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CASO: AFFAIRE BINOTTI c. ITALIE (N° 2)

TIPOLOGIA: Sentenza
LIVELLO DI IMPORTANZA: 3 (limitata)
ARTICOLI: 06, P1-1

NUMERO: 71603/01/2005
STATO: Italia
DATA: 13/10/2005
ORGANO: Sezione Prima


TESTO ORIGINALE

Conclusion Exception préliminaire rejetée (forclusion) ; Aucune question distincte au regard de l'art. 6 ; Violation de P1-1 ; Satisfaction équitable réservée
PREMIÈRE SECTION

AFFAIRE BINOTTI c. Italie (No 2)

(Requête no 71603/01)

ARRÊT

STRASBOURG

13 octobre 2005

DÉFINITIF

13/01/2006

Cet arrêt deviendra définitif dans les conditions définies à l'article 44 § 2 de la Convention. Il peut subir des retouches de forme





En l'affaire Binotti c. Italie (No 2)

La Cour européenne des Droits de l'Homme (première section), siégeant en une chambre composée de :

MM. C.L. Rozakis, président,
P. Lorenzen,
Mmes N. Vajić,
S. Botoucharova,
M. V. Zagrebelsky,
Mme E. Steiner,
MM. K. Hajiyev, juges,

et de M. S. Nielsen, greffier de section,

Après en avoir délibéré en chambre du conseil le 22 septembre 2005,

Rend l'arrêt que voici, adopté à cette dernière date :

PROCÉDURE

1. A l'origine de l'affaire se trouve une requête (no 71603/01) dirigée contre la République italienne et dont une ressortissante de cet Etat, Mme L. B. (« la requérante »), a saisi la Cour le 30 avril 2001 en vertu de l'article 34 de la Convention de sauvegarde des Droits de l'Homme et des Libertés fondamentales (« la Convention

2. La requérante est représentée par Me P. P., avocat à Genova. Le gouvernement italien (« le Gouvernement ») est représenté par ses agents successifs, respectivement MM. U. Leanza et I.M. Braguglia, et par son coagent, M. F. Crisafulli.

3. La requérante alléguait en particulier d'avoir été privée de son terrain de manière incompatible avec l'article 1 du Protocole no 1 et une entrave à son droit d'accès à un tribunal.

4. La requête a été attribuée à la première section de la Cour (article 52 § 1 du règlement). Au sein de celle-ci, la chambre chargée d'examiner l'affaire (article 27 § 1 de la Convention) a été constituée conformément à l'article 26 § 1 du règlement.

5. Par une décision du 3 juin 2004 la chambre a déclaré la requête recevable.

6. Tant la requérante que le Gouvernement ont déposé des observations écrites sur le fond de l'affaire (article 59 § 1 du règlement).

7. Le 1er novembre 2004, la Cour a modifié la composition de ses sections (article 25 § 1 du règlement). La présente requête a été attribuée à la première section ainsi remaniée (article 52 § 1).

EN FAIT

I. LES CIRCONSTANCES DE L'ESPÈCE

8. La requérante est née en 1946 et réside à Gênes.

9. La requérante a hérité d'un terrain sis à Rossiglione.

10. La défunte tante de la requérante était propriétaire de plusieurs terrains sis à Rossiglione et enregistrés au cadastre, feuille no 17, parcelles 206, 207 et 208.

11. Par un arrêté du 22 mai 1980, valant déclaration d'utilité publique, l'administration de Rossiglione disposa l'occupation d'urgence d'un terrain d'environ 1 176 mètres carrés, pour une période maximale de deux ans, en vue de son expropriation pour la construction d'un ouvrage public.

12. A une date non précisée, l'administration de Rossiglione procéda à l'occupation matérielle du terrain et entama les travaux de construction. L'administration prorogea le délai d'occupation du terrain par des ordonnances des 4 mai 1982 et 6 avril 1985.

13. Par un acte notifié le 19 février 1991, la tante de la requérante assigna la ville de Rossiglione à comparaître devant le tribunal civil de Gênes.

14. Elle alléguait que l'occupation de ses terrains était illégale au motif qu'elle s'était prorogée au-delà du délai autorisé sans qu'il soit procédé à l'expropriation. Se référant au principe de l'expropriation indirecte fixé par la Cour de cassation dans l'arrêt no 1464 du 26 février 1983, la tante de la requérante estimait qu'à la suite de l'achèvement de l'ouvrage public, son droit de propriété avait été neutralisé et que, par conséquent, il ne lui était pas possible de demander la restitution du terrain litigieux, mais seulement des dommages-intérêts. Elle réclamait une somme pour la perte du terrain à concurrence de la valeur de celui-ci, en outre elle réclamait une réparation pour non jouissance du terrain pendant la période d'occupation autorisée.

15. La mise en état de l'affaire commença le 4 avril 1991.

16. Le 17 novembre 1997, une expertise fut déposée au greffe. Il ressort de cette expertise que la tante de la requérante devait être considérée comme ayant été privée de son terrain en mai 1986. L'expertise indiquait que la valeur vénale du terrain en 1986 et indexée au jour de l'expertise était de 14 000 000 lires italiennes (ITL). Le 23 novembre 1998, la tante de la requérante décéda. Le 20 mars 2001, la requérante se constitua en qualité d'héritière dans la procédure.

17. Par un jugement déposé au greffe le 14 juin 2004, le tribunal de Gênes déclara qu'à la suite de l'occupation du terrain, et au vu de la construction de l'ouvrage répondant à l'intérêt public, le droit de proprieté de la requérante avait été neutralisé conformement au principe de l'expropriation indirecte. Il y avait donc lieu de considerer que la proprieté du terrain était passée ab origine à l'administration. Etant donné que le transfert de propriété avait eu lieu dans le cadre d'une occupation de terrain devenue sans titre, la requérante avait droit à des dommages-intérêts calculés sur la base de la loi no 662 de 1996, entrée en vigueur en cours de procédure. Par conséquent le tribunal accorda à la requérante une somme de 19 9000 00 ITL (10 277,49 EUR) pour la perte de la propriété du terrain à indexer à partir du 31 décembre 1992, en plus d'une indemnité d'occupation de 14 917 000 ITL (7 703,99 EUR).

18. Ce jugement n'a pas encore acquis l'autorité de la chose jugée.

II. LE DROIT ET LA PRATIQUE INTERNES PERTINENTS

a) L'occupation d'urgence d'un terrain

19. En droit italien, la procédure accélérée d'expropriation permet à l'administration d'occuper un terrain et d'y construire avant l'expropriation. Une fois l'ouvrage à réaliser déclaré d'utilité publique et le projet de construction adopté, l'administration peut décréter l'occupation d'urgence des zones à exproprier pour une durée déterminée n'excédant pas cinq ans (article 20 de la loi no 865 de 1971). Ce décret devient caduc si l'occupation matérielle du terrain n'a pas lieu dans les trois mois suivant sa promulgation. Avant la fin de la période d'occupation autorisée, un décret d'expropriation formelle doit être pris.

20. L'occupation autorisée d'un terrain donne droit à une indemnité d'occupation. La Cour constitutionnelle a reconnu, dans son arrêt no 470 de 1990, un droit d'accès immédiat à un tribunal aux fins de réclamer l'indemnité d'occupation dès que le terrain est matériellement occupé, sans besoin d'attendre que l'administration procède à une offre d'indemnisation.

b) Le principe de l'expropriation indirecte (« occupazione acquisitiva » ou « accessione invertita »)

21. Dans les années 1970, plusieurs administrations locales procédèrent à des occupations d'urgence de terrains qui ne furent pas suivies de décrets d'expropriation. Les juridictions italiennes se trouvèrent confrontées à des cas où le propriétaire d'un terrain avait perdu de facto la disponibilité de celui-ci en raison de l'occupation et de l'accomplissement de travaux de construction d'un ouvrage public. Restait à savoir si, simplement par l'effet des travaux effectués, l'intéressé avait perdu également la propriété du terrain.

1. La jurisprudence avant l'arrêt no 1464 de 1983 de la Cour de cassation

22. La jurisprudence était très partagée sur le point de savoir quels étaient les effets de la construction d'un ouvrage public sur un terrain occupé illégalement. Par occupation illégale, il faut entendre une occupation illégale ab initio, ou bien une occupation initialement autorisée et devenue sans titre par la suite, le titre étant annulé ou bien l'occupation se poursuivant au-delà de l'échéance autorisée sans qu'un décret d'expropriation ne soit intervenu.

23. Selon une première jurisprudence, le propriétaire du terrain occupé par l'administration ne perdait pas la propriété du terrain après l'achèvement de l'ouvrage public. Toutefois, il ne pouvait pas demander une remise en l'état du terrain et pouvait uniquement engager une action en dommages et intérêts pour occupation abusive, non soumise à un délai de prescription puisque l'illégalité découlant de l'occupation était permanente. L'administration pouvait à tout moment adopter une décision formelle d'expropriation ; dans ce cas, l'action en dommages-intérêts se transformait en litige portant sur l'indemnité d'expropriation et les dommages-intérêts n'étaient dus que pour la période antérieure au décret d'expropriation pour la non-jouissance du terrain (voir, entre autres, les arrêts de la Cour de cassation no 2341 de 1982, no 4741 de 1981, no 6452 et no 6308 de 1980).

24. Selon une deuxième jurisprudence, le propriétaire du terrain occupé par l'administration ne perdait pas la propriété du terrain et pouvait demander la remise en l'état, lorsque l'administration avait agi sans qu'il y ait utilité publique (voir, par exemple, Cour de cassation, arrêt no 1578 de 1976, arrêt no 5679 de 1980).

25. Selon une troisième jurisprudence, le propriétaire du terrain occupé par l'administration perdait automatiquement la propriété du terrain au moment de la transformation irréversible du bien, à savoir au moment de l'achèvement de l'ouvrage public. L'intéressé avait le droit de demander des dommages-intérêts (voir l'arrêt no 3243 de 1979 de la Cour de cassation).

2. L'arrêt no 1464 de 1983 de la Cour de cassation

26. Par un arrêt du 16 février 1983, la Cour de cassation, statuant en chambres réunies, résolut le conflit de jurisprudence et adopta la troisième solution. Ainsi fut consacré le principe de l'expropriation indirecte (accessione invertita ou occupazione acquisitiva). En vertu de ce principe, la puissance publique acquiert ab origine la propriété d'un terrain sans procéder à une expropriation formelle lorsque, après l'occupation du terrain, et indépendamment de la légalité de l'occupation, l'ouvrage public a été réalisé. Lorsque l'occupation est ab initio sans titre, le transfert de propriété a lieu au moment de l'achèvement de l'ouvrage public. Lorsque l'occupation du terrain a initialement été autorisée, le transfert de propriété a lieu à l'échéance de la période d'occupation autorisée. Dans le même arrêt, la Cour de cassation précisa que, dans tous les cas d'expropriation indirecte, l'intéressé a droit à une réparation intégrale, l'acquisition du terrain ayant eu lieu sans titre. Toutefois, cette réparation n'est pas versée automatiquement ; il incombe à l'intéressé de réclamer des dommages-intérêts. En outre, le droit à réparation est assorti du délai de prescription prévu en cas de responsabilité délictuelle, à savoir cinq ans, commençant à courir au moment de la transformation irréversible du terrain.

3. La jurisprudence après l'arrêt no 1464 de 1983 de la Cour de cassation

a) La prescription

27. Dans un premier temps, la jurisprudence considérait qu'aucun délai de prescription ne trouvait à s'appliquer, puisque l'occupation sans titre du terrain constituait un acte illégal continu. La Cour de cassation, dans son arrêt no 1464 de 1983, affirma que le droit à réparation était soumis à un délai de prescription de cinq ans. Par la suite, la première section de la Cour de cassation affirma qu'un délai de prescription de dix ans devait s'appliquer (arrêts no 7952 de 1991 et no 10979 de 1992). Par un arrêt du 22 novembre 1992, la Cour de cassation statuant en chambres réunies a définitivement tranché la question, estimant que le délai de prescription est de cinq ans et qu'il commence à courir au moment de la transformation irréversible du terrain.

b) L'arrêt no 188 de 1995 de la Cour constitutionnelle

28. Dans cet arrêt, la Cour constitutionnelle a jugé compatible avec la Constitution le principe de l'expropriation indirecte, dans la mesure où ce principe est ancré dans une disposition législative, à savoir l'article 2043 du code civil régissant la responsabilité délictuelle. Selon cet arrêt, le fait que l'administration devienne propriétaire d'un terrain en tirant bénéfice de son comportement illégal ne pose aucun problème sur le plan constitutionnel, puisque l'intérêt public, à savoir la conservation de l'ouvrage public, l'emporte sur l'intérêt du particulier, et donc sur le droit de propriété de ce dernier. La Cour constitutionnelle a jugé compatible avec la Constitution l'application à l'action en réparation du délai de prescription de cinq ans, tel que prévu par l'article 2043 du code civil pour responsabilité délictuelle.

c) Cas de non-application du principe de l'expropriation indirecte

29. Les développements de la jurisprudence montrent que le mécanisme par lequel la construction d'un ouvrage public entraîne le transfert de propriété du terrain au bénéfice de l'administration connaît des exceptions.

30. Dans son arrêt no 874 de 1996, le Conseil d'Etat a affirmé qu'il n'y a pas d'expropriation indirecte lorsque les décisions de l'administration et le décret d'occupation d'urgence ont été annulés par les juridictions administratives ; si tel n'était pas le cas, la décision judiciaire serait vidée de substance.

31. Dans son arrêt no 1907 de 1997, la Cour de cassation statuant en chambres réunies a affirmé que l'administration ne devient pas propriétaire d'un terrain lorsque les décisions qu'elle a adoptées et la déclaration d'utilité publique doivent être considérées comme nulles ab initio. Dans ce cas, l'intéressé garde la propriété du terrain et peut demander la restitutio in integrum. Il peut, comme alternative, demander des dommages-intérêts. L'illégalité dans ces cas a un caractère permanent et aucun délai de prescription ne trouve application.

32. Dans l'arrêt no 6515 de 1997, la Cour de cassation statuant en chambres réunies a affirmé qu'il n'y a pas de transfert de propriété lorsque la déclaration d'utilité publique a été annulée par les juridictions administratives. Dans ce cas, le principe de l'expropriation indirecte ne trouve donc pas à s'appliquer. L'intéressé, qui garde la propriété du terrain, a la possibilité de demander la restitutio in integrum. L'introduction d'une demande en dommages-intérêts entraîne une renonciation à la restitutio in integrum. Le délai de prescription de cinq ans commence à courir au moment où la décision du juge administratif devient définitive.

33. Dans l'arrêt no 148 de 1998, la première section de la Cour de cassation a suivi la jurisprudence des chambres réunies et affirmé que le transfert de propriété par effet de l'expropriation indirecte n'a pas lieu lorsque la déclaration d'utilité publique à laquelle le projet de construction était assorti a été considérée comme invalide ab initio.

34. Dans l'arrêt no 5902 de 2003, la Cour de cassation en chambres réunies a réaffirmé qu'il n'y a pas de transfert de propriété en l'absence de déclaration d'utilité publique valide.

35. Il convient de comparer cette jurisprudence avec la loi no 458 de 1988 et avec le Répertoire des dispositions sur l'expropriation, entré en vigueur le 30 juin 2003.

4. La loi no458 du 27 octobre 1988

36. Aux termes de l'article 3 de cette loi, « Le propriétaire d'un terrain, utilisé pour la construction de bâtiments publics et de logements sociaux, a droit à la réparation du dommage subi, à la suite d'une expropriation déclarée illégale par une décision passée en force de chose jugée, mais ne peut prétendre à la restitution de son bien. Il a également droit, en plus de la réparation du dommage, aux sommes dues en raison de la dépréciation monétaire et à celles mentionnées à l'article 1224 § 2 du code civil et ceci à compter du jour de l'occupation illégale ».

37. Interprétant l'article 3 de la loi de 1988, la Cour constitutionnelle, dans son arrêt du 12 juillet 1990 (n° 384), a considéré : « Par la disposition attaquée, le législateur, entre l'intérêt des propriétaires des terrains - obtenir en cas d'expropriation illégale la restitution des terrains - et l'intérêt public - concrétisé par la destination de ces biens à des finalités de constructions résidentielles publiques à des conditions favorables ou conventionnées - a donné la priorité à ce dernier intérêt ».

5. Le montant de la réparation en cas d'expropriation indirecte

38. Selon la jurisprudence de 1983 de la Cour de cassation en matière d'expropriation indirecte, une réparation intégrale du préjudice subi, sous forme de dommages-intérêts pour la perte du terrain, était due à l'intéressé en contrepartie de la perte de propriété qu'entraîne l'occupation illégale.

39. La loi budgétaire de 1992 (article 5 bis du décret-loi no 333 du 11 juillet 1992) modifia cette jurisprudence, dans le sens que le montant dû en cas d'expropriation indirecte ne pouvait dépasser le montant de l'indemnité prévue pour le cas d'une expropriation formelle. Par l'arrêt no 369 de 1996, la Cour constitutionnelle déclara inconstitutionnelle cette disposition.

40. En vertu de la loi budgétaire no 662 de 1996, qui fit suite à la disposition déclarée inconstitutionnelle, l'indemnisation intégrale ne peut être accordée pour une occupation de terrain ayant eu lieu avant le 30 septembre 1996. Dans cette optique, l'indemnisation équivaut au montant de l'indemnité prévue pour le cas d'une expropriation formelle, dans l'hypothèse la plus favorable au propriétaire, moyennant une augmentation de 10 %.

41. Par l'arrêt no 148 du 30 avril 1999, la Cour constitutionnelle a jugé une telle indemnité compatible avec la Constitution. Toutefois, dans le même arrêt, la Cour a précisé qu'une indemnité intégrale, à concurrence de la valeur vénale du terrain, peut être réclamée lorsque l'occupation et la privation du terrain n'ont pas eu lieu pour cause d'utilité publique.

6. La jurisprudence après les arrêts de la Cour du 30 mai 2000 dans les affaires Belvedere Alberghiera et Carbonara et Ventura

42. Par les arrêts no 5902 et 6853 de 2003, la Cour de cassation en chambres réunies s'est à nouveau prononcée sur le principe de l'expropriation indirecte, en faisant référence aux deux arrêts de la Cour précités.

43. Au vu du constat de violation de l'article 1 du protocole no 1 dans les affaires ci-dessus, la Cour de cassation a affirmé que le principe de l'expropriation indirecte joue un rôle important dans le cadre du système juridique italien et qu'il est compatible avec la Convention.

44. Plus spécifiquement, la Cour de cassation – après avoir analysé l'histoire du principe de l'expropriation indirecte - a dit qu'au vu de l'uniformité de la jurisprudence en la matière, le principe de l'expropriation indirecte doit se considérer comme étant pleinement « prévisible » à compter de 1983. De ce fait, l'expropriation indirecte doit être considérée comme étant respectueuse du principe de légalité. S'agissant des occupations de terrain ayant lieu sans déclaration d'utilité publique, la Cour de cassation a affirmé que celles-ci ne sont pas aptes à transférer la propriété du bien à l'Etat. Quant à l'indemnisation, la Cour de cassation a affirmé que, même si elle est inférieure au préjudice subi par l'intéressé, et notamment à la valeur du terrain, l'indemnisation due en cas d'expropriation indirecte est suffisante pour garantir un « juste équilibre » entre les exigences de l'intérêt général de la communauté et les impératifs de la sauvegarde des droits fondamentaux de l'individu.

45. Saisi d'un recours en exécution d'une décision judiciaire définitive annulant la déclaration d'utilité publique concernant une procédure d'expropriation, vu la demande de la partie requérante tendant à obtenir la restitution du terrain entre-temps occupé et transformé, le Conseil d'Etat, dans son arrêt no 2/2005 du 29 avril 2005 rendu en séance plénière, s'est prononcé sur le point de savoir si la transformation irréversible dudit terrain à la suite de la construction de l'ouvrage « public » pouvait constituer une raison de droit empêchant la restitution du terrain. Le Conseil d'Etat a répondu par la négative. Ce faisant, il a :

a) reconnu que le principe jurisprudentiel de l'expropriation indirecte est défaillant quant au besoin de sécurité juridique, en ce qui concerne entre autres le point de savoir à quelle date l'ouvrage public doit être considéré comme « réalisé » et donc à quelle date il y a eu transfert de propriété au bénéfice de l'Etat ;

b) rendu hommage à la jurisprudence de la Cour, et notamment à l'arrêt Belvedere Alberghiera Srl c. Italie, en affirmant que, face à une demande en restitution d'un bien illégalement occupé et transformé, l'ouvrage réalisé par les autorités publiques ne peut pas, en tant que tel, constituer un obstacle absolu à la restitution ;

c) interprété l'article 43 du Répertoire (paragraphe 47 ci-dessous) dans le sens où la non-restitution d'un terrain ne peut être admise que dans des cas exceptionnels, à savoir lorsque l'administration invoque un intérêt public particulièrement marqué à la conservation de l'ouvrage ;

d) affirmé, dans ce contexte, que l'expropriation indirecte ne saurait constituer une alternative (« una mera alternativa ») à une procédure d'expropriation en bonne et due forme.

7. Le Répertoire des dispositions législatives et réglementaires en matière d'expropriation pour cause d'utilité publique (ci après « le Répertoire)

46. Le 30 juin 2003 est entré en vigueur le Décret Présidentiel no 327 du 8 juin 2001, modifié par le Décret législatif no 302 du 27 décembre 2002, et qui régit la procédure d'expropriation. Le Répertoire codifie les dispositions et la jurisprudence existantes en la matière. En particulier, il codifie le principe de l'expropriation indirecte. Le Répertoire, qui ne s'applique pas aux cas d'occupation survenus antérieurement à 1996 et ne s'applique donc pas en l'espèce, s'est substitué, à partir de son entrée en vigueur, à l'ensemble de la législation la jurisprudence précédente en matière d'expropriation.

47. A son article 43, le Répertoire prévoit qu'en l'absence d'un décret d'expropriation, ou en l'absence de déclaration d'utilité publique, un terrain transformé à la suite de la réalisation d'un ouvrage public est acquis au patrimoine de l'autorité qui l'a transformé ; des dommages-intérêts sont accordés en contrepartie. L'autorité peut acquérir un bien même lorsque le plan d'urbanisme ou la déclaration d'utilité publique ont été annulés. Le propriétaire peut demander au juge la restitution du terrain. L'autorité en cause peut s'y opposer. Lorsque le juge décide de ne pas ordonner la restitution du terrain, le propriétaire a droit à un dédommagement.

EN DROIT

I. SUR L'EXCEPTION PRÉLIMINAIRE DU GOUVERNEMENT

48. Le Gouvernement excipe de la tardiveté de la requête, dans la mesure où la requérante se plaint qu'à l'issue de la procédure l'indemnité qu'elle pourra obtenir sera calculée en fonction de la loi no 662 de 1996. Selon lui, le délai de six mois prévu à l'article 35 de la Convention a commencé à courir au moment de l'entrée en vigueur de la loi no 662 du 23 décembre 1996. A l'appui de ses allégations, le Gouvernement cite l'affaire Miconi c. Italie (déc.), no 66432/01, 6 mai 2004.

49. La requérante demande le rejet de l'exception.

50. La Cour note qu'une exception de tardiveté du Gouvernement a déjà été rejetée lors de la décision sur la recevabilité du 3 juin 2004. A cet égard, elle a estimé que les effets de l'occupation du terrain de la requérante s'analysent en une situation continue, qui, dans le cas d'espèce, n'a pas encore pris fin.

51. Dans la mesure où l'exception préliminaire se réfère spécifiquement à la question de l'indemnisation et pourrait être considérée comme étant nouvelle, la Cour rappelle qu'aux termes de l'article 55 de son règlement, « Si la Partie contractante défenderesse entend soulever une exception d'irrecevabilité, elle doit le faire, pour autant que la nature de l'exception et les circonstances le permettent, dans les observations écrites ou orales sur la recevabilité de la requête (...) ». Or, il ressort du dossier que cette condition ne se trouve pas remplie en l'espèce. Il y a donc forclusion.

52. En tout état de cause, s'il est vrai que la loi no 662 de 1996 a établi des critères de calcul pour l'indemnité à verser en cas d'expropriation indirecte, il est également vrai que ni en 1996, ni d'ailleurs à présent, la requérante ne dispose d'un jugement faisant état définitivement du transfert de propriété au bénéfice de l'administration en vertu du principe de l'expropriation indirecte, et déclarant en même temps que la requérante avait droit à une réparation. Dans ces circonstances, la requérante ne pouvait pas conclure à l'applicabilité d'une telle loi dans son cas. Du surcroît, la requérante ne pouvait imaginer quelle serait l'estimation de la valeur de son terrain faite par les juges nationaux et quelles seraient les conséquences financières découlant de l'application concrète de cette loi à son cas.

53. A la lumière de ces considérations, la Cour estime qu'il y a lieu de rejeter l'exception du Gouvernement.

II. SUR LA VIOLATION ALLÉGUÉE DE L'ARTICLE 1 DU PROTOCOLE N 1 DE LA CONVENTION

54. La requérante allègue avoir été privée de son terrain par l'effet de l'occupation de celui-ci et à défaut d'un décret d'expropriation et d'indemnisation. Selon elle, cette situation a porté atteinte à son droit au respect de ses biens garanti à l'article 1 du Protocole no 1, ainsi libellé :

« Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d'utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international.

Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que possèdent les Etats de mettre en vigueur les lois qu'ils jugent nécessaires pour réglementer l'usage des biens conformément à l'intérêt général ou pour assurer le paiement des impôts ou d'autres contributions ou des amendes. »

A. Thèses défendues devant la Cour

1. La requérante

55. La requérante demande à la Cour de déclarer que l'expropriation indirecte n'est pas conforme au principe de légalité. Se référant à l'arrêt Belvedere Alberghiera c. Italie (no 31524/96, CEDH 2000-VI) la requérante observe que l'expropriation indirecte est un mécanisme qui permet à l'autorité publique d'acquérir un bien en toute illégalité, ce qui n'est pas admissible dans un Etat de droit.

56. La requérante dénonce ensuite un manque de clarté, de prévisibilité et de précision des principes et des dispositions appliqués à son cas.

57. Enfin, quant à l'indemnisation, la requérante observe qu'il n'y a pas eu « réparation » du préjudice subi, mais uniquement une indemnisation largement au dessous de la valeur du terrain au sens de la loi no 662 de 1996 qui a plafonné le montant de l'indemnisation.

58. La requérante affirme ne pas avoir reçu l'indemnisation accordée par le tribunal et demande à la Cour de constater la violation de l'article 1 du Protocole no 1.

2. Le Gouvernement

59. Le Gouvernement fait observer que, dans le cas d'espèce, il s'agit d'une occupation de terrain dans le cadre d'une procédure administrative reposant sur une déclaration d'utilité publique. Le Gouvernement admet que la procédure d'expropriation n'a pas été mise en œuvre dans les termes prévus par la loi, dans la mesure où aucun décret d'expropriation n'a été adopté.

60. Premièrement, il y aurait utilité publique, ce qui n'a pas été remis en cause par les juridictions nationales.

61. Deuxièmement, la privation du bien telle que résultant de l'expropriation indirecte serait « prévue par la loi ». Selon le Gouvernement, le principe de l'expropriation indirecte doit être considéré comme faisant partie du droit positif à compter au plus tard de l'arrêt de la Cour de cassation no 1464 de 1983. La jurisprudence ultérieure aurait confirmé ce principe et précisé certains aspects de son application et, en outre, ce principe aurait été reconnu par la loi no 458 du 27 octobre 1988 et par la loi budgétaire no 662 de 1996.

62. Le Gouvernement en conclut qu'à partir de 1983, les règles de l'expropriation indirecte étaient parfaitement prévisibles, claires et accessibles à tous les propriétaires de terrains.

63. A cet égard, le Gouvernement rappelle que la jurisprudence de la Cour a reconnu que l'idée de loi est compréhensive des principes généraux énoncés ou impliqués par elle (Winterwerp c. Pays-Bas, arrêt du 24 octobre 1979, série A no 33 § 45) ainsi que du droit non écrit (voir l'arrêt Sunday Times c. Royaume-Uni (no1) du 26 avril 1979, série A no 30, § 47).

64. Il s'ensuit que la jurisprudence consolidée de la Cour de cassation ne saurait être exclue de la notion de loi au sens de la Convention.

65. Le Gouvernement rappelle que dans une affaire allemande (Forrer-Niedenthal c. Allemagne, arrêt du 20 février 2003) la Cour a considéré une loi allemande de 1997 comme suffisante, malgré son imprévisibilité manifeste, pour fournir une base légale aux décisions qui ont privé la requérante de toute protection contre l'atteinte porté à sa propriété. Le Gouvernement demande à la Cour d'appliquer le même critère de jugement à la présente affaire.

66. S'agissant de la qualité de la loi, le Gouvernement reconnaît que le fait qu'un décret d'expropriation n'ait pas été prononcé est en soi un manquement aux règles qui président à la procédure administrative.

67. Toutefois, compte tenu de ce que le terrain a été transformé de manière irréversible en raison de la construction d'une œuvre d'utilité publique, la restitution de celui-ci n'est plus possible.

68. Le Gouvernement définit l'expropriation indirecte comme le résultat d'une interprétation systématique par les juges de principes existants, tendant à garantir que l'intérêt général prévale sur l'intérêt des particuliers, lorsque l'ouvrage public a été réalisé (transformation du terrain) et que celui-ci répond à l'utilité publique.

69. Quant à l'exigence de garantir un juste équilibre entre le sacrifice imposé aux particuliers et la compensation octroyée à ceux-ci, le Gouvernement reconnaît que l'administration est tenue de compenser le particulier.

70. Cependant, cette indemnisation peut être inférieure au préjudice subi par l'intéressé, vu que l'expropriation indirecte répond à un intérêt collectif et que l'illégalité commise par l'administration ne concerne que la forme, à savoir un manquement aux règles qui président à la procédure administrative.

71. Le Gouvernement admet que la requérante ne pourra pas être entièrement indemnisée et que par l'effet de la loi no 662 de 1996, l'indemnité accordée sera inférieure à la valeur du terrain.

72. Toutefois, vu que l'expropriation indirecte répond à un intérêt collectif, le Gouvernement soutient que le montant de l'indemnité en cause rentre dans la marge d'appréciation laissée aux Etats pour fixer une indemnisation qui soit raisonnablement en rapport avec la valeur du bien. Il rappelle en outre que l'indemnité telle que plafonnée par la loi en cause, est en tout cas supérieure à celle qui aurait été accordée si l'expropriation avait été régulière.

73. A la lumière de ces considérations, le Gouvernement conclut que le juste équilibre a été respecté.

B. Sur l'observation de l'article 1 du Protocole no 1

74. La Cour rappelle note que la procédure devant les juridictions internes s'est terminée en première instance. Elle note toutefois que le jugement du tribunal n'est pas encore devenu définitif.

75. Les parties s'accordent pour dire qu'il y a eu « privation de propriété ».

76. Pour la requérante il y a eu perte de disponibilité totale du terrain sans décret d'expropriation ni indemnisation si bien qu'elle revient en substance à une expropriation de fait.

77. Pour le Gouvernement, la requérante doit se considérer comme ayant été privée de son bien à compter du moment où celui-ci a été irréversiblement transformé ou, en tout cas, à partir du moment retenu par le tribunal de Gênes comme moment du transfert de propriété.

78. La Cour rappelle que, pour déterminer s'il y a eu privation de biens au sens de la deuxième phrase du premier alinéa de l'article 1 du Protocole no 1, il faut non seulement examiner s'il y a eu dépossession ou expropriation formelle, mais encore regarder au-delà des apparences et analyser la réalité de la situation litigieuse. La Convention visant à protéger des droits « concrets et effectifs », il importe de rechercher si ladite situation équivalait à une expropriation de fait (Sporrong et Lönnroth c. Suède, arrêt du 23 septembre 1982, série A no 52, pp. 24-25, § 63).

79. Elle rappelle que l'article 1 du Protocole no 1 exige, avant tout et surtout, qu'une ingérence de l'autorité publique dans la jouissance du droit au respect des biens soit légale. La prééminence du droit, l'un des principes fondamentaux d'une société démocratique, est inhérente à l'ensemble des articles de la Convention (Iatridis c. Grèce [GC], no 31107/96, § 58, CEDH 1999-II). Le principe de légalité signifie l'existence de normes de droit interne suffisamment accessibles, précises et prévisibles (Hentrich c. France, arrêt du 22 septembre 1994, série A no 296-A, pp. 19-20, § 42, et Lithgow et autres c. Royaume-Uni, arrêt du 8 juillet 1986, série A no 102, p. 47, § 110).

80. La Cour reste convaincue que l'existence, en tant que telle, d'une base légale ne suffit pas à satisfaire au principe de légalité et estime utile de se pencher sur la question de la qualité de la loi.

81. La Cour prend note de l'évolution jurisprudentielle qui a conduit à l'élaboration du principe de l'expropriation indirecte. Elle relève également que ce principe a été transposé dans des textes de loi, tels que la loi no 458 de 1988, et, tout dernièrement, dans le Répertoire des dispositions en matière d'expropriation. Ceci étant, la Cour ne perd pas de vue les applications contradictoires relevées dans l'historique de la jurisprudence, et note également des contradictions entre la jurisprudence et les textes de loi écrits susmentionnés. Ce point de vue a d'ailleurs été admis par le Conseil d'Etat (paragraphe 45 ci-dessus) qui, dans son arrêt no 2 de 2005 rendu en séance plénière, a reconnu que le principe jurisprudentiel de l'expropriation indirecte n'a jamais donné lieu à une réglementation stable, complète et prévisible.

82. En outre, la Cour constate que, dans tous les cas, l'expropriation indirecte tend à entériner une situation de fait découlant des illégalités commises par l'administration. Toute en tentant de régler les conséquences pour le particulier et l'administration, elle permet à cette dernière de tirer bénéfice de son comportement illégal. Que ce soit en vertu d'un principe jurisprudentiel ou d'un texte de loi comme l'article 43 du Répertoire, l'expropriation indirecte ne saurait donc constituer une alternative à une expropriation en bonne et due forme (voir, sur ce point également, la position du Conseil d'Etat, au paragraphe 45 ci-dessus).

83. En tout état de cause, la Cour est appelée à vérifier si la manière dont le droit interne est interprété et appliqué produit des effets conformes aux principes de la Convention.

84. La Cour constate qu'en l'espèce la requérante a perdu la disponibilité du terrain qui a été occupé en 1980 et qui a été transformé de manière irréversible en 1986. Selon le tribunal de Gênes l'occupation est devenue sans titre à compter de 1986 et, à cette même date, la requérante a été privée de son bien. La procédure, s'est terminée en première instance, toutefois, le jugement, qui a établi que la ville de Rossiglione était responsable de la situation dénoncée n'a pas encore acquis l'autorité de chose jugée.

85. A défaut d'un acte formel de transfert de propriété, et à défaut d'un jugement national déclarant qu'un tel transfert doit se considérer comme ayant eu lieu (Carbonara et Ventura c. Italie, précité, § 80) et éclaircissant une fois pour toutes les circonstances exactes de celui-ci, la Cour estime que la perte de toute disponibilité du terrain en question, combinée avec l'impossibilité jusqu'à ici de remédier à la situation incriminée a engendré des conséquences assez graves pour que le requérant ait subi une expropriation de fait incompatible avec son droit au respect de ses biens (arrêt Papamichalopoulos et autres c. Grèce, arrêt du 24 juin 1993, série A no 260-B, § 45) et non conforme au principe de prééminence du droit.

86. En conclusion, il y a eu violation de l'article 1 du Protocole no 1.

III. SUR LA VIOLATION ALLÉGUÉE DE L'ARTICLE 6 § 1 DE LA CONVENTION

87. La requérante allègue que l'impossibilité pour elle de réclamer une indemnité pour la non jouissance du terrain pendant la période initiale d'occupation, à savoir lorsque le terrain était occupé légalement, a entravé son droit d'accès à un tribunal.

88. L'article 6 § 1 dispose :

« 1. Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement (...), par un tribunal (...), qui décidera (...) des contestations sur ses droits et obligations de caractère civil (...) ».

A. Sur l'exception préliminaire du Gouvernement

89. Dans ses observations sur le fond, le Gouvernement a soulevé une exception tirée du non respect du délai de six mois et soutient que la requérante aurait dû soulever le grief tiré d'une atteinte à son droit d'accès à un tribunal dans un délai de six mois commençant à courir depuis la fin de l'occupation légale, à savoir depuis 1986 ou au plus tard en 1991 au moment de l'introduction de l'action en justice par la tante de la requérante devant le tribunal de Gênes.

90. La requérante demande le rejet de l'exception

91. La Cour note en premier lieu que l'exception du Gouvernement a déjà été rejetée dans sa décision sur la recevabilité du 3 juin 2004. Elle relève ensuite qu'en 1991, la tante de la requérante a saisi le tribunal de Gênes d'une demande en indemnisation pour la période d'occupation légale du terrain et que la procédure s'est terminée en juin 2004, après l'introduction de la présente requête.

92. La Cour considère que le Gouvernement fonde son exception sur des arguments qui ne sont pas de nature à remettre en cause sa décision sur la recevabilité. Par conséquent, l'exception doit être rejetée.

B. Sur le bien-fondé du grief

93. Dans ces observations sur la recevabilité, le Gouvernement avait soulevé une exception d'irrecevabilité tirée du non épuisement des voies de recours internes au motif que la requérante n'avait pas contesté devant le tribunal administratif tous les actes de la procédure d'expropriation, y compris le décret d'occupation d'urgence.

94. Sur le fond, le Gouvernement admet qu'à l'époque de l'occupation autorisée du terrain litigieux, et avant l'arrêt de la Cour constitutionnelle no 470 de 1990 (paragraphe 20 ci-dessus), il n'y avait pas d'accès immédiat à un tribunal aux fins de réclamer l'indemnité d'occupation. Le Gouvernement fait observer que la requérante a pu en tout cas saisir un tribunal de sa demande d'indemnisation.

95. Dans sa décision sur la recevabilité, la Cour a estimé que le problème de l'épuisement des voies de recours internes se confond avec le fond de l'affaire puisque le grief tiré de l'article 6 de la Convention concerne précisément l'entrave à l'accès à un tribunal. Elle a donc joint cette question au fond.

96. Or, la Cour considère que les griefs de la requérante soulevés sous l'angle du droit d'accès à un tribunal se confondent avec ceux tirés de l'article 1 du Protocole no 1, dans la mesure où la requérante a fait valoir à ce titre l'impossibilité pour elle de protéger ses intérêts patrimoniaux pendant la période concernée.

97. Eu égard à la conclusion formulée au paragraphe 86, elle n'estime pas nécessaire de les examiner séparément sous l'angle de l'article 6 § 1 de la Convention.

III. SUR L'APPLICATION DE L'ARTICLE 41 DE LA CONVENTION

98. Aux termes de l'article 41 de la Convention,

« Si la Cour déclare qu'il y a eu violation de la Convention ou de ses Protocoles, et si le droit interne de la Haute Partie contractante ne permet d'effacer qu'imparfaitement les conséquences de cette violation, la Cour accorde à la partie lésée, s'il y a lieu, une satisfaction équitable. »

99. La requérante demande tout d'abord la restitution du terrain et invite la Cour à nommer un expert qui puisse évaluer la valeur du terrain.

100. Subsidiairement, pour le cas où la Cour ne condamnerait pas l'Italie à la restitution du terrain, la requérante réclame 18 363, 85 EUR au titre de préjudice matériel pour la perte du terrain, somme qui résulte de la différence entre la valeur du terrain litigieux réévaluée et assortie d'intérêts et la somme, réévaluée et assortie d'intérêts, qu'elle doit encore percevoir en exécution du jugement du tribunal de Gênes.

101. En outre, la requérante demande le versement d'une indemnité de 40 000,00 EUR au titre de préjudice moral.

102. Le Gouvernement affirme que la liquidation du préjudice matériel n'est pas liée à la valeur des terrains expropriés.

103. Subsidiairement le Gouvernement demande à la Cour de tenir en compte le fait que si la procédure d'expropriation avait été portée à terme, la requérante aurait reçu une indemnisation inférieure à celle qu'elle vient de recevoir.

104. Le Gouvernement observe ensuite que la requérante a obtenu au niveau national une décision lui accordant une somme importante. Dans cette situation, la Cour ne devrait pas accorder une satisfaction équitable entraînant un enrichissement indu de la requérante.

105. S'agissant du dommage moral, le Gouvernement affirme que la somme demandée par la requérante est manifestement exorbitante.

106. La requérante demande en outre à la Cour la somme de 14 438,80 EUR, au titre de remboursement des frais encourus devant la Cour et des honoraires d'avocat.

107. Quant au remboursement des frais sollicités par la requérante, le Gouvernement estime qu'une telle somme est excessive et il s'en remet à la sagesse de la Cour.

108. La Cour estime que la question de l'application de l'article 41 ne se trouve pas en état. En conséquence, elle la réserve et fixera la procédure ultérieure, compte tenu de la possibilité que le Gouvernement et la requérante parviennent à un accord.

PAR CES MOTIFS, LA COUR, À l'UNANIMITÉ,

1. Rejette, les exceptions préliminaires du Gouvernement ;

2. Dit, qu'il y a eu violation de l'article 1 du Protocole no 1 ;

3. Dit, qu'il ne s'impose pas d'examiner le grief de la requérante sur le terrain de l'article 6 § 1 de la Convention ;

4. Dit que la question de l'application de l'article 41 de la Convention ne se trouve pas en état

en conséquence,

a) la réserve ;

b) invite le Gouvernement et la requérante à lui adresser par écrit, dans le délai de trois mois à compter du jour où l'arrêt sera devenu définitif conformément à l'article 44 § 2 de la Convention, leurs observations sur cette question et notamment à lui donner connaissance de tout accord auquel ils pourraient aboutir ;

c) réserve la procédure ultérieure et délègue le président de la chambre le soin de la fixer au besoin.

Fait en français, puis communiqué par écrit le 13 octobre 2005 en application de l'article 77 §§ 2 et 3 du règlement.

Søren Nielsen Christos Rozakis
Greffier Président



ARRÊT BINOTTI c. ITALIE (N° 2)



ARRÊT BINOTTI c. ITALIE (N° 2)

TESTO TRADOTTO

Conclusione Eccezione preliminare respinta (decadenza); Nessuna questione distinta in merito all’art. 6; violazione di P1-1; Soddisfazione equa riservata

PRIMA SEZIONE
CAUSA BINOTTI C. Italia (No 2)
( Richiesta no 71603/01)
SENTENZA
STRASBURGO
13 ottobre 2005
DEFINITIVO
13/01/2006
Questa sentenza diventerà definitiva nelle condizioni definite all'articolo 44 § 2 della Convenzione. Può subire dei ritocchi di forma


Nella causa Binotti c. Italia (No 2)
La Corte europea dei Diritti dell'uomo, prima sezione, riunendosi in una camera composta da:
SIGG.. C.L. Rozakis, presidente, P. Lorenzen,
le Sig.re N. Vajić, S. Botoucharova,
il Sig. V. Zagrebelsky,
la Sig.ra E. Steiner,
il Sig. K. Hajiyev, giudici,
e del Sig. S. Nielsen, cancelliere di sezione,
Dopo avere deliberato in camera del consiglio il 22 settembre 2005,
Rende la sentenza che ha, adottata a questa ultima, data:
PROCEDIMENTO
1. All'origine della causa si trova una richiesta (no 71603/01) diretta contro la Repubblica italiana e in cui una cittadina di questo Stato, la Sig.ra L. B. ("il richiedente"), ha investito la Corte il 30 aprile 2001 in virtù dell'articolo 34 della Convenzione di salvaguardia dei Diritti dell'uomo e delle Libertà fondamentali ("la Convenzione).
2. Il richiedente è rappresentato dal Sig.P. P., avvocato a Genova. Il governo italiano ("il Governo") è rappresentato dai suoi agenti successivi, rispettivamente Sigg.. U. Leanza ed I.M. Braguglia, e dal suo coagente, il Sig. F. Crisafulli.
3. Il richiedente adduceva in particolare di essere stato privato del suo terreno in modo incompatibile con l'articolo 1 del Protocollo no 1 ed un ostacolo al suo diritto di accesso ad un tribunale.
4. La richiesta è stata assegnata alla prima sezione della Corte (articolo 52 § 1 dell'ordinamento). In seno a questa, la camera incaricata di esaminare la causa (articolo 27 § 1 della Convenzione) è stata costituita conformemente all'articolo 26 § 1 dell'ordinamento.
5. Con una decisione del 3 giugno 2004 la camera ha dichiarato la richiesta accettabile.
6. Tanto il richiedente che il Governo hanno depositato delle osservazioni scritte sul merito della causa, articolo 59 § 1 dell'ordinamento.
7. Il 1 novembre 2004, la Corte ha modificato la composizione delle sue sezioni (articolo 25 § 1 dell'ordinamento). La presente richiesta è stata assegnata alla prima sezione così ricomposta (articolo 52 § 1).
IN FATTO
I. LE CIRCOSTANZE DELLO SPECIFICO
8. Il richiedente è nato nel 1946 e ha risieduto a Genova.
9. Il richiedente ha ereditato un terreno ubicato a Rossiglione.
10. La defunta zia del richiedente era il proprietario di parecchi terreni ubicati a Rossiglione e registrati al catasto, foglio no 17, appezzamenti 206, 207 e 208.
11. Con un'ordinanza del 22 maggio 1980, valendo come dichiarazione di utilità pubblica, l'amministrazione di Rossiglione dispose l'occupazione di emergenza di un terreno di circa 1 176 metri quadrati, per un periodo massimale di due anni, in vista della sua espropriazione per la costruzione di un lavoro pubblico.
12. Ad una data non precisata, l'amministrazione di Rossiglione procedette all'occupazione materiale del terreno ed iniziò i lavori di costruzione. L'amministrazione prorogò il termine di occupazione del terreno con le ordinanze del 4 maggio 1982 e 6 aprile 1985.
13. Con un atto notificato il 19 febbraio 1991, la zia del richiedente citò la città di Rossiglione a comparire dinnanzi al tribunale civile di Genova.
14. Adduceva che l'occupazione dei suoi terreni era illegale al motivo che si era protratta al di là del termine autorizzato senza che si fosse proceduto all'espropriazione. Riferendosi al principio dell'espropriazione indiretta fissata dalla Corte di cassazione nella sentenza no 1464 del 26 febbraio 1983, la zia del richiedente stimava che in seguito al completamento del lavoro pubblico, il suo diritto di proprietà era stato neutralizzato e che, di conseguenza, non gli era possibile chiedere la restituzione del terreno controverso, ma solamente dei danno-interessi. Richiedeva una somma per la perdita del terreno a concorrenza del valore di questo, inoltre richiedeva un risarcimento per non godimento del terreno durante il periodo di occupazione autorizzata.
15. Il collocamento in stato della causa cominciò il 4 aprile 1991.
16. Il 17 novembre 1997, una perizia fu depositata alla cancelleria. Risulta da questa perizia che la zia del richiedente doveva essere considerata come essendo stata privata del suo terreno nel maggio 1986. La perizia indicava che il valore venale del terreno nel 1986 ed indicizzato al giorno della perizia era di 14 000 000 lire italiane (ITL). Il 23 novembre 1998, la zia del richiedente decedette. Il 20 marzo 2001, il richiedente si costituì nel procedimento in qualità di ereditiera.
17. Con un giudizio depositato alla cancelleria il 14 giugno 2004, il tribunale di Genova dichiarò che in seguito all'occupazione del terreno, ed in vista della costruzione del lavoro che risponde all'interesse pubblico, il diritto di proprietà del richiedente era stato neutralizzato conformemente al principio dell'espropriazione indiretta. C'era luogo dunque di considerare che la proprietà del terreno era passata ab origine all'amministrazione. Dato che il trasferimento di proprietà aveva avuto luogo nella cornice di un'occupazione di terreno diventata senza titolo, il richiedente aveva diritto ai danno-interessi calcolati sulla base della legge no 662 del 1996, entrata in vigore durante procedimento. Di conseguenza il tribunale accordò al richiedente una somma di 19 9000 00 ITL (10 277,49 EUR) per la perdita della proprietà del terreno da indicizzare a partire dal 31 dicembre 1992, in più di un'indennità di occupazione di 14 917 000 ITL (7 703,99 EUR).
18. Questo giudizio non ha acquisito ancora autorità di cosa giudicata.
II. IL DIRITTO E LE PRATICA INTERNI PERTINENTI
a) L'occupazione di emergenza di un terreno
19. In dritto italiano, il procedimento accelerato di espropriazione permette all'amministrazione di occupare un terreno e di costruire prima dell'espropriazione. Una volta dichiarato di utilità pubblica il lavoro da realizzare ed adottato il progetto di costruzione, l'amministrazione può decretare l'occupazione di emergenza delle zone ad espropriare per una durata determinata che non supera cinque anni (articolo 20 della legge no 865 del 1971). Questo decreto diventa nullo se l'occupazione materiale del terreno non ha luogo nei tre mesi seguenti la sua promulgazione. Prima della fine del periodo di occupazione autorizzata, deve essere preso un decreto di espropriazione formale.
20. L'occupazione autorizzata di un terreno dà diritto ad un'indennità di occupazione. La Corte costituzionale ha riconosciuto, nella sua sentenza no 470 del 1990, un diritto di accesso immediato ad un tribunale al fine di richiedere l'indennità di occupazione appena il terreno è materialmente occupato, senza bisogno di aspettare che l'amministrazione proceda ad un'offerta di indennizzo.
b) Il principio dell'espropriazione indiretta ("occupazione acquisitiva" o "accessione invertita")
21. Negli anni 1970, parecchie amministrazioni locali procedettero alle occupazioni di emergenza di terreni che non furono seguite da decreti di espropriazione. Le giurisdizioni italiane si trovarono confrontate a casi in cui il proprietario di un terreno aveva perso di facto la disponibilità di questo in ragione dell'occupazione e del compimento di lavori di costruzione di un lavoro pubblico. Restava a sapere se, semplicemente per l'effetto dei lavori effettuati, l'interessato aveva perso anche la proprietà terreno.
1. La giurisprudenza prima della sentenza no 1464 del 1983 della Corte di cassazione
22. La giurisprudenza era molto divisa sul punto di sapere quale erano illegalmente gli effetti della costruzione di un lavoro pubblico su un terreno occupato. Per occupazione illegale, bisogna intendere un'occupazione illegale ab initio, o un'occupazione inizialmente autorizzata e diventata in seguito senza titolo, essendo annullato il titolo o proseguendo l'occupazione al di là della scadenza autorizzata senza che non fosse sopraggiunto un decreto di espropriazione.
23. Secondo una prima giurisprudenza, il proprietario del terreno occupato dall'amministrazione non perdeva la proprietà del terreno dopo il completamento del lavoro pubblico. Tuttavia, non poteva chiedere una rimessa in stato del terreno e poteva impegnare unicamente un'azione in danni ed interessi per occupazione abusiva, non sottoposta ad un termine di prescrizione poiché l'illegalità che derivava dell'occupazione era permanente. L'amministrazione poteva adottare in ogni momento una decisione formale di espropriazione; in questo caso, l'azione in danno-interessi si trasformava in controversia ricadente sull'indennità di espropriazione ed i danno-interessi erano dovuti solamente per il periodo anteriore al decreto di espropriazione per il non-godimento del terreno (vedere, tra altri, le sentenze della Corte di cassazione no 2341 del 1982, no 4741 di 1981, no 6452 e no 6308 del 1980).
24. Secondo una seconda giurisprudenza, il proprietario del terreno occupato dall'amministrazione non perdeva la proprietà del terreno e poteva chiedere la rimessa in stato, quando l'amministrazione aveva agito senza che ci fosse utilità pubblica (vedere, per esempio, Corte di cassazione, sentenza no 1578 del 1976, sentenza no 5679 del 1980).
25. Secondo una terza giurisprudenza, il proprietario del terreno occupato dall'amministrazione perdeva automaticamente la proprietà del terreno al momento della trasformazione irreversibile del bene, ossia al momento del completamento del lavoro pubblico. L'interessato aveva il diritto di chiedere dei danno-interessi (vedere la sentenza no 3243 del 1979 della Corte di cassazione).
2. La sentenza no 1464 del 1983 della Corte di cassazione
26. Con una sentenza del 16 febbraio 1983, la Corte di cassazione, deliberando in camere riunite, risolse il conflitto di giurisprudenza ed adottò la terza soluzione. Così fu consacrato il principio dell'espropriazione indiretta (accessione invertita od occupazione acquisitiva). In virtù di questo principio, il potere pubblico acquista ab origine la proprietà di un terreno senza procedere ad un'espropriazione formale quando, dopo l'occupazione del terreno, ed a prescindere della legalità dell'occupazione, il lavoro pubblico è stato realizzato. Quando l'occupazione è ab initio senza titolo, il trasferimento di proprietà ha luogo al momento del completamento del lavoro pubblico. Quando l'occupazione del terreno è stata inizialmente autorizzata, il trasferimento di proprietà ha luogo alla scadenza del periodo di occupazione autorizzata. Nella stessa sentenza, la Corte di cassazione precisò che, in ogni caso di espropriazione indiretta, l'interessato ha diritto ad un risarcimento integrale, avuto luogo senza titolo l'acquisizione del terreno avendo. Questo risarcimento non è versato tuttavia, automaticamente; incombe sull'interessato di richiedere dei danno-interessi. Inoltre, il diritto a risarcimento è abbinato al termine di prescrizione contemplato in caso di responsabilità da delitto, ossia cinque anni, che cominciano a decorrere dal momento della trasformazione irreversibile del terreno.
3. La giurisprudenza dopo la sentenza no 1464 del 1983 della Corte di cassazione
a) La prescrizione
27. In un primo tempo, la giurisprudenza considerava che non trovava ad applicarsi nessuno termine di prescrizione, poiché l'occupazione senza titolo del terreno costituiva un atto illegale continuo. La Corte di cassazione, nella sua sentenza no 1464 del 1983, affermò che il diritto al risarcimento era sottoposto ad un termine di prescrizione di cinque anni. In seguito, la prima sezione della Corte di cassazione affermò che doveva applicarsi un termine di prescrizione di dieci anni (sentenze no 7952 di 1991 e no 10979 del 1992). Con una sentenza del 22 novembre 1992, la Corte di cassazione deliberando in camere riunite ha troncato definitivamente la questione, stimando che il termine di prescrizione è di cinque anni e che comincia a decorrere dal momento della trasformazione irreversibile del terreno.
b) La sentenza no 188 del 1995 della Corte costituzionale
28. In questa sentenza, la Corte costituzionale ha giudicato compatibile con la Costituzione il principio dell'espropriazione indiretta, nella misura in cui questo principio è radicato in una disposizione legislativa, ossia l'articolo 2043 del codice civile che regola la responsabilità da delitto. Secondo questa sentenza, il fatto che l'amministrazione diventi proprietario di un terreno traendo beneficio dal suo comportamento illegale non dà nessun problemi sul piano costituzionale, poiché l'interesse pubblico, ossia la conservazione del lavoro pubblico, prevale sull'interesse dell'individuo, e dunque sul diritto di proprietà di questo ultimo. La Corte costituzionale ha giudicato compatibile con la Costituzione l'applicazione del termine di prescrizione di cinque anni all'azione di risarcimento, come previsto con l'articolo 2043 del codice civile per responsabilità da delitto.
c) Caso di mancata applicazione del principio dell'espropriazione indiretta
29. Gli sviluppi della giurisprudenza mostrano che il meccanismo con il quale la costruzione di un lavoro pubblico provoca il trasferimento di proprietà del terreno a favore dell'amministrazione conosce delle eccezioni.
30. Nella sua sentenza no 874 del 1996, il Consiglio di stato ha affermato che non c'è espropriazione indiretta quando le decisioni dell'amministrazione ed il decreto di occupazione di emergenza sono stati annullati dalle giurisdizioni amministrative; non essendo così, la decisione giudiziale sarebbe svuotata di sostanza.
31. Nella sua sentenza no 1907 del 1997, la Corte di cassazione deliberando in camere riunite ha affermato che l'amministrazione non diventa proprietario di un terreno quando le decisioni che ha adottato e la dichiarazione di utilità pubblica deve essere considerata come nulli ab initio. In questo caso, l'interessato si guarda la proprietà dal terreno e può chiedere in integrum il restitutio. Può come alternativa, chiedere dei danno-interessi. L'illegalità in questi casi ha un carattere permanente e nessuno termine di prescrizione non trovo applicazione.
32. Nella sentenza no 6515 del 1997, la Corte di cassazione deliberando in camere riunite ha affermato che non c'è trasferimento di proprietà quando la dichiarazione di utilità pubblica è stata annullata dalle giurisdizioni amministrative. In questo caso dunque, il principio dell'espropriazione indiretta non trova ad applicarsi. L'interessato che conserva la proprietà dal terreno, ha la possibilità di chiedere in integrum il restitutio. L'introduzione di una domanda in danno-interessi provoca una rinuncia al restitutio in integrum. Il termine di prescrizione di cinque anni comincia a decorrere nel momento in cui la decisione del giudice amministrativo diventa definitiva.
33. Nella sentenza no 148 del 1998, la prima sezione della Corte di cassazione ha seguito la giurisprudenza delle camere riunite e ha affermato che il trasferimento di proprietà per effetto dell'espropriazione indiretta non ha luogo quando la dichiarazione di utilità pubblica alla quale era abbinato il progetto di costruzione è stata considerata come invalida ab initio.
34. Nella sentenza no 5902 del 2003, la Corte di cassazione in camere riunite ha riaffermato che non c'è trasferimento di proprietà nella mancanza di dichiarazione di utilità pubblica valida.
35. Conviene confrontare questa giurisprudenza con la legge no 458 del 1988 e col Repertorio delle disposizioni sull'espropriazione, entrata in vigore il 30 giugno 2003.
4. La legge no458 del 27 ottobre 1988
36. Ai termini dell'articolo 3 di questa legge, "Il proprietario di un terreno, utilizzato per la costruzione di edifici pubblici e di case popolari, ha diritto al risarcimento del danno subito, in seguito ad un'espropriazione dichiarata illegale con una decisione passata in forza di cosa giudicata, ma non può pretendere la restituzione del suo bene. Ha anche dritto, in più del risarcimento del danno, alle somme dovute in ragione del deprezzamento monetario ed a queste menzionate all'articolo 1224 § 2 del codice civile e questo a contare del giorno dell'occupazione illegale."
37. Interpretando l'articolo 3 della legge di 1988, la Corte costituzionale, nella sua sentenza del 12 luglio 1990 (n° 384), ha considerato: "Con la disposizione attaccata, il legislatore, tra gli interessi dei proprietari dei terreni - ottenere in caso di espropriazione illegale la restituzione dei terreni - e l'interesse pubblico - concretizzato dalla destinazione di questi beni alle finalità di costruzioni residenziali pubbliche a condizioni favorevoli o convenzionate - ha dato la precedenza a questo ultimo interesse."
5. L'importo del risarcimento in caso di espropriazione indiretta
38. Secondo la giurisprudenza di 1983 della Corte di cassazione in materia di espropriazione indiretta, un risarcimento integrale del danno subito, sotto forma di danno-interessi per la perdita del terreno, era dovuto in compenso all'interessato della perdita di proprietà che provoca l'occupazione illegale.
39. La legge di bilancio del 1992 (articolo 5 bis del decreto-legge no 333 del 11 luglio 1992) modificò questa giurisprudenza, nel senso che l'importo dovuto in caso di espropriazione indiretta non poteva superare l'importo dell'indennità contemplata per il caso di un'espropriazione formale. Con la sentenza no 369 del 1996, la Corte costituzionale dichiarò incostituzionale questa disposizione.
40. In virtù della legge di bilancio no 662 del 1996 che seguì la disposizione dichiarata incostituzionale, l'indennizzo integrale non può essere accordato per un'occupazione di terreno che ha avuto avuto luogo prima del 30 settembre 1996. In questa ottica, l'indennizzo equivale all'importo dell'indennità contemplata per il caso di un'espropriazione formale, nell'ipotesi più favorevole al proprietario, mediante un aumento del 10%.
41. Con la sentenza no 148 del 30 aprile 1999, la Corte costituzionale ha giudicato una tale indennità compatibile con la Costituzione. Tuttavia, nella stessa sentenza, la Corte ha precisato che un'indennità integrale, a concorrenza del valore venale del terreno, può essere richiesta quando l'occupazione e la privazione del terreno non hanno avuto luogo a causa di utilità pubblica.
6. La giurisprudenza dopo le sentenze della Corte del 30 maggio 2000 nelle cause Belvedere Alberghiera e Carbonara e Ventura
42. Con le sentenze no 5902 e 6853 del 2003, la Corte di cassazione in camere riunite si è pronunciata di nuovo sul principio dell'espropriazione indiretta, facendo riferimento alle due sentenze della Corte precitata.
43. Alla vista della constatazione di violazione dell'articolo 1 del protocollo no 1 nelle cause sopra, la Corte di cassazione ha affermato che il principio dell'espropriazione indiretta sostiene un ruolo importante nella cornice del sistema giuridico italiano e che è compatibile con la Convenzione.
44. Più specificamente, la Corte di cassazione-dopo avere analizzato la storia del principio dell'espropriazione indiretta - ha detto che alla vista in materia dell'uniformità della giurisprudenza, il principio dell'espropriazione indiretta deve considerarsi come essendo pienamente "prevedibile" a contare del 1983. Per questo fatto, l'espropriazione indiretta deve essere considerata come essendo rispettosa del principio di legalità. Trattandosi di occupazioni di terreno che hanno luogo senza dichiarazione di utilità pubblica, la Corte di cassazione ha affermato che queste non sono atte a trasferire la proprietà del bene allo stato. In quanto all'indennizzo, la Corte di cassazione ha affermato che, anche se è inferiore al danno subito dall'interessato, ed in particolare al valore del terreno, l'indennizzo dovuto in caso di espropriazione indiretta è sufficiente per garantire un "giusto equilibrio" tra le esigenze dell'interesse generale della comunità e gli imperativi della salvaguardia dei diritti fondamentali dell'individuo.
45. Investito di un ricorso in esecuzione di una decisione giudiziale definitiva che annulla la dichiarazione di utilità pubblica che riguarda un procedimento di espropriazione, vista la domanda della parte richiesta che tende ad ottenere la restituzione del terreno occupato e trasformato nel frattempo, il Consiglio di stato, nella sua sentenza no 2/2005 del 29 aprile 2005 resa in seduta plenaria, si è pronunciato sul punto di sapere se la trasformazione irreversibile di suddetto terreno in seguito alla costruzione del lavoro "pubblico" poteva costituire una ragione di diritto che impedisce la restituzione del terreno. Il Consiglio di stato ha risposto negativamente. Facendo ciò, ha:
a) riconosciuto che il principio giurisprudenziale dell'espropriazione indiretta è inadempiente in quanto al bisogno di sicurezza giuridica, per ciò che riguarda tra altri il punto di sapere a quale data il lavoro pubblico deve essere considerato come "realizzato" e dunque a quale data vi è stato trasferimento di proprietà a favore dello stato;
b) reso omaggio alla giurisprudenza della Corte, ed in particolare al sentenza Belvedere Alberghiera Srl c. Italia, affermando che, a fronte di una domanda di restituzione di un bene illegalmente occupato e trasformato, il lavoro realizzato dalle autorità pubbliche non può, in quanto tale, costituire un ostacolo assoluto alla restituzione,;
c) interpretato l'articolo 43 del Repertorio (paragrafo 47 sotto) nel senso in cui la no-restituzione di un terreno può essere ammessa solamente nei casi eccezionali, ossia quando l'amministrazione invoca un interesse pubblico particolarmente contrassegnato dalla conservazione del lavoro;
d) affermato, in questo contesto, che l'espropriazione indiretta non potrebbe costituire un'alternativa ("una mera alternativa") ad un procedimento di espropriazione in buona e dovuta forma.
7. Il Repertorio delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di espropriazione a causa di utilità pubblica (qui di seguito "il Repertori)
46. Il 30 giugno 2003 è entrato in vigore il Decreto Presidenziale no 327 del 8 giugno 2001, modificato dal Decreto legislativo no 302 del 27 dicembre 2002, e che regola il procedimento di espropriazione. Il Repertorio codifica le disposizioni e la giurisprudenza esistenti in materia. In particolare, codifica il principio dell'espropriazione indiretta. Il Repertorio che non si applica ai casi di occupazione sopraggiunti anteriormente al 1996 e non si applicai dunque nello specifico, si è sostituito, a partire dalla sua entrata in vigore, all'insieme della legislazione la giurisprudenza precedente in materia di espropriazione.
47. Al suo articolo 43, il Repertorio contempla che nella mancanza di un decreto di espropriazione, o nella mancanza di dichiarazione di utilità pubblica, un terreno trasformato in seguito alla realizzazione di un lavoro pubblico è acquisito al patrimonio dell'autorità che l'ha trasformato; dei danno-interessi sono accordati in compenso. L'autorità può acquisire un bene anche quando il piano di urbanistica o la dichiarazione di utilità pubblica sono stati annullati. Il proprietario può chiedere al giudice la restituzione del terreno. L'autorità in causa si può opporre. Quando il giudice decide di non ordinare la restituzione del terreno, il proprietario ha diritto ad un risarcimento.
IN DIRITTO
I. SULL'ECCEZIONE PRELIMINARE DEL GOVERNO
48. Il Governo eccepisce la tardività della richiesta, nella misura in cui il richiedente si lamenta che al termine del procedimento l'indennità che potrà ottenere sarà calcolata in funzione della legge no 662 del 1996. Secondo lui, il termine di sei mesi contemplati all'articolo 35 della Convenzione ha cominciato a decorrere dal momento dell'entrata in vigore della legge no 662 del 23 dicembre 1996. In appoggio delle sue affermazioni, il Governo cita lacausa Miconi c. Italia ( déc.), no 66432/01, 6 maggio 2004.
49. Il richiedente chiede il rigetto dell'eccezione.
50. La Corte nota che un'eccezione di tardività del Governo è stata respinta già all'epoca della decisione sull'ammissibilità del 3 giugno 2004. A questo riguardo, ha stimato che gli effetti dell'occupazione del terreno del richiedente si analizzano in una situazione continua che, nel caso specifico, non si è ancora conclusa.
51. Nella misura in cui l'eccezione preliminare si riferisce specificamente alla questione dell'indennizzo e potrebbe essere considerata come essendo nuova, la Corte ricorda che ai termini dell'articolo 55 del suo ordinamento, "Se la Parte contraente convenuta intende sollevare un'eccezione di irricevibilità, deve farlo, per quanto la natura dell'eccezione e le circostanze lo permettono, nelle osservazioni scritte od orali sull'ammissibilità della richiesta ." Ora, risulta dalla pratica che questa condizione non si trova assolta nello specifico. C'è dunque decadenza.
52. Ad ogni modo, se è vero che la legge no 662 del 1996 ha stabilito dei criteri di calcolo per l'indennità da versare in caso di espropriazione indiretta, è anche vero che né nel 1996, né del resto ora, il richiedente non dispone di un giudizio che fa definitivamente stato del trasferimento di proprietà a favore dell'amministrazione in virtù del principio dell'espropriazione indiretta, e che dichiara nello stesso momento in cui il richiedente aveva diritto ad un risarcimento. In queste circostanze, il richiedente non poteva concludere all'applicabilità di una tale legge al suo caso. In più, il richiedente non poteva immaginare quale sarebbe stata la stima del valore del suo terreno fatta dai giudici nazionali e quale sarebbero state le conseguenze finanziarie che derivano dall'applicazione concreta di questa legge al suo caso.
53. Alla luce di queste considerazioni, la Corte stima che c'è luogo di respingere l'eccezione del Governo.
II. SULLA VIOLAZIONE ADDOTTA DELL'ARTICOLO 1 DEL PROTOCOLLO N 1 DELLA CONVENZIONE
54. Il richiedente adduce essere stato privato del suo terreno per l'effetto dell'occupazione di questo ed in mancanza di un decreto di espropriazione e di indennizzo. Secondo lui, questa situazione ha recato offesa al suo diritto al rispetto dei suoi beni garantiti all'articolo 1 del Protocollo no 1, così formulato,:
"Ogni persona fisica o morale ha diritto al rispetto dei suoi beni. Nessuno può essere privato della sua proprietà che a causa di utilità pubblica e nelle condizioni previste dalla legge ed i principi generali del diritto internazionale.
Le disposizioni precedenti non recano offesa al diritto che possiedono gli Stati di mettere in vigore le leggi che giudicano necessarie per regolamentare l'uso dei beni conformemente all'interesse generale o per garantire il pagamento delle imposte o di altri contributi o delle multe. "
A. Tesi difese dinnanzi alla Corte
1. Il richiedente
55. Il richiedente chiede alla Corte di dichiarare che l'espropriazione indiretta non sia conforme al principio di legalità. Riferendosi alla sentenza Belvedere Alberghiera c. Italia (no 31524/96CEDH 2000-VI) il richiedente osserva che l'espropriazione indiretta è un meccanismo che permette all'autorità pubblica di acquisire un bene in tutta illegalità, ciò che non è ammissibile in un Stato di diritto.
56. Il richiedente denuncia poi una mancanza di chiarezza, di prevedibilità e di precisione dei principi e delle disposizioni applicati al suo caso.
57. Infine, in quanto all'indennizzo, il richiedente osserva che non c'è stato "risarcimento" del danno subito, ma unicamente un indennizzo largamente al disotto del valore del terreno al senso della legge no 662 del 1996 che ha plafonato l'importo dell'indennizzo.
58. Il richiedente afferma non avere ricevuto l'indennizzo accordato dal tribunale e chiede alla Corte di constatare la violazione dell'articolo 1 del Protocollo no 1.
2. Il Governo
59. Il Governo fa osservare che, nel caso specifico, si tratta di un'occupazione di terreno nella cornice di un procedimento amministrativo che si fonda su una dichiarazione di utilità pubblica. Il Governo ammette che il procedimento di espropriazione non è stato messo in opera nei termini previsti dalla legge, nella misura in cui non è stato adottato nessuno decreto di espropriazione.
60. Primariamente, ci sarebbe utilità pubblica, ciò che non è stato rimesso in causa con le giurisdizioni nazionali.
61. Secondariamente, la privazione del bene come risultante dell'espropriazione indiretta sarebbe "contemplata dalla legge." Secondo il Governo, il principio dell'espropriazione indiretta deve essere considerato come facente parte del diritto positivo a contare al più tardi della sentenza della Corte di cassazione no 1464 del 1983. La giurisprudenza ulteriore avrebbe confermato questo principio ed avrebbe precisato certi aspetti della sua applicazione e, inoltre, questo principio sarebbe stato riconosciuto dalla legge no 458 del 27 ottobre 1988 e con la legge di bilancio no 662 del 1996.
62. Il Governo ne conclude che a partire dal 1983, le regole dell'espropriazione indiretta erano perfettamente prevedibili, chiare ed accessibili a tutti i proprietari di terreni.
63. A questo riguardo, il Governo ricorda che la giurisprudenza della Corte ha riconosciuto che l'idea di legge è comprensiva dei principi generali enunciati o implicati da lei (Winterwerp c. Paesi Bassi, sentenza del 24 ottobre 1979, serie a no 33 § 45) così come del diritto non scritto (vedere la sentenza Sunday Time c. Regno Unito (no1) del 26 aprile 1979, serie a no 30, § 47).
64. Segue che la giurisprudenza consolidata dalla Corte di cassazione non potrebbe essere esclusa dalla nozione di legge al senso della Convenzione.
65. Il Governo ricorda che in una causa tedesca (Forrer-Niedenthal c. Germania, sentenza del 20 febbraio 2003) la Corte ha considerato una legge tedesca del 1997 come sufficiente, malgrado la sua imprevedibilità manifesta, per fornire una base legale alle decisioni che hanno privato il richiedente di ogni protezione contro l'attentato portato alla sua proprietà. Il Governo chiede alla Corte di applicare lo stesso criterio di giudizio alla presente causa.
66. Trattandosi della qualità della legge, il Governo riconosce che il fatto che un decreto di espropriazione non sia stato pronunciato è in sé una trasgressione alle regole che presiedono al procedimento amministrativo.
67. Tuttavia, tenuto conto di ciò che il terreno è stato trasformato in modo irreversibile in ragione della costruzione di un opera di utilità pubblica, la restituzione di questo non è più possibile.
68. Il Governo definisce l'espropriazione indiretta come il risultato di un'interpretazione sistematica da parte dei giudici di principi esistenti, tendente a garantire che l'interesse generale prevalga sull'interesse degli individui, quando il lavoro pubblico è stato realizzato (trasformazione del terreno) e che questo risponda all'utilità pubblica.
69. In quanto all'esigenza di garantire un giusto equilibrio tra i sacrifici imposti agli individui ed il compenso concesso a questi, il Governo riconosce che l'amministrazione è tenuta di compensare l'individuo.
70. Però, questo indennizzo può essere inferiore al danno subito dall'interessato, visto che l'espropriazione indiretta risponde ad un interesse collettivo e che l'illegalità commessa dall'amministrazione riguarda solamente la forma, ossia una trasgressione alle regole che presiedono al procedimento amministrativo.
71. Il Governo ammette che il richiedente non potrà essere interamente indennizzato e che per l'effetto della legge no 662 del 1996, l'indennità accordata sarà inferiore al valore del terreno.
72. Tuttavia, visto che l'espropriazione indiretta risponde ad un interesse collettivo, il Governo sostiene che l'importo dell'indennità in causa rientra nel margine di valutazione lasciata agli Stati per fissare un indennizzo che si ragionevolmente in rapporto col valore del bene. Ricorda inoltre che l'indennità come plafonata dalla legge in causa, è in ogni caso superiore a quella che sarebbe stata accordata se l'espropriazione fosse stata regolare.
73. Alla luce di queste considerazioni, il Governo conclude che il giusto equilibrio è stato rispettato.
B. Sull'osservazione dell'articolo 1 del Protocollo no 1
74. La Corte ricorda nota che il procedimento dinnanzi alle giurisdizioni interne si è concluso in prima istanza. Nota tuttavia che il giudizio del tribunale non è diventato ancora definitivo.
75. Le parti si accordano per dire che c'è stata "privazione di proprietà."
76. Per il richiedente vi è stata perdita di disponibilità totale del terreno senza decreto di espropriazione né indennizzo così che si ritorna in sostanza ad un'espropriazione di fatto.
77. Per il Governo, il richiedente deve considerarsi come essendo stato privato del suo bene a contare dal momento in cui questo è stato trasformato irreversibilmente o, in ogni caso, a partire dal momento considerato dal tribunale di Genova come momento del trasferimento di proprietà.
78. La Corte ricorda che, per determinare se c'è stata privazione di beni al senso della seconda frase del primo capoverso dell'articolo 1 del Protocollo no 1, bisogna esaminare non solo se ci sono stati spodestamento o espropriazione formale, ma ancora guardare al di là delle apparenze ed analizzare la realtà della situazione controversa. La Convenzione mirando a proteggere dei diritti "concreti ed effettivi", importa di ricercare se suddetta situazione equivaleva ad un'espropriazione di fatto( Sporrong e Lönnroth c. Svezia, sentenza del 23 settembre 1982, serie a no 52, pp. 24-25, § 63).
79. Ricorda che l'articolo 1 del Protocollo no 1 esige, innanzitutto e soprattutto, che un'ingerenza dell'autorità pubblica nel godimento del diritto al rispetto dei beni sia legale. La preminenza del diritto, uno dei principi fondamentali di una società democratica, è inerente all'insieme degli articoli della Convenzione (Iatridis c. Grecia [GC], no 31107/96, § 58, CEDH 1999-II). Il principio di legalità notifica l'esistenza di norme di diritto interno sufficientemente accessibili, precise e prevedibili (Hentrich c. Francia, sentenza del 22 settembre 1994, serie a no 296-ha, pp. 19-20, § 42, e Lithgow ed altri c. Regno Unito, sentenza del 8 luglio 1986, serie a no 102, p. 47, § 110).
80. La Corte resta convinta che l'esistenza, in quanto tale, di una base legale non basta a soddisfare il principio di legalità e stima utile di propendersi sulla questione della qualità della legge.
81. La Corte prende nota dell'evoluzione giurisprudenziale che ha condotto all'elaborazione del principio dell'espropriazione indiretta. Rileva anche che questo principio è stato trasposto nei testi di legge, come la legge no 458 del 1988, e, ultimamente, nel Repertorio delle disposizioni in materia di espropriazione. Essendo così, la Corte non perde di vista le applicazioni contraddittorie rilevate nella cronostoria della giurisprudenza, e nota anche delle contraddizioni tra la giurisprudenza ed i suddetti testi di legge scritta. Questo punto di vista è stato del resto ammesso dal Consiglio di stato (paragrafo 45 sopra) che, nella sua sentenza no 2 di 2005 resa in seduta plenaria, ha riconosciuto che il principio giurisprudenziale dell'espropriazione indiretta non ha mai dato adito a regolamentazione stabile, completa e prevedibile.
82. Inoltre, la Corte constata che, in ogni caso, l'espropriazione indiretta tende ad interinare una situazione di fatto che deriva dalle illegalità commesse dall'amministrazione. Tentando di regolare le conseguenze per l'individuo e l'amministrazione, permette a questa ultima di trarre beneficio dal suo comportamento illegale. Che sia in virtù di un principio giurisprudenziale o di un testo di legge come l'articolo 43 del Repertorio, l'espropriazione indiretta non potrebbe dunque costituire un'alternativa ad un'espropriazione in buona e dovuta forma (vedere, su questo punto anche, la posizione del Consiglio di stato, al paragrafo 45 sopra).
83. Ad ogni modo, la Corte è chiamata a verificare se il modo di cui il diritto interno è interpretato ed applicato produce degli effetti conformi ai principi della Convenzione.
84. La Corte constata che nello specifico il richiedente ha perso la disponibilità del terreno che è stato occupato nel 1980 e che è stato trasformato in modo irreversibile nel 1986. Secondo il tribunale di Genova l'occupazione è diventata senza titolo a contare del 1986 e, a questa stessa data, il richiedente è stato privato del suo bene. Il procedimento, si è concluso in prima istanza, tuttavia, il giudizio che ha stabilito che la città di Rossiglione era responsabile della situazione denunciata non ha acquisito ancora l'autorità di cosa giudicata.
85. A difetto di un atto formale di trasferimento di proprietà, ed in mancanza di un giudizio nazionale dichiarante che un tale trasferimento deve considerarsi come avente avuto luogo (Carbonara e Ventura c. Italia, precitato, § 80) e chiarendo una volta per tutte le circostanze esatte di questo, la Corte stima che la perdita di ogni disponibilità del terreno in questione, combinata con l'impossibilità fino a qui di ovviare alla situazione incriminata ha generato delle conseguenze abbastanza gravi affinché il richiedente abbia subito un'espropriazione di fatto incompatibile col suo diritto al rispetto dei suoi beni (sentenza Papamichalopoulos ed altri c. Grecia, sentenza del 24 giugno 1993, serie a no 260-B, § 45) e non conforme al principio di preminenza del diritto.
86. In conclusione, c'è stata violazione dell'articolo 1 del Protocollo no 1.
III. SULLA VIOLAZIONE ADDOTTA DELL'ARTICOLO 6 § 1 DELLA CONVENZIONE
87. Il richiedente adduce che l'impossibilità per lei di richiedere un'indennità per il non godimento del terreno durante il periodo iniziale di occupazione, ossia quando il terreno era occupato legalmente, ha ostacolato il suo diritto di accesso ad un tribunale.
88. L'articolo 6 § 1 dispone:
"1. Ogni persona ha diritto a ciò che la sua causa sia equamente sentita, con un tribunale che deciderà, delle contestazioni sui suoi diritti ed obblighi di carattere civile ."
A. Sull'eccezione preliminare del Governo
89. Nelle sue osservazioni sul merito, il Governo ha sollevato un'eccezione derivata del non rispetto del termine di sei mesi e sostiene che il richiedente avrebbe dovuto sollevare la lagnanza derivata da un attentato al suo diritto di accesso ad un tribunale entro sei mesi che cominciano a decorrere dalla fine dell'occupazione legale, ossia dal 1986 o al più tardi nel 1991 al momento dell'introduzione dell'azione in giustizia da parte della zia del richiedente dinnanzi al tribunale di Genova.
90. Il richiedente chiede il rigetto dell'eccezione
91. La Corte nota in primo luogo che l'eccezione del Governo è stata respinta già nella sua decisione sull'ammissibilità del 3 giugno 2004. Rileva poi che nel 1991, la zia del richiedente ha investito il tribunale di Genova di una domanda di indennizzo per il periodo di occupazione legale del terreno e che il procedimento si è concluso nel giugno 2004, dopo l'introduzione della presente richiesta.
92. La Corte considera che il Governo fonda la sua eccezione su degli argomenti che non sono di natura tale da rimettere in causa la sua decisione sull'ammissibilità. Di conseguenza, l'eccezione deve essere respinta.
B. Sulla fondatezza della lagnanza
93. In queste osservazioni sull'ammissibilità, il Governo aveva sollevato un'eccezione di irricevibilità derivata dal non esaurimento delle vie di ricorso interne al motivo che il richiedente non aveva contestato dinnanzi al tribunale amministrativo tutti gli atti del procedimento di espropriazione, ivi compreso il decreto di occupazione di emergenza.
94. Sul merito, il Governo ammette che all'epoca dell'occupazione autorizzata del terreno controverso, e prima della sentenza della Corte costituzionale no 470 del 1990 ( paragrafo 20 sopra) non c'era accesso immediato ad un tribunale al fine di richiedere l'indennità di occupazione. Il Governo fa osservare che il richiedente ha potuto investire in ogni caso un tribunale della sua domanda di indennizzo.
95. Nella sua decisione sull'ammissibilità, la Corte ha stimato che il problema dell'esaurimento delle vie di ricorso interne si confonde col merito della causa poiché la lagnanza derivata dell'articolo 6 della Convenzione riguarda precisamente l'ostacolo all'accesso ad un tribunale. Ha dunque unito questa questione al merito.
96. Ora, la Corte considera che le lagnanze del richiedente sollevate sotto l'angolo del diritto di accesso ad un tribunale si confondono con quelle derivate dell'articolo 1 del Protocollo no 1, nella misura in cui il richiedente ha fatto valere a questo titolo la sua impossibilità di proteggere i suoi interessi patrimoniali durante il periodo riguardato.
97. Avuto riguardo della conclusione formulata al paragrafo 86, non stima necessario di esaminarli separatamente sotto l'angolo dell'articolo 6 § 1 della Convenzione.
III. SULL'APPLICAZIONE DELL'ARTICOLO 41 DELLA CONVENZIONE
98. Ai termini dell'articolo 41 della Convenzione,
"Se la Corte dichiara che c'è stata violazione della Convenzione o dei suoi Protocolli, e se il diritto interno dell'Alta Parte contraente non permette di cancellare che imperfettamente le conseguenze di questa violazione, la Corte accorda alla parte lesa, se c'è luogo, una soddisfazione equa. "
99. Il richiedente chiede innanzitutto la restituzione del terreno ed invita la Corte a nominare un perito che possa valutare il valore del terreno.
100. Sussidiariamente, nel caso in cui la Corte non condannasse l'Italia alla restituzione del terreno, il richiedente richiede 18 363, 85 EUR a titolo di danno materiale per la perdita del terreno, somma che risulta dalla differenza tra il valore del terreno controverso rivalutato ed abbinato ad interessi e la somma, rivalutata ed abbinata ad interessi, che deve ancora percepire in esecuzione del giudizio del tribunale di Genova.
101. Inoltre, il richiedente chiede il versamento di un'indennità di 40 000,00 EUR a titolo di danno morale.
102. Il Governo afferma che la liquidazione del danno materiale non è legata al valore dei terreni espropriati.
103. Sussidiariamente il Governo chiede alla Corte di tenere in conto il fatto che se il procedimento di espropriazione fosse stato portato a termine, il richiedente avrebbe ricevuto un indennizzo inferiore a quello che ha appena ricevuto.
104. Il Governo osserva poi che il richiedente ha ottenuto al livello nazionale una decisione che gli accorda una somma importante. In questa situazione, la Corte non dovrebbe accordare una soddisfazione equa che provoca un arricchimento indebito del richiedente.
105. Trattandosi del danno morale, il Governo afferma che la somma chiesta dal richiedente è manifestamente esorbitante.
106. Il richiedente chiede inoltre alla Corte la somma di 14 438,80 EUR, a titolo di rimborso degli oneri incorsi dinnanzi alla Corte e della parcella di avvocato.
107. In quanto al rimborso degli oneri sollecitati dal richiedente, il Governo stima che una tale somma è eccessiva e si rimette si alla saggezza della Corte.
108. La Corte stima che la questione dell'applicazione dell'articolo 41 non si trova in stato. Perciò, la riserva e fisserà ulteriore procedimento, tenuto conto della possibilità che il Governo ed il richiedente giungano ad un accordo.
Per Questi Motivi, La Corte, All'unanimità,
1. Respinge, le eccezioni preliminari del Governo;
2. Stabilisce che c'è stata violazione dell'articolo 1 del Protocollo no 1;
3. Stabilisce che non si impone di esaminare la lagnanza del richiedente sul terreno dell'articolo 6 § 1 della Convenzione;
4. Stabilisce che la questione dell'applicazione dell'articolo 41 della Convenzione non si trova in stato
perciò,
a) la riserva;
b) invita il Governo ed il richiedente ad inviarle per iscritto, nel termine di tre mesi a contare del giorno in cui la sentenza sarà diventata definitiva conformemente all'articolo 44 § 2 della Convenzione, le loro osservazioni su questa questione ed in particolare a darle cognizione di ogni accordo al quale potrebbero arrivare;
c) riserva il procedimento ulteriore e delega al presidente della camera la cura di fissarla all'occorrenza.
Fatto in francese, comunicato poi per iscritto il 13 ottobre 2005 in applicazione dell'articolo 77 §§ 2 e 3 dell'ordinamento.
Søren Nielsen Christos Rozakis
Cancelliere Président

SENTENZA BINOTTI C. ITALIA (N° 2)

SENTENZA BINOTTI C. ITALIA (N° 2)



DATA DI VALIDITÀ: La data dell'ultimo controllo di validità dei testi è mercoledì 07/10/2020.