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CASO: AFFAIRE LANTERI c. ITALIE

TIPOLOGIA: Sentenza
LIVELLO DI IMPORTANZA: 3 (limitata)
ARTICOLI: 41, P1-1

NUMERO: 56578/00/2005
STATO:
DATA: 15/11/2005
ORGANO: Sezione Quarta


TESTO ORIGINALE

Conclusion Exception préliminaire rejetée (non-épuisement) ; Violation de P1-1 ; Satisfaction équitable réservée
QUATRIEME SECTION
AFFAIRE LANTERI c. ITALIE
(Requête no 56578/00)
ARRÊT
STRASBOURG
15 novembre 2005
DÉFINITIF
15/02/2006
Cet arrêt deviendra définitif dans les conditions définies à l’article 44 § 2 de la Convention. Il peut subir des retouches de forme.

En l’affaire Lanteri c. Italie,
La Cour européenne des Droits de l’Homme (quatrième section), siégeant en une chambre composée de :
Sir Nicolas Bratza, président,
MM. J. Casadevall,
G. Bonello,
R. Maruste,
V. Zagrebelsky,
L. Garlicki,
J. Borrego Borrego, juges,
et de M. O’ Boyle, greffier de section,
Après en avoir délibéré en chambre du conseil les 25 mars 2004 et 18 octobre 2005,
Rend l’arrêt que voici, adopté à cette dernière date :
PROCÉDURE
1. A l’origine de l’affaire se trouve une requête (no 56578/00) dirigée contre la République italienne et dont deux ressortissants de cet Etat, M. G. L. et Mme M L. (« les requérants »), ont saisi la Cour le 21 mars 2000 en vertu de l’article 34 de la Convention de sauvegarde des Droits de l’Homme et des Libertés fondamentales (« la Convention »).
2. Les requérants sont représentés par Me F. M, avocat à Avola. Le gouvernement italien (« le Gouvernement ») est représenté par son agent, M. I. M. Braguglia, par son coagent, M. F. Crisafulli, et par son coagent adjoint, M. N. Lettieri.
3. Les requérants alléguaient en particulier une atteinte injustifiée à leur droit au respect de leurs biens.
4. La requête a été attribuée à la première section de la Cour (article 52 § 1 du règlement). Au sein de celle-ci, la chambre chargée d’examiner l’affaire (article 27 § 1 de la Convention) a été constituée conformément à l’article 26 § 1 du règlement.
5. Par une décision du 25 mars 2004, la chambre a déclaré la requête recevable (article 54 § 3 du règlement).
6. Tant les requérants que le Gouvernement ont déposé des observations écrites sur le fond de l’affaire (article 59 § 1 du règlement).
7. Le 1er novembre 2004, la Cour a modifié la composition de ses sections (article 25 § 1 du règlement). La présente requête a été attribuée à la quatrième section ainsi remaniée (article 52 § 1).
EN FAIT
I. LES CIRCONSTANCES DE L’ESPÈCE
8. Les requérants sont propriétaires d’un terrain sis à Augusta (Syracuse) et enregistré au cadastre, feuille 70, parcelles 168, 77, 78, 101 et 95.
9. Le 26 novembre 1985, le commissaire du Gouvernement pour l’intervention extraordinaire de l’Italie du Sud (Commissario del governo per l’intervento straordinario del Mezzogiorno) adopta un projet de construction d’une route devant passer sur le terrain des requérants.
10. Par un décret du 5 mai 1987, le préfet de Syracuse autorisa l’Agence pour la promotion et le développement de l’Italie du Sud (Agenzia per la promozione e lo sviluppo del Mezzogiorno - AGENSUD) à occuper d’urgence le terrain des requérants, pour une période échéant le 25 juillet 1988. Ce délai fut par la suite prorogé pour une durée qui ne ressort pas du dossier.
11. Le 24 juillet 1987, l’entreprise de construction S., adjudicataire des travaux, occupa matériellement une partie du terrain (11 950 mètres carrés) et entama les travaux de construction.
12. Le 1er septembre 1989, l’entreprise S. procéda à une offre d’indemnité. Celle-ci fut refusée par les requérants.
13. Par un acte d’assignation notifié le 3 novembre 1989, les requérants introduisirent une action en dommages-intérêts à l’encontre de l’AGENSUD et de l’entreprise S. devant le tribunal civil de Syracuse. Ils alléguaient que l’occupation du terrain était sine titulo, et que bien que les travaux de construction effectués sur leur terrain aient transformé celui-ci, aucun décret d’expropriation et aucune indemnisation n’étaient intervenus. Se référant au principe de l’expropriation indirecte fixé par la Cour de cassation dans l’arrêt no 1464 du 26 février 1983, ils invitaient le tribunal à déclarer que la construction de l’ouvrage public avait à un tel point transformé leur terrain qu’elle avait entraîné la perte irréversible du bien. Ils réclamaient des dommages-intérêts correspondant à la valeur vénale du terrain, plus une somme pour non jouissance du terrain et une somme pour le dommage subi par les parties restantes de leur terrain.
14. Le 6 novembre 1993, une expertise fut déposée au greffe. Selon l’expert, la transformation irréversible du terrain avait eu lieu pendant le deuxième semestre de 1988.
15. Le 27 avril 1995, un complément d’expertise fut déposé au greffe.
16. Le 25 novembre 1998, le ministère des travaux publics succéda à l’AGENSUD et se constitua dans la procédure.
17. A une date non précisée, à la suite du décès du titulaire de l’entreprise de construction S., les ayants droit se constituèrent dans la procédure. Par la suite, le procès fut transféré au tribunal de Catane.
18. Par un jugement du 30 août 2003, le tribunal de Catane déclara que l’occupation du terrain était illégale puisque la procédure d’expropriation n’avait pas été menée à terme. Il constata ensuite que le terrain avait irréversiblement été transformé par la construction de la route à compter de décembre 1988. Au vu de ces éléments, conformément au principe de l’expropriation indirecte (occupazione acquisitiva), le tribunal déclara les requérants rétroactivement privés de leur bien, vu que la propriété du terrain était passée l’administration par l’effet de la transformation irréversible du terrain, soit au plus tard le 31 décembre 1988. S’appuyant sur l’évaluation par l’expert du terrain en 1988, le tribunal accorda une indemnisation à concurrence de 67 004,09 EUR, plus indexation et intérêts, qui devait être solidairement mise à la charge du ministère des travaux public et de deux des ayants droit de la société de construction. Quant aux frais de procédure, ceux-ci furent remboursés aux requérants à concurrence de 5 684, 59 EUR plus TVA et contributions à la caisse de prévoyance des avocats (« CPA »).
19. Le 21 octobre 2004, les ayants droit de S. condamnés en première instance interjetèrent appel de ce jugement. Ils alléguaient notamment l’absence de locus standi et déniaient toute responsabilité.
20. La procédure est pendante à ce jour devant la cour d’appel de Catane.
II. LE DROIT ET LA PRATIQUE INTERNES PERTINENTS
a) L’occupation d’urgence d’un terrain
21. En droit italien, la procédure accélérée d’expropriation permet à l’administration d’occuper un terrain et d’y construire avant l’expropriation. Une fois l’ouvrage à réaliser déclaré d’utilité publique et le projet de construction adopté, l’administration peut décréter l’occupation d’urgence des zones à exproprier pour une durée déterminée n’excédant pas cinq ans (article 20 de la loi no 865 de 1971). Ce décret devient caduc si l’occupation matérielle du terrain n’a pas lieu dans les trois mois suivant sa promulgation. Avant la fin de la période d’occupation autorisée, un décret d’expropriation formelle doit être pris.
22. L’occupation autorisée d’un terrain donne droit à une indemnité d’occupation. La Cour constitutionnelle a reconnu, dans son arrêt no 470 de 1990, un droit d’accès immédiat à un tribunal aux fins de réclamer l’indemnité d’occupation dès que le terrain est matériellement occupé, sans besoin d’attendre que l’administration procède à une offre d’indemnisation.
b) Le principe de l’expropriation indirecte (« occupazione acquisitiva » ou « accessione invertita »)
23. Dans les années 1970, plusieurs administrations locales procédèrent à des occupations d’urgence de terrains qui ne furent pas suivies de décrets d’expropriation. Les juridictions italiennes se trouvèrent confrontées à des cas où le propriétaire d’un terrain avait perdu de facto la disponibilité de celui-ci en raison de l’occupation et de l’accomplissement de travaux de construction d’un ouvrage public. Restait à savoir si, simplement par l’effet des travaux effectués, l’intéressé avait perdu également la propriété du terrain.
1. La jurisprudence avant l’arrêt no 1464 de 1983 de la Cour de cassation
24. La jurisprudence était très partagée sur le point de savoir quels étaient les effets de la construction d’un ouvrage public sur un terrain occupé illégalement. Par occupation illégale, il faut entendre une occupation illégale ab initio, ou bien une occupation initialement autorisée et devenue sans titre par la suite, le titre étant annulé ou bien l’occupation se poursuivant au-delà de l’échéance autorisée sans qu’un décret d’expropriation ne soit intervenu.
25. Selon une première jurisprudence, le propriétaire du terrain occupé par l’administration ne perdait pas la propriété du terrain après l’achèvement de l’ouvrage public. Toutefois, il ne pouvait pas demander une remise en l’état du terrain et pouvait uniquement engager une action en dommages et intérêts pour occupation abusive, non soumise à un délai de prescription puisque l’illégalité découlant de l’occupation était permanente. L’administration pouvait à tout moment adopter une décision formelle d’expropriation ; dans ce cas, l’action en dommages-intérêts se transformait en litige portant sur l’indemnité d’expropriation et les dommages-intérêts n’étaient dus que pour la période antérieure au décret d’expropriation pour la non-jouissance du terrain (voir, entre autres, les arrêts de la Cour de cassation no 2341 de 1982, no 4741 de 1981, no 6452 et no 6308 de 1980).
26. Selon une deuxième jurisprudence, le propriétaire du terrain occupé par l’administration ne perdait pas la propriété du terrain et pouvait demander la remise en l’état, lorsque l’administration avait agi sans qu’il y ait utilité publique (voir, par exemple, Cour de cassation, arrêt no 1578 de 1976, arrêt no 5679 de 1980).
27. Selon une troisième jurisprudence, le propriétaire du terrain occupé par l’administration perdait automatiquement la propriété du terrain au moment de la transformation irréversible du bien, à savoir au moment de l’achèvement de l’ouvrage public. L’intéressé avait le droit de demander des dommages-intérêts (voir l’arrêt no 3243 de 1979 de la Cour de cassation).
2. L’arrêt no 1464 de 1983 de la Cour de cassation
28. Par un arrêt du 16 février 1983, la Cour de cassation, statuant en chambres réunies, résolut le conflit de jurisprudence et adopta la troisième solution. Ainsi fut consacré le principe de l’expropriation indirecte (accessione invertita ou occupazione acquisitiva). En vertu de ce principe, la puissance publique acquiert ab origine la propriété d’un terrain sans procéder à une expropriation formelle lorsque, après l’occupation du terrain, et indépendamment de la légalité de l’occupation, l’ouvrage public a été réalisé. Lorsque l’occupation est ab initio sans titre, le transfert de propriété a lieu au moment de l’achèvement de l’ouvrage public. Lorsque l’occupation du terrain a initialement été autorisée, le transfert de propriété a lieu à l’échéance de la période d’occupation autorisée. Dans le même arrêt, la Cour de cassation précisa que, dans tous les cas d’expropriation indirecte, l’intéressé a droit à une réparation intégrale, l’acquisition du terrain ayant eu lieu sans titre. Toutefois, cette réparation n’est pas versée automatiquement ; il incombe à l’intéressé de réclamer des dommages-intérêts. En outre, le droit à réparation est assorti du délai de prescription prévu en cas de responsabilité délictuelle, à savoir cinq ans, commençant à courir au moment de la transformation irréversible du terrain.
3. La jurisprudence après l’arrêt no 1464 de 1983 de la Cour de cassation
a) La prescription
29. Dans un premier temps, la jurisprudence considérait qu’aucun délai de prescription ne trouvait à s’appliquer, puisque l’occupation sans titre du terrain constituait un acte illégal continu. La Cour de cassation, dans son arrêt no 1464 de 1983, affirma que le droit à réparation était soumis à un délai de prescription de cinq ans. Par la suite, la première section de la Cour de cassation affirma qu’un délai de prescription de dix ans devait s’appliquer (arrêts no 7952 de 1991 et no 10979 de 1992). Par un arrêt du 22 novembre 1992, la Cour de cassation statuant en chambres réunies a définitivement tranché la question, estimant que le délai de prescription est de cinq ans et qu’il commence à courir au moment de la transformation irréversible du terrain.
b) L’arrêt no 188 de 1995 de la Cour constitutionnelle
30. Dans cet arrêt, la Cour constitutionnelle a jugé compatible avec la Constitution le principe de l’expropriation indirecte, dans la mesure où ce principe est ancré dans une disposition législative, à savoir l’article 2043 du code civil régissant la responsabilité délictuelle. Selon cet arrêt, le fait que l’administration devienne propriétaire d’un terrain en tirant bénéfice de son comportement illégal ne pose aucun problème sur le plan constitutionnel, puisque l’intérêt public, à savoir la conservation de l’ouvrage public, l’emporte sur l’intérêt du particulier, et donc sur le droit de propriété de ce dernier. La Cour constitutionnelle a jugé compatible avec la Constitution l’application à l’action en réparation du délai de prescription de cinq ans, tel que prévu par l’article 2043 du code civil pour responsabilité délictuelle.
c) Cas de non-application du principe de l’expropriation indirecte
31. Les développements de la jurisprudence montrent que le mécanisme par lequel la construction d’un ouvrage public entraîne le transfert de propriété du terrain au bénéfice de l’administration connaît des exceptions.
32. Dans son arrêt no 874 de 1996, le Conseil d’Etat a affirmé qu’il n’y a pas d’expropriation indirecte lorsque les décisions de l’administration et le décret d’occupation d’urgence ont été annulés par les juridictions administratives ; si tel n’était pas le cas, la décision judiciaire serait vidée de substance.
33. Dans son arrêt no 1907 de 1997, la Cour de cassation statuant en chambres réunies a affirmé que l’administration ne devient pas propriétaire d’un terrain lorsque les décisions qu’elle a adoptées et la déclaration d’utilité publique doivent être considérées comme nulles ab initio. Dans ce cas, l’intéressé garde la propriété du terrain et peut demander la restitutio in integrum. Il peut, comme alternative, demander des dommages-intérêts. L’illégalité dans ces cas a un caractère permanent et aucun délai de prescription ne trouve application.
34. Dans l’arrêt no 6515 de 1997, la Cour de cassation statuant en chambres réunies a affirmé qu’il n’y a pas de transfert de propriété lorsque la déclaration d’utilité publique a été annulée par les juridictions administratives. Dans ce cas, le principe de l’expropriation indirecte ne trouve donc pas à s’appliquer. L’intéressé, qui garde la propriété du terrain, a la possibilité de demander la restitutio in integrum. L’introduction d’une demande en dommages-intérêts entraîne une renonciation à la restitutio in integrum. Le délai de prescription de cinq ans commence à courir au moment où la décision du juge administratif devient définitive.
35. Dans l’arrêt no 148 de 1998, la première section de la Cour de cassation a suivi la jurisprudence des chambres réunies et affirmé que le transfert de propriété par effet de l’expropriation indirecte n’a pas lieu lorsque la déclaration d’utilité publique à laquelle le projet de construction était assorti a été considérée comme invalide ab initio.
36. Dans l’arrêt no 5902 de 2003, la Cour de cassation en chambres réunies a réaffirmé qu’il n’y a pas de transfert de propriété en l’absence de déclaration d’utilité publique valide.
37. Il convient de comparer cette jurisprudence avec la loi no 458 de 1988 (voir §§ 38-39 ci-dessous) et avec le Répertoire des dispositions sur l’expropriation, entré en vigueur le 30 juin 2003 (voir §§ 48-49 ci-dessous).
4. La loi no 458 du 27 octobre 1988
38. Aux termes de l’article 3 de cette loi, « Le propriétaire d’un terrain, utilisé pour la construction de bâtiments publics et de logements sociaux, a droit à la réparation du dommage subi, à la suite d’une expropriation déclarée illégale par une décision passée en force de chose jugée, mais ne peut prétendre à la restitution de son bien. Il a également droit, en plus de la réparation du dommage, aux sommes dues en raison de la dépréciation monétaire et à celles mentionnées à l’article 1224 § 2 du code civil et ceci à compter du jour de l’occupation illégale ».
39. Interprétant l’article 3 de la loi de 1988, la Cour constitutionnelle, dans son arrêt du 12 juillet 1990 (n? 384), a considéré : « Par la disposition attaquée, le législateur, entre l’intérêt des propriétaires des terrains - obtenir en cas d’expropriation illégale la restitution des terrains - et l’intérêt public - concrétisé par la destination de ces biens à des finalités de constructions résidentielles publiques à des conditions favorables ou conventionnées - a donné la priorité à ce dernier intérêt ».
5. Le montant de la réparation en cas d’expropriation indirecte
40. Selon la jurisprudence de 1983 de la Cour de cassation en matière d’expropriation indirecte, une réparation intégrale du préjudice subi, sous forme de dommages-intérêts pour la perte du terrain, était due à l’intéressé en contrepartie de la perte de propriété qu’entraîne l’occupation illégale.
41. La loi budgétaire de 1992 (article 5 bis du décret-loi no 333 du 11 juillet 1992) modifia cette jurisprudence, dans le sens que le montant dû en cas d’expropriation indirecte ne pouvait dépasser le montant de l’indemnité prévue pour le cas d’une expropriation formelle. Par l’arrêt no 369 de 1996, la Cour constitutionnelle déclara inconstitutionnelle cette disposition.
42. En vertu de la loi budgétaire no 662 de 1996, qui fit suite à la disposition déclarée inconstitutionnelle, l’indemnisation intégrale ne peut être accordée pour une occupation de terrain ayant eu lieu avant le 30 septembre 1996. Dans cette optique, l’indemnisation équivaut au montant de l’indemnité prévue pour le cas d’une expropriation formelle, dans l’hypothèse la plus favorable au propriétaire, moyennant une augmentation de 10 %.
43. Par l’arrêt no 148 du 30 avril 1999, la Cour constitutionnelle a jugé une telle indemnité compatible avec la Constitution. Toutefois, dans le même arrêt, la Cour a précisé qu’une indemnité intégrale, à concurrence de la valeur vénale du terrain, peut être réclamée lorsque l’occupation et la privation du terrain n’ont pas eu lieu pour cause d’utilité publique.
6. La jurisprudence après les arrêts de la Cour du 30 mai 2000 dans les affaires Belvedere Alberghiera et Carbonara et Ventura
44. Par les arrêts no 5902 et 6853 de 2003, la Cour de cassation en chambres réunies s’est à nouveau prononcée sur le principe de l’expropriation indirecte, en faisant référence aux deux arrêts de la Cour précités.
45. Au vu du constat de violation de l’article 1 du protocole no 1 dans les affaires ci-dessus, la Cour de cassation a affirmé que le principe de l’expropriation indirecte joue un rôle important dans le cadre du système juridique italien et qu’il est compatible avec la Convention.
46. Plus spécifiquement, la Cour de cassation – après avoir analysé l’histoire du principe de l’expropriation indirecte - a dit qu’au vu de l’uniformité de la jurisprudence en la matière, le principe de l’expropriation indirecte doit se considérer comme étant pleinement « prévisible » à compter de 1983. De ce fait, l’expropriation indirecte doit être considérée comme étant respectueuse du principe de légalité. S’agissant des occupations de terrain ayant lieu sans déclaration d’utilité publique, la Cour de cassation a affirmé que celles-ci ne sont pas aptes à transférer la propriété du bien à l’Etat. Quant à l’indemnisation, la Cour de cassation a affirmé que, même si elle est inférieure au préjudice subi par l’intéressé, et notamment à la valeur du terrain, l’indemnisation due en cas d’expropriation indirecte est suffisante pour garantir un « juste équilibre » entre les exigences de l’intérêt général de la communauté et les impératifs de la sauvegarde des droits fondamentaux de l’individu.
47. Saisi d’un recours en exécution d’une décision judiciaire définitive annulant la déclaration d’utilité publique concernant une procédure d’expropriation, vu la demande de la partie requérante tendant à obtenir la restitution du terrain, le Conseil d’Etat, dans son arrêt no 2/2005 du 29 avril 2005 rendu en séance plénière, s’est prononcé sur le point de savoir si la transformation irréversible dudit terrain à la suite de la construction de l’ouvrage « public » pouvait constituer une raison de droit empêchant la restitution du terrain. Le Conseil d’Etat a répondu par la négative. Ce faisant, il a :
a) reconnu que le principe jurisprudentiel de l’expropriation indirecte est défaillant quant au besoin de sécurité juridique, entre autres en ce qui concerne le point de savoir à quelle date l’ouvrage public doit être considéré comme « réalisé » et donc à quelle date il y a eu transfert de propriété au bénéfice de l’Etat ;
b) rendu hommage à la jurisprudence de la Cour, et notamment à l’arrêt Belvedere Alberghiera Srl c. Italie, en affirmant que, face à une demande en restitution d’un bien illégalement occupé et transformé, l’ouvrage réalisé par les autorités publiques ne peut pas, en tant que tel, constituer un obstacle absolu à la restitution ;
c) interprété l’article 43 du Répertoire (paragraphe 49 ci-dessous) dans le sens où la non-restitution d’un terrain ne peut être admise que dans des cas exceptionnels, à savoir lorsque l’administration invoque un intérêt public particulièrement marqué à la conservation de l’ouvrage ;
d) affirmé, dans ce contexte, que l’expropriation indirecte ne saurait constituer une alternative (« una mera alternativa ») à une procédure d’expropriation en bonne et due forme.
7. Le Répertoire des dispositions législatives et réglementaires en matière d’expropriation pour cause d’utilité publique (ci après « le Répertoire)
48. Le 30 juin 2003 est entré en vigueur le Décret Présidentiel no 327 du 8 juin 2001, modifié par le Décret législatif no 302 du 27 décembre 2002, et qui régit la procédure d’expropriation. Le Répertoire codifie les dispositions et la jurisprudence existantes en la matière. En particulier, il codifie le principe de l’expropriation indirecte. Le Répertoire, qui ne s’applique pas aux cas d’occupation survenus antérieurement à 1996 et ne s’applique donc pas en l’espèce, s’est substitué, à partir de son entrée en vigueur, à l’ensemble de la législation la jurisprudence précédente en matière d’expropriation.
49. A son article 43, le Répertoire prévoit qu’en l’absence d’un décret d’expropriation, ou en l’absence de déclaration d’utilité publique, un terrain transformé à la suite de la réalisation d’un ouvrage public est acquis au patrimoine de l’autorité qui l’a transformé ; des dommages-intérêts sont accordés en contrepartie. L’autorité peut acquérir un bien même lorsque le plan d’urbanisme ou la déclaration d’utilité publique ont été annulés. Le propriétaire peut demander au juge la restitution du terrain. L’autorité en cause peut s’y opposer. Lorsque le juge décide de ne pas ordonner la restitution du terrain, le propriétaire a droit à un dédommagement.
EN DROIT
I. SUR LA VIOLATION ALLÉGUÉE DE L’ARTICLE 1 DU PROTOCOLE No 1
50. Les requérants allèguent avoir été privés de leur terrain par l’effet de l’occupation de celui-ci et de la construction d’une route nationale, à défaut d’un décret d’expropriation et d’indemnisation. Selon eux, cette situation a porté atteinte à leur droit au respect de leurs biens garanti à l’article 1 du Protocole no 1, ainsi rédigé :
« Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d’utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international.
Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que possèdent les Etats de mettre en vigueur les lois qu’ils jugent nécessaires pour réglementer l’usage des biens conformément à l’intérêt général ou pour assurer le paiement des impôts ou d’autres contributions ou des amendes. »
A. Thèses défendues devant la Cour
1. Les requérants
51. Les requérants font observer qu’ils ont perdu la disponibilité de leur terrain depuis 1987, soit à compter du moment où le terrain a été matériellement occupé. Cette situation est devenue définitive avec la transformation irréversible du terrain en décembre 1988. Les requérants considèrent que, dans ces circonstances, ils ont été en substance privés de leur bien et soulignent l’illégalité de cette situation, en l’absence d’un décret d’expropriation.
52. Quant à la procédure engagée en 1989 devant les juridictions civiles, celle-ci est toujours pendante. Ainsi, les requérants n’ont pas encore obtenu une décision statuant définitivement sur la situation dénoncée et sur leur droit à réparation. En l’absence d’un tel jugement définitif, cette situation s’analyse en une situation d’illégalité continue, source d’incertitude et imprévisibilité. A cet égard, les requérants allèguent que le principe de l’expropriation indirecte ne peut pas être considéré en tant que tel comme étant « prévu par la loi ». Dès lors, l’illégalité commise par l’administration ne constitue pas seulement un manquement aux règles qui président à la procédure administrative, mais aussi une violation substantielle de leur droit de propriété.
53. Au vu de ces éléments, les requérants demandent à la Cour de conclure à la violation de l’article 1 du Protocole no 1.
2. Le Gouvernement
54. Le Gouvernement excipe du non-épuisement des voies de recours internes au motif que la procédure nationale est pendante de sorte qu’il n’y a pas encore de jugement définitif. Il serait donc prématuré de juger sur la situation dénoncée, même si le juge national appelé à statuer en la matière ne fait que prendre acte d’une situation s’étant déjà consolidée et déclarer qu’il y a eu expropriation indirecte. A cet égard, le Gouvernement soutient qu’une décision nationale définitive a pour seule fonction de donner aux parties la sécurité juridique, à savoir la certitude que la privation de propriété a eu lieu lorsque les conditions sont remplies.
55. Le Gouvernement soutient ensuite que, dans le cas où la Cour anticiperait le jugement des juridictions nationales, le résultat serait un conflit potentiel de jugement reconnaissant aux requérants deux sommes au même titre. Une telle situation ne serait pas compatible avec le principe de subsidiarité.
56. Le Gouvernement observe que le tribunal de Catane a prononcé un jugement, selon lequel les requérants sont considérés comme ayant été privés de leur bien en 1988. Il observe ensuite que la procédure d’expropriation repose sur une déclaration d’utilité publique mais n’a pas été mise en œuvre dans les termes prévus par la loi, dans la mesure où l’occupation du terrain est devenue sans titre et qu’aucun décret d’expropriation n’a été adopté. A défaut d’un tel décret d’expropriation, les requérants ont en tout état de cause été privés de leur bien par l’effet de la construction de l’ouvrage d’intérêt public et de la transformation irréversible du terrain que la construction a entraînée. Cette privation de bien, selon le Gouvernement, n’est que la conséquence du principe de l’expropriation indirecte, que le tribunal de Catane a appliqué.
57. Le Gouvernement soutient que cette situation est conforme à l’article 1 du Protocole no 1.
58. 64. Premièrement, il y aurait utilité publique.
59. Deuxièmement, la privation du bien telle que résultant de l’expropriation indirecte serait prévue par la loi. A cet égard, le Gouvernement rappelle que la Cour, dans son arrêt Zubani c. Italie (arrêt du 7 août 1996, Recueil 1996-IV, §§ 45-46) avait examiné une affaire d’expropriation indirecte tombant sous le coup de la loi no 458 de 1988 du point de vue du juste équilibre, estimant que, en ce qui concernait la loi en tant que telle, « le choix législatif visant à privilégier l’intérêt de la collectivité dans le cas d’expropriations ou d’occupations illégales de terrains est raisonnable : l’indemnisation intégrale des préjudices subis par les propriétaires concernés constitue une réparation suffisante... » (Zubani c. Italie, précité, § 49).
60. Le Gouvernement prend acte de ce que la jurisprudence de la Cour a par la suite connu une évolution, dans la mesure où, dans les deux cas suivant portant sur l’expropriation indirecte, elle a constaté une incompatibilité du mécanisme de l’expropriation indirecte avec le principe de légalité (Carbonara et Ventura c. Italie, no 24638/94, CEDH 2000-VI ; Belvedere Alberghiera srl c. Italie, no 31524/96, CEDH 2000-VI).
61. Selon le Gouvernement, le principe doit se considérer comme étant « prévu par la loi », même s’il a été élaboré par la jurisprudence dans un pays de « civil law » et non de « common law ». A cet égard, il prend acte de ce que dans les deux arrêts précités, la Cour avait estimé inutile de juger in abstracto si le rôle qu’un principe jurisprudentiel, tel que celui de l’expropriation indirecte, occupe dans un système de droit continental est assimilable à celui occupé par des dispositions législatives (Carbonara et Ventura, précité, § 64). La Cour avait observé que la jurisprudence italienne avait connu une évolution et qu’un principe jurisprudentiel ne lie pas les juridictions quant à son application (Carbonara et Ventura, précité, § 69).
62. Le Gouvernement soutient que décider du rôle de la jurisprudence en Italie revêt une grande importance dans ce type d’affaires. Selon lui, la jurisprudence nationale ayant créé le principe de l’expropriation indirecte, ce principe doit être considéré comme faisant partie du droit positif à compter de l’arrêt de la Cour de cassation no 1464 de 1983. La jurisprudence ultérieure aurait confirmé ce principe et précisé certains aspects de son application. En outre, ce principe aurait été reconnu par la loi no 458 du 27 octobre 1988.
63. En conclusion, selon le Gouvernement, à partir de 1983, les règles de l’expropriation indirecte étaient parfaitement claires et accessibles à tous les propriétaires de terrains.
64. S’agissant de la qualité de la loi, le Gouvernement demande à la Cour de revenir à la « jurisprudence Zubani » et de considérer que le mécanisme de l’expropriation indirecte, qui se fonde sur une déclaration d’illégalité de la part du juge, est conforme à l’article 1 du Protocole no 1.
65. A ce propos, le Gouvernement fait observer que le constat d’illégalité de la part du juge est l’élément qui conditionne le transfert au patrimoine public du bien illégalement occupé.
66. Le Gouvernement définit l’expropriation indirecte comme le résultat d’une interprétation systématique de principes existants, tendant à garantir que l’intérêt général prévale sur l’intérêt des particuliers, lorsque l’ouvrage public a été réalisé (transformation du terrain) et que celui-ci répond à l’utilité publique.
67. Enfin, le juste équilibre serait respecté. Selon la jurisprudence de 1983 de la Cour de cassation en matière d’expropriation indirecte, en contrepartie des irrégularités commises par l’administration, celle-ci est tenue d’indemniser intégralement le particulier. Cependant, le Gouvernement soutient que l’indemnisation à accorder peut être inférieure au préjudice subi par l’intéressé, vu que l’expropriation indirecte répond à un intérêt collectif et que l’illégalité commise par l’administration ne concerne que la forme, à savoir un manquement aux règles qui président à la procédure administrative. En outre, le Gouvernement soutient qu’en l’espèce les requérants peuvent s’attendre à une indemnité à concurrence de la valeur du terrain en 1988 plus indexation, et se réfère sur ce point au jugement du tribunal de Catane.
68. A la lumière de ces considérations, le Gouvernement conclut que la situation dénoncée est compatible de tous les points de vue avec l’article 1 du Protocole no 1.
B. Sur l’observation de l’article 1 du Protocole no 1
69. La Cour rappelle d’emblée qu’elle a joint au fond l’exception du Gouvernement tirée du non-épuisement des voies de recours internes et note que la procédure devant les juridictions nationales est toujours pendante en deuxième instance.
70. Les parties s’accordent pour dire qu’il y a eu « privation de propriété ».
71. Pour les requérants il y a eu perte de disponibilité totale du terrain sans décret d’expropriation ni indemnisation si bien qu’elle revient en substance à une expropriation de fait.
72. Pour le Gouvernement, les requérants doivent se considérer comme ayant été privés de leur bien à compter du moment où celui-ci a été irréversiblement transformé ou, en tout cas, à partir du moment retenu par les juridictions nationales comme moment du transfert de propriété.
73. La Cour rappelle que, pour déterminer s’il y a eu privation de biens au sens de la deuxième phrase du premier alinéa de l’article 1 du Protocole no 1, il faut non seulement examiner s’il y a eu dépossession ou expropriation formelle, mais encore regarder au-delà des apparences et analyser la réalité de la situation litigieuse. La Convention visant à protéger des droits « concrets et effectifs », il importe de rechercher si ladite situation équivalait à une expropriation de fait (Sporrong et Lönnroth c. Suède, arrêt du 23 septembre 1982, série A no 52, pp. 24-25, § 63).
74. Elle rappelle que l’article 1 du Protocole no 1 exige, avant tout et surtout, qu’une ingérence de l’autorité publique dans la jouissance du droit au respect des biens soit légale. La prééminence du droit, l’un des principes fondamentaux d’une société démocratique, est inhérente à l’ensemble des articles de la Convention (Iatridis c. Grèce [GC], no 31107/96, § 58, CEDH 1999-II). Le principe de légalité signifie l’existence de normes de droit interne suffisamment accessibles, précises et prévisibles (Hentrich c. France, arrêt du 22 septembre 1994, série A no 296-A, pp. 19-20, § 42, et Lithgow et autres c. Royaume-Uni, arrêt du 8 juillet 1986, série A no 102, p. 47, § 110).
75. La Cour reste convaincue que l’existence, en tant que telle, d’une base légale ne suffit pas à satisfaire au principe de légalité et estime utile de se pencher sur la question de la qualité de la loi.
76. La Cour prend note de l’évolution jurisprudentielle qui a conduit à l’élaboration du principe de l’expropriation indirecte. Elle relève également que ce principe a été transposé dans des textes de loi, tels que la loi no 458 de 1988, et, tout dernièrement, dans le Répertoire des dispositions en matière d’expropriation. Ceci étant, la Cour ne perd pas de vue les applications contradictoires relevées dans l’historique de la jurisprudence, et note également des contradictions entre la jurisprudence et les textes de loi écrits susmentionnés. Ce point de vue a d’ailleurs été adopté par le Conseil d’Etat (paragraphe 47 ci-dessus) qui, dans son arrêt no 2 de 2005 rendu en séance plénière, a reconnu que le principe jurisprudentiel de l’expropriation indirecte n’a jamais donné lieu à une réglementation stable, complète et prévisible.
77. En outre, la Cour constate que, dans tous les cas, l’expropriation indirecte tend à entériner une situation de fait découlant des illégalités commises par l’administration et à régler les conséquences pour le particulier et l’administration, et permet à cette dernière de tirer bénéfice de son comportement illégal. Que ce soit en vertu d’un principe jurisprudentiel ou d’un texte de loi comme l’article 43 du Répertoire, l’expropriation indirecte ne saurait donc constituer une alternative à une expropriation en bonne et due forme (voir, sur ce point également, la position du Conseil d’Etat, au paragraphe 47 ci-dessus).
78. En tout état de cause, la Cour est appelée à vérifier si la manière dont le droit interne est interprété et appliqué produit des effets conformes aux principes de la Convention.
79. La Cour constate qu’en l’espèce les requérants ont perdu la disponibilité du terrain qui a été occupé en 1987 et qui a été transformé de manière irréversible en décembre 1988. Selon le tribunal de Catane, à cette même époque les requérants ont été privés de leur bien, vu que l’occupation est devenue par la suite sans titre. La procédure, pendante en appel, concerne notamment la question de savoir si les parties défenderesses peuvent être tenues pour responsables de la situation dénoncée.
80. A défaut d’un acte formel de transfert de propriété, et à défaut d’un jugement national déclarant qu’un tel transfert doit se considérer comme ayant eu lieu (Carbonara et Ventura c. Italie, précité, § 80) et éclaircissant une fois pour toutes les circonstances exactes de celui-ci, la Cour estime que la perte de toute disponibilité du terrain en question, combinée avec l’impossibilité jusqu’à ici de remédier à la situation incriminée a engendré des conséquences assez graves pour que la requérante ait subi une expropriation de fait incompatible avec son droit au respect de ses biens (arrêt Papamichalopoulos et autres c. Grèce, arrêt du 24 juin 1993, série A no 260-B, § 45) et non conforme au principe de prééminence du droit.
81. En conclusion, l’exception tirée du non-épuisement des voies de recours internes jointe au fond ne saurait être retenue et il y a eu violation de l’article 1 du Protocole no 1.
II. SUR L’APPLICATION DE L’ARTICLE 41 DE LA CONVENTION
82. Aux termes de l’article 41 de la Convention,
« Si la Cour déclare qu’il y a eu violation de la Convention ou de ses Protocoles, et si le droit interne de la Haute Partie contractante ne permet d’effacer qu’imparfaitement les conséquences de cette violation, la Cour accorde à la partie lésée, s’il y a lieu, une satisfaction équitable. »
A. Les requérants
83. Les requérants observent préliminairement qu’en l’espèce il s’agit d’une dépossession illicite en soi et allèguent que la satisfaction équitable devra dès lors effacer totalement les conséquences de l’ingérence litigieuse. Ils se réfèrent à la jurisprudence Carbonara et Ventura c. Italie (satisfaction équitable), no 24638/94, 11 décembre 2003.
84. S’agissant du préjudice matériel, les requérants demandent à la Cour d’ordonner une expertise. En tout état de cause, ils sollicitent « 66 765 EUR chacun, et pas moins de 500 000 EUR »..
85. Quant au préjudice moral, les requérants demandent 250 000 EUR chacun.
86. Les requérants demandent enfin le remboursement des frais encourus dans la procédure nationale (1 926, 02 EUR), des frais d’expert comptable (612 EUR) et de ceux exposés devant la Cour (81 443 EUR).
B. Le Gouvernement
87. Le Gouvernement fait d’emblée observer que la procédure engagée par les requérants au niveau national est toujours pendante. Selon lui, cet élément doit être pris en compte pour la satisfaction équitable, pour le cas où la Cour conclurait à la violation de l’article 1 du Protocole no 1 : si la Cour accordait une somme au titre d’une satisfaction équitable, les requérants pourraient être indemnisés deux fois.
88. Pour le cas où la Cour déciderait tout de même d’accorder une satisfaction équitable, le Gouvernement conteste les critères de calcul employés dans les arrêts Carbonara et Ventura c. Italie et Belvedere Alberghiera S.r.l. c. Italie, et soutient que la satisfaction équitable ne devra pas correspondre au dédommagement intégral du préjudice subi. Par conséquent, le Gouvernement argue que la Cour ne doive accorder que la somme correspondant à l’indemnité d’expropriation ou, tout au plus, la somme correspondant à la valeur du terrain litigieux au moment de l’occupation matérielle.
89. Quant au préjudice moral, le Gouvernement estime que le constat de violation suffit. En tout cas, il fait remarquer que la somme demandée est exorbitante.
90. Le gouvernement argue enfin que les frais encourus dans la procédure nationale ne sont pas remboursables et estime que la somme réclamée pour la procédure à Strasbourg est excessive.
C. Appréciation de la Cour
91. La Cour estime que la question de l’application de l’article 41 ne se trouve pas en état. En conséquence, elle la réserve compte tenu de la possibilité d’un accord entre l’Etat défendeur et l’intéressée (article 75 §§ 1 et 4 du règlement).
PAR CES MOTIFS, LA COUR, À l’UNANIMITÉ,
1. Rejette l’exception de non épuisement jointe au fond ;
2. Dit qu’il y a eu violation de l’article 1 du Protocole no 1 ;
3. Dit que la question de l’application de l’article 41 de la Convention ne se trouve pas en état ;
en conséquence,
a) la réserve en entier ;
b) invite le Gouvernement et les requérants à lui adresser par écrit, dans le délai de trois mois à compter du jour où l’arrêt sera devenu définitif conformément à l’article 44 § 2 de la Convention, leurs observations sur cette question et notamment à lui donner connaissance de tout accord auquel ils pourraient aboutir ;
c) réserve la procédure ultérieure et délègue le président de la chambre le soin de la fixer au besoin.
Fait en français, puis communiqué par écrit le 15 novembre 2005 en application de l’article 77 §§ 2 et 3 du règlement.
Michael O’Boyle Nicolas Bratza
Greffier Président


TESTO TRADOTTO

Conclusione Eccezione preliminare respinta (non-esaurimento); Violazione di P1-1; Soddisfazione equa riservata
QUARTA SEZIONE
CAUSA LANTERI C. ITALIA
( Richiesta no 56578/00)
SENTENZA
STRASBURGO
15 novembre 2005
DEFINITIVO
15/02/2006
Questa sentenza diventerà definitiva nelle condizioni definite all'articolo 44 § 2 della Convenzione. Può subire dei ritocchi di forma.


Nella causa Lanteri c. Italia,
La Corte europea dei Diritti dell'uomo, quarta sezione, riunendosi in una camera composta da:
Sir Nicolas Bratza, presidente,
Sigg. J. Casadevall, G. Bonello, R. Maruste, V. Zagrebelsky, L. Garlicki, J. Borrego Borrego, giudici, e di M. Oh ' Boyle, cancelliere di sezione,
Dopo avere deliberato in camera del consiglio il 25 marzo 2004 e 18 ottobre 2005,
Rende la sentenza che ha, adottata a questa ultima, data:
PROCEDIMENTO
1. All'origine della causa si trova una richiesta (no 56578/00) diretta contro la Repubblica italiana e in cui due cittadini di questo Stato, il Sig. G. L. e la Sig.ra M L. ("i richiedenti"), hanno investito la Corte il 21 marzo 2000 in virtù dell'articolo 34 della Convenzione di salvaguardia dei Diritti dell'uomo e delle Libertà fondamentali ("la Convenzione").
2. I richiedenti sono rappresentati da F. M, avvocato ad Avola. Il governo italiano ("il Governo") è rappresentato dal suo agente, il Sig. I. M. Braguglia, dal suo coagente, il Sig. F. Crisafulli, e dal suo coagente aggiunto, il Sig. N. Lettieri.
3. I richiedenti adducevano in particolare un attentato ingiustificato al loro diritto al rispetto dei loro beni.
4. La richiesta è stata assegnata alla prima sezione della Corte, articolo 52 § 1 dell'ordinamento. In seno a questa, la camera incaricata di esaminare la causa, articolo 27 § 1 della Convenzione, è stata costituita conformemente all'articolo 26 § 1 dell'ordinamento.
5. Con una decisione del 25 marzo 2004, la camera ha dichiarato la richiesta ammissibile, articolo 54 § 3 dell'ordinamento.
6. Tanto i richiedenti che il Governo hanno depositato delle osservazioni scritte sul merito della causa, articolo 59 § 1 dell'ordinamento.
7. Il 1 novembre 2004, la Corte ha modificato la composizione delle sue sezioni, articolo 25 § 1 dell'ordinamento. La presente richiesta è stata assegnata alla quarta sezione così ricomposta, articolo 52 § 1.
IN FATTO
I. LE CIRCOSTANZE DELLO SPECIFICO
8. I richiedenti sono proprietari di un terreno ubicato ad Augusta (Siracusa) e registrato al catasto, foglio 70, appezzamenti 168, 77, 78, 101 e 95,.
9. Il 26 novembre 1985, il commissario del Governo per l'intervento straordinario dell'Italia del Sud, Commissario del governo per l'intervento straordinario del Mezzogiorno, adottò un progetto di costruzione di una strada che doveva passare sul terreno dei richiedenti.
10. Con un decreto del 5 maggio 1987, il prefetto di Siracusa autorizzò l'agenzia per la promozione e lo sviluppo dell'Italia del Sud, Agenzia per la promozione e lo sviluppo del Mezzogiorno - AGENSUD, ad occupare di emergenza il terreno dei richiedenti, per un periodo fino al 25 luglio 1988. Questo termine fu in seguito prorogato per una durata che non risulta dalla pratica.
11. Il 24 luglio 1987, l'impresa di costruzione S., appaltatore dei lavori, occupò materialmente una parte del terreno (11 950 metri quadrati) ed iniziò i lavori di costruzione.
12. Il 1 settembre 1989, l'impresa S. procedette ad un'offerta di indennità. Questa fu rifiutato dai richiedenti.
13. Con un atto di citazione notificato il 3 novembre 1989, i richiedenti introdussero un'azione in danno-interessi contro l'AGENSUD e l'impresa S. dinnanzi al tribunale civile di Siracusa. Adducevano che l'occupazione del terreno era sine titulo, e che benché i lavori di costruzione effettuati sul loro terreno avessero trasformato questo, nessuno decreto di espropriazione e nessun indennizzo erano intervenuti. Riferendosi al principio dell'espropriazione indiretta fissato dalla Corte di cassazione nella sentenza no 1464 del 26 febbraio 1983, invitavano il tribunale a dichiarare che la costruzione del lavoro pubblico aveva ad un tale punto trasformato il loro terreno che aveva provocato la perdita irreversibile del bene. Richiedevano dei danno-interessi corrispondenti al valore venale del terreno, più una somma per non godimento del terreno ed una somma per il danno subito dalle parti restanti del loro terreno.
14. Il 6 novembre 1993, una perizia fu depositata alla cancelleria. Secondo il perito, la trasformazione irreversibile del terreno aveva avuto luogo durante il secondo semestre del 1988.
15. Il 27 aprile 1995, un complemento di perizia fu depositato alla cancelleria.
16. Il 25 novembre 1998, il ministero dei lavori pubblici succedette all'AGENSUD e si costituì nel procedimento.
17. Ad una data non precisata, in seguito al decesso del titolare dell'impresa di costruzione S., l'avente diritto si costituì nel procedimento. In seguito, il processo fu trasferito al tribunale di Catania.
18. Con un giudizio del 30 agosto 2003, il tribunale di Catania dichiarò che l'occupazione del terreno era illegale poiché il procedimento di espropriazione non era stato condotto a termine. Constatò poi che il terreno era stato trasformato irreversibilmente dalla costruzione della strada a partire dal dicembre 1988. Alla vista di questi elementi, conformemente al principio dell'espropriazione indiretta, occupazione acquisitiva, il tribunale dichiarò i richiedenti privati del loro bene in modo retroattivo, visto che la proprietà del terreno era passata all'amministrazione per effetto della trasformazione irreversibile del terreno, o al più tardi il 31 dicembre 1988. Appoggiandosi alla valutazione del perito del terreno nel 1988, il tribunale accordò un indennizzo a concorrenza di 67 004,09 EUR, più indicizzazione ed interessi che doveva essere messa solidalmente a carico del ministero del lavori pubblico e dei due aventi diritto della società di costruzione. In quanto agli oneri di procedimento, questi furono rimborsati ai richiedenti a concorrenza di 5 684, 59 EUR più IVA e contributi alla cassa di previdenza degli avvocati ("CPA").
19. Il 21 ottobre 2004, gli aventi diritto di S. condannati in prima istanza interposero appello a questo giudizio. Adducevano in particolare la mancanza di locus standi e negavano ogni responsabilità.
20. Il procedimento è pendente ad oggi dinnanzi alla corte di appello di Catania.
II. IL DIRITTO E LA PRATICA INTERNI PERTINENTI
a) L'occupazione di emergenza di un terreno
21. In dritto italiano, il procedimento accelerato di espropriazione permette all'amministrazione di occupare un terreno e di costruire prima dell'espropriazione. Una volta dichiarato di utilità pubblica il lavoro da realizzare ed adottato il progetto di costruzione, l'amministrazione può decretare l'occupazione di emergenza delle zone da espropriare per una durata determinata che non supera cinque anni, articolo 20 della legge no 865 del 1971. Questo decreto diventa nullo se l'occupazione materiale del terreno non ha luogo nei tre seguenti mesi la sua promulgazione. Prima della fine del periodo di occupazione autorizzata, un decreto di espropriazione formale deve essere preso.
22. L'occupazione autorizzata di un terreno dà diritto ad un'indennità di occupazione. La Corte costituzionale ha riconosciuto, nella sua sentenza no 470 del 1990, un diritto di accesso immediato ad un tribunale ai fini di richiedere l'indennità di occupazione appena il terreno è occupato materialmente, senza bisogno di aspettare che l'amministrazione proceda ad un'offerta di indennizzo.
b) Il principio dell'espropriazione indiretta ("occupazione acquisitiva" o "accessione invertita")
23. Negli anni 1970, parecchie amministrazioni locali procedettero ad occupazioni di emergenza di terreni che non furono seguite da decreti di espropriazione. Le giurisdizioni italiane si trovarono di fronte a casi in cui il proprietario di un terreno aveva perso di facto la disponibilità di questo in ragione dell'occupazione e del compimento di lavori di costruzione di un lavoro pubblico. Restava da sapere se, semplicemente per effetto dei lavori effettuati, l'interessato aveva perso anche la proprietà terreno.
1. La giurisprudenza prima della sentenza no 1464 del 1983 della Corte di cassazione
24. La giurisprudenza era molto divisa sul punto di sapere quale erano gli effetti della costruzione di un lavoro pubblico su un terreno occupato illegalmente. Per occupazione illegale, bisogna intendere un'occupazione illegale ab initio, o un'occupazione inizialmente autorizzata e diventata in seguito senza titolo, essendo stato annullato il titolo o proseguendo l'occupazione al di là della scadenza autorizzata senza che un decreto di espropriazione fosse intervenuto.
25. Secondo una prima giurisprudenza, il proprietario del terreno occupato dall'amministrazione non perdeva la proprietà terreno dopo il completamento del lavoro pubblico. Tuttavia, non poteva chiedere una rimessa in stato del terreno e poteva impegnare unicamente un'azione in danni ed interessi per occupazione abusiva, non sottoposta ad un termine di prescrizione poiché l'illegalità derivante dall'occupazione era permanente. L'amministrazione poteva adottare in ogni momento una decisione formale di espropriazione; in questo caso, l'azione in danno-interessi si trasformava in controversia riguardante l'indennità di espropriazione ed i danno-interessi erano dovuti solamente per il periodo anteriore al decreto di espropriazione per il non-godimento del terreno (vedere, tra altri, le sentenze della Corte di cassazione no 2341 del 1982, no 4741 di 1981, no 6452 e no 6308 del 1980).
26. Secondo una seconda giurisprudenza, il proprietario del terreno occupato dall'amministrazione non perdeva la proprietà del terreno e poteva chiederne la rimessa in stato, quando l'amministrazione aveva agito senza che ci fosse stata utilità pubblica (vedere, per esempio, Corte di cassazione, sentenza no 1578 del 1976, sentenza no 5679 del 1980).
27. Secondo una terza giurisprudenza, il proprietario del terreno occupato dall'amministrazione perdeva automaticamente la proprietà terreno nel momento della trasformazione irreversibile del bene, ovvero nel momento del completamento del lavoro pubblico. L'interessato aveva il diritto di chiedere dei danno-interessi (vedere la sentenza no 3243 del 1979 della Corte di cassazione).
2. La sentenza no 1464 del 1983 della Corte di cassazione
28. Con una sentenza del 16 febbraio 1983, la Corte di cassazione, deliberando in camere riunite, risolse il conflitto di giurisprudenza ed adottò la terza soluzione. Così fu consacrato il principio dell'espropriazione indiretta, accessione invertita od occupazione acquisitiva. In virtù di questo principio, il potere pubblico acquista ab origine la proprietà di un terreno senza procedere ad un'espropriazione formale quando, dopo l'occupazione del terreno, ed a prescindere dalla legalità dell'occupazione, il lavoro pubblico è stato realizzato. Quando l'occupazione è ab initio senza titolo, il trasferimento di proprietà ha luogo nel momento del completamento del lavoro pubblico. Quando l'occupazione del terreno è stata autorizzata inizialmente, il trasferimento di proprietà ha luogo alla scadenza del periodo di occupazione autorizzata. Nella stessa sentenza, la Corte di cassazione precisò che, in ogni caso di espropriazione indiretta, l'interessato ha diritto ad un risarcimento integrale, del terreno avendo avuto luogo senza titolo l'acquisizione. Questo risarcimento non è versato tuttavia, automaticamente; incombe sull'interessato di richiedere dei danno-interessi. Inoltre, il diritto a risarcimento è abbinato al termine di prescrizione contemplata in caso di responsabilità da delitto, ovvero cinque anni, che cominciano a decorrere dal momento della trasformazione irreversibile del terreno.
3. La giurisprudenza dopo la sentenza no 1464 del 1983 della Corte di cassazione
a) La prescrizione
29. In un primo tempo, la giurisprudenza considerava che nessuno termine di prescrizione doveva applicarsi, poiché l'occupazione senza titolo del terreno costituiva un atto illegale continuo. La Corte di cassazione, nella sua sentenza no 1464 del 1983, affermò che il diritto a risarcimento era sottoposto ad un termine di prescrizione di cinque anni. In seguito, la prima sezione della Corte di cassazione affermò che un termine di prescrizione di dieci anni doveva applicarsi, sentenze no 7952 di 1991 e no 10979 del 1992. Con una sentenza del 22 novembre 1992, la Corte di cassazione deliberando in camere riunite ha troncato definitivamente la questione, stimando che il termine di prescrizione è di cinque anni e che comincia a decorrere dal momento della trasformazione irreversibile del terreno.
b) La sentenza no 188 del 1995 della Corte costituzionale
30. In questa sentenza, la Corte costituzionale ha giudicato compatibile con la Costituzione il principio dell'espropriazione indiretta, nella misura in cui questo principio si è radicato in una disposizione legislativa, ovvero l'articolo 2043 del codice civile che regola la responsabilità da delitto. Secondo questa sentenza, il fatto che l'amministrazione diventi proprietaria di un terreno traendo utile dal suo comportamento illegale non dà nessun problemi sul piano costituzionale, poiché l'interesse pubblico, ovvero la conservazione del lavoro pubblico, prevale sull'interesse dell'individuo, e dunque sul diritto di proprietà di questo ultimo. La Corte costituzionale ha giudicato compatibile con la Costituzione l'applicazione all'azione in risarcimento del termine di prescrizione di cinque anni, come previsto dall'articolo 2043 del codice civile per responsabilità da delitto.
c) Caso di mancata applicazione del principio dell'espropriazione indiretta
31. Gli sviluppi della giurisprudenza mostrano che il meccanismo con il quale la costruzione di un lavoro pubblico provoca il trasferimento di proprietà del terreno a favore dell'amministrazione conosce delle eccezioni.
32. Nella sua sentenza no 874 del 1996, il Consiglio di stato ha affermato che non c'è espropriazione indiretta quando le decisioni dell'amministrazione ed il decreto di occupazione di emergenza sono state annullate dalle giurisdizioni amministrative; se così non fosse, la decisione giudiziale sarebbe svuotata di sostanza.
33. Nella sua sentenza no 1907 del 1997, la Corte di cassazione deliberando in camere riunite ha affermato che l'amministrazione non diventa proprietaria di un terreno quando le decisioni che ha adottato e la dichiarazione di utilità pubblica devono essere considerat4 come nulli ab initio. In questo caso, l'interessato mantiene la proprietà dal terreno e può chiedere la restitutio in integrum. Può, come alternativa, chiedere dei danno-interessi. L'illegalità in questi casi ha un carattere permanente e nessuno termine di prescrizione viene applicato.
34. Nella sentenza no 6515 del 1997, la Corte di cassazione deliberanodo in camere riunite ha affermato che non c'è trasferimento di proprietà quando la dichiarazione di utilità pubblica è stata annullata dalle giurisdizioni amministrative. In questo caso, il principio dell'espropriazione indiretta non si applica dunque. L'interessato mantenendo la proprietà dal terreno, ha la possibilità di chiedere la restitutio in integrum. L'introduzione di una domanda in danno-interessi provoca una rinuncia alla restitutio in integrum. Il termine di prescrizione di cinque anni comincia a decorrere dal momento in cui la decisione del giudice amministrativo diventa definitiva.
35. Nella sentenza no 148 del 1998, la prima sezione della Corte di cassazione ha seguito la giurisprudenza delle camere riunite e ha affermato che il trasferimento di proprietà per effetto dell'espropriazione indiretta non ha luogo quando la dichiarazione di utilità pubblica alla quale il progetto di costruzione era abbinato è stata considerata come invalida ab initio.
36. Nella sentenza no 5902 del 2003, la Corte di cassazione in camere riunite ha riaffermato che non c'è trasferimento di proprietà in mancanza di dichiarazione di utilità pubblica valida.
37. Conviene confrontare questa giurisprudenza con la legge no 458 del 1988 e col Repertorio delle disposizioni sull'espropriazione, entrati in vigore il 30 giugno 2003(vedere paragrafi 48-49 sotto).
4. La legge no458 del 27 ottobre 1988
38. Ai termini dell'articolo 3 di questa legge, "Il proprietario di un terreno, utilizzato per la costruzione di edifici pubblici e di case popolari, ha diritto al risarcimento del danno subito, in seguito ad un'espropriazione dichiarata illegale tramite una decisione passata in forza di cosa giudicata, ma non può pretendere alla restituzione del suo bene. Ha anche dritto, ne più del risarcimento del danno, alle somme dovute in ragione del deprezzamento monetario ed a queste menzionate all'articolo 1224 § 2 del codice civile e questo a contare dal giorno dell'occupazione illegale."
39. Interpretando l'articolo 3 della legge di 1988, la Corte costituzionale, nella sua sentenza del 12 luglio 1990 (n° 384), ha considerato: "Con la disposizione attaccata, il legislatore, tra gli interessi dei proprietari dei terreni - ottenere in caso di espropriazione illegale la restituzione dei terreni - e l'interesse pubblico - concretizzato dalla destinazione di questi beni alle finalità di costruzioni residenziali pubbliche alle condizioni favorevoli o convenzionate - ha dato la precedenza a questo ultimo interesse."
5. L'importo del risarcimento in caso di espropriazione indiretta
40. Secondo la giurisprudenza di 1983 della Corte di cassazione in materia di espropriazione indiretta, un risarcimento integrale del danno subito, sotto forma di danno-interessi per la perdita del terreno, era dovuta all'interessato in compenso della perdita di proprietà che provoca l'occupazione illegale.
41. La legge di bilancio del 1992, articolo 5 bis della decreto-legge no 333 del 11 luglio 1992, modificò questa giurisprudenza, nel senso che l'importo dovuto in caso di espropriazione indiretta non poteva superare l'importo dell'indennità contemplata per il caso di un'espropriazione formale. Con la sentenza no 369 del 1996, la Corte costituzionale dichiarò incostituzionale questa disposizione.
42. In virtù della legge di bilancio no 662 del 1996 che seguì la disposizione dichiarata incostituzionale, l'indennizzo integrale non poteva essere accordato per un'occupazione di terreno che aveva avuto luogo prima del 30 settembre 1996. In questa ottica, l'indennizzo equivaleva all'importo dell'indennità contemplata nel caso di un'espropriazione formale, nell'ipotesi più favorevole al proprietario, mediante un aumento del 10%.
43. Con la sentenza no 148 del 30 aprile 1999, la Corte costituzionale ha giudicato simile indennità compatibile con la Costituzione. Tuttavia, nella stessa sentenza, la Corte ha precisato che un'indennità integrale, a concorrenza del valore venale del terreno, può essere richiesta quando l'occupazione e la privazione del terreno non hanno avuto luogo a causa di utilità pubblica.
6. La giurisprudenza dopo le sentenze della Corte del 30 maggio 2000 nelle cause Belvedere Alberghiera e Carbonara e Ventura
44. Con le sentenze no 5902 e 6853 del 2003, la Corte di cassazione in camere riunite si è pronunciata di nuovo sul principio dell'espropriazione indiretta, facendo riferimento alle due sentenze precitate della Corte.
45. Alla vista della constatazione di violazione dell'articolo 1 del protocollo no 1 nelle cause sopra, la Corte di cassazione ha affermato che il principio dell'espropriazione indiretta sostiene un ruolo importante nella cornice del sistema giuridico italiano e che è compatibile con la Convenzione.
46. Più specificamente, la Corte di cassazione-dopo avere analizzato la storia del principio dell'espropriazione indiretta - ha detto che in materia dell'uniformità della giurisprudenza, il principio dell'espropriazione indiretta deve essere considerato come pienamente "prevedibile" a contare del 1983. Per questo fatto, l'espropriazione indiretta deve essere considerata come rispettosa del principio di legalità. In quanto alle occupazioni di terreno che hanno luogo senza dichiarazione di utilità pubblica, la Corte di cassazione ha affermato che queste non sono atte a trasferire la proprietà del bene allo stato. In quanto all'indennizzo, la Corte di cassazione ha affermato che, anche se è inferiore al danno subito dall'interessato, ed in particolare al valore del terreno, l'indennizzo dovuto in caso di espropriazione indiretta è sufficiente per garantire un "giusto equilibrio" tra le esigenze dell'interesse generale della comunità e gli imperativi della salvaguardia dei diritti fondamentali dell'individuo.
47. Investito di un ricorso in esecuzione di una decisione giudiziale definitiva che annulla la dichiarazione di utilità pubblica riguardante un procedimento di espropriazione, vista la domanda della parte richiesta che tende ad ottenere la restituzione del terreno occupato e trasformato nel frattempo, il Consiglio di stato, nella sua sentenza no 2/2005 del 29 aprile 2005 resa in seduta plenaria, si è pronunciato sul punto di sapere se la trasformazione irreversibile di suddetto terreno in seguito alla costruzione del lavoro "pubblico" poteva costituire una ragione di diritto che impedisce la restituzione del terreno. Il Consiglio di stato ha risposto negativamente. Ciò facendo, ha:
a) riconosciuto che il principio giurisprudenziale dell'espropriazione indiretta è inadempiente in quanto al bisogno di sicurezza giuridica, per ciò che riguarda tra altri il punto di sapere in quale data il lavoro pubblico deve essere considerato come "realizzato" e dunque in quale data ci sia stato trasferimento di proprietà a favore dello stato;
b) reso omaggio alla giurisprudenza della Corte, ed in particolare alla sentenza Belvedere Alberghiera Srl c. Italia, affermando che, a fronte di una domanda di restituzione di un bene illegalmente occupato e trasformato, il lavoro realizzato dalle autorità pubbliche non può, in quanto tale, costituire un ostacolo assoluto alla restituzione,;
c) interpretato l'articolo 43 del Repertorio, paragrafo 46 sotto, nel senso in cui la non-restituzione di un terreno può essere ammessa solamente in casi eccezionali, ovvero quando l'amministrazione invoca un interesse pubblico particolarmente contrassegnato dalla conservazione del lavoro;
d) affermato, in questo contesto, che l'espropriazione indiretta non potrebbe costituire un'alternativa ("una mera alternativa") ad un procedimento di espropriazione in buona e dovuta forma.
7. Il Repertorio delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di espropriazione a causa di utilità pubblica, qui di seguito "il Repertorio,
48. Il 30 giugno 2003 è entrato in vigore il Decreto Presidenziale no 327 del 8 giugno 2001, modificato dal Decreto legislativo no 302 del 27 dicembre 2002, e che regola il procedimento di espropriazione. Il Repertorio codifica le disposizioni e la giurisprudenza esistenti in materia. In particolare, codifica il principio dell'espropriazione indiretta. Il Repertorio che non si applica ai casi di occupazione sopraggiunti anteriormente al 1996 e non si applica dunque nello specifico, si è sostituito, a partire dalla sua entrata in vigore, all'insieme della legislazione di espropriazione della giurisprudenza precedente in materia.
49. Al suo articolo 43, il Repertorio contempla che in mancanza di un decreto di espropriazione, o in mancanza di dichiarazione di utilità pubblica, un terreno trasformato in seguito alla realizzazione di un lavoro pubblico è acquisito al patrimonio dell'autorità che l'ha trasformato; dei danno-interessi sono accordati in compenso. L'autorità può acquisire un bene anche quando o il piano di urbanistica o la dichiarazione di utilità pubblica sono stati annullati. Il proprietario può chiedere al giudice la restituzione del terreno. L'autorità in causa si può opporre. Quando il giudice decide di non ordinare la restituzione del terreno, il proprietario ha diritto ad un risarcimento.

IN DIRITTO
I. SULLA VIOLAZIONE ADDOTTA DELL'ARTICOLO 1 DEL PROTOCOLLO NO 1
50. I richiedenti adducono essere stati privati del loro terreno per effetto dell'occupazione di questo e della costruzione di una strada nazionale, in mancanza di un decreto di espropriazione e di indennizzo. Secondo loro, questa situazione ha recato offesa al loro diritto al rispetto dei loro beni garantito all'articolo 1 del Protocollo no 1, così redatto,:
"Ogni persona fisica o giuridica ha diritto al rispetto dei suoi beni. Nessuno può essere privato della sua proprietà se non a causa di utilità pubblica e nelle condizioni previste dalla legge e dai principi generali del diritto internazionale.
Le disposizioni precedenti non recano offesa al diritto che possiedono gli Stati di mettere in vigore le leggi che giudicano necessarie per regolamentare l'uso dei beni conformemente all'interesse generale o per garantire il pagamento delle imposte o di altri contributi o delle multe. "
A. Tesi difese dinnanzi alla Corte
1. I richiedenti
51. I richiedenti fanno osservare che hanno perso la disponibilità del loro terreno dal 1987, o a contare dal momento in cui il terreno è stato occupato materialmente. Questa situazione è diventata definitiva con la trasformazione irreversibile del terreno nel dicembre 1988. I richiedenti considerano che, in queste circostanze, sono stati in sostanza privati del loro bene e hanno sottolineato l'illegalità di questa situazione, in mancanza di un decreto di espropriazione.
52. In quanto al procedimento impegnato nel 1989 dinnanzi alle giurisdizioni civili, questa è sempre pendente. I richiedenti non hanno ottenuto così, ancora una decisione che delibera definitivamente sulla situazione denunciata e sul loro diritto al risarcimento. In mancanza di tale giudizio definitivo, questa situazione si analizza in una situazione di illegalità continua, sorgente di incertezza ed imprevedibilità. A questo riguardo, i richiedenti adducono che il principio dell'espropriazione indiretta non può essere considerato in quanto tale come "previsto dalla legge." L'illegalità commessa dall'amministrazione non costituisce quindi, solamente una trasgressione alle regole che presiedono al procedimento amministrativo, ma anche una violazione sostanziale del loro diritto di proprietà.
53. Alla vista di questi elementi, i richiedenti chiedono alla Corte di concludere alla violazione dell'articolo 1 del Protocollo no 1.
2. Il Governo
54. Il Governo eccepisce il non-esaurimento delle vie di ricorso interne al motivo che il procedimento nazionale è pendente così che non c'è ancora giudizio definitivo. Sarebbe prematuro giudicare sulla situazione denunciata dunque, anche se il giudice nazionale chiamato a deliberare in materia prende di fatto solamente atto di una situazione già consolidato e a dichiarare che c'è stata espropriazione indiretta. A questo riguardo, il Governo sostiene che una decisione nazionale definitiva ha per sola funzione di dare alle parti la sicurezza giuridica, ossia la certezza che la privazione di proprietà ha avuto luogo quando le condizioni sono state assolte.
55. Il Governo sostiene poi che, nel caso in cui la Corte anticipasse il giudizio delle giurisdizioni nazionali, il risultato sarebbe un conflitto potenziale di giudizio che riconosce ai richiedenti due somme allo stesso titolo. Una simile situazione non sarebbe compatibile col principio di sussidiarietà.
56. Il Governo osserva che il tribunale di Catania ha pronunciato un giudizio secondo il quale i richiedenti sono considerati come privati del loro bene nel 1988. Osserva poi che il procedimento di espropriazione si fonda su una dichiarazione di utilità pubblica ma non è stata messa in œuvre nei termini previsti dalla legge, nella misura in cui l'occupazione del terreno è diventata senza titolo e che nessuno decreto di espropriazione non è stato adottato. A difetto di un tale decreto di espropriazione, i richiedenti sono stati ad ogni modo privati del loro bene con l'effetto della costruzione del lavoro di interesse pubblico e della trasformazione irreversibile del terreno che la costruzione ha provocato. Questa privazione di bene, secondo il Governo, è solamente la conseguenza del principio dell'espropriazione indiretta, che il tribunale di Catania ha applicato.
57. Il Governo sostiene che questa situazione è conforme all'articolo 1 del Protocollo no 1.
58. Primariamente, ci sarebbe utilità pubblica.
59. Secondariamente, la privazione del bene come risulta dall'espropriazione indiretta sarebbe contemplata dalla legge. A questo riguardo, il Governo ricorda che la Corte, nella suo sentenza Zubani c. Italia, sentenza del 7 agosto 1996, Raccolta 1996-IV, §§ 45-46, aveva esaminato una causa di espropriazione indiretta che ricadeva sotto l'influenza della legge no 458 del 1988 dal punto di vista del giusto equilibrio, stimando che, per ciò che riguardava la legge in quanto tale, "la scelta legislativa che mira a privilegiare l'interesse della collettività nel caso di espropriazioni o di occupazioni illegali di terreni è ragionevole: l'indennizzo integrale dei danni subiti dai proprietari riguardati costituisce un risarcimento sufficiente... ", Zubani c. Italia, precitato, § 49.
60. Il Governo prende atto del fatto che la giurisprudenza della Corte ha conosciuto un'evoluzione in seguito, nella misura in cui, nei due seguenti casi riguardanti l'espropriazione indiretta, ha constatato un'incompatibilità del meccanismo dell'espropriazione indiretta col principio di legalità, Carbonara e Ventura c. Italia, no 24638/94, CEDH 2000-VI; Belvedere Alberghiera srl c. Italia, no 31524/96, CEDH 2000-VI.
61. Secondo il Governo, il principio deve considerarsi come "contemplato dalla legge", anche se è stato elaborato dalla giurisprudenza in un paese di "civil law" e non di "common law." A questo riguardo, prende atto del fatto che nelle due sentenze precitate, la Corte aveva stimato inutile giudicare in abstracto se il ruolo che un principio giurisprudenziale, come quello dell'espropriazione indiretta, occupa in un sistema di diritto continentale è assimilabile a quello occupato dalle disposizioni legislative, Carbonara e Ventura, precitata, § 64. La Corte aveva osservato che la giurisprudenza italiana aveva conosciuto un'evoluzione e che un principio giurisprudenziale non legava le giurisdizioni in quanto alla sua applicazione, Carbonara e Ventura, precitata, § 69.
62. Il Governo sostiene che decidere del ruolo della giurisprudenza in Italia riveste una grande importanza in questo tipo di cause. Secondo lui, avendo creato la giurisprudenza nazionale il principio dell'espropriazione indiretta, questo principio deve essere considerato come facente parte del diritto positivo a contare dalla sentenza della Corte di cassazione no 1464 del 1983. La giurisprudenza ulteriore avrebbe confermato questo principio ed avrebbe precisato certi aspetti della sua applicazione. Inoltre, questo principio sarebbe stato riconosciuto dalla legge no 458 del 27 ottobre 1988.
63. In conclusione, secondo il Governo, a partire dal 1983, le regole dell'espropriazione indiretta erano perfettamente chiare ed accessibili a tutti i proprietari di terreni.
64. In quanto alla qualità della legge, il Governo chiede alla Corte di far riferimento alla "giurisprudenza Zubani" e di considerare che il meccanismo dell'espropriazione indiretta che si basa su una dichiarazione di illegalità da parte del giudice, è conforme all'articolo 1 del Protocollo no 1.
65. A questo proposito, il Governo fa osservare che la constatazione di illegalità da parte del giudice è l'elemento che condiziona il trasferimento al patrimonio pubblico del bene illegalmente occupato.
66. Il Governo definisce l'espropriazione indiretta come il risultato di un'interpretazione sistematica di principi esistenti, che tende a garantire che l'interesse generale prevalga sull'interesse degli individui, quando il lavoro pubblico è stato realizzato (trasformazione del terreno) e che questo risponda all'utilità pubblica.
67. Infine, il giusto equilibrio sarebbe rispettato. Secondo la giurisprudenza di 1983 della Corte di cassazione in materia di espropriazione indiretta, in compenso delle irregolarità commesse dall'amministrazione, questa è tenuta ad indennizzare integralmente l'individuo. Però, il Governo sostiene che l'indennizzo da accordare può essere inferiore al danno subito dall'interessato, visto che l'espropriazione indiretta risponde ad un interesse collettivo e che l'illegalità commessa dall'amministrazione riguarda solamente la forma, ossia una trasgressione alle regole che presiedono al procedimento amministrativo. Inoltre, il Governo sostiene che nello specifico i richiedenti possono aspettarsi di un'indennità a concorrenza del valore del terreno nel 1988 più indicizzazione, e si riferisce su questo punto al giudizio del tribunale di Catania.
68. Alla luce di queste considerazioni, il Governo conclude che la situazione denunciata è compatibile sotto tutti i punti di vista con l'articolo 1 del Protocollo no 1.
B. Sull'osservazione dell'articolo 1 del Protocollo no 1
69. La Corte ricorda al primo colpo che ha unito al merito le eccezioni del Governo derivate dal non-esaurimento delle vie di ricorso interne e dalla mancanza di requisito di vittima del richiedente.
70. Le parti si accordano per dire che c'è stata "privazione di proprietà."
71. Per il richiedente vi è stata perdita di disponibilità totale del terreno senza decreto di espropriazione né indennizzo così che si ritorni in sostanza ad un'espropriazione da fatto.
72. Per il Governo, il richiedente deve considerarsi come privato del suo bene a contare dal momento in cui questo è stato trasformato irreversibilmente, o, in ogni caso, a partire dal momento che sarà considerato dal TAR della Campania come momento di trasferimento di proprietà.
73. La Corte ricorda che, per determinare se c'è stata "privazione di beni", bisogna esaminare non solo se ci sono state spodestamento o espropriazione formale, ma ancora guardare al di là delle apparenze ed analizzare la realtà della situazione controversa. Mirando la Convenzione a proteggere dei diritti "concreti ed effettivi", importa ricercare se suddetta situazione equivale ad un'espropriazione di fatto( Sporrong e Lönnroth c. Svezia, sentenza del 23 settembre 1982, serie A no 52, pp. 24-25, § 63).
74. Ricorda che l'articolo 1 del Protocollo no 1 esige, innanzitutto e soprattutto, che un'ingerenza dell'autorità pubblica nel godimento del diritto al rispetto dei beni sia legale. La preminenza del diritto, uno dei principi fondamentali di una società democratica, è inerente all'insieme degli articoli della Convenzione (Iatridis c. Grecia [GC], no 31107/96, § 58, CEDH 1999-II). Il principio di legalità notifica l'esistenza di norme di diritto interno sufficientemente accessibili, precise e prevedibili (Hentrich c. Francia, sentenza del 22 settembre 1994, serie A no 296-a, pp. 19 - 20, § 42, e Lithgow ed altri c. Regno Unito, sentenza del 8 luglio 1986, serie A no 102, p. 47, § 110)
75. La Corte resta convinta che l'esistenza, in quanto tale, di una base legale non basta a soddisfare il principio di legalità e stima utile di propendersi sulla questione della qualità della legge.
76. La Corte prende nota dell'evoluzione giurisprudenziale che ha condotto all'elaborazione del principio dell'espropriazione indiretta. Rileva anche che questo principio è stato trasposto nei testi di legge, come la legge no 458 del 1988, la legge no 662 del 1996 e, ultimamente, nel Repertorio delle disposizioni in materia di espropriazione. Essendo così, la Corte non perde di vista le applicazioni contraddittorie che hanno luogo nella cronostoria della giurisprudenza. Questo punto di vista è stato adottato dal Consiglio di stato del resto, paragrafo 47 sopra che, nella sua sentenza no 2 di 2005 resa in seduta plenaria, ha riconosciuto che l'espropriazione indiretta non ha mai dato adito a regolamentazione stabile, completa e prevedibile.
77. Inoltre, la Corte constata che, in ogni caso, l'espropriazione indiretta tende ad interinare una situazione che deriva di fatto dalle illegalità commesse dall'amministrazione ed a regolare le conseguenze per l'individuo e l'amministrazione, e permette a questa ultima di trarre vantaggio dal suo comportamento illegale. Che sia in virtù di un principio giurisprudenziale o di un testo di legge come l'articolo 43 del Repertorio, l'espropriazione indiretta non saprebbe costituire dunque un'alternativa ad un'espropriazione in buona e dovuta forma (vedere, su questo punto anche, la posizione del Consiglio di stato, paragrafo 42 sopra).
78. Ad ogni modo, la Corte è chiamata a verificare se il modo di cui il diritto interno è interpretato ed applicato produce degli effetti conformi ai principi della Convenzione.
79. La Corte constata che nello specifico il richiedente ha perso la padronanza del terreno che è stato occupato nel 1994 e che è stato trasformato in modo irreversibile in seguito alla realizzazione del lavoro pubblico. Ai termini della perizia depositata alla cancelleria durante il procedimento dinnanzi alla corte di appello di Napoli, il periodo di occupazione autorizzata della prima parte di terreno è finito il 7 luglio 1999 e l'occupazione della seconda parte di terreno è stata illegale ab initio.
80. A difetto di un atto formale di trasferimento di proprietà, ed in mancanza di un giudizio nazionale dichiarante che tale trasferimento deve passare per avere avuto luogo, Carbonara e Ventura, precitata, § 80, e chiarendo una volta per tutte le circostanze esatte da questo, la Corte stima che la perdita di ogni disponibilità del terreno in causa, combinata con l'impossibilità fino ad ora di ovviare alla situazione incriminata ha generato delle conseguenze abbastanza gravi per le quali il richiedente ha subito un'espropriazione di fatto incompatibile col suo diritto al rispetto dei suoi beni, Papamichalopoulos ed altri c. Grecia, sentenza del 24 giugno 1993, serie A no 260-B, § 45, e non conforme al principio di preminenza del diritto.
81. In conclusione, le eccezioni del Governo non potrebbero essere considerate e vi è stata violazione dell'articolo 1 del Protocollo n
II. SULL'APPLICAZIONE DELL'ARTICOLO 41 DELLA CONVENZIONE
82. Ai termini dell'articolo 41 della Convenzione,
"Se la Corte dichiara che c'è stata violazione della Convenzione o dei suoi Protocolli, e se il diritto interno dell'Alta Parte contraente permette di cancellare solo imperfettamente le conseguenze di questa violazione, la Corte accorda alla parte lesa, se c'è luogo, una soddisfazione equa. "
A. I richiedenti
83. I richiedenti osservano preliminarmente che nello specifico si tratta di un spodestamento illecito in sé ed adducono che la soddisfazione equa dovrà cancellare quindi totalmente le conseguenze dell'ingerenza controversa. Si riferiscono alla giurisprudenza Carbonara e Ventura c. Italia (soddisfazione equa, no 24638/94, 11 dicembre 2003).
84. In quanto al danno materiale, i richiedenti chiedono alla Corte di ordinare una perizia. Ad ogni modo, sollecitano "66 765 EUR ciascuno, e non meno di 500 000 EUR"..
85. In quanto al danno morale, i richiedenti chiedono 250 000 EUR ciascuno.
86. I richiedenti chiedono infine il rimborso degli oneri incorsi nel procedimento nazionale (1 926, 02 EUR) degli oneri per l’ esperto contabile, 612 EUR, e di quelli esposti dinnanzi alla Corte (81 443 EUR.
B. Il Governo
87. Il Governo fa osservare al primo colpo che il procedimento impegnato dai richiedenti al livello nazionale è sempre pendente. Secondo lui, questo elemento deve essere preso in conto per la soddisfazione equa, per il caso in cui la Corte concludesse alla violazione dell'articolo 1 del Protocollo no 1: se la Corte accordasse una somma a titolo di una soddisfazione equa, i richiedenti potrebbero essere indennizzati due volte.
88. Per il caso in cui la Corte decidesse però di accordare una soddisfazione equa, il Governo contesta i criteri di calcolo impiegati nelle sentenze Carbonara e Ventura c. Italia e Belvedere Alberghiera S.r.l. c. Italia, e sostiene che la soddisfazione equa non dovrà corrispondere al risarcimento integrale del danno subito. Di conseguenza, il Governo arguisce che la Corte debba accordare solamente la somma corrispondente all'indennità di espropriazione o, al massimo, la somma corrispondente al valore del terreno controverso al momento dell'occupazione materiale.
89. In quanto al danno morale, il Governo stima che la constatazione di violazione sia sufficiente. In ogni caso, fa notare che la somma chiesta è derogatoria.
90. Il governo arguisce infine che gli oneri incorsi nel procedimento nazionale non sono rimborsabili e stima che la somma richiesta per il procedimento a Strasburgo sia eccessiva.
C. Valutazione della Corte
91. La Corte stima che la questione dell'applicazione dell'articolo 41 non si trova in stato. Perciò, la riserva tenuto conto della possibilità di un accordo tra lo stato convenuto e le interessate, articolo 75 §§ 1 e 4 dell'ordinamento.
PER QUESTI MOTIVI, LA CORTE, ALL'UNANIMITÀ,
1. Respinge l'eccezione di non esaurimento unito al merito;
2. Stabilisce che c'è stata violazione dell'articolo 1 del Protocollo no 1;
3. Stabilisce che la questione dell'applicazione dell'articolo 41 della Convenzione non si trova in stato;
perciò,
a) la riserva per intero;
b) invita il Governo ed i richiedenti ad indirizzarle per iscritto, nel termine di tre mesi a contare dal giorno in cui la sentenza sarà diventata definitiva conformemente all'articolo 44 § 2 della Convenzione, le loro osservazioni su questa questione ed in particolare a darle cognizione di ogni accordo al quale potrebbero arrivare;
c) riserva il procedimento ulteriore e delega al presidente della camera la cura di fissarlo all'occorrenza.
Fatto in francese, comunicato poi per iscritto il 15 novembre 2005 in applicazione dell'articolo 77 §§ 2 e 3 dell'ordinamento.
Michael O'Boyle Nicolas Bratza
Cancelliere Presidente




DATA DI VALIDITÀ: La data dell'ultimo controllo di validità dei testi è mercoledì 07/10/2020.