo) – c’est-à-dire qu’il se trouve dans une situation individuelle protégée de façon indirecte et subordonnée au respect de l’intérêt public –, et non d’un droit plein et absolu (diritto soggettivo) à l’octroi d’une compensation financière (voir les arrêts de la chambre plénière de la Cour de cassation nos 11308 du 28 octobre 1995, 11257 du 15 octobre 1992 et 3987 du 10 juin 1983).

46. Dès lors, face à la décision des autorités municipales lui imposant une interdiction de construire, un propriétaire peut saisir les juridictions administratives afin de faire constater si, dans l’exercice de son pouvoir discrétionnaire, l’administration a respecté les règles fixées par la loi et n’a pas excédé la marge d’appréciation dont elle dispose dans la recherche de l’équilibre à ménager entre l’intérêt public et celui des particuliers. Toutefois, même si les juridictions administratives annulent l’interdiction de construire, aucune compensation financière n’est due lorsque la mesure a été ordonnée pour une durée déterminée, notamment si elle est soumise au délai de cinq ans prévu par l’article 2 de la loi no 1187 de 1968.

47. Dans son arrêt no 179 du 12-20 mai 1999, la Cour constitutionnelle, rappelant les principes fixés dans sa jurisprudence antérieure (voir les arrêts cités au paragraphe 32 ci-dessus ainsi que les arrêts nos 82 de 1982, 575 de 1989 et 344 de 1995), a déclaré incompatible avec la Constitution l’absence de disposition légale prévoyant une forme d’indemnisation dans les cas où l’administration renouvelait un permis d’exproprier ou une interdiction de construire de telle sorte que le droit de propriété s’en trouvait gravement atteint. Les limitations au droit de propriété étaient problématiques lorsqu’une interdiction était renouvelée ou prorogée sine die ou lorsqu’elle était renouvelée maintes fois pour une période déterminée.

Tout en laissant intacte la possibilité pour l’administration de renouveler les interdictions de construire, la Cour constitutionnelle a affirmé qu’il était nécessaire que le législateur intervienne et prévoie une forme d’indemnisation, en précisant les critères et les modalités de celle-ci.

La Cour constitutionnelle n’a pas exclu la possibilité pour un juge saisi d’une demande d’indemnisation avant l’intervention du législateur de rechercher dans le système juridique des critères lui permettant d’octroyer, le cas échéant, une indemnité.

Enfin, elle a précisé que l’obligation d’indemniser ne concernait que la période après les cinq premières années d’interdiction (période de franchise).

EN DROIT

I. SUR LA VIOLATION ALLÉGUÉE DE L’ARTICLE 1 DU PROTOCOLE No 1

48. La société requérante allègue que les restrictions frappant son terrain pour une longue période et en l’absence d’indemnisation portent atteinte à son droit au respect de ses biens, garanti par l’article 1 du Protocole no 1, qui est ainsi libellé :

« Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d’utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international.

Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que possèdent les Etats de mettre en vigueur les lois qu’ils jugent nécessaires pour réglementer l’usage des biens conformément à l’intérêt général ou pour assurer le paiement des impôts ou d’autres contributions ou des amendes. »

A. Sur l’existence d’une ingérence dans le droit de propriété de la requérante

49. La Cour note que les parties s’accordent à dire qu’il y a eu ingérence dans le droit de la requérante au respect de ses biens.

50. Il reste à examiner si ladite ingérence a enfreint ou non l’article 1 du Protocole no 1.

B. Sur la justification de l’ingérence dans le droit de propriété de la requérante

1. La règle applicable

51. La Cour rappelle que l’article 1 du Protocole no 1 contient trois normes distinctes : « la première, qui s’exprime dans la première phrase du premier alinéa et revêt un caractère général, énonce le principe du respect de la propriété ; la deuxième, figurant dans la seconde phrase du même alinéa, vise la privation de propriété et la soumet à certaines conditions ; quant à la troisième, consignée dans le second alinéa, elle reconnaît aux Etats le pouvoir, entre autres, de réglementer l’usage des biens conformément à l’intérêt général (...). Il ne s’agit pas pour autant de règles dépourvues de rapport entre elles. La deuxième et la troisième ont trait à des exemples particuliers d’atteintes au droit de propriété ; dès lors, elles doivent s’interpréter à la lumière du principe consacré par la première » (voir, entre autres, James et autres c. Royaume-Uni, arrêt du 21 février 1986, série A no 98, pp. 29-30, § 37, lequel reprend en partie les termes de l’analyse que la Cour a développée dans Sporrong et Lönnroth c. Suède, arrêt du 23 septembre 1982, série A no 52, p. 24, § 61 ; voir aussi les arrêts Les saints monastères c. Grèce, 9 décembre 1994, série A no 301-A, p. 31, § 56, et Iatridis c. Grèce [GC], no 31107/96, § 55, CEDH 1999-II).

52. La requérante allègue être victime d’une expropriation découlant de l’effet combiné des interdictions de construire en vue de l’expropriation du terrain, qui ont réduit à néant la valeur de celui-ci et les possibilités d’en disposer.

53. Le Gouvernement soutient que la situation litigieuse relève de la réglementation de l’usage des biens.

54. La Cour note que le terrain de la requérante a fait l’objet d’interdictions de construire en vue d’une expropriation. Or ces mesures n’ont pas entraîné une privation formelle de propriété, au sens de la seconde phrase du premier alinéa de l’article 1 du Protocole no 1, puisque le droit de propriété de la requérante est resté juridiquement intact.

55. En l’absence d’un transfert de propriété, la Cour doit regarder au-delà des apparences et analyser la réalité de la situation litigieuse. A cet égard, il importe de rechercher si ladite situation n’équivalait pas à une expropriation de fait, comme le prétend l’intéressée (voir, mutatis mutandis, Airey c. Irlande, arrêt du 9 octobre 1979, série A no 32, p. 14, § 25).

56. La Cour relève que les effets dénoncés par la requérante découlent tous de la diminution de la disponibilité du bien en cause. Ils résultent des limitations apportées au droit de propriété ainsi que des conséquences de celles-ci sur la valeur de l’immeuble. Pourtant, bien qu’il ait perdu de sa substance, le droit en cause n’a pas disparu. Les effets des mesures en question ne sont pas tels qu’on puisse les assimiler à une privation de propriété. La Cour note à ce sujet que la requérante n’a perdu ni l’accès au terrain ni la maîtrise de celui-ci et qu’en principe la possibilité de vendre le terrain, même rendue plus malaisée, a subsisté (arrêts Loizidou c. Turquie (fond), 18 décembre 1996, Recueil des arrêts et décisions 1996-VI, p. 2237, § 63, et Sporrong et Lönnroth, précité, pp. 24-25, § 63). Dans ces conditions, la Cour estime qu’il n’y a pas eu d’expropriation de fait et, dès lors, que la seconde phrase du premier alinéa ne trouve pas à s’appliquer en l’espèce.

57. La Cour est d’avis que les mesures litigieuses ne relèvent pas non plus de la réglementation de l’usage des biens, au sens du second alinéa de l’article 1 du Protocole no 1. En effet, s’il est vrai qu’il s’agit d’interdictions de construire réglementant le territoire (arrêt Sporrong et Lönnroth, précité, p. 25, § 64), il n’en demeure pas moins que les mêmes mesures visaient en même temps l’expropriation du terrain (paragraphe 29 ci-dessus).

Dès lors, la Cour estime que la situation dénoncée par la requérante relève de la première phrase de l’article 1 du Protocole no 1 (arrêts Sporrong et Lönnroth, précité, p. 25, § 65, Erkner et Hofauer c. Autriche, 23 avril 1987, série A no 117, pp. 65-66, § 74, et Poiss c. Autriche, 23 avril 1987, série A no 117, p. 108, § 64).

2. Le respect de la norme énoncée à la première phrase du premier alinéa

58. Aux fins de la première phrase du premier alinéa, la Cour doit rechercher si un juste équilibre a été maintenu entre les exigences de l’intérêt général de la communauté et les impératifs de la sauvegarde des droits fondamentaux de l’individu (arrêts Sporrong et Lönnroth, précité, p. 26, § 69, et Phocas c. France, 23 avril 1996, Recueil 1996-II, p. 542, § 53).

a) Thèse défendue par la requérante

59. La requérante soutient que la situation dénoncée n’est pas conforme à l’article 1 du Protocole no 1.

60. Elle fait observer que l’ingérence dans son droit au respect de ses biens dure depuis plus de trente-trois ans, étant donné qu’avant l’adoption du plan général d’urbanisme de 1974 et de l’imposition de la première interdiction, son terrain se trouvait sous le coup des mesures de sauvegarde depuis la décision prise par la municipalité en 1967.

61. La requérante reproche aux autorités administratives une longue période d’inertie, soulignant que l’administration a tardé à déterminer l’affectation du terrain, après l’expiration de la première interdiction, et qu’elle n’a jamais procédé à l’expropriation du terrain. A cet égard, l’intéressée fait observer qu’à partir de novembre 1979, après l’expiration de l’interdiction de construire imposée dans le plan général d’urbanisme, le terrain a été soumis au régime de la loi no 10 de 1977, ce qui équivalait à une nouvelle interdiction de construire, qui a duré jusqu’à l’adoption du plan détaillé. La requérante ajoute que la Cour constitutionnelle a jugé ce système illégal dans un arrêt rendu en 1999.

62. La requérante fait observer que, par l’effet combiné des interdictions de construire en vue de l’expropriation de son terrain, son droit de propriété a été « gelé » pendant toute cette période : elle a perdu toute possibilité d’utiliser le terrain et la valeur de celui-ci a été réduite à néant.

63. Elle conteste l’allégation du Gouvernement selon laquelle elle aurait pu utiliser le terrain à des fins agricoles, étant donné qu’il est situé en plein centre de Pomezia. Par ailleurs, le fait qu’avant l’adoption du plan général d’urbanisme la municipalité de Pomezia ait été favorable à un projet de construction confirmerait que le terrain ne se prête pas à un usage agricole.

64. Elle affirme qu’il était également impossible de donner le terrain à bail, puisqu’aucune activité n’y aurait été autorisée.

65. Quant à la possibilité de vendre le terrain, l’intéressée soutient que la situation litigieuse a éliminé toute possibilité concrète de trouver un acheteur.

66. La requérante conteste la thèse du Gouvernement selon laquelle un acheteur potentiel recevrait, au cas où le terrain serait par la suite exproprié, une indemnité presque équivalente à la valeur vénale. A cet égard, elle se réfère à la loi no 359 de 1992, qui fixe les critères pour déterminer l’indemnisation en cas d’expropriation, et soutient que l’indemnité équivaudrait à 30 % de la valeur vénale du terrain. Par conséquent, on ne saurait affirmer que le terrain en cause peut être vendu.

67. Par ailleurs, si le terrain n’était pas exproprié et que l’acte administratif imposant l’interdiction de construire devenait caduc, un acheteur potentiel devrait attendre que l’administration décide de la nouvelle affectation du terrain. Or, pour se plaindre de l’inertie de l’administration, l’intéressée ne dispose que du recours devant le tribunal administratif, dont l’efficacité est restreinte, comme l’a dit la Cour constitutionnelle dans son arrêt no 67 de 1990 et comme le prouve la procédure que la requérante a elle-même intentée devant les juridictions administratives. Cela renforce la conclusion que le terrain était un bien hors du commerce.

68. Compte tenu de la gravité de l’atteinte à son droit de propriété, la requérante soutient que l’absence d’indemnisation est incompatible avec l’article 1 du Protocole no 1. Se référant à la jurisprudence de la Cour (arrêts Sporrong et Lönnroth, Erkner et Hofauer, et Poiss, précités), elle observe qu’une rupture du juste équilibre a été reconnue dans ces affaires, où l’ingérence avait une durée inférieure à celle du cas d’espèce.

69. La requérante souligne que les principes fixés par la Cour constitutionnelle en la matière n’ont pas été pris en compte dans la jurisprudence du Conseil d’Etat et de la Cour de cassation et qu’un terrain peut donc toujours être soumis pour une durée indéterminée à une interdiction de construire, sans possibilité d’indemnisation.

70. En conclusion, la requérante invite la Cour à constater une violation de l’article 1 du Protocole no 1.

b) Thèse défendue par le Gouvernement

71. Le Gouvernement soutient que la situation dénoncée ne peut pas être assimilée à une privation de propriété. En effet, le grief de la requérante concerne l’interdiction de construire frappant son terrain, mesure qui n’équivaut pas à l’impossibilité d’utiliser le terrain. A cet égard, le Gouvernement soutient qu’une utilisation à des fins agricoles aurait été possible.

72. En outre, la requérante aurait toujours eu la possibilité de vendre son terrain, malgré le risque d’expropriation. En effet, en cas d’expropriation, une indemnité atteignant presque la valeur marchande du terrain serait versée par l’administration.

Par ailleurs, si le terrain n’était pas exproprié, l’interdiction de construire deviendrait caduque à la fin du délai prévu par la loi et l’administration déciderait d’une nouvelle affectation du terrain.

73. Eu égard à ces considérations, le Gouvernement affirme qu’il n’y a pas eu rupture du juste équilibre en l’espèce, puisque l’interdiction de construire litigieuse relève de la marge d’appréciation laissée aux Etats, laquelle est particulièrement large dans ce domaine. Il se réfère à la jurisprudence de la Cour dans les affaires Mellacher et autres c. Autriche, arrêt du 19 décembre 1989, série A no 169, Fredin c. Suède (no 1), arrêt du 18 février 1991, série A no 192, Allan Jacobsson c. Suède (no 1), arrêt du 25 octobre 1989, série A no 163, et Pine Valley Developments Ltd et autres c. Irlande, arrêt du 29 novembre 1991, série A no 222.

74. Le Gouvernement indique enfin que le droit de propriété tel que garanti par la Constitution italienne répond à une fonction sociale.

75. En conclusion, il soutient que la situation dénoncée par la requérante est compatible avec l’article 1 du Protocole no 1 et demande à la Cour de conclure à la non-violation de cette disposition.

c) Appréciation de la Cour

76. La Cour constate que le terrain de la requérante a été soumis à une interdiction de construire en vue de son expropriation, en vertu du plan général d’urbanisme. Après son expiration, l’interdiction a été maintenue en application du régime prévu par la loi no 10 de 1977 ; par la suite, une autre interdiction de construire en vue de l’expropriation a été imposée par le plan détaillé d’urbanisme. Il en résulte que l’ingérence litigieuse dure depuis plus de vingt-six ans si l’on prend comme point de départ l’approbation du plan général d’urbanisme par la région (paragraphe 10 ci-dessus), et depuis plus de trente-trois ans si l’on part de la décision de la municipalité en vue de son adoption (paragraphe 9 ci-dessus).

77. La Cour juge naturel que, dans un domaine aussi complexe et difficile que l’aménagement du territoire, les Etats contractants jouissent d’une grande marge d’appréciation pour mener leur politique urbanistique (arrêt Sporrong et Lönnroth, précité, p. 26, § 69). Elle tient pour établi que l’ingérence dans le droit de la requérante au respect de ses biens répondait aux exigences de l’intérêt général. Elle ne saurait renoncer pour autant à son pouvoir de contrôle.

78. Il lui appartient de vérifier que l’équilibre voulu a été préservé de manière compatible avec le droit de la requérante au respect de ses biens, au sens de la première phrase de l’article 1 du Protocole no 1.

79. La Cour estime que durant toute la période concernée la requérante est restée dans une incertitude totale quant au sort de sa propriété : dans un premier temps, étant donné que le terrain faisait l’objet d’une interdiction imposée par le plan général d’urbanisme en vue de l’expropriation, il aurait pu être exproprié à condition qu’un plan détaillé d’urbanisme soit adopté, ce qui n’a pas été le cas (paragraphe 11 ci-dessus) ; après 1979 le terrain pouvait à tout moment être à nouveau frappé d’une autre interdiction en vue de son expropriation, ce qui s’est produit seize ans plus tard, en octobre 1995, par une décision de la municipalité devenue définitive en 1999 (paragraphes 12, 13, 23-25 ci-dessus) ; actuellement le terrain peut à tout moment être exproprié.

80. La Cour note que les demandes adressées à la municipalité et les recours introduits par la requérante devant les juridictions administratives n’ont pas remédié à l’incertitude qui a pesé sur l’intéressée entre 1979 et 1995 (paragraphes 15-22 ci-dessus).

81. Elle estime en outre que l’existence, pendant toute la période concernée, d’interdictions de construire a entravé la pleine jouissance du droit de propriété de la requérante et a accentué les répercussions dommageables sur la situation de celle-ci en affaiblissant considérablement, entre autres, les chances de vendre le terrain.

82. Enfin, elle constate que la législation nationale ne prévoit pas la possibilité d’obtenir une indemnité.

83. Les circonstances de la cause, notamment l’incertitude et l’inexistence de tout recours interne effectif susceptible de remédier à la situation litigieuse, combinées avec l’entrave à la pleine jouissance du droit de propriété et l’absence d’indemnisation, amènent la Cour à considérer que la requérante a eu à supporter une charge spéciale et exorbitante qui a rompu le juste équilibre devant régner entre, d’une part, les exigences de l’intérêt général et, d’autre part, la sauvegarde du droit au respect des biens (arrêts Sporrong et Lönnroth, précité, p. 28, §§ 73-74, Erkner et Hofauer, précité, p

p. 66-67, §§ 78-79, Poiss, précité, p. 109, §§ 68-69, et Almeida Garrett, Mascarenhas Falcão et autres c. Portugal, nos 29813/96 et 30229/96, § 54, CEDH 2000-I).

84. En conclusion, il y a eu violation de l’article 1 du Protocole no 1.

II. SUR L’APPLICATION DE L’ARTICLE 41 DE LA CONVENTION

85. Aux termes de l’article 41 de la Convention,

« Si la Cour déclare qu’il y a eu violation de la Convention ou de ses Protocoles, et si le droit interne de la Haute Partie contractante ne permet d’effacer qu’imparfaitement les conséquences de cette violation, la Cour accorde à la partie lésée, s’il y a lieu, une satisfaction équitable. »

86. Au titre du dommage matériel, la requérante sollicite 5 389 410 000 lires (ITL), correspondant à la valeur du terrain en 1979, lorsque la première interdiction de construire a expiré. Cette somme doit être indexée et majorée d’intérêts. La requérante s’appuie sur une expertise effectuée en novembre 1977 concernant des terrains voisins, sur lesquels ont été édifiés des bâtiments dans la limite du coefficient de trois mètres cubes par mètre carré. Elle indique qu’en décembre 2000 la valeur du terrain a été estimée à 550 000 ITL le mètre carré.

87. Au titre du dommage moral, la requérante sollicite 5 milliards d’ITL. Etant une entreprise familiale gérée par les parents et les enfants, elle estime pouvoir prétendre à une indemnité pour l’incertitude et l’angoisse que les vicissitudes liées au terrain ont provoquées, celui-ci représentant l’essentiel des ressources familiales. Par ailleurs, cette situation aurait eu des répercussions sur la santé de deux associés.

88. La requérante réclame le remboursement des divers frais encourus au niveau national, soit 200 millions d’ITL, mais admet ne pas être en possession de l’ensemble des justificatifs. Quant à la procédure devant le tribunal administratif régional et le Conseil d’Etat (paragraphes 16-21 ci-dessus), elle a fourni deux notes d’honoraires s’élevant respectivement à 7 500 000 ITL et 2 150 000 ITL ; elle a présenté en outre une troisième note d’honoraires d’un montant de 5 millions d’ITL correspondant à l’assistance ultérieure de l’avocat qui l’a défendue dans la procédure susmentionnée. Le montant global des trois notes d’honoraires dont la requérante sollicite le remboursement est de 14 650 000 ITL, plus TVA (taxe sur la valeur ajoutée) et CPA (contribution à la caisse de prévoyance des avocats).

89. Quant à la procédure à Strasbourg, la requérante présente un projet de note d’honoraires rédigé sur la base du barème national et sollicite le remboursement de 238 millions d’ITL plus TVA et CPA.

90. Selon le Gouvernement, la requérante n’est pas fondée à réclamer une indemnité pour préjudice matériel, dans la mesure où elle demande une somme pour un terrain constructible et se réfère aux terrains voisins qui ne sont pas soumis à une interdiction de construire. Selon lui, réclamer une indemnité de cette sorte équivaut à nier le pouvoir de l’administration de réglementer l’aménagement du territoire et à reconnaître au propriétaire le droit de construire.

91. Concernant le dommage moral, le Gouvernement soutient qu’aucune somme ne doit être accordée à la requérante à ce titre, celle-ci étant une société. Quoi qu’il en soit, il juge la somme réclamée exorbitante.

92. Enfin, selon le Gouvernement, il n’y a pas lieu de rembourser les frais exposés par la requérante.

93. La Cour estime que la question de l’application de l’article 41 ne se trouve pas en état. En conséquence, elle la réserve compte tenu de la possibilité d’un accord entre l’Etat défendeur et l’intéressée (article 75 §§ 1 et 4 du règlement).

PAR CES MOTIFS, LA COUR

1. Dit, par six voix contre une, qu’il y a eu violation de l’article 1 du Protocole no 1 ;

2. Dit, par six voix contre une, que la question de l’application de l’article 41 de la Convention ne se trouve pas en état ; en conséquence,

a) la réserve en entier ;

b) invite le Gouvernement et la requérante à lui adresser par écrit, dans les trois mois, leurs observations sur la question et, notamment, à lui donner connaissance de tout accord auquel ils pourraient aboutir ;

c) réserve la procédure ultérieure et délègue au président de la chambre le soin de la fixer au besoin.

Fait en français, puis communiqué par écrit le 2 août 2001, en application de l’article 77 §§ 2 et 3 du règlement.

Erik Fribergh Christos Rozakis
Greffier Président

Au présent arrêt se trouve joint, conformément aux articles 45 § 2 de la Convention et 74 § 2 du règlement, l’exposé de l’opinion dissidente de M. Conforti.

C.L.R.
E.F.


OPINION DISSIDENTE
DE M. LE JUGE CONFORTI

A mon avis, l’article 1 du Protocole no 1 n’a pas été enfreint en l’espèce.

La question principale que soulève l’affaire est l’interdiction de construire qui frappe le terrain de la société requérante depuis vingt-six ans, soit à cause du comportement de la municipalité de Pomezia, soit – et surtout – en raison de la loi no 10 de 1977 de l’Etat italien et de la loi no 86 de 1990 de la région du Latium (paragraphes 13 et 38-40 de l’arrêt).

Selon la majorité de la Cour, la société requérante étant restée dans une incertitude totale quant au sort de sa propriété en raison, d’une part, de l’interdiction de construire en vue de l’expropriation et, d’autre part, de l’absence de plans détaillés d’urbanisme, le juste équilibre entre les exigences de l’intérêt général et le droit au respect des biens de la requérante a été rompu.

Je ne suis pas d’accord.

Tout le monde en Italie sait que l’interdiction de construire prévue par la loi de 1977 a été une réaction à un comportement des particuliers – sociétés immobilières ou personnes physiques – qui avaient réduit la plus grande partie du territoire italien – c’est-à-dire ce qui avait été appelé le plus beau jardin de l’Europe ! – à une masse de béton. Tout le monde en Italie sait également que la possibilité d’exproprier la totalité des terrains faisant l’objet d’une interdiction de construire est purement virtuelle et non actuelle, et qu’elle n’est donc pas imposée « en vue d’une expropriation » mais qu’elle vise simplement à interdire de construire.

A mon humble avis, la Cour aurait dû tenir compte de cela lorsqu’elle a évalué les intérêts en jeu, afin de ne pas risquer de décider dans l’abstrait ou, je le dis avec respect, dans le vide. Elle aurait dû se demander si une mesure d’interdiction de construire sur des terrains qui, pour la plupart, étaient des terrains agricoles ou des jardins privés, et qui devaient donc rester des terrains agricoles ou des jardins, ne se justifiait pas dans l’intérêt général. Pour moi, c’était la juste solution.



ARRÊT ELIA S.r.l. c. ITALIE



ARRÊT ELIA S.r.l. c. ITALIE

TESTO TRADOTTO

Conclusione Violazione di P1-1; Soddisfazione equa rimandata


SECONDA SEZIONE


CAUSA ELIA S.R.L. C. ITALIA


( Richiesta no 37710/97)


SENTENZA


STRASBURGO


2 agosto 2001



DEFINITIVO

02/11/2001






Nella causa Elia S.r.l. c. Italia,
La Corte europea dei Diritti dell'uomo, seconda sezione, riunendosi in una camera composta di:
SIGG.. C.L. Rozakis, presidente,
B. Conforti,
G. Bonello,
Sig.ra V. Strážnická,
SIGG.. P. Lorenzen,
M. Fischbach,
Sig.ra M. Tsatsa-Nikolovska, giudici e
di M. E. Fribergh, cancelliere di sezione,
Dopo avere deliberato in camera del consiglio il 10 luglio 2001,
Rende la sentenza che ha, adottata a questa data,:
PROCEDIMENTO
1. All'origine della causa si trova una richiesta (no 37710/97) diretta contro la Repubblica italiana e in cui una società a responsabilità limitata, la società Elia S.r.l. ("il richiedente"), aveva investito la Commissione europea dei Diritti dell'uomo ("la Commissione") il 6 agosto 1997, in virtù del vecchio articolo 25 della Convenzione di salvaguardia dei Diritti dell'uomo e delle Libertà fondamentali ("la Convenzione").
2. Il richiedente è rappresentato davanti alla Corte da I. F., avvocato a Roma. Il governo italiano ("il Governo") è rappresentato dal suo agente, U. Leanza, e dal suo coagente, V. Esposito.
3. Il richiedente adduceva la violazione dell'articolo 1 del Protocollo no 1 a causa dell'interdizione di costruire che colpiva il suo terreno.
4. La richiesta è stata trasmessa alla Corte il 1 novembre 1998, data di entrata in vigore del Protocollo no 11 alla Convenzione, articolo 5 § 2 di suddetto Protocollo.
5. La richiesta è stata assegnata alla seconda sezione della Corte, articolo 52 § 1 del regolamento della Corte. In seno a questa, la camera incaricata di esaminare la causa, articolo 27 § 1 della Convenzione, è stata costituita conformemente all'articolo 26 § 1 del regolamento.
6. Da una decisione del 14 dicembre 2000, la camera ha dichiarato la richiesta accettabile [Nota della cancelleria: la decisione della Corte è disponibile alla cancelleria].
7. Tanto il richiedente che il Governo hanno depositato delle osservazioni scritte sul merito della causa, articolo 59 § 1 del regolamento.

IN EFFETTI
I. LE CIRCOSTANZE DEL CASO
8. La società richiedente è proprietaria dal 1967 di un terreno di circa 65 000 metri quadrati, situato nel comune di Pomezia ed iscrtto al catasto (foglio 11, lotto 66,). Nel 1963, il comune aveva emesso un parere favorevole ad un progetto di costruzione su suddetto terreno.
A. La prima interdizione imposta da atto amministrativo
9. Il 29 dicembre 1967, la municipalità di Pomezia decise di adottare un piano generale di urbanistica (piano regolatore generale, qui di seguito "il PRG").
10. Il 20 novembre 1974, la regione del Lazio approvò il PRG di Pomezia che destinava il terreno del richiedente alla creazione di un parco pubblico, parco pubblico, e, di conseguenza, lo colpiva di un'interdizione assoluta di costruire in vista della sua espropriazione.
11. Conformemente all'articolo 2 della legge no 1187 del 1968, l'interdizione di costruire imposta dal PRG diventò nulla nel 1979, non essendo stato adottato entro cinque anni nessuno piano di urbanistica dettagliata.
B. Le limitazioni al diritto a costruire derivanti dell'applicazione dell'articolo 4 della legge no 10 del 1977
12. Malgrado la scadenza dell'interdizione a costruire, il terreno del richiedente non ritrovò la sua destinazione di origine.
13. Difatti, nell'attesa della decisione della municipalità di Pomezia in quanto al nuovo uso del terreno controverso, questo fu sottoposto al regime previsto dall'articolo 4 della legge no 10 del 1977, disposizione considerata come applicabile a questo tipo di situazione dalla giurisprudenza (paragrafi 38-40 qui sotto) e, a partire da 1990, dalla legge no 86 della regione del Lazio.
14. Di conseguenza, il terreno del richiedente fu colpito dalle limitazioni al diritto di costruire derivanti dell'applicazione di queste leggi.
15. Il 12 marzo 1987, il richiedente invitò la municipalità di Pomezia a determinare la nuova destinazione del terreno. La sua domanda restò lettera morta.
16. Considerando la mancanza di risposta della municipalità che equivaleva ad un rifiuto, il richiedente introdusse un ricorso davanti al tribunale amministrativo regionale (qui di seguito "il TAR"). Fece valere in primo luogo che la municipalità di Pomezia aveva per obbligo di determinare la nuova destinazione del suo terreno e che l'inerzia della municipalità era illegale. Peraltro, chiese all'amministrazione di dichiarare il terreno edificabile.
17. Da una decisione del 16 ottobre 1989, il TAR del Lazio accolse il ricorso del richiedente, riconoscendo che l'inerzia della municipalità di Pomezia era illegale.
18. Il tribunale considerò che l'interdizione di costruire imposta nel 1974 era diventata nulla dopo cinque anni, in virtù della legge no 1187 del 1968, il comune di Pomezia non avendo adottato nessuno piano di urbanistica dettagliata. Da allora, il terreno del richiedente era sottoposto al regime previsto dalla legge no 10 del 1977. Ora il tribunale stimò che le limitazioni al diritto di costruire derivate dell'applicazione di questa legge non potevano sostituire un atto dell'amministrazione che determina precisamente la destinazione del terreno. In simile caso, l'amministrazione aveva l'obbligo di procedere ad una ripianificazione di urbanistica, ricostituzione della disciplina urbanistica. Di conseguenza, la sua inerzia era illegale. Tuttavia, la municipalità rimaneva totalmente libera di destinare il terreno controverso all'uso che desiderava, il TAR non potendo ordinare una data classificazione del terreno.
19. In conclusione, il TAR ordinò all'amministrazione di prendere una decisione in quanto alla nuova destinazione del terreno del richiedente.
20. La municipalità di Pomezia interpose appello a questa decisione.
21. Da una decisione del 28 febbraio 1992, il Consiglio di stato respinse il ricorso della municipalità di Pomezia e confermò la decisione attaccata.
22. La municipalità non avendo dato seguito alla sentenza del Consiglio di stato, il richiedente la invitò, il 10 settembre 1992, ad adottare una decisione concernente il terreno. Peraltro, il richiedente propose che la municipalità gli rilasciasse un permesso di costruire per 15 000 metri quadrati, in scambio di cui si impegnava a cedergli gratuitamente il restante del terreno. Nessuno seguito fu dato a questa proposta.
C. La seconda interdizione da atto amministrativo
23. Il 25 ottobre 1995, la municipalità di Pomezia decise di adottare un piano dettagliato di urbanistica ed impose di nuovo un'interdizione assoluta di costruire sul terreno del richiedente in vista della sua espropriazione. Decise di riservare il terreno ad un uso pubblico.
24. Il richiedente introdusse un ricorso contro questa decisione davanti al comitato regionale incaricato di controllare gli atti dei comuni in vista di ottenere il suo annullamento. Fece valere che la destinazione del terreno era stata indicata in modo troppo vago e che le condizioni per rinnovare l'interdizione tra le quali l'interesse pubblico, non erano assolte. La conclusione di questo ricorso non è conosciuta.
25. Risalta della perizia prodotta dal richiedente che il piano dettagliato di urbanistica che impone l'interdizione di costruire sul terreno in causa è stato adottato il 22 marzo 1999.
II. IL DIRITTO E LA PRATICA INTERNA PERTINENTI
A. Nozioni generali in materia di urbanistica
26. Ai termini dell'articolo 42 §§ 2 e 3 della Costituzione italiana, "la proprietà privata è garantita e riconosciuta dalla legge che ne determina il modo di acquisizione e di godimento, così come i limiti, nello scopo di assicurare la sua funzione sociale e di renderla accessibile a tutti. La proprietà privata può essere espropriata, nei casi previsti dalla legge, e sotto riserva di indennizzo, per le ragioni di interesse generale".
La legge di urbanistica (legge no 1150 di 1942 e le sue modifiche) regolamenta lo sviluppo urbanistico del territorio e conferisce alle municipalità il potere di adottare dei piani di urbanistica che devono riguardare il territorio comunale nella sua interezza.
27. Il PRG è un atto a durata indeterminata. Il procedimento di adozione di un PRG comincia da una decisione della municipalità (delibera di adozione) che è seguita da un periodo durante il quale ogni decisione sulle domande di permesso potendo scontrarsi con la realizzazione del PRG è sospesa (legge no 1902 di 1952 e le sue modifiche). L'approvazione del PRG dipende dalla competenza delle regioni (articolo 1 del decreto presidenziale (DPR) no 8 di 1972 ed articoli 79 e 80 del DPR no 616 del 1977) mentre prima si faceva da decreto del presidente della Repubblica. Una volta approvato il PRG, è pubblicato nella Gazzetta Ufficiale (bollettino delle leggi) e depositato al municipio.
28. Quando regolamenta in modo preciso il piano di sviluppo del territorio, il PRG può essere eseguito dei plano; l'applicazione del PRG richiede tuttavia, molto frequentemente, un atto complementare. Questo ultimo può dipendere da un'iniziativa pubblica, per esempio di un piano dettagliato di urbanistica, piano particolareggiato che ha, egli, una durata determinata. Difatti, in seguito all'adozione di un piano dettagliato che equivale allora ad una dichiarazione di utilità pubblica, l'amministrazione dispone di un termine di rigore, non superando dieci anni, conformemente all'articolo 16 della legge di urbanistica, per espropriare e, in ogni caso, per eseguire il piano, altrimenti diventa nullo. Quando l'applicazione del PRG richiede un piano dettagliato di urbanistica, incombe sulla municipalità di adottarne uno; nessuno termine di rigore è contemplato tuttavia, a questo riguardo.
B. Imposizione e durata di un'interdizione a costruire: i principi fissati dalla Corte costituzionale
29. Le limitazioni al diritto di disporre della proprietà, come un'interdizione a costruire, sono imposte all'epoca dell'adozione di un piano di urbanistica. Uguale interdizione può mirare a un'espropriazione, vincolo preordinato all'esproprio, quando il terreno in questione è destinato ad un uso pubblico o alla realizzazione di edifici o di infrastrutture pubblici (articolo 7 §§ 3 e 4 della legge di urbanistica).
30. La legge di urbanistica, nel suo testo originale, disponeva che le limitazioni al diritto di proprietà degli individui previsti da un piano generale di urbanistica, in particolare le interdizioni a costruire, avevano una durata equivalente a quella del piano generale di urbanistica, ossia una durata indeterminata; allo stesso tempo, nessuno indennizzo dei proprietari era contemplato (articolo 40).
31. La Corte costituzionale è stata adita della questione di sapere se un'interdizione che porta un grave attentato gravemente al diritto di proprietà -per esempio un permesso di espropriare (vincolo espropriativo) o un'interdizione a costruire (vincolo di in edificabilità) -che poteva essere prolungata sine die senza nessuna forma di indennizzo era compatibile col diritto di proprietà.
32. Dalle sentenze rese tra 1966 e 1968 (vedere in particolare le sentenze no 6 di 1966 e no 55 del 29 maggio 1968), la Corte costituzionale ha concluso per il negativo e dichiarato la legge di urbanistica incostituzionale nella misura in cui permetteva di imporre per una durata indeterminata delle limitazioni che portano un grave attentato al diritto di proprietà, per esempio un'interdizione a costruire o un permesso di espropriazione, nella mancanza di ogni indennizzo.
33. La Corte costituzionale ha precisato che la legge può limitare il diritto di proprietà degli individui, a patto di non svuotare questo diritto della sua sostanza. Inoltre, il diritto di costruire deve essere considerato come una facoltà inerente al diritto di proprietà che può essere ristretta solamente per le ragioni di utilità pubblica precisa ed attuale. In caso di espropriazione o di limitazioni a durata indeterminata che reca offesa alla sostanza stessa del diritto in questione( per esempio un'interdizione a costruire) il proprietario deve ricevere un compenso finanziario. In compenso, nessuno indennizzo è dovuto quando un'interdizione a costruire è contemplata per una durata determinata.
34. Alla luce di queste sentenze della Corte costituzionale che fissa i principi applicabili in caso di limitazioni gravi al diritto di proprietà, il legislatore aveva due opzioni: delle interdizioni a durata determinata senza indennizzo, o delle interdizioni a durata indeterminata con indennizzo immediato.
35. Il legislatore italiano ha dato seguito a queste sentenze scegliendo la prima opzione ed adottando, il 19 novembre 1968, la legge no 1187 di 1968, portando modifica alla legge di urbanistica. Ai termini dell'articolo 2 § 1 di questa legge, all'epoca dell'adozione di un piano generale di urbanistica, le autorità locali possono imporre agli individui delle interdizioni in vista dell'espropriazione di un terreno, così come delle interdizioni a costruire. Tuttavia, queste limitazioni diventano nulle se l'espropriazione non ha luogo o se nessuno piano di urbanistica di esecuzione, in particolare un piano di urbanistica dettagliata, non è adottato entro cinque anni.
36. L'articolo 2 della legge no 1187 del 1968 contemplava anche, nel suo secondo paragrafo, una proroga ex lege, per un periodo di cinque anni, dei termini fissati dai piani di urbanistica approvati prima della data della sua entrata in vigore. Le leggi numero 756 di 1973 e 696 di 1975 e il decreto-legge no 781 del 26 novembre 1976 hanno prorogato questi stessi termini fino all'entrata in vigore della legge no 10 del 1977 (disposizioni in materia di edificabilità dei suoli).
37. Dalla sentenza no 92 del 1982, la Corte costituzionale ha precisato la portata della legge no 10 del 1977, affermando che, anche dopo l'entrata in vigore di suddetta legge, il diritto di costruire resta una facoltà inerente al diritto di proprietà. In quanto alle interdizioni a costruire, ha indicato che queste rimangono sottoposte alla legge no 1187 del 1968, ossia che la loro durata non può superare cinque anni nella mancanza dell'adozione di un piano dettagliato.
C. Situazione dopo la scadenza di un'interdizione a costruire
38. Secondo la giurisprudenza, nel caso dove l'interdizione a costruire scada, in virtù dell'articolo 2 § 1 della legge no 1187 del 1968, alla fine del termine di cinque anni, i terreni in questione non ritrovano automaticamente la loro destinazione iniziale e non sono automaticamente riservati all'uso al quale sono destinato i terreni vicini. La determinazione della nuova destinazione di un terreno richiede un atto positivo dell'amministrazione, come un piano dettagliato di urbanistica.
Nell'attesa di un tale atto, i terreni concernenti sono considerati, conformemente alla giurisprudenza, come essendo sottoposti al regime contemplato all'articolo 4 della legge no 10 del 1977 relativo ai terreni delle municipalità che non hanno adottato dei piani generali di urbanistica (giurisprudenza del Consiglio di stato, vedere in particolare le sentenze della camera plenaria i numeri 7 e 10 del 1984).
Secondo l'articolo 4 della legge suddetta, un permesso di costruire può essere concesso quando certe condizioni sono collegate ed unicamente per l'edificazione, al di fuori di un settore di abitazione, di edifici di un volume molto ridotto. Se il terreno è situato dentro ad un settore di abitazione, ogni nuova costruzione è vietata.
39. La regione del Lazio ha trasposto questa giurisprudenza nella legge no 86 del 24 novembre 1990 che contempla espressamente che un'interdizione assoluta a costruire colpisca i terreni privati di destinazione urbanistica che si trova dentro ad un settore di abitazione.

D. Inerzia dell'amministrazione
40. Dopo la scadenza di un'interdizione a costruire, incombe sulla municipalità di determinare velocemente la nuova destinazione del terreno concernente; tuttavia, nessun termine è contemplato.
41. L'inerzia dell'amministrazione può essere attaccata davanti alle giurisdizioni amministrative (sentenza del Consiglio di stato, sezione IV, 20 maggio 1996, no 664). Queste ultime possono ordinare alla municipalità di determinare la nuova destinazione degli immobili in questione, senza potere sostituirsi tuttavia alle autorità competenti nella scelta dell'uso. Nella sua sentenza no 67 del 1990, vertente su un caso di espropriazione dove era in causa l'inerzia dell'amministrazione, la Corte costituzionale ha affermato che il ricorso che permette di attaccare l'inerzia dell'amministrazione davanti al tribunale amministrativo era inoperante e di questo fatto poco efficace ("defatigante e non conclusivo con conseguente scarsa efficacia").
42. La Corte costituzionale è stata adita della questione di sapere se il fatto di sottoporre un terreno al regime previsto dall'articolo 4 della legge no 10 del 1977 era compatibile con la Costituzione, dato che questo regime provocava un'interdizione a costruire sine die -l'amministrazione che tarda a determinare la nuova destinazione del terreno concernente, in particolare ad adottare un piano di urbanistica,-e che nessun indennizzo era contemplato. Nella sua sentenza no 185 del 1993, la Corte costituzionale ha dichiarato la questione irricevibile, stimando che dipendeva dalla competenza esclusiva del legislatore di intervenire velocemente ed in modo appropriato per ovviare alla situazione.
E. Rinnovo di un'interdizione a costruire (tramite atto amministrativo)
43. Da una sentenza di 1989 (no 575), la Corte costituzionale ha indicato che alla scadenza del termine di cinque anni previsti dall'articolo 2 della legge no 1187 del 1968 ed all'epoca dell'elaborazione di un nuovo piano di piano di sviluppo del territorio, le autorità locali hanno il potere di rinnovare l'interdizione a costruire per le ragioni di utilità pubblica. Questa sentenza ha riconosciuto il potere dell'amministrazione di rinnovare un'interdizione dopo la scadenza della prima dunque.
44. Tuttavia, il potere dell'amministrazione di proseguire un'interdizione a costruire non può manifestarsi in un'interdizione sine die nella mancanza di ogni forma di indennizzo. Difatti, quando l'interdizione a costruire svuota di ogni sostanza il diritto di proprietà, a causa dell'incertezza considerevole generata dalla sua proroga per una durata indeterminata o il suo rinnovo, il proprietario dovrebbe essere indennizzato (vedere anche le sentenze della Corte costituzionale numeri 186 di 1993 e 344 del 1995 e la sentenza del Consiglio di stato (sezione IV) no 159 del 1994).
F. Assenza di indennizzo
45. La Corte di cassazione ha indicato che in caso di limitazioni del diritto di proprietà in vista di un'espropriazione, ed anche nella mancanza di ogni indennizzo, il proprietario in questione è titolare di un semplice interesse legittimo (interesse legittimo) -questo cioè che si trova in una situazione individuale protetta in modo indiretto e subordinato al rispetto dell'interesse pubblico-, e non di un diritto pieno ed assoluto (diritto soggettivo) alla concessione di un compenso finanziario (vedere le sentenze della camera plenaria della Corte di cassazione numeri 11308 del 28 ottobre 1995, 11257 del 15 ottobre 1992 e 3987 del 10 giugno 1983).
46. Da allora, a fronte della decisione delle autorità municipali che gli impongono un'interdizione a costruire, un proprietario può investire le giurisdizioni amministrative per fare constatare se, nell'esercizio del suo potere discrezionale, l'amministrazione ha rispettato le regole fissate dalla legge e non ha superato il margine di valutazione di cui dispone nella ricerca dell'equilibrio da predisporre tra gli interessi pubblici e quegli degli individui. Tuttavia, anche se le giurisdizioni amministrative annullano l'interdizione a costruire, nessun compenso finanziario è dovuto quando la misura è stata ordinata per una durata determinata, in particolare se è sottoposta al termine di cinque anni previsti dall'articolo 2 della legge no 1187 del 1968.
47. Nella sua sentenza no 179 del 12-20 maggio 1999, la Corte costituzionale, ricordando i principi fissati nella sua giurisprudenza anteriore (vedere le sentenze citate sopra al paragrafo 32 così come le sentenze nostri 82 del 1982, 575 di 1989 e 344 del 1995) ha dichiarato incompatibile con la Costituzione la mancanza di disposizione legale che contempla una forma di indennizzo nei casi dove l'amministrazione rinnovava un permesso ad espropriare o un'interdizione a costruire in modo tale che il diritto di proprietà se ne trovava gravemente colpito. Le limitazioni al diritto di proprietà erano problematiche quando un'interdizione era rinnovata o prorogata sine die o quando era rinnovata molte volte per un periodo determinato.
Pure lasciando intatta la possibilità per l'amministrazione di rinnovare le interdizioni a costruire, la Corte costituzionale ha affermato che era necessario che il legislatore intervenisse e contemplasse una forma di indennizzo, precisando i criteri e le modalità di questa.
La Corte costituzionale non ha escluso la possibilità per un giudice adito di una domanda di indennizzo prima dell'intervento del legislatore di ricercare nel sistema giuridico dei criteri che gli permettono di concedere, all'occorrenza, un'indennità.
Infine, ha precisato che l'obbligo di indennizzare riguardava solamente il periodo dopo i primi cinque anni di interdizione (periodo di franchigia).
IN DIRITTO
I. SULLA VIOLAZIONE ADDOTTA DALL'ARTICOLO 1 DEL PROTOCOLLO NO 1
48. La società richiedente adduce che le restrizioni che colpiscono il suo terreno per un lungo periodo e nella mancanza di indennizzo portano attentato al suo diritto al rispetto dei suoi beni, garantito dall'articolo 1 del Protocollo no 1 che è formulato così:
"Ogni persona fisica o morale ha diritto al rispetto dei suoi beni. Nessuno può essere privato della sua proprietà che a causa di utilità pubblica e nelle condizioni previste dalla legge ed i principi generali del diritto internazionale.
Le disposizioni precedenti non recano offesa al diritto che possiedono gli Stati di mettere in vigore le leggi che giudicano necessari per regolamentare l'uso dei beni conformemente all'interesse generale o per assicurare il pagamento delle imposte o di altri contributi o delle multe. "
A. Sull'esistenza di un'ingerenza nel diritto di proprietà del richiedente
49. La Corte nota che le parti si accordano a dire che c'è stata ingerenza nel diritto del richiedente al rispetto dei suoi beni.
50. Resta ad esaminare se suddetta ingerenza ha infranto o non l'articolo 1 del Protocollo no 1.
B. Sulla giustificazione dell'ingerenza nel diritto di proprietà del richiedente
1. La regola applicabile
51. La Corte ricorda che l'articolo 1 del Protocollo no 1 contiene tre norme distinte: "la prima che si esprime nella prima frase del primo capoverso e riveste un carattere generale, enuncia il principio del rispetto della proprietà; la seconda, figurando nella seconda frase dello stesso capoverso, mira la privazione di proprietà e la sottopone a certe condizioni; in quanto alla terza, registrata nel secondo capoverso, riconosce agli Stati il potere, tra l’altro, di regolamentare l'uso dei beni conformemente all'interesse generale. Non si tratta per tanto di regole prive di rapporto tra esse. La seconda e la terza hanno munto agli esempi particolari di attentati al diritto di proprietà; da allora, devono interpretarsi alla luce del principio consacrato dalla prima" (vedere, tra l’altro, James ed altri c. Regno Unito, sentenza del 21 febbraio 1986, serie a no 98, pp. 29-30, § 37 che riprende in parte i termini dell'analisi che la Corte ha sviluppato in Sporrong e Lönnroth c. Svezia, sentenza del 23 settembre 1982, serie a no 52, p. 24, § 61; vedere anche le sentenze I santi monasteri c. Grecia, 9 dicembre 1994, serie Ha no 301-a, p. 31, § 56, ed Iatridis c. Grecia [GC], no 31107/96, § 55, CEDH 1999-II).
52. Il richiedente adduce essere vittima di un'espropriazione che deriva dell'effetto combinato delle interdizioni a costruire in vista dell'espropriazione del terreno che ha ridotto a nulla il valore di questo e le possibilità di disporrne.
53. Il Governo sostiene che la situazione controversa dipende della regolamentazione dell'uso dei beni.
54. La Corte nota che il terreno del richiedente è stato fatto oggetto di interdizioni a costruire in vista di un'espropriazione. Ora queste misure non hanno provocato una privazione formale di proprietà, al senso della seconda frase del primo capoverso dell'articolo 1 del Protocollo no 1, poiché il diritto di proprietà del richiedente è restato giuridicamente intatto.
55. Nella mancanza di un trasferimento di proprietà, la Corte deve guardare al di là delle apparenze e deve analizzare la realtà della situazione controversa. A questo riguardo, importa di ricercare se suddetta situazione non equivaleva ad un'espropriazione di fatto, come pretende l'interessato (vedere, mutatis mutandis, Airey c. Irlanda, sentenza del 9 ottobre 1979, serie Ha no 32, p. 14, § 25).
56. La Corte rileva che gli effetti denunciati dal richiedente derivano tutti dalla diminuzione della disponibilità del bene in causa. Risultano delle limitazioni portate al diritto di proprietà così come delle conseguenze di queste sul valore dell'immobile. Tuttavia, sebbene abbia perso della sua sostanza, il diritto in causa non è sparito. Gli effetti delle misure in questione non sono come si possa assimilarli ad una privazione di proprietà. La Corte nota a questo argomento che il richiedente non ha perso l'accesso al terreno né la padronanza di questo e che in principio la possibilità di vendere il terreno, anche se resa più ardua, è rimasta (sentenze Loizidou c. Turchia (fondo), 18 dicembre 1996, Raccolta delle sentenze e decisioni 1996-VI, p. 2237, § 63, e Sporrong e Lönnroth, precitato, pp. 24-25, § 63). In queste condizioni, la Corte stima che non c'è stata espropriazione di fatto e, da allora, che la seconda frase del primo capoverso non trova ad applicarsi nel caso.
57. La Corte è di parere che le misure controverse non dipendono neanche della regolamentazione dell'uso dei beni, al senso del secondo capoverso dell'articolo 1 del Protocollo no 1. Difatti, se è vero che si tratta di interdizioni a costruire che regolamentano il territorio (sentenza Sporrong e Lönnroth, precitato, p. 25, § 64) non viene meno che le stesse misure miravano allo stesso tempo l'espropriazione del terreno (paragrafo 29 qui sopra).
Da allora, la Corte stima che la situazione denunciata dal richiedente dipende dalla prima frase dell'articolo 1 del Protocollo no 1, sentenze Sporrong e Lönnroth, precitato, p. 25, § 65, Erkner e Hofauer c. Austria, 23 aprile 1987, serie a no 117, pp. 65-66, § 74, e Poiss c. Austria, 23 aprile 1987, serie Ha no 117, p. 108, § 64).
2. Il rispetto della norma enunciata alla prima frase del primo capoverso
58. Ai fini della prima frase del primo capoverso, la Corte deve ricercare se un giusto equilibrio è stato mantenuto tra le esigenze dell'interesse generale della comunità e gli imperativi della salvaguardia dei diritti fondamentali dell'individuo, (sentenze Sporrong e Lönnroth, precitato, p. 26, § 69, e Phocas c. Francia, 23 aprile 1996, Raccolta 1996-II, p. 542, § 53).
a, Tesi difesa dal richiedente
59. Il richiedente sostiene che la situazione denunciata non è conforme all'articolo 1 del Protocollo no 1.
60. Fa osservare che l'ingerenza nel suo diritto al rispetto del suo beni dura da più di trentatre anni, dato che prima dell'adozione del piano generale di urbanistica del 1974 e dell'imposizione della prima interdizione, il suo terreno si trovava sotto l'influenza delle misure di salvaguardia dalla decisione presa dalla municipalità nel 1967.
61. Il richiedente rimprovera alle autorità amministrative un lungo periodo di inerzia, sottolineando che l'amministrazione ha tardato a determinare la destinazione del terreno, dopo la scadenza della prima interdizione, e che non ha proceduto mai all'espropriazione del terreno. A questo riguardo, l'interessato fa osservare che a partire da novembre 1979, dopo la scadenza dell'interdizione a costruire imposta nel piano generale di urbanistica, il terreno è stato sottomesso al regime della legge no 10 del 1977, ciò che equivaleva ad una nuova interdizione a costruire che è durata fino all'adozione del piano dettagliato. Il richiedente aggiunge che la Corte costituzionale ha giudicato questo sistema illegale in una sentenza resa nel 1999.
62. Il richiedente fa osservare che, dall'effetto combinato delle interdizioni a costruire in vista dell'espropriazione del suo terreno, il suo diritto di proprietà "è stato gelato" durante tutto questo periodo: ha perso ogni possibilità di utilizzare il terreno ed il valore di questo è stato ridotto a nulla.
63. Contesta l'affermazione del Governo secondo la quale avrebbe potuto utilizzare il terreno a dei fini agricoli, dato che è situato in pieno centro di Pomezia. Peraltro, il fatto che prima dell'adozione del piano generale di urbanistica la municipalità di Pomezia sia stata favorevole ad un progetto di costruzione confermerebbe che il terreno non si presta ad uso agricolo.
64. Afferma che era anche impossibile dare il terreno in affitto, poiché nessuna attività sarebbe stata ivi autorizzata.
65. In quanto alla possibilità di vendere il terreno, l'interessato sostiene che la situazione controversa ha eliminato ogni possibilità concreta di trovare un acquirente.
66. Il richiedente contesta la tesi del Governo secondo la quale un acquirente potenziale riceverebbe, nel caso in cui il terreno sarebbe espropriato in seguito, un'indennità quasi equivalente al valore venale. A questo riguardo, si riferisce alla legge no 359 del 1992 che fissa i criteri per determinare l'indennizzo in caso di espropriazione, e sostiene che l'indennità equivarrebbe al 30% del valore venale del terreno. Di conseguenza, non si potrebbe affermare che il terreno in causa può essere venduto.
67. Peraltro, se il terreno non era espropriato e che l'atto amministrativo che impone l'interdizione a costruire diventava nullo, un acquirente potenziale dovrebbe aspettare che l'amministrazione decida della nuova destinazione del terreno. Ora, per lamentarsi dell'inerzia dell'amministrazione, l'interessato dispone solamente del ricorso davanti al tribunale amministrativo di cui l'efficacia è ristretta, come ha detto la Corte costituzionale nella sua sentenza no 67 del 1990 e come lo prova il procedimento che il richiedente ha lui stesso intentato davanti alle giurisdizioni amministrative. Ciò rinforza la conclusione che il terreno era un bene fuori dal commercio.
68. Tenuto conto della gravità dell'attentato al suo diritto di proprietà, il richiedente sostiene che la mancanza di indennizzo è incompatibile con l'articolo 1 del Protocollo no 1. Riferendosi alla giurisprudenza della Corte (sentenze Sporrong e Lönnroth, Erkner e Hofauer, e Poiss, precitati), osserva che una rottura del giusto equilibrio è stata riconosciuta in queste cause, dove l'ingerenza aveva una durata inferiore a quella del caso in questione.
69. Il richiedente sottolinea che i principi fissati in materia dalla Corte costituzionale non sono stati presi in conto nella giurisprudenza del Consiglio di stato e della Corte di cassazione e che un terreno può essere dunque sempre sottomesso per una durata indeterminata ad un'interdizione a costruire, senza possibilità di indennizzo.
70. In conclusione, il richiedente invita la Corte a constatare una violazione dell'articolo 1 del Protocollo no 1.
b) Tesi difesa dal Governo,
71. Il Governo sostiene che la situazione denunciata non può essere assimilata ad una privazione di proprietà. Difatti, la lagnanza del richiedente riguarda l'interdizione di costruire colpendo il suo terreno, misura che non equivale all'impossibilità di utilizzare il terreno. A questo riguardo, il Governo sostiene che un'utilizzazione a dei fini agricoli sarebbe stata possibile.
72. Il richiedente avrebbe avuto inoltre, sempre la possibilità di vendere il suo terreno, malgrado il rischio di espropriazione. Difatti, in caso di espropriazione, un'indennità che raggiunge quasi il valore commerciale del terreno sarebbe versata dall'amministrazione.
Peraltro, se il terreno non fosse espropriato, l'interdizione di costruire diventerebbe nulla alla fine del termine previsto dalla legge e l'amministrazione deciderebbe di una nuova destinazione del terreno.
73. Avuto riguardo a queste considerazioni, il Governo afferma che non c'è stata rottura del giusto equilibro nel caso, poiché l'interdizione a costruire controversa dipende dal margine di valutazione lasciato agli Stati che è particolarmente largo in questo campo. Si riferisce alla giurisprudenza della Corte nelle cause Mellacher ed altri c. Austria, sentenza del 19 dicembre 1989, serie a no 169, Fredin c. Svezia (no 1), sentenza del 18 febbraio 1991, serie a no 192, Allan Jacobsson c. Svezia (no 1), sentenza del 25 ottobre 1989, serie a no 163, e Pine Valley Developments Ltd ed altri c. Irlanda, sentenza del 29 novembre 1991, serie a no 222.
74. Il Governo indica infine che il diritto di proprietà come garantito dalla Costituzione italiana risponde ad una funzione sociale.
75. In conclusione, sostiene che la situazione denunciata dal richiedente è compatibile con l'articolo 1 del Protocollo no 1 e chiede alla Corte di dedurre alla non-violazione di questa disposizione.
c)Valutazione della Corte
76. La Corte constata che il terreno del richiedente è stato sottomesso ad un'interdizione a costruire in vista della sua espropriazione, in virtù del piano generale di urbanistica. Dopo la sua scadenza, l'interdizione è stata mantenuta in applicazione del regime previsto dalla legge no 10 del 1977; in seguito, un'altra interdizione a costruire in vista dell'espropriazione è stata imposta dal piano dettagliato di urbanistica. Ne risulta che l'ingerenza controversa dura da più di ventisei anni se si prende come punto di partenza l'approvazione del piano generale di urbanistica dalla regione (paragrafo 10 sopra) e da più di trentatre anni se si parte dalla decisione della municipalità in vista della sua adozione (paragrafo 9 sopra).
77. La Corte giudica naturale che, in un campo tanto complesso e difficile come il piano di sviluppo del territorio, gli Stati contraenti godono di un grande margine di valutazione per condurre la loro politica urbanistica (sentenza Sporrong e Lönnroth, precitato, p. 26, § 69). Tiene per stabilito che l'ingerenza nel diritto del richiedente al rispetto dei suoi beni soddisfaceva le esigenze dell'interesse generale. Non saprebbe rinunciare per tanto al suo potere di controllo.
78. Gli appartiene di verificare che l'equilibrio voluto è stato preservato in modo compatibile col diritto del richiedente al rispetto dei suoi beni, al senso della prima frase dell'articolo 1 del Protocollo no 1.
79. La Corte stima che il richiedente è restato in un'incertezza totale in quanto alla sorte della sua proprietà durante tutto il periodo in questione: in un primo tempo, dato che il terreno era oggetto di un'interdizione imposta dal piano generale di urbanistica in vista dell'espropriazione, sarebbe potuto essere espropriato purché un piano dettagliato di urbanistica sia adottato, ciò che non è stato il caso (paragrafo 11 sopra); dopo 1979 il terreno poteva essere colpito ogni momento di nuovo da un'altra interdizione in vista della sua espropriazione, ciò che si è prodotto sedici anni più tardi, nell'ottobre 1995, da una decisione della municipalità diventata definitiva nel 1999 (paragrafi 12, 13, 23-25 sopra); il terreno può essere espropriato attualmente ogni momento.
80. La Corte nota che le domande inviate alla municipalità ed i ricorsi introdotti dal richiedente davanti alle giurisdizioni amministrative non hanno ovviato all'incertezza che ha pesato sull'interessato tra il 1979 e 1995 ( paragrafi 15-22 sopra).
81. Stima inoltre che l'esistenza, durante tutto il periodo in questione, di interdizioni a costruire ha ostacolato il pieno godimento del diritto di proprietà del richiedente e ha accentuato le ripercussioni dannose sulla situazione di questo indebolendo considerevolmente, tra l'altro, le probabilità di vendere il terreno.
82. Infine, constata che la legislazione nazionale non contempla la possibilità di ottenere un'indennità.
83. Le circostanze della causa, in particolare l'incertezza e l'inesistenza di ogni ricorso interno effettivo suscettibile ad ovviare alla situazione controversa, combinate con l’ostacolo al pieno godimento del diritto di proprietà e la mancanza di indennizzo, portano la Corte a considerare che il richiedente ha dovuto sopportare un carico speciale ed esorbitante che ha rotto il giusto equilibrio che deve regnare tra, da una parte, le esigenze dell'interesse generale e, dall’altra parte, la salvaguardia del diritto al rispetto dei beni (sentenze Sporrong e Lönnroth, precitato, p. 28, §§ 73-74, Erkner e Hofauer, precitato pp. 66-67, §§ 78-79, Poiss, precitato, p. 109, §§ 68-69, ed Almeida Garrett, Mascarenhas Falcão ed altri c. Portogallo, i nostri 29813/96 e 30229/96, § 54, CEDH 2000-I).
84. In conclusione, c'è stata violazione dell'articolo 1 del Protocollo no 1.
II. SULL’APPLICAZIONE DELL'ARTICOLO 41 DELLA CONVENZIONE
85. Ai termini dell'articolo 41 della Convenzione,
"Se la Corte dichiara che c'è stata violazione della Convenzione o dei suoi Protocolli, e se il diritto interno dell'Alta Parte contraente non permette di cancellare che imperfettamente le conseguenze di questa violazione, la Corte accorda alla parte lesa, se c'è luogo, una soddisfazione equa. "
86. A titolo del danno materiale, il richiedente sollecita 5 389 410 000 lire (ITL), corrispondenti al valore del terreno nel 1979, quando la prima interdizione di costruire è scaduta. Questa somma deve essere indicizzata e deve essere aumentata di interessi. Il richiedente si affida a una perizia effettuata nel novembre 1977 concernente i terreni vicini sui quali sono stati edificati degli edifici nel limite del coefficiente di tre metri cubo per metro quadrato. Indica che nel dicembre 2000 il valore del terreno è stato stimato a 550 000 ITL il metro quadrato.
87. A titolo del danno morale, il richiedente sollecita 5 miliardi di ITL. Essendo un'impresa familiare gestita dai genitori e figli, stima poter pretendere ad un'indennità per l'incertezza e l'angoscia che le vicissitudini legate al terreno hanno provocato, che rappresenta l'essenziale delle risorse familiari. Peraltro, questa situazione avrebbe avuto delle ripercussioni sulla salute di due soci.
88. Il richiedente richiede il rimborso dei diversi oneri incorsi al livello nazionale, o 200 milioni di ITL, ma ammette non essere in possesso dell'insieme dei giustificativi. In quanto al procedimento davanti al tribunale amministrativo regionale ed il Consiglio di stato (paragrafi 16-21 sopra) ha fornito due note di parcella che ammonta rispettivamente a 7 500 000 ITL e 2 150 000 ITL; ha presentato inoltre una terza nota di parcella di un importo di 5 milioni di ITL corrispondente all'assistenza ulteriore dell'avvocato che l'ha difeso nel procedimento suddetto. L'importo globale delle tre note di parcella di cui il richiedente sollecita il rimborso è di 14 650 000 ITL, più IVA (tassa sul valore aggiunto) e CPA (contributo alla cassa di previdenza degli avvocati).
89. In quanto al procedimento a Strasburgo, il richiedente presenta un progetto di nota di parcella redatta sulla base della tabella nazionale e sollecita il rimborso di 238 milioni di ITL più IVA e CPA.
90. Secondo il Governo, il richiedente non è fondato a richiedere un'indennità per danno materiale, nella misura in cui chiede una somma per un terreno edificabile e si riferisce ai terreni vicini che non sono sottomessi ad un'interdizione a costruire. Secondo lui, richiedere un'indennità di questo tipo equivale a negare il potere dell'amministrazione di regolamentare il piano di sviluppo del territorio ed a riconoscere al proprietario il diritto di costruire.
91. Concernente il danno morale, il Governo sostiene che nessuna somma deve essere accordata al richiedente a questo titolo, essendo questa una società. Comunque sia, giudica la somma richiesta esorbitante.
92. Infine, secondo il Governo, non c'è luogo di rimborsare gli oneri esposti dal richiedente.
93. La Corte stima che la questione dell'applicazione dell'articolo 41 non si trova in stato. Perciò, la rimanda tenuto conto della possibilità di un accordo tra lo stato convenuto e gli interessati (articolo 75 §§ 1 e 4 del regolamento).
DA QUESTI MOTIVI, LA CORTE,
1. Dice, per sei voci contro una, che c'è stata violazione dell'articolo 1 del Protocollo no 1;

2. Dice, per sei voci contro una, che la questione dell'applicazione dell'articolo 41 della Convenzione non si trova in stato; perciò,
a) la rimanda per intero;
b)invita il Governo ed il richiedente ad inviargli per iscritto, nei tre mesi, le loro osservazioni sulla questione e, in particolare, a dargli conoscenza di ogni accordo al quale potrebbero arrivare;
c) rimanda il procedimento ulteriore e delega al presidente della camera la cura di fissarlo all'occorrenza.
Fatta in francese, poi comunicata per iscritto il 2 agosto 2001, in applicazione dell'articolo 77 §§ 2 e 3 del regolamento.
Erik Fribergh Christos Rozakis
Cancelliere Presidente
Alla presente sentenza si trova unito, conformemente agli articoli 45 § 2 della Convenzione e 74 § 2 del regolamento, l'esposizione dell'opinione dissidente del Sig. Conforti.
C.L.R.
E.F.
OPINIONE DISSIDENTE
DEL GIUDICE CONFORTI
A mio parere, l'articolo 1 del Protocollo no 1 non è stato infranto nel caso.
La questione principale che solleva la causa è l'interdizione a costruire che colpisce il terreno della società richiedente da ventisei anni, o a causa del comportamento della municipalità di Pomezia, o-e soprattutto-a causa della legge no 10 del 1977 dello stato italiano e della legge no 86 del 1990 della regione del Lazio (paragrafi 13 e 38-40 della sentenza).
Secondo la maggioranza della Corte, la società richiedente essendo restata in un'incertezza totale in quanto alla sorte della sua proprietà in ragione, da una parte, dell'interdizione a costruire in vista dell'espropriazione e, dall’altra parte, della mancanza di piani dettagliati di urbanistica, il giusto equilibrio tra le esigenze dell'interesse generale ed il diritto al rispetto dei beni del richiedente è stato rotto.
Non sono di accordo.
Tutti in Italia sanno che l'interdizione a costruire prevista dalla legge del 1977 è stato una reazione ad un comportamento degli individui-società immobiliari o persone fisiche-che avevano ridotto la più grande parte del territorio italiano-quello cioè che era stato richiamato il più bel giardino dell'Europa! -ad una massa di cemento. Tutti in Italia sanno anche che la possibilità di espropriare la totalità dei terreni che sono oggetto di un'interdizione a costruire è puramente virtuale e non reale, e che non è imposta "in vista di un'espropriazione" dunque ma che mira semplicemente a vietare di costruire.
Al mio umile parere, la Corte avrebbe dovuto tenere conto di ciò quando ha valutato gli interessi in gioco, per non rischiare di decidere nell'astratto o, lo dico con rispetto, nel vuoto. Si sarebbe dovuta chiedere se una misura di interdizione a costruire su dei terreni che, per la maggior parte, erano dei terreni agricoli o dei giardini privati, e che dovevano restare dei terreni agricoli o dei giardini dunque, non si giustificava nell'interesse generale. Per me, era la giusta soluzione.



DATA DI VALIDITÀ: La data dell'ultimo controllo di validità dei testi è mercoledì 07/10/2020.