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CASO: AFFAIRE G.I.E.M. S.R.L. ET AUTRES c. ITALIE

TIPOLOGIA: Sentenza
LIVELLO DI IMPORTANZA: 1 (elevata)
ARTICOLI: 41,35,06,07,P1-1

NUMERO: 1828/06/2018
STATO: Italia
DATA: 28/06/2018
ORGANO: Grande Camera


TESTO ORIGINALE

Conclusions:
Exception préliminaire rejetée (Art. 35) Conditions de recevabilité
(Art. 35-3-a) Requête abusive
Exception préliminaire rejetée (Art. 35) Conditions de recevabilité
(Art. 35-1) Épuisement des voies de recours internes
Violation de l'article 7 - Pas de peine sans loi (Article 7-1 - Nulla poena sine lege Condamnation Infraction pénale)
Non-violation de l'article 7 - Pas de peine sans loi (Article 7-1 - Nulla poena sine lege Condamnation Infraction pénale)
Violation de l'article 1 du Protocole n° 1 - Protection de la propriété (Article 1 al. 1 du Protocole n° 1 - Respect des biens)
Violation de l'article 6 - Droit à un procès équitable (Article 6-2 - Présomption d'innocence)
Satisfaction équitable réservée (Article 41 - Satisfaction équitable)


GRANDE CHAMBRE










AFFAIRE G.I.E.M. S.R.L. ET AUTRES c. ITALIE

(Requêtes nos 1828/06 et 2 autres – voir liste en annexe)








ARRÊT
(Fond)


STRASBOURG

28 juin 2018





Cet arrêt est définitif. Il peut subir des retouches de forme.


En l’affaire G.I.E.M. S.R.L. et autres c. Italie,
La Cour européenne des droits de l’homme, siégeant en une Grande Chambre composée de :
Luis López Guerra, président,
Guido Raimondi,
Robert Spano,
I??l Karaka?,
Kristina Pardalos,
Paulo Pinto de Albuquerque,
Erik Møse,
Helen Keller,
Paul Lemmens,
Faris Vehabovi?,
Egidijus K?ris,
Iulia Motoc,
Jon Fridrik Kjølbro,
Branko Lubarda,
Yonko Grozev,
Khanlar Hajiyev,
András Sajó, juges,
et de Johan Callewaert, greffier adjoint de la Grande Chambre,
Après en avoir délibéré en chambre du conseil les 7 septembre 2015, 23 novembre 2016, 5 juillet 2017 et 1er février 2018,
Rend l’arrêt que voici, adopté à cette dernière date :
PROCÉDURE
1. À l’origine de l’affaire se trouvent trois requêtes (nos 1828/06, 34163/07 et 19029/11) dirigées contre la République italienne et dont quatre sociétés et un ressortissant de cet État, OMISSIS, (« les requérants ») ont saisi la Cour le 21 décembre 2005, le 2 août 2007 et le 23 décembre 2011, respectivement, en vertu de l’article 34 de la Convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales (« la Convention »).
2. Les requérants ont été représentés, respectivement, par Mes G. Mariani et F. Rotunno, avocats à Bari ; Mes G. Lavitola, avocat à Rome, et V. Manes, avocat à Bologne ; Mes A. G. Lana et A. Saccucci, avocats à Rome.
Le gouvernement italien (« le Gouvernement ») a été représenté par son agente, Mme E. Spatafora, et par sa coagente, Mme P. Accardo.
3. Les requérants formulent les griefs suivants :
– OMISSIS allègue une violation des articles 6 § 1, 7 et 13 de la Convention ainsi que de l’article 1 du Protocole no 1 à raison de la confiscation de son bien ;
– OMISSIS allèguent une violation des articles 7 de la Convention et 1 du Protocole no 1 à raison de la confiscation de leurs biens ;
– OMISSIS allèguent une violation des articles 7 et 13 de la Convention et de l’article 1 du Protocole no 1 à raison de la confiscation de leur bien. M. Gironda soutient en outre que l’article 6 § 2 de la Convention (présomption d’innocence) a été enfreint.
4. Les griefs tirés des articles susmentionnés ont été communiqués au Gouvernement respectivement le 30 mars 2009 pour la requête no 1828/06, le 5 juin 2012 pour la requête no 34163/07 et le 30 avril 2013 pour la requête no 19029/11. Les requêtes nos 34163/07 et 19029/11 ont été déclarées irrecevables pour le surplus.
5. Le 17 février 2015, une chambre de la deuxième section, composée de I??l Karaka?, présidente, Guido Raimondi, András Sajó, Helen Keller, Paul Lemmens, Robert Spano et Jon Fridrik Kjølbro, s’est dessaisie au profit de la Grande Chambre, aucune des parties ne s’y étant opposée (articles 30 de la Convention et 72 du règlement).
6. Une audience s’est déroulée en public au Palais des droits de l’homme, à Strasbourg, le 2 septembre 2015 (article 59 § 3 du règlement).
Ont comparu :
– OMISSIS
EN FAIT
I. LES CIRCONSTANCES DE L’ESPÈCE
7. Les sociétés requérantes ont leur siège social respectivement à Bari pour OMISSIS., à Rome pour OMISSIS. Sarda S.r.l., et à Pellaro (Reggio de Calabre) pour OMISSIS
OMISSIS est né en décembre 1959 et réside à Pellaro.
A. G.I.E.M. S.r.l.
1) Les travaux de construction sur le terrain de la société requérante
8. La société requérante était propriétaire d’un terrain, sis à Bari sur la côte de Punta Perotti, d’une surface globale de 10 365 mètres carrés, contigu à un terrain qui appartenait à l’époque à une société à responsabilité limitée, Sud Fondi S.r.l. Son terrain était classé constructible par le plan général d’urbanisme (piano regolatore generale) quant à deux parcelles ; le restant était en revanche destiné par les dispositions techniques du plan général d’urbanisme à l’implantation de zones artisanales.
9. Par l’arrêté no 1042 du 11 mai 1992, le conseil municipal de Bari adopta le projet de lotissement (piano di lottizzazione) présenté par la société Sud Fondi S.r.l., lequel prévoyait la construction d’un complexe multifonctionnel comprenant des habitations, des bureaux et des magasins. La société requérante affirme que son terrain a été intégré d’office par le conseil municipal dans la convention de lotissement.
10. Le 27 octobre 1992, l’administration municipale de Bari demanda à la société requérante si elle souhaitait souscrire à une convention de lotissement afin de construire sur le terrain. En cas de réponse négative, l’administration aurait procédé à l’expropriation du terrain au sens de la loi no 6 de 1979 de la région des Pouilles.
11. Le 28 octobre 1992, la société requérante avisa l’administration municipale de Bari qu’elle souhaitait adhérer à une convention de lotissement. L’administration ne répondit pas.
12. Le 19 octobre 1995, l’administration municipale de Bari délivra le permis de construire à la société Sud Fondi S.r.l.
13. Le 14 février 1996, la société Sud Fondi S.r.l. entama les travaux de construction, qui furent en grande partie terminés avant le 17 mars 1997.
2) La procédure pénale contre les administrateurs de la société Sud Fondi S.r.l.
14. Le 27 avril 1996, à la suite de la publication d’un article de presse concernant les travaux de construction effectués à proximité de la mer à Punta Perotti, le procureur de la République de Bari ouvrit une enquête pénale.
15. Le 17 mars 1997, ce même procureur ordonna la saisie conservatoire de l’ensemble des constructions. Par ailleurs, il inscrivit dans le registre des personnes faisant l’objet de poursuites pénales les noms, entre autres, du fondé de pouvoir de la société Sud Fondi S.r.l. et des directeurs et responsables des travaux de construction. Dans son ordonnance, il estimait que la localité dénommée Punta Perotti était un site naturel protégé et que, par conséquent, l’édification du complexe était illégale.
16. Les représentants de la société Sud Fondi S.r.l. attaquèrent la mesure de saisie conservatoire devant la Cour de cassation. Par une décision du 17 novembre 1997, la haute juridiction annula cette mesure et ordonna la restitution de l’ensemble des constructions aux propriétaires, au motif que le site n’était frappé d’aucune interdiction de bâtir par l’effet du plan d’urbanisme.
17. Par un jugement du 10 février 1999, le tribunal de Bari reconnut le caractère illégal des immeubles bâtis à Punta Perotti au motif qu’ils n’étaient pas conformes à la loi no 431 du 8 août 1985 (« la loi no 431/1985 »), qui interdisait de délivrer des permis de construire relatifs aux sites d’intérêt naturel, parmi lesquels figuraient les zones côtières. Toutefois, considérant qu’en l’espèce l’administration locale avait bien délivré les permis de construire et qu’il était difficile de concilier la loi no 431/1985 et la législation régionale, qui présentait des lacunes, il estima qu’aucune faute ni intention délictueuse ne pouvait être reprochée aux accusés. Par conséquent, il relaxa tous les accusés au motif que l’élément moral de l’infraction faisait défaut (« perché il fatto non costituisce reato »).
18. Dans ce même jugement, estimant que les projets de lotissement étaient matériellement contraires à la loi no 47/1985 et de nature illégale, le tribunal de Bari ordonna, aux termes de l’article 19 de cette loi, la confiscation de l’ensemble des terrains lotis à Punta Perotti, dont celui de la société requérante, ainsi que des immeubles érigés sur le site, et leur intégration sans contrepartie dans le domaine de la mairie de Bari.
19. Par un arrêté du 30 juin 1999, le ministre du Patrimoine (« Ministro dei beni culturali ») frappa d’interdiction de construire la zone côtière près de la ville de Bari, ce qui comprenait le site de Punta Perotti, au motif qu’il s’agissait d’un site présentant un grand intérêt naturel. Cette mesure fut annulée par le tribunal administratif régional l’année suivante.
20. Le procureur de la République interjeta appel du jugement du tribunal de Bari, demandant la condamnation des accusés.
21. Par un arrêt du 5 juin 2000, la cour d’appel de Bari réforma le jugement de première instance. Elle estima que la délivrance des permis de construire était légale, eu égard à l’absence d’interdiction de bâtir à Punta Perotti et au défaut d’illégalité apparente dans la procédure d’adoption et d’approbation des conventions de lotissement.
22. En conséquence, la cour d’appel relaxa les accusés au motif que l’élément matériel de l’infraction faisait défaut (« perché il fatto non sussiste ») et révoqua la mesure de confiscation de l’ensemble des constructions et terrains. Le 27 octobre 2000, le procureur de la République se pourvut en cassation.
23. Par un arrêt du 29 janvier 2001, la Cour de cassation cassa sans renvoi la décision de la cour d’appel. Elle reconnut l’illégalité matérielle des projets de lotissement, au motif que les terrains concernés était frappés d’une interdiction absolue de construire et d’une contrainte de paysage, imposées par la loi. À cet égard, elle releva qu’au moment de l’adoption des projets de lotissement (le 20 mars 1990) la loi régionale no 30/1990 en matière de protection du paysage n’était pas encore en vigueur, et elle en déduisit que les dispositions applicables en l’espèce étaient celles de la loi régionale no 56 de 1980 (en matière d’urbanisme) et de la loi nationale no 431/1985 (en matière de protection des paysages).
24. La Cour de cassation observa cependant que la loi no 56/1980 imposait une interdiction de construire au sens de l’article 51 F), à laquelle les circonstances de l’espèce ne permettaient pas de déroger puisque les projets de lotissement concernaient des terrains non situés dans l’agglomération urbaine. La haute juridiction ajouta que, au moment de l’adoption des conventions de lotissement, les terrains concernés étaient inclus dans un plan urbain de mise en œuvre (piano di attuazione) du plan général d’urbanisme qui était postérieur à l’entrée en vigueur de la loi régionale no 56/1980.
25. La Cour de cassation releva qu’en mars 1990 (paragraphe 23 ci dessus), au moment de l’approbation des projets de lotissement, aucun programme urbain de mise en œuvre (programma di attuazione) n’était en vigueur. À cet égard, elle rappela sa jurisprudence selon laquelle il fallait qu’un plan urbain de mise en œuvre fût en vigueur à la date de l’approbation des projets de lotissement (Cour de cassation, Section 3, 21.1.97, Volpe ; 9.6.97, Varvara ; 24.3.98, Lucifero), dès lors que – toujours selon la jurisprudence –, à l’expiration d’un plan urbain de mise en œuvre, l’interdiction de construire à laquelle le programme avait mis fin redéployait ses effets. Par conséquent, il fallait retenir l’existence de l’interdiction de construire sur les terrains en cause au moment de l’approbation des projets de lotissement.
26. La Cour de cassation retint également l’existence d’une contrainte de paysage au sens de l’article 1 de la loi nationale no 431/1985. En l’espèce, l’avis de conformité à la protection des paysages de la part des autorités compétentes faisait défaut, à savoir qu’il manquait l’autorisation (nulla osta) délivrée par les autorités nationales et attestant de la conformité aux exigences de la protection du paysage – au sens de l’article 28 de la loi no 150/1942 – ainsi que l’avis préalable des autorités régionales prévu par les articles 21 et 27 de la loi no 150/1942 et l’avis du comité régional d’urbanisme prévu aux articles 21 et 27 de la loi régionale no 56/1980).
27. Enfin, la Cour de cassation releva que les projets de lotissement ne représentaient que 41 885 mètres carrés, alors que, selon les dispositions techniques du plan général d’urbanisme de la ville de Bari, la surface minimale était fixée à 50 000 mètres carrés.
28. À la lumière de ces considérations, la Cour de cassation retint donc le caractère illégal des projets de lotissement et des permis de construire délivrés. Elle relaxa les accusés au motif qu’il ne pouvait leur être reproché aucune faute ni intention de commettre les faits délictueux et qu’ils avaient commis une « erreur invincible et excusable » dans l’interprétation de dispositions régionales « obscures et mal formulées » et qui interféraient avec la loi nationale. La Cour de cassation prit également en compte le comportement des autorités administratives, et notamment les faits suivants : lors de l’obtention des permis de construire, les accusés avaient été rassurés par le directeur du bureau communal compétent ; les interdictions visant la protection des sites auxquelles le projet de construction se heurtait ne figuraient pas dans le plan d’urbanisme ; et l’administration nationale compétente n’était pas intervenue. Enfin, la Cour de cassation dit qu’en l’absence d’enquête sur les raisons des comportements tenus par les organes publics, il n’était pas permis de se livrer à des suppositions à ce sujet.
29. Dans le même arrêt, la Cour de cassation ordonna la confiscation de l’ensemble des constructions et des terrains, au motif que, conformément à sa jurisprudence, l’article 19 de la loi no 47/1985 était d’application obligatoire en cas de lotissement illégal, même en l’absence de condamnation pénale des constructeurs.
30. L’arrêt fut déposé au greffe le 26 mars 2001.
31. Dans l’intervalle, le 1er février 2001, la société requérante avait à nouveau demandé à l’administration de Bari de pouvoir conclure une convention de lotissement.
32. Le 15 février 2001, l’administration de Bari fit savoir à la société requérante qu’à la suite de l’arrêt de la Cour de cassation du 29 janvier 2001, la propriété des terrains sis à Punta Perotti, y compris celui appartenant à la société requérante, avait été transférée à la commune.
33. La procédure pénale décrite ci-dessus a fait l’objet d’une autre requête introduite devant la Cour (Sud Fondi S.r.l. et autres c. Italie, no 75909/01, 20 janvier 2009).
3) Les actions menées par la société requérante pour obtenir la restitution du terrain
34. Le 3 mai 2001, la société requérante saisit la cour d’appel de Bari et sollicita la restitution de son terrain. Elle allégua que, selon une jurisprudence de la Cour de cassation, la confiscation d’un bien appartenant à un tiers non partie à la procédure pénale ne pouvait être ordonnée que si ce dernier avait participé, matériellement ou moralement, à la commission de l’infraction.
35. Par une ordonnance du 27 juillet 2001, la cour d’appel fit droit à la demande de la société requérante.
36. Le procureur de la République se pourvut en cassation.
37. Par un arrêt du 9 avril 2002, la Cour de cassation annula l’ordonnance de la cour d’appel de Bari et ordonna la transmission de l’affaire au tribunal de Bari.
38. La société requérante introduisit une procédure d’incident d’exécution, sollicitant la restitution de son terrain.
39. Par une ordonnance déposée au greffe le 18 mars 2004, le juge des investigations préliminaires (« Giudice per le indagini preliminari », « le GIP ») de Bari rejeta la requête de la société requérante. Il observa tout d’abord que les doléances de l’intéressée ne portaient ni sur l’existence ni sur la régularité formelle de la mesure litigieuse. Il dit que celle-ci constituait une sanction administrative obligatoire que le juge pénal pouvait appliquer aussi à l’égard des biens des tiers n’ayant pas participé à la commission de l’infraction de lotissement illicite. Il estima que l’exigence publique de sauvegarde du territoire devait primer sur les intérêts particuliers.
40. La société requérante se pourvut en cassation. Elle souligna qu’aucun ouvrage n’avait été bâti sur son terrain, qui n’avait pas fait l’objet d’un permis de construire. Or, par sa nature même, la confiscation ne devait selon l’intéressée frapper que les seuls terrains où des constructions abusives avaient été réalisées.
41. Par un arrêt du 22 juin 2005, déposé au greffe le 18 janvier 2006, la Cour de cassation, estimant que le GIP de Bari avait motivé de façon logique et correcte tous les points controversés, débouta la société requérante de son pourvoi. La haute juridiction releva que la confiscation du terrain était conforme à sa jurisprudence constante selon laquelle la mesure visée à l’article 19 de la loi no 47 de 1985 était une sanction administrative obligatoire, appliquée par le juge pénal sur la base de la contrariété de la situation d’un bien avec la loi sur les lotissements illicites, et ce même en cas de relaxe des prévenus. Elle précisa que le propriétaire du terrain non partie à la procédure pénale qui alléguait sa bonne foi pouvait faire valoir ses droits devant les juridictions civiles.
4) Les derniers développements
42. Selon les informations fournies par les parties, en octobre 2012 la mairie de Bari, eu égard aux principes exposés et aux violations constatées par la Cour dans les arrêts Sud Fondi S.r.l. et autres (fond et satisfaction équitable, no 75909/01, 10 mai 2012), demanda au tribunal de Bari d’ordonner la restitution à la société requérante du terrain confisqué. Le 12 mars 2013, le GIP du tribunal de Bari révoqua la confiscation et ordonna la restitution du terrain au motif que, d’une part, la Cour avait conclu à la violation de l’article 7 de la Convention dans l’affaire Sud Fondi S.r.l. et autres et que, d’autre part, la société était à considérer comme un tiers de bonne foi car aucun de ses administrateurs n’était responsable du lotissement illicite. La décision du GIP fut inscrite dans les registres immobiliers le 14 juin 2013 et la société requérante put recouvrer son bien le 2 décembre 2013.
43. Le 7 avril 2005, la société requérante avait saisi le tribunal de Bari afin d’obtenir réparation des dommages subis à raison du comportement de la mairie de Bari et de ses conséquences sur son domaine. Elle faisait grief à la mairie d’avoir 1) omis d’adopter une variante au plan d’urbanisme, 2) omis de préciser l’existence de contraintes apparues quant à la destination urbaine des zones concernées par le lotissement litigieux, et 3) approuvé des procédures relatives au lotissement qui étaient apparemment légitimes mais avaient entraîné la confiscation du terrain et causé à elle un important préjudice économique.
Selon les informations fournies par les parties, la procédure est pendante dans l’attente de l’expertise sur l’évaluation des préjudices – qui d’après la société requérante s’élèvent à 52 millions d’euros.
B. Hotel Promotion Bureau S.r.l. et R.I.T.A. Sarda S.r.l.
1) Le projet de lotissement
44. La société requérante R.I.T.A. Sarda S.r.l. était propriétaire d’un terrain constructible d’une surface d’environ 33 hectares sis à Golfo Aranci.
45. Selon le programme communal d’urbanisme de Golfo Aranci (programma comunale di fabbricazione) approuvé le 21 décembre 1981, le terrain en question appartenait à la zone F – classée zone touristique – et était constructible pour un volume donné. Il était possible de construire des volumes plus importants dans le cas de structures hôtelières ou para hôtelières.
46. Souhaitant construire une résidence touristique hôtelière comprenant plusieurs logements (produttiva alberghiera), R.I.T.A. Sarda S.r.l. présenta un projet de lotissement (piano di lottizzazione) aux autorités compétentes.
47. Le 27 mars 1991, en vertu de l’article 13 de la loi régionale no 45 de 1989, la région de Sardaigne donna son autorisation (nulla osta) pour construire à une distance minimale de 150 mètres de la mer sous réserve qu’une fois érigés les immeubles fussent effectivement utilisés à des fins touristico-hôtelières. Cette obligation devait figurer dans le registre immobilier.
48. Le 29 novembre 1991, la région de Sardaigne accorda à R.I.T.A. Sarda S.r.l. l’autorisation en matière d’aménagement paysager au sens de la loi no 431/1985 et de l’article 7 de la loi no 1497/1939 (paragraphes 93-96 ci dessous).
49. La ville de Golfo Aranci approuva définitivement le projet de lotissement le 17 décembre 1991.
50. Le 22 avril 1992, sous réserve de l’obtention de l’autorisation de la région, la ville de Golfo Aranci autorisa le maire à accorder un permis de construire dérogatoire permettant un volume de construction plus important que celui prévu par son plan d’urbanisme, pour réaliser une structure para hôtelière (opere alberghiere ricettive). Il ressort du dossier que le projet de lotissement concernait 330 026 mètres carrés.
51. Le 17 juillet 1992, la région de Sardaigne donna son autorisation définitive au projet.
52. Entre-temps, le 22 juin 1992, la loi régionale no 11/1992 entra en vigueur. Elle supprimait la possibilité de déroger à l’interdiction de construire à proximité de la mer et fixait la distance minimale à deux kilomètres pour les habitations et à 500 mètres pour les hôtels. Quant aux immeubles destinés à un usage para-hôtelier, comme les résidences touristico-hôtelières dont il est question en l’espèce, ceux-ci étaient désormais assimilés à des habitations. Toujours selon la même loi, la distance minimale de deux kilomètres devait dès lors être respectée, sauf dans les cas où, avant le 17 novembre 1989, la convention de lotissement avait été déjà conclue et où les travaux d’urbanisation avaient déjà commencé.
53. Le 17 juillet 1992, la région de Sardaigne autorisa le maire à accorder à la société R.I.T.A. Sarda S.r.l. un permis de construire dérogatoire au plan communal d’urbanisme.
54. Le 13 août 1992, le maire de Golfo Aranci et R.I.T.A. Sarda S.r.l. conclurent une convention de lotissement. Aux termes de l’article 10 de celle-ci, les immeubles construits devaient rester affectés à un usage touristico-hôtelier et ne pouvaient être vendus à l’unité pendant vingt ans. La convention précisait que le plan de lotissement était conforme à l’article 13 de la loi régionale no 45/1989 et aux autres règles urbanistiques ; elle attestait que la société requérante avait versé une caution équivalente au coût total des travaux d’urbanisation. Ces derniers seraient à la charge de la société requérante, qui était également censée céder à titre gratuit à la commune 30 % de la surface du terrain pour la construction des ouvrages d’urbanisation primaire (urbanizzazione primaria).
55. Le 31 août 1992, la ville de Golfo Aranci délivra le permis de construire pour les ouvrages d’urbanisation primaire. Le 23 novembre 1992, la ville délivra le permis de construire pour les constructions.
56. Le 19 février 1993, à la suite de l’entrée en vigueur, le 22 juin 1992 (paragraphe 52 ci-dessus), de la loi régionale no 11/1992 portant modification de la loi régionale no 45/1989, la région révoqua certaines autorisations accordées sur la base de la législation précédente. La société requérante ne fut pas concernée.
57. Les travaux débutèrent en 1993. En 1997, quatre-vingt-huit logements, soit moins d’un tiers de ceux à construire, avaient été édifiés. Plusieurs d’entre eux avaient été vendus à des particuliers, avec une clause précisant que le bien devait rester pendant des années affecté à un usage touristico-hôtelier.
58. Le 28 janvier 1995, R.I.T.A. Sarda S.r.l., à la recherche de nouveaux partenaires dans un souci d’optimisation du projet et de partage des risques, demanda à la commune si la vente des immeubles à des tiers était compatible avec la convention de lotissement. Le 14 février 1995, la commune jugea que la convention était rédigée de façon suffisamment claire et qu’il n’y avait donc nul besoin d’éclaircissements. Elle exprima un avis favorable à la possibilité de vente des immeubles, exception faite pour la vente à l’unité et sous réserve que la destination des immeubles demeurât inchangée.
59. Le 11 mars 1996, la commune, à nouveau sollicitée par la société requérante, confirma l’avis donné le 14 février 1995.
60. À une date non précisée, R.I.T.A. Sarda S.r.l. conclut un contrat préliminaire de vente avec Hotel Promotion Bureau S.r.l. concernant une partie des terrains inclus dans la convention de lotissement et certains immeubles construits dans l’intervalle. En outre, le 15 janvier 1996, Hotel Promotion Bureau. S.r.l. conclut un accord (contratto di appalto) avec R.I.T.A. Sarda S.r.l., aux termes duquel cette dernière s’engageait à effectuer des travaux de construction sur les terrains qui faisaient l’objet du contrat préliminaire de vente.
61. Le 26 février 1997, en vue de devenir propriétaire des terrains et des immeubles, Hotel Promotion Bureau S.r.l. conclut également des accords avec une agence de voyage, afin d’offrir les logements à la location hebdomadaire.
62. Le 22 octobre 1997, R.I.T.A. Sarda S.r.l. vendit à Hotel Promotion Bureau S.r.l. 36 859 mètres carrés de terrain et les bâtiments dénommés « C2 », soit seize logements destinés à un usage touristico-résidentiel. Outre les immeubles, R.I.T.A. Sarda S.r.l. transféra à Hotel Promotion Bureau S.r.l. les droits de construction. Le prix de cette transaction fut fixé à 7 200 000 000 lires italiennes (ITL), soit 3 718 489,67 euros (EUR).
63. En novembre 1997, R.I.T.A. Sarda S.r.l. était propriétaire de seize logements et des terrains concernés par le projet de lotissement, déduction faite de la parcelle no 644 et de ceux qui avaient été vendus à Hotel Promotion Bureau S.r.l. Cette dernière était propriétaire des terrains achetés et de seize logements.
64. Le 26 mars 1998, la commune approuva le transfert (voltura) du permis de construire concernant les terrains et les immeubles achetés par Hotel Promotion Bureau S.r.l.
65. Le 3 avril 2006, à la suite de la demande présentée par R.I.T.A. Sarda S.r.l. en vue d’obtenir un certificat d’urbanisme relatif aux biens litigieux concernant la période 1990-1997, la commune précisa que la convention de lotissement conclue avec R.I.T.A. Sarda S.r.l. et les autorisations accordées étaient compatibles avec les règles urbanistiques en vigueur à l’époque, et notamment avec la loi régionale no 45/1989 ; par conséquent, elle estima que l’infraction de lotissement illicite n’était pas constituée en l’espèce.
2) La procédure pénale
66. En 1997, le procureur de la République d’Olbia ouvrit une enquête pénale à l’encontre de M.C. et L. C., les représentants légaux des sociétés requérantes. Ceux-ci étaient soupçonnés de plusieurs infractions, en particulier de lotissement illicite au sens de l’article 20 de la loi no 47/1985, pour avoir édifié trop près de la mer et sans permis de construire, et d’escroquerie dans la mesure où ils avaient changé la destination des immeubles en violation de la convention de lotissement.
67. Le 20 novembre 1997, les terrains et les bâtiments construits firent l’objet d’une saisie conservatoire.
68. Par une ordonnance du 17 janvier 2000, le tribunal de Sassari restitua aux ayants droit les terrains et les bâtiments.
69. Par un jugement du 31 mars 2003, le tribunal d’Olbia relaxa sur le fond M.C et L. C. de toutes les infractions qui leur étaient reprochées, sauf celle de lotissement illicite, qui fut déclarée prescrite.
70. Eu égard à l’entrée en vigueur de la loi régionale no 11/1992 (paragraphe 52 ci-dessus) et à la nouvelle distance minimale par rapport à la mer introduite par ce texte, le tribunal estima que la ville de Golfo Aranci n’aurait jamais dû délivrer les permis de construire, et que les autorisations délivrées précédemment ne pouvaient pas légitimer une telle situation. Selon lui, les permis de construire étaient contraires à la loi ou, du moins, sans effet (inefficaci). Le tribunal expliqua que, bien qu’érigées conformément aux autorisations délivrées par la commune, les constructions litigieuses se heurtaient donc aux interdictions prévues par la loi et s’analysaient en un lotissement illicite. Il ajouta que la vente des logements à des particuliers faisait douter de l’usage touristico-hôtelier et que ce changement de destination confirmait le caractère illégal des ouvrages réalisés. En conclusion, il ordonna la confiscation des biens précédemment saisis et le transfert de la propriété à la ville de Golfo Aranci au sens de l’article 19 de la loi no 47/1985.
71. Quant au chef d’accusation d’escroquerie en particulier, le tribunal estima que le délit n’était pas constitué : pour lui, la commune n’avait subi aucun préjudice économique puisque les coûts des ouvrages d’urbanisation étaient demeurés inchangés même au regard du changement de destination. Il considéra de plus que l’existence de l’élément moral, c’est-à-dire de l’intention de frauder la commune, n’avait pas été prouvée, étant donné que la vente visait à pallier les difficultés économiques de R.I.T.A. Sarda S.r.l. Par ailleurs, il rappela que la commune avait fourni à la société un avis favorable à la vente des immeubles.
72. Par un arrêt du 11 octobre 2004, la cour d’appel de Cagliari confirma le non-lieu à poursuivre (non doversi procedere) fondé par le tribunal d’Olbia sur la prescription et réaffirma que la ville de Golfo Aranci n’aurait pas dû délivrer les permis de construire, qui étaient illégaux et en tous les cas sans effet. Elle jugea que les constructions réalisées étaient de facto incompatibles avec la loi régionale qui les interdisait. Elle observa en outre qu’entre mars 1995 et novembre 1997 la plupart des logements réalisés avaient été vendus, ce qui avait changé la destination d’usage. Quant au chef d’accusation d’escroquerie, elle confirma la relaxe des représentants légaux des sociétés requérantes en reprenant les mêmes motifs retenus par le tribunal sur ce point. Elle confirma l’ordonnance de confiscation.
73. M. C. et L. C. se pourvurent en cassation. Par un arrêt du 15 février 2007, la Cour de cassation les débouta de leur pourvoi.
3) Les derniers développements
74. Selon les informations fournies par le Gouvernement, au 29 juillet 2015, les acquéreurs individuels des immeubles confisqués en avaient toujours la pleine disposition. Auparavant, le 21 mai 2015, une délibération du conseil municipal de Golfo Aranci avait reconnu l’intérêt réel de la collectivité à la conservation du complexe immobilier confisqué, se référant, notamment, à la possibilité d’utiliser les logements pour parer aux situations d’urgence dans le cas où les autorités locales décideraient de concéder directement ou indirectement l’usage des biens à titre onéreux à des personnes à faibles revenus.
C. Falgest S.r.l. et M. Gironda
1) Le projet de lotissement
75. La société Falgest S.r.l. et M. Filippo Gironda étaient copropriétaires à parts égales d’un terrain d’une surface globale de 11 870 mètres carrés sis à Testa di Cane et Fiumarella di Pellaro (Reggio de Calabre). Le plan d’occupation des sols prévoyait pour ce terrain la possibilité de construire uniquement des résidences à usage touristico-hôtelier.
76. Le 12 octobre 1994, les requérants demandèrent un permis de construire pour une résidence touristique composée de quarante deux maisons et dotée d’équipements sportifs.
77. Le 15 septembre 1997, la ville de Reggio de Calabre délivra le permis de construire.
78. À la suite d’une vérification, la ville constata des disparités par rapport au projet. Le 26 janvier 1998, elle ordonna la suspension des travaux.
79. Le 29 janvier 1998, les requérants déposèrent une variante au projet de construction (variante in corso d’opera) – qui prévoyait moins de maisons (quarante au lieu de quarante-deux) et restreignait la zone de construction. Cette variante devait permettre de régulariser le projet en le rendant conforme à la loi no 47/1985.
80. Le 10 février 1998, le maire de Reggio de Calabre annula l’ordre de suspension des travaux au motif que les disparités constatées par rapport au projet de construction pouvaient être régularisées par le biais de la variante présentée en cours de construction au titre de l’article 15 de la loi no 47/1985.
81. Le 1er octobre 1998, un expert mandaté par la ville de Reggio de Calabre constata la conformité des travaux à la variante présentée. Les travaux se poursuivirent.
2) La procédure pénale
82. En 2002, le procureur de la République de Reggio de Calabre ouvrit une enquête concernant M. Gironda, en sa qualité de copropriétaire du bien, ainsi que cinq autres personnes, à savoir un administrateur de la société, deux signataires du projet immobilier et deux directeurs des travaux, tous soupçonnés de plusieurs infractions, en particulier de lotissement illicite au sens de l’article 20 de la loi no 47/1985.
83. Par un jugement du 22 janvier 2007, le tribunal de Reggio de Calabre relaxa tous les prévenus sur le fond (perché il fatto non sussiste) pour l’ensemble des infractions à l’exception de celle de lotissement illicite, pour laquelle il prononça un non-lieu pour prescription. Il constata que le projet portait sur la construction de résidences à usage touristico hôtelier. Or, selon lui, les caractéristiques des immeubles (caratteristiche strutturali) ainsi que des éléments de preuve donnaient à penser que la vraie finalité du projet était la vente de maisons à des particuliers, ce qui faisait douter de l’usage touristico-hôtelier du complexe. Le tribunal estima que le changement de destination rendait illicite le lotissement. En conclusion, il ordonna la confiscation des terrains et des ouvrages construits et le transfert de la propriété de ces biens à la ville de Reggio de Calabre au sens de l’article 19 de la loi no 47/1985.
84. Par un arrêt du 28 avril 2009, la cour d’appel de Reggio de Calabre relaxa les requérants sur le fond pour toutes les infractions (perché il fatto non sussiste), y compris celle de lotissement illicite. Elle annula la décision de confiscation des biens et ordonna la restitution de ceux-ci aux propriétaires.
85. La cour d’appel estima en particulier que le projet approuvé était compatible avec le plan d’occupation des sols et avec les dispositions en matière d’urbanisme. Faute de contrat ou de compromis de vente, elle jugea qu’il n’y avait aucune preuve du changement de destination des ouvrages réalisés et en déduisit qu’il n’y avait pas de lotissement illicite.
86. Par un arrêt du 22 avril 2010, déposé au greffe le 27 septembre 2010, la Cour de cassation annula sans renvoi l’arrêt de la cour d’appel, estimant que le changement de destination des immeubles construits était prouvé par les déclarations faites par des tiers et par des documents versés au dossier. Pour la haute juridiction, il s’agissait donc bel et bien d’un lotissement illicite sciemment réalisé par les inculpés (infraction qui était prescrite, ce qui entraînait un non-lieu). Par conséquent, les biens litigieux furent à nouveau frappés par la décision de confiscation prononcée en première instance par le tribunal de Reggio de Calabre. La relaxe des inculpés fut confirmée.
3) L’état actuel des biens confisqués
87. D’après un rapport d’expertise du 5 mai 2015, établi par un expert mandaté par les requérants, le complexe saisi aux intéressés est dans un état d’abandon et d’incurie avancés, la mairie propriétaire des lieux n’ayant réalisé, selon les requérants, aucune activité d’entretien des espaces.
II. LE DROIT ET LA PRATIQUE INTERNES PERTINENTS
A. Principes généraux de droit pénal
88. L’article 27 § 1 de la Constitution italienne prévoit que « la responsabilité pénale est personnelle ». La Cour constitutionnelle a dit à plusieurs reprises qu’il ne pouvait y avoir de responsabilité objective en matière pénale (voir, parmi d’autres, l’arrêt no 1 rendu le 10 janvier 1997 par la Cour constitutionnelle). L’article 27 § 3 de la Constitution prévoit que « les peines (...) doivent tendre à l’amendement du condamné ».
89. L’article 25 de la Constitution dispose, en ses deuxième et troisième alinéas, que « [n]ul ne peut être puni en l’absence d’une loi entrée en vigueur avant la commission des faits » et que « [n]ul ne peut faire l’objet d’une mesure de sûreté sauf dans les cas prévus par la loi ».
90. Aux termes de l’article 1 du code pénal, « [n]ul ne peut être puni pour un fait qui n’est pas expressément prévu par la loi comme étant constitutif d’une infraction pénale, et par une peine qui n’est pas établie par la loi ». L’article 199 du code pénal, qui concerne les mesures de sûreté, dispose que nul ne peut être soumis à des mesures de sûreté non prévues par la loi et en dehors des cas prévus par la loi.
91. Selon l’article 42, alinéa 1, du code pénal, « [n]ul ne peut être puni pour une action ou une omission constituant une infraction pénale prévue par la loi si, dans la commission des faits, conscience et volonté (coscienza e volontà) étaient absentes chez l’auteur ». La même règle est établie par l’article 3 de la loi no 689 du 25 novembre 1989 en ce qui concerne les infractions administratives.
92. L’article 5 du code pénal prévoit que « [n]ul ne peut se prévaloir de son ignorance de la loi pénale à titre d’excuse ». La Cour constitutionnelle (dans l’arrêt no 364/1988) a jugé que ce principe ne s’appliquait pas quand il s’agissait d’une erreur invincible, de sorte que cet article doit désormais être lu comme suit : « [n]ul ne peut se prévaloir de son ignorance de la loi pénale à titre d’excuse, sauf en cas d’erreur invincible ». Elle a indiqué comme causes possibles du caractère objectivement invincible de l’erreur sur la loi pénale l’« obscurité absolue de la loi », les « assurances erronées » de la part de personnes en position institutionnelle pour juger de la légalité des faits à accomplir, ou l’état « gravement chaotique » de la jurisprudence.
B. Les dispositions en matière d’urbanisme
93. La protection des lieux pouvant être considérés comme sites naturels remarquables (bellezze naturali) est réglementée par la loi no 1497 du 29 juin 1939, qui permet à l’État de frapper d’une « contrainte de paysage » (vincolo paesaggistico) les sites à protéger.
94. Par le décret présidentiel no 616 du 24 juillet 1977, l’État a délégué aux régions les fonctions administratives en matière de protection des sites naturels remarquables.
1. La loi no 431 du 8 août 1985 (Dispositions urgentes concernant les sites présentant un grand intérêt pour l’environnement)
95. L’article 1 de cette loi soumet à des servitudes visant à protéger les paysages et l’environnement au sens de la loi no 1497/1939 (vincolo paesaggistico e ambientale), entre autres, les zones côtières situées à moins de 300 mètres de la ligne de brisement des vagues, même pour les terrains surplombant la mer. Il en découle l’obligation de demander aux autorités compétentes un avis de conformité à la protection des paysages pour tout projet de modification touchant ces zones. Ces servitudes ne s’appliquent pas aux terrains relevant des « zones urbaines A et B », à savoir les centres urbains et les zones limitrophes. Pour les terrains inclus dans d’autres zones, elles ne s’appliquent pas à ceux qui sont compris dans un « plan urbain de mise en œuvre ».
96. Par cette loi, le législateur a soumis l’ensemble du territoire italien à une protection généralisée. Quiconque ne respecte pas les servitudes prévues à l’article 1 s’expose notamment aux sanctions en matière d’urbanisme prévues par l’article 20 de la loi no 47/1985 (paragraphe 104 ci dessous).
2. La loi no 10 du 27 janvier 1977 (Dispositions en matière de constructibilité des sols)
97. Cette loi prévoit en son article 13 que les plans généraux d’urbanisme peuvent être réalisés sous réserve de l’existence d’un plan ou d’un programme urbain de mise en œuvre (piano o programma di attuazione). Ce plan ou programme doit délimiter les zones dans lesquelles les dispositions des plans généraux d’urbanisme doivent être mises en œuvre.
98. Il incombe aux régions de décider du contenu et de la procédure d’élaboration du plan urbain de mise en œuvre et d’établir la liste des villes exonérées de l’obligation d’adopter un tel plan.
99. Lorsqu’une ville est tenue d’adopter ce type de plan, les permis de construire ne peuvent être délivrés par le maire que s’ils visent des biens sis à l’intérieur d’une zone comprise dans le programme de mise en œuvre (sauf exceptions prévues par la loi) et que si le projet est conforme au plan général d’urbanisme.
100. Aux termes de l’article 9, les villes exonérées de l’obligation d’adopter un plan de mise en œuvre peuvent délivrer des permis de construire.
3. La loi no 56 de la région des Pouilles du 31 mai 1980
101. L’article 51, alinéa f), de cette loi est ainsi libellé :
« (...) Jusqu’à l’entrée en vigueur des plans d’urbanisme territoriaux (...)
f) Il est interdit de construire à moins de 300 mètres de la limite du domaine maritime ou du point le plus élevé surplombant la mer.
Si un plan d’urbanisme (strumento urbanistico) est déjà en vigueur ou a été adopté au moment de l’entrée en vigueur de cette loi, il n’est possible de construire que dans les zones A, B et C au sein des centres habités et au sein des installations touristiques. En outre, il est possible de construire des ouvrages publics et d’achever les installations industrielles et artisanales qui étaient en cours de construction à l’entrée en vigueur de cette loi. »
4. La loi no 47 du 28 février 1985 (Dispositions relatives au contrôle de l’activité en matière d’urbanisme et de construction, aux sanctions, à la restitution et à la régularisation des ouvrages)
102. Selon l’article 18 de cette loi, tel qu’en vigueur à l’époque des faits de l’espèce :
« Il y a lotissement illicite d’un terrain aux fins de la construction lorsqu’il y a commencement d’ouvrage impliquant une transformation urbanistique non conforme aux plans d’urbanisme (strumenti urbanistici) déjà en vigueur ou adoptés, ou en tout cas non conforme aux lois de l’État ou des régions, ou bien en l’absence de l’autorisation requise (...) ; ainsi que lorsque ladite transformation urbanistique est réalisée par le fractionnement et la vente (ou par des actes équivalents) du terrain en lots qui, par leur nature, (...) démontrent de manière incontestable leur destination réelle. (...) ».
103. L’article 19 de cette loi prévoit la confiscation des ouvrages illicites ou des terrains lotis de manière illicite, lorsque les juridictions pénales ont établi par un arrêt définitif l’illégalité du lotissement. L’arrêt pénal est immédiatement transcrit dans les registres fonciers.
104. Selon l’article 20, en cas de lotissement illicite tel que défini à l’article 18 de la même loi, les sanctions pénales prévues sont une peine d’emprisonnement de deux ans maximum et une amende pouvant aller jusqu’à 100 millions de lires italiennes (environ 51 646 euros). La confiscation n’y est pas mentionnée.
5. Le code de la construction (Décret du président de la République no 380 du 6 juin 2001)
105. Le décret présidentiel no 380 du 6 juin 2001 (Testo unico delle disposizioni legislative et regolamentari in materia edilizia) a codifié les dispositions existantes, notamment en matière de permis de construire.
106. L’article 30 § 1 du code de la construction, qui reprend sans le modifier l’article 18, alinéa 1, de la loi no 47/1985 se lit ainsi :
« Il y a lotissement illicite de terrains lorsqu’on commence des ouvrages entraînant une transformation urbanistique (...) des terrains en question en violation des documents d’urbanisme (c’est-à-dire le plan local d’urbanisme, le plan d’occupation des sols et toute autre règle encadrant l’aménagement et l’urbanisme à l’échelle d’un territoire – strumenti urbanistici) (...) ou des lois de l’État ou des régions, ou en l’absence de l’autorisation nécessaire (...) ; ainsi que lorsque ladite transformation urbanistique est réalisée par le fractionnement et la vente ou des actes équivalents du terrain en lots qui, par leur nature, (...) démontrent de manière incontestable leur destination réelle. »
107. Selon l’article 30 §§ 7 et 8, du code de la construction, qui reprend sans le modifier l’article 18, alinéas 7 et 8, de la loi no 47/1985, en cas de lotissement de terrains sans autorisation de la commune, celle-ci suspend, par ordonnance, les activités de lotissement concernant les terrains litigieux. L’autorité interdit également que les terrains et les ouvrages bâtis puissent faire l’objet d’une transaction. L’ordonnance de suspension doit être transcrite dans les registres fonciers. Si elle n’est pas annulée dans les 90 jours qui suivent, les terrains lotis sont inclus de plein droit et sans frais dans le domaine de la commune sur le territoire de laquelle le lotissement a été réalisé. Ensuite, la commune doit prévoir la démolition des constructions. Si la commune fait défaut, la région peut adopter les mesures qu’elle estime nécessaires et, en même temps, elle doit en informer le parquet en vue d’un éventuel exercice de l’action publique.
108. Au moment de la codification, les articles 19 et 20 de la loi no 47/1985 ont été fusionnés sans modification en une seule disposition, à savoir l’article 44 du code, qui est ainsi intitulé : « Art. 44 (L) – Sanctions pénales (...). » L’article 44 § 2 du code de la construction reprend l’article 19 de la loi no 47/1985, tel que modifié par l’article 3 du décret-loi no 146 du 23 avril 1985, converti en la loi no 298 du 21 juin 1985. L’article 44 dispose que :
« 2. L’arrêt définitif (sentenza definitiva) du juge pénal établissant qu’il y a eu lotissement illicite ordonne la confiscation des terrains illicitement lotis et des ouvrages illicitement bâtis. À la suite de la confiscation, les terrains sont inclus dans le domaine de la commune sur le territoire de laquelle le lotissement a été fait. L’arrêt définitif vaut titre pour inscription immédiate dans les registres immobiliers. »
C. L’infraction de lotissement illicite
1. Les formes de l’infraction
109. Selon la définition figurant à l’article 18 § 1 de la loi no 47/1985 ainsi qu’à l’article 30 § 1 du code de la construction, le lotissement illicite peut se présenter sous quatre formes :
– Lotissement illicite « matériel » (Lotizzazione abusiva materiale) ;
– Lotissement illicite « juridique » (Lottizzazione abusiva negoziale) ;
– Lotissement illicite « mixte » (Lottizzazione cosiddetta mista) ;
– Lotissement illicite par changement de destination des immeubles (Lotizzazione abusiva mediante mutamento della destinazione d’uso di edifici).
a. Lotissement illicite « matériel »
110. Cette infraction renvoie à un projet de développement urbain impliquant la construction de bâtiments ou d’infrastructures, ou susceptible de conférer à un territoire donné un aménagement différent par rapport à celui prévu par les règles urbanistiques. Selon la typologie des règles violées, on distingue deux formes différentes de lotissement illicite dans cette catégorie :
i. le lotissement illicite « matériel » formel, lorsque la transformation urbanistique est dépourvue d’autorisation ou contraire à l’autorisation accordée.
ii. le lotissement illicite « matériel » substantiel, lorsque la transformation urbanistique a été autorisée par l’administration (la commune et, éventuellement, la région) mais que cette autorisation n’est pas légitime car non conforme aux documents d’urbanisme, à la législation régionale ou aux lois nationales.
111. Jusqu’à l’arrêt de l’Assemblée plénière de la Cour de cassation no 5115 de 2002 (affaire Salvini et autres), la notion de lotissement illicite matériel substantiel était contestée. Selon une jurisprudence de la Cour de cassation, l’infraction de lotissement illicite n’était pas constituée en cas d’autorisation donnée par les autorités compétentes (Cass., 1988, affaire Brunotti, et Cass., arrêt no 6094, 1991, affaire Ligresti et autres). L’aménagement du territoire était encadré par une série d’actes administratifs qui, à partir du plan d’urbanisme plus général, aboutissaient à l’adoption de l’acte censé régler le cas d’espèce. Le juge pénal ne pouvait refuser d’appliquer l’acte administratif d’autorisation, sauf si cet acte était considéré comme inexistant ou invalide (Cass., affaire Ligresti et autres, précitée). Dès lors que le lotissement illicite portait atteinte à la compétence de l’administration en matière d’aménagement du territoire, la contravention était constituée lorsqu’une nouvelle zone urbanisée était créée, en dehors de tout contrôle préventif de la commune (Cass., 1980, affaire Peta, et Cass., affaire Brunotti, précitée). En conclusion, selon cette jurisprudence, le lotissement était illicite seulement lorsque il n’était pas autorisé, mais pas dans l’hypothèse où, bien qu’autorisée, l’activité n’était pas jugée conforme à d’autres normes urbanistiques.
112. Dans l’arrêt no 5115 de 2002, l’Assemblée plénière, a toutefois retenu une nouvelle jurisprudence, désormais constante, selon laquelle la contravention est constituée non seulement dans le cas où les ouvrages sont en cours de réalisation sans avoir fait l’objet d’une autorisation ou en violation des modalités fixées dans l’autorisation, mais également en cas d’autorisation non conforme à d’autres règles urbanistiques, en particulier régionales ou nationales (infraction de lotissement matériel « substantiel »). Selon cette jurisprudence, le lotissement illicite « matériel formel » doit être considéré comme une hypothèse résiduelle par rapport au lotissement illicite « juridique ».
b. Lotissement illicite « juridique »
113. La contravention est constituée également lorsque la transformation urbanistique est réalisée par le fractionnement et la vente (ou par des actes équivalents) du terrain en lots qui, par leur nature même, démontrent de manière incontestable la destination réelle, différente de celle prévue par les règles urbanistiques. Dans cette hypothèse, la transformation urbanistique n’est pas causée par une activité matérielle (la construction des ouvrages) : elle est exclusivement juridique (Cass., 2009, affaire Quarta). Si aux actes juridiques s’ajoute une activité de construction, on se trouve non plus dans l’hypothèse de lotissement « juridique » mais dans celle de lotissement illicite mixte (Cass., arrêt no 618, 2012). Le lotissement juridique est une contravention qui implique une pluralité d’auteurs, c’est-à-dire au moins le vendeur et l’acheteur des lots.
c. Lotissement illicite mixte
114. Cette forme de lotissement illicite renvoie à une activité juridique de fractionnement d’un terrain en lots et à l’activité de construction consécutive à ce fractionnement (Cass., arrêt no 6080, 2008, affaire Casile, Cass., arrêt no 45732, 2012, affaire Farabegoli, et Cass., arrêt no 3454, 2013, affaire Martino).
d. Lotissement illicite par changement de destination des immeubles
115. Enfin, la jurisprudence a inclus dans la notion de lotissement illicite l’hypothèse du changement de la destination d’ouvrages construits dans une zone dont le plan de lotissement avait été auparavant approuvé. La mutation peut être réalisée, par exemple, par le fractionnement d’un complexe immobilier à vocation touristico-hôtelière sous forme de ventes séparées d’immeubles à des particuliers à usage d’habitation. Ce changement de destination doit être de nature à modifier l’aménagement du territoire. Cette forme de lotissement peut entrer dans la catégorie des lotissements matériels ou juridiques selon que l’accent est mis sur l’existence de constructions (élément matériel) ou sur la façon dont la transformation urbanistique se réalise, c’est-à-dire par un acte juridique (voir, dans ce sens, Cass., arrêt no 20569, 2015). Bien que cette forme de lotissement n’implique pas une activité de construction non autorisée, la jurisprudence estime qu’elle entre dans les hypothèses prévues par l’article 30 du code de la construction, étant donné que la vente séparée des immeubles implique nécessairement le fractionnement des terrains (Cass., affaire Farabegoli précitée).
2. Les intérêts juridiques affectés par l’infraction de lotissement illicite
116. Selon la Cour de cassation, en créant la contravention de lotissement illicite, le législateur avait l’intention de protéger deux intérêts distincts : d’une part, il souhaitait assurer que la transformation du territoire se déroulât sous le contrôle de l’administration responsable de la planification de l’aménagement du territoire (en particulier en érigeant en infraction pénale le lotissement illicite matériel formel et le lotissement illicite juridique) (Cass., affaire Salvini et autres précitée, Cass., arrêt no 4424, 2005, et Conseil d’État, arrêt no 5843, 2003), évitant ainsi le risque de travaux d’urbanisation imprévus ou différents de ceux prévus au départ (Cass., arrêt no 27289, 2012, affaire Dotta) ; d’autre part, il avait pour but de garantir la conformité aux règles urbanistiques de la transformation du territoire (c’est le cas des lotissements autorisés mais contraires à d’autres lois, c’est-à-dire les cas de lotissement matériel substantiel – Cass., affaire Salvini et autres précitée, Cass., arrêt no 4424 précité, et Conseil d’État, arrêt no 5843 précité).
117. La Cour de cassation a explicitement précisé que la contravention de lotissement illicite constituait une infraction de mise en danger. Dans une affaire en particulier, où elle a établi un parallèle avec l’infraction de construction illicite d’un immeuble, elle a parlé de danger abstrait, c’est-à-dire une présomption irréfragable de danger, sur la base de laquelle l’auteur est sanctionné indépendamment de la vérification d’un danger concret (Cass., arrêt no 20243, 2009, affaire De Filippis).
D. La confiscation à titre de sanction pour lotissement illicite
1. La nature de la confiscation
118. La Cour de cassation a toujours reconnu à la confiscation la nature de « sanction ». Au départ, elle l’avait du reste classée dans la catégorie des sanctions pénales. En conséquence, la confiscation ne pouvait être appliquée qu’aux biens du prévenu reconnu coupable du délit de lotissement illicite, conformément à l’article 240 du code pénal (Cass., affaire Brunotti précitée, Cass., Ass. plén., 1990, affaire Cancilleri, et Cass., affaire Ligresti précitée).
119. Par un arrêt du 12 novembre 1990, la Cour de cassation (affaire Licastro) a jugé que la confiscation était une sanction administrative obligatoire, indépendante de la condamnation au pénal. Selon la haute juridiction, cette sanction pouvait donc être prononcée à l’égard de tiers, dès lors qu’à l’origine de la confiscation se trouvait une situation (par exemple une construction ou un lotissement) qui était matériellement illicite, indépendamment de l’existence de l’élément moral. De ce fait, la confiscation peut être ordonnée lorsque l’auteur est relaxé à raison de l’absence d’élément moral (« perché il fatto non costituisce reato »), mais elle ne peut l’être si l’auteur est relaxé à raison de la non-matérialité des faits (« perché il fatto non sussiste »).
120. Cette jurisprudence a été largement suivie (Cass., 1995, affaire Besana, Cass., arrêt no 331, 15 mai 1997, affaire Sucato, Cass., arrêt no 3900, 23 décembre 1997, affaire Farano, Cass., arrêt no 777, 6 mai 1999, affaire Iacoangeli, et Cass., 25 juin 1999, affaire Negro). Par la décision no 187 rendue en 1998, la Cour constitutionnelle a reconnu la nature administrative de la confiscation.
121. Malgré l’approche adoptée par la Cour dans la décision Sud Fondi S.r.l. et autres c. Italie de 2007 (Sud Fondi S.r.l. et autres c. Italie (déc), no 75909/01 , 30 août 2007), confirmée par les arrêts Sud Fondi S.r.l. et autres c. Italie (fond, précité) en 2009 et Varvara c. Italie (no 17475/09, 29 octobre 2013), la Cour de cassation et la Cour constitutionnelle ont réaffirmé la thèse selon laquelle la confiscation litigieuse était une sanction de nature administrative (Cass., arrêt no 42741, 2008, Cass., Ass. plén., arrêt no 4880, 2015, et Cour constitutionnelle, arrêt no 49, 2015). Toutefois, elles ont reconnu que le juge pénal devait adopter une telle mesure dans le respect des normes de protection prévues par les articles 6 et 7 de la Convention (voir, par exemple, Cass., Ord., arrêt no 24877, 2014). La Cour de cassation a explicitement confirmé le caractère punitif (afflittivo) de la confiscation (Cass., arrêt no 39078 de 2009, et Cass., arrêt no 5857, 2011). Dans l’arrêt no 21125 de 2007, elle a dit que la confiscation avait pour fonction principale la dissuasion.
122. Ainsi, l’application de la sanction est autorisée même lorsque la procédure pénale pour lotissement illicite ne se solde pas par la condamnation « formelle » de l’accusé (Cass., arrêt no 39078 de 2009, et Cour constitutionnelle, arrêt no 49 de 2015), sauf si celui-ci est étranger à la commission des faits et que sa bonne foi a été constatée (Cass., arrêt no 36844 de 2009).
2. Le rôle du juge pénal dans l’application de la sanction
123. La confiscation pour lotissement illicite peut être ordonnée par une autorité administrative (la commune ou, à défaut, la région) ou par une juridiction pénale.
124. La compétence des juridictions pénales en matière de confiscation se rattache étroitement à leur pouvoir de statuer sur la responsabilité pénale des personnes dans les cas de lotissement illicite. En conséquence, lorsque l’infraction de lotissement illicite est prescrite avant l’ouverture des poursuites pénales, une juridiction qui clôt par la suite la procédure ne peut ordonner une mesure de confiscation : elle ne peut le faire que si le délai de prescription expire après l’ouverture des poursuites pénales.
125. Dans le cas d’un lotissement illicite matériel formel ou d’un lotissement illicite juridique réalisé en l’absence ou en violation d’une autorisation, deux doctrines ressortent de la jurisprudence interne. Selon la première, le juge pénal se substitue à l’administration (« svolge un ruolo di supplenza » : Cass., arrêt no 42741 de 2008, Cass., arrêt no 5857 de 2011, et Cass., ordonnance no 24877 de 2014).
126. Selon l’autre doctrine, la confiscation prévue par l’article 44 du code de la construction constitue l’expression d’un pouvoir répressif (sanzionatorio) attribué par la loi au juge pénal, qui n’a pas un caractère subsidiaire ou substitutif mais qui est autonome par rapport à celui de l’administration. Selon la Cour de cassation, il faut considérer comme définitivement dépassée en matière d’urbanisme la doctrine faisant du juge pénal le substitut de l’administration, puisque le fait d’ériger le lotissement illicite en infraction pénale vise à assurer la protection du territoire (Cass., arrêt no 37274, 2008, affaire Varvara, et Cass., arrêt no 34881, 2010, affaire Franzese).
127. De plus, en cas de lotissement illicite matériel substantiel, le rôle du juge pénal consiste non pas simplement à vérifier qu’aucun lotissement ne soit réalisé en l’absence ou en violation d’une autorisation, mais également à établir si le lotissement, autorisé ou non, est compatible avec d’autres normes de rang supérieur à l’acte d’autorisation. Pour prononcer la confiscation, le juge pénal doit établir l’existence de l’élément matériel de la contravention de lotissement illicite, ce qui signifie qu’il doit constater l’existence de tous les éléments constitutifs du comportement délictuel. Selon l’article 18 de la loi no 47 de 1985, la notion de comportement illicite ne se limite pas aux comportements qui se manifestent en l’absence d’autorisation, mais vise aussi ceux qui enfreignent les règles en matière d’urbanisme et les normes régionales et nationales (Cass., affaire Salvini et autres précitée). Dans ce contexte, la Cour de cassation a précisé les rapports entre l’acte de l’administration qui autorise le lotissement et le pouvoir du juge pénal d’établir s’il y a eu lotissement illicite et de prononcer la confiscation. Elle a précisé que, lorsque l’autorisation n’est pas conforme à d’autres règles urbanistiques, le juge pénal peut condamner l’auteur du lotissement et prononcer la confiscation sans toutefois se livrer à la moindre appréciation d’un point de vue administratif sur l’autorisation accordée. Le juge pénal n’ayant pas le droit d’annuler l’autorisation, celle-ci reste valide (Cass., affaire Salvini et autres précitée, Cass., affaire Varvara précitée, et Cass. arrêt no 36366, 2015, affaire Faiola).
3. Les effets sur la confiscation de la régularisation a posteriori du lotissement (sanatoria)
128. Lorsqu’il y a eu lotissement illicite en l’absence ou en violation d’un permis de construire, l’autorité administrative ne peut éviter le prononcé de la confiscation par le juge pénal que dans les conditions cumulatives suivantes : a) le lotissement a été régularisé (sanato) a posteriori par la commune ; b) l’acte de régularisation est légitime ; c) l’autorisation ex post facto (ou la modification du plan d’aménagement territorial) est émise avant que la condamnation au pénal ne devienne définitive. Ainsi, une fois la condamnation devenue définitive, la confiscation ne peut plus être révoquée même en cas de régularisation a posteriori du lotissement par l’autorité administrative (Cass., arrêt no 21125 de 2007, affaire Licciardello, Cass., arrêt no 37274, 2008, affaire Varvara, et Cass., affaire Franzese, précitées).
129. En revanche, dans tous les cas de lotissement illicite autorisé mais contraire à d’autres règles de rang supérieur, ce qui représente, selon la Cour de cassation, le cas le plus fréquent (lotissement illicite matériel substantiel), l’administration n’a aucun pouvoir de régularisation. En pareil cas, le juge pénal agit de façon totalement autonome et indépendante de l’autorité administrative (Cass., arrêts nos 21125 de 2007, 39078 de 2009, 34881 de 2010 et 25883 de 2013).
E. Jurisprudence constitutionnelle
130. Dans les arrêts nos 348 et 349 du 22 octobre 2007, la Cour constitutionnelle s’est prononcée sur le rang de la Convention dans la hiérarchie des sources du droit interne. L’article 117 de la Constitution, tel que modifié par la loi constitutionnelle no 3 du 18 octobre 2001, impose au législateur le respect des obligations internationales. Ainsi, la Cour constitutionnelle a considéré que la Convention était une norme de rang intermédiaire entre les lois ordinaires et la Constitution qui devait être appliquée telle qu’interprétée par la Cour.
131. Par conséquent, selon la Cour constitutionnelle il appartient au juge du fond d’interpréter la norme interne de manière conforme à la Convention et à la jurisprudence de la Cour mais, lorsqu’une telle interprétation se révèle impossible ou que le juge a des doutes quant à la compatibilité de la norme interne avec la Convention, il est tenu de soulever une question de constitutionnalité.
132. En janvier et en mai 2014, la Cour constitutionnelle a été saisie respectivement par le tribunal de Teramo et par la Cour de cassation de deux questions de constitutionnalité au sujet de l’article 44, alinéa 2, du décret législatif no 380/2001, à la suite de l’arrêt Varvara c. Italie ((fond), no 17475/09, 29 octobre 2013).
133. Dans son arrêt no 49 du 26 mars 2015, la Cour constitutionnelle a jugé (traduction non officielle) :
« 6.– Le question posée par la Cour de cassation ainsi que celle posée par le tribunal de Teramo sont également irrecevables au motif qu’elles sont chacune fondées sur un postulat interprétatif erroné à deux égards.
Si elles divergent quant aux effets que l’arrêt Varvara est censé produire dans l’ordre juridique interne, les deux juridictions de renvoi sont convaincues que, en rendant cet arrêt, la Cour de Strasbourg a énoncé un principe de droit aussi innovateur qu’impératif à l’égard des tribunaux tenus de l’appliquer en retenant une nouvelle manière d’interpréter l’article 7 de la Convention.
Le premier malentendu imputable aux juridictions de renvoi tient à la portée qu’elles attribuent à l’arrêt de la Cour de Strasbourg.
En dernière analyse, la Cour européenne aurait dit que, dès lors qu’une sanction tombe sous le coup de l’article 7 de la Convention et qu’elle est donc réputée être une « peine » relevant du champ d’application de cette disposition, elle ne peut être infligée que par une juridiction pénale, au même titre qu’une condamnation pour une infraction. Par voie de conséquence, les confiscations sur la base de règles d’occupation des sols – qui à ce jour sont toujours qualifiées de sanctions administratives au regard du droit national et sont imposées avant tout par l’administration, tout en étant néanmoins entourées des garanties prévues par l’article 7 de la Convention – auraient basculé en intégralité dans le domaine du droit pénal. Autrement dit, la protection matérielle garantie par l’article 7 aurait été complétée par une autre garantie, formelle cette fois, consistant en une réserve de compétence pour le juge pénal quant à l’application d’une mesure emportant une « peine », ce qui voudrait dire que de telles sanctions ne peuvent être imposées que parallèlement à une condamnation pénale.
La conséquence serait que, dès lors qu’une infraction administrative, qu’en vertu de son pouvoir souverain étendu le législateur distinguerait d’une infraction pénale (voir l’ordonnance no 159 de 1994 ; suivie des arrêts no 273 de 2010, no 364 de 2004 et no 317 de 1996 (...) et les ordonnances no 212 de 2004 et no 177 de 2003), est susceptible de dégager des critères autonomes permettant de la qualifier d’« infraction » au sens de la Convention, elle passera dans le domaine du droit pénal de l’État contractant. Il en résulterait dès lors une fusion entre la notion de sanction pénale au niveau national et au niveau européen. Ainsi, le domaine du droit pénal serait étendu au-delà de ce que législateur aurait souverainement décidé, même s’agissant de sanctions qui, fussent-elles mineures, n’en constitueraient pas moins des « peines » aux fins de l’article 7 de la Convention, pour d’autres raisons (Grande Chambre, arrêt du 23 novembre 2006, Jussila c. Finlande).
Les juridictions de renvoi exposent cette thèse sans se rendre compte que sa compatibilité tant avec la Constitution qu’avec la Convention elle-même, telle qu’interprétée par la Cour de Strasbourg, est douteuse.
6.1.– (...) Comment on le sait, depuis ses arrêts rendus le 8 juin 1976 dans l’affaire Engel et autres c. Pays-Bas et le 21 février 1984 dans l’affaire Öztürk c. Allemagne, la Cour de Strasbourg retient des critères spécifiques pour établir si une sanction peut être qualifiée de « peine » au sens de l’article 7 de la Convention, ce précisément afin de veiller à ce que les processus massifs de dépénalisation engagés par les États membres depuis des années 1960 n’aient pas pour effet de priver les infractions des garanties matérielles énoncées aux articles 6 et 7 de la Convention postérieurement à la dépénalisation (voir l’arrêt Öztürk précité).
Dès lors, le pouvoir souverain dont jouit le législateur national pour juguler l’essor du droit pénal en recourant à des régimes de sanctions jugés mieux adaptés, au regard tant de la nature de la sanction infligée que des procédures simplifiées applicables lors de la phase administrative de l’imposition de la sanction, n’est pas mis en doute. Le but est plutôt d’éviter qu’un tel procédé conduise à faire disparaître l’ensemble des garanties historiquement associées à l’essor du droit pénal, que la Convention est censée protéger.
C’est dans le cadre de cette démarche mixte – consistant, d’une part, à ne pas revenir sur les choix de politique pénale de l’État tout en atténuant, d’autre part, les conséquences préjudiciables de ces politiques sur les garanties individuelles – que la nature de la Convention ressort au grand jour en tant qu’instrument censé aller au-delà des éléments tenant à la qualification formelle d’une infraction, sans pour autant empiéter sur le choix souverain du législateur national mais en examinant plutôt la substance des droits de l’homme en cause et en en préservant l’efficacité.
Il est d’ailleurs un principe établi qu’une « peine » peut être aussi infligée par une autorité administrative, pourvu que la décision de celle-ci soit attaquable devant un tribunal offrant les garanties prévues par l’article 6 de la Convention, même si celui-ci n’a pas forcément à être investi d’une compétence pénale (voir, plus récemment, l’arrêt rendu le 4 mars 2014 dans l’affaire Grande Stevens et autres c. Italie, s’agissant de sanctions considérées comme graves). Il a été ajouté que la « peine » pouvait être le fruit de l’aboutissement d’une procédure administrative quand bien même aucune juridiction pénale n’aurait formellement rendu un verdict de culpabilité (voir l’arrêt rendu le 11 janvier 2007 en l’affaire Mamidakis c. Grèce).
6.2.– (...) Les expressions ainsi retenues, qui sur le plan linguistique peuvent donner matière à une interprétation n’appelant aucune mise en responsabilité sous la seule forme d’une condamnation pénale, sont tout à fait conformes du point de vue de la logique à la mission de la Cour de Strasbourg qui consiste à analyser la violation des droits de l’homme sous son aspect tangible, indépendamment de la formulation abstraite retenue par le législateur national pour qualifier le comportement en question.
Force est pour la Cour constitutionnelle de conclure que non seulement les juridictions de renvoi n’étaient pas obligées de dégager de l’arrêt Varvara le principe de droit sur lequel se fondent les présentes questions préjudicielles de constitutionnalité, mais aussi qu’elles auraient dû tirer de cet arrêt les conséquences inverses. D’ailleurs, cet arrêt est conforme au texte de la décision et à l’exposé des faits de l’espèce sur lesquels il a été statué, ce qui va davantage dans le sens de la logique traditionnelle sur laquelle repose la jurisprudence de la Cour européenne, et ce qui en tous les cas respecte le principe constitutionnel de subsidiarité dans le domaine du droit pénal, ainsi que le pouvoir souverain du législateur en matière de politique de répression des infractions, lorsqu’il choisit le cas échéant de qualifier la sanction d’administrative par nature (pour les besoins de l’ordre juridique interne).
Du point de vue de la Cour de Strasbourg, les garanties qu’offre l’article 7 de la Convention en matière de confiscations opérées sur la base de règles d’occupation des sols s’expliquent certainement par le résultat excessif que de telles mesures peuvent avoir, au-delà du redressement de la violation de la loi (voir l’arrêt rendu le 20 janvier 2009 en l’affaire Sud Fondi S.r.l. et autres c. Italie), ce qui dépend alors de la manière dont ces mesures s’articulent en droit italien.
Toutefois, ces garanties n’excluent pas la possibilité que le pouvoir d’imposer des sanctions administratives, qui est la raison d’être des régimes de ce type avant toute intervention du juge pénal, soit effectivement rattaché à une considération d’intérêt général, en l’occurrence la « planification des constructions sur le territoire » (voir arrêt no 148 de 1994), que l’administration a pour mission de préserver. Il est important d’ajouter que cette considération n’est en aucun cas étrangère à la Cour européenne (voir l’arrêt rendu par celle-ci le 8 novembre 2005 en l’affaire Saliba c. Malte).
En l’état actuel des choses, sauf si la jurisprudence de la Cour européenne en vient à évoluer (à la suite du renvoi devant la Grande Chambre des litiges se rapportant aux confiscations nationales fondées sur les règles d’occupation des sols, dans les requêtes nos 19029/11, 34163/07 et 1828/06), la thèse exposée par les juridictions de renvoi, sur laquelle reposent leurs doutes quant à la constitutionnalité des dispositions contestées et selon laquelle il peut être déduit sans équivoque de l’arrêt Varvara qu’une confiscation sur la base des règles d’occupation des sols ne peut être ordonnée que parallèlement à une condamnation pénale judiciaire pour délit de construction illicite, doit dès lors être considérée comme erronée.
7.– (...) Il est parfois difficile de voir tout de suite si une certaine interprétation des dispositions de la Convention est désormais suffisamment confirmée à Strasbourg, surtout s’agissant d’arrêts ou de décisions censés statuer sur des litiges dont les faits sont très particuliers et rendus de surcroît en tenant compte des répercussions de la Convention sur des systèmes de droit autres que celui de l’Italie. Cela dit, il existe incontestablement des indices susceptibles d’orienter le juge national dans son analyse : la créativité offerte par le principe énoncé par rapport à l’approche traditionnelle suivie dans la jurisprudence européenne ; la faculté de marquer une distinction, voire une opposition, avec d’autres arrêts et décisions de la Cour de Strasbourg ; l’existence d’opinions dissidentes, surtout celles fondées sur des arguments solides ; le fait que les arrêts ou décisions n’aient pas été avalisés par la Grande Chambre parce qu’ils émanent d’une formation de rang inférieur ; le fait que, dans le cas d’espèce, la Cour européenne n’ait pas été en mesure de tenir compte des particularités du système de droit national et qu’elle y ait transposé des critères d’appréciation qui ont été conçus pour d’autres États membres et qui, en raison de ces particularités, ne se révèlent guère adaptés à l’Italie.
Lorsque tous ces indices, ou certains d’entre eux, apparaissent clairement, ainsi qu’il se dégagerait d’un arrêt qui ne peut méconnaître les caractéristiques particulières de chaque cas d’espèce, il n’y a aucune raison d’obliger les tribunaux ordinaires à suivre l’interprétation retenue par la Cour de Strasbourg afin de trancher un litige particulier, sauf si celui-ci relève d’un « arrêt pilote » au sens strict. »
F. La confiscation sans condamnation en droit italien
134. La confiscation est normalement conçue comme une mesure pénale par l’article 240 du code pénal. En principe, l’application de cette mesure, s’agissant particulièrement de la confiscation prévue par le premier paragraphe de cette disposition, est tributaire de la condamnation du défendeur. Il existe en droit italien d’autres formes de confiscation sans condamnation (« confisca senza condanna »), par exemple la confiscation directe des produits d’un crime (Cass., arrêt no 31617, 2015, affaire Lucci); la confiscation à titre préventif en vertu de l’article 2 § 3 de la loi no 575 du 31 mai 1965 et de l’article 24 du code antimafia ; la confiscation relative à des infractions de contrebande en vertu de l’article 301 du décret présidentiel no 43/1973, tel que modifié par l’article 11 de la loi no 413/1991 (Cass., arrêt no 8330, 2014, affaire Antonicelli et autres) ; la confiscation d’animaux (article 4 de la loi no 150 de 1992, Cass., arrêt no 24815, 2013) ; ou la confiscation d’œuvres d’art et d’objets culturels (article 174 § 3 du décret législatif no 42 de 2004, Cass., arrêt no 42458, 2015, Amalgià).
G. Autres dispositions
135. L’article 676 du code de procédure pénale permet, notamment aux personnes non impliquées dans des procédures pénales ayant des répercussions sur leurs biens, de demander la révocation de la confiscation selon les modalités prévues par les articles 665 et s. de ce même code.
136. Selon l’article 31 § 9 du code de la construction, en cas de déclaration de culpabilité pour le délit de construction illicite, le juge pénal ordonne la démolition du seul ouvrage litigieux.
137. La loi no 102 du 3 août 2009 de conversion du décret-loi no 78 de 2009 introduit dans le même décret l’article 4 § 4ter qui prévoit, outre la mainlevée de la confiscation ordonnée par le juge pénal, les critères de réparation des préjudices subis par les parties intéressées à raison d’une confiscation jugée contraire à la Convention par la Cour européenne des droits de l’homme.
138. L’article 579, alinéa 3, du code de procédure pénale prévoit que la confiscation, qui selon le droit interne constitue une mesure de sûreté, peut être attaquée selon les règles régissant les recours concernant la responsabilité pénale de l’accusé.
III. LE DROIT INTERNATIONAL PERTINENT
139. Plusieurs types de procédures de confiscation ont été créés pour lutter plus efficacement contre le crime international, le crime organisé et les autres formes d’infractions graves. Les dispositions de droit international les plus importantes sur la confiscation sont l’article 37 de la Convention unique de 1961 sur les stupéfiants, telle que modifiée par le Protocole de 1972 à cette convention, l’article 5 de la Convention des Nations unies de 1988 contre le trafic illicite de stupéfiants et de substances psychotropes, les articles 77 § 2 b), 93 § 1 k) et 109 § 1 du Statut de Rome de la Cour pénale internationale, établi en 1998, l’article 8 de la Convention internationale de 1999 pour la suppression du financement du terrorisme, l’article 12 de la Convention des Nations unies de 2000 contre la criminalité transnationale, l’article 31 de la Convention des Nations unies de 2003 contre la corruption et l’article 16 de la Convention de l’Union africaine de 2003 sur la prévention et la lutte contre la corruption.
140. Une étude de ces instruments internationaux révèle une acceptation généralisée du principe de la confiscation de l’objet physique de l’infraction (objectum sceleris), des instruments de l’infraction (instrumentum sceleris) et du produit du crime (productum sceleris), ainsi que d’autres biens de valeur équivalente (« confiscation en valeur »), de produits qui ont été transformés ou mêlés à d’autres biens, et des revenus ou autres bénéfices indirects émanant du produit du crime. L’ensemble de ces mesures de confiscation sont tributaires d’une condamnation pénale préalable. Les mesures de confiscation ne peuvent être infligées à des personnes morales ou physiques non parties à la procédure, sauf les tiers de mauvaise foi.
141. La confiscation sans condamnation demeure relativement exceptionnelle en droit international. Parmi les instruments susmentionnés, seul l’article 54 § 1 c) de la Convention des Nations unies de 2003 contre la corruption recommande que les parties, dans un but d’assistance mutuelle, envisagent de prendre les mesures nécessaires pour permettre la confiscation de biens en l’absence de condamnation pénale lorsque l’auteur de l’infraction ne peut être poursuivi « pour cause de décès, de fuite ou d’absence ou dans d’autres cas appropriés ».
142. La Convention du Conseil de l’Europe relative au blanchiment, au dépistage, à la saisie et à la confiscation des produits du crime, ouverte à la signature le 8 novembre 1990 à Strasbourg et entrée en vigueur le 1er septembre 1993 (« la Convention de Strasbourg »), définit la confiscation comme « une peine ou une mesure ordonnée par un tribunal à la suite d’une procédure portant sur une ou des infractions pénales, peine ou mesure aboutissant à la privation permanente du bien ».
143. Les parties à la Convention de Strasbourg s’engagent en particulier à ériger en infraction le blanchiment des produits du crime et à confisquer des instruments et des produits ou des biens dont la valeur correspond à ces produits. La Convention de Strasbourg propose des motifs spécifiques de refus de reconnaître les décisions des autres pays signataires concernant la confiscation in rem ou la confiscation sans condamnation, par exemple : « la mesure sollicitée serait contraire aux principes fondamentaux de l’ordre juridique de la Partie requise », « l’infraction à laquelle se rapporte la demande ne serait pas une infraction au regard du droit de la Partie requise », ou « la demande ne porte pas sur une condamnation antérieure, ni sur une décision de caractère judiciaire, ni sur une déclaration figurant dans une telle décision, déclaration selon laquelle une ou plusieurs infractions ont été commises, et qui est à l’origine de la décision ou de la demande de confiscation ».
144. Ces obligations ont été maintenues dans la Convention du Conseil de l’Europe relative au blanchiment, au dépistage, à la saisie et à la confiscation des produits du crime et au financement du terrorisme, qui a été ouverte à la signature le 16 mai 2005 à Varsovie et est entrée en vigueur le 1er mai 2008 (« la Convention de Varsovie »), et qui était censée remplacer la Convention de Strasbourg. La Convention de Varsovie a été ratifiée par vingt-huit pays, dont quinze membres de l’Union européenne (UE).
145. En ce qui concerne la confiscation sans condamnation, l’article 23 § 5 de la Convention de Varsovie invite les États à « coopérer dans la mesure la plus large possible » quant à l’exécution de mesures équivalentes à la confiscation qui ne constituent pas des sanctions pénales, dès lors que de telles mesures ont été ordonnées par une autorité judiciaire sur la base d’une infraction pénale.
146. Eu égard à hétérogénéité des législations internes, certaines organisations internationales, telles que le Groupe d’action financière (GAFI) de l’OCDE, la Banque internationale pour la reconstruction et le développement et la Banque mondiale ont produit des guides de bonnes pratiques et des recommandations à cet égard. La Recommandation no 4 du GAFI, intitulée « Normes internationales sur la lutte contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme et de la prolifération », mise à jour en octobre 2016, recommande aux États d’adopter des mesures autorisant la confiscation sans condamnation « dans la mesure où une telle obligation est conforme aux principes de leur droit interne ». La recommandation no 38 invite les États à s’assurer qu’ils disposent du pouvoir de répondre aux demandes fondées sur des procédures de confiscation sans condamnation préalable et des mesures provisoires associées, à moins que cela ne contrevienne aux principes fondamentaux de leur droit interne.
IV. DROIT DE L’UNION EUROPÉENNE
147. Dans le cadre de l’Union européenne, la décision-cadre no 2001/500/JAI du Conseil du 26 juin 2001 concernant le blanchiment d’argent, l’identification, le dépistage, le gel ou la saisie et la confiscation des instruments et des produits du crime imposait tout d’abord aux États de ne pas limiter l’application de la Convention de Strasbourg aux infractions punies d’une peine privative de liberté d’une durée maximale supérieure à un an, et d’autoriser la confiscation de biens dont la valeur correspondait aux instruments et aux produits du crime.
148. La décision-cadre ultérieure 2005/212/JAI du Conseil du 24 février 2005 relative à la confiscation des produits, des instruments et des biens en rapport avec le crime prévoyait la confiscation ordinaire, y compris la confiscation en valeur, pour toutes les infractions passibles d’une peine d’emprisonnement d’un an maximum, ainsi que la confiscation de tout ou partie des biens détenus par une personne reconnue coupable de certaines infractions graves, lorsque celles-ci avaient été « commises dans le cadre d’une organisation criminelle », sans établir aucun lien entre les biens censés être d’origine criminelle et une infraction spécifique. Ce dernier procédé était qualifié de « pouvoirs de confiscation élargis ».
La décision-cadre prévoyait trois séries différentes d’exigences minimales parmi lesquelles les États membres pouvaient choisir afin d’exercer leurs pouvoirs de confiscation élargis. En conséquence, lors du processus de transposition de la décision-cadre, les États membres ont choisi au sein de leurs systèmes différentes options qui ont abouti à des concepts de confiscation élargie ayant des contenus divergents.
149. La directive no 2014/42 du Parlement européen et du Conseil du 3 avril 2014 concerne le gel et la confiscation des instruments et des produits du crime dans l’Union européenne et, aux termes de son article 3, s’applique aux infractions pénales couvertes par :
a) la convention établie sur la base de l’article K.3, paragraphe 2, point c), du traité sur l’Union européenne, relative à la lutte contre la corruption impliquant des fonctionnaires des Communautés européennes ou des fonctionnaires des États membres de l’Union européenne (12) (ci-après dénommée «convention relative à la lutte contre la corruption impliquant des fonctionnaires»);
b) la décision-cadre 2000/383/JAI du Conseil du 29 mai 2000 visant à renforcer par des sanctions pénales et autres la protection contre le faux monnayage en vue de la mise en circulation de l’euro (13);
c) la décision-cadre 2001/413/JAI du Conseil du 28 mai 2001 concernant la lutte contre la fraude et la contrefaçon des moyens de paiement autres que les espèces (14);
d) la décision-cadre 2001/500/JAI du Conseil du 26 juin 2001 concernant le blanchiment d’argent, l’identification, le dépistage, le gel ou la saisie et la confiscation des instruments et des produits du crime (15);
e) la décision-cadre 2002/475/JAI du Conseil du 13 juin 2002 relative à la lutte contre le terrorisme (16);
f) la décision-cadre 2003/568/JAI du Conseil du 22 juillet 2003 relative à la lutte contre la corruption dans le secteur privé (17);
g) la décision-cadre 2004/757/JAI du Conseil du 25 octobre 2004 concernant l’établissement des dispositions minimales relatives aux éléments constitutifs des infractions pénales et des sanctions applicables dans le domaine du trafic de drogue (18);
h) la décision-cadre 2008/841/JAI du Conseil du 24 octobre 2008 relative à la lutte contre la criminalité organisée (19);
i) la directive 2011/36/UE du Parlement européen et du Conseil du 5 avril 2011 concernant la prévention de la traite des êtres humains et la lutte contre ce phénomène ainsi que la protection des victimes et remplaçant la décision-cadre 2002/629/JAI du Conseil (20);
j) la directive 2011/93/UE du Parlement européen et du Conseil du 13 décembre 2011 relative à la lutte contre les abus sexuels et l’exploitation sexuelle des enfants, ainsi que la pédopornographie et remplaçant la décision-cadre 2004/68/JAI du Conseil (21);
k) la directive 2013/40/UE du Parlement européen et du Conseil du 12 août 2013 relative aux attaques contre les systèmes d’information et remplaçant la décision-cadre 2005/222/JAI du Conseil (22), ainsi que par d’autres instruments juridiques si ceux-ci prévoient spécifiquement que la présente directive s’applique aux infractions pénales qu’ils harmonisent.
150. L’article 4 § 1 de la même directive prévoit la confiscation de tout ou partie des instruments et des produits ou des biens dont la valeur correspond à celle de ces instruments ou produits, sous réserve d’une condamnation définitive à une infraction pénale visée à l’article 3, qui peut aussi avoir été prononcée dans le cadre d’une procédure par défaut. L’article 4 § 2 contient une disposition qui vise la confiscation sans condamnation :
« Lorsqu’il n’est pas possible de procéder à la confiscation sur la base du paragraphe 1, à tout le moins lorsque cette impossibilité résulte d’une maladie ou de la fuite du suspect ou de la personne poursuivie, les États membres prennent les mesures nécessaires pour permettre la confiscation des instruments ou produits dans le cas où une procédure pénale a été engagée concernant une infraction pénale qui est susceptible de donner lieu, directement ou indirectement, à un avantage économique et où ladite procédure aurait été susceptible de déboucher sur une condamnation pénale si le suspect ou la personne poursuivie avait été en mesure de comparaître en justice. »
151. La directive no 2014/42 a harmonisé les dispositions sur les pouvoirs de confiscation élargis en instituant une norme minimale unique. L’article 5 de cette directive se lit ainsi :
« Les États membres adoptent les mesures nécessaires pour permettre la confiscation de tout ou partie des biens appartenant à une personne reconnue coupable d’une infraction pénale susceptible de donner lieu, directement ou indirectement, à un avantage économique, lorsqu’une juridiction, sur la base des circonstances de l’affaire, y compris les éléments factuels concrets et les éléments de preuve disponibles, tels que le fait que la valeur des biens est disproportionnée par rapport aux revenus légaux de la personne condamnée, est convaincue que les biens en question proviennent d’activités criminelles. »
152. L’article 6 de la directive no 2014/42 prévoit la confiscation des avoirs de tiers :
« Les États membres prennent les mesures nécessaires pour permettre la confiscation de produits ou de biens dont la valeur correspond à celle des produits qui ont été transférés, directement ou indirectement, à des tiers par un suspect ou une personne poursuivie ou qui ont été acquis par des tiers auprès d’un suspect ou d’une personne poursuivie, au moins dans les cas où ces tiers savaient ou auraient dû savoir que la finalité du transfert ou de l’acquisition était d’éviter la confiscation, sur la base d’éléments ou de circonstances concrets, notamment le fait que le transfert ou l’acquisition a été effectué gratuitement ou en échange d’un montant sensiblement inférieur à la valeur marchande. »
153. L’article 8 de cette directive prévoit les garanties suivantes :
1. Les États membres prennent les mesures nécessaires pour faire en sorte que les personnes concernées par les mesures prévues par la présente directive aient droit à un recours effectif et à un procès équitable pour préserver leurs droits.
2. Les États membres prennent les mesures nécessaires pour que la décision de gel soit communiquée à la personne concernée dans les meilleurs délais après son exécution. Cette communication s’accompagne d’indications précisant, au moins brièvement, le ou les motifs de la décision concernée. Lorsque cela est nécessaire pour éviter de compromettre une enquête pénale, les autorités compétentes peuvent toutefois reporter la communication de la décision de gel à la personne concernée.
3. La décision de gel ne reste en vigueur que le temps nécessaire pour préserver les biens en vue de leur éventuelle confiscation ultérieure.
4. Les États membres prévoient la possibilité effective pour la personne dont les biens sont concernés d’attaquer la décision de gel devant un tribunal, conformément aux procédures prévues dans le droit national. Ces procédures peuvent prévoir que lorsque la décision de gel initiale a été prise par une autorité compétente autre qu’une autorité judiciaire, ladite décision est d’abord soumise pour validation ou réexamen à une autorité judiciaire avant de pouvoir être attaquée devant un tribunal.
5. Les biens gelés ne faisant pas l’objet d’une confiscation ultérieure sont immédiatement restitués. Les conditions ou règles de procédure régissant la restitution de ces biens sont fixées par le droit national.
6. Les États membres prennent les mesures nécessaires pour que toute décision de confiscation soit dûment motivée et communiquée à la personne concernée. Les États membres prévoient la possibilité effective pour une personne à l’encontre de laquelle une confiscation est ordonnée d’attaquer la décision devant un tribunal.
7. Sans préjudice des directives 2012/13/UE et 2013/48/UE, les personnes dont les biens sont concernés par la décision de confiscation ont le droit d’avoir accès à un avocat pendant toute la procédure de confiscation en ce qui concerne la détermination des produits et instruments afin qu’elles puissent préserver leurs droits. Les personnes concernées sont informées de ce droit.
8. Dans les procédures visées à l’article 5, la personne concernée a une possibilité réelle de contester les circonstances de l’espèce, y compris les éléments factuels concrets et les éléments de preuve disponibles sur la base desquels les biens concernés sont considérés comme des biens provenant d’activités criminelles.
9. Les tiers sont en droit de faire valoir leur titre de propriété ou d’autres droits de propriété, y compris dans les cas visés à l’article 6.
10. Lorsque, à la suite d’une infraction pénale, la victime demande réparation à la personne qui fait l’objet d’une mesure de confiscation prévue par la présente directive, les États membres prennent les mesures nécessaires pour que la mesure de confiscation n’empêche pas ladite victime de chercher à obtenir réparation. »
EN DROIT
I. SUR LA JONCTION DES REQUÊTES
154. La Cour considère d’abord que, dans l’intérêt d’une bonne administration de la justice et en application de l’article 42 § 1 de son règlement, il y a lieu de joindre les requêtes, les faits à l’origine des trois affaires et le cadre législatif étant les mêmes.
II. OBSERVATION LIMINAIRE
155. La Cour précise d’emblée que les requêtes en question concernent uniquement la question de la compatibilité avec la Convention de la confiscation sans condamnation au sens de l’article 18 § 1 de la loi no 47/1985, telle qu’intégrée dans l’article 30 § 1 du code de la construction (paragraphes 102 et 106 ci-dessus).
III. SUR LES EXCEPTIONS PRÉLIMINAIRES DU GOUVERNEMENT
A. Thèses du Gouvernement
156. Le Gouvernement soulève des exceptions préliminaires relatives aux trois requêtes.
1. G.I.E.M. S.r.l.
157. Quant à la première requérante, le Gouvernement souligne qu’il a informé la Cour, pendant la procédure devant la chambre, qu’avant d’introduire sa requête à Strasbourg, G.I.E.M. S.r.l. avait entamé une procédure devant le tribunal de Bari afin d’obtenir la réparation des dommages subis en raison du comportement de la mairie de Bari, de la confiscation et des conséquences économiques négatives sur le patrimoine de la société.
Selon le Gouvernement, l’objet de cette procédure coïnciderait avec les griefs soulevés dans la requête. La société requérante ayant omis d’informer la Cour de cette circonstance essentielle, la requête serait abusive et donc irrecevable en application de l’article 35 § 3 a) de la Convention.
158. En outre, la procédure en question étant pendante dans l’attente du dépôt de l’expertise ayant pour objet l’évaluation des dommages prétendument subis par l’intéressée, la requête serait quoi qu’il en soit prématurée (article 35 § 1).
159. Le Gouvernement rappelle par ailleurs que le terrain a déjà été restitué à la société requérante en décembre 2013. Enfin, il indique à cet égard que l’article 4ter de la loi no 102 du 3 août 2009 (paragraphe 137 ci-dessus) fixe, outre la mainlevée de la confiscation qui est ordonnée par le juge pénal, les critères d’indemnisation des préjudices subis par les parties intéressées à raison d’une confiscation « non justifiée au regard de la Convention ». Mais la société requérante n’aurait pas introduit une action en compensation de ces préjudices et ne se serait donc pas prévalue de ce recours effectif.
2. Falgest S.r.l. et M. Gironda
160. En ce qui concerne la société Falgest S.r.l., le Gouvernement excipe du non-épuisement des voies de recours internes dans la mesure où, comme le prouverait le succès qui a couronné l’action de G.I.E.M. S.r.l., la société requérante aurait pu et dû faire valoir, en application de l’article 676 du code de procédure pénale (paragraphe 135 ci-dessus), un incident d’exécution (article 665 du code de procédure pénale) et solliciter auprès du juge de l’exécution le rétablissement de son droit de propriété sur les biens confisqués.
L’article 676 susmentionné permettrait aux personnes non impliquées dans des procédures pénales ayant des répercussions sur leurs biens de demander la révocation de la confiscation. L’efficacité de ce recours serait prouvée, entre autres, par le fait que, dans le cadre des éléments mis à la disposition des candidats à un concours pour avocats organisé en 2012 par une école d’avocats de Rome, figurerait une fiche modèle pour la rédaction d’un recours en opposition à la confiscation pour lotissement illicite inspirée des principes fixés dans l’arrêt Sud Fondi S.r.l. et autres (fond, précité). D’après le Gouvernement, il est expliqué dans cette fiche que le recours peut être utilisé aussi par les tiers ayant subi les effets négatifs de la mesure.
161. Toujours au sujet de Falgest S.r.l., le Gouvernement observe par ailleurs que la société requérante n’a pas sollicité la restitution du terrain confisqué, mais seulement une indemnisation. Selon lui, elle aurait dû saisir les juridictions italiennes « d’une action contre l’État en réparation de la perte économique subie à cause de la confiscation qu’elle estimait illégale ».
162. Le Gouvernement ajoute encore que la société requérante aurait également pu utiliser la voie de recours ouverte par l’article 579, alinéa 3, du code de procédure pénale (paragraphe 138 ci-dessus) qui prévoit que l’inculpé qui a bénéficié d’une relaxe peut attaquer le jugement uniquement sur la confiscation afin d’obtenir une nouvelle évaluation sur le fond.
163. Le Gouvernement réitère enfin l’exception de non-épuisement du recours qu’il a déjà soulevée à l’égard de G.I.E.M. S.r.l., expliquant que la société requérante n’a pas usé du recours prévu par l’article 4ter de la loi no 102 du 3 août 2009 (voir paragraphes 137 et 159 ci-dessus).
164. En conclusion, il estime que la requête est irrecevable pour non-épuisement des voies de recours internes, en application de l’article 35 § 1 de la Convention.
3. Hotel Promotion Bureau S.r.l. et R.I.T.A. Sarda S.r.l.
165. Enfin, quant à Hotel Promotion Bureau S.r.l. et R.I.T.A. Sarda S.r.l., le Gouvernement réitère les arguments relatifs à la nécessité de faire valoir un incident d’exécution (paragraphe 160 ci-dessus).
B. Thèses des sociétés requérantes
1. G.I.E.M. S.r.l.
166. Tout en admettant que leur cliente avait engagé une procédure civile avant de saisir la Cour, les conseils de la société G.I.E.M. S.r.l. allèguent que la requête n’est ni abusive ni prématurée.
167. Ils soutiennent que les faits relatés dans la requête ne sont pas erronés et qu’il n’y a eu aucune tentative d’induire la Cour en erreur. La procédure nationale porterait sur la reconnaissance de la responsabilité extracontractuelle de la mairie de Bari pour les préjudices découlant des décisions adoptées par celle-ci, alors que les griefs soulevés devant la Cour concerneraient plutôt l’illégalité de la privation de propriété en raison de l’application d’une sanction de nature pénale non prévisible. Au surplus, la procédure entamée devant le tribunal de Bari n’aurait toujours pas abouti à une décision définitive permettant d’apporter une solution au litige.
168. Quant à la possibilité de se prévaloir de l’article 4ter de la loi no 102 du 3 août 2009, les conseils de la société G.I.E.M. S.r.l dénoncent l’inefficacité de la voie de recours, laquelle fixerait les critères d’évaluation des immeubles à restituer à la suite d’un arrêt de la Cour constatant que la confiscation a été adoptée en violation de la Convention. Ils indiquent que, dans le cas de leur cliente, le terrain confisqué a déjà été restitué en 2013 et que, compte tenu de l’absence d’ouvrages construits sur le bien, il n’y aurait aucune possibilité d’obtenir un quelconque dédommagement.
169. Selon eux, le Gouvernement aurait dû, à la suite des deux arrêts Sud Fondi S.r.l. et autres (précités), proposer à leur cliente une somme à titre de dédommagement pour tous les préjudices subis au lieu de continuer à contester le bien-fondé de la requête.
2. Falgest S.r.l.
170. Les conseils de la société Falgest S.r.l., estiment que l’incident d’exécution permet de soulever uniquement des questions liées à l’existence, l’exécution, la portée et la légitimité substantielle et formelle du titre exécutoire, ce qui exclut de la compétence du juge de l’exécution une nouvelle évaluation des faits. Ils en déduisent que, même si la société requérante avait utilisé ce recours, elle n’aurait pas obtenu la restitution des biens confisqués. Ils rappellent que les juges du fond avaient déjà constaté l’existence des éléments moral et matériel de l’infraction de lotissement illicite et la sanction imposée à la société a été ordonnée en application d’une jurisprudence constante de la Cour de cassation. Ne pouvant pas fournir un redressement adéquat, l’incident d’exécution ne serait dès lors pas une voie de recours effective au sens de l’article 35 § 1 de la Convention.
3. Hotel Promotion Bureau S.r.l. et R.I.T.A. Sarda S.r.l.
171. Quant à Hotel Promotion Bureau S.r.l. et R.I.T.A. Sarda S.r.l., elles contestent en substance l’effectivité de l’incident d’exécution.
C. Appréciation de la Cour
1. G.I.E.M. S.r.l.
a) Sur le caractère abusif de la requête
172. La Cour rappelle qu’en vertu de l’article 35 § 3 a), une requête peut être déclarée abusive notamment si elle se fonde délibérément sur des faits controuvés (Gross c. Suisse [GC], no 67810/10, § 28, CEDH 2014).
173. La Cour constate que la société requérante a admis avoir saisi les juridictions civiles et ne pas l’en avoir informée lors de l’introduction de la requête à Strasbourg. Eu égard à l’explication fournie par G.I.E.M. S.r.l., à savoir que la procédure civile interne pendante et celle devant la Cour ont des objectifs différents, la Cour se voit dans l’impossibilité d’accepter la thèse du Gouvernement.
174. L’omission dont il est question ne saurait s’analyser en une tentative de cacher à la Cour des informations essentielles ou en tout cas pertinentes pour sa décision. En effet, le tribunal de Bari est appelé à réparer les préjudices éventuels résultant du comportement de la mairie de Bari, qui aurait induit la société requérante en erreur concernant la destination des terrains à la construction alors que les lois urbanistiques interdisaient toute activité d’urbanisation (paragraphe 42 ci-dessus). En revanche, la requête présentée à Strasbourg vise à obtenir un constat de violation des articles 7 de la Convention et 1 du Protocole no 1 en raison d’une confiscation que la société requérante considère comme dépourvue de base légale.
175. En conclusion, n’ayant relevé aucune intention frauduleuse dans le chef de la société requérante, la Cour rejette l’exception tirée du caractère abusif de la requête.
b) Sur l’épuisement des voies de recours internes
176. La Cour rappelle que la règle relative à l’épuisement des voies de recours internes vise à ménager aux États contractants l’occasion de prévenir ou de redresser les violations alléguées contre eux avant que ces allégations ne lui soient soumises (voir, parmi beaucoup d’autres, Paksas c. Lituanie [GC], no 34932/04, § 75, CEDH 2011 (extraits)). À l’époque des faits, G.I.E.M. S.r.l. a donné aux juridictions nationales la possibilité d’examiner ses griefs et de réparer les violations alléguées. La Cour observe toutefois que la procédure civile engagée par la société requérante le 7 avril 2005 (paragraphe 43 ci-dessus) poursuivait un but différent de celui qui est recherché par la requête devant elle.
177. En ce qui concerne la voie de recours prévue par la loi no 102/2009, l’exception du Gouvernement ne saurait être accueillie, car la restitution du terrain à la société requérante est intervenue non pas à la suite d’un arrêt de la Cour constatant la violation des droits de l’intéressée (paragraphe 137 ci-dessus), mais à l’issue d’une procédure engagée par la mairie de Bari en octobre 2012 (paragraphe 42 ci-dessus). Dès lors, la Cour rejette l’exception de non épuisement des voies de recours internes dans le chef de la société G.I.E.M. S.r.l.
2. Falgest S.r.l.
178. Quant à la société Falgest S.r.l., la Cour, pour ce qui est de la loi no 102/2009, renvoie aux motifs et aux conclusions figurant au paragraphe 177 ci-dessus.
179. Quant à la voie de recours ouverte, selon le Gouvernement, par l’article 579, alinéa 3, du code de procédure pénale (paragraphes 138 et 162 ci-dessus), la Cour se limite à observer que ce recours est ouvert à un défendeur qui a bénéficié d’un non-lieu, et lui donne la possibilité de contester le jugement spécifiquement en cas de confiscation ordonnée comme mesure de sûreté. Il ne saurait, par conséquent, être fait grief à la société requérante de ne pas l’avoir tentée, la confiscation litigieuse n’étant pas une telle mesure de sûreté.
180. En ce qui concerne le recours prévu par l’article 676 du code de procédure pénale (paragraphes 135 et 160 ci-dessus), ce recours était dénué d’effectivité avant l’arrêt en l’affaire Sud Fondi S.r.l. et autres (fond, précitée). En effet, le 31 mai 2001, longtemps avant l’arrêt Sud Fondi S.r.l. et autres, G.I.E.M. S.r.l. s’était prévalue de ce recours et la Cour de cassation l’avait déboutée en juin 2005, au motif que la confiscation pouvait être appliquée aussi aux biens appartenant à des tiers de bonne foi (paragraphes 34-41 ci dessus). Le Gouvernement n’a pas démontré, jurisprudence à l’appui, que ce recours a été appliqué depuis l’arrêt Sud Fondi S.r.l. et autres à une situation où, comme en l’espèce, l’infraction a été prescrite.
181. Certes, dans la deuxième procédure d’exécution relative à l’affaire G.I.EM. S.r.l., le 12 mars 2013, le juge de l’exécution, saisi par la mairie de Bari en octobre 2012, a révoqué la confiscation en raison du fait, d’une part, que la Cour avait conclu à la violation de l’article 7 de la Convention dans l’affaire Sud Fondi S.r.l. et autres (fond, précitée) et, d’autre part, que la société avait été considérée comme tiers de bonne foi car aucun de ses administrateurs n’avait été reconnu responsable de lotissement illicite (paragraphe 42 ci dessus).
Tel n’est pas le cas de la société Falgest S.r.l. La décision du juge de l’exécution du 12 mars 2013 susmentionnée portait sur la nécessité de prouver l’existence de l’élément moral de l’infraction de lotissement illicite, alors que dans l’affaire Falgest S.r.l. les autorités judiciaires ont constaté que l’infraction était constituée (paragraphes 82-86 ci-dessus). Si les administrateurs de la société requérante n’ont pas été condamnés, c’est en raison de la prescription des infractions. Le recours mentionné par le Gouvernement ne permettait donc pas la réparation des violations alléguées par la société requérante.
182. Quant à l’argument du Gouvernement selon lequel les requérants auraient dû engager une procédure civile contre l’État en vue d’obtenir une réparation pour la confiscation (paragraphe 161 ci-dessus), la Cour rappelle qu’au regard de l’article 35 § 1 de la Convention, rien n’impose d’user de recours qui ne sont ni adéquats ni effectifs. Pour pouvoir être jugé effectif, un recours doit être susceptible de remédier directement à la situation dénoncée et présenter des perspectives raisonnables de succès (Vu?kovi? et autres c. Serbie (exception préliminaire) [GC], nos 17153/11 et 29 autres, §§ 73-74, 25 mars 2014). En l’espèce, eu égard au fait qu’au moment de l’introduction de la requête la confiscation était considérée comme licite, la Cour voit mal comment le recours mentionné par le Gouvernement aurait pu se révéler effectif.
183. En conclusion, la Cour rejette les exceptions soulevées par le Gouvernement dans le chef de la société Falgest S.r.l.
3. Hotel Promotion Bureau S.r.l et R.I.TA. Sarda S.r.l.
184. Concernant cette requête, la Cour se borne à renvoyer à la conclusion à laquelle elle est parvenue aux paragraphes 180-181 ci dessus au sujet de la même exception soulevée par le Gouvernement pour la requête introduite par la société Falgest S.r.l. et par M. Gironda.
185. Au vu de ce qui précède, la Cour conclut qu’il y a lieu de rejeter l’exception préliminaire du Gouvernement.
IV. SUR LA VIOLATION ALLÉGUÉE DE L’ARTICLE 7 DE LA CONVENTION
186. Tous les requérants allèguent que la confiscation de leurs biens, alors qu’ils n’ont pas été condamnés, a enfreint l’article 7 de la Convention, ainsi libellé :
« 1. Nul ne peut être condamné pour une action ou une omission qui, au moment où elle a été commise, ne constituait pas une infraction d’après le droit national ou international. De même il n’est infligé aucune peine plus forte que celle qui était applicable au moment où l’infraction a été commise.
2. Le présent article ne portera pas atteinte au jugement et à la punition d’une personne coupable d’une action ou d’une omission qui, au moment où elle a été commise, était criminelle d’après les principes généraux de droit reconnus par les nations civilisées. »
A. Sur la recevabilité
1. Thèse du Gouvernement
187. Le Gouvernement s’oppose à cette thèse et prône l’incompatibilité ratione materiae avec les dispositions de la Convention des trois requêtes. Il estime que le lotissement illicite est constitué dès lors qu’il y a modification de terrains par l’édification illicite d’ouvrages ou par le fractionnement illicite de terrains réalisé en violation de la législation en vigueur, des plans d’urbanisme, ou en l’absence de l’autorisation administrative requise.
188. Soulignant la nécessité de protéger les paysages et l’environnement et d’aménager des espaces urbains vivables et bien organisés, le Gouvernement indique qu’afin de contrer le phénomène des lotissements illicites qui perturbe fréquemment le bon aménagement du territoire, l’État italien dispose de « nombreux instruments légaux ».
189. Il rappelle que, selon l’article 30 du code de la construction (décret no 380 pris le 6 juin 2001 par le président de la République), l’acquisition d’un terrain loti de manière abusive est nulle et non avenue (alinéa 9), le lotissement illicite d’un terrain peut être suspendu par la commune par une mesure conservatoire (alinéa 7), et la propriété de la zone illicitement lotie est transférée à la commune compétente, à laquelle il incombe de procéder à la destruction des constructions édifiées illégalement (alinéa 8). Il précise qu’en cas d’inertie de la part de la commune, la région dont elle relève procède à la démolition.
190. Le Gouvernement ajoute qu’aux termes de l’article 44, alinéa 2, dudit code, lorsque des poursuites pénales sont intentées contre la personne accusée d’être responsable du lotissement illicite, le tribunal ordonne la confiscation de la zone en question pour autant qu’il estime le lotissement illicite. Dans ce cas aussi, la propriété du terrain confisqué serait transférée à la commune.
191. Le Gouvernement explique que l’administration publique ordonne donc la confiscation si ou tant que des poursuites pénales ne sont pas engagées contre les responsables du lotissement illicite. Il indique qu’en revanche, dès l’ouverture des poursuites, c’est le tribunal saisi qui ordonne la confiscation en substituant sa décision à l’acte administratif de confiscation – que l’autorité administrative compétente aurait dû adopter en application de l’article 30, alinéa 8. Le Gouvernement précise que la confiscation déploie ses effets quelle que soit l’autorité qui l’ordonne.
192. La confiscation ordonnée par l’administration publique serait la règle générale. D’après le Gouvernement, les juridictions pénales n’ordonnent la confiscation que dans les cas suivants : lorsqu’elles prononcent une condamnation ; lorsque la responsabilité des accusés a été prouvée mais qu’une décision de relaxe est rendue en raison de la prescription (« sentenza di proscioglimento per intervenuta prescrizione del reato ») ; en cas de décès de l’accusé ; et à la suite d’une amnistie.
193. Pour le Gouvernement, la loi no 47/1985 distinguait nettement entre les peines (détention jusqu’à deux ans et amende) sanctionnant le lotissement illicite (article 20) et la confiscation ordonnée par une juridiction pénale (article 19). Or, après que le décret no 380/2001 eut codifié les règles existantes notamment en matière de permis de construire et repris tels quels les articles 19 et 20 de la loi no 47/1985, ces deux dispositions différentes, en raison d’un choix malencontreux des rédacteurs de cet instrument, auraient été placées dans la même disposition, à savoir l’article 44 du code de la construction (paragraphe 108 ci-dessus).
194. Le Gouvernement exclut que la confiscation de terrains ordonnée par une juridiction pénale en application de l’article 44 § 2 du code de la construction soit une « peine » (« pena ») en droit italien ou une peine accessoire (« pena accessoria ») selon l’article 240 du code pénal, observant que :
a) la confiscation ordonnée par la juridiction pénale prive le propriétaire de ses droits de propriété, de la même façon que l’acte administratif pris en vertu de l’article 30 du code de la construction ;
b) la confiscation vise à rétablir le bon usage des terrains ;
c) la zone confisquée est transférée à la commune sur le territoire de laquelle elle est sise (à savoir l’organe territorial chargé de veiller au bon usage des terrains), et non à l’État, comme dans le cas de confiscations ordonnées en application de l’article 240 du code pénal.
195. Le Gouvernement estime que pour mieux appréhender les instruments de protection des paysages existant dans l’ordre juridique italien, la Cour doit s’attacher à la différence entre les dispositions relatives à l’édification d’un ouvrage en l’absence ou en violation d’un permis et les dispositions concernant le lotissement illicite d’un terrain.
196. Le Gouvernement explique qu’en application des premières, en cas de verdict de culpabilité (article 31 § 9 du code de la construction, paragraphe 136 ci-dessus), le juge pénal ordonne la démolition du seul ouvrage pour sanctionner à titre accessoire le délit de construction illicite. Selon lui, dans le cas d’un lotissement illicite, le juge prononce la confiscation du terrain sous réserve qu’il ait été prouvé que le lotissement était illicite (article 44 § 2 du code), indépendamment de la condamnation de l’accusé. L’intérêt général représenté par la protection des paysages dans ce deuxième cas serait supérieur car il ne s’agit point d’une construction isolée mais bel et bien d’un détournement d’un terrain de son usage naturel, concrétisé, par exemple, par la construction d’un village composé de dizaines de villas.
197. De l’avis du Gouvernement, l’interprétation donnée par la Cour à l’article 19 de la loi no 47/1985 dans l’affaire Sud Fondi S.r.l. et autres c. Italie ((déc.), no 75909/01, 30 août 2007), confirmée dans l’arrêt Varvara précité, ne concorde pas avec la réglementation de la confiscation de terrains dans l’ordre juridique italien.
Le Gouvernement rappelle que la Cour a décidé que la confiscation litigieuse constituait une sanction pénale au sens de l’article 7 de la Convention car :
a) elle se rattachait à une infraction pénale ;
b) le code de la construction considérait la confiscation litigieuse comme une peine ;
c) la sanction ne tendait pas à la réparation pécuniaire d’un préjudice, mais avait essentiellement un caractère punitif en vue d’empêcher la réitération de manquements aux conditions fixées par la loi ;
d) la sanction était particulièrement grave puisqu’elle s’étendait à tous les terrains inclus dans le projet de lotissement ;
e) le caractère matériellement illégal des lotissements avait été constaté par les juridictions pénales.
198. Or, le Gouvernement estime que cette conclusion de la Cour est erronée. Selon lui, en premier lieu, il n’est pas exact que la confiscation se rattache toujours à un délit car, en application de l’article 30, alinéa 8, du code de la construction, elle peut être ordonnée par l’administration publique avant le passage en force de chose jugée d’une décision de condamnation, et peut aussi être dirigée contre une société à laquelle, en vertu du principe societas delinquere non potest, aucun délit ne peut être reproché.
199. Le deuxième argument de la Cour ne serait pas non plus pertinent au motif qu’il serait illogique de conclure à une différence de nature administrative ou pénale – de la confiscation en fonction de l’autorité administrative ou judiciaire qui l’impose.
200. Troisièmement, la confiscation n’aurait pas pour but de sanctionner les responsables de l’acte illicite mais viserait l’élimination des effets du lotissement illicite en mettant les paysages immédiatement à l’abri d’un usage inconciliable avec les plans généraux d’urbanisme. La mesure aurait donc aussi pour objectif la prévention.
201. Le Gouvernement ajoute que le caractère pénal de la confiscation ne saurait dépendre ni de la gravité des conséquences économiques sur le patrimoine du propriétaire du terrain confisqué, ni de la superficie de celui-ci, ni des dimensions de la construction ou du pourcentage de terrain non bâti confisqué. Il soutient que la nature de la mesure doit s’apprécier en fonction du régime légal établi par la loi et interprété et appliqué par la jurisprudence nationale.
202. Enfin, la circonstance que la confiscation se trouve régie par l’article 44 du code de la construction, intitulé « Sanctions pénales » (« Sanzioni penali ») ne serait pas une preuve de sa classification parmi les peines mais le fruit d’une erreur des rédacteurs du texte législatif.
203. Pour le Gouvernement, depuis la décision sur la recevabilité de la Cour dans l’affaire Sud Fondi S.r.l. et autres (précitée), les juridictions italiennes ont interprété le régime juridique de la confiscation des terrains à la lumière des principes de la Convention tels que la Cour les a entendus, en se livrant à une interprétation de l’article 44 § 2 du code de la construction conforme à l’article 7 de la Convention.
Cette adaptation aurait conduit non pas à un changement de la qualification juridique de la mesure mais à l’introduction dans l’ordre juridique italien des garanties prévues à l’article 7 de la Convention. Par conséquent, une juridiction pénale ne pourrait ordonner la confiscation que si elle établit à la fois l’existence de l’élément matériel (« elemento oggettivo ») et celle de l’élément moral (« elemento soggettivo ») de l’acte illicite.
Le Gouvernement conclut de ce qui précède que la confiscation de terrains adoptée en application de l’article 44 du code de la construction n’est pas une « peine » au sens de l’article 7 de la Convention.
2. Thèses des requérants
a. G.I.E.M. S.r.l.
204. La société requérante se réfère aux faits exposés et aux motifs développés par la Cour dans sa décision sur la recevabilité Sud Fondi S.r.l. et autres (précitée), et en déduit que la confiscation de son terrain, subie en l’absence de toute activité illégale de sa part ou de son représentant légal, doit s’analyser en une peine au sens de la jurisprudence de Strasbourg.
b. Hotel Promotion Bureau S.r.l. et R.I.T.A. Sarda S.r.l.
205. Tout en admettant que, selon le droit national et la jurisprudence consolidée, la confiscation pour lotissement illicite est considérée comme une sanction de nature administrative, les sociétés requérantes rappellent que, néanmoins la Cour a clairement indiqué dans sa décision sur la recevabilité en l’affaire Sud Fondi S.r.l. et autres (précitée) que la confiscation prévue à l’article 44, alinéa 2, du code de la construction doit être qualifiée de sanction pénale effective et doit, pour cette raison, respecter les principes fondamentaux régissant l’exercice de la compétence pénale, à commencer par le principe de légalité consacré par l’article 7 de la Convention.
206. Les sociétés requérantes estiment qu’en dépit des déclarations des juridictions italiennes dans la présente affaire, la confiscation de terrains « illicitement lotis » ne peut être qualifiée de simple sanction administrative non soumise au principe de responsabilité pénale personnelle ; elle doit au contraire respecter les règles matérielles et procédurales gouvernant le constat d’une telle responsabilité.
207. Pour les intéressées, le caractère « pénal » de ce type de confiscation et, par conséquent, l’applicabilité de l’article 7, confirmés par la Cour dans son arrêt Varvara (précité), sont une évidence.
c. Falgest S.r.l. et M. Gironda
208. Les requérants soutiennent eux aussi que la confiscation litigieuse ne saurait être considérée simplement comme une sanction de nature administrative qui échapperait au principe de la responsabilité pénale individuelle.
209. Ils soulignent qu’en dépit de la position de la Cour sur le sujet et nonobstant l’obligation pesant sur le juge national de se conformer à la jurisprudence de Strasbourg, la Cour de cassation italienne a persisté dans son orientation interprétative, allant jusqu’à déclarer que la confiscation doit s’appliquer même en l’absence de condamnation pour prescription lorsque le juge a constaté l’existence des éléments moral et matériel de l’infraction de lotissement illicite.
3. Appréciation de la Cour
a. Principes généraux
210. La Cour rappelle que la notion de « peine » contenue dans l’article 7 possède une portée autonome. Pour rendre effective la protection offerte par cette disposition, la Cour doit demeurer libre d’aller au-delà des apparences et d’apprécier elle-même si une mesure particulière s’analyse au fond en une « peine » au sens de cette clause (Welch c. Royaume-Uni, 9 février 1995, § 27, série A no 307-A, et Jamil c. France, 8 juin 1995, § 30, série A no 317 B).
211. Le libellé de l’article 7 § 1, seconde phrase, indique que le point de départ de toute appréciation de l’existence d’une « peine » consiste à déterminer si la mesure en question a été imposée à la suite d’une condamnation pour une infraction pénale. Toutefois, d’autres éléments peuvent également être jugés pertinents à cet égard, à savoir la nature et le but de la mesure en cause, sa qualification en droit interne, les procédures associées à son adoption et à son exécution, ainsi que sa gravité (Welch, précité, § 28, Jamil, précité, § 31, Kafkaris, précité, § 142, M. c. Allemagne, no 19359/04, § 120, CEDH 2009, Del Río Prada c. Espagne [GC], no 42750/09, § 82, CEDH 2013, et Société Oxygène Plus c. France (déc.), no 76959/11, § 47, 17 mai 2016).
b. Application des principes généraux au cas d’espèce
212. Dans l’affaire Sud Fondi S.r.l. et autres (précitée, décision du 30 août 2007 sur la recevabilité), la Cour a estimé que la confiscation pour lotissement illicite subie par les requérants s’analysait en une peine au sens de l’article 7 de la Convention, malgré le fait qu’aucune condamnation pénale préalable n’avait été prononcée à l’encontre des sociétés requérantes ou de leurs représentants. Pour cela, elle s’est appuyée sur la circonstance que la confiscation litigieuse se rattachait à une « infraction pénale » fondée sur des dispositions juridiques générales, que le caractère matériellement illégal des lotissements avait été constaté par les juridictions pénales, que la sanction prévue à l’article 19 de la loi no 47 de 1985 visait pour l’essentiel à punir pour empêcher la réitération de manquements aux conditions fixées par la loi, que le code de la construction de 2001 classait parmi les sanctions pénales la confiscation pour lotissement abusif et, enfin, que la sanction présentait une certaine gravité. Dans son arrêt Varvara (précité, § 51), la Cour a confirmé cette conclusion.
213. Le Gouvernement conteste l’applicabilité de l’article 7 dans la présente affaire.
214. Il incombe dès lors à la Cour de rechercher si les confiscations litigieuses s’analysent en des « peines » au sens de l’article 7 de la Convention. Pour ce faire, elle appliquera les critères qui se dégagent des principes généraux rappelés ci-dessus.
i) Les confiscations ont-elles été imposées à la suite de condamnations pour des infractions pénales ?
215. S’agissant du point de savoir si les confiscations litigieuses ont été imposées à la suite de condamnations pour des infractions pénales, la Cour rappelle qu’elle a généralement considéré que cet élément ne constituait qu’un critère, parmi d’autres, à prendre en considération (Saliba c. Malte (déc.), no 4251/02, 23 novembre 2004, Sud Fondi S.r.l. et autres (décision précitée), M. c. Allemagne (précité), Berland c. France, no 42875/10, § 42, 3 septembre 2015), sans qu’il puisse passer pour déterminant quand il s’agit d’établir la nature de la mesure (Valico S.r.l c. Italie (déc.), no 70074/01, CEDH 2006-III, et Société Oxygène Plus (décision précitée, § 47). Ce n’est que plus rarement que la Cour a considéré cet élément comme décisif pour déclarer l’article 7 inapplicable (Yildirim c. Italie ((déc.), no 38602/02, CEDH 2003-IV ; Bowler International Unit c. France, no 1946/06, § 67, et 23 juillet 2009).
216. De l’avis de la Cour, conditionner la nature pénale d’une mesure, sur le terrain de la Convention, au fait que l’individu ait commis un acte qualifié d’infraction pénale par le droit interne et ait été condamné pour cette infraction par une juridiction pénale se heurterait à la portée autonome de la notion de « peine » (voir, dans ce sens, Valico S.r.l, décision précitée). En effet, sans une interprétation autonome de la notion de peine, les États seraient libres d’infliger des peines sans les qualifier comme telles, privant ainsi les individus des garanties offertes par l’article 7 § 1. Cette disposition se verrait ainsi privée d’effet utile. Or, il est d’une importance cruciale que la Convention soit interprétée et appliquée d’une manière qui en rende les garanties concrètes et effectives, et non pas théoriques et illusoires, ce qui s’applique également à l’article 7 (Del Rio Prada, précité, § 88).
217. Par conséquent, si la condamnation par les tribunaux pénaux internes peut constituer un critère, parmi d’autres, pour déterminer si une mesure constitue ou non une « peine » au sens de l’article 7, l’absence d’une telle condamnation ne suffit pas à exclure l’applicabilité de cette disposition.
218. En l’espèce, le Gouvernement conteste, contrairement à ce qu’il a soutenu dans l’affaire Sud Fondi S.r.l. et autres (décision précitée), que les confiscations se rattachent toujours à une « infraction pénale », prenant ainsi le contrepied de la Chambre dans ladite affaire qui avait estimé que, bien qu’ « aucune condamnation pénale préalable n’a[vait] été prononcée à l’encontre des sociétés requérantes ou de leurs représentants par les juridictions italiennes », la confiscation litigieuse se rattachait néanmoins à une infraction pénale fondée sur des dispositions juridiques générales.
219. Eu égard aux circonstances des cas d’espèce en cause dans la présente affaire, et après avoir examiné les arguments du Gouvernement, la Grande Chambre ne voit pas de raisons de s’écarter de la conclusion de la Chambre dans la décision Sud Fondi S.r.l. et autres (précitée). En tout état de cause, à supposer même qu’une conclusion différente s’impose, pour les raisons exposées ci-dessus la Cour considère qu’à lui seul ce critère ne saurait exclure la nature pénale de la mesure. La Cour se doit ainsi d’examiner les autres critères susmentionnés.
ii) La qualification de la confiscation en droit interne
220. Pour ce qui est de la qualification de la confiscation en droit interne, la Cour observe tout d’abord que l’article 44 du code de la construction, qui régit la confiscation faisant l’objet des présentes affaires, est intitulé « Sanctions pénales » (paragraphe 108 ci-dessus). Elle prend note en outre de la thèse du Gouvernement selon laquelle ce libellé serait simplement le fruit d’une erreur des rédacteurs du texte législatif au moment de la codification des règles pertinentes en la matière. Cependant, l’historique législatif de cette disposition ne vient pas à l’appui de cet argument. De plus, la loi ayant été approuvée en 2001, le législateur a eu pendant seize ans la possibilité de procéder à sa correction s’il l’avait souhaité.
221. Cet élément indique que la confiscation est bien une « peine » au sens de l’article 7 (Sud Fondi S.r.l. et autres c. Italie, décision précitée)
iii) La nature et le but de la confiscation
222. En ce qui concerne la nature et le but de la confiscation, la Grande Chambre confirme les conclusions de la Chambre dans les arrêts précités Sud Fondi S.r.l. et autres (fond) et Varvara, selon lesquelles la confiscation pour lotissement illicite subie par les requérants avait une nature et un but punitifs, et donc s’analyse en une « peine » au sens de l’article 7 de la Convention. Trois raisons peuvent être avancées pour justifier cette conclusion.
223. Premièrement, le caractère punitif (« afflittivo ») et dissuasif de la mesure litigieuse a été souligné par la Cour de cassation italienne (paragraphe 121 ci-dessus). Comme l’a souligné le Gouvernement (paragraphe 203 ci-dessus), les juridictions internes ont accepté le principe selon lequel les garanties de l’article 7 s’appliquent en cas de confiscation.
224. Deuxièmement, le Gouvernement a reconnu dans ses observations que la confiscation est compatible avec l’article 1 du Protocole no 1, notamment parce qu’elle poursuit le but de « punir » les responsables des transformations illicites de terrains (voir les observations du Gouvernement du 5 juin 2015, § 119). En d’autres termes, le Gouvernement lui-même souligne la nature punitive de la confiscation.
225. Troisièmement, la Cour remarque que la confiscation est une sanction obligatoire (paragraphes 41 et 119 ci-dessus). Son imposition n’est pas soumise à la preuve d’un préjudice réel ou d’un risque concret pour l’environnement. La confiscation peut donc être appliquée même en l’absence de toute activité concrète visant à transformer le territoire, comme dans les affaires concernant la société G.I.E.M. S.r.l. et M. Gironda.
226. Pour toutes ces raisons, la Cour estime que le but de la confiscation des biens des requérants pour lotissement illicite était punitif.
iv) La gravité des effets de la confiscation
227. Quant à la gravité de la mesure en question, la Cour observe que la confiscation pour lotissement illicite constitue une sanction particulièrement lourde et intrusive. Dans les limites du site concerné, elle s’applique non seulement aux terrains qui ont été construits ainsi qu’à ceux pour lesquels il a été démontré que les propriétaires avaient l’intention de construire ou qu’il y avait eu un changement de destination des immeubles, mais également à la totalité des autres terrains faisant partie du site. De plus, elle ne donne lieu à aucune indemnisation (Sud Fondi S.r.l. et autres c. Italie, décision précitée).
v) Les procédures d’adoption et d’exécution de la confiscation
228. Pour ce qui est des procédures d’adoption et d’exécution de la confiscation, la Cour observe que cette mesure est ordonnée par les juridictions pénales. Tel a été le cas pour les requérants.
229. En outre, la Cour juge peu convaincant l’argument selon lequel les juridictions pénales agiraient en lieu et place de l’administration publique.
230. Tout d’abord, cet argument est controversé en droit interne, au moins en cas de lotissement illicite (matériel formel ou juridique) réalisé en l’absence ou en violation d’une autorisation, la jurisprudence interne ayant adopté deux approches opposées (paragraphes 123-127 ci-dessus). Quoi qu’il en soit, une fois la condamnation pénale devenue définitive, la confiscation ne peut plus être révoquée même en cas de régularisation a posteriori du lotissement par l’autorité administrative (paragraphes 128 129 ci-dessus).
231. De plus, le fait que le juge pénal ne se substitue pas à l’autorité administrative est encore plus évident en cas de lotissement illicite matériel substantiel. En effet, quand l’administration a autorisé un lotissement contraire aux règles d’urbanisme, ce qui constitue un lotissement illicite, le pouvoir du juge de confisquer le terrain et les ouvrages ne représente pas un acte par lequel le juge se substitue à l’administration. Il révèle au contraire un conflit entre la juridiction pénale et l’autorité administrative dans l’interprétation des lois régionales et nationales en matière d’urbanisme. Le rôle du juge pénal ne consiste pas simplement à vérifier qu’aucun lotissement ne soit réalisé en l’absence ou en violation d’une autorisation, mais également à rechercher si le lotissement, autorisé ou non, est compatible avec toutes les autres normes applicables.
232. Tel a été notamment le cas de figure qui s’est présenté dans l’affaire Hotel Promotion Bureau S.r.l. et R.I.T.A. Sarda S.r.l., où la commune, alors que le procès pénal pour lotissement illicite était encore pendant, a déclaré que la convention de lotissement conclue avec R.I.T.A. Sarda S.r.l. et les autorisations accordées respectaient les règles urbanistiques en vigueur à l’époque, notamment la loi régionale no 45/1989, et que, par conséquent, l’infraction de lotissement illicite n’était pas constituée dans cette affaire (paragraphe 65 ci-dessus). En revanche, le juge pénal a désavoué la position de l’administration et a constaté la responsabilité des sociétés requérantes. En d’autres termes, la juridiction pénale a agi de manière autonome par rapport à l’autorité administrative.
c. Conclusion
233. En conséquence de ce qui précède, la Cour conclut que les mesures de confiscation s’analysent en des « peines » au sens de l’article 7 de la Convention. Cette conclusion, qui est le fruit de l’interprétation autonome de la notion de « peine » au sens de l’article 7, entraîne l’applicabilité de cette disposition, même en l’absence de procédure pénale au sens de l’article 6. Pour autant, et comme l’a souligné la Cour constitutionnelle italienne dans son arrêt no49 de 2015 (paragraphe 133 ci-dessus), elle n’exclut pas la possibilité pour les autorités nationales d’imposer des « peines » à travers des procédures autres que des procédures pénales au sens du droit national.
234. La Cour constate en outre que ce grief n’est pas manifestement mal fondé au sens de l’article 35 § 3 a) de la Convention et qu’il ne se heurte par ailleurs à aucun autre motif d’irrecevabilité. En conséquence, elle le déclare recevable.
B. Sur le fond
235. Afin d’apprécier si l’article 7 a été respecté en l’espèce, la Cour se doit à présent d’examiner si les mesures de confiscations litigieuses étaient conditionnées par l’existence d’un élément moral comme énoncé dans l’arrêt Sud Fondi S.r.l. et autres (fond, précité), si ces mesures pouvaient être appliquées sans être précédées de condamnations formelles et sans que les sociétés n’aient été parties aux procédures en cause.
1. Sur le point de savoir si les mesures de confiscation litigieuses supposaient l’existence d’un élément moral
a. Thèses des parties
236. Les parties reprennent en substance les arguments développés sous l’angle de l’applicabilité de l’article 7.
237. En particulier, les requérants s’accordent à dire que, comme la Cour l’a relevé dans les arrêts précités Sud Fondi S.r.l. et autres (fond) et Varvara, l’article 18 de la loi no 47/1985 ne répond pas à l’exigence de prévisibilité dans la mesure où il prévoit qu’il y a lotissement illicite non seulement pour ce qui est des transformations des sols en violation des prescriptions du droit urbanistique, mais aussi en cas de contrariété desdites transformations avec les lois régionales et nationales. La Cour de cassation italienne elle même aurait reconnu que la législation existante était obscure et mal formulée. Les requérants observent en outre que la sanction de la confiscation a été infligée en l’absence de tout comportement pénalement répréhensible ou d’engagement de la responsabilité des sociétés requérantes. Quant à M. Gironda, la mesure privative aurait été imposée à la suite d’un non-lieu pour prescription par la Cour de cassation qui, cassant l’arrêt d’appel, a clairement stigmatisé le comportement du requérant sans toutefois consigner un constat de responsabilité « substantielle » dans le dispositif de son arrêt.
238. Le Gouvernement rappelle que dans l’affaire Sud Fondi S.r.l. et autres (fond, précitée) la Cour a conclu à la violation de l’article 7 de la Convention au motif que la confiscation n’était pas une conséquence prévisible du comportement des requérantes (qui avaient été relaxées parce que les tribunaux ne les avaient pas estimées coupables de l’infraction dont elles étaient accusées) et que dès lors la confiscation litigieuse n’était pas prévue par la loi au sens de l’article 7 de la Convention.
239. Selon le Gouvernement, la législation actuellement en vigueur et la jurisprudence italienne sont pleinement en accord avec l’article 7 tel que la Cour l’a interprété pour les raisons suivantes :
a) la confiscation de terrains consécutive au lotissement illicite de ceux ci se trouve régie par les articles 30 et 44 du code de la construction. Les responsables (selon la définition qu’en donne l’article 30) savent que s’ils effectuent un lotissement illicite (« trasformazione urbanistica o edilizia dei terreni ») en procédant à une construction (« lottizzazione abusiva materiale ») ou à une répartition illicite des terrains (« lottizzazione abusiva negoziale »), ils se verront privés de la propriété des terrains en question par la juridiction pénale compétente qui ordonnera la confiscation de ceux-ci en application de l’article 44 § 2 du code ;
b) depuis l’arrêt de la Cour constitutionnelle no 239 de 2009 – dans lequel la haute juridiction a invité les tribunaux italiens à donner de l’article 44 § 2 du code une interprétation conforme à la Convention en ligne avec celle de la Cour –, une jurisprudence bien établie indique que la confiscation peut être ordonnée sous réserve qu’il soit prouvé, au moins en substance, que l’accusé est responsable du lotissement abusif du terrain en cause : la juridiction pénale peut ordonner la confiscation seulement si sont établis à la fois l’élément matériel et l’élément moral (paragraphe 203 ci dessus).
240. Dès lors, le Gouvernement invite la Cour à constater le respect de l’article 7 de ce chef en l’espèce.
b) Appréciation de la Cour
241. La Cour note que dans son arrêt Sud Fondi S.r.l. et autres (fond, précité), elle a rappelé la portée du principe de la légalité des délits et des peines et l’exigence de prévisibilité des effets de la loi pénale qui en découle (§§ 105 110). Appliquant cette notion au cas d’espèce, elle a souscrit aux conclusions de la Cour de cassation italienne dans cette affaire, selon lesquelles faute de prévisibilité des normes violées, les prévenues avaient commis une erreur inévitable et excusable, ce qui excluait la présence de l’élément moral indispensable à la constatation de l’infraction et justifiait leur acquittement (ibidem §§ 111-114). La Cour a poursuivi en considérant :
« 115. Un ordre d’idée complémentaire mérite d’être développé. Au niveau interne, la qualification d’« administrative » (...) donnée à la confiscation litigieuse permet de soustraire la sanction dont il s’agit aux principes constitutionnels régissant la matière pénale. L’article 27/1 de la Constitution prévoit que la « responsabilité pénale est personnelle » et l’interprétation jurisprudentielle qui en est donnée précise qu’un élément moral est toujours nécessaire. En outre l’article 27/3 de la Constitution (« Les peines .... doivent tendre à la rééducation du condamné ») aurait du mal à s’appliquer à une personne condamnée sans que sa responsabilité ne puisse être engagée.
116. En ce qui concerne la Convention, l’article 7 ne mentionne pas expressément le lien moral entre l’élément matériel de l’infraction et la personne qui en est considérée comme l’auteur. Cependant, la logique de la peine et de la punition ainsi que la notion de « guilty » (dans la version anglaise) et la notion correspondante de « personne coupable » (dans la version française) vont dans le sens d’une interprétation de l’article 7 qui exige, pour punir, un lien de nature intellectuelle (conscience et volonté) permettant de déceler un élément de responsabilité dans la conduite de l’auteur matériel de l’infraction. À défaut, la peine ne serait pas justifiée. Il serait par ailleurs incohérent, d’une part, d’exiger une base légale accessible et prévisible et, d’autre part, de permettre qu’on considère une personne comme « coupable » et la « punir » alors qu’elle n’était pas en mesure de connaître la loi pénale, en raison d’une erreur invincible ne pouvant en rien être imputée à celui ou celle qui en est victime.
117. Sous l’angle de l’article 7, pour les raisons développées plus haut, un cadre législatif qui ne permet pas à un accusé de connaître le sens et la portée de la loi pénale est défaillant non seulement par rapport aux conditions générales de « qualité » de la « loi » mais également par rapport aux exigences spécifiques de la légalité pénale. »
242. La Grande Chambre souscrit à la thèse selon laquelle la logique de la peine et de la punition ainsi que la notion de « guilty » (dans la version anglaise) et la notion correspondante de « personne coupable » (dans la version française) vont dans le sens d’une interprétation de l’article 7 qui exige, pour punir, un lien de nature intellectuelle. En effet, ainsi qu’il est expliqué dans l’arrêt Sud Fondi S.r.l. et autres (fond, précité), il découle du principe de la légalité des délits et des peines que la loi pénale doit définir clairement les infractions et les peines qui les répriment, de façon à être accessible et prévisible dans ses effets. Un justiciable doit pouvoir savoir, à partir du libellé de la disposition pertinente et au besoin à l’aide de l’interprétation qui en est donnée par les tribunaux, quels actes et quelles omissions engagent sa responsabilité pénale. Cela implique également qu’une peine au sens de l’article 7 ne se conçoit en principe qu’à la condition qu’un élément de responsabilité personnelle dans le chef de l’auteur de l’infraction ait été établi. Il y a, en effet, ainsi que la Cour de cassation italienne l’a relevé dans l’affaire Sud Fondi S.r.l. et autres (voir le paragraphe 112 de l’arrêt de la Cour dans cette affaire), une corrélation évidente entre le degré de prévisibilité d’une norme pénale et le degré de responsabilité personnelle de l’auteur de l’infraction. Aussi la Grande Chambre partage-t-elle les conclusions de la Chambre dans l’affaire Sud Fondi S.r.l. et autres selon lesquelles l’article 7 exige, pour punir, un lien de nature intellectuelle permettant précisément de déceler un élément de responsabilité dans la conduite de l’auteur matériel de l’infraction (ibidem § 116).
243. Pour autant, et comme la Cour l’a indiqué dans son arrêt Varvara (précité, § 70), cette exigence ne fait pas obstacle à certaines formes de responsabilité objective opérant à travers des présomptions de responsabilité, à condition que celles-ci respectent la Convention. À cet égard, la Cour rappelle sa jurisprudence sur le terrain de l’article 6 § 2 de la Convention, selon laquelle les États contractants demeurent libres, en principe, de réprimer au pénal un acte accompli hors de l’exercice normal de l’un des droits que protège la Convention (arrêt Engel et autres c. Pays Bas du 8 juin 1976, § 81, série A no 22, p. 34, par. 81) et, partant, de définir les éléments constitutifs de pareille infraction. Ils peuvent notamment, sous certaines conditions, rendre punissable un fait matériel ou objectif considéré en soi, qu’il procède ou non d’une intention délictueuse ou d’une négligence; leurs législations respectives en offrent des exemples. Tout système juridique connaît des présomptions de fait ou de droit ; la Convention n’y met pas obstacle en principe, mais en matière pénale elle oblige les États contractants à ne pas dépasser à cet égard un certain seuil. Or il ressort de la jurisprudence que ce seuil se trouve dépassé quand une présomption a pour effet de priver une personne de toute possibilité de se disculper par rapport aux faits mis à sa charge, la privant ainsi du bénéfice de l’article 6 § 2 de la Convention (voir, parmi d’autres, Salabiaku c. France, 7 octobre 1988, §§ 27-28, série A no 141 A, Janosevic c. Suède, no 34619/97, § 68, CEDH 2002 VII, et Klouvi c. France, no 30754/03, § 48, 30 juin 2011).
244. La Cour rappelle que la Convention doit se lire comme un tout et s’interpréter de manière à promouvoir sa cohérence interne et l’harmonie entre ses diverses dispositions (voir parmi d’autres, mutatis mutandis, Hammerton c. Royaume-Uni, no 6287/10, § 84, 17 mars 2016). Eu égard au fait que les articles 7 et 6 § 2 ont en commun, dans leurs domaines respectifs, de protéger le droit de toute personne de ne pas se voir infliger une peine sans que sa responsabilité personnelle, y compris un lien de nature intellectuelle avec l’infraction, n’ait été dûment établie, la Cour estime que la jurisprudence décrite ci-dessus s’applique mutatis mutandis sur le terrain de l’article 7.
245. En outre, la Cour relève qu’à la suite de l’arrêt Sud Fondi S.r.l. et autres (fond, précité), les tribunaux internes ont accepté ce raisonnement et modifié leur jurisprudence en conséquence quant à deux aspects importants. Premièrement, même en cas de non-lieu en raison de la prescription, la confiscation ne peut être mise en œuvre que s’il est démontré que l’infraction est constituée tant dans son élément matériel que dans son élément moral. Deuxièmement, depuis l’arrêt Sud Fondi S.r.l. et autres (ibidem), les juridictions internes se sont abstenues d’infliger une telle mesure de confiscation à des tiers de bonne foi.
246. Au vu de ce qui précède, la Cour estime que dans les présentes affaires, l’article 7 exigeait que les confiscations litigieuses fussent prévisibles pour les requérants et qu’elles ne leur fussent pas imposées en l’absence d’un lien intellectuel dénotant un élément de responsabilité dans leur conduite.
247. La question qui se pose à ce stade est dès lors celle de savoir s’il peut avoir été satisfait à cette exigence, sachant que a) aucun des requérants n’a fait l’objet d’une condamnation formelle à cet égard, et que b) les sociétés requérantes n’ont jamais été parties aux procédures en question. La Cour examinera ci-après chacune de ces circonstances.
2. Sur le point de savoir si les mesures de confiscation litigieuses pouvaient être appliquées en l’absence de condamnations formelles
248. La Cour observe qu’en l’espèce l’ensemble des requérants se sont vu confisquer leurs biens malgré le fait qu’aucun d’entre eux n’avait fait l’objet d’une condamnation formelle: dans le cas de la société G.I.E.M. S.r.l., ni la société elle-même ni ses représentants n’ont jamais été poursuivis (paragraphes 23-29 ci-dessus) ; quant aux autres sociétés requérantes, contrairement à leurs représentants, elles n’ont jamais été parties aux procédures en question (paragraphes 66-73, 82-86 ci-dessus) ; enfin, les poursuites dont M. Gironda a fait l’objet ont été abandonnées en raison de la prescription.
249. Les parties ont des avis clairement divergents sur la nécessité d’une condamnation formelle, laquelle a déjà été examinée dans l’arrêt Varvara (précité). Les requérants soutiennent que, selon cet arrêt, les mesures de confiscation litigieuses ne pouvaient pas être appliquées en l’absence de condamnations formelles, et demandent à la Cour de confirmer la jurisprudence Varvara sur ce point.
Le Gouvernement défend la thèse opposée. Il invite donc la Cour à infirmer l’arrêt Varvara sur ce point et à confirmer la position des juridictions internes, en particulier celle de la Cour constitutionnelle (paragraphe 133 ci-dessus).
250. La Grande Chambre rappelle la jurisprudence Varvara (précitée), selon laquelle:
« 71. La logique de la « peine » et de la « punition », et la notion de « guilty » (dans la version anglaise) et la correspondante notion de « personne coupable » (dans la version française), militent pour une interprétation de l’article 7 qui exige, pour punir, une déclaration de responsabilité par les juridictions nationales, qui puisse permettre d’imputer l’infraction et d’infliger la peine à son auteur. À défaut de quoi, la punition n’aurait pas de sens (Sud Fondi S.r.l. et autres, précité, § 116). Il serait en effet incohérent d’exiger, d’une part, une base légale accessible et prévisible et de permettre, d’autre part, une punition quand, comme en l’espèce, la personne concernée n’a pas été condamnée.
72. Dans la présente affaire, la sanction pénale infligée au requérant, alors que l’infraction pénale était éteinte et que sa responsabilité n’a pas été consignée dans un jugement de condamnation, ne se concilie pas avec les principes de légalité pénale que la Cour vient d’expliciter et qui font partie intégrante du principe de légalité que l’article 7 de la Convention commande d’observer. Dès lors, la sanction litigieuse n’est pas prévue par la loi au sens de l’article 7 de la Convention et est arbitraire. »
251. Il en résulte que l’article 7 s’oppose à ce qu’une sanction de nature pénale puisse être imposée à un individu sans que soit établie et déclarée au préalable sa responsabilité pénale personnelle. Sans cela, la présomption d’innocence garantie par l’article 6 § 2 de la Convention serait, elle aussi, méconnue.
252. Toutefois, s’il est clair que, comme l’indique l’arrêt Varvara (ibidem), la déclaration de responsabilité pénale requise est souvent énoncée dans un jugement pénal condamnant formellement l’accusé, il ne faut pas pour autant y voir une règle obligatoire. En effet, l’arrêt Varvara ne permet pas de conclure que les confiscations pour lotissement illicite doivent nécessairement s’accompagner de condamnations par des juridictions pénales au sens du droit national. Pour sa part, la Cour doit s’assurer que la déclaration de responsabilité pénale respecte les garanties prévues par l’article 7 et qu’elle résulte d’une procédure conforme aux exigences de l’article 6. À cet égard, la Cour souligne que ses arrêts ont tous la même valeur juridique. Leur caractère contraignant et leur autorité interprétative ne sauraient par conséquent dépendre de la formation de jugement qui les a rendus.
253. Il en résulte également que, comme la Cour l’a déjà indiqué à propos du caractère autonome de son interprétation de l’article 7 (paragraphe 233 ci-dessus), le respect de l’article 7 tel qu’interprété dans l’affaire Varvara ne requiert pas que tout litige relevant doive nécessairement être traité dans le cadre d’une procédure pénale au sens strict. En ce sens, l’applicabilité de cette disposition n’a pas pour effet d’imposer la « criminalisation » par les Etats de procédures que, dans l’exercice de leur pouvoir discrétionnaire, ils ne font pas relever du droit pénal au sens strict.
254. À cet égard la Cour rappelle que, en s’appuyant sur le principe établi dans l’arrêt Öztürk (précité, §§ 49 et 56) elle a maintes fois jugé que « le respect de l’article 6 de la Convention n’exclut pas que dans une procédure de nature administrative, une « peine » soit imposée d’abord par une autorité administrative » (Grande Stevens et autres c. Italie, nos 18640/10 et 4 autres, §§ 138-139, 4 mars 2014 , voir également Kadubec c. Slovaquie, 2 septembre 1998, § 57, Recueil 1998-VI, ?anády c. Slovaquie, no 53371/99, § 31, 16 novembre 2004, et A. Menarini Diagnostics S.r.l. c. Italie, no 43509/08, §§ 58-59, 27 septembre 2011). Ce principe a été confirmé également sous l’angle du droit à la présomption d’innocence, prévu par l’article 6 § 2 de la Convention. Ainsi, dans l’affaire Mamidakis c. Grèce, (no 35533/04, § 33, 11 janvier 2007) la Cour a considéré:
« Quant au grief selon lequel les juridictions administratives n’ont pas pris en compte le fait que le requérant n’avait pas été poursuivi au pénal pour la même infraction, la Cour estime que cette situation ne saurait s’analyser en une violation de la présomption d’innocence. En effet, une telle affirmation signifierait qu’aucune procédure administrative ne pourrait être conduite en l’absence d’une procédure pénale et qu’aucun constat d’infraction ne saurait être prononcé par une juridiction administrative en l’absence d’une déclaration formelle de culpabilité par une juridiction pénale. En outre, le requérant ne soulève aucun autre argument qui pourrait amener la Cour à la conclusion que les juridictions administratives l’ont considéré comme coupable avant de se prononcer définitivement sur son affaire ».
255. Ayant ainsi écarté la nécessité d’une procédure pénale, la Cour doit néanmoins rechercher si l’imposition des confiscations litigieuses exigeait à tout le moins une déclaration formelle de responsabilité pénale à charge des requérants.
256. Alors que les requérants soulignent l’illégalité de la confiscation en l’absence de condamnation formelle, le Gouvernement estime que, mis à part le cas de G.I.E.M. S.r.l., les sociétés requérantes et leurs représentants, dont M. Gironda, ont été clairement reconnus coupables de violation des règles urbanistiques.
257. La Cour observe que puisque les sociétés requérantes n’ont pas été poursuivies comme telles et n’étaient pas non plus parties à la procédure (paragraphes 248 ci-dessus et 269 ci-dessous), elles ne peuvent pas avoir fait l’objet d’une déclaration de responsabilité préalable. Par conséquent, la question de savoir si la déclaration de responsabilité pénale requise par l’article 7 doit répondre à des exigences de forme ne se pose que dans le chef de M. Gironda.
258. En l’espèce, la Cour doit donc rechercher si, bien que l’infraction mise à charge de M. Gironda soit prescrite, elle peut avoir égard aux éléments de cette infraction constatés par les juridictions nationales pour conclure à l’existence, en substance, d’une déclaration de responsabilité pouvant servir de préalable nécessaire à l’imposition d’une sanction compatible avec l’article 7 de la Convention.
259. La Cour rappelle qu’il ressort de sa jurisprudence qu’il peut s’avérer nécessaire de s’attacher, par-delà les apparences et le vocabulaire employé, à cerner la réalité d’une situation (Ezeh et Connors c. Royaume Uni [GC], nos 39665/98 et 40086/98, § 123, CEDH 2003-X). Elle peut ainsi regarder au-delà du dispositif d’un jugement interne et tenir compte de sa substance, la motivation faisant partie intégrante de la décision (voir, mutatis mutandis, Allen c. Royaume-Uni [GC], no 25424/09, § 127, 12 juillet 2013).
260. De l’avis de la Cour, il convient de tenir compte, d’une part, de l’importance qu’il y a, dans une société démocratique, à assurer l’Etat de droit et la confiance des justiciables dans la justice, et, d’autre part, de l’objet et du but du régime appliqué par les juridictions italiennes. À cet égard, il apparaît que ledit régime vise à lutter contre l’impunité qui résulte de ce que, par l’effet combiné d’infractions complexes et de délais de prescription relativement courts, les auteurs de telles infractions échapperaient systématiquement aux poursuites et surtout aux conséquences de leurs méfaits (voir, mutatis mutandis, El-Masri c. l’ex-République yougoslave de Macédoine [GC], no 39630/09, § 192, CEDH 2012).
261. La Cour ne saurait faire abstraction de ces considérations dans l’application de l’article 7 en l’espèce, pour autant que les juridictions en question aient agi dans le strict respect des droits de la défense consacrés par l’article 6 de la Convention. C’est pourquoi elle estime que lorsque les juridictions saisies constatent la réalisation de tous les éléments de l’infraction de lotissement illicite tout en concluant au non-lieu, en raison de la seule prescription, ces constatations s’analysent, en substance, en une condamnation au sens de l’article 7, lequel en pareil cas n’est pas violé.
262. Il en résulte que l’article 7 n’a pas été méconnu dans le chef de M. Gironda.
3. Sur le point de savoir si les mesures de confiscation litigieuses pouvaient être appliquées aux sociétés requérantes qui n’étaient pas parties aux procédures en cause
a. Thèses des parties
263. Les sociétés requérantes soulignent qu’elles n’ont pas été parties aux procédures pénales pour lotissement illicite et que, d’ailleurs, elles ne pouvaient pas l’être en vertu de la loi. En ce qui concerne en particulier la société G.I.E.M. S.r.l., ses représentants n’ont même pas été poursuivis, la confiscation de son bien ayant simplement résulté de son intégration d’office dans le lotissement de Punta Perotti.
264. Le Gouvernement observe que la possibilité de constituer une personne morale a l’indéniable avantage de limiter le risque d’entreprise au sujet juridique expressément créé pour exercer cette activité. Selon lui, l’associé d’une personne morale assume ainsi les risques uniquement pour ce qu’il a apporté à la société et celle-ci subit forcément les conséquences défavorables de la confiscation. Contrairement à la société G.I.E.M. S.r.l., les sociétés Hotel Promotion Bureau S.r.l., R.I.T.A. Sarda S.r.l. et Falgest S.r.l. ne peuvent à l’évidence pas prétendre être de bonne foi, puisqu’elles seraient « des instruments juridiques dans les mains de leurs actionnaires ».
b) Appréciation de la Cour
265. La Cour relève que le droit italien reconnaît aux sociétés à responsabilité limitée, parmi lesquelles figurent les sociétés requérantes, une personnalité juridique distincte de celle de leurs administrateurs ou associés. En principe, se pose donc la question de savoir si les personnes physiques qui ont été impliquées dans les procédures devant les juridictions internes ont agi et ont été jugées en leur propre nom ou en leur qualité de représentants légaux des sociétés.
266. Cependant, la Cour observe qu’en droit italien, tel qu’en vigueur à l’époque des faits, en vertu du principe societas delinquere non potest (« les personnes morales ne peuvent pas commettre des infractions pénales »), les sociétés à responsabilité limitée ne pouvaient pas, en tant que telles, être parties à un procès pénal, malgré leur personnalité juridique distincte. Partant, elles ne pouvaient pas être légalement représentées dans le cadre des procédures pénales en cause en l’espèce, alors que les actes (et la responsabilité qui en découlait) de leurs représentants légaux respectifs leur ont été directement attribués. Elles étaient donc des tiers à ces procédures, comme les arrêts rendus par les juridictions internes l’ont confirmé.
267. La Cour observe à cet égard qu’elle a toujours reconnu la personnalité juridique distincte des sociétés à responsabilité limitée, estimant par exemple dans l’affaire (Agrotexim et autres c. Grèce, 24 octobre 1995, § 66, série A no 330 A) que :
« (...) la Cour n’estime justifié de lever le “voile social” ou de faire abstraction de la personnalité juridique d’une société que dans des circonstances exceptionnelles, notamment lorsqu’il est clairement établi que celle-ci se trouve dans l’impossibilité de saisir par l’intermédiaire de ses organes statutaires ou – en cas de liquidation – par ses liquidateurs les organes de la Convention ».
268. La Cour a appliqué cette jurisprudence dans sa décision sur la recevabilité dans l’affaire Hotel Promotion Bureau S.r.l. et R.I.T.A. Sarda S.r.l. afin de rejeter les griefs soulevés en leur propre nom par le directeur et/ou les actionnaires des sociétés requérantes au regard de l’article 7 de la Convention et de l’article 1 du Protocole no 1 à raison de la confiscation. Dans le même esprit, les griefs soumis par les sociétés requérantes concernant la violation de l’article 6 ont été déclarés irrecevables dans les décisions sur la recevabilité, dans lesquels la Cour a déclaré que, étant donné que les procédures litigieuses n’avaient concerné ni Falgest S.r.l., ni Hotel Promotion Bureau S.r.l., ni R.I.T.A. Sarda S.r.l., ces sociétés requérantes ne pouvaient pas être considérées comme des victimes de la violation alléguée.
269. Il s’agit donc en l’espèce de trancher la question de l’application d’une sanction pénale prononcée contre des personnes morales alors que ces dernières, en raison de leur personnalité juridique distincte, n’ont été parties à aucune procédure (pénale, administrative, civile, etc).
270. En droit italien, la confiscation des biens est une sanction appliquée par le juge pénal comme conséquence obligatoire de l’établissement de l’infraction de lotissement illicite. Aucune distinction n’est prévue pour le cas où le propriétaire des biens est une société qui, en vertu du droit italien, ne peut pas légalement avoir commis une infraction pénale (paragraphe 266 ci-dessus).
271. La Cour a déjà jugé, dans l’arrêt Varvara (précité, § 65), qu’« une conséquence d’importance capitale découle du principe de légalité en droit pénal : l’interdiction de punir une personne alors que l’infraction a été commise par une autre ». Pour étayer cette thèse, la Cour a formulé les considérations suivantes :
« 64. La Cour a eu jusqu’à présent l’opportunité de se pencher sur cette question sous l’angle de l’article 6 § 2 de la Convention.
65. Dans l’affaire A.P., M.P. et T.P. c. Suisse, 29 août 1997, Recueil des arrêts et décisions 1997?V), des héritiers avaient été punis pour des actes délictueux commis par le défunt. La Cour a estimé que la sanction pénale infligée aux héritiers pour une fraude fiscale imputée au défunt ne se conciliait pas avec une règle fondamentale du droit pénal, selon laquelle la responsabilité pénale ne survit pas à l’auteur de l’acte délictueux (ibidem, § 48). C’est ce que le droit suisse reconnaissait explicitement, et la Cour a affirmé que cette règle est aussi requise pour la présomption d’innocence consacrée à l’article 6 § 2 de la Convention. Hériter de la culpabilité du défunt n’est pas compatible avec les normes de la justice pénale dans une société régie par la prééminence du droit. Ce principe a été réaffirmé dans l’affaire Lagardère (Lagardère c. France, no 18851/07, 12 avril 2012, § 77), où la Cour a rappelé que la règle selon laquelle la responsabilité pénale ne survit pas à l’auteur de l’acte délictueux est aussi requise non seulement pour la présomption d’innocence consacrée à l’article 6 § 2 de la Convention, mais en outre qu’hériter de la culpabilité du défunt n’est pas compatible avec les normes de la justice pénale dans une société régie par la prééminence du droit.
66. Étant donné le rapprochement entre les articles 6 § 2 et 7 § 1 de la Convention (Guzzardi c. Italie, 6 novembre 1980, § 100, série A no 39), la Cour estime que la règle qu’elle vient de rappeler est également valide sous l’angle de l’article 7 de la Convention, qui commande d’interdire qu’en droit pénal l’on puisse répondre pour le fait d’autrui. En effet, s’il est vrai que toute personne doit pouvoir établir à tout moment ce qui est permis et ce qui est interdit par le biais de lois précises et claires, l’on ne saurait concevoir alors un système qui punisse ceux qui ne sont pas responsables, car un tiers l’a été. »
272. La Grande Chambre estime qu’il y a lieu de confirmer ce raisonnement. En l’espèce, les sociétés G.I.E.M. S.r.l., Hotel Promotion Bureau S.r.l., R.I.T.A. Sarda S.r.l. et Falgest S.r.l. n’ont été parties à aucune procédure. Seul le représentant légal de Hotel Promotion Bureau S.r.l. et de Falgest S.r.l., ainsi que deux associés de R.I.T.A. Sarda S.r.l., ont été mis en accusation à titre personnel. Ainsi, les autorités ont appliqué aux sociétés requérantes une sanction pour des agissements de tiers, en l’occurrence, sauf dans le cas de G.I.E.M. S.r.l., leurs représentants légaux ou associés agissant à titre personnel.
273. Enfin, en réponse à l’allégation du Gouvernement selon laquelle Hotel Promotion Bureau S.r.l., R.I.T.A. Sarda S.r.l. et Falgest étaient de mauvaise foi (paragraphe 264 ci-dessus), la Cour relève que rien dans les éléments versés au dossier de l’affaire ne donne à croire que la propriété des biens ait été transférée aux sociétés requérantes par leurs représentants légaux (voir, à cet effet, l’article 6 de la directive 2014/42, paragraphe 152 ci-dessus).
274. En conclusion, eu égard au principe selon lequel on ne peut sanctionner une personne pour un acte engageant la responsabilité pénale d’autrui, une mesure de confiscation appliquée, comme en l’espèce, à des personnes physiques ou morales non parties aux procédures est incompatible avec l’article 7.
4. Conclusions
275. À la lumière des considérations qui précèdent, la Cour parvient aux conclusions suivantes :
– Il y a eu violation de l’article 7 dans le chef des sociétés requérantes en ce qu’elles n’étaient pas parties au procès pénal (paragraphe 274 ci-dessus) ;
– Il n’y a pas eu violation de l’article 7 en ce qui concerne M. Gironda, en ce que les constatations des juridictions nationales dans la procédure dirigée contre lui s’analysent, en substance, en une déclaration de responsabilité répondant aux exigences de cette disposition (paragraphe 262 ci-dessus).
V. SUR LA VIOLATION ALLÉGUÉE DE L’ARTICLE 1 DU PROTOCOLE No 1
276. Les requérants dénoncent une violation de leur droit de propriété. Ils invoquent l’article 1 du Protocole no 1, ainsi libellé :
« Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d’utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international.
Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que possèdent les États de mettre en vigueur les lois qu’ils jugent nécessaires pour réglementer l’usage des biens conformément à l’intérêt général ou pour assurer le paiement des impôts ou d’autres contributions ou des amendes. »
A. Sur la recevabilité
277. La Cour constate que ce grief n’est pas manifestement mal fondé au sens de l’article 35 § 3 a) de la Convention et qu’il ne se heurte par ailleurs à aucun autre motif d’irrecevabilité. Elle le déclare donc recevable.
B. Sur le fond
1. Thèses des parties
a. Les requérants
278. La société G.I.E.M. S.r.l. considère que la confiscation de son bien constitue une privation de propriété. Elle soutient que, en permettant, à travers une formulation générale, d’étendre la confiscation bien au-delà des terrains directement concernés par les transformations urbaines illicites, l’article 19 de la loi 47/1985 contrevient à l’article 1 du Protocole no l. Selon elle, cette norme implique une ingérence légitime uniquement sur la base d’une loi qui soit accessible, précise et prévisible. La société requérante estime que l’article 19 aurait dû indiquer plus en détail les limites dans lesquelles il était possible de prononcer la confiscation par rapport aux faits établis, en précisant, selon un principe de raison et de proportionnalité, l’étendue des terrains confiscables par rapport aux ouvrages réalisés et les comportements illicites établis objectivement et subjectivement. Elle explique que l’absence de clarté et de précision de la loi nationale, ainsi que de la loi régionale, considérée par la Cour comme « obscure et mal formulée » dans son arrêt Sud Fondi S.r.l. et autres (fond, précité), a permis la confiscation d’une superficie trois fois plus étendue que celle concernée par les permis de construire délivrés par la mairie de Bari. Plus grave encore, cela aurait également touché sa propriété, alors même qu’elle n’était pas du tout impliquée dans les faits à l’origine des poursuites pénales.
Quant à la proportionnalité de la mesure litigieuse, la société requérante souligne que la réalisation des travaux de transformation liés à la construction par les propriétaires des terrains limitrophes au sien auraient pu, tout au plus, obliger à sacrifier les seuls terrains transformés.
279. Les sociétés Hotel Promotion Bureau S.r.l. et R.I.T.A. Sarda S.r.l. rappellent que la Cour, dans sa jurisprudence, attache une importance particulière au respect de l’exigence de légalité. Dans l’arrêt Varvara (précité), mais aussi dans l’arrêt Sud Fondi S.r.l. et autres (fond, précité), elle aurait établi que l’infraction pour laquelle la peine avait été prononcée était dépourvue de base légale et violait la Convention et que la peine infligée au requérant était arbitraire. Cette conclusion aurait conduit ensuite la Cour à déclarer que l’ingérence dans le droit au respect de la propriété était tout aussi arbitraire et qu’il y avait eu violation de l’article 1 du Protocole no 1. Par ailleurs, les sociétés requérantes estiment que l’ingérence d’un État dans le droit de propriété doit garantir un juste équilibre entre les exigences de l’intérêt général de la communauté et les impératifs de la sauvegarde des droits fondamentaux de l’individu. Elles expliquent qu’en l’espèce, il y a lieu de prendre en compte l’ampleur de la confiscation frappant les biens : les quatre-vingt-huit lots construits occupaient au total 15 920 m², alors que la confiscation a frappé une superficie additionnelle 14,5 fois plus importante.
280. La société Falgest S.r.l. et M. Gironda estiment que la confiscation qu’ils ont subie s’analyse en une privation de propriété au sens du premier paragraphe de l’article 1 du Protocole no 1.
281. Selon les requérants, la mesure litigieuse, ordonnée par la Cour de cassation, se révèle manifestement illégale et arbitraire et, en tout cas, dépourvue de base légale suffisamment claire, accessible et prévisible. Les requérants se réfèrent à la conclusion contenue dans l’arrêt Varvara (précité), selon laquelle le défaut de légalité pénale de la sanction pour lotissement illicite constaté sous l’angle de l’article 7 de la Convention se traduit par le défaut de « légalité patrimoniale » de la confiscation sur le terrain de l’article 1 du Protocole no 1.
282. Pour le cas où la Cour considérerait que la confiscation litigieuse avait une base légale, les requérants soutiennent qu’elle était disproportionnée par rapport au but poursuivi et qu’elle n’a pas respecté le juste équilibre entre les intérêts en jeu. Face à de simples actes de réservation en vue de l’achat futur d’immeubles portant sur moins de 11 % de la superficie du terrain, la confiscation de la totalité des biens ne constituerait pas une mesure proportionnée. Pour les requérants, l’intérêt général aurait tout aussi bien pu être assuré par des mesures moins intrusives.
b. Le Gouvernement
283. Le Gouvernement soutient que les mesures de confiscation des biens des requérants ont été adoptées conformément au second alinéa de l’article 1 du Protocole no 1 et que les ingérences litigieuses qui en résultent ne constituent pas des violations de cette disposition. Les mesures contestées auraient une base légale, poursuivraient un but légitime et seraient proportionnées. Pour ce qui est de ce dernier aspect, le Gouvernement assure que des mesures moins contraignantes n’étaient pas envisageables. Selon lui, il aurait été techniquement très difficile, sinon impossible, de limiter la confiscation seulement aux terrains bâtis et de séparer les zones bâties de celles qui ne l’étaient pas. De l’avis du Gouvernement, une confiscation seulement partielle des terrains aurait porté atteinte aux buts légitimes poursuivis par l’État, à savoir la mise en conformité des lots concernés avec les dispositions en matière d’urbanisme, la protection de l’environnement et la sanction des responsables de transformations urbanistiques illicites. Quoi qu’il en soit, le Gouvernement estime que l’État doit disposer d’une ample marge d’appréciation quant au choix des instruments à déployer afin de trouver les meilleures solutions pour garantir la protection de l’environnement.
284. En ce qui concerne la première requérante, le Gouvernement observe que le terrain confisqué a été restitué.
285. Au sujet des biens des sociétés Hotel Promotion Bureau S.r.l. et R.I.T.A. Sarda S.r.l, il considère que l’ingérence litigieuse était proportionnée, eu égard au fait que seuls seize des quatre-vingt-huit appartements construits ont été confisqués.
286. Enfin, quant à la société Falgest S.r.l., le Gouvernement conteste le pourcentage de terrains non construits confisqués et soutient qu’il s’agirait non pas de 89 % mais de moins de 50 % de l’entière propriété.
2. Appréciation de la Cour
287. La Cour rappelle que dans les arrêts Sud Fondi S.r.l. et autres (fond, précité, §§ 125-129) et Varvara (précité, § 83), elle a estimé que la confiscation des terrains et des bâtiments des requérants avait constitué une ingérence dans la jouissance de leur droit au respect des biens protégés par l’article 1 du Protocole no 1.
288. La Grande Chambre parvient à la même conclusion en l’espèce. Il convient donc de déterminer laquelle des normes énoncées dans cette disposition est applicable.
a. La norme applicable
i) Principes généraux
289. L’article 1 du Protocole no 1 contient trois normes distinctes : la première, qui s’exprime dans la première phrase du premier alinéa et revêt un caractère général, énonce le principe du respect de la propriété ; la deuxième, figurant dans la seconde phrase du même alinéa, vise la privation de propriété et la soumet à certaines conditions ; quant à la troisième, consignée dans le second alinéa, elle reconnaît aux États le pouvoir, entre autres, de réglementer l’usage des biens conformément à l’intérêt général et d’assurer le paiement des amendes. Il ne s’agit pas pour autant de règles dépourvues de rapport entre elles. La deuxième et la troisième ont trait à des exemples particuliers d’atteintes au droit de propriété ; dès lors, elles doivent s’interpréter à la lumière du principe consacré par la première (voir, entre autres, James et autres c. Royaume-Uni, 21 février 1986, § 37, série A no 98, et Iatridis c. Grèce [GC], no 31107/96, § 55, CEDH 1999-II).
ii) Application au cas d’espèce
290. Dans l’arrêt sur le fond Sud Fondi S.r.l. et autres (précité, §§ 128 129), la Cour a jugé :
«128. La Cour note que la présente affaire se différencie de l’affaire Agosi c. Royaume-Uni (arrêt du 24 octobre 1986, série A no 108), où la confiscation a été ordonnée à l’égard de biens constituant l’objet de l’infraction (objectum sceleris), à la suite de la condamnation des prévenus, car en l’espèce la confiscation a été ordonnée à la suite d’un acquittement. Pour la même raison, la présente affaire se distingue de C.M. c. France ((déc.), no 28078/95, CEDH 2001 VII) ou d’Air Canada c. Royaume-Uni (arrêt du 5 mai 1995, série A no 316 A), où la confiscation, ordonnée après la condamnation des accusés, avait frappé des biens qui étaient l’instrumentum sceleris et qui se trouvaient en possession de tiers. S’agissant des revenus d’une activité criminelle (productum sceleris), la Cour rappelle qu’elle a examiné une affaire où la confiscation avait suivi la condamnation du requérant (voir Phillips c. Royaume-Uni, no 41087/98, §§ 9-18, CEDH 2001-VII) ainsi que des affaires où la confiscation avait été ordonnée indépendamment de l’existence de toute procédure pénale, car le patrimoine des requérantes était présumé être d’origine illicite (voir Riela et autres c. Italie (déc.), no 52439/99, 4 septembre 2001, Arcuri et autres c. Italie (déc.), no 52024/99, 5 juillet 2001, Raimondo c. Italie, 22 février 1994, § 29, série A no 281 A) ou être utilisé pour des activités illicites (Butler c. Royaume-Uni (déc.) no 41661/98, 27 juin 2002). Dans la première affaire citée ci-dessus, la Cour a dit que la confiscation constituait une peine au sens du deuxième paragraphe de l’article 1 du Protocole no 1 (Phillips, précité, § 51, et, mutatis mutandis, Welch c. Royaume-Uni, 9 février 1995, § 35, série A no 307-A), tandis que dans les autres affaires elle a estimé qu’il s’agissait de la réglementation de l’usage des biens.
129. Dans le cas d’espèce, la Cour estime qu’il n’est pas nécessaire de déterminer si la confiscation tombe dans la première ou dans la deuxième catégorie, car dans tous les cas c’est le deuxième paragraphe de l’article 1 du Protocole no 1 qui s’applique (Frizen c. Russie, no 58254/00, § 31, 24 mars 2005). »
291. La Grande Chambre ne voit aucune raison de parvenir en l’espèce à une autre conclusion.
b. Observation de l’article 1 du Protocole no 1
i) Principes généraux
292. La Cour rappelle que l’article 1 du Protocole no 1 exige qu’une ingérence de l’autorité publique dans la jouissance du droit au respect de biens ait une base légale : la seconde phrase du premier alinéa de cet article n’autorise une privation de propriété que « dans les conditions prévues par la loi » ; le second alinéa reconnaît aux États le droit de réglementer l’usage des biens en mettant en vigueur des « lois ». De plus, la prééminence du droit, l’un des principes fondamentaux d’une société démocratique, est inhérente à l’ensemble des articles de la Convention (Amuur c. France, 25 juin 1996, § 50, Recueil 1996-III, et Iatridis, précité, § 58).
293. Par ailleurs, étant donné que le second paragraphe de l’article 1 du Protocole no 1 doit s’interpréter à la lumière du principe général énoncé dans la première phrase de cet article, il doit exister un rapport raisonnable de proportionnalité entre les moyens employés et le but visé ; en d’autres termes, il incombe à la Cour de rechercher si un juste équilibre a été maintenu entre les exigences de l’intérêt général à cet égard et l’intérêt de la société concernée. Ce faisant, elle reconnaît à l’Etat une ample marge d’appréciation tant pour choisir les moyens à mettre en œuvre que pour juger si leurs conséquences se trouvent légitimées, dans l’intérêt général, par le souci d’atteindre l’objectif poursuivi (Bosphorus Hava Yollar? Turizm ve Ticaret Anonim ?irketi c. Irlande [GC], no 45036/98, § 149, CEDH 2005 VI).
ii) Application au cas d’espèce
294. En l’espèce, il n’y a pas lieu de décider si la violation de l’article 7 constatée ci-dessus (paragraphe 275 ci-dessus) a automatiquement pour conséquence que les confiscations litigieuses étaient dépourvues de base légale et donc ont enfreint l’article 1 du Protocole no 1, eu égard aux conclusions ci-dessous sur les points de savoir si ces confiscations poursuivaient un but légitime et étaient proportionnées.
295. Nul ne saurait contester la légitimité des politiques étatiques destinées à protéger l’environnement, car par ce biais le bien-être et la santé des personnes s’en trouvent également garantis et défendus (Depalle c. France [GC], no 34044/02, § 84, CEDH 2010, et Brosset-Triboulet et autres c. France [GC], no 34078/02, § 87, 29 mars 2010). Toutefois, force est de constater que l’examen de la situation actuelle, qui se fonde sur les renseignements fournis par les parties, laisse planer des doutes quant à la réalisation du but qui a justifié les mesures contestées par les requérants.
296. Tout d’abord, le terrain confisqué à la société G.I.E.M. S.r.l. a été restitué en 2013 à la société requérante à la suite d’une demande introduite devant le tribunal de Bari par la maire de cette ville. Cette restitution a été effectuée en vertu des principes établis par la Cour dans son arrêt Sud Fondi S.r.l. et autres (fond, précité) sur le terrain des articles 7 de la Convention et 1 du Protocole no 1 (paragraphes 42-43 ci-dessus).
297. Ensuite, en ce qui concerne les sociétés Hotel Promotion S.r.l. et R.I.T.A. Sarda S.r.l., au 29 juillet 2015, les immeubles confisqués étaient toujours occupés par les propriétaires. De plus, en mai 2015, le conseil municipal de Golfo Aranci a reconnu l’intérêt actuel de la collectivité à conserver le complexe immobilier confisqué, compte tenu de la possibilité d’utiliser les logements pour parer aux situations d’urgence en concédant, directement ou indirectement, l’usage des biens à titre onéreux à des personnes ayant de faibles revenus (paragraphe 74 ci-dessus).
298. Enfin, en mai 2015, l’expert mandaté par la société Falgest S.r.l. et par M. Gironda a souligné l’état d’abandon dans lequel se trouverait le complexe saisi aux intéressés, faute d’entretien par la mairie propriétaire des lieux (paragraphe 87 ci-dessus).
299. Il est donc permis de se demander dans quelle mesure la confiscation de la propriété des biens en question a concrètement contribué à la protection de l’environnement.
300. Quant à la proportionnalité de la mesure, l’article 1 du Protocole no 1 exige pour toute ingérence un rapport raisonnable de proportionnalité entre les moyens employés et le but visé (Jahn et autres c. Allemagne [GC], nos 46720/99, 72203/01 et 72552/01, §§ 83-95, CEDH 2005-VI). Ce juste équilibre est rompu si la personne concernée doit supporter une charge excessive et exorbitante (Sporrong et Lönnroth précité, §§ 69-74, et Maggio et autres c. Italie, nos 46286/09, 52851/08, 53727/08, 54486/08 et 56001/08, § 57, 31 mai 2011).
301. Afin d’apprécier le caractère proportionné de la confiscation, les éléments suivants peuvent être pris en compte : la possibilité d’adopter des mesures moins contraignantes, telles que la démolition des ouvrages non conformes aux dispositions pertinentes ou l’annulation du projet de lotissement ; le caractère illimité de la sanction résultant du fait qu’elle peut inclure indifféremment des zones bâties et non bâties et même des zones appartenant à des tiers ; le degré de faute ou d’imprudence des requérants ou, à tout le moins, le rapport entre leur conduite et l’infraction litigieuse.
302. En outre, il convient de ne pas négliger l’importance des obligations procédurales au titre de l’article 1 du Protocole no 1. Ainsi, la Cour a maintes fois relevé que, nonobstant le silence de l’article 1 du Protocole no 1 en matière d’exigences procédurales, une procédure judiciaire afférente au droit au respect des biens doit aussi offrir à la personne concernée une occasion adéquate d’exposer sa cause aux autorités compétentes afin de contester effectivement les mesures portant atteinte aux droits garantis par cette disposition (Sovtransavto Holding c. Ukraine, no 48553/99, § 96, CEDH 2002 VII, Capital Bank AD c. Bulgarie, no 49429/99, § 134, CEDH 2005 XII (extraits), Anheuser-Busch Inc. c. Portugal [GC], no 73049/01, § 83, CEDH 2007 I, J.A. Pye (Oxford) Ltd et J.A. Pye (Oxford) Land Ltd c. Royaume-Uni [GC], no 44302/02, § 57, CEDH 2007 III, Zafranas c. Grèce, no 4056/08, § 36, 4 octobre 2011, et Giavi c. Grèce, no 25816/09, § 44, 3 octobre 2013 ; voir également, mutatis mutandis, Al Nashif c. Bulgarie, no 50963/99, § 123, 20 juin 2002, et Grande Stevens et autres, précitée, § 188). Une ingérence dans les droits prévus par l’article 1 du Protocole no 1 ne peut ainsi avoir de légitimité en l’absence d’un débat contradictoire et respectueux du principe de l’égalité des armes, qui permette de discuter des aspects présentant de l’importance pour l’issue de la cause. Pour s’assurer du respect de cette condition, il y a lieu de considérer les procédures applicables d’un point de vue général (voir, parmi d’autres, AGOSI, précitée, § 55, Hentrich c. France, § 49, 22 septembre 1994, , série A no 296 A, Jokela c. Finlande, no 28856/95, § 45, CEDH 2002 IV, Gáll c. Hongrie, no49570/11, § 63, 25 juin 2013, et Sociedad Anónima del Ucieza c. Espagne, no 38963/08, § 74, 4 novembre 2014).
303. L’application automatique de la confiscation en cas de lotissement illicite prévue – sauf pour les tiers de bonne foi – par la loi italienne s’accorde mal avec ces principes dans la mesure où elle ne permet pas au juge d’évaluer quels sont les instruments les plus adaptés aux circonstances spécifiques de l’espèce et, plus généralement, d’effectuer une mise en balance entre le but légitime sous-jacent et les droits des intéressés touchés par ladite sanction. De plus, les sociétés requérantes n’ayant pas été parties aux procédures litigieuses, elles n’ont profité d’aucune des garanties procédurales visées au paragraphe 302 ci-dessus.
304. En conclusion, la Cour estime qu’il y a eu violation de l’article 1 du Protocole no 1 dans le chef de tous les requérants à raison du caractère disproportionné de la mesure de confiscation.
VI. SUR LA VIOLATION ALLÉGUÉE DES ARTICLES 6 § 1 ET 13 DE LA CONVENTION
305. La société G.I.E.M. S.r.l. se plaint de ne pas avoir eu accès à un tribunal, soutenant qu’elle n’a eu aucune possibilité de se défendre ni de contester la confiscation devant le juge pénal du fond ou dans le cadre d’une procédure civile. Selon elle, la possibilité de faire valoir un incident d’exécution ne lui a pas permis de remédier à ces défaillances. Elle invoque les articles 6 § 1 et 13 de la Convention.
306. Se référant à l’article 13 de la Convention, la société Falgest S.r.l., quant à elle, dénonce l’absence d’une voie de recours interne accessible et effective qui permettrait d’alléguer la violation des articles 7 de la Convention et 1 du Protocole no 1 à raison de la confiscation ordonnée par la Cour de cassation.
Ces dispositions sont ainsi libellées :
Article 6 § 1
« Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement (...) par un tribunal indépendant et impartial, établi par la loi, qui décidera soit des contestations sur ses droits et obligations de caractère civil, soit du bien-fondé de toute accusation en matière pénale dirigée contre elle (...). »
Article 13
« Toute personne dont les droits et libertés reconnus dans la (...) Convention ont été violés, a droit à l’octroi d’un recours effectif devant une instance nationale, alors même que la violation aurait été commise par des personnes agissant dans l’exercice de leurs fonctions officielles. »
307. Le Gouvernement conteste ces thèses.
308. Constatant que ces griefs ne sont pas manifestement mal fondés au sens de l’article 35 § 3 a) de la Convention et qu’ils ne se heurtent à aucun autre motif d’irrecevabilité, la Cour les déclare recevables.
309. La Cour estime toutefois qu’il n’y a pas lieu de les examiner car ils se confondent avec celui qu’elle a tranché sous l’angle des articles 7 de la Convention et 1 du Protocole no 1.
VII. SUR LA VIOLATION ALLÉGUÉE DE L’ARTICLE 6 § 2 DE LA CONVENTION
310. M. Gironda dénonce également une violation de la présomption d’innocence en raison de la décision de la Cour de cassation imposant la confiscation du terrain malgré le non-lieu pour prescription. Il invoque l’article 6 § 2 de la Convention, ainsi libellé :
« Toute personne accusée d’une infraction est présumée innocente jusqu’à ce que sa culpabilité ait été légalement établie. »
A. Sur la recevabilité
311. La Cour relève que ce grief est lié à celui qui a été examiné sur le terrain de l’article 7 de la Convention et qu’il doit donc aussi être déclaré recevable.
B. Sur le fond
1. Thèses des parties
a. M. Gironda
312. Le requérant souligne que la Cour de cassation n’a pas seulement censuré l’erreur de droit commise par le juge d’appel. D’après lui, en se substituant à ce dernier de façon non rituelle, la haute juridiction a constaté la présence de tous les éléments nécessaires pour constituer l’infraction de lotissement illicite tant dans son élément matériel que dans son élément moral. Le requérant explique que selon la Cour de cassation, le changement de destination des immeubles construits était prouvé par les déclarations faites par des tiers et par les documents versés au dossier. Il estime que, pour cette juridiction, le caractère illicite du lotissement ne faisait point de doute. Cette décision violerait clairement le principe de la présomption d’innocence consacré par l’article 6 § 2 de la Convention.
b. Le Gouvernement
313. Le Gouvernement conteste cette thèse et renvoie à cet égard aux arguments qu’il a développés sous l’angle de l’article 7.
2. Appréciation de la Cour
a. Principes généraux
314. L’article 6 § 2 protège le droit de toute personne à être « présumée innocente jusqu’à ce que sa culpabilité ait été légalement établie ». Considérée comme une garantie procédurale dans le cadre du procès pénal lui-même, la présomption d’innocence revêt aussi un autre aspect. Son but général, dans le cadre de ce second volet, est d’empêcher que des individus qui ont bénéficié d’un acquittement ou d’un abandon des poursuites soient traités par des agents ou autorités publics comme s’ils étaient en fait coupables de l’infraction qui leur avait été imputée. Dans de telles situations, la présomption d’innocence a déjà permis – par l’application lors du procès des diverses exigences inhérentes à la garantie procédurale qu’elle offre – d’empêcher que soit prononcée une condamnation pénale injuste. Sans protection destinée à faire respecter dans toute procédure ultérieure un acquittement ou une décision d’abandon des poursuites, les garanties d’un procès équitable énoncées à l’article 6 § 2 risqueraient de devenir théoriques et illusoires. Ce qui est également en jeu une fois la procédure pénale achevée, c’est la réputation de l’intéressé et la manière dont celui-ci est perçu par le public. Dans une certaine mesure, la protection offerte par l’article 6 § 2 à cet égard peut recouvrir celle qu’apporte l’article 8 (voir, par exemple, Zollmann c. Royaume-Uni (déc.), no 62902/00, CEDH 2003?XII, et Taliadorou et Stylianou c. Chypre, nos 39627/05 et 39631/05, §§ 27 et 56 59, 16 octobre 2008, et Allen, précité, §§ 93-94).
315. Par ailleurs, la culpabilité ne saurait être établie légalement dans une procédure clôturée par une juridiction avant l’administration de preuves ou la tenue de débats qui lui auraient permis de statuer sur le fond de l’affaire (Baars c. Pays-Bas, no 44320/98, §§ 25-32, 28 octobre 2003, et Paraponiaris précité, §§ 30-33). À titre d’exemple, dans l’affaire Didu c. Roumanie (no 34814/02, §§ 40-42, 14 avril 2009), la Cour a conclu qu’il y avait eu violation de l’article 6 § 2 à raison de la décision de la juridiction statuant en dernière instance de casser les décisions de relaxe rendues par les juridictions inférieures et de constater la culpabilité de l’intéressé tout en clôturant les poursuites pour cause de prescription de la responsabilité pénale, dans la mesure où les droits de la défense n’avaient pas été respectés dans la procédure devant elle, alors que cette juridiction de dernière instance était la première à avoir jugé le requérant coupable. De même, dans l’affaire Giosakis c. Grèce (no 3), (no 5689/08, § 41, 3 mai 2011), la Cour a jugé contraire à l’article 6 § 2 de la Convention le fait pour la Cour de cassation d’avoir cassé l’arrêt de relaxe rendu par la cour d’appel, tout en constatant l’extinction des poursuites pour cause de prescription.
316. Il ressort de cette jurisprudence qu’un problème se pose sous l’angle de l’article 6 § 2 de la Convention lorsque la juridiction qui clôt la procédure pour cause de prescription casse simultanément les décisions de relaxe des juridictions inférieures et se prononce sur la culpabilité de l’intéressé.
b. Application au cas d’espèce
317. En l’espèce, le requérant a été relaxé en appel et la confiscation a été annulée après que le projet de lotissement eût été considéré comme compatible avec le plan d’occupation des sols et les lois urbanistiques (paragraphe 84 ci-dessus). Par la suite, cette décision a été annulée sans renvoi par la Cour de cassation, qui a estimé que la responsabilité du requérant avait été prouvée. Le requérant a donc été déclaré en substance coupable par la Cour de cassation, nonobstant le fait que les poursuites pour l’infraction en question étaient prescrites. Cette circonstance méconnait la présomption d’innocence.
318. Il en résulte que l’article 6 § 2 de la Convention a été enfreint en l’espèce dans le chef de M. Gironda.
VIII. SUR LES AUTRES VIOLATIONS ALLÉGUÉES
319. Dans leurs observations du 26 mai 2015, Hotel Promotion S.r.l. et R.I.T.A. Sarda S.r.l. ont réitéré leur grief concernant la violation de l’article 6 de la Convention. De même, Falgest S.r.l. et M. Gironda se sont plaints à nouveau de la violation de l’article 6 § 2 de la Convention quant à cinq autres personnes inculpées pour lotissement illicite, à l’instar de M. Gironda. À l’origine, ces personnes étaient aussi requérantes devant la Cour. Or ces griefs ont été déclarés irrecevables par les décisions partielles du 5 juin 2012 et du 30 avril 2013.
320. Les décisions sur la recevabilité sont définitives. Il s’ensuit que la Cour n’a pas compétence pour connaître de ces griefs (voir, mutatis mutandis, Bulena c. République tchèque, no 57567/00, § 37, 20 avril 2004).
IX. SUR L’APPLICATION DE L’ARTICLE 41 DE LA CONVENTION
321. Aux termes de l’article 41 de la Convention,
« Si la Cour déclare qu’il y a eu violation de la Convention ou de ses Protocoles, et si le droit interne de la Haute Partie contractante ne permet d’effacer qu’imparfaitement les conséquences de cette violation, la Cour accorde à la partie lésée, s’il y a lieu, une satisfaction équitable. »
322. Les requérants ont tous déposé leurs demandes de satisfaction équitable dans les délais impartis par le président de la Cour.
323. Dans son mémoire devant la Grande Chambre, le Gouvernement ne s’est pas prononcé sur la demande de satisfaction équitable des requérants.
324. Eu égard aux circonstances de la cause, la Cour estime que la question de l’application de l’article 41 de la Convention ne se trouve pas en état. Par conséquent, il y a lieu de la réserver en entier et de fixer la procédure ultérieure, en tenant compte de l’éventualité d’un accord entre l’État défendeur et les requérants (article 75 § 1 du règlement). À cette fin, la Cour accorde aux parties un délai de trois mois à partir de la date du présent arrêt.
PAR CES MOTIFS, LA COUR,
1. Décide, à l’unanimité, de joindre les requêtes ;

2. Déclare, à l’unanimité, les requêtes recevables quant aux griefs tirés des articles 6 §§ 1 et 2, et 13 de la Convention et 1 du Protocole no 1 à la Convention ;

3. Déclare, à la majorité, les requêtes recevables quant au grief tiré de l’article 7 de la Convention ;

4. Dit, par quinze voix contre deux, qu’il y a eu violation de l’article 7 de la Convention dans le chef de toutes les sociétés requérantes ;

5. Dit, par dix voix contre sept, qu’il n’y a pas eu violation de l’article 7 de la Convention dans le chef de M. Gironda ;

6. Dit, à l’unanimité, qu’il y a eu violation de l’article 1 du Protocole no 1 à la Convention dans le chef de tous les requérants ;

7. Dit, par quinze voix contre deux, qu’il n’y a pas lieu de se prononcer sur l’existence d’une violation de l’article 6 § 1 de la Convention dans le chef de la société G.I.E.M. S.r.l. et de l’article 13 dans le chef des sociétés G.I.EM. S.r.l. et Falgest S.r.l. ;

8. Dit, par seize voix contre une, qu’il y a eu violation de l’article 6 § 2 de la Convention dans le chef de M. Gironda ;

9. Dit, à l’unanimité, que la question de l’application de l’article 41 de la Convention ne se trouve pas en état ; en conséquence,
a) la réserve en entier ;
b) invite le Gouvernement et les requérants à lui adresser par écrit, dans un délai de trois mois à compter de la date de notification du présent arrêt, leurs observations sur cette question et notamment à lui donner connaissance de tout accord auquel ils pourraient aboutir ;
c) réserve la procédure ultérieure et délègue au président de la Cour le soin de la fixer au besoin.
Fait en français et en anglais, puis prononcé en audience publique au Palais des droits de l’homme à Strasbourg, le 28 juin 2018.
Johan Callewaert Luis López Guerra
Adjoint au greffier Président


Au présent arrêt se trouve joint, conformément aux articles 45 § 2 de la Convention et 74 § 2 du règlement, l’exposé des opinions séparées suivantes :
– opinion concordante de la juge Motoc ;
– opinion en partie concordante, en partie dissidente du juge Pinto de Albuquerque ;
– opinion partiellement dissidente, partiellement concordante, des juges Spano et Lemmens ;
– opinion partiellement dissidente commune aux juges Sajò, Karaka?, Pinto de Albuquerque, Keller, Vehabovi?, K?ris et Grozev.

L.L.G.
J.C.


OPINION CONCORDANTE DE LA JUGE MOTOC
‘Apri la mente a quel ch’io ti paleso
e fermalvi entro; ché non fa scienza,
sanza lo ritenere, avere inteso.’
Dante, Divina commedia, Paradiso, Canto V

I. Introduction
Dans cette affaire j’ai voté avec la majorité, mais pour des raisons qui tiennent à la cohérence du dialogue judiciaire entre notre Cour et les instances nationales italiennes. Le dialogue judiciaire, d’une part avec l’ensemble des autorités nationales qui ont changé leur jurisprudence pour donner suite aux décisions de notre Cour et d’autre part avec la Cour constitutionnelle italienne, est une des questions centrales que soulève la présente affaire. Celle-ci met en évidence les difficultés inhérentes à ce dialogue judiciaire, notamment avec les juridictions internes et surtout dans un domaine où, à mon avis, il y a eu un revirement de jurisprudence dans le passé, et le droit international et le droit européen ont évolué. La question du dialogue judiciaire est d’autant plus pertinente que le protocole « du dialogue » – le Protocole 16 –, qui a été ratifié, entrera en vigueur le 1er août 2018.

Si le Protocole 16 avait été en vigueur, la Cour constitutionnelle aurait pu poser une question ausssi élégante que celle qu’elle avait posé à la Cour de justice de l’Union européenne dans l’affaire Taricco e.a.(Taricco I). Dans ce contexte on aurait pu imaginer que notre arrêt en l’affaire GIEM et autres puisse être l’équivalent de l’arrêt M.A.S. et M.B. (Taricco II) .

« Ex turpi causa non oritur actio » (nul ne peut tirer avantage d’une infraction) est un ancien adage latin très connu. Le domaine de la confiscation des avoirs en l’absence de condamnation est un domaine de la plus grande actualité juridique internationale. La politique de justice pénale s’oriente de plus en plus vers le but de priver les auteurs d’infractions de leurs gains économiques comme moyen de lutte contre la conduite criminelle et ses conséquences. Au cours des dernières décennies, on a développé une politique pénale internationale orientée vers la saisie des bénéfices financiers du crime et la lutte contre la criminalité acquisitive. Il nous semble que la Cour dans le contexte de cette affaire n’a répondu que partiellement à la question de la compatibilité de cette évolution de la politique pénale internationale avec notre jurisprudence.
En tant que juges européens, on regarde le dialogue entre les juges de notre perspective, qui est celle de l’application de la Convention européenne des droits de l’homme ; mais pour ne pas réduire le dialogue à un monologue, il faut comprendre les autorités nationales et parfois, comme disait Churchill, « Courage is what it takes to stand up and speak; courage is also what it takes to sit down and listen ».

Remarques préliminaires

La Cour est parvenue à ses conclusions dans cette affaire en partant du principe selon lequel nul ne peut être déclaré coupable d’une infraction pénale commise par un tiers. Les sociétés requérantes n’étaient pas présentes dans les procédures engagées contre elles en Italie car, en droit italien, une société ne peut pas commettre d’infraction pénale.
Dans son appréciation, la Cour a confirmé la jurisprudence découlant des arrêts de chambre rendus auparavant dans ce domaine, en particulier des arrêts Sud Fondi c. Italie et Varvara c. Italie. Elle a réaffirmé que les mesures de confiscation imposées par les autorités italiennes constituaient une « peine » au sens de l’article 7. Elle a tenu compte des éléments suivants : l’illégalité des faits avait été établie par les juridictions pénales, la sanction était liée à une infraction pénale, elle avait un caractère dissuasif, elle était qualifiée de sanction pénale en droit interne, et enfin elle était particulièrement sévère.
Contrairement aux sociétés requérantes, M. Gironda était partie à la procédure pénale : celle-ci était dirigée contre lui. De plus, la Cour de cassation a conclu qu’il avait sciemment commis l’infraction de développement illicite de site. En ce sens, il était coupable parce que l’élément mental avait été établi. Néanmoins, la procédure a été abandonnée en raison de la prescription légale.
Confirmant l’arrêt Varvara c. Italie, la Cour rappelle que pour que l’imposition d’une peine soit conforme à l’article 7, il faut que la responsabilité pénale personnelle de l’intéressé soit établie. Elle précise toutefois que la responsabilité pénale personnelle peut être établie même en l’absence de condamnation formelle. Ainsi, « les mesures de confiscation ne doivent pas nécessairement être accompagnées de condamnations ».
Dans le cas présent, où l’infraction de développement illicite de site était établie mais où aucune condamnation ne pouvait être prononcée en raison d’une prescription, la Cour juge l’imposition de mesures de confiscation conforme à l’article 7. Elle conclut donc qu’il n’y a pas eu violation de l’article 7 à l’égard de M. Gironda.
En revanche, elle parvient à la conclusion inverse en ce qui concerne le grief que M. Gironda tirait, sur le terrain de l’article 6 § 2, d’une violation alléguée de la présomption d’innocence. Elle fonde sa conclusion à cet égard sur le fait que, en substance, la Cour de cassation avait déclaré M. Gironda coupable, même si l’infraction était prescrite. Elle confirme ainsi sa jurisprudence antérieure, selon laquelle lorsque la décision de dernière instance arrête la procédure et décide simultanément de la culpabilité de l’accusé, il y a violation de l’article 6 § 2.
L’arrêt de la Cour cite les instruments internationaux mais sans en tirer aucune conclusion ni les utiliser dans son argumentation juridique. On observe dans les conventions internationales récentes un accent mis de plus en plus sur l’importance des avoirs.
Les défis rencontrés par l’État ont été décrits avec justesse par Lord Neuberger, Lord Hughes et Lord Toulson dans l’affaire R. v. Ahmad :
« D’abord, il y a des obstacles pratiques à la détection, à la localisation et au recouvrement d’avoir effectivement obtenu de manière criminelle puis détenus par des criminels. En effet, l’accusé est souvent aussi trompeur qu’il le peut, et les sophistications et corruptions occasionnelles dans la communauté financière internationale sont de nature à rendre très difficile, souvent même impossible, de localiser les produits du crime. Ensuite, toujours en raison de la réticence et de la malhonnêteté des accusés, les enquêteurs se trouvent souvent dans une incertitude considérable, voire complète, quant à i) le nombre, l’identité et le rôle des complices de l’infraction, et ii) le montant du produit total de l’infraction, c’est-à-dire comment, quand et dans le cadre de quelle entente ou arrangement le produit a été ou devait être réparti entre les différents malfaiteurs. »
II. Le dialogue entre la CEDH et les instances italiennes dans le domaine de la confiscation des avoirs en l’absence de condamnation préalable
La communication qui a lieu au sein d’une culture repose sur des hypothèses de base considérées comme pour acquises, qui fournissent les outils nécessaires à l’attribution d’une signification implicite et, ainsi, à la communication, à l’interprétation et à la compréhension. L’interprétation est conditionnée par la précompréhension ou les préconceptions de ce sur quoi elle porte. Par exemple, Hans-Georg Gadamer caractérise la condition préalable nécessaire à toute interprétation par la notion de préjugé . Dans cette analyse, l’interprète ne peut attacher de signification à un objet qu’à partir de préjugés initiaux sur ce qu’il doit interpréter. Cela signifie que toute interprétation consciente nécessite une compréhension initiale de ce qui est interprété. Ainsi, à proprement parler, la compréhension et l’interprétation ne peuvent être différenciées conceptuellement.
Ronald Dworkin considère que dans l’interprétation juridique, les juges assument le rôle d’auteurs consécutifs d’un roman où ils écrivent chacun un chapitre, ajoutant leur propre chapitre à l’histoire en cours d’écriture (celle du droit). Cependant, lorsqu’il écrit son chapitre, chaque auteur doit veiller à la cohérence de l’histoire dans son ensemble, c’est-à-dire que les chapitres doivent s’intégrer dans l’œuvre globale, en constituer une partie cohérente avec les autres. En ce sens, les juges agissent en tant qu’auteurs d’un roman-feuilleton dont le titre serait « le droit ».
Ainsi, en rendant la justice, chaque juge participe à une entreprise collective consistant à interpréter l’histoire du droit – c’est-à-dire les lois et les précédents rédigés par d’autres juges – dans le cadre de l’affaire sur laquelle il statue, et il ajoute à cette histoire son propre chapitre. La tâche de chaque participant est de construire son chapitre de manière à ce que le résultat soit le meilleur roman possible (l’ordre juridique), selon la moralité politique de la collectivité. Chaque décision de justice devrait donc contribuer à la cohérence de l’ordre juridique en mettant en œuvre la moralité politique de la collectivité. On peut dégager plusieurs impulsions dans le dialogue avec les autorités italiennes.

1. Moment Sud Fondi
Avant l’arrêt rendu par notre Cour en l’affaire Sud Fondi, les autorités administratives pouvaient ordonner la confiscation des biens qui avaient été transformés en violation des règles applicables à l’utilisation ordonnée des terres (urbanisme). Ces mesures visaient à rétablir la légalité : une fois engagée la procédure pénale dirigée contre la personne accusée de la transformation illégale du terrain, la juridiction pénale était compétente pour ordonner la confiscation du terrain illégalement transformé, à condition d’avoir établi que la transformation était effectivement illégale. Le tribunal pouvait donc prendre une mesure semblable à celles pouvant être prises par les autorités administratives. Selon les dispositions de droit interne existant à l’époque et l’interprétation qui en était donnée par les juridictions nationales, la confiscation ordonnée par les juridictions pénales était une sanction administrative, car il s’agissait d’une mesure visant à restaurer la légalité. Elle n’était pas considérée comme une mesure punitive, liée à la responsabilité personnelle de l’accusé : elle était justifiée par le simple fait que la transformation était illégale. Or, selon l’arrêt Sud Fondi, la mesure de confiscation est une « peine » au sens de l’article 7 § 1 de la Convention. Cette analyse impliquait que la mesure ne pouvait être imposée que sur la base d’une loi suffisamment précise et à condition qu’il y ait un lien intellectuel entre les actes objectivement illégaux et leur auteur : il fallait que soit établi un élément de responsabilité dans le comportement de l’auteur. Les tribunaux italiens ont tenté de mettre en œuvre l’arrêt Sud Fondi. Cela a abouti à une interprétation du droit interne selon laquelle l’ordonnance de confiscation ne pouvait être prononcée qu’à l’égard d’une personne « dont la responsabilité a[vait] été établie en vertu d’un lien intellectuel » (conscience et intention) avec les faits.
Du point de vue de notre jurisprudence, l’applicabilité de l’article 7 représente à mon avis un revirement. Auparavant, il existait une jurisprudence selon laquelle la confiscation de biens appartenant à A dans le cadre d’une procédure pénale dirigée contre B n’équivalait pas à l’ouverture d’une procédure pénale contre A : par conséquent, A ne pouvait invoquer le volet pénal des articles 6 ou 7 – en revanche, il pouvait invoquer le volet civil de l’article 6 ainsi que l’article 1 du Protocole no 1.
La question se pose donc de savoir si en l’espèce, la confiscation doit être considérée comme une sanction infligée aux sociétés requérantes, ou si elle doit être comparée à la ligne de jurisprudence susmentionnée. Le fait qu’une procédure pénale soit engagée contre des tiers ne peut être considéré comme équivalent à une accusation ou une inculpation de l’intéressé, et celui-ci ne peut donc pas invoquer le volet pénal des articles 6 ou 7. La Cour a déjà eu l’occasion d’examiner l’imposition de mesures de confiscation prononcées à la suite de poursuites pénales engagées contre des tiers, généralement à la suite de la condamnation de ceux-ci. Dans ces affaires, elle a souvent conclu que la personne visée par la mesure n’avait fait l’objet d’aucune condamnation pénale, de sorte que le volet pénal de l’article 6 ne trouvait pas à s’appliquer. Bien que la Cour ait admis que des mesures consécutives à un acte pour lequel des tiers avaient été poursuivis aient porté atteinte aux droits de propriété du requérant, elle a refusé de considérer que cela impliquait « la détermination d’une accusation pénale » portée contre le requérant lui-même. Pour les mêmes raisons, elle a jugé l’article 7 inapplicable à un cas de confiscation de biens qui avaient été utilisés par un tiers pour commettre une infraction pénale (confiscation d’un véhicule qui avait été utilisé à des fins d’immigration clandestine).
Néanmoins, la Cour a examiné la compatibilité de ce type de mesure de confiscation avec le volet civil de l’article 6 et avec l’article 1 du Protocole no 1. Statuant sur l’application de l’article 1 du Protocole no 1, la Cour a dit que, dans la recherche d’un juste équilibre entre l’intérêt général de la collectivité et les intérêts particuliers de l’individu, il faut tenir compte de l’attitude du propriétaire du bien susceptible de confiscation, par exemple du degré de faute ou d’inattention manifesté par celui-ci lors de l’achat du bien en question. La Cour doit rechercher si la confiscation était de nature à permettre une prise en compte raisonnable du degré de faute ou de sollicitude de l’intéressé ou, à tout le moins, de la relation entre le comportement de ce dernier et la violation de la loi indubitablement commise. Elle doit également rechercher si les procédures en question ont fourni au requérant une possibilité raisonnable de faire valoir son cas auprès des autorités responsables.
À la suite de l’affaire Sud Fondi, les instances italiennes ont, comme la Cour constitutionnelle le mentionne dans son arrêt 49/2015, considéré que l’article 7 était applicable aux affaires de ce type.
2. Moment Varvara
Par la suite, la Cour a confirmé que l’article 7 était applicable en pareil cas, sans motiver cette conclusion autrement que par référence à l’arrêt Sud Fondi. Sur le fond, elle a jugé que trois conséquences découlaient du principe de légalité en droit pénal : l’interdiction d’une interprétation extensive des dispositions pénales, l’interdiction de punir une personne alors que l’infraction a été commise par une autre personne et l’interdiction d’infliger une peine sans que la responsabilité ait été reconnue. Sur ce dernier point, la Cour utilise un langage ambigu : elle parle parfois de manière générale de « responsabilité », parfois d’une manière plus spécifique de « condamnation », terme qui est également utilisé dans le contexte strictement pénal de l’article 5 § 1 a). Le paragraphe de conclusion de l’arrêt Varvara illustre cette ambiguïté, car il souligne le fait que la responsabilité du requérant « n’a pas été consignée dans un jugement de condamnation ». Appliquant ce dernier principe aux faits de l’espèce, la Cour estime que « la sanction pénale (sic) infligée au requérant, alors que l’infraction pénale était éteinte et que [la] responsabilité [de l’intéressé] n’a pas été consignée dans un jugement de condamnation, ne se concilie pas avec [le] principe de légalité que l’article 7 de la Convention commande d’observer ».
La Cour de cassation et le tribunal de Teramo ont interprété l’arrêt Varvara comme exigeant une « condamnation » reconnaissant la personne coupable d’une infraction pénale, ce qui excluait la possibilité de prendre une décision de confiscation dans le cas où l’infraction pénale serait prescrite. Sur la base de cette lecture, et en supposant qu’ils auraient à appliquer le droit interne en conséquence, ils ont demandé à la Cour constitutionnelle si l’exigence d’une « condamnation » était compatible avec la Constitution italienne.
La réponse de la Cour constitutionnelle a été principalement que les questions qui lui étaient soumises reposaient sur deux erreurs d’interprétation.
En premier lieu, la Cour constitutionnelle n’était pas convaincue que la Cour de cassation et le tribunal de Teramo aient correctement interprété l’arrêt Varvara lorsqu’elles avaient considéré que la Cour européenne exigeait que la personne concernée ait été « condamnée » pour une infraction qui devait être de nature « pénale » en droit interne. Selon elle, cette interprétation était contraire non seulement à la Constitution italienne (en ce qu’elle aurait limité le pouvoir discrétionnaire du législateur de décider si un comportement donné devrait être sanctionné par le droit pénal ou par le droit administratif), mais aussi à la jurisprudence de la Cour européenne (laquelle admet que des « peines », au sens de la Convention, peuvent être imposées par une autorité administrative, en l’absence de déclaration formelle de culpabilité prononcée par un tribunal pénal). En outre, et surtout, la Cour constitutionnelle était d’avis que l’on pouvait interpréter l’arrêt Varvara différemment, en considérant qu’il exigeait seulement que soit établie la « responsabilité » de la personne, sous quelque forme que ce soit (une « condamnation » n’étant qu’une forme de reconnaissance parmi d’autres). En conséquence, elle concluait que « dans l’état actuel des choses », c’est-à-dire tant que la Grande Chambre n’avait pas statué sur l’affaire G.I.E.M. et autres, on ne pouvait pas interpréter sans équivoque l’arrêt Varvara comme impliquant que la confiscation n’aurait été possible qu’en cas de « condamnation » pour transformation illégale de la terre. Dès lors, puisqu’il était possible d’interpréter différemment l’arrêt Varvara, la Cour constitutionnelle estimait que les juridictions internes devaient adopter l’interprétation conforme à la jurisprudence de la Cour européenne et compatible avec la Constitution italienne.
Dans ce même arrêt no 49/2015, la Cour constitutionnelle a estimé que les arrêts de la Cour de Strasbourg n’avaient pas la même importance selon qu’ils étaient ou non le produit de la procédure pilote et selon qu’ils s’inscrivaient ou on dans une ligne de jurisprudence bien établie. Elle a ajouté que, même si les lois devaient être interprétées en harmonie avec la Convention, la Constitution était « axiologiquement » prédominante. Si les réactions de la doctrine italiennes ont été elles-mêmes plus que critiques par rapport à cette décision, notre Cour a seulement réagi d’une manière ferme mais modérée en soulignant que « ses arrêts ont tous la même valeur juridique. Leur caractère contraignant et leur autorité interprétative ne sauraient par conséquent dépendre de la formation de jugement qui les a rendus ».
Si la Cour avait déjà fait l’objet de critiques similaires par le passé, la critique provient cette fois d’une institution qui considère que les normes de la convention ont « rang intermédiaire entre les lois ordinaires et la Constitution ». Par ailleurs, comme l’a jugé la Cour constitutionnelle, l’article 117 de la Constitution impose au législateur le respect des obligations internationales.
Ainsi, la Cour constitutionnelle a considéré que la Convention était une norme de rang intermédiaire entre les lois ordinaires et la Constitution, devant être appliquée telle qu’interprétée par la Cour.
Comme l’ont reconnu les juges allemands, la Convention européenne des droits de l’homme doit faire l’objet d’une interprétation juridique méthodologiquement justifiable. Il n’est peut-être pas inutile ici de donner quelques éléments de compréhension de la relation entre la Cour constitutionnelle et notre Convention.
Avant la « Révolution de 2007 », la Cour constitutionnelle italienne considérait que la Convention européenne n’avait pas une valeur plus élevée que la législation ordinaire. La Constitution italienne prévoit en effet que le système juridique italien doit être conforme aux normes reconnues en droit international. L’article 2 de la Constitution dispose que la République « reconnaît et garantit les droits inviolables de la personne ».
Dans ses décisions nos 348/2007 et 349/2007, la Cour constitutionnelle italienne a précisé le fonctionnement des relations entre les autorités nationales et la Convention européenne des droits de l’homme, ainsi que la place de la Convention dans la hiérarchie des normes nationale.
Dans ces décisions, la Cour constitutionnelle a déclaré inconstitutionnelles deux lois concernant l’indemnisation en cas d’expropriation à des fins publiques et l’expropriation illégale. Elle a fondé sa décision sur l’article 117 § 1 de la Constitution italienne, qui dispose que des « pouvoirs législatifs sont exercés dans l’État et les régions conformément à la Constitution et aux contraintes de la législation de l’UE et des obligations internationales ». Elle a également jugé ces lois contraires à l’article 1 du Protocole no 1 à la Convention parce que les indemnisations prévues n’étaient pas suffisantes.
En Italie, la Convention se trouve, dans la hiérarchie des normes, à la position supra-législative, c’est-à-dire au-dessus des lois ordinaires. Cependant, elle ne se trouve pas au niveau de la Constitution : elle doit donc y être conforme. Néanmoins, en pratique, cette analyse de la Cour constitutionnelle signifie que les juridictions internes peuvent suspendre toute procédure relevant d’une législation interne contraire à la Convention et poser à la Cour constitutionnelle une question de constitutionnalité avant de statuer sur l’affaire. La Cour constitutionnelle se prononce alors sur la constitutionnalité des dispositions pertinentes de la Convention, telles qu’interprétées par la Cour de Strasbourg. En l’absence de conflit entre la Convention et la Constitution, elle déclare les dispositions de la Convention compatibles avec l’ordre constitutionnel italien. Si la loi est incompatible avec ces dispositions, elle la déclare inconstitutionnelle en vertu de l’article 117 § 1 de la Constitution. L’article 117 § 1 permet donc à la Cour constitutionnelle d’utiliser indirectement la Convention pour apprécier la constitutionnalité de la législation nationale, à condition qu’il ne soit pas porté atteinte aux normes constitutionnelles.
La Cour constitutionnelle a également reconnu que la Cour européenne des droits de l’homme était la seule instance compétente pour livrer une interprétation faisant autorité des dispositions de la Convention. L’une des implications de cette décision touche à la constitutionnalité de la législation nationale. Ainsi, les limites du pouvoir des tribunaux ordinaires sont précisées : ces tribunaux doivent saisir la Cour constitutionnelle, ils ne peuvent examiner eux-mêmes la relation entre la loi, la Convention et la Constitution.
La Cour constitutionnelle a modifié sa pratique pour donner suite aux décisions rendues par notre Cour dans les domaines du jugement in absentia (décision no 317/2009) et du droit à un procès public en matière pénale (décisions nos 93/2010 et 80/2011), et elle a même envisagé de réformer les règles de procédure pénale après que la Cour eut conclu à la violation du droit à un procès équitable (décision no 113/2011). Avant l’affaire no 49/2015, elle a aussi adopté des positions divergentes avec la Cour européenne dans les décisions nos 264/2012 (relative au traitement privilégié d’une certaine classe de retraités) et 263/2011 (relative à la portée du principe de rétroactivité de la loi pénale plus favorable).

Conclusions

Dans l’affaire GIEM et autres, notre Cour a confirmé la jurisprudence Varvara en d’efforçant de préciser certains aspects de l’arrêt de chambre. Cette affaire met en évidence les difficultés du dialogue judiciaire dans un contexte où la nécessité d’éradiquer la criminalité transnationale s’est accrue et a induit une évolution de la législation internationale : cette évolution doit se faire dans le respect des droits de l’homme.



OPINION EN PARTIE CONCORDANTE, EN PARTIE DISSIDENTE DU JUGE PINTO DE ALBUQUERQUE
(Traduction)
Table des matières

I. Introduction (§§ 1-2) 82
Partie I – Le message de Rome à Strasbourg (§§ 3-56) 83
II. La relation entre la Convention et la Constitution (§§ 3-20) 83
A. Les premiers « arrêts jumeaux » novateurs (§§ 3-7) 83
i. La Convention vue comme une norme de rang intermédiaire entre la Constitution et la loi ordinaire (§§ 3-4) 83
ii. Le pouvoir limité des juges ordinaires pour l’application de la Convention (§§ 5-7) 86
B. Le raffinement introduit par la deuxième paire « d’arrêts jumeaux » (§§ 8-14) 88
i. La maximisation des garanties de la Convention et de la Constitution (§§ 8 10) 88
ii. La « marge d’appréciation » des arrêts de la Cour (§§ 11-15) 90
C. La revolutio de l’arrêt no 49/2015 (§§ 16-20) 94
i. L’héritage incontesté de l’affaire Sud Fondi (§§ 16-17) 94
ii. L’arrêt Varvara interprété dans le « flux continu » de la jurisprudence de Strasbourg (§§ 18-20) 96
III. Les conséquences de l’arrêt no 49/2015 dans l’ordre juridique italien (§§ 21-56) 98
A. La lecture erronée de l’arrêt Varvara (§§ 21-27) 98
i. L’oblitération du « droit à l’oubli » (§§ 21-24) 98
ii. L’instrumentalisation de la justice pénale à des fins de politique administrative (§§ 25-27) 101
B. L’illusoire déclaration « substantielle » de responsabilité (§§ 28 35) 102
i. L’insurmontable absence de sécurité juridique (§§ 28-33) 102
ii. La violation du principe de la présomption d’innocence (§§ 34-35) 105
C. Le critère volatil du « droit consolidé » (§§ 36-56) 106
i. La distorsion d’une jurisprudence bien établie (§§ 36-42) 106
ii. Le critère troublant de la « non-consolidation » du droit (§§ 43-56) 109
Partie II – La réponse de Strasbourg à Rome (§§ 57-90) 115
IV. La place de la Cour en Europe (§§ 57-71) 115
A. L’esprit du temps (§§ 57-63) 115
i. La Cour en proie à de forts vents contraires (§§ 57-60) 115
ii. Une approche du droit pénal privilégiant l’efficacité (§§ 61 63) 116
B. L’acquis civilisationnel de la Cour (§§ 64-67) 120
i. L’extraordinaire héritage de la Cour (§§ 64-65) 120
ii. L’exemple révélateur de l’Italie (§§ 66-67) 120
C. Quel dialogue judiciaire ? (§§ 68-71) 122
i. La logique antagoniste du « nous et eux » (§§ 68-69) 122
ii. La lutte par procuration pour la survie du droit international (§§ 70-71) 123
V. Le « dernier mot » à la Cour (§§ 72-90) 124
A. L’« autorité interprétative » de l’arrêt de la Cour (§§ 72 80) 124
i. De l’effet res interpretata à l’effet erga omnes de l’arrêt de la Cour (§§ 72 77) 124
ii. Du repli sur soi constitutionnel au constitutionnalisme à plusieurs niveaux (§§ 78-80) 127
B. Une doctrine constitutionnelle des droits de l’homme orientée sur la Convention (§§ 81-86) 130
i. L’intégration de la Convention dans l’ordre constitutionnel et juridique (§§ 81 84) 130
ii. La protection garantie par la Convention : un « plancher », pas un « plafond » (§§ 85-86) 132
C. Le défi de la rhétorique de l’« identité nationale » (§§ 87-90) 133
i. Une leçon à tirer de la saga Taricco (§§ 87-88) 133
ii. La ligne Maginot entre la Convention et la Charte des droits fondamentaux (§§ 89-90) 134
VI. Conclusion (§§ 91-95) 136

I. Introduction (§§ 1-2)
1. Bien que je me sois rallié à l’opinion dissidente commune aux juges Sajó, Karaka?, Keller, Vehabovi?, K?ris et Grozev (« l’opinion dissidente commune »), trois raisons me poussent à rédiger aussi une opinion séparée. En premier lieu, je suis persuadé que la manière dont la Cour constitutionnelle italienne (la « Cour constitutionnelle » ) a interprété l’arrêt Varvara constitue le cœur de cette affaire. Or à mon avis, l’opinion dissidente commune n’épuise pas l’analyse des raisons pour lesquelles la Cour constitutionnelle s’est méprise sur l’arrêt Varvara. Je reviendrai plus longuement sur ce point. En deuxième lieu, j’estime devoir une explication supplémentaire pour avoir voté en faveur du constat de violation de l’article 7 de la Convention européenne des droits de l’homme (« la Convention ») en l’espèce (dans le cas du requérant M. Gironda) alors que j’avais voté dans le sens opposé dans l’affaire Varvara.
2. En troisième lieu, dans son arrêt no 49 de 2015, la Cour constitutionnelle a examiné les modalités de la relation entre la Convention, telle qu’interprétée par la Cour européenne des droits de l’homme (« la Cour »), et la Constitution italienne. Les modalités novatrices, mais problématiques, qui encadrent cette relation méritent de la part de la Cour de Strasbourg un examen des plus attentifs, dans la mesure où elles influent directement sur la mise en œuvre de la jurisprudence de la Cour en Italie et pourraient exercer une influence décisive sur la manière dont d’autres juridictions constitutionnelles ou suprêmes appliquent la Convention dans leurs pays respectifs étant donné la haute estime dans laquelle est tenue la Cour constitutionnelle italienne. Je ne pense pas qu’ignorer les critiques adressées par certaines cours suprêmes et constitutionnelles à la Cour de Strasbourg et à sa jurisprudence soit de nature à servir un dialogue judiciaire sincère. Ni des raisons de diplomatie judiciaire ni des considérations de stratégie politique ne sauraient justifier le silence assourdissant que la Cour a parfois observé dans le passé sur une question aussi brûlante. Cette fois-ci, les choses sont différentes.
Le message qu’adresse le présent arrêt n’est ni sibyllin ni hésitant, mais au contraire clair et ferme : tous les arrêts de la Cour sont revêtus de la même valeur juridique, de la même nature contraignante et de la même autorité interprétative . Au vu de son importance incontestable, non seulement pour l’Italie mais aussi pour tous les États parties à la Convention, je vais examiner l’impact de ce principe sur le système européen de protection des droits de l’homme puis j’en tirerai toutes les conséquences pour la mise en œuvre de la Convention en Italie.
Partie I – Le message de Rome à Strasbourg (§§ 3-56)
II. La relation entre la Convention et la Constitution (§§ 3-20)
A. Les premiers « arrêts jumeaux » novateurs (§§ 3-7)
i. La Convention vue comme une norme de rang intermédiaire entre la Constitution et la loi ordinaire (§§ 3-4)
3. Avant 2007 , la Consulta plaçait dans l’ordre juridique italien la Convention sur le même plan que la loi ordinaire parce que la Convention avait été intégrée dans l’ordre juridique italien par une loi ordinaire, la loi no 848 du 4 août 1955 . Se fondant sur une approche dualiste du droit international, la Cour constitutionnelle affirmait que les dispositions de la Convention avaient le même statut que la loi qui les avait incorporées dans l’ordre juridique interne . Pourtant, simultanément, la Cour constitutionnelle admettait que « l’interprétation en conformité avec la Constitution [s’appuyait] sur des règles importantes, y compris d’origine supranationale », faisant en ces termes référence à la Convention et au Pacte international relatif aux droits civils et politiques . De plus, désireuse d’enrichir l’interprétation du catalogue constitutionnel des droits fondamentaux, la Cour constitutionnelle invoquait non seulement les dispositions de la Convention, mais aussi la jurisprudence de la Cour . L’impact de la Convention dans le paysage constitutionnel demeurait toutefois très limité . Cela n’empêchait pas les juges ordinaires d’appliquer à l’occasion le droit conventionnel en évinçant la disposition de droit interne concurrente .
4. Dans ses arrêts pionniers no 348 et no 349 de 2007, aussi appelés les « arrêts jumeaux » (sentenze gemelle), la Cour constitutionnelle a réagi à cette pratique des juges ordinaires, en tenant compte du nouveau libellé de l’article 117 de la Constitution, tel qu’amendé par la loi constitutionnelle no 3 du 18 octobre 2001, qui imposait au législateur de se conformer aux obligations internationales . Se fondant sur cette base constitutionnelle, la Cour constitutionnelle a estimé que la Convention était une norme de rang intermédiaire entre la loi ordinaire et la Constitution et a affirmé son monopole sur le règlement de tout conflit entre la Convention et le droit interne. Son discours relatif à la place formelle des traités internationaux dans la hiérarchie italienne des sources de droit soulignait sans ambiguïté le rang supralégislatif de la Convention. En cas de conflit entre la Convention, telle qu’interprétée par la Cour, et la législation interne postérieure à la loi no 848 du 4 août 1955, les juges ordinaires ne pouvaient pas accorder la priorité à la première et donc mettre de côté la disposition interne concurrente, mais devaient soumettre la question conflictuelle à la Cour constitutionnelle, qui avait le dernier mot à cet égard . La Cour constitutionnelle devait alors apprécier si la disposition de la Convention en cause, telle qu’interprétée par la Cour, était compatible avec la Constitution et si tel était le cas, elle devait examiner si la loi litigieuse était compatible avec la Convention. S’il s’avérait que la disposition de la Convention en cause, telle qu’interprétée par la Cour, n’était pas compatible avec la Constitution, la loi no 848 du 4 août 1955 devait alors être partiellement abrogée pour autant que ladite disposition était concernée, dans la mesure où la Convention elle-même ne pouvait être jugée inconstitutionnelle. Si la loi litigieuse n’était pas compatible avec la Convention, elle devait être abrogée parce qu’elle était contraire au premier alinéa de l’article 117 § 1 de la Constitution. Ainsi, l’interprétation de la Convention par la Cour de Strasbourg revêtait une valeur normative dans la mesure où elle fonctionnait comme un standard normatif pour le contrôle de la constitutionnalité des lois ordinaires.
ii. Le pouvoir limité des juges ordinaires pour l’application de la Convention (§§ 5-7)
5. Selon le Giudice delle leggi (le juge des lois), les États parties à la Convention n’avaient pas créé un ordre juridique international et n’avaient pas imposé l’obligation d’incorporer la Convention dans l’ordre juridique interne. On ne pouvait donc pas affirmer qu’il existait un ordre juridique externe qui, par ses organes de décision, adoptait omisso medio des normes ayant force obligatoire pour toutes les autorités internes. Partant, il n’y avait pas de limitation à la souveraineté nationale. Dès lors, les individus ne pouvaient pas bénéficier directement de la protection offerte par la Convention . Néanmoins, toujours selon la Cour constitutionnelle, il appartenait aux juges ordinaires d’interpréter la norme interne conformément à la Convention et à la jurisprudence de la Cour. En cas de doute sur la compatibilité de la norme interne avec la Convention, le juge ordinaire était tenu de soulever une question de constitutionalité et de saisir la Cour constitutionnelle.
6. Ce raisonnement reposait principalement sur la distinction alléguée entre l’ordre juridique de l’Union européenne, dont on convenait qu’il avait un effet direct, et la Convention, laquelle, du point de vue de la Cour constitutionnelle, n’avait pas d’effet direct dans l’ordre juridique interne des Parties contractantes dans la mesure où elle ne permettait pas aux juges ordinaires d’écarter la législation concurrente . Tout en admettant que la Convention différait d’autres traités internationaux puisque son interprétation n’était pas confiée aux Parties contractantes mais à une Cour qui avait le « dernier mot » (ultima parola) à cet égard, la Cour constitutionnelle soulignait que la Convention devait se concevoir comme un accord multilatéral ne limitant pas la souveraineté des parties contractantes . En fin de compte, les traités relatifs aux droits de l’homme comme la Convention devaient selon elle être considérés comme n’importe quel autre traité international, excepté dans le cas d’un traité international englobant des principes coutumiers de droit international .
7. Dans la logique des « arrêts jumeaux », la Convention ne pouvait même pas offrir un degré de protection supérieur à celui garanti par la Constitution, mais seulement une « garantie des droits fondamentaux au moins équivalente au niveau garanti par la Constitution italienne » (« una tutela dei diritti fondamentali almeno equivalente al livello garantito dalla Costituzione italiana ») . La Convention demeurait ainsi une source externe de droit qui ne devait pas compromettre l’unité de la Constitution. Si la Cour constitutionnelle devait rechercher un équilibre raisonnable entre les obligations imposées par le droit international, y compris celles découlant de la Convention, et la protection des intérêts bénéficiant d’une garantie constitutionnelle reconnue par d’autres articles de la Constitution, la primauté du droit conventionnel sur la loi ordinaire n’était assurée qu’au moyen du premier alinéa de l’article 117 de la Constitution, et les dispositions de la Convention de même que les arrêts de la Cour les interprétant devaient être perçus comme des « faits extérieurs » à l’ordre juridique italien. Le dualisme anzilottien à l’ancienne était resté vivace, la Convention étant clairement soumise, comme n’importe quelle autre loi, à l’examen attentif de la Cour constitutionnelle .
B. Le raffinement introduit par la deuxième paire « d’arrêts jumeaux » (§§ 8-14)
i. La maximisation des garanties de la Convention et de la Constitution (§§ 8 10)
8. Deux années plus tard, la Cour constitutionnelle a affiné la logique des « arrêts jumeaux » en adoptant deux nouveaux « arrêts jumeaux », les arrêts no 311 de 2009 et no 317 de 2009 . Tout en mettant en évidence la singularité de certaines dispositions de la Convention qui incluaient des normes de type coutumier directement applicables par le juge ordinaire en vertu de l’article 10 de la Constitution et le rôle de la jurisprudence de la Cour de Strasbourg en qualité d’interprète officiel de la Convention, avec pour conséquence logique que la Cour constitutionnelle n’avait pas le pouvoir de substituer sa propre interprétation d’une disposition de la Convention à celle de la Cour , les juges du Palazzo della Consulta ont néanmoins limité l’autorité interprétative de la Cour à la « substance » (la sostanza) de sa jurisprudence « consolidée » (consolidatasi) .
9. Dans le but louable d’apporter le degré de protection le plus élevé possible aux droits fondamentaux communs à la Convention et à la Constitution, le Giudice costituzionale s’est livré à un exercice de mise en balance sur la base de l’« interpénétration » (compenetrazione) entre les deux catalogues de droits et des « interrelations normatives entre les différents niveaux de garantie » (interrelazioni normative tra i vari livelli delle garanzie). Ainsi, les juges de la Consulta ont explicitement admis que la Convention telle qu’interprétée par la Cour était de rang égal à celui de la Constitution : « lorsqu’elle complète l’article 117 § 1 de la Constitution, une disposition de la CEDH reçoit de celle-ci le même statut dans la hiérarchie des normes, avec toutes les implications que cela suppose en termes d’interprétation et de mise en balance (...) » . Par conséquent, l’article 117 de la Constitution n’excluait pas que la Convention, telle qu’interprétée par la jurisprudence de la Cour de Strasbourg, offrît un degré de protection supérieur :
« Il est évident que cette cour non seulement ne peut pas permettre que l’on applique l’article 117 § 1 de la Constitution pour imposer un degré de protection moindre que celui qu’offre déjà le droit interne, mais qu’elle ne peut pas non plus admettre que le niveau de protection plus élevé qui pourrait être introduit par le même mécanisme soit refusé aux titulaires d’un droit fondamental. En conséquence de ce raisonnement, il convient de comparer la protection des droits fondamentaux garantie par la Convention et celle découlant de la Constitution dans le but de chercher à maximiser les garanties, y compris par le développement du potentiel inhérent aux normes constitutionnelles qui concernent les mêmes droits. »
Il y a lieu de noter que la Cour constitutionnelle s’est octroyé le pouvoir de dire que la protection offerte par la Convention, telle qu’interprétée par la Cour de Strasbourg, pouvait être plus forte que celle résultant de la Constitution. Mais cela signifie également qu’elle peut, à l’inverse, prendre la position opposée et dire que la protection offerte par la Constitution peut être plus forte que celle qui résulte de la Convention telle qu’interprétée par la Cour de Strasbourg.
10. Dans cette quête de « la maximisation des garanties » offertes par la Convention et par la Constitution, il appartient à la Cour constitutionnelle de procéder au nécessaire exercice de mise en balance avec d’« autres intérêts bénéficiant d’une protection constitutionnelle, à savoir d’autres dispositions constitutionnelles qui garantissent à leur tour des droits fondamentaux qui pourraient pâtir de l’expansion d’une protection individuelle » . Ce faisant, la Cour constitutionnelle inscrit l’application de la Convention dans l’ordre juridique italien dans une perspective systémique plus vaste, mettant en évidence l’importance de « l’environnement constitutionnel » dans lequel la Convention est appliquée ainsi que le rôle de la Consulta en qualité d’arbitre ultime de la force exécutoire des arrêts de la Cour dans l’ordre juridique italien.
En dépit du nouveau rang para-constitutionnel accordé au droit conventionnel, les graines de la discorde avec Strasbourg étaient néanmoins semées dans la mesure où l’ampleur et les limites de son incorporation dépendent, dans le discours mais aussi en pratique, de la décision de la Cour constitutionnelle quant aux intérêts en jeu au niveau interne. En droit constitutionnel, le contrôle de constitutionalité imposé aux normes conventionnelles telles qu’interprétées par la Cour n’est même pas limité à un ensemble de normes ou intérêts constitutionnels spéciaux essentiels. Contrairement aux fameuses « contre-limites » (controlimiti) qui peuvent contrer la pénétration du droit de l’EU , voire délimiter certaines règles du droit international coutumier , toute norme ou tout intérêt constitutionnel peut servir de barrière légitime à la pénétration de la Convention.
ii. La « marge d’appréciation » des arrêts de la Cour (§§ 11-15)
11. Si la deuxième paire « d’arrêts jumeaux » a consacré une incontestable promotion du droit conventionnel, tel qu’interprété par la Cour de Strasbourg, dans la mesure où celui-ci n’est plus perçu comme un corpus de droit externe dans l’ordre juridique italien mais comme un corpus de droit placé sur un pied d’égalité avec la Constitution et présentant une affinité axiologique avec elle, l’application de la Convention dans le droit interne demeure en tout état de cause soumise au contrôle strict de la Cour constitutionnelle. Pour préserver ce contrôle, la Cour constitutionnelle recourt à un instrument technique tiré de la jurisprudence de la Cour de Strasbourg elle-même, la « marge d’appréciation » (margine di apprezzamento), mais l’applique à la modulation de l’effet juridique des arrêts de la Cour dans l’ordre juridique italien .
12. Soucieuse de consolider cet axe de raisonnement, la Cour constitutionnelle insiste sur la distinction entre le rôle de la Cour de Strasbourg, qui consiste à « statuer sur une affaire individuelle et sur un droit fondamental individuel » (alla Corte europea spetta di decidere sul singolo caso e sul singolo diritto fondamentale), et le rôle des autorités nationales, y compris celui de la Cour constitutionnelle, qui consiste à protéger les droits fondamentaux de manière coordonnée et systémique, et donc à empêcher que la protection de certains droits fondamentaux « ne se développe de manière déséquilibrée au détriment d’autres droits également protégés par la Constitution et par la Convention européenne » (si sviluppi in modo squilibrato, con sacrificio di altri diritti ugualmente tutelati dalla Carta costituzionale e dalla stessa Convenzione europea) .
13. Cet argument renferme implicitement deux critiques concernant la nature de la jurisprudence de la Cour, qui ont été explicitées dans la jurisprudence constitutionnelle qui a suivi. D’un côté, pour la Consulta, les arrêts de la Cour sont trop spécifiques à l’affaire en question et atomistes , puisqu’ils dépendent dans une très large mesure du contexte et des circonstances de la cause. À ses yeux, étant donné que la jurisprudence de la Cour repose sur les précédents, ce qui permet une consolidation de ses principes sur la durée, tous les arrêts ne peuvent pas être reconnus comme représentant la jurisprudence de la Cour. D’un autre côté, de l’avis de la Consulta, les arrêts rendus à Strasbourg sont simplistes et trop linéaires, parce qu’ils ne tiennent compte que des intérêts subjectifs concernés et non de tous les intérêts objectifs en jeu ; dès lors, la jurisprudence de la Cour ne prend pas pleinement en considération la singularité de l’ordre juridique italien . Si nécessaire, il arrive à la Cour constitutionnelle de rééditer l’exercice de mise en balance des intérêts effectué par la Cour de Strasbourg à la lumière des intérêts objectifs prévalant dans l’ordre constitutionnel italien . C’est précisément pour cette raison qu’une certaine marge d’appréciation devrait, selon elle, être accordée aux autorités internes dans la mise en œuvre des arrêts de la Cour .
14. La seconde paire d’« arrêts jumeaux » (arrêts nos 311 et 317 de 2009) marque un certain revirement des juges de la Consulta par rapport à la première paire d’« arrêts jumeaux » (arrêts nos 348 et 349 de 2007). Si les premiers « arrêts jumeaux » étaient axés sur l’instauration d’un ordre formel, de type kelsenien, de primauté de la Constitution sur la Convention et de la Convention sur la loi ordinaire dans le but de délimiter les rôles respectifs du juge ordinaire et du juge constitutionnel lorsqu’il s’agissait de faire respecter la hiérarchie des sources du droit , la seconde paire d’« arrêts jumeaux » tendait vers une articulation substantielle entre la Constitution et la Convention fondée sur le principe de la maximisation de la protection des droits fondamentaux des deux catalogues, mais imposant les modalités d’une délimitation unilatérale du pouvoir entre Rome et Strasbourg .
Finalement, la Cour constitutionnelle a transmis un message dénué d’ambigüité, en faisant savoir que tout en étant ouverte à un certain degré d’intégration du droit conventionnel et constitutionnel, elle entendait conserver une large part de pouvoir discrétionnaire dans l’exécution des arrêts de la Cour dans l’ordre juridique interne, créant ainsi un risque manifeste de conflit avec Strasbourg et d’insécurité juridique dans l’ordre juridique italien .
15. Comme l’on pouvait s’y attendre, un conflit a éclaté trois ans plus tard, avec « l’affaire des pensions de retraite suisses ». Dans l’arrêt Maggio et autres c. Italie , la Cour de Strasbourg a contredit l’arrêt no 172 de 2008 de la Cour constitutionnelle en considérant que dans la loi no 296/2006 l’État italien avait méconnu les droits des requérants garantis par l’article 6 § 1 de la Convention ; la Cour de Strasbourg a ainsi rejeté l’argument avancé par le Gouvernement selon lequel la loi était nécessaire pour restaurer l’équilibre dans le système de retraite en supprimant les avantages dont bénéficiaient des personnes qui avaient travaillé en Suisse et payé des cotisations moins élevées, considérant que cet argument n’était pas assez convaincant pour l’emporter sur les risques inhérents à l’adoption d’une législation rétroactive qui avait pour effet d’influer de manière décisive sur l’issue d’un litige pendant auquel l’État était partie. Cette divergence de points de vue entre Strasbourg et Rome a conduit à ce que dans son arrêt no 264 de 2012, la Cour constitutionnelle refît à la lumière d’« autres intérêts constitutionnels » l’exercice de mise en balance qui avait été effectué par la Cour de Strasbourg et conclût qu’il existait bel et bien des raisons impérieuses d’intérêt général qui justifiaient une application rétroactive de la loi. Curieusement, la Consulta invoqua « non seulement le système national de valeurs dans leurs interactions, mais aussi la substance de la décision de la Cour qui était en jeu » (« non solo il sistema nazionale di valori nella loro interazione, ma anche la sostanza della decisione della Corte EDU di cui si tratta »), comme si le respect pour la « substance » de la jurisprudence de Strasbourg justifiait un non-respect de l’arrêt Maggio rendu par la Cour. Par la suite, dans les affaires Cataldo et autres c. Italie et Stefanetti et autres c. Italie , la Cour a clairement indiqué qu’elle s’en tenait à sa position. Dans son arrêt no 166 de 2017, la Cour constitutionnelle n’a pas revu sa position, répétant que l’ « innovation » dans l’arrêt Stefanetti rendu à Strasbourg (« il novum della sentenza Stefanetti ») n’ajoutait rien au débat sur la constitutionalité de la norme interne litigieuse .
C. La revolutio de l’arrêt no 49/2015 (§§ 16-20)
i. L’héritage incontesté de l’affaire Sud Fondi (§§ 16-17)
16. Après le « double monologue » (doppio monologo) dans l’affaire des pensions de retraite suisses , l’occurrence d’un autre conflit sérieux entre la Consulta et la Cour de Strasbourg était prévisible étant donné les modalités que la seconde paire d’« arrêts jumeaux » avaient instaurées pour leur relation. Le conflit éclata en janvier et en mai 2014, lorsque le tribunal de Teramo et la Cour de Cassation saisirent la Cour constitutionnelle de deux questions de constitutionnalité portant sur l’article 44 § 2 du décret législatif no 380/2001 à la suite de l’arrêt Varvara .
17. Dans son arrêt no 49/2015 , la Cour constitutionnelle a rappelé le caractère administratif de la mesure de confiscation énoncée à l’article 44 § 2, mais a admis qu’il s’agissait d’une « peine » au sens de l’article 7 de la Convention et que la présomption d’innocence garantie par l’article 6 § 2 de la Convention trouvait à s’appliquer . L’héritage de l’affaire Sud Fondi était incontestable et est demeuré incontesté.
Néanmoins, la Cour constitutionnelle a affirmé que le rejet de l’affaire pour dépassement des délais légaux pouvait s’accompagner « de la motivation la plus large sur la responsabilité à la seule fin de la confiscation du bien loti » . En d’autres termes, dans l’ordre juridique italien une décision de prescrizione (prescription) de l’infraction n’est ni logiquement ni juridiquement incompatible avec une appréciation pleine et entière de la responsabilité . Qui plus est, de l’avis de la Cour constitutionnelle, après la réception de l’arrêt Sud Fondi dans l’ordre juridique italien, cette appréciation n’est pas une faculté (facoltà) du juge, mais une obligation (obbligo) du respect de laquelle dépend la légalité de la confiscation.
ii. L’arrêt Varvara interprété dans le « flux continu » de la jurisprudence de Strasbourg (§§ 18-20)
18. La Consulta a conclu que l’hypothèse formulée par les juridictions de renvoi selon laquelle l’arrêt Varvara avait instauré un principe juridique innovant et contraignant qui venait contredire une règle qui existait de longue date dans l’ordre juridique italien était erronée, pour trois raisons. Premièrement, les juridictions de renvoi avaient selon elle ignoré le caractère de « droit vivant » (diritto vivente) de la jurisprudence de la Cour, qui était prononcée dans un « flux continu » (flusso continuo) et était rattachée à la « situation concrète » dans laquelle elle trouvait son origine. De l’avis de la Cour constitutionnelle, le rejet de la demande de renvoi devant la Grande Chambre n’a fait que confirmer qu’aucun principe nouveau n’avait été instauré.
Deuxièmement, selon la Consulta, les juridictions de renvoi ont présupposé à tort que l’arrêt Varvara avait aspiré la sanction administrative de confiscation dans la sphère du droit pénal. Cela aurait contredit la propre jurisprudence de la Cour, qui soulignait la subsidiarité de la sanction pénale et le pouvoir discrétionnaire laissé au législateur pour la définition de l’étendue des infractions administratives dans une volonté de lutter contre « l’hypertrophie du droit pénal ».
Troisièmement, selon la Consulta, les juridictions de renvoi avaient mal compris la volonté de la Cour de protéger la « substance des droits de l’homme » (la sostanza dei diritti umani), si nécessaire en passant outre le cadre formel des faits (l’inquadramento formale di una fattispecie). L’arrêt Varvara devrait être interprété comme imposant simplement une déclaration « substantielle » de responsabilité, et donc comme étant compatible avec la déclaration simultanée de la prescription de l’infraction conformément aux règles du droit interne. En d’autres termes, la logique qui a présidé à l’arrêt Varvara aurait voulu que les règles de prescription fussent compatibles avec une condamnation « substantielle ».
19. Entre le Scylla de la solution de la confrontation directe avec la Cour de Strasbourg telle que proposée par la Cour de Cassation et le Charybde de la subordination directe à la Cour telle que suggérée par le Tribunale di Teramo , la Cour constitutionnelle a recherché une via de mezzo, replaçant l’arrêt Varvara dans le contexte d’un flux progressif et continu de jurisprudence qui ne révèle pas toujours clairement le principe sur la base duquel l’affaire a été tranchée . De l’avis de la Cour constitutionnelle, l’arrêt Varvara n’a pas instauré un principe nouveau et contraignant et ne relève pas de la jurisprudence consolidée, c’est-à-dire de la jurisprudence à partir de laquelle il est possible de dériver « une norme propre à garantir dans les États contractants la sécurité juridique et l’uniformité d’un niveau minimum de protection des droits de l’homme » .
20. La Cour constitutionnelle a rappelé le principe imposant au juge ordinaire de suivre la jurisprudence de la Cour. Elle a toutefois précisé qu’en cas de doute quant à la conformité de cette jurisprudence avec la Constitution, la jurisprudence ne liait le juge ordinaire que lorsqu’elle était « bien établie » au sens de l’article 28 de la Convention ou énoncée dans un « arrêt pilote » . Partant, selon cette haute juridiction, l’arrêt Varvara, qui avait établi le principe selon lequel l’article 7 de la Convention imposait qu’une sanction pénale fût précédée d’une condamnation formelle, n’avait pas exprimé une analyse jurisprudentielle consolidée et ne devait donc pas lier les juridictions nationales. Pour étayer son jugement, la Cour constitutionnelle a indiqué que, en cas de conflit entre la Convention et des normes constitutionnelles, ces dernières devraient prévaloir à raison d’une « suprématie axiologique de la Constitution sur la CEDH » (predominio assiologico della Costituzione sulla CEDU) .
III. Les conséquences de l’arrêt no 49/2015 dans l’ordre juridique italien (§§ 21-56)
A. La lecture erronée de l’arrêt Varvara (§§ 21-27)
i. L’oblitération du « droit à l’oubli » (§§ 21-24)
21. Dans son analyse de l’arrêt Varvara, la Cour constitutionnelle italienne a assuré que c’était un « principe consolidé » du droit européen qui permettait à une autorité administrative d’appliquer une peine à la condition que celle-ci fût susceptible de contrôle juridictionnel . À cet égard, on pouvait « donc douter que l’arrêt Varvara ait effectivement suivi la voie indiquée par chacune des deux juridictions de renvoi en introduisant un élément dissonant dans le contexte plus vaste de la Convention ». Partant, poursuivait la Cour constitutionnelle, s’agissant de la signification de la « condamnation », ce que la Cour « avait en tête » dans l’arrêt Varvara n’était pas la « forme de la décision rendue par le tribunal » (c’est-à-dire un verdict formel de culpabilité) mais plutôt « la substance qui accompagne nécessairement pareille décision lorsqu’elle impose une sanction pénale conformément à l’article 7 de la CEDH, c’est-à-dire un constat de responsabilité. »
22. Comme le démontre l’opinion commune dissidente, il ne s’agit pas là d’une lecture plausible ni de l’arrêt Varvara ni de la jurisprudence pertinente . Pour l’application d’une « peine », l’arrêt Varvara requiert que l’infraction (« pénale », « administrative », « fiscale » ou autre, suivant sa classification dans le droit national) ne soit pas prescrite et qu’un « jugement de condamnation » ait été prononcé. Ce jugement de condamnation peut à l’évidence être prononcé dans le contexte d’une procédure pénale stricto sensu ou dans le cadre de toute procédure au sens de l’article 7 de la Convention, comme une procédure administrative, fiscale ou autre qui applique des « peines » . Le champ d’application de l’article 7 de la Convention, qui couvre également les procédures qui ne sont pas désignées comme « pénales » dans le droit national, n’est pas décisif pour la question de savoir si « l’imposition des confiscations litigieuses exigeait à tout le moins une déclaration formelle de responsabilité pénale à charge des requérants » . Le champ d’application de la disposition est une chose, son contenu en est une autre.
23. Comme le proclame l’arrêt Sud Fondi , et comme l’ont admis les Giudici delle leggi , la teneur du principe de légalité inclut le principe nulla poena sine culpa, qui doit être établi (tant la culpa que la poena) dans les délais impartis par les règles de prescription pertinentes. Dans un État régi par la primauté du droit et le principe de légalité, le pouvoir revenant à l’État de poursuivre et de sanctionner des infractions, même complexes, est limité dans le temps ou, pour reprendre l’élégante formulation de la Cour constitutionnelle, « avec le passage du temps après la commission des faits, la nécessité d’un châtiment s’atténue et un droit à l’oubli mûrit pour leur auteur » (trascorso del tempo dalla commissione del fatto, si attenuino le esigenze di punizione e maturi un diritto all’oblio in capo all’autore di esso) . À défaut, les valeurs de la sécurité juridique et de la prévisibilité inhérentes au principe de légalité, et partant, ce principe lui-même, seraient sacrifiés sur l’autel de l’efficience du système judiciaire.
24. Dans ces conditions, lorsqu’une infraction est prescrite, les raisons de poursuivre ne prévalent plus et la finalité de la sanction pénale ne s’impose plus. Déclarer qu’une infraction pénale est prescrite revient précisément à sacrifier la lutte contre l’impunité. Si le but de la lutte contre l’impunité prévalait toujours, aucune infraction ne serait jamais prescrite. C’est l’élément central de l’arrêt Varvara, « le droit à l’oubli » (diritto all’oblio) , qui est ainsi oblitéré par la Cour constitutionnelle. L’exigence d’un « jugement de condamnation » posée par l’arrêt Varvara est la simple conséquence logique de l’exigence de délais de prescription. Il ne peut y avoir de châtiment sans déclaration formelle de culpabilité parce qu’il ne peut y avoir pareille déclaration après la prescrizione de l’infraction. En d’autres termes, l’élément central du fameux paragraphe 72 de l’arrêt Varvara consiste à reconnaître que l’application de la prescription n’est pas une condamnation substantielle (la prescrizione non è una sostanziale condanna). Si l’arrêt Sud Fondi a établi le principe nulla poena sine culpa, l’arrêt Varvara a reconnu la prescription comme faisant partie intégrante du principe de légalité. Dès lors, l’article 7 exclut d’imposer une confiscation (qui est une « peine » selon le droit conventionnel tel qu’interprété par la Cour et selon le droit constitutionnel italien tel qu’interprété par la Cour constitutionnelle) en cas d’infraction prescrite, parce que la prescrizione revêt la signification d’une garantie matérielle, et non une simple signification procédurale, dans la Convention comme dans le droit national .
ii. L’instrumentalisation de la justice pénale à des fins de politique administrative (§§ 25-27)
25. À la lumière de ces considérations, le choix opéré par la Cour constitutionnelle italienne d’invoquer « la fonction [de la Cour de Strasbourg consistant à] percevoir la violation du droit fondamental dans sa dimension tangible, indépendamment de la formulation abstraite » utilisée pour qualifier l’infraction, peut être compris comme une tentative de nier l’évidence, à savoir qu’un constat « substantiel » de culpabilité n’a guère de sens s’il ne signifie pas une déclaration formelle de culpabilité faite par un tribunal. Cet argument est particulièrement malencontreux puisqu’il déforme la signification de la théorie de la prévalence de la substance (la sostanza) sur la forme (l’inquadramento formale) défendue par la Cour, qui a toujours été utilisée pour assurer la protection du défendeur contre des formes déguisées de sanction. La Cour constitutionnelle se sert de l’argument de la protection de la « substance des droits de l’homme » (la sostanza dei diritti umani) pour affaiblir les droits de l’homme du défendeur ciblé par la confisca senza condanna (confiscation sans condamnation). Il est à mon avis inadmissible que la Cour constitutionnelle utilise contra reum une théorie qui a été élaborée par la Cour pour bénéficier au défendeur.
26. Ces considérations s’appliquent également à l’argument tiré de la nécessité de lutter contre l’« hypertrophie » du droit pénal . S’il est vrai que la politique de l’État en matière de droit pénal doit être régie par le principe de l’intervention minimale, il est inadmissible de recourir à cet argument in malam partem, aux fins de priver le défendeur de la protection offerte par l’article 7 et de lui infliger une confiscation en l’absence de toute condamnation formelle pour cause de prescription. On renverse ainsi la subsidiarité du droit pénal afin de pouvoir infliger le châtiment après la prescrizione.
27. De fait, lorsqu’il applique la confisca urbanistica senza condanna (confiscation sans condamnation imposée dans les affaires de lotissement), le juge cherche à contrer l’inertie de l’administration locale et la connivence avec les projets de lotissement illicites. En d’autres termes, le système de justice pénale s’acquitte de fonctions administratives. Du point de vue du droit constitutionnel, il est clair que la mutation du juge pénal en organe supplétif (di supplenza) de l’administration est incompatible avec le principe de séparation des pouvoirs. Cet amalgame des deux rôles distincts, celui de la justice et celui de l’administration, constitue une instrumentalisation indue du système de justice pénale à des fins de pure politique administrative, qui reflète une politique de pan-pénalisation menée par l’État italien. Dès lors, c’est le choix actuel de politique opéré par l’État italien, confirmé par l’arrêt no 49/2015 de la Cour constitutionnelle, qu’il convient de blâmer parce qu’il contredit le principe de la subsidiarité du droit pénal, et non l’arrêt Varvara.
B. L’illusoire déclaration « substantielle » de responsabilité (§§ 28 35)
i. L’insurmontable absence de sécurité juridique (§§ 28-33)
28. Selon la Cour constitutionnelle, une déclaration « substantielle » de culpabilité ne soulèverait pas de préoccupations au regard de la Convention. Cela laisse de nombreuses questions qui n’ont pas trouvé de réponse, et qui n’ont même pas été posées. Le Giudice costituzionale n’a ni clarifié « les limites que le système procédural peut (...) imposer au juge pénal concernant les activités qui sont nécessaires pour parvenir à l’appréciation de la responsabilité » , ni indiqué si la confisca urbanistica ne pouvait s’appliquer que lorsque les éléments objectifs et subjectifs de la responsabilité avaient déjà été établis avant la prescrizione de l’infraction ou si le juge pouvait compléter l’enquête après ce moment dans le but d’établir les éléments objectifs et subjectifs de la responsabilité, et si tel était le cas, quelles garanties procédurales trouveraient alors à s’appliquer. La Cour constitutionnelle n’a pas non plus indiqué précisément quel critère de preuve le juge devait appliquer pour établir « substantiellement » les faits pertinents en vue d’imposer une confiscation . Si les règles de prescription limitent les pouvoirs dont dispose l’État pour enquêter sur la vie des personnes, comment va-t-on atteindre ce but si toutes les infractions peuvent néanmoins donner lieu à une enquête permettant de parvenir à une appréciation « substantielle » de la responsabilité ? Ou bien existe-t-il des infractions spéciales qui admettent ces déclarations « substantielles » de culpabilité et d’autres qui ne l’admettent pas ?
29. Dans le présent arrêt, la majorité de la Grande Chambre ne considère pas que ce « trou noir » juridique et l’insurmontable absence de sécurité juridique qu’il induit soient problématiques. En réalité, la déclaration « substantielle » de responsabilité constitue un chèque en blanc permettant aux juridictions nationales d’agir selon leur gré. Dans la tension wébérienne entre Wertrationalität (rationalité par valeurs, ou axiologique) et Zweckrationalität (rationalité par finalités), les juges, qu’ils soient internationaux ou nationaux, doivent toujours tendre vers la première et non vers la seconde, qui relève de la politique. On a l’impression qu’à certains égards, le présent arrêt constitue davantage un exercice de rationalité par finalités plutôt qu’un exercice de rationalité par valeurs. Il va sans dire que les représentants de la loi en général, et les tribunaux en particulier, ont la vie bien plus facile avec le régime de la confiscation sans condamnation pour cause de prescription de l’infraction (confisca senza condanna per reato prescritto). De cette manière, la finalité alléguée que l’État entend poursuivre avec ce « régime appliqué par les juridictions italiennes », qui « vise à lutter contre l’impunité », pour reprendre les mots employés par la majorité au paragraphe 260 du présent arrêt, est beaucoup plus aisée à atteindre. Mais ce raisonnement relève de la pure rationalité par finalités. Le juge n’est pas censé se lancer dans pareils calculs, en se comportant comme un auxiliaire asservi aux intérêts et aux choix de politique du Gouvernement, et surtout pas dans un domaine juridique aussi sensible que le droit pénal. Point essentiel, le juge ne doit pas imputer aux défendeurs les carences d’une politique pénale irrationnelle de l’État, et notamment d’une politique qui induit « l’effet combiné d’infractions complexes et de délais de prescription relativement courts » .
30. Même à supposer que les faits de lotissement illicite constituent une « infraction complexe » , que le délai de prescription pertinent était « relativement court » et que leur effet combiné a créé une situation dans laquelle les auteurs de cette infraction échappaient « systématiquement » aux poursuites et aux sanctions, le défendeur n’a pas à supporter la responsabilité de pareils choix de politique pénale. Or c’est exactement ce que revient à dire le paragraphe 260 du présent arrêt .
31. Plus généralement, la notion de déclaration « substantielle » de responsabilité va en elle-même à l’encontre des valeurs de la sécurité juridique et de la prévisibilité, puisque la personne/entité concernée ne peut véritablement prévoir si ses biens vont être confisqués. Apparemment, la majorité propose de limiter l’applicabilité de la notion de « condamnation en substance » : celle-ci ne devrait s’appliquer que pour empêcher l’impunité dans le cas « d’infractions complexes ». La « complexité » des infractions constituant toutefois un critère très vague, cette analyse remet en question les valeurs de la sécurité juridique et de la prévisibilité.
32. De plus, la notion de déclaration « substantielle » de responsabilité repose sur une analogie avec une condamnation . Pour étayer cette analogie, la majorité assimile la décision par laquelle « les juridictions saisies constatent la réalisation de tous les éléments de l’infraction de lotissement illicite tout en concluant au non-lieu, en raison de la seule prescription » à « une condamnation au sens de l’article 7 » . Ce faisant, elle permet de comprendre, à partir de la motivation de cette décision, que les éléments d’actus reus et de mens rea sont prouvés. Cette analogie entre motivation et condamnation est fondamentalement erronée parce que pareille extension de la notion de « condamnation » au détriment du défendeur correspond à une analogie in malam partem inadmissible. La fiction juridique d’une « condamnation en substance » contredit l’essence même de l’interdiction de l’analogie au détriment du défendeur, laquelle se trouve au cœur du principe de légalité (nulla poena sine lege certa, stricta).
33. La Cour a toujours refusé cette analogie. Par exemple, dans l’affaire Marguš c. Croatie, la Cour a déclaré sans ambigüité que « l’abandon de poursuites pénales par un procureur n’équivalait ni à une condamnation ni à un acquittement » et que la décision de non-lieu n’entrait donc pas dans le champ d’application de l’article 4 du Protocole no 7 à la Convention. Ces deux issues (condamnation ou acquittement) ne peuvent évidemment se trouver que dans le dispositif d’une décision rendue par une juridiction interne, c’est-à-dire là où le tribunal compétent expose l’issue de l’affaire. La motivation n’est aucunement pertinente pour l’application du principe ne bis in idem dans les procédures pénales. La majorité ignore ce principe élémentaire du droit de la procédure pénale au point qu’elle s’efforce de tirer des conclusions préjudiciables au défendeur (« en substance, une condamnation ») de la motivation d’un arrêt lorsqu’elles ne figurent pas dans le dispositif. Cette démarche, pour autant qu’elle vise à conclure à une « condamnation en substance » sans tenir compte du fait que le défendeur n’a pas été formellement déclaré coupable, est contraire à l’essence même du principe ne bis in idem .
ii. La violation du principe de la présomption d’innocence (§§ 34-35)
34. Enfin, la déclaration « substantielle » de responsabilité viole outrageusement le principe de la présomption d’innocence. La Cour ayant à plusieurs reprises rejeté toute déclaration de culpabilité, dans des décisions d’acquittement aussi bien que de non-lieu ou de rejet d’une affaire, déclaration qu’elle analyse en une violation flagrante de l’article 6 § 2 de la Convention , le « pieno accertamento di responsabilità » (plein établissement de la responsabilité) requis par la Cour constitutionnelle comme fondement de la confisca senza condanna porte clairement atteinte au droit d’être présumé innocent. En fait, ce point est si évident qu’il est difficile de croire que dans un État régi par l’état de droit tel que l’Italie une « peine » au sens de l’article 7 de la Convention puisse être appliquée quitte à violer aussi frontalement l’article 6 § 2 de cette même Convention.
35. La déclaration « substantielle » de responsabilité me rappelle le verdict à moitié acquitté qui était pratiqué au Moyen-Âge, dans lequel, bien que les accusés fussent acquittés, une certaine culpabilité était prouvée sur la base de certains éléments et les intéressés étaient un tant soit peu sanctionnés. À mon avis, la situation d’une personne qui bénéficie d’une déclaration de prescrizione mais qui est néanmoins soumise à une ordonnance de confiscation sur la base d’une déclaration indiquant que les faits sont prouvés et que la culpabilité est établie est très similaire à celle des personnes qui étaient autrefois à moitié acquittées. Veillons néanmoins à ne pas oublier qu’une Révolution a eu lieu en 1789, entre autres pour mettre un terme à pareille absurdité. Tirer les leçons de l’histoire permettrait parfois de ne pas répéter les mêmes erreurs encore et encore.
C. Le critère volatil du « droit consolidé » (§§ 36-56)
i. La distorsion d’une jurisprudence bien établie (§§ 36-42)
36. Dans ce contexte, la Cour constitutionnelle définit les nouvelles modalités de la relation entre le droit conventionnel, tel qu’interprété par la Cour, et le droit constitutionnel. De son point de vue, l’effet inter partes de l’arrêt de la Cour est indéniable et lie le juge national dès le prononcé de l’arrêt par la Cour, mais il doit être distingué de son effet erga omnes, que la Cour constitutionnelle ne nie pas mais qu’elle laisse à la discrétion des juges nationaux . Les juridictions nationales peuvent accorder cet effet à un arrêt correspondant au « droit consolidé » et le refuser à un arrêt ne correspondant pas au « droit consolidé ». Cette conclusion est censée être confirmée par la structure de la Cour (cinq sections avec un mécanisme de renvoi devant la Grande Chambre) et ses méthodes de travail (opinions dissidentes). Bien que la Consulta ne déclare pas explicitement quels sont les critères permettant d’identifier le « droit consolidé », elle suggère certains indices qui trahissent une jurisprudence « non consolidée », comme le caractère inédit du principe énoncé dans la jurisprudence par rapport à la jurisprudence antérieure, l’existence d’opinions dissidentes, un arrêt de chambre non confirmé par la Grande Chambre et un doute quant à la prise en compte des spécificités de l’ordre juridique interne .
37. Les procédures et critères par lesquels le système judiciaire italien fait respecter la Convention relèvent de la sphère du droit interne, dont la Cour n’a pas à se préoccuper. Toutefois, comme le reconnaissent volontiers la Cour de Strasbourg ainsi que la Cour constitutionnelle italienne, c’est la Cour de Strasbourg qui est l’organe qui a le « dernier mot » sur l’interprétation de la Convention . Dès lors, il appartient à cette Cour d’indiquer clairement que la notion de « droit consolidé » ne repose sur aucun fondement dans la jurisprudence de Strasbourg, comme elle l’a fait dans le présent arrêt.
38. Les juges du Palazzo della Consulta affirment que la notion de « jurisprudence consolidée » est reconnue à l’article 28 de la Convention et que cela démontre que même au regard de la Convention, il est admis que le pouvoir de persuasion des décisions est susceptible de fluctuer jusqu’à ce qu’une « jurisprudence bien établie » émerge. À l’appui de cette lecture, ils citent le rapport explicatif du Protocole no 14 à la Convention, lequel indique à propos de l’article 8 que la notion de jurisprudence bien établie désigne « la plupart du temps » la « jurisprudence constante d’une Chambre » ou que « par exception », un seul arrêt de principe de la Cour constitue une « jurisprudence bien établie, particulièrement s’il s’agit d’un arrêt de la Grande Chambre » .
39. La notion de jurisprudence bien établie diffère toutefois radicalement du concept de « droit consolidé » utilisé par la Cour constitutionnelle, malgré une apparente similitude. Tout d’abord, la fonction de la jurisprudence bien établie ne consiste aucunement à moduler la force normative ou la « densité persuasive » des arrêts et décisions de la Cour suivant le degré de « consolidation ». La jurisprudence bien établie a pour seule fonction de conférer à un comité la « compétence » de statuer sur une affaire au lieu de la renvoyer à une section de la Cour. Ce n’est pas parce que la jurisprudence bien établie serait à quelque égard supérieure au reste de la jurisprudence, mais simplement parce qu’elle permet de recourir à une procédure « simplifiée » pour les affaires répétitives . Qui plus est, les requérants peuvent contester le caractère bien établi de la jurisprudence en invoquant l’article 28 § 3 de la Convention. La jurisprudence bien établie permet à la Cour d’opérer dans sa jurisprudence une distinction en fonction de la simplicité d’interprétation, mais n’est en rien révélatrice de la force contraignante de ses arrêts.
40. La Convention veut dire ce que la Cour considère que la Convention veut dire, ni plus ni moins. Les juridictions au sein des États membres ainsi que le grand public en général doivent pouvoir escompter que la Cour respectera ses décisions et arrêts antérieurs dans chaque affaire présentant des circonstances factuelles analogues, aussi nombreux que les précédents puissent être . Cela vaut évidemment aussi pour les procédures d’arrêt « pilote » et « quasi pilote ». Bien qu’ils ne reposent pas sur la Convention mais sur le règlement de la Cour , ces arrêts sont des instruments classiques de contrôle de constitutionnalité qui jouent un rôle déterminant dans la solution apportée aux dysfonctionnements du droit interne ou à la non correction par le législateur des dysfonctionnements systémiques, mais ils ne sont pas revêtus d’une autorité interprétative spéciale ni d’une force juridique distincte. En fait, ils confirment pour l’essentiel la jurisprudence antérieure qui a été prononcée à l’égard de la partie contractante défenderesse ou d’autres parties contractantes . Pour cette Cour, toute décision ou tout arrêt constitue une source d’interprétation qui fait autorité pour la Convention et constitue, comme la Cour constitutionnelle italienne l’admet elle-même, « le dernier mot » à propos de sa signification. La Cour énonce ce principe en des termes simples : « ses arrêts ont tous la même valeur juridique. Leur caractère contraignant et leur autorité interprétative ne sauraient par conséquent dépendre de la formation de jugement qui les a rendus » .
41. La Cour prend grand soin non seulement d’opérer une distinction entre trois notions, à savoir la « valeur juridique », le « caractère contraignant » et l’« autorité interprétative », mais aussi d’inclure dans la phrase le mot fondamental « tous », de manière à lever le moindre doute sur son intention. Pour la Cour, quelle que soit la catégorie à laquelle appartient la formation de jugement compétente, chacun de ses arrêts définitifs devient res judicata entre les parties au litige et res interpretata à l’égard de toutes les parties contractantes. Le principe de l’« autorité interprétative » (res interpretata) de « tous » les arrêts de la Cour entre ainsi dans la jurisprudence de Strasbourg par la grande porte de cet arrêt de Grande Chambre .
42. Ce principe prive l’arrêt no 49/2015 de sa pierre angulaire théorique. En effet, la Cour réfute la notion de diritto consolidato qui se trouve au cœur de ce même arrêt. Ainsi, la Grande Chambre appelle la Cour constitutionnelle à revoir les modalités de sa relation avec la Cour et ne lui laisse aucune « marge d’appréciation » qui lui permettrait de s’en abstenir, puisque la Cour ne recourt pas à la marge d’appréciation en l’espèce ; il n’est du reste pas non plus tenable d’invoquer la marge d’appréciation dans le cas des dispositions insusceptibles de dérogation telles que l’article 7 de la Convention , pas plus qu’il n’est admissible de recourir à cette doctrine pour refuser d’exécuter un arrêt définitif de la Cour dans l’ordre juridique interne .
ii. Le critère troublant de la « non-consolidation » du droit (§§ 43-56)
43. Une analyse détaillée des critères que la Cour constitutionnelle italienne met en œuvre dans le but de repérer le « droit non consolidé » trahit sa propension à créer une situation d’insécurité juridique dangereuse. Qui plus est, une étude plus attentive montrera qu’en elle-même, la notion de « droit consolidé » va à l’encontre du but recherché. Le premier critère invoqué par la Cour constitutionnelle italienne pour réfuter le caractère consolidé de la jurisprudence européenne est celui de la « créativité du principe affirmé par rapport à l’approche traditionnelle de la jurisprudence européenne ». On peine à comprendre ce que « créativité » signifie dans pareil contexte. En particulier, toute solution apportée à une situation factuelle qui se présente pour la première fois devant la Cour serait, ipso facto, « créative » dans un sens pertinent. Le « droit consolidé » ne pourrait donc pas émerger d’une seule affaire. Si cela était vrai, la Cour se retrouverait dans une situation absurde : lorsqu’elle aurait à examiner une seconde affaire présentant les mêmes circonstances factuelles, elle ne disposerait pas encore de « droit consolidé » pour étayer son analyse. Ce ne serait qu’après un nombre indéterminé d’affaires indépendantes qu’elle pourrait se conformer au « droit consolidé ».
44. Qui plus est, pour mettre en évidence la « créativité », il est nécessaire de comparer les caractéristiques pertinentes du contexte factuel et de la motivation en droit des différentes affaires de manière à pouvoir décider si la solution apportée à une affaire était « créative » ou « traditionnelle ». Ce travail de comparaison constitue toutefois un exercice intellectuel qui n’a rien d’évident ni d’innocent. Toutes les affaires étant différentes à certains égards, on pourrait dire que toutes les affaires sont « créatives » au sens fort du terme. L’interprète dispose ainsi d’un énorme pouvoir discrétionnaire pour discerner, parmi les affaires, celles qui sont contraignantes et celles qui ne le sont pas. Ce point est illustré encore plus clairement par le deuxième critère que mentionne la Cour constitutionnelle : « la possibilité de déceler des points de distinction, voire d’opposition par rapport à d’autres arrêts et décisions de la Cour de Strasbourg ». L’exercice consistant à distinguer ou à opposer des affaires entre elles ne va pas de soi et peut aboutir à des résultats très divers suivant la personne à laquelle cette mission est confiée et le contexte dans lequel elle l’exécute.
45. Le troisième critère avancé par la Cour constitutionnelle, celui de « l’existence d’opinions dissidentes, surtout si elles sont alimentées par des arguments solides », ne se révèle pas moins problématique. D’un côté, la « solidité » des arguments semble relever d’une évaluation bien trop subjective pour qu’elle puisse être considérée comme un indice sérieux du caractère contraignant d’un arrêt ou d’une décision – ou, comme en l’espèce, du caractère non contraignant du raisonnement contraire. D’un autre côté, et plus fondamentalement, les opinions dissidentes ne dévalorisent nullement la force juridique des arrêts auxquels elles sont jointes. De plus, considérer que les opinions dissidentes amoindrissent de quelque manière que ce soit la force juridique des arrêts reviendrait à investir individuellement les juges d’un pouvoir qu’ils ne peuvent pas logiquement détenir, ou être censés détenir, au sein d’un organe collégial tel que la Cour.
46. Le quatrième critère réside dans « le fait que la décision prise émane d’une formation ordinaire et qu’elle n’a pas été avalisée par la Grande Chambre ». Ce critère ne trouve pas non plus de fondement dans la Convention. Les arrêts définitifs délivrés par les chambres n’ont pas besoin d’être ratifiés par la Grande Chambre pour avoir une force juridique pleine et entière. La force juridique d’un arrêt de Grande Chambre est exactement la même que celle d’un arrêt de chambre.
47. Le cinquième et dernier critère énoncé par la Cour constitutionnelle est peut-être celui qui révèle le plus clairement les inconvénients qu’entraîne sur un plan pratique l’analyse effectuée par cette juridiction. Selon la Cour constitutionnelle, « le fait que dans l’affaire dont elle se trouve saisie, la Cour européenne n’a pas été en mesure d’apprécier les particularités du système juridique national et qu’elle lui a appliqué des critères d’appréciation conçus par référence à d’autres États membres et qui, au regard de ces particularités, se révèlent par contraste peu adaptés à l’Italie », priverait un arrêt de sa force obligatoire dans des affaires similaires. Pareille situation se produirait à chaque fois qu’une juridiction nationale considère que la Cour de Strasbourg a appliqué à mauvais escient à un État un principe juridique qu’elle jugeait applicable à un autre État. Sur un plan qualitatif, cela revient à dire que les juridictions nationales ne devraient pas suivre les arrêts et décisions de la Cour de Strasbourg lorsqu’elle les pense « peu adaptés à l’Italie ».
48. Quel que soit l’angle sous lequel on l’analyse, ce cinquième critère repose sur des hypothèses erronées. Lorsqu’ils admettent que la Cour ne prend pas en compte les particularités du système juridique national, les juges du Palazzo della Consulta supposent soit que la Cour ignore les informations sur le droit national communiquées par les deux parties, les tiers intervenants et sa propre division interne de la recherche, soit qu’elle a reçu des informations erronées de la part de tous les acteurs susmentionnés. De plus, la Cour constitutionnelle oblitère le fait que dans son exercice de mise en balance, la Cour de Strasbourg prend en considération les multiples facteurs qui ont trait à « la protection des droits et libertés d’autrui » ainsi que d’autres intérêts sociaux objectifs comme la sécurité nationale, l’intégrité territoriale ou la sûreté publique, le bien-être économique du pays, la défense de l’ordre et la prévention des infractions pénales, la protection de l’ordre, de la santé ou de la morale publiques, et la protection de l’autorité ou de l’impartialité du pouvoir judiciaire (par exemple, articles 8-11 de la Convention) et même les exigences imposées par les situations d’urgence (article 15 de la Convention), et qu’elle se livre à cet exercice dans le cadre du système juridique du Conseil de l’Europe . Pire encore, lorsqu’elle souligne la prévalence des particularités du système juridique national dans son propre exercice de mise en balance des droits garantis par la Convention avec les intérêts constitutionnels en jeu, la Cour constitutionnelle prend une position hostile à la cause des droits de l’homme universels, ou du moins en donne l’impression, et limite donc rigoureusement sa propre jurisprudence sur l’effet erga omnes des arrêts de la Cour .
49. Les problèmes posés par le dernier critère apparaissent plus clairement s’ils sont envisagés en conjonction avec les deux premiers critères. Si la Cour de Strasbourg statue sur une affaire trouvant son origine dans l’État membre A par référence à une affaire analogue tranchée dans l’État membre B, la juridiction interne pourrait accuser la Cour d’avoir indûment procédé à une « extension » qui ne prend pas correctement en compte les spécificités du pays. En revanche, si la Cour statue sur l’affaire en recourant à un raisonnement nouveau, la juridiction interne pourrait l’accuser d’avoir fait preuve de « créativité ». Dans aucun de ces deux cas la décision ne constituerait du « droit consolidé ».
50. Enfin, fait tout aussi troublant que les critères en eux-mêmes, la Cour constitutionnelle considère que le droit « consolidé » (et donc contraignant) n’existe pas à chaque fois que « tout ou partie » des critères susmentionnés sont présents. Si chacun des critères exposés conférerait un pouvoir discrétionnaire énorme à celui qui l’interprète, la combinaison de tous ces critères remettrait en question plus directement le sens même de la jurisprudence européenne.
51. Il est déconcertant de constater que les critères permettant de déceler le droit non consolidé reposent sur une interprétation erronée de la structure de la Cour, puisque les articles 27, 28, 42 et 44 de la Convention énoncent les conditions dans lesquelles les arrêts rendus et les décisions prises respectivement par les formations de juge unique, les comités, les chambres et la Grande Chambre deviennent eux-mêmes définitifs et que ni par leur lettre ni par leur esprit ils ne confirment l’hypothèse sous-entendue par la Cour constitutionnelle d’une différence dans la force juridique de ces arrêts et décisions. Qui plus est, ces critères brossent un portrait peu flatteur de la jurisprudence de la Cour qui est loin d’être étayé par des preuves, par exemple lorsqu’il est suggéré qu’il peut y avoir certains arrêts dans lesquels la Cour « en substance » ne dit rien (non dica nulla), ou que les arrêts rendus dans des sphères du droit nouvelles sont susceptibles de « révision », et plus largement, qu’une partie de la jurisprudence de la Cour ne concorde pas avec une « approche plus traditionnelle de la jurisprudence européenne », quelle que soit la manière dont on la définit. Et surtout, l’effet visé par ces critères consiste à libérer les juges ordinaires de l’obligation que leur impose la Convention de donner leur plein effet aux arrêts de la Cour .
52. Fait surprenant, la Cour constitutionnelle est prête à admettre que chaque juge ordinaire exerce un contrôle diffus du caractère « consolidé » des arrêts de la Cour. Ainsi, en 2015, les juges ordinaires ont regagné un pouvoir véritablement illimité sur l’application de la Convention que la première paire « d’arrêts jumeaux » avait cherché à limiter strictement. Il faut toutefois noter une différence majeure. Si jusqu’en 2007, les juges ordinaires avaient le dernier mot sur l’application de la Convention au détriment du droit national, en 2015 ils ont gagné le pouvoir d’écarter l’application des arrêts de la Cour lorsqu’ils estiment que ces arrêts ne constituent pas du « droit consolidé ». Dans un langage sociologique, on dirait que la redistribution des pouvoirs qui s’est opérée en 2015 entre la Cour de Strasbourg et la Cour constitutionnelle a renforcé la position de cette dernière, mais que cela n’a pas été sans conséquences sur le plan interne, puisque la redistribution des pouvoirs entre juges ordinaires et juges constitutionnels a affaibli la position de ces derniers. Il apparaîtrait que la préoccupation suscitée par l’autorité croissante de la jurisprudence de la Cour était si profonde après les affaires Maggio et autres et Agrati et autres que le Giudice delle leggi a estimé qu’il pouvait s’appuyer sur les juges ordinaires non seulement pour faire un premier contrôle de cette jurisprudence mais aussi pour lui servir d’alliés dans leur confrontation avec Strasbourg.
53. Pendant les trois années qui se sont écoulées depuis l’arrêt no 49 de 2015, la Cour constitutionnelle n’a pas donné davantage d’indications sur la manière dont les critères permettant d’identifier le droit consolidé devaient être interprétés ou appliqués. Dans son arrêt no 184 de 2015, par exemple, elle a recouru à la notion de consolidata giurisprudenza europea pour interpréter l’article 6 de la Convention tel qu’appliqué en interne . Elle n’a pas expliqué comment cette « consolidation » devait être appréciée. Des commentaires superficiels similaires à propos du « droit consolidé » sont formulés par exemple dans les arrêts no 187 de 2015 , no 36 de 2016 , no 102 de 2016 , no 200 de 2016 et no 43 de 2018 . À d’autres occasions, la Cour constitutionnelle s’est contentée de faire allusion à une non-application des arrêts de la Cour de Strasbourg sur le fondement des critères énoncés dans l’arrêt no 49 de 2015. Ainsi, dans son arrêt no 166 de 2017, la Cour constitutionnelle n’a inclus aucune référence à la notion de diritto consolidato dans son appréciation juridique, bien que l’État l’ait fait. Le Giudice delle leggi a cependant relevé que l’arrêt Stefanetti c. Italie avait été délivré par la Cour « mais avec l’opinion dissidente de deux de ses membres » .
54. Il n’est donc guère surprenant que l’utilisation du critère du « droit consolidé » par les juges ordinaires se soit révélée plutôt chaotique, à tout le moins, comme le montre la réception de l’arrêt de Grande Chambre De Tommaso . La manière dont ce critère a été appliqué donne l’impression qu’il fait un peu office de « joker » qui permet de tirer toute conclusion qui serait avantageuse pour les autorités nationales. Le « droit consolidé » d’un juge sera le « droit non consolidé » d’un autre juge. Tout est possible.
55. En résumé, en l’état actuel de la jurisprudence constitutionnelle italienne, la Constitution et la Convention contiennent des catalogues de droits fondamentaux qui sont reliés entre eux et qu’il s’agit d’articuler dans le but de maximiser la protection des droits conventionnels et constitutionnels. Cette tâche revient au législateur et aux juridictions internes, qui ont le devoir d’interpréter le droit interne en conformité avec les normes de la Convention telles qu’interprétées par la Cour de Strasbourg . En cas de conflit entre le droit interne et la Convention, il appartient à la Cour constitutionnelle de le résoudre, les juges ordinaires ne disposant pas du pouvoir de refuser d’appliquer une règle interne incompatible. Seul le droit consolidé peut entraîner un conflit puisque le droit non consolidé ne mérite même pas d’effet erga omnes. Si la jurisprudence consolidée de la Cour est incompatible avec la Constitution, c’est la Constitution qui prévaut et la loi qui a transposé la Convention sera déclarée partiellement invalide par la Cour constitutionnelle.
56. Du point de vue de Strasbourg, la solution de la Cour constitutionnelle revient à la possibilité omniprésente d’une déclaration d’inconstitutionnalité partielle de la loi de 1955 qui ne pourrait pas être mise en œuvre devant le Conseil de l’Europe sans une dénonciation de la Convention puisque les réserves faites à la carte ne sont pas compatibles avec la Convention et certainement pas avec son article 7.
Partie II – La réponse de Strasbourg à Rome (§§ 57-90)
IV. La place de la Cour en Europe (§§ 57-71)
A. L’esprit du temps (§§ 57-63)
i. La Cour en proie à de forts vents contraires (§§ 57-60)
57. Dans une Europe fortement polarisée et désordonnée, déstabilisée par l’implosion des partis majoritaires traditionnels et l’émergence de nouveaux arrivants populistes, troublée par des luttes économiques croissantes et la guerre à ses frontières, la politique se tourne vers un pur chauvinisme ethno-religieux. Le chauvinisme, ce ne sont pas seulement des personnes qui agissent contre la dignité inhérente à tout être humain, ce sont les avantages matériels que le chauvin et sa classe tirent de l’exercice du pouvoir, c’est la manière perverse dont le pouvoir est exercé dans la société. Placer la peur au cœur de la conscience individuelle dans une logique primitive d’homo homini lupus et semer la méfiance entre les pays dans une logique basique de regnum regno lupus est essentiel pour atteindre leur objectif de saper la crédibilité du système de la Convention, monter davantage les Européens les uns contre les autres et affaiblir la cohésion du Conseil de l’Europe et de l’Union européenne. Cette même peur a inspiré les purges, les listes noires, les déportations et, dans certains cas, la discrimination et le meurtre cautionnés par l’État.
58. Les lignes de faille politiques d’hier disparaissent au profit des partis extrémistes et des mouvements populistes qui sont apparus aux deux extrémités du spectre politique. L’un des principaux points communs entre ces partis et mouvements est leur flot sans précédent de verbiage belliqueux contre la Cour, fondé sur des informations erronées, inexactes et faciles à réfuter. Une attitude aussi méprisable en dit long sur les valeurs sociales et politiques de ces partis et mouvements et sur leur attachement inexistant à la culture européenne des droits de l’homme. Ces dernières années, le ressentiment contre la Cour a atteint un niveau alarmant, attisant une rage sectaire contre le système de la Convention lui-même. La rhétorique de la Convention qui serait une « charte de scélérats », qui protègerait les terroristes, les pédophiles et toutes sortes de criminels contre la majorité innocente, les migrants abusifs et paresseux contre les travailleurs dévoués, ou les minorités privilégiées contre l’homme de la rue défavorisé, reflète la peur exacerbée du marginal, de ce qui est étranger ou différent.
59. Deux courants critiques semblent avoir fusionné : d’un côté, l’idée omniprésente que la portée universelle de la Cour est une menace pour la démocratie locale ; de l’autre, l’affirmation cynique selon laquelle le droit des droits de l’homme tel qu’il est appliqué par la Cour repousse les limites de la notion de droit voire, à franchement parler, ne relève absolument pas du droit. À force de répétition, ces idées ont fini par acquérir une crédibilité factice. Il est difficile de les distinguer des autres signes d’une idéologie réactionnaire qui accapare l’espace médiatique par ses cris alarmistes, affirmant que l’État perd le contrôle de ses frontières et que l’Europe perd le contrôle de son identité. Cette rhétorique est imprégnée d’idées rebattues sur une Europe subissant les assauts des forces quasi-hérétiques de la modernité et des gouvernements constamment assiégés par des organisations internationales aux visées politiques qui ne cessent de croître. Une telle rhétorique a depuis longtemps effacé la ligne de démarcation qui séparait la proclamation de contrevérités d’une critique des avancées de la jurisprudence. Convaincue qu’il suffit de formuler un souhait pour qu’il se réalise, elle raille l’idée d’universalité des droits de l’homme dans le but de revoir l’acquis civilisationnel de la Cour et de faire reculer cette dernière.
60. Le problème principal est que ce récit politiquement motivé, qui vise à bouleverser le système de la Convention tel qu’il a été construit et a évolué au cours des soixante dernières années, a contaminé le discours, sinon le cœur, des plus hauts représentants judiciaires dans certains pays. La présente affaire était une excellente occasion pour la Cour de lutter contre ces forts vents contraires et de défendre le principal atout du système européen de protection des droits de l’homme et la garantie fondamentale du système de la Convention lui-même, à savoir la force obligatoire des arrêts de la Cour. Pour l’essentiel, la Cour a su saisir cette opportunité.
ii. Une approche du droit pénal privilégiant l’efficacité (§§ 61 63)
61. Il est vrai que la majorité rejette la nature de sanction administrative de la confisca urbanistica, mais elle n’offre aucune discussion crédible sur les arguments contraires opposés par le gouvernement défendeur, qui continue de qualifier ladite mesure de misura di natura reale e di carattere ripristinatorio (mesure portant sur un droit réel et de nature réparatrice) . La majorité a en effet choisi de ne pas répondre à l’appel que j’avais lancé dans mon opinion séparée jointe à l’arrêt Varvara, où j’évoquais l’état problématique de la jurisprudence en matière de confiscation. Au lieu de mettre un peu d’ordre à cet égard dans la jurisprudence de la Cour, la majorité préfère rendre un arrêt strictement limité à la confisca urbanistica, comme cela est affirmé au paragraphe 155 de l’arrêt, sans relier l’appréciation juridique qu’elle fait de ladite mesure à d’autres formes de confiscation qui ont déjà fait l’objet d’un examen de la Cour .
Après avoir résolu la question de l’applicabilité de l’article 7 de façon aussi peu satisfaisante, la majorité aborde le cœur de l’affaire de la même manière. Il est vrai qu’elle confirme le principe nulla poena sine culpa tel que consacré dans l’affaire Sud Fondi . Selon le paragraphe 242 du présent arrêt, en effet, l’article 7 exige, pour punir, un lien de nature intellectuelle . Mais en dépit de cette confirmation, la majorité revient immédiatement sur sa propre position et concède au paragraphe suivant que cette exigence ne fait pas obstacle à certaines formes de « responsabilité objective opérant à travers des présomptions de responsabilité », reprenant ainsi le cœur du malheureux paragraphe 70 de l’arrêt Varvara. On en vient à se demander comment deux perspectives radicalement opposées de l’article 7, voire du droit pénal lui-même, peuvent être confirmées par la même juridiction et on s’attendrait à ce que la majorité fournisse au lecteur une explication de cet imbroglio juridique. Mais elle omet tout simplement de fournir une articulation entre ces deux déclarations contradictoires tant sur le plan logique qu’axiologique. La seule justification qu’elle donne est que, la Cour ayant accepté certaines formes de présomption d’innocence sous l’angle de l’article 6 § 2 de la Convention, elle « estime que la jurisprudence décrite ci-dessus s’applique mutatis mutandis sur le terrain de l’article 7 » . Cette très regrettable confusion entre les garanties procédurales de l’article 6 et les garanties matérielles de l’article 7 ne s’arrête pas là.
62. À cet égard, le présent arrêt est dans l’air du temps. Malheureusement, la majorité semble fourvoyée par une approche du droit pénal privilégiant uniquement l’efficacité. Comme cela est souligné dans l’opinion dissidente commune, le paragraphe 260 du présent arrêt ressemble fort à une tentative faite sans conviction d’entériner la confisca urbanistica senza condanna sur la base de besoins non négociables de « prévention des infractions » et de lutte contre des « infractions complexes », quoi que cela puisse signifier. Ce type de raisonnement est indissociable de l’amalgame politique idéologiquement rétrograde aujourd’hui dominant, qui est composé d’une approche purement rétributiviste du droit pénal , d’une procédure pénale privilégiant uniquement les intérêts de la police , d’un droit pénitentiaire délibérément durci et justifié par l’argument du « bien mérité » et d’une politique de « crimmigration » réellement inhumaine , sans pour autant offrir la moindre justice pour les victimes de graves infractions telles que la torture . Une jurisprudence aussi liberticide montre le pire visage de l’Europe dans l’histoire récente du droit pénal, comme si Beccaria n’avait jamais écrit Dei delitti e delle pene.
63. Dans cet état d’esprit erroné, en appliquant l’article 7 à M. Gironda, la majorité va jusqu’à admettre l’inadmissible dans un État régi par le principe de la primauté du droit : elle troque en effet les garanties de l’article 7, insusceptibles de dérogation, contre les droits reconnus par l’article 6, auxquels il peut être dérogé . Qui plus est, dans son effort apparent pour sauver à tout prix la confisca urbanistica senza condanna dans le cas de M. Gironda, la majorité se contredit. Tout en affirmant que la confisca senza condanna n’est admissible sous l’angle de l’article 7 de la Convention que « pour autant que les juridictions en question aient agi dans le strict respect des droits de la défense consacrés par l’article 6 de la Convention » , elle conclut à une violation de l’article 6 § 2 de la Convention à l’égard de M. Gironda, mais à la non-violation de l’article 7. Je ne parviens pas à comprendre pourquoi la majorité n’applique pas son propre critère au cas de M. Gironda. En l’espèce, les juridictions n’ont pas agi « dans le strict respect » de l’article 6. Par conséquent, en application du critère dégagé par la majorité elle-même, il devrait y avoir violation non seulement de l’article 6, mais aussi de l’article 7. Quoi qu’il en soit, en fin de compte, la confisca urbanistica senza condanna n’est pas sauve puisqu’elle méconnaît toujours la présomption d’innocence, comme le reconnaît la Grande Chambre de manière presque unanime .
B. L’acquis civilisationnel de la Cour (§§ 64-67)
i. L’extraordinaire héritage de la Cour (§§ 64-65)
64. Pour chaque once de critique envers la Cour, il y a une livre d’éloges. Par le biais de ses décisions et arrêts contraignants, la Cour a exercé une admirable suprématie au niveau mondial dans le domaine de la protection des droits de l’homme, incitant l’humanité à progresser dans les États membres et au-delà. Dans une Europe où de trop nombreuses personnes sont confrontées à une trop grande souffrance et ne bénéficient que de trop peu d’opportunités, la Cour a le plus souvent porté le flambeau du progrès, promouvant la cause des minorités, des marginaux, des exclus, des honnis, des dépossédés, des défavorisés, des non-votants, des intouchables, des parias, de tous ces enfants du silence laissés pour compte par les États et les juridictions internes.
65. La Cour a cherché à être un toit sous lequel chacun pourrait se blottir pour rester à l’abri des multiples tempêtes qui ont balayé l’Europe par le passé, et des nombreuses autres qui se profilent à l’horizon. Bien au-delà des atteintes alléguées à des droits civils et politiques fondamentaux, la Cour a écouté la voix de ceux qui appartiennent au plus bas échelon de la hiérarchie sociale, de ceux qui se sentent mis à l’écart, dont l’aspiration à l’amélioration est étouffée par un système d’éducation publique appauvri, étranglée par un système de santé publique sous-financé et en sous-effectif et négligée par un système judiciaire surchargé, parfois indifférent. Dans ce contexte troublé, la Cour ne s’est pas abstenue de répondre aux préoccupations quotidiennes de la classe populaire en difficulté, comme elle l’a fait par exemple pour l’accès des étrangers aux prestations sociales. Prenons l’exemple révélateur de l’Italie.
ii. L’exemple révélateur de l’Italie (§§ 66-67)
66. En Italie, l’héritage de la Cour est extrêmement riche et il a eu un impact sur de nombreux domaines du droit, dont la procédure pénale (notamment la publicité obligatoire des débats judiciaires , l’exclusion des procédures par défaut , l’indemnisation en cas de procédure excessivement longue et le mécanisme de révision de la chose jugée sur la base d’un arrêt de la Cour ), le droit pénal (le principe de la rétroactivité de la loi plus favorable et la réhabilitation après condamnation ), le droit pénitentiaire (les conditions de détention dans les prisons surpeuplées et les conversations téléphoniques des détenus ), le droit civil (le principe de non-rétroactivité ), le droit de la famille (le droit au mariage des étrangers , le droit au regroupement familial et la rétroactivité de la loi assimilant les enfants nés hors mariage à ceux issus du mariage ), le droit de la faillite (le statut personnel du failli ), le droit médical (la procréation médicalement assistée et la recherche scientifique sur les embryons ), le droit de la sécurité sociale (la non-discrimination dans l’accès des étrangers aux prestations sociales ), le droit du travail (la liberté syndicale ), le droit administratif (l’expropriation pour cause d’utilité publique ) et même le droit constitutionnel (l’immunité parlementaire ). En somme, la jurisprudence de la Cour a profondément influencé le contrôle constitutionnel à l’italienne et a « amené la Cour constitutionnelle à réviser sa jurisprudence antérieure et à développer de nouveaux principes et normes » .
67. Pareil impact a attiré à la Cour, par le passé, l’antipathie de partis des deux côtés de l’échiquier politique ainsi que d’une puissante élite de combattants politiques habiles, qui ont uni leurs forces dans une coalition englobant les partisans néo-libéraux qui détestent toute intervention de l’État et les admirateurs de l’État-nation qui sont viscéralement opposés à toute forme de courtoisie internationale et d’alliance. L’humeur est sanguine dans certains milieux en Europe. Certains dirigeants poussent les populations vers leurs pires instincts et nourrissent leur base politique d’arguments agressifs sur des questions délicates comme la politique pénale, l’immigration ou les minorités. Ces idées ont de plus en plus de prise. Elles sont défendues par une masse aussi puérile que ses dirigeants. L’esprit souverainiste et étroit se voit dans les réactions à certains arrêts « gênants » de la Cour. Dans leur croisade contre les principes établis du droit international et les principes fondamentaux du système de la Convention, certains gouvernements et leurs protégés prétendent que leur appropriation de la Convention signifie que les tribunaux nationaux ont le dernier mot sur son interprétation et, surtout, sur l’exécution des arrêts de la Cour. L’attrait du message aspire à faire perdre de vue la différence entre le pouvoir des Parties contractantes sur le sort de la Convention en tant que traité international et le rôle unique et inconditionnel de la Cour pour déterminer son contenu conformément à l’article 19 de la Convention et imposer son interprétation par des arrêts ayant un effet direct et contraignant dans l’ordre juridique de toutes les Parties contractantes.
C. Quel dialogue judiciaire ? (§§ 68-71)
i. La logique antagoniste du « nous et eux » (§§ 68-69)
68. Certaines juridictions nationales n’ont pas résisté au virage populiste actuel qui tend à faire de la Cour le bouc-émissaire de tous les fléaux de l’Europe. Sous la devise séduisante du « dialogue judiciaire » entre les juridictions nationales et la Cour se cache un stratagème cynique qui vise à ébranler les piliers du système de la Convention . Suivant la logique amère, conflictuelle et antagoniste du « nous et eux », certaines juridictions nationales ont remis en cause la force juridique des arrêts gênants de la Cour en préconisant une interprétation westphalienne des droits de l’homme centrée sur l’État, qui donnerait la priorité au pouvoir réglementaire discrétionnaire des gouvernements sur les droits fondamentaux des citoyens. Les leçons de l’histoire ne pourraient être plus éloignées de leur esprit. Dompter la Cour est un défi pour leurs ambitions croissantes.
69. Ne nous laissons pas embourber dans un jargon juridique et des détails techniques. Les déclarations pieuses selon lesquelles le dialogue judiciaire réaffirmera l’engagement des Parties contractantes à respecter des principes établis de longue date qui garantissent l’intégrité du système de la Convention n’ont servi qu’à masquer une animosité malveillante envers la Cour tendant à entraver toute poussée vers une action plus ambitieuse de la part de cette dernière. La marge de réaction de la Cour est de plus en plus réduite.
ii. La lutte par procuration pour la survie du droit international (§§ 70-71)
70. Le présent arrêt s’avère un bon aperçu des maux qui pourraient nous assaillir dans un futur proche. Certaines autorités nationales parient sur l’échec du système européen des droits de l’homme. Elles ne s’arrêtent devant aucun tabou. Après l’adoption en Russie de la loi du 15 décembre 2015 qui accordait à la Cour constitutionnelle russe le pouvoir de déclarer inexécutables les décisions d’instances internationales, dont celles de la Cour, si elles contredisaient la Constitution russe, la sonnette d’alarme aurait dû être tirée en Europe . Le fait que, dans son arrêt qui a ouvert la porte à cette loi , la Cour constitutionnelle russe ait cité comme source d’inspiration, entre autres, l’arrêt no 264/2012 rendu par la Cour constitutionnelle italienne dans l’affaire des pensions de retraite suisses n’est pas un signe particulièrement apaisant. Lorsque le tabou le plus fort cède, comme cela a été le cas en décembre 2015, rien ne s’oppose à l’effondrement des plus faibles.
71. Dans leur lutte finale contre le droit international et les juridictions internationales, les cavaliers de l’esprit de clocher ne seront arrêtés que par un solide raisonnement juridique fondé sur des principes, qui peut à la fois dénoncer leur discours hautain et égoïste, convaincre la communauté juridique et apaiser les craintes de la classe populaire. Le choix des juridictions internes, en particulier des cours constitutionnelles et suprêmes, apparaît aujourd’hui clairement : adhérer à la vision cosmopolite des droits de l’homme universels en tant que limitation de la souveraineté des États , ou embrasser la vision opposée du repli sur soi du droit interne en tant que réserve inexpugnable de la souveraineté, et par conséquent de droits de l’homme universels considérés comme « une absurdité sur des échasses », pour reprendre l’expression de Bentham. C’est une lutte par procuration entre partisans et opposants du droit international.
V. Le « dernier mot » à la Cour (§§ 72-90)
A. L’« autorité interprétative » de l’arrêt de la Cour (§§ 72 80)
i. De l’effet res interpretata à l’effet erga omnes de l’arrêt de la Cour (§§ 72 77)
72. La Convention n’oblige pas seulement les États à faire respecter, conformément à l’article 46 de la Convention, la force obligatoire d’un arrêt de la Cour à l’égard des parties au litige, mais aussi à empêcher qu’une violation constatée dans un arrêt ne soit répétée à l’égard de tiers . C’est l’une des conséquences du principe de subsidiarité et de son rôle essentiel dans l’architecture du système de la Convention. En particulier, les juridictions nationales doivent interpréter et appliquer le droit interne conformément à la Convention et à la jurisprudence de la Cour. Ainsi, s’il incombe au premier chef aux autorités nationales d’interpréter et d’appliquer le droit interne, la Cour doit vérifier si la manière dont le droit est interprété et appliqué produit des effets conformes aux principes de la Convention tels qu’interprétés au regard de sa jurisprudence .
73. S’agissant d’une conséquence du principe de subsidiarité, cette règle s’applique également en dehors des limites étroites des articles 41 et 46 de la Convention, qui concernent principalement les relations entre les parties au litige. Cela ressort également de la déclaration de Brighton, dans laquelle les États membres se sont engagés à garantir « [l]a pleine mise en œuvre de la Convention au niveau national [qui] suppose que les États parties prennent des mesures effectives pour prévenir les violations » . À cette fin, « [t]outes les lois et politiques devraient être conçues et tous les agents publics devraient exercer leurs responsabilités d’une manière qui donne plein effet à la Convention ». Ainsi, « [l]es juridictions et instances nationales devraient prendre en compte la Convention et la jurisprudence de la Cour ».
74. Par ailleurs, les mesures qu’un État est tenu de prendre pour l’exécution d’un arrêt ne se bornent pas à celles qui concernent le requérant. C’est la conséquence des considérations susmentionnées concernant la subsidiarité. Lorsque la violation provient d’un problème structurel, l’État défendeur doit, au contraire, prendre les mesures générales appropriées pour y remédier afin d’éviter que la même violation puisse affecter d’autres personnes. Selon la jurisprudence constante de la Cour, en cas de constat d’une violation contre un État,
« [c]elui-ci est appelé non seulement à verser aux intéressés les sommes allouées à titre de satisfaction équitable, mais aussi à prendre des mesures individuelles et/ou, le cas échéant, générales dans son ordre juridique interne, afin de mettre un terme à la violation constatée par la Cour et d’en effacer les conséquences, l’objectif étant de placer le requérant, autant que possible, dans une situation équivalente à celle dans laquelle il se trouverait s’il n’y avait pas eu manquement aux exigences de la Convention » .
75. Cela est bien évidemment lié au fait que la Cour se fonde sur des principes pour statuer . Celle-ci a rappelé à maintes reprises que
« ses arrêts servent non seulement à trancher les cas dont elle est saisie, mais plus largement à clarifier, sauvegarder et développer les normes de la Convention et à contribuer de la sorte au respect, par les États, des engagements qu’ils ont assumés en leur qualité de Parties contractantes » .
76. Les arrêts de la Cour ayant tous la même valeur juridique, le même caractère contraignant et la même autorité interprétative , l’application de cette règle ne saurait dépendre, comme le laisse penser la Cour constitutionnelle italienne dans son arrêt no 49/2015, de la formation de jugement qui les a rendus . Certes, il n’est pas exclu que la signification de certains arrêts doive parfois être clarifiée. Un échange jurisprudentiel entre la Cour et les juridictions internes concernées peut alors répondre à cette nécessité, sans que cela puisse toutefois avoir pour conséquence de suspendre les obligations de ces dernières au regard de la jurisprudence de Strasbourg.
En d’autres termes, la valeur juridique de l’arrêt de la Cour englobe non seulement son effet obligatoire inter partes (son « caractère contraignant » pour reprendre les termes utilisés par la Cour) mais aussi son « autorité interprétative », tout aussi importante. En le nommant, la Cour a transformé le concept doctrinal de l’« autorité interprétative » (res interpretata) de ses arrêts en un principe d’interprétation et d’application de la Convention juridiquement contraignant. Il ne s’agit plus d’une simple énonciation doctrinale, mais d’un principe juridique à part entière, judiciairement sanctionné et régissant l’effet des arrêts de la Cour. En ce sens, l’arrêt de la Cour a un effet erga omnes à l’égard de toutes les Parties contractantes, même s’il n’a été prononcé qu’à l’égard de l’une ou certaines d’entre elles . Cela correspond à la reconnaissance judiciaire d’un engagement que les Parties contractantes ont pris dès la déclaration d’Interlaken :
« 4. La Conférence rappelle la responsabilité première des États parties de garantir l’application et la mise en œuvre de la Convention, et, en conséquence, appelle les États parties à s’engager à :
(...)
c) tenir compte des développements de la jurisprudence de la Cour, notamment en vue de considérer les conséquences qui s’imposent suite à un arrêt concluant à une violation de la Convention par un autre État partie lorsque leur ordre juridique soulève le même problème de principe ; »
77. On peut également trouver confirmation de cette approche dans la déclaration de Brighton, où il est affirmé que « [l]es requêtes répétitives ont le plus souvent pour origine des problèmes systémiques ou structurels au niveau national » et qu’il « incombe aux États parties concernés, sous la surveillance du Comité des Ministres, de faire en sorte que ces problèmes et les violations qui en découlent soient réglés dans le cadre de l’exécution effective des arrêts de la Cour » . Par ailleurs, « [p]ar sa surveillance, le Comité des Ministres veille à ce qu’il soit donné suite de manière appropriée aux arrêts de la Cour, y compris par la mise en œuvre de mesures générales destinées à résoudre des problèmes systémiques plus larges » . Enfin, les États sont encouragés « à développer des moyens et des mécanismes au plan interne pour assurer l’exécution rapide des arrêts de la Cour » .
ii. Du repli sur soi constitutionnel au constitutionnalisme à plusieurs niveaux (§§ 78-80)
78. Ces obligations s’étendent au droit constitutionnel des États parties à la Convention. L’article 1 de la Convention ne fait aucune distinction quant au type de normes ou mesures en cause et n’exclut aucune partie de la « juridiction » des États membres de l’empire de la Convention. C’est donc par l’ensemble de leur « juridiction » – laquelle, souvent, s’exerce d’abord à travers la Constitution – que lesdits États répondent de leur respect de la Convention . En outre, pareille approche est conforme à l’article 27 de la Convention de Vienne sur le droit des traités selon lequel un État ne peut invoquer les dispositions de son droit interne, y compris de son droit constitutionnel, pour justifier la non-exécution d’un traité .
79. L’époque du repli sur soi constitutionnel est dépassée en Europe. À l’heure du constitutionnalisme à plusieurs niveaux, la Convention est un « instrument constitutionnel de l’ordre public européen » . Elle prévaut ainsi sur les dispositions et intérêts constitutionnels des Parties contractantes non seulement à Malte , en Irlande , en Bosnie , en Russie et en Hongrie , mais aussi en Italie et dans tous les autres États membres du Conseil de l’Europe. En termes dogmatiques, du point de vue de Strasbourg, la distinction surannée entre ordres constitutionnels monistes et dualistes est devenue sans objet et n’a aucun effet sur la force obligatoire de la Convention, selon l’interprétation qu’en donnent les arrêts de la Cour, dans le droit interne des Parties contractantes . Ce constitutionnalisme à plusieurs niveaux, défendu et pratiqué par le Conseil de l’Europe, va au-delà de cette distinction en ce qu’il cherche une reductio ad unitatem dans les questions relatives aux droits fondamentaux dans tous les États membres .
80. Comme le montre bien l’affaire Baka , ce principe selon lequel la Convention prévaut sur les dispositions et intérêts constitutionnels des Parties contractantes est particulièrement important dans le contexte politique actuel en Europe, à l’heure où des « démocraties illibérales » étendent les limites de leurs constitutions en adoptant des dispositions contraires aux principes fondamentaux du droit de la Convention, tels que le principe de l’indépendance du pouvoir judiciaire. Si les Parties contractantes veulent une Cour de Strasbourg assez forte pour résister aux autorités nationales qui sont grundrechtsfeindlich (hostiles aux droits de l’homme), alors elles devront également l’affronter lorsqu’elle frappe à leur porte. Le système de la Convention est évidemment incompatible avec une logique hypocrite NIMBY (« Not in my backyard! », pas dans mon arrière-cour) qui prétendrait que les droits de l’homme universels sont une bonne chose pour les autres, mais une mauvaise chose pour soi-même.
B. Une doctrine constitutionnelle des droits de l’homme privilégiant la Convention (§§ 81-86)
i. L’intégration de la Convention dans l’ordre constitutionnel et juridique (§§ 81 84)
81. Il convient d’observer que la Cour constitutionnelle italienne a déjà intégré de nombreux principes de la Convention dans le droit interne, développant une théorie constitutionnelle des droits fondamentaux sensible à la Convention. Dans son arrêt no 349/2007, elle souligne ainsi que le système de la Convention « garantit l’application d’un niveau uniforme de protection au sein de tous les États membres ». Pour plus de précision, la Convention est un traité normatif multilatéral doté d’un mécanisme de fixation de critères centralisé et faisant autorité ainsi que d’un système de garantie collective .
82. Par ailleurs, selon les juges du Palazzo della Consulta, l’article 46 de la Convention impose aux États d’adopter non seulement les mesures individuelles nécessaires pour mettre un terme aux effets de la violation constatée et apporter une réparation, mais aussi, le cas échéant, toute mesure générale susceptible de résoudre le problème structurel au cœur de la violation . Ainsi, dans l’arrêt louable qu’elle a rendu dans l’affaire Dorigo, la Cour constitutionnelle a conclu que l’article 630 du code de procédure pénale était inconstitutionnel en ce qu’il ne prévoyait pas la réouverture d’une procédure pénale après le constat définitif d’une violation de l’article 6.
83. Après l’arrêt Scoppola (no 2) , la Cour constitutionnelle est allée plus loin. Dans son arrêt no 210/2013, exemplaire, la Consulta, confrontée aux « petits frères de Scoppola » (i fratelli minori di Scoppola), a fait référence non seulement à l’obligation de remplacer la peine infligée à l’accusé Scoppola, mais aussi à l’obligation implicite de mettre un terme au problème structurel du cadre juridique interne qui a abouti à une violation de la Convention et d’en supprimer les effets pour tous les détenus dans la même situation. C’était une occasion parfaite pour les juges du Palazzo della Consulta de reconnaître pleinement l’effet erga omnes des arrêts de la Cour. Ils ont répondu aux attentes, soulignant l’existence d’un tel effet même lorsque la Cour n’utilise pas le mécanisme de l’arrêt pilote ou n’impose pas l’adoption de mesures générales . L’effet juridique d’un arrêt définitif de la Cour, quel que soit son objet ou sa forme, est contraignant pour toute Partie contractante. Faisant une excellente démonstration de ce principe, la Cour constitutionnelle a affirmé sans équivoque que l’effet erga omnes des arrêts de la Cour englobait également les arrêts rendus à l’encontre d’autres Parties contractantes .
84. L’intégration de la Convention dans l’ordre juridique italien est également favorisée par les imbrications de fond entre la Constitution et la Convention ainsi que par l’interaction entre les garanties conventionnelles et nationales. Pareille interaction est évidemment facilitée par l’article 2 de la Constitution et l’ouverture du catalogue constitutionnel des droits de l’homme puisqu’une clause ouverte comme celle de la Constitution italienne est le moyen naturel d’incorporer les droits et libertés non expressément prévus par la Constitution mais qui découlent du droit international . Une telle ouverture au droit international est en effet une caractéristique de la tradition juridique et de la civilisation romaines. Dans la vision cosmopolite de l’éternel Gaïus :
« Omnes populi, qui legibus et moribus reguntur, partim suo proprio, partim communi omnium hominum jure utuntur; nam quod quisque populus ipse sibi jus constituit, id ipsius proprium est vocaturque jus civile, quasi jus proprium civitatis; quod vero naturalis ratio inter omnes homines constituit, id apud omnes populos peraeque custoditur vocaturque jus gentium, quasi quo jure omnes gentes utuntur. Populus itaque Romanus partim suo proprio, partim communi omnium hominum jure utitur. »
ii. La protection garantie par la Convention : un « plancher », pas un « plafond » (§§ 85-86)
85. Une théorie constitutionnelle des droits fondamentaux sensible à la Convention ne suffit toutefois plus aujourd’hui. Il faut une théorie constitutionnelle privilégiant la Convention, ce qui est différent et plus exigeant. D’un point de vue axiologique, même si la Convention et la Constitution sont sur le même plan, la première prévaut sur la seconde en cas de conflit inévitable. La théorie constitutionnelle doit être fondée sur ce principe de base, particulièrement en ces temps où la nature intrinsèquement contre-majoritaire des droits de l’homme est oubliée par certains législateurs, certaines juridictions et autres autorités publiques nationales. L’hypersensibilité nationale à certains intérêts constitutionnels ou, pire encore, la transaction purement matérielle entre les droits de la Convention et les « autres intérêts constitutionnels » ne peuvent pas se dissimuler derrière l’outil argumentatif de la maximisation des droits fondamentaux. Cela dénaturerait le sens de l’article 53 de la Convention. Comme l’a récemment déclaré le président Raimondi,
« la conformité à la Constitution d’une disposition législative donnée n’en garantit pas la conformité à la Convention dont les exigences peuvent, dans certains cas, être plus élevées que celles de la Constitution nationale » .
86. Compte tenu de la véritable signification de l’article 53 de la Convention, la relation entre la Cour et les cours suprêmes et constitutionnelles doit respecter la ligne rouge vif qui suit. Les juridictions nationales peuvent aller au-delà du degré de protection de la Convention accordé au requérant, mais elles ne peuvent pas être en deçà, même si elles allèguent une prise en considération systémique d’autres intérêts constitutionnels impliqués. Métaphoriquement parlant, la protection garantie par la Convention est un « plancher », pas un « plafond » . Par conséquent, les cours constitutionnelles et suprêmes sont appelées à interpréter les arrêts de la Cour et à les confronter à l’environnement constitutionnel national dans lequel ils seront appliqués. Mais les juridictions internes ne peuvent pas « refaire » l’arrêt de la Cour. En d’autres termes, elles ne peuvent pas réexaminer l’affaire à la lumière d’« autres intérêts constitutionnels » et statuer contre un requérant qui aurait déjà obtenu gain de cause à Strasbourg. Les cours suprêmes et constitutionnelles ne devraient pas tenir lieu d’instance d’appel pour le gouvernement défendeur contre les arrêts rendus à Strasbourg en faveur du requérant. Les cours suprêmes et constitutionnelles ne devraient pas donner une deuxième voire une troisième chance au gouvernement de rediscuter une affaire après avoir perdu à Strasbourg. Ce serait une distorsion abstruse du système de la Convention. Comme l’a si brillamment énoncé Lord Rodger, Argentoratum locutum, iudicium finitum : « Strasbourg a parlé, l’affaire est close » .
C. Le défi de la rhétorique de l’« identité nationale » (§§ 87-90)
i. Une leçon à tirer de la saga Taricco (§§ 87-88)
87. Les risques mentionnés ci-dessus sont évidemment aggravés par le fait que « l’identité nationale » est une « bonne à tout faire », qui se confond facilement avec l’appréciation opportuniste de « l’intérêt national » dans le contexte politique et social particulier d’une affaire donnée. Le statut de la prescription en est un bon exemple. Comment un même État peut-il arguer à Luxembourg le contraire de ce qu’il défend à Strasbourg ? Comment la même Cour constitutionnelle peut-elle soutenir devant la Cour de justice de l’Union européenne que le délai de prescription est une garantie matérielle du droit pénal soumise au principe de légalité , un trait distinctif et essentiel des « principes fondamentaux de l’ordre constitutionnel de l’État membre » et des « droits inaliénables de la personne reconnus par la Constitution de l’État membre », en somme, de l’« identité nationale » italienne , et en même temps plaider devant la Cour de Strasbourg qu’il s’agit d’un trait non pertinent du droit italien aux fins du principe de légalité, qui ne s’oppose même pas à une confiscation sans condamnation dans des affaires de lotissement illicite dans lesquelles l’infraction est prescrite ? Pourquoi le mécanisme du droit à l’oubli (meccanismo del tempo dell’oblio) constitue-t-il une caractéristique essentielle du droit constitutionnel italien à opposer à l’application d’une peine à Luxembourg, mais pas à Strasbourg ?
88. Ces questions ne sont pas rhétoriques. Elles visent à démontrer que la pertinence du délai de prescription pour l’« identité nationale », protégée par les fameuses « contre-limites » invoquées dans l’arrêt no 24/2017, a été totalement ignorée dans l’arrêt no 49/2015, simplement parce que cela n’était pas opportun aux fins de l’affaire. S’il est vrai que, comme l’arrêt no 24/2017 l’affirme à juste titre et comme la Cour de justice de l’Union européenne l’a également confirmé , la prescrizione est une garantie fondamentale des défendeurs dans l’ordre constitutionnel et juridique italien, comme elle l’est dans l’ordre juridique européen, il est incompréhensible que cette même garantie n’ait joué aucun rôle dans la motivation de l’arrêt no 49/2015.
ii. La ligne Maginot entre la Convention et la Charte des droits fondamentaux (§§ 89-90)
89. Par ailleurs, aucune « contre-limite » ne saurait être invoquée contre le droit de la Convention tel qu’il est interprété par la Cour. Les « droits de l’homme inaliénables » italiens ne peuvent être employés comme une arme contre les droits de l’homme européens compte tenu de la profonde affinité axiologique entre la Convention et la Constitution démocratique de la République italienne. Pour reprendre les termes de l’un des meilleurs exemples de la jurisprudence constitutionnelle italienne, les droits de l’homme
« également garantis par les conventions universelles ou régionales signées par l’Italie, trouvent une expression, et une garantie non moins forte, dans la Constitution (...) non seulement en raison de la valeur à attribuer à la reconnaissance générale des droits inviolables de l’homme par l’article 2 de la Constitution (...), mais aussi parce qu’en plus de la correspondance de ces droits dans les catalogues, les différentes formules qui les expriment s’intègrent et se complètent réciproquement dans leur interprétation » .
Ainsi, il n’est certainement pas acceptable d’invoquer in malam partem d’« autres intérêts constitutionnels », tels que la protection de l’environnement, pour étendre la confiscation sans condamnation à une infraction prescrite de lotissement illicite .
90. En fin de compte, la « ligne Maginot » qui était auparavant tracée entre le droit de la Convention et celui de l’Union européenne a disparu. En réalité, il s’est toujours agi d’une barrière défensive insaisissable contre la pleine mise en œuvre de la Convention, qui inspirait un faux sentiment de sécurité mais ne représentait pas la nature véritablement imbriquée du droit de la Convention et de celui de l’Union européenne à travers la Charte des droits fondamentaux. Ces deux droits limitent la souveraineté de l’État. La primauté sur le droit interne, même sur le droit constitutionnel, et l’effet direct dans l’ordre juridique interne sont également des caractéristiques intrinsèques du système de la Convention . Cela signifie évidemment que tous les juges ordinaires sont des « juges ordinaires de la Convention » (giudici comuni della Convenzione) habilités à écarter l’application du droit interne lorsque celui-ci est contraire au droit de la Convention tel qu’interprété par la Cour . Un tel « contrôle diffus de la conventionalité » (sindacato diffuso di convenzionalità) favorise non seulement la courtoisie internationale, mais aussi la transparence judiciaire interne, évitant la tentation d’une interprétation « forcée » du droit interne conforme à la Convention qui reviendrait à écarter celui-ci de manière « masquée » (disapplicazione mascherata). La convergence des jurisprudences de Strasbourg et de Luxembourg et l’influence mutuelle de leurs normes juridiques contribuent à la constitutionnalisation de l’ordre juridique européen . S’il faut absolument déterminer une prépondérance, les articles 52, paragraphe 3, et 53 de la Charte sont très clairs : ils établissent la subordination axiologique de la Charte et, par conséquent, de toute la législation européenne aux normes des droits de l’homme définies par la Convention telle qu’interprétée par la Cour .
VI. Conclusion (§§ 91-95)
91. Je regrette que le présent arrêt ne fournisse pas de réponse à la demande de clarification que j’avais exprimée dans Varvara. Ce sera pour une autre fois. La majorité préfère contourner les principales questions de fond, comme la position du principe nulla poena sine culpa dans l’article 7 de la Convention et la question épineuse de la compatibilité de l’exigence de l’élément moral établie dans l’arrêt Sud Fondi avec la jurisprudence confuse et déroutante de la Cour sur les présomptions de responsabilité. Au lieu de répondre à ces questions, elle aggrave la situation en transposant de manière apodictique cette jurisprudence à l’article 7, sans aucune explication plausible et sans tenir compte du fait que l’article 7 est insusceptible de dérogation. Sur cette base doctrinale chancelante, la majorité choisit de s’écarter de Varvara à l’égard de M. Gironda, mais elle ne fournit aucune motivation de principe à ce choix et prend une position qui privilégie uniquement l’efficacité en la matière. Cette position est dans l’air du temps. En fin de compte, la confisca urbanistica senza condanna n’est pas sauve puisqu’elle méconnaîtra toujours la présomption d’innocence, comme le reconnaît la majorité elle-même.
92. En considérant que l’application d’une sanction à l’infraction de lotissement illicite ne requiert pas, en droit italien, de déclaration formelle de culpabilité, que la jurisprudence de la Cour veut dire, sur ce point, le contraire de ce qu’elle énonce clairement et, plus largement, que les arrêts de la Cour peuvent de manière opportune être ignorés lorsque leur « principe effectif » n’est pas clair, l’arrêt no 49/2015 a pour effet pratique de permettre aux juridictions nationales d’ignorer l’effet erga omnes de tout arrêt de la Cour ou, au mieux, d’appliquer ces arrêts de manière sélective. Les principes énoncés dans l’arrêt no 49/2015 menacent de restreindre l’effet pratique de la jurisprudence de la Cour sur les systèmes juridiques nationaux d’une manière manifestement préjudiciable à la poursuite du fonctionnement de l’ensemble du système de la Convention. Le risque de contagion de la désobéissance parmi les États membres du Conseil de l’Europe n’est pas moins évident, comme le montrent des exemples récents au Royaume-Uni et en Russie. Tout le système de la Convention est en danger.
93. En reconnaissant ce danger, la Cour saisit l’occasion d’apporter une réponse et d’affirmer un principe. Le présent arrêt est très important concernant la question épineuse du « droit consolidé » (diritto consolidato) et il restera dans les mémoires comme un grand pas en avant pour la protection des droits de l’homme en Europe. Le Giudice delle leggi ne peut ignorer le message le plus important envoyé par Strasbourg dans cet arrêt : les arrêts de la Cour « ont tous la même valeur juridique [et] leur caractère contraignant et leur autorité interprétative ne sauraient par conséquent dépendre de la formation de jugement qui les a rendus » . Ce principe prive l’arrêt no 49/2015 de sa pierre angulaire théorique. En effet, la Cour réfute la notion de « droit consolidé » qui se trouve au cœur de ce même arrêt. Ainsi, la Grande Chambre appelle la Cour constitutionnelle à revoir les modalités de sa relation avec la Cour et ne lui laisse aucune « marge d’appréciation » qui lui permettrait de s’en abstenir. Ce faisant, la Cour constitutionnelle doit être attentive à la valeur de la Convention en tant qu’instrument constitutionnel de l’ordre public européen et au rôle unique de la Cour qui fait autorité dans le paysage juridique européen .
94. La présente opinion est un plaidoyer pour le principe d’universalité des droits de l’homme. En Europe, la Cour est le premier interprète de cette universalité. Pourtant, son autorité interprétative est remise en cause et ses arrêts ne sont pas exécutés par certaines autorités nationales, en particulier par certaines cours constitutionnelles et suprêmes. Outre les pressions politiques récemment exercées sur la Cour, cette « réticence » de certaines cours constitutionnelles et suprêmes exerce une pression indue sur l’ensemble du système de la Convention . Il faut dépasser cette attitude de défiance (atteggiamento diffidente) .
95. Il est temps de se réveiller face au risque systémique sans précédent auquel le système européen des droits de l’homme est confronté. Ce n’est pas le moment d’employer des euphémismes constitutionnels, et encore moins d’attiser les flammes à Strasbourg avec une rhétorique de « l’identité nationale » dopée par une imagerie anti-cosmopolite. En tant que père fondateur du système, l’Italie a une responsabilité particulière dans la période difficile que traverse le système de la Convention aujourd’hui. C’est aux pères fondateurs de donner l’exemple. C’est tout ce qu’on peut attendre d’une nation qui a tant fait pour la culture juridique européenne.



OPINION PARTIELLEMENT DISSIDENTE, PARTIELLEMENT CONCORDANTE, DES JUGES SPANO ET LEMMENS
(Traduction)
I. Introduction
1. Nous ne pouvons souscrire à une bonne partie de l’arrêt. À nos yeux, la majorité rate l’occasion d’engager un dialogue constructif avec la Cour constitutionnelle italienne et de corriger la jurisprudence de la Cour. Au lieu de cela, elle continue d’imposer aux autorités internes une interprétation du droit interne qui en méconnaît les caractéristiques essentielles et de faire peser sur le système interne de protection de l’environnement des exigences conventionnelles qui en entravent gravement l’efficacité.
2. Nous sommes toutefois d’accord avec la majorité qu’il existe certains défauts dans le système italien. Pour cette raison, nous avons voté avec elle, pour des motifs quelque peu différents, en faveur d’un constat de violation de l’article 1 du Protocole no 1 à la Convention.
De plus, à l’inverse de la majorité, nous préférerions examiner les griefs sur le terrain aussi des articles 6 § 1 et 13 de la Convention, qui selon nous ont été violés, dans une large mesure pour les mêmes raisons pour lesquelles, à nos yeux, il y a eu violation de l’article 1 du Protocole no 1.
Notre principal désaccord porte sur l’examen par la majorité du grief de violation de l’article 7. Nous estimons qu’une analyse du régime italien de confiscation en matière de lotissements doit aboutir à la conclusion que ce type de mesure, même imposée par une juridiction pénale dans un procès pénal, n’est pas une « peine » au sens de l’article 7 de la Convention et sort donc du champ d’application de cette disposition. En outre, à supposer l’article 7 applicable, nous considérons que, de manière générale, la majorité tire de cette disposition des garanties qui n’ont guère ou pas de rapport avec le principe de légalité en droit pénal.
Enfin, nous constatons que nos propres vues s’opposent sur la question de l’existence d’une violation de l’article 6 § 2 de la Convention. Selon nous, ce n’est pas une question majeure. Nous n’allons donc pas nous y appesantir dans la présente opinion séparée.
II. Un bref aperçu historique des rapports entre la Cour européenne et des juridictions italiennes
3. Pour bien comprendre les enjeux de la présente affaire, il est important de souligner de quelle façon la Cour a traité la question des mesures de confiscation en matière de lotissements illicites en Italie, et de quelle façon les tribunaux italiens ont réagi à ses arrêts. Selon nous, un aperçu historique montre que, si le système italien repose sur une politique de protection écologique stricte mais cohérente, la Cour en a rejeté dès le début certaines des caractéristiques. Les tribunaux italiens ont cherché à s’aligner dans la mesure du possible sur les principes de la jurisprudence de la Cour, et en même temps à respecter les choix politiques du législateur.
4. Avant la décision rendue par la Cour dans l’affaire Sud Fondi (2007) , la situation en droit italien était assez claire.
Les autorités administratives (la commune et, en cas d’inaction de celle-ci, la région) pouvaient ordonner la confiscation des biens transformés (lotis) en méconnaissance des règles d’urbanisme applicables. La propriété en était transférée à la commune ; celle-ci – ou en cas d’inaction de sa part, la région – pouvait procéder à la démolition de tout ouvrage illégalement bâti. Ces mesures visaient au rétablissement de la légalité, ni plus ni moins. Il n’y avait aucun élément punitif. Ce système d’action administrative est encore en vigueur (article 30 §§ 7 et 8 du code de la construction, mentionné au paragraphe 107 de l’arrêt). Jusqu’à présent, il ne semble être l’objet d’aucune controverse entre la Cour et les autorités internes.
Une fois des poursuites pénales engagées contre la personne accusée d’être responsable de lotissement illicite, le juge pénal devenait compétent pour ordonner la confiscation du bien illicitement loti, à condition qu’il soit établi que le lotissement était effectivement « illicite » (article 44 § 2 du code de la construction, cité au paragraphe 108 de l’arrêt). Il pouvait alors prendre une mesure similaire à celle que peut prendre l’administration. Il s’agissait d’un outil efficace dont disposait le pouvoir judiciaire pour pallier l’incapacité ou la réticence de l’administration à prendre des mesures contre le lotissement illicite. Comme la Cour de cassation l’a dit dans la demande qu’elle a formée le 20 mai 2014 aux fins d’une décision préliminaire de la Cour constitutionnelle (évoquée au paragraphe 132 du présent arrêt) et qui s’est soldée par l’arrêt no 49 de 2015 rendu par la Cour constitutionnelle (paragraphe 133 du présent arrêt), on peut voir dans ce système une mise en œuvre du droit à un environnement sain, protégé par la Constitution.
Selon l’interprétation donnée au droit interne par les juridictions nationales, la confiscation ordonnée par le juge pénal était non pas une peine (au regard du droit interne) mais une « sanction administrative », au sens d’une mesure visant à rétablir la légalité. Elle n’est pas considérée comme une mesure punitive rattachée d’une quelconque façon à la responsabilité personnelle de l’accusé ; le seul fait que le lotissement était « illicite » ou incompatible avec la loi (ce qui n’est pas la même chose que de dire qu’il est le fruit d’un fait « délictueux ») justifie la mesure.
5. Puis intervint la décision de la Cour dans l’affaire Sud Fondi (2007, précitée), suivie de l’arrêt rendu au fond dans cette affaire (2009) .
Selon cette décision, la mesure de confiscation est une « peine » au sens de l’article 7 § 1 de la Convention. Comme l’explique ensuite l’arrêt, cela implique que la mesure ne peut être imposée que sur la base d’une règle de droit suffisamment précise (ibidem, §§ 107-110 et 111-114) et pourvu qu’il existe un « lien de nature intellectuelle (conscience et volonté) » entre le fait objectivement illicite et son auteur, permettant de déceler un « élément de responsabilité » dans la conduite de ce dernier (ibidem, § 116).
6. Les juridictions italiennes ont tenté d’appliquer la jurisprudence Sud Fondi tout en respectant du mieux qu’elles le pouvaient l’idée fondamentale à la base du mécanisme de sanction en matière d’urbanisme. Or, selon les mots de la Cour constitutionnelle, elles ont cherché à « donner de la disposition de droit interne une interprétation aussi conforme que possible à celle de la Cour européenne » (arrêt no 239 de 2009, cité au paragraphe 239 b) du présent arrêt). Il en a résulté une interprétation du droit interne selon laquelle la confiscation ne pouvait être prononcée que contre une personne « dont la responsabilité [avait] été établie en vertu d’un lien de nature intellectuelle (conscience et volonté) avec les faits » (arrêt no 239 de 2009).
Ce développement est souligné aussi dans les observations du Gouvernement. Ce dernier indique que, à la suite de l’arrêt no 239 de 2009 rendu par la Cour constitutionnelle, la Cour de cassation a jugé que la confiscation ne pouvait être prononcée que s’il était établi que l’accusé était « responsable », c’est-à-dire si était prouvée l’existence non seulement de l’élément matériel (« elemento oggetivo »), mais aussi de l’élément subjectif ou moral (« elemento soggettivo ») du lotissement illicite (voir les observations du Gouvernement, résumées aux paragraphes 203 et 239 b) du présent arrêt ; le Gouvernement se réfère à l’arrêt de la Cour de cassation du 13 juillet 2009 – 8 octobre 2009, no 39078, mentionné aux paragraphes 121, 122 et 129 du présent arrêt). Il ajoute que, en revanche, la confiscation de biens illicitement lotis ne peut plus être prononcée contre les personnes n’ayant commis aucune infraction et ayant agi de bonne foi (il se réfère à l’arrêt de la Cour de cassation du 6 octobre 2010 – 10 novembre 2010, no 39715, mentionné au paragraphe 122 du présent arrêt). Il faut noter que, dans son arrêt no 49 de 2015, la Cour constitutionnelle a souligné que, dans un procès pénal, la charge d’établir la mauvaise foi d’un tiers acheteur, qu’il ait engagé ou non sa responsabilité pénale, pèse sur l’accusation.
À notre avis, il s’agit de changements considérables dans l’interprétation et l’application du droit interne, dont la jurisprudence de la Cour est à l’origine . Comme la Cour constitutionnelle l’a souligné dans son arrêt no 49 de 2015, les juridictions internes ont accepté de convertir la sanction administrative que constituait une mesure applicable du seul fait de l’existence d’une situation objectivement illégale, que le propriétaire d’une construction illicite ait engagé ou non sa responsabilité pénale d’une quelconque manière, en une mesure applicable aux seules personnes qui, d’une manière ou d’une autre, sont personnellement responsables de l’illégalité.
Toutefois, les juridictions internes n’ont pas changé d’avis quant à la nature de la confiscation au regard du droit interne. Elles estiment que la mesure est toujours une « sanction administrative », et non une « peine », certainement pas une mesure de nature « pénale » (en droit interne ; paragraphe 121 du présent arrêt). C’est la raison pour laquelle, selon nous, elles ont accepté que la confiscation pouvait être ordonnée même lorsque le propriétaire n’était pas reconnu coupable d’une infraction, soit parce qu’il n’avait jamais été inculpé (s’il s’agit par exemple d’une personne morale) soit parce que, bien que jugé responsable de l’acte illicite perpétré, il a été acquitté (d’un point de vue strictement pénal) par l’effet de la prescription (prescrizione en italien). Cette dernière possibilité est soulignée par la Cour constitutionnelle dans son arrêt no 49 de 2015 qui dit que, en droit interne, il n’est pas impossible en soi qu’un acquittement pour prescription soit assorti d’un exposé plus ou moins détaillé des motifs se rapportant à la « responsabilité » aux seules fins de la confiscation de terrains illicitement lotis.
7. L’épisode suivant est l’arrêt rendu par la Cour dans l’affaire Varvara (2013) .
La Cour a confirmé que l’article 7 était applicable, sans autre motif qu’une référence à sa décision Sud Fondi (Varvara, précité, § 51).
Sur le fond, la Cour a jugé que trois conséquences découlaient du principe de légalité en matière pénale : l’interdiction d’interpréter de manière extensive les règles de droit pénal (ibidem, § 62), l’interdiction de punir une personne alors que l’infraction a été commise par une autre (ibidem, §§ 63-66) et l’interdiction d’infliger une peine en l’absence de constat de responsabilité (ibidem, §§ 67-71). Faisant application de ce dernier principe aux faits de l’espèce, elle a dit : « la sanction pénale [criminal penalty selon la traduction anglaise] [avait été] infligée au requérant, alors que l’infraction pénale était éteinte et que sa responsabilité [his criminal liability selon la traduction anglaise] n’a[vait] pas été consignée dans un jugement de condamnation [verdict as to his guilt selon la traduction anglaise]. » Infliger une peine dans ces conditions était incompatible avec le principe de légalité énoncé à l’article 7 (ibidem, § 72).
8. Les juridictions italiennes étaient de nouveau censées réagir à cet arrêt de la Cour.
La Cour de cassation et le tribunal de Teramo ont interprété l’arrêt Varvara comme exigeant une « condamnation » formelle pour une infraction pénale, excluant ainsi la possibilité d’ordonner la confiscation lorsque l’infraction pénale est prescrite. Se fondant sur cette interprétation, et présumant qu’ils auraient à interpréter le droit interne en conséquence, ils ont demandé à la Cour constitutionnelle si l’exigence d’une « condamnation » serait compatible avec la Constitution italienne (paragraphe 132 du présent arrêt).
La Cour constitutionnelle a principalement répondu que les questions des juridictions de renvoi reposaient sur un postulat interprétatif erroné à deux égards (§ 6 de l’arrêt de la Cour constitutionnelle, cité au paragraphe § 133 du présent arrêt).
Le premier point de ce postulat erroné est pertinent dans notre affaire. La Cour constitutionnelle a dit qu’elle n’était pas convaincue que les deux juridictions de renvoi avaient correctement interprété l’arrêt Varvara en supposant que celui-ci exigeait une « condamnation » pour une infraction de nature « pénale » au regard du droit interne. Elle a relevé qu’une telle interprétation aurait été en conflit non seulement avec la Constitution italienne (en ce qu’elle limiterait la faculté pour le législateur de décider si tel ou tel comportement doit être « sanctionné » par le droit pénal ou par le droit administratif) mais aussi avec la jurisprudence de la Cour européenne (qui reconnaissait qu’une « peine », selon le sens autonome qu’en donne la Convention, pouvait être imposée par une autorité administrative en l’absence de jugement de condamnation formel par le juge pénal (§ 6.1). De plus, et surtout, elle a indiqué qu’il était possible de donner une autre interprétation à l’arrêt Varvara, à savoir en considérant qu’elle impose seulement que soit établie la « responsabilité », sous quelque forme que ce soit (une « condamnation » pour une infraction en étant l’une des différentes formes possibles). Dès lors, « en l’état actuel des choses » – c’est-à-dire pour autant que la Grande Chambre n’en juge pas autrement dans la présente affaire – il ne pouvait être déduit sans équivoque de l’arrêt Varvara qu’une confiscation n’est possible qu’en cas de « condamnation » pour délit de lotissement illicite. Puisqu’il était possible d’interpréter différemment l’arrêt Varvara, les juridictions internes se devaient d’adopter cette dernière interprétation, conforme à la jurisprudence de la Cour européenne et compatible avec la Constitution italienne (§ 6.2).
9. Que pouvons-nous conclure de cet aperçu ?
Selon nous, avec l’affaire Sud Fondi, la Cour a gravement nui à l’efficacité du régime italien en matière de lotissement illicite. Néanmoins, loin de chercher le conflit, les juridictions internes ont cherché à incorporer l’interprétation donnée par la Cour à l’article 7 dans l’application par elles du droit interne, sans toutefois considérer que la nature intrinsèque de la confiscation avait changé (une mesure visant non pas à punir une personne pour un fait délictueux mais à rétablir la légalité).
Avec l’arrêt Varvara, la Cour a encore franchi un cap. Cette fois, il y avait de réelles inquiétudes au sein du système judiciaire italien, y compris de la Cour constitutionnelle. Si la conséquence de l’arrêt Varvara était qu’une confiscation nécessitait une « condamnation » pour une infraction (au regard du droit interne) et ne pouvait plus être ordonnée lorsque celle-ci était prescrite, il aurait été impossible dans bien des cas au juge pénal de prendre des mesures contre les sociétés et les personnes morales, même quand celles-ci avaient manifestement agi de mauvaise foi.
Nous sommes satisfaits que la majorité ne soit pas allée aussi loin que l’arrêt Varvara. Nous nous dissocions toutefois de la confirmation par elle du raisonnement de la jurisprudence Sud Fondi, comme nous allons l’expliquer ci-dessous en détail.
III. Article 1 du Protocole no 1 à la Convention
10. À nos yeux, l’article 1 du Protocole no 1 est la disposition essentielle en l’espèce. Les biens des requérants ont été saisis. Nous avons voté avec nos collègues en faveur d’un constat de violation de cette disposition. Nous sommes toutefois parvenus à cette conclusion sans avoir à qualifier de « peine » la mesure de confiscation.
11. La première question qui se pose dans cette analyse est celle de la norme applicable tirée de l’article 1 du Protocole no 1 (paragraphes 289-291 de l’arrêt).
Comme dans l’affaire Sud Fondi, la majorité laisse sans réponse la question de savoir si la confiscation s’analyse en une mesure relevant du « contrôle de l’usage des biens » ou visant à « assurer le paiement d’amendes » (paragraphes 290-291 de l’arrêt).
À notre avis, la Cour aurait dû prendre clairement position. Les confiscations ordonnées en l’espèce étaient une réaction à la violation des règles d’urbanisme internes. Il est donc clair à nos yeux qu’elles s’analysaient en des mesures impliquant le « contrôle de l’usage des biens ». En revanche, la confiscation n’est pas un moyen d’« assurer le paiement d’amendes » (le texte anglais de l’article 1 du Protocole no 1 parle de « penalties »). Il s’agit d’une mesure autonome, imposée en cas de lotissement illicite, que le propriétaire ait ou non commis une infraction ou été condamné à une amende.
12. Pour être compatible avec le second alinéa de l’article 1 du Protocole no 1, une mesure se rapportant au contrôle de l’usage de terres doit être « légale » (Centro Europa 7 S.r.l. et Di Stefano c. Italie [GC], no 38433/09, § 187, CEDH 2012), poursuivre un but d’« intérêt général » et ménager un juste équilibre entre les impératifs de l’intérêt général et ceux de la sauvegarde des droits fondamentaux de chacun (voir, parmi d’autres, Depalle c. France [GC], no 34044/02, § 83, CEDH 2010, et Brosset-Triboulet et autres c. France [GC], no 34078/02, § 86, 29 mars 2010).
Pour ce qui est de la légalité de la mesure concernée, la majorité ne se prononce pas (paragraphe 294 de l’arrêt). À notre avis, il n’y a aucune raison de douter que cette première condition est satisfaite.
Pour ce qui est de l’intérêt général, nous convenons avec la majorité que les politiques étatiques destinées à protéger l’environnement poursuivent un tel but (paragraphe 295 de l’arrêt). Nous estimons également que les juridictions internes ont agi dans l’intérêt général lorsqu’elles ont ordonné la confiscation des biens appartenant aux requérants. Certes, le comportement ultérieur des autorités municipales était peut-être inattendu (paragraphes 296-298 de l’arrêt) mais, à notre avis, il n’a pas pour autant eu d’incidence sur la justification des décisions des tribunaux. De plus, à part la restitution de ses biens à la société G.I.E.M., les autorités compétentes peuvent toujours encore prendre des mesures visant au rétablissement concret de la légalité.
La principale question est de savoir si les tribunaux ont ménagé un juste équilibre entre l’intérêt général et les droits individuels des requérants. À l’instar de la majorité, nous estimons que le système italien ne permet pas de parvenir à un bon équilibre entre les intérêts. Indépendamment de ce que la confiscation est une mesure imposée automatiquement dès que le caractère illicite du lotissement est établi et de ce que, en l’espèce, les sociétés requérantes n’étaient même pas parties aux procès (paragraphe 303 de l’arrêt), nous jugeons inacceptable qu’il n’y ait eu aucune analyse permettant de dire si, oui ou non, la confiscation faisait peser une charge exorbitante sur le propriétaire. Voilà à nos yeux un élément particulièrement pertinent dès lors que le lotissement illicite ne concernait qu’une partie des terrains dont la confiscation avait été ordonnée.
13. Nous en concluons à la violation de l’article 1 du Protocole no 1.
IV. Article 6 § 1 et article 13 de la Convention
14. La majorité déclare recevables le grief tiré par G.I.E.M. d’un défaut d’accès à un tribunal aux fins de décider d’une contestation sur ses droits et obligations de caractère civil et le grief tiré par Falgest d’une absence de recours internes effectifs concernant les violations alléguées de l’article 7 et de l’article 1 du Protocole no 1 à la Convention, mais elle n’estime pas nécessaire d’examiner ces griefs au fond (paragraphes 308-309 de l’arrêt).
Nous avons voté en défaveur de cette dernière conclusion.
Nous l’avons fait afin de souligner que, ainsi qu’il a été indiqué ci-dessus dans les développements consacrés au grief de violation de l’article 1 du Protocole no 1 (§ 12 ci-dessus), les sociétés requérantes ne bénéficiaient d’aucune protection procédurale contre les mesures en cause car elles n’étaient même pas parties aux procédures. Pour cette raison, il y a eu selon nous une violation de l’article 6 § 1 en ce qui concerne G.I.E.M., ainsi qu’une violation de l’article 13, en combinaison avec l’article 1 du Protocole no 1 (seulement) en ce qui concerne G.I.E.M. et Falgest.
V. Article 7 de la Convention
1. Applicabilité
15. La majorité confirme la décision précitée Sud Fondi, qui assimile la décision de confiscation à une « peine » au sens de l’article 7 de la Convention.
Il était erroné selon nous de juger l’article 7 applicable aux confiscations telles que prévues dans la législation italienne en matière de lotissement . Pour les raisons exposées ci-dessous, nous estimons qu’une mesure de cette nature ne s’analyse pas en une « peine ». Si les juridictions internes ont tiré des conclusions de ce que la Cour a dit dans l’affaire Sud Fondi, le Gouvernement a expressément invité la Cour à revenir sur cette décision. À nos yeux, il aurait mieux fallu faire un pas en arrière et permettre aux mesures de confiscation de conserver leurs caractéristiques essentielles, que nous ne jugeons pas incompatibles en elles-mêmes avec la Convention.
16. La majorité souligne que la notion de « peine » au sens de l’article 7 revêt un sens autonome (paragraphe 210 de l’arrêt). Elle ajoute que, si le point de départ de toute appréciation de l’existence d’une « peine » consiste à déterminer « si la mesure en question a été imposée à la suite d’une condamnation pour une infraction pénale », d’autres éléments peuvent également être pris en compte (paragraphe 211 de l’arrêt).
Nous aurions adopté une autre approche. Afin de déterminer si une mesure doit être qualifiée de « peine », nous estimons que la Cour doit s’intéresser à sa « nature intrinsèque » (Del Río Prada c. Espagne [GC], no 42750/09, § 90, CEDH 2013), eu égard « au droit interne dans son ensemble et à la manière dont il était appliqué à [l’]époque [considérée] » (Kafkaris c. Chypre [GC], no 21906/04, § 145, CEDH 2008). Autrement dit, c’est en se fondant sur les caractéristiques attribuées à une mesure par le droit interne que la Cour doit donner sa qualification à celle-ci sur le terrain de la Convention. Et c’est aux juridictions internes qu’il revient d’expliciter la teneur du droit interne pertinent (Hutchinson c. Royaume-Uni [GC], no 57592/08, § 40, CEDH 2017). Dans son arrêt no 49 de 2015, la Cour constitutionnelle a dit la même chose, indiquant qu’il revient à la Cour de Strasbourg non pas de se prononcer sur le sens du droit interne mais seulement de vérifier si celui-ci, tel que défini et appliqué par les juridictions internes, est conforme à la Convention. Ajoutons que la Cour ne peut s’écarter de l’interprétation donnée par les juridictions internes au droit interne que lorsque celle-ci est arbitraire ou manifestement déraisonnable (Anheuser-Busch Inc. c. Portugal [GC], no 73049/01, § 85, CEDH 2007 I, Károly Nagy c. Hongrie [GC], no 56665/09, § 71, CEDH 2017, et Radomilja et autres c. Croatie [GC], no 37685/10, § 149, 20 mars 2018).
Comme il a été expliqué ci-dessus, avant et après l’affaire Sud Fondi précitée, les juridictions internes ont constamment vu dans la confiscation en matière de politique urbaine une « sanction administrative », et non une « peine » au sens du droit interne (§§ 4 et 6 ci-dessus). À notre avis, il y a de bonnes raisons de le dire : la compétence première d’ordonner la mesure revient à l’administration ; la confiscation, en droit interne, n’est pas tributaire d’une condamnation pour une infraction ; et la confiscation vise au rétablissement de la légalité, c’est-à-dire réparer le dommage causé à l’intérêt général et à la prévention de nouvelles irrégularités. Ce dernier point est à notre avis le plus pertinent, sinon le point déterminant, lorsqu’il s’agit d’apprécier la « nature intrinsèque » de la mesure.
17. La majorité reconnaît que les confiscations en question n’ont pas été imposées à la suite de condamnations pour des infractions pénales (paragraphes 215-219 de l’arrêt). À nos yeux, il s’agit d’un élément très important qui indique clairement que les mesures imposées n’étaient pas des « peines » au sens de l’article 7 de la Convention.
Pour la majorité, le fait que la mesure de confiscation pouvait être imposée en l’absence de condamnation préalable n’exclut pas nécessairement l’applicabilité de l’article 7 (paragraphe 217 de l’arrêt). Nous ne le contestons pas, pourvu qu’il existe des arguments convaincants en sens inverse. Or, selon nous, aucun argument de la sorte n’existe.
Il semble que la majorité juge suffisant, pour qualifier une mesure de « peine », que celle-ci « se rattach[e] à une infraction pénale fondée sur des dispositions juridiques générales » (paragraphe 218 de l’arrêt). Un tel lien entre la mesure et l’infraction est à notre avis trop vague et trop distant. Une mesure concrètement imposée à tel ou tel individu ne peut passer pour une « peine » simplement parce que, dans d’autres circonstances, à l’égard d’autres individus, elle pourrait être considérée comme telle. Et en quoi la référence aux « dispositions juridiques générales » est-elle pertinente ? Des mesures non constitutives d’une « peine » ne sont-elles pas aussi fondées sur de telles dispositions ?
18. La majorité donne quatre raisons pour lesquelles, en dépit de ce que les confiscations n’avaient pas été imposées à la suite d’une condamnation pour une infraction pénale, elles n’en étaient pas moins des « peines » au sens de l’article 7. La majorité étoffe ainsi le raisonnement de la décision précitée Sud Fondi.
À notre avis, ces raisons sont loin d’être convaincantes.
19. La majorité évoque tout d’abord le fait que l’article 44 du code de la construction, qui régit la mesure de confiscation en cause, est intitulé « Sanctions pénales ». C’est selon elle une indication que la mesure est qualifiée de sanction pénale en droit interne (paragraphe 220 de l’arrêt).
Certes, dans le code de la construction, les peines au sens strict du terme (article 44 § 1) et les décisions de confiscation (article 44 § 2) sont régis par le même article, sous l’intitulé « Sanctions pénales ». À première vue, il pourrait s’agir d’un argument solide. Or, à y voir de plus près, nous ne pensons pas qu’il puisse en être tiré le moindre argument. Premièrement, une telle conclusion contredit manifestement l’interprétation constante de la nature des confiscations données par les tribunaux internes. Deuxièmement, le code de la construction est le fruit d’une codification des dispositions légales en vigueur au moyen d’un décret présidentiel (décret no 380 du 6 juin 2001 ; paragraphe 105 de l’arrêt). Une simple codification par le pouvoir exécutif ne peut changer le sens des dispositions légales codifiées. Il y a donc lieu de s’attacher aux dispositions initiales en matière de sanctions pénales et de confiscations, telles qu’énoncées dans la loi no 47 du 28 février 1985. Les articles 19 et 20 de ce texte opéraient une nette distinction entre, respectivement, les mesures de confiscation et les sanctions pénales. La confiscation ne figurait pas parmi les sanctions pénales (paragraphes 103 et 104 de l’arrêt). Nous sommes donc d’accord avec le Gouvernement lorsqu’il dit que les auteurs de la qualification ont fait une erreur (paragraphe 202 de l’arrêt), et nous estimons que cette erreur ne saurait avoir la moindre conséquence sur la codification de la mesure de confiscation. Enfin, on peut douter que le libellé de l’intitulé d’un article dans une loi ou un règlement puisse avoir une quelconque pertinence. Selon l’adage « rubrica non fit ius » (un titre ne crée pas le droit), un intitulé n’a aucune portée normative.
20. La majorité se réfère ensuite à la nature et au but de la confiscation, disant que la confiscation des biens des requérants avait un caractère punitif (paragraphes 222-226 de l’arrêt).
Bien que cette interprétation ne soit pas déterminante puisque la notion revêt un sens autonome sur le terrain de l’article 7 de la Convention, nous constatons d’emblée qu’elle n’est pas conforme au but attribué par les juridictions internes aux mesures de confiscation, même depuis la décision Sud Fondi.
La majorité retient trois arguments pour infirmer l’interprétation donnée à la mesure en question par les juridictions internes.
Premièrement, elle s’appuie sur la jurisprudence de ces dernières postérieure à la décision Sud Fondi, qui reconnaît que les garanties de l’article 7 de la Convention s’appliquent (paragraphe 223 de l’arrêt). À nos yeux, cela ne peut être un argument pertinent permettant de justifier a posteriori la conclusion de la décision Sud Fondi. Les juridictions italiennes se sont senties obligées d’appliquer les garanties de l’article 7, telles qu’interprétées par la Cour, en raison de l’autorité que revêtent les arrêts de celle-ci, non parce qu’elles estimaient que c’est ce qui pouvait découler de la nature des mesures de confiscation. De plus, elles ont pris soin de dire (seulement) que les garanties de l’article 7 devaient s’appliquer, en particulier la condition voulant que la responsabilité de la personne contre laquelle la confiscation a été ordonnée ait été mise en jeu : elles ne sont pas revenues sur leur analyse de la nature d’une confiscation, selon laquelle, en particulier, une telle mesure n’était pas punitive.
Deuxièmement, la majorité s’appuie sur une « reconnaissance » par le Gouvernement, dans ses observations sur le terrain de l’article 1 du Protocole no 1, que la confiscation poursuivait un but punitif (paragraphe 224 de l’arrêt). L’argument est selon nous extrêmement faible. Sur le terrain de l’article 7, le Gouvernement soutient très clairement que cette mesure n’est pas une peine parce que sa finalité est non pas de punir mais de rétablir le bon usage des terrains et d’éliminer les conséquences du lotissement illicite (paragraphes 194 b) et 200 de l’arrêt). Lorsqu’il parle de « peine » (en mettant le mot entre guillemets, voir le § 119 de ses observations), c’est afin de démontrer que la mesure satisfaisait au but d’« intérêt général » sur le terrain de l’article 1 du Protocole no 1, et dans l’hypothèse où la Cour, à l’inverse de ce qu’il soutient, conclurait que la confiscation relève du champ d’application de l’article 7 de la Convention. Il n’y a pas la moindre reconnaissance du caractère punitif de la mesure aux fins de cette dernière disposition.
Troisièmement, la majorité s’appuie sur le fait que la confiscation est une mesure obligatoire que le juge interne doit imposer qu’il existe ou non un danger réel ou un risque concret pour l’environnement (paragraphe 225 de l’arrêt). Il est vrai que des mesures punitives peuvent être imposées au seul motif que le comportement de l’intéressé était contraire au droit pénal, que la victime ou l’intérêt général ait subi un quelconque dommage ou non. Mais n’en est-il pas de même aussi pour les autres mesures non punitives visant au rétablissement de la légalité ? Nous ne voyons pas pourquoi l’absence d’un danger réel ou d’un risque concret de dommage ferait obstacle à une mesure de nature purement administrative, destinée à faire respecter le régime légal applicable.
À nos yeux, il n’existe aucune bonne raison de s’écarter de l’opinion des juridictions internes, fondée sur une analyse du droit interne, selon laquelle la confiscation au regard de la législation en matière de lotissement vise à rétablir la légalité et non à en punir l’auteur. Le droit administratif est parsemé de mesures non punitives visant à prévenir les irrégularités et à mettre fin aux situations illégales. Comme la Cour constitutionnelle l’a dit dans son arrêt no 49 de 2015, c’est au législateur qu’il revient de décider quels sont les meilleurs moyens de garantir que les obligations et devoirs soient imposés effectivement. La majorité prête à la confiscation un but qui n’est pas celui envisagé par le législateur.
21. La majorité s’appuie par ailleurs sur la gravité des effets d’une confiscation. Elle souligne que cette mesure est « une sanction particulièrement lourde et intrusive », qui ne donne lieu à aucune indemnisation (paragraphe 227 de l’arrêt).
Nous partageons cette analyse. C’est en partie à cause de l’absence d’examen des charges qui en résultent sur les requérants, comparées à l’intérêt général, que nous concluons à la violation de l’article 1 du Protocole no 1 (§ 12 ci-dessus). Nous reconnaissons aussi que le degré de gravité de la peine est un élément pertinent pour ce qui est de l’applicabilité du volet pénal de l’article 6 de la Convention, à supposer qu’il existe une « accusation ». Mais pour ce qui est de déterminer si la confiscation est une « peine » au sens de l’article 7 de la Convention, « la gravité de la mesure n’est (...) pas décisive en soi, puisque de nombreuses mesures non pénales de nature préventive, tout comme des mesures devant être qualifiées de pénales, peuvent avoir un impact substantiel sur la personne concernée » (Bergmann c. Allemagne, no 23279/14, § 150, 7 janvier 2016 ; voir aussi, parmi d’autres, Welch c. Royaume-Uni, 9 février 1995, § 32, série A no 307 A, Van der Velden c. Pays-Bas (déc.), no 29514/05, CEDH 2006 XV, M. c. Allemagne, no 19359/04, § 120, CEDH 2009, et Del Río Prada, précité, § 82).
Bref, ce n’est pas parce qu’une confiscation est une mesure lourde qu’elle est à coup sûr de nature punitive.
22. La majorité évoque enfin les procédures d’adoption et d’exécution d’une mesure de confiscation (paragraphes 228-232 de l’arrêt).
Elle observe tout d’abord que la mesure est ordonnée par les tribunaux pénaux (paragraphe 228 de l’arrêt). C’est indéniable, mais ce n’est pas pour autant un argument convaincant à nos yeux. Il n’est d’ailleurs pas inhabituel que des tribunaux pénaux rendent des décisions de nature non pénale. Le meilleur exemple est la possibilité pour eux dans un certain nombre de pays d’ordonner des mesures de réparation à caractère civil en faveur de la victime d’un fait délictueux dont l’auteur a été jugé coupable. De toute manière, la Cour doit aller au-delà des apparences (paragraphe 210 de l’arrêt). Si la confiscation ordonnée par le juge pénal est souvent une peine additionnelle, ce n’est pas forcément le cas dans toutes les affaires. Compte tenu du régime légal particulier des confiscations en droit de l’urbanisme italien, leur nature diffère de celle des confiscations « ordinaires ». La majorité ne semble pas prêter la moindre attention au particularisme des mesures de confiscation en cause .
La majorité rejette ensuite la thèse du Gouvernement selon laquelle le juge pénal se substitue à l’autorité administrative compétente (paragraphes 229-232 de l’arrêt). Ce que le Gouvernement semble soutenir, c’est que le pouvoir d’ordonner une confiscation est avant tout celui de l’administration, et que le juge pénal jouit de la même compétence, qu’il peut exercer si l’administration manque à le faire. Autrement dit, selon le Gouvernement, une décision de confiscation en cas de lotissement illicite a le même contenu, produit les mêmes effets et revêt donc la même nature (non punitive), quelle que soit l’autorité qui en est l’auteur (paragraphe 191 de l’arrêt). Il nous semble qu’il n’y a pas de réponse à la substance de cet argument, auquel nous souscrivons.
23. Au vu de ce qui précède, nous concluons qu’il n’y a pas suffisamment de raisons de dire que la confiscation en droit italien, imposée par le juge pénal en cas de lotissement illicite, est une « peine » au sens de l’article 7 de la Convention. Le grief fondé sur cette disposition aurait donc dû être déclaré incompatible ratione materiae avec les dispositions de la Convention. Voilà pourquoi nous avons voté en défaveur de la recevabilité de ce grief.
Notre analyse sur le terrain de l’article 7 pourrait s’arrêter ici. Cependant, nous sommes également en grand désaccord avec certaines des exigences que la majorité tire de cette disposition. Pour cette raison, nous allons à présent examiner le grief sur le fond aussi.
2. Sur le fond
24. Ayant jugé que les confiscations en cause pouvaient être qualifiées de « peines » au sens de l’article 7 de la Convention, la majorité conclut ensuite que cette disposition exigeait que de telles mesures fussent prévisibles pour les requérants et faisait échec à toute décision imposant celles-ci « en l’absence d’un lien intellectuel dénotant un élément de responsabilité dans leur conduite » (paragraphe 246 de l’arrêt). Sur cette base, la majorité examine ensuite si cette dernière exigence a été satisfaite, compte tenu de ce qu’aucun des requérants n’a été formellement jugé coupable et de ce que les sociétés requérantes n’ont jamais été parties aux procès en question (paragraphe 247 de l’arrêt).
La majorité fait reposer ses conclusions sur le raisonnement exposé aux paragraphes 116-117 de l’arrêt Sud Fondi précité (tel que repris au paragraphe 241 du présent arrêt), dans lequel la Cour avait reconnu que l’article 7 ne faisait expressément mention d’aucun lien moral entre l’élément matériel de l’infraction et la personne qui en était considérée comme l’auteur. Elle n’en a pas moins dit ceci : « la logique de la peine et de la punition ainsi que la notion de « guilty » (dans la version anglaise) et la notion correspondante de « personne coupable » (dans la version française) vont dans le sens d’une interprétation de l’article 7 qui exige, pour punir, un lien de nature intellectuelle (conscience et volonté) permettant de déceler un élément de responsabilité dans la conduite de l’auteur matériel de l’infraction. A défaut, la peine ne serait pas justifiée » (ibidem, § 116). Et de poursuivre : « [i]l serait (...) incohérent, d’une part, d’exiger une base légale accessible et prévisible et, d’autre part, de permettre qu’on considère une personne comme « coupable » et la « punir » alors qu’elle n’était pas en mesure de connaître la loi pénale, en raison d’une erreur invincible ne pouvant en rien être imputée à celui ou celle qui en est victime » (ibidem). La Cour en conclut : « un cadre législatif qui ne permet pas à un accusé de connaître le sens et la portée de la loi pénale est défaillant non seulement par rapport aux conditions générales de « qualité » de la « loi » mais également par rapport aux « exigences spécifiques de la légalité pénale » découlant de l’article 7 de la Convention (ibidem, § 117).
Avec tout le respect dû à nos collègues, nous ne sommes pas d’accord.
25. L’article 7 de la Convention est intitulé « Pas de peine sans loi » (« No punishment without law » en version anglaise). De plus, comme la Cour l’a dit, la garantie consacrée à l’article 7 est un élément essentiel de la prééminence du droit. Elle empêche l’application rétroactive de la loi pénale au détriment de l’accusé. Elle consacre aussi, de manière plus générale, le principe selon lequel seule la loi peut définir une infraction et fixer une peine (nullum crimen, nulla poena sine lege). Si elle interdit en particulier l’extension du champ d’application des infractions pénales existantes à des faits qui, antérieurement, n’en constituaient pas une, elle pose également comme principe que la loi pénale ne peut être appliquée de façon extensive au détriment de l’accusé, par exemple par analogie. Autrement dit, la loi doit clairement définir les infractions et les peines correspondantes. Cette exigence se trouve remplie lorsque le justiciable peut savoir, à partir du libellé de la disposition pertinente, au besoin à l’aide de l’interprétation qui en est donnée par les tribunaux et le cas échéant après avoir recouru à des conseils éclairés, quels actes et omissions engagent sa responsabilité pénale et quelle peine il encourt de ce chef (voir, parmi d’autres, Del Río Prada, précité, §§ 77-79, et Vasiliauskas c. Lituanie [GC], no 35343/05, §§ 153-154, CEDH 2015).
Dès lors, selon nous, il découle directement de sa jurisprudence constante que la Cour a pour tâche, au regard de l’article 7 de la Convention, de vérifier que, au moment où l’accusé a commis l’acte pour lequel il a été poursuivi et condamné, une disposition légale en vigueur rendait cet acte punissable et que la peine imposée n’a pas outrepassé les limites fixées par cette disposition. Ainsi, l’article 7 est avant toute chose une garantie de prééminence du droit limitant la capacité des États contractants à infliger des sanctions pénales de manière rétroactive ou non prévisible. Toutefois, selon nous, il ne limite pas, comme la majorité le conclut aujourd’hui, la latitude dont jouit l’État lorsque son législateur se penche sur la formulation des éléments subjectifs et objectifs de la responsabilité pénale au niveau interne. Autrement dit, et pour être bien clair, l’article 7 n’est pas et n’a jamais été un instrument d’harmonisation du droit pénal matériel parmi les États membres du Conseil de l’Europe.
26. Une analyse plus détaillée de l’opinion de la majorité nous fait ensuite observer que celle-ci est avant tout fondée sur la corrélation directe prêtée entre l’exigence de prévisibilité découlant de l’article 7 de la Convention et le constat selon lequel « une peine au sens de l’article 7 ne se conçoit en principe qu’à la condition qu’un élément de responsabilité personnelle dans le chef de l’auteur de l’infraction ait été établi » (paragraphe 242 de l’arrêt).
Nous contestons cette interprétation du principe de légalité sur le terrain de l’article 7. D’ailleurs, la majorité fait tout de suite marche arrière au paragraphe 243 par rapport au passage précité du paragraphe 242, selon lequel l’article 7 de la Convention requiert un « lien de nature intellectuelle permettant de déceler un élément de responsabilité » en disant que cette exigence « ne fait pas obstacle à certaines formes de responsabilité objective opérant à travers des présomptions de responsabilité, à condition que celles-ci respectent la Convention ». Elle se réfère ensuite à la jurisprudence de la Cour relative à l’article 6 § 2, exposant que, en principe, les États contractants peuvent, « sous certaines conditions, rendre punissable un fait matériel ou objectif considéré en soi, qu’il procède ou non d’une intention délictueuse ou d’une négligence ». C’est ce qu’on appelle habituellement la responsabilité pénale de plein droit ou objective. Bien que la Cour n’ait pas eu la possibilité de définir de manière plus détaillée en quoi consistent ces « conditions », qui limitent l’application de la responsabilité pénale objective sur le terrain de la Convention, il est clair à nos yeux que ces limitations découleraient des prescriptions non pas de l’article 7 mais de l’article 6 § 2. Autrement dit, la question de savoir s’il peut être justifié au regard de la Convention de réprimer un « fait simple ou objectif », sans que l’accusation ait à établir un lien intellectuel, est intimement liée à l’interprétation et à l’application de la présomption d’innocence garantie par la seconde de ces dispositions mais n’est pas une exigence découlant de la première. Bref, si bien sûr nous ne mettons pas en cause le recours par elle à la méthodologie établie selon laquelle « la Convention doit se lire comme un tout et s’interpréter de manière à promouvoir sa cohérence interne et l’harmonie entre ses diverses dispositions » (paragraphe 244 de l’arrêt), la majorité, au lieu d’appliquer cette méthodologie pour clarifier l’articulation entre les articles 6 § 2 et 7 de la Convention, sème les grains de la confusion dans l’interprétation et l’application de ces deux garanties des droits de l’homme certes importantes, mais conceptuellement distinctes.
27. Deuxièmement, l’opinion de la majorité repose sur une démarche tendant à extrapoler, à partir de la notion de « condamné » (« guilty ») dans l’article 7 § 1 et de la raison d’être de la peine et du châtiment, l’exigence d’un « lien intellectuel », entendu au sens d’une conscience et d’une volonté, décelant un élément de responsabilité dans la conduite de l’auteur de l’infraction, en l’absence de laquelle la peine sera injustifiée. Cette interprétation de l’article 7 n’a aucune base dans la jurisprudence de la Cour, à l’exception de l’arrêt de chambre Sud Fondi, que la majorité de la Grande Chambre désormais confirme. Elle ne dénote pas non plus à nos yeux une bonne lecture de cette disposition.
La première phrase de l’article 7 § 1 de la Convention dit que « nul ne peut être condamné » pour une quelconque infraction pénale à raison d’une « action ou [d’une] omission qui, au moment où elle a été commise, ne constituait pas une infraction d’après le droit national ou international ». La règle énoncée dans cette phrase est claire : elle interdit l’application rétroactive de la loi pénale et, de plus, elle a été interprétée dans la jurisprudence comme exigeant une prévisibilité dans l’application de cette même loi, ainsi qu’il a été précédemment indiqué (§ 25 ci-dessus). Dans ce contexte, le mot « condamné » doit être entendu comme un renvoi à la notion traditionnelle retenue pour décrire le constat de culpabilité sous l’empire des lois internes en matière de procédure pénale. En d’autres termes, dès lors qu’une juridiction nationale a jugé que l’accusation avait établi, à l’aune du critère de preuve voulu, les éléments subjectifs et objectifs de la disposition pénale visée dans l’acte d’accusation, elle déclare l’accusé « coupable » de l’infraction. En revanche, cette notion, sur le terrain de l’article 7 de la Convention, ne fait naître aucune exigence quant à la substance des lois pénales internes. Autrement dit, il n’en découle pas que la loi pénale doive être formulée de manière à exiger certains types particuliers d’éléments subjectifs (mens rea) ou objectifs (actus reus) pour imposer la responsabilité pénale. Ce choix est du ressort non pas de la Cour mais des autorités nationales, du moins au regard de l’article 7 de la Convention. D’ailleurs, comme la Cour l’a dit dans son arrêt de principe Engel et autres, « la Convention laisse les États libres d’ériger en infraction pénale une action ou une omission ne constituant pas l’exercice normal d’un des droits qu’elle protège » (Engel et autres c. Pays-Bas, 8 juin 1976, § 81, série A no 22). Dès lors, si d’autres dispositions matérielles de la Convention peuvent fixer des limites à la capacité pour l’État de réprimer certains comportements (voir, par exemple, Dudgeon c. Royaume-Uni, 22 octobre 1981, série A no 45, sur le terrain de l’article 8 de la Convention et de la pénalisation de certains actes homosexuels entre adultes consentants), l’article 7 se contente d’interdire, en des termes généraux, l’application rétroactive de la loi pénale et d’exiger que celle-ci soit prévisible et accessible. Il ne régit pas la substance de la loi pénale.
28. Enfin, la conclusion de la majorité, qui exige sous l’angle de l’article 7 de la Convention un « lien intellectuel dénotant un élément de responsabilité dans [la] conduite [des requérants] » (paragraphe 246 de l’arrêt), est la base à partir de laquelle elle recherche ensuite si l’application de la mesure de confiscation contre M. Gironda et les sociétés requérantes était contraire à cette disposition, ni lui ni elles n’ayant été formellement condamnés pour l’infraction de lotissement illicite, au sens de l’arrêt rendu par la Cour en l’affaire Varvara, et cette mesure ayant été imposée sans que ces personnes aient été parties aux procédures pénales (paragraphes 248-275 de l’arrêt).
Or, selon nous, point n’est besoin d’interpréter l’article 7 de la Convention hors de son contexte afin d’offrir les garanties nécessaires en pareils cas. Une telle protection découle naturellement de l’article 1 du Protocole no 1 et de l’article 6 § 1. Ainsi qu’il a été expliqué ci-dessus, il est clair qu’imposer une mesure de confiscation à une partie à une procédure judiciaire qui n’a pas eu la possibilité de se défendre elle-même ne risque guère d’être considéré comme une atteinte proportionnée au droit au respect des biens (§ 12 ci-dessus). De plus, pareilles procédures seront aussi inévitablement contraires à l’exigence de procès équitable découlant de l’article 6 § 1 de la Convention, que l’application de la mesure de confiscation soit examinée sous le volet civil ou sous le volet pénal de cette disposition (§ 14 ci-dessus).
29. En somme, nous considérons que, en interprétant l’article 7 de la Convention de manière à exiger un lien moral pour l’imposition d’une mesure pénale, la majorité a imprégné le principe de légalité en matière pénale d’un contenu qui n’est pas rationnellement conforme à la nature et au but de cette garantie fondamentale de la prééminence du droit, telle qu’elle trouve son expression dans un traité international relatif aux droits de l’homme fixant des normes minimales de non-rétroactivité et de prévisibilité dans les affaires pénales.
Enfin, l’interprétation extensive donnée au champ d’application de l’article 7 dans l’affaire Sud Fondi précitée a laissé les juridictions internes dans un embarras considérable. Ces dernières ont néanmoins décidé qu’elles appliqueraient les garanties découlant de l’article 7 (§ 6 ci-dessus). Dans l’arrêt Varvara précité, la Cour a également interprété de manière extensive les exigences matérielles de l’article 7. Si le présent arrêt ne suit pas l’arrêt Varvara sur tous les points, nous aurions préféré que, sur le fond, il revienne à l’interprétation incontestée de l’article 7 antérieure à la jurisprudence Varvava, ce qui aurait permis de ne pas perturber inutilement davantage le système italien de confiscations en matière de lotissement.
VI. Article 6 § 2 de la Convention
30. Sur le terrain de l’article 6 § 2 de la Convention, la question se pose de savoir si la présomption d’innocence a été bafouée à l’égard de M. Gironda, à raison de ce que la confiscation de ses biens a été ordonnée alors que l’infraction pour laquelle il était poursuivi était prescrite.
Nous sommes chacun parvenus à des conclusions différentes sur ce point. Nous tenons à expliquer brièvement pourquoi nous avons voté ainsi.
Le juge Spano partage le constat par la Cour d’une violation de l’article 6 § 2 de la Convention au motif que la Cour de cassation a déclaré M. Gironda coupable en substance, alors que l’action publique pour l’infraction en question était éteinte (paragraphes 310-318 de l’arrêt).
Le juge Lemmens estime qu’il n’y a pas eu violation de l’article 6 § 2. La mesure de confiscation imposée à M. Gironda étant non pas une sanction pénale qui reposait sur un jugement de « condamnation » mais une mesure de réparation fondée sur l’illégalité matérielle de la situation, la prescription de l’infraction pénale ne faisait pas obstacle à ce qu’il soit conclu que les conditions pour ordonner la confiscation étaient satisfaites.
VII. Conclusion
31. Comme nous l’avons expliqué dans la présente opinion, l’arrêt rendu ce jour par la Grande Chambre entache d’un manque de clarté et de cohérence la jurisprudence de la Cour relative à l’article 7 de la Convention.
D’une part, la majorité confirme la jurisprudence précitée Sud Fondi dans la mesure où la Cour avait dit que les confiscations en matière de lotissements illicites étaient des « peines » au sens de l’article 7 (paragraphe 233 de l’arrêt). Elle confirme également les arrêts précités Sud Fondi et Varvara dans la mesure où la Cour avait considéré que l’article 7 exigeait, pour qu’une telle « peine » puisse être imposée, que la responsabilité du propriétaire du bien confisqué soit d’une certaine manière engagée (paragraphe 242 de l’arrêt). Selon nous, la Cour aurait dû plutôt saisir cette occasion pour infirmer ces arrêts.
D’autre part, la majorité s’écarte de l’arrêt Varvara dans la mesure où la Cour avait estimé dans cette affaire qu’une « condamnation » formelle était nécessaire pour qu’une peine puisse être imposée. Elle dit à présent qu’il suffit que tous les éléments de l’infraction soient réunis, ce qui permet désormais aux juridictions pénales de juger une personne « responsable » quand bien même l’action pénale serait éteinte par l’effet de la prescription légale (paragraphe 261 de l’arrêt). À nos yeux, autant mettre un emplâtre sur une jambe de bois. Il reste à voir si cette adaptation de la jurisprudence de la Cour suffira à permettre à la justice italienne de prendre des mesures efficaces contre les lotissements illicites.



OPINION PARTIELLEMENT DISSIDENTE COMMUNE AUX JUGES SAJÓ, KARAKA?, PINTO DE ALBUQUERQUE, KELLER, VEHABOVI?, K?RIS ET GROZEV
(Traduction)

1. Nous nous dissocions respectueusement du constat par la majorité de non-violation de l’article 7 de la Convention à l’égard de M. Gironda.
2. Dans les paragraphes ci-dessous, nous soutiendrons tout d’abord que la majorité s’écarte du principe tiré de l’arrêt Varvara (Varvara c. Italie, no 17475/09, 29 octobre 2013). Ensuite, nous montrerons qu’il est difficile de dire si la conclusion de la majorité représente l’exposé d’un nouveau principe contraire à celui énoncé dans l’arrêt Varvara, ou d’une exception à celui-ci. Enfin, nous démontrerons que le constat par la majorité de violation de l’article 6 contredit intrinsèquement son propre constat de violation de l’article 7 à l’égard de M. Gironda.

I. Non-respect de la jurisprudence Varvara

3. À nos yeux, la majorité s’écarte de la conclusion de l’arrêt Varvara. Qu’elle le fasse sans avancer de raisons solides – et sans admettre le non-respect – est significatif. En tout état de cause, nous soutiendrons ci-dessous que la solution de la majorité à l’égard de M. Gironda est erronée en elle-même.
4. Dans le passé, la Cour a dit : « [s]ans que la Cour soit formellement tenue de suivre ses arrêts antérieurs, il est dans l’intérêt de la sécurité juridique, de la prévisibilité et de l’égalité devant la loi qu’elle ne s’écarte pas sans motif valable de ses propres précédents » (Chapman c. Royaume-Uni [GC], no 27238/95, § 70, CEDH 2001 I).
5. Dans l’arrêt Varvara, tout comme en l’espèce, une confiscation a été imposée « alors que l’infraction pénale était éteinte et que [la] responsabilité [du requérant] n’a[vait] pas été consignée dans un jugement de condamnation » (Varvara, précité, § 72). La majorité, dans le présent arrêt, estime que ce passage ne permet pas de conclure que « les confiscations pour lotissement illicite doivent nécessairement s’accompagner de condamnations formelles par des juridictions pénales » (paragraphe 252). Il s’ensuit selon elle que l’arrêt Varvara « ne requiert pas que tout litige relevant [de l’article 7 de la Convention] doive nécessairement être traité dans le cadre d’une procédure pénale au sens strict » (paragraphe 253). Nous sommes d’accord avec ces passages, que nous estimons conformes à l’arrêt Varvara et à la jurisprudence de la Cour.
6. Puis la majorité ajoute : « [a]yant ainsi écarté la nécessité d’une procédure pénale, la Cour doit néanmoins rechercher si l’imposition des confiscations litigieuses exigeait à tout le moins une déclaration formelle de responsabilité pénale à charge des requérants » (paragraphe 255). C’est là que la majorité s’écarte clairement de l’arrêt Varvara : lorsque ce dernier arrêt, dans sa version française authentique, dit que l’article 7 exige un « jugement de condamnation » du requérant (Varvara, précité, § 72), la majorité dit qu’il suffit qu’il y ait « en substance (...) une déclaration de responsabilité » (paragraphe 258). Alors que, dans l’arrêt Varvara, la Cour avait fait de l’inexistence d’un jugement formel de condamnation l’une des deux conditions rendant la confiscation incompatible avec l’article 7, la majorité ne juge pas cet élément pertinent.
7. Les deux conditions énoncées au paragraphe 72 de l’arrêt Varvara sont cumulatives : pour qu’une peine telle que la confiscation soit appliquée, l’infraction ne doit pas être prescrite et il doit exister un « jugement de condamnation » formel (ou une « condamnation », pour reprendre la terminologie du présent arrêt). Autrement dit, le principe posé dans l’arrêt Varvara est qu’une peine ne peut être infligée si le délai légal de prescription a expiré et en l’absence de condamnation formelle. Pareille condamnation peut être prononcée dans le cadre d’un procès pénal au sens strict ou de toute procédure relevant de l’article 7, par exemple une procédure administrative appliquant une « peine » (paragraphe 254). Contrairement au principe susmentionné de l’arrêt Varvara, la majorité conclut ceci : « lorsque les juridictions saisies constatent la réalisation de tous les éléments de l’infraction de lotissement illicite tout en concluant au non-lieu, en raison de la seule prescription, ces constatations s’analysent, en substance, en une condamnation au sens de l’article 7, lequel en pareil cas n’est pas violé » (paragraphe 261).

II. Le présent arrêt énonce-t-il un principe ?

8. Indépendamment de l’articulation du présent arrêt avec l’arrêt Varvara, il est difficile de dire si nous devrions voir dans les conclusions de la majorité l’énoncé d’un principe (selon laquelle la prescription et la garantie d’une condamnation formelle sont sans pertinence pour les besoins de l’article 7) ou d’une exception au principe posé dans l’arrêt Varvara (selon lequel il est incompatible avec l’article 7 d’infliger une peine une fois expiré le délai de prescription et en l’absence d’une condamnation formelle). S’il est vrai que l’« observation liminaire » au paragraphe 155 indique que le présent arrêt est d’interprétation restrictive, il est tout aussi vrai que la majorité n’avance aucune raison permettant de distinguer la présente affaire des autres. Nous examinerons donc l’une et l’autre de ces cas de figure.
9. Selon nous, le présent arrêt ne peut être interprété comme fixant un principe qui permettrait l’application d’une peine à la suite d’un constat de culpabilité « substantiel », malgré l’expiration du délai de prescription. Un tel principe reposerait sur une distinction entre une « condamnation formelle » (paragraphe 248) et « en substance (...) une déclaration de responsabilité [pénale] » (paragraphe 258). Selon la majorité, l’article 7 n’exige pas la première du moment que l’existence de la seconde est établie.
10. Un tel principe conduirait à un casse-tête linguistique, voire logique. Que signifierait un jugement de condamnation « substantiel » suivi de l’imposition d’une peine ? En quoi différerait-t-il d’une « condamnation formelle » ? Nous ne pouvons voir dans la distinction ainsi faite par la majorité qu’une question d’ordre linguistique : une « déclaration substantielle » de culpabilité serait exactement semblable à une « condamnation formelle » (parce qu’elle doit trancher en fait et en droit, qu’elle peut être suivie de l’imposition d’une peine, etc.), mais sans pour autant être appelée « condamnation formelle ». Les délais légaux de prescription feraient obstacle non pas aux déclarations « substantielles » de culpabilité assorties de l’imposition de peines, mais aux seules condamnations qualifiées de « formelles ».
11. Nous estimons que cette conclusion n’est guère défendable, et il est impensable à nos yeux que la majorité ait voulu l’approuver. Même si la Cour a antérieurement laissé aux États membres une certaine latitude dans l’application des délais légaux de prescription, elle n’a jamais jugé ceux-ci totalement dénués de pertinence pour les besoins de l’article 7. Elle a validé la prolongation a posteriori de ces délais, avec toutefois comme réserve importante qu’il n’y ait pas d’« arbitraire » (Previti c. Italie (déc.), no 1845/08, § 81, 7 juin 2012). Un principe reposant sur une déclaration « substantielle » de culpabilité faisant de la prescription légale une formalité futile serait une invitation à l’arbitraire.
12. Ces considérations sont d’autant plus pertinentes si l’on se rappelle que les délais légaux de prescription sont de nature substantielle dans certains systèmes constitutionnels internes. Ainsi, en Italie, la Cour constitutionnelle a jugé que la loi régissant les délais de prescription était une « règle substantielle de droit pénal » et qu’elle était « soumise au principe de légalité » (Ordinanza Costituzionale no 24/2017, § 8). Il serait manifestement incompatible avec la propre interprétation de la Cour constitutionnelle de rétrograder en une formalité futile les délais de prescription, en lesquels elle voit des garanties substantielles de droit pénal.

III. Le présent arrêt énonce une exception

13. Pour les raisons susmentionnées, on ne peut voir dans le présent arrêt que l’exposé d’une exception au principe de l’arrêt Varvara qui interdit l’imposition de peines à l’expiration des délais de prescription et en l’absence d’une condamnation formelle. L’« observation liminaire » au paragraphe 155 confirme qu’il s’agissait de l’intention de la majorité. Mais si c’est une exception, quels sont les cas qui dérogent au principe ? S’agit-il de certains types d’infraction, de certaines formes de peine ou d’une combinaison des deux ? Et pour quelle raison restreindre l’exception à ces cas ? Voilà des questions importantes restées sans réponse.
14. Si la Cour énonce une exception au principe né de la Convention et de sa propre jurisprudence, elle ne peut le faire par le seul fiat judiciaire. Il faut pour cela des motifs convaincants, ceux-ci ayant une double fonction. D’une part, les motifs ont une fonction normative primordiale : ceux qui sont retenus doivent être suffisamment impérieux pour justifier l’absence de protection pour certaines catégories de requérants ou d’affaires. Le requérant doit être à même de comprendre en quoi son cas diffère de celui d’une autre personne qui, dans des circonstances similaires, jouirait de la protection offerte par la Convention. D’autre part, les motifs ont une fonction juridique plus déterminante : ceux que la Cour devrait exposer sont censés délimiter la portée de l’exception dans les affaires futures de manière à ce que les États contractants comme les personnes habitant sur leur territoire soient en mesure d’adapter leur comportement afin de se conformer à la Convention. C’est d’autant plus fondamental dans un arrêt relatif à l’article 7 qui souligne l’importance de la prévisibilité en tant que valeur de la Convention (paragraphe 246).
15. Malheureusement, ce n’est pas ce que fait le présent arrêt. Les seules « considérations » qui semblent avoir poussé la majorité à énoncer cette exception au principe de l’arrêt Varvara – pas de peine sans condamnation formelle – sont exposées en son paragraphe 260 et méritent d’être citées dans leur intégralité :
« 260. De l’avis de la Cour, il convient de tenir compte, d’une part, de l’importance qu’il y a, dans une société démocratique, à assurer l’État de droit et la confiance des justiciables dans la justice, et, d’autre part, de l’objet et du but du régime appliqué par les juridictions italiennes. À cet égard, il apparaît que ledit régime vise à lutter contre l’impunité qui résulte de ce que, par l’effet combiné d’infractions complexes et de délais de prescription relativement courts, les auteurs de telles infractions échapperaient systématiquement aux poursuites et surtout aux conséquences de leurs méfaits (voir, mutatis mutandis, El-Masri c. l’ex-République yougoslave de Macédoine [GC], no 39630/09, § 192, CEDH 2012). »
À nos yeux, cela ne suffit pas à justifier l’exception que la majorité semble énoncer.
16. Tout régime répressif – c’est un pléonasme – est censé lutter contre l’impunité. Lorsqu’ils ont rédigé la Convention, les États contractants étaient conscients que le respect de l’article 7, auquel ils s’engageaient, impliquait une limite à leur capacité à « empêcher l’impunité ». Une lutte inconditionnelle contre l’impunité ne saurait en elle-même et par elle-même justifier un assouplissement des droits conventionnels.
17. La seule jurisprudence citée au paragraphe 260, à savoir l’arrêt El-Masri, souligne l’importance d’engager des poursuites dans les meilleurs délais « en vue d’éviter toute apparence d’impunité relativement à certains actes » (El-Masri c. l’ex-République yougoslave de Macédoine [GC], no 39630/09, § 192, CEDH 2012). Or, les questions de fait et de droit analysées dans l’arrêt El-Masri (une violation de l’article 3 sous son volet procédural à raison d’un défaut d’enquête des organes de l’État sur des allégations de mauvais traitements commis par des agents de l’État) ne sont pas les mêmes qu’en l’espèce. Dans l’arrêt El-Masri, il n’y avait pas de valeurs concurrentes à mettre en balance : personne dans cette affaire n’avait soutenu que l’article 7 ou toute autre disposition de la Convention faisait obstacle à l’engagement de poursuites par l’État. Au contraire, dans l’affaire El-Masri, l’État avait l’obligation d’engager des poursuites précisément sur la base d’un droit tiré de la Convention. Le requérant alléguait une violation de l’article 3 sous son volet procédural à raison de l’inaction de l’État dans les investigations sur des mauvais traitements et la Cour lui a donné raison. Enfin, le droit international, que la Cour traite avec une déférence particulière, fait obligation de réprimer la torture. Toutes ces différences suffisent à montrer que la seule autorité citée par la majorité à l’appui de sa position n’est pas pertinente en l’espèce.
18. Nous considérons que la « complexité » des infractions en question n’est pas davantage un critère suffisamment solide pour une exception aussi importante. La majorité ne donne d’ailleurs aucun moyen de distinguer une affaire « complexe » d’une affaire « simple ». Si tant est que le droit interne serve de référence, le législateur italien ne semble pas avoir estimé que l’infraction de lotissement illicite fût particulièrement complexe : rien n’indique que l’affaire ait fait l’objet d’une enquête par des services spécialisés ou de poursuites par des procureurs spécialisés, ni qu’elle ait été jugée par des juridictions spécialisées. De plus, en droit italien, le lotissement illicite est une simple contravention (contravenzione) punissable au maximum de deux ans d’emprisonnement et d’une amende de 51 645 euros (article 44 § 1 c) du code de la construction, décret du président de la République no 380 du 6 juin 2001).
19. Cela ne veut pas dire qu’il ne peut exister d’infractions dont les caractéristiques particulières appelleraient une sorte de considération particulière. Ainsi, parfois, des garanties procédurales peuvent entrer en conflit avec les droits d’autrui. Les maltraitances d’enfants en sont un exemple. Dans ces affaires, la Cour « tient spécialement compte des particularités de la procédure se rapportant aux maltraitances d’enfants, surtout lorsqu’interviennent des mineurs », au point d’apprécier la conformité de celle-ci au droit d’interroger les témoins, consacré à l’article 6 § 3 d) (Magnusson c. Suède (déc.), no 53972/00 ; voir aussi S.N. c. Suède, no 34209/96, 2 juillet 2002, §§ 47-53). La raison en est notamment qu’il faut respecter le droit à la vie privée des victimes, protégé par l’article 8 de la Convention. Nous ne sommes saisis d’aucun conflit de la sorte en l’espèce.
20. La Convention n’impose pas aux États un bref délai de prescription légale, si bien que tout État membre qui verrait dans ses propres délais de prescription un lourd obstacle peut les allonger (Previti¸ précité, § 80, et Coëme et autres c. Belgique, nos 32492/96 et 4 autres, § 149, CEDH 2000 VII). D’ailleurs, l’Italie a allongé les délais de prescription légaux depuis la période considérée en l’espèce : la réforme opérée par la loi no 251 du 5 décembre 2005 a allongé lesdits délais fixés dans le code pénal, tandis que la loi no 103 du 23 juin 2017 prévoit la suspension du délai de prescription dès que sont pris certains actes de procédure. Cela veut dire que, même à supposer qu’à l’époque des faits il fût excessivement difficile, en raison des brefs délais de prescription fixés par le droit italien, d’engager des poursuites dans les affaires analogues à celles examinées dans le présent arrêt, la cause en est un choix politique de l’État italien qui ne saurait être imputé à M. Gironda.

IV. Les conclusions de la majorité sont incohérentes

21. Enfin, les conclusions de la majorité sont intrinsèquement incohérentes. Au paragraphe 252, la majorité dit ceci : « [p]our sa part, la Cour doit s’assurer que la déclaration de responsabilité pénale respecte les garanties prévues par l’article 7 et qu’elle résulte d’une procédure conforme aux exigences de l’article 6 ». Elle reprend le même raisonnement qu’au paragraphe 261.
22. Nous estimons que ce raisonnement est juridiquement indéfendable et instaure un dangereux précédent. Selon la majorité, la violation de l’article 7 dépend du respect des garanties de l’article 6, ce qui voudrait dire que le respect de l’article 6 peut compenser une violation de l’article 7. Il est impératif de tenir séparées les analyses sur ces deux terrains. Le principe de légalité que consacre l’article 7 est une garantie de droit pénal matériel qui, logiquement, ne peut dépendre des garanties procédurales. Le respect des garanties de l’article 6 est étranger à ce que l’article 7 permet à l’État de faire. Il n’est pas une monnaie d’échange pour une violation de l’article 7. Il ne faudrait pas ouvrir la porte aux négociations entre garanties procédurales et garanties matérielles.
23. Les dangers d’un tel raisonnement sont illustrés dans le présent arrêt. Dans le raisonnement de la majorité, en cas de constat de culpabilité « substantiel », une violation de l’article 6 emporte de plein droit violation de l’article 7 (paragraphes 252 et 255). Néanmoins, la majorité ne voit aucune contradiction lorsqu’elle conclut à la violation de l’article 6 § 2 sans constater de violation de l’article 7 à l’égard de M. Gironda. Selon sa propre approche sur le terrain de l’article 6, un constat de violation de l’article 6 § 2 conduit nécessairement à une violation de l’article 7. À la lumière du raisonnement de la majorité, l’absence de constat de violation de l’article 7 à l’égard de M. Gironda n’est pas convaincante.
24. Il y a lieu de noter qu’un problème résultera dans tous les autres cas similaires à celui de M. Gironda (des cas qu’on appellerait en terminologie juridique italienne fratelli minori di Gironda, ou « jeunes frères de Gironda »). Une déclaration de culpabilité « substantielle » (et l’imposition consécutive d’une peine de confiscation) lorsque l’action pénale est éteinte emportera toujours violation de l’article 6 § 2, comme la majorité le fait observer au paragraphe 317 (pour plus de références, voir la jurisprudence citée aux paragraphes 314-315). Cela veut manifestement dire que pour tous les fratelli minori di Gironda, il y aura forcément violation de l’article 6 § 2 et, selon nous, une violation de l’article 7 aussi. Aussi, l’État défendeur ne peut ordonner une confiscation une fois l’infraction prescrite et en l’absence de condamnation formelle, sauf à engager sa responsabilité internationale, à tout le moins sur le terrain de l’article 6 § 2 de la Convention.

V. Conclusion

25. Ainsi qu’il a été démontré ci-dessus, nous sommes d’avis que le respect du principe nulla poena sine lege aurait dû conduire la Grande Chambre à conclure à la violation de l’article 7 de la Convention à l’égard de M. Gironda. L’importance de ce principe consacré à l’article 7 ne saurait être mésestimée.
26. Les motifs retenus par la Cour ne sont pas seulement une source pour la jurisprudence future : leur apport est crucial aussi dans les décisions des juridictions internes des États du Conseil de l’Europe ou des pays tiers, voire dans celles des autres organes de protection des droits de l’homme aux quatre coins du monde. Les juristes, les politiciens, les activistes et les universitaires examinent régulièrement nos arrêts pour en tirer des arguments à l’appui de leurs prétentions juridiques. Nous ne pouvons savoir aujourd’hui comment cet assouplissement du principe de légalité sera interprété. Nous ne pouvons qu’espérer que, à l’avenir, la Cour précisera la portée du présent arrêt et réaffirmera avec force le principe selon lequel l’État ne peut imposer de peine une fois expirés les délais de prescription légaux et en l’absence de condamnation formelle.



ANNEXE
OMISSIS

TESTO TRADOTTO









CORTE EUROPEA DEI DIRITTI DELL’UOMO
GRANDE CAMERA
CAUSA G.I.E.M. S.R.L. E ALTRI c. ITALIA
(Ricorsi nn. 1828/06 e altri 2 – si veda l’elenco allegato)
SENTENZA
(Merito)
STRASBURGO
28 giugno 2018
Questa sentenza è definitiva. Può subire modifiche di forma.
Nella causa G.I.E.M. S.R.L. e altri c. Italia,
La Corte europea dei diritti dell’uomo, riunita in una Grande Camera composta da:
• Luis López Guerra, presidente,
• Guido Raimondi,
• Robert Spano,
• I??l Karaka?,
• Kristina Pardalos,
• Paulo Pinto de Albuquerque,
• Erik Møse,
• Helen Keller,
• Paul Lemmens,
• Faris Vehabovi?,
• Egidijus K?ris,
• Iulia Motoc,
• Jon Fridrik Kjølbro,
• Branko Lubarda,
• Yonko Grozev,
• Khanlar Hajiyev,
• András Sajó, giudici,
• e da Johan Callewaert, cancelliere aggiunto della Grande Camera,
Dopo avere deliberato in camera di consiglio il 7 settembre 2015, 23 novembre 2016, 5 luglio 2017 e 1o febbraio 2018,
Pronuncia la seguente sentenza, adottata in tale ultima data:
PROCEDURA
1. All’origine della causa vi sono tre ricorsi (nn. 1828/06, 34163/07 e 19029/11) proposti contro la Repubblica italiana con cui quattro società e un cittadino di questo Stato, OMISSIS. (società in liquidazione), OMISSIS (società in liquidazione), OMISSIS, («i ricorrenti») hanno adito la Corte, rispettivamente, il 21 dicembre 2005, il 2 agosto 2007 e il 23 dicembre 2011, ai sensi dell’articolo 34 della Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali («la Convenzione»).
2. I ricorrenti sono stati rappresentati, rispettivamente, dagli avvocati OMISSIS del foro di Bari; OMISSIS del foro di Roma, e OMISSIS del foro di Bologna; OMISSIS, del foro di Roma.
Il governo italiano («il Governo») è stato rappresentato dal suo agente, E. Spatafora, e dal suo co-agente, P. Accardo.
3. I ricorrenti formulano i seguenti motivi di ricorso:
• la G.I.E.M. S.r.l deduce una violazione degli articoli 6 § 1, 7 e 13 della Convenzione nonché dell’articolo 1 del Protocollo n. 1 in ragione della confisca del suo bene;
• le società Hotel Promotion Bureau S.r.l. e R.I.T.A. Sarda S.r.l. deducono una violazione degli articoli 7 della Convenzione e 1 del Protocollo n. 1 in ragione della confisca del loro bene. Il sig. Gironda sostiene inoltre che è stato violato l’articolo 6 § 2 della Convenzione (presunzione di innocenza).
4. I motivi di ricorso relativi agli articoli sopra menzionati sono stati comunicati al Governo rispettivamente il 30 marzo 2009 per il ricorso n. 1828/06, il 5 giugno 2012 per il ricorso n. 34163/07 e il 30 aprile 2013 per il ricorso n. 19029/11. I ricorsi nn. 34163/07 e 19029/11 sono stati dichiarati irricevibili per il resto.
5. Il 17 febbraio 2015, una camera della seconda sezione, composta da I??l Karaka?, presidente, Guido Raimondi, András Sajó, Helen Keller, Paul Lemmens, Robert Spano e Jon Fridrik Kjølbro, si è dichiarata incompetente a favore della Grande Camera e nessuna delle parti vi si è opposta (articoli 30 della Convenzione e 72 del regolamento).
6. Il 2 settembre 2015 si è svolta una pubblica udienza nel Palazzo dei diritti dell’uomo a Strasburgo (articolo 59 § 3 del regolamento).
Sono comparsi:
• OMISSIS.
La Corte ha sentito le dichiarazioni della sig.ra Accardo, degli avvocati Mariani, Rotunno, Lavitola, Manes, Lana e Saccucci, nonché le risposte che la sig.ra Accardo, e gli avvocati Rotunno, Manes, Lana e Saccucci hanno dato alle domande poste dai giudici.
IN FATTO
I. LE CIRCOSTANZE DEL CASO DI SPECIE
7. Le società ricorrenti hanno la loro sede sociale rispettivamente a Bari per la G.I.E.M. S.r.l., a Roma per la Hotel Promotion Bureau S.r.l. e la R.I.T.A. Sarda S.r.l., e a Pellaro (Reggio Calabria) per la Falgest S.r.l.
Il sig. Gironda è nato nel dicembre 1959 e risiede a Pellaro.
A. G.I.E.M. S.r.l.
1) I lavori di costruzione sul terreno della società ricorrente
8. La società ricorrente era proprietaria di un terreno, con sede a Bari sulla costa di Punta Perotti, della superficie complessiva di 10.365 metri quadrati, contiguo ad un terreno che all’epoca apparteneva a una società a responsabilità limitata, la Sud Fondi S.r.l. Il suo terreno era classificato edificabile dal piano regolatore generale relativamente a due particelle; il terreno restante era invece destinato da disposizioni tecniche del piano regolatore generale a zona artigianale.
9. Con deliberazione n. 1042 dell’11 maggio 1992, il consiglio comunale di Bari adottò il piano di lottizzazione presentato dalla società Sud Fondi S.r.l., il quale prevedeva la costruzione di un complesso multifunzionale comprendente abitazioni, uffici e negozi. La società ricorrente afferma che il suo terreno è stato integrato d’ufficio dal consiglio comunale nella convenzione di lottizzazione.
10. Il 27 ottobre 1992, l’amministrazione comunale di Bari chiese alla società ricorrente se desiderava sottoscrivere una convenzione di lottizzazione per costruire sul terreno. In caso di risposta negativa, l’amministrazione avrebbe proceduto all’espropriazione del terreno ai sensi della legge n. 6 del 1979 della regione Puglia.
11. Il 28 ottobre 1992 la società ricorrente avvisò l’amministrazione comunale di Bari che desiderava aderire a una convenzione di lottizzazione. L’amministrazione non rispose.
12. Il 19 ottobre 1995, l’amministrazione comunale di Bari rilasciò il permesso di costruire alla società Sud Fondi S.r.l.
13. Il 14 febbraio 1996, la società Sud Fondi S.r.l. iniziò i lavori di costruzione che furono terminati per la maggior parte prima del 17 marzo 1997.
2) Il procedimento penale contro gli amministratori della società Sud Fondi S.r.l.
14. Il 27 aprile 1996, a seguito della pubblicazione di un articolo di stampa relativo ai lavori di costruzione effettuati vicino al mare a Punta Perotti, il procuratore della Repubblica di Bari avviò un’indagine penale.
15. Il 17 marzo 1997, lo stesso procuratore ordinò il sequestro conservativo di tutti gli edifici. Peraltro, iscrisse nel registro degli indagati i nomi, tra gli altri, del procuratore della società Sud Fondi S.r.l. e dei direttori e responsabili dei lavori edilizi. Nella sua ordinanza, riteneva che la località chiamata Punta Perotti fosse un sito naturale protetto e che, di conseguenza, la costruzione del complesso fosse illegale.
16. I rappresentanti della società Sud Fondi S.r.l. impugnarono il provvedimento di sequestro conservativo dinanzi alla Corte di cassazione. Con decisione del 17 novembre 1997, la suprema Corte annullò questa misura e ordinò la restituzione di tutti gli edifici ai proprietari, in quanto il sito non era soggetto ad alcun divieto di costruzione per effetto del piano regolatore.
17. Con sentenza del 10 febbraio 1999, il tribunale di Bari riconobbe che gli edifici costruiti a Punta Perotti erano abusivi in quanto non conformi alla legge n. 431 dell’8 agosto 1985 («la legge 431/1985»), che vietava il rilascio dei permessi di costruire per i siti di interesse naturalistico, comprese le zone costiere. Tuttavia, considerando che in questo caso l’amministrazione locale aveva rilasciato le licenze edilizie e che era difficile conciliare la legge n. 431/1985 con la legislazione regionale, che presentava delle lacune, ritenne che agli imputati non potesse essere attribuita alcuna colpa né intento delittuoso. Di conseguenza, prosciolse tutti gli imputati perché il fatto non costituiva reato.
18. In questa stessa sentenza, ritenendo che i progetti di lottizzazione fossero materialmente contrari alla legge n. 47/1985 e di natura illegale, il tribunale di Bari ordinò, ai sensi dell’articolo 19 di questa legge, la confisca di tutti i terreni lottizzati a Punta Perotti, compreso quello della società ricorrente, nonché degli edifici realizzati sul sito, e l’acquisizione gratuita al patrimonio del Comune di Bari.
19. Con decreto del 30 giugno 1999, il Ministro dei beni culturali dichiarò l’inedificabilità dell’area costiera del comune di Bari, area che comprendeva il sito di Punta Perotti, in quanto zona di grande interesse naturalistico. Questa misura fu annullata dal tribunale amministrativo regionale l’anno successivo.
20. Il procuratore della Repubblica interpose appello avverso la sentenza del tribunale di Bari, chiedendo la condanna degli imputati.
21. Con sentenza del 5 giugno 2000 la corte d’appello di Bari riformò la sentenza di primo grado ritenendo che il rilascio delle licenze edilizie fosse legittimo, in considerazione dell’assenza di un divieto di costruire a Punta Perotti e dell’apparente mancanza di illegittimità del procedimento per l’adozione e l’approvazione delle convenzioni di lottizzazione.
22. Di conseguenza, la corte d’appello prosciolse gli imputati perché il fatto non sussisteva e revocò la confisca di tutti gli edifici e i terreni. Il 27 ottobre 2000 il procuratore della Repubblica presentò ricorso per cassazione.
23. Con sentenza del 29 gennaio 2001, la Corte di cassazione annullò senza rinvio la decisione della corte d’appello riconoscendo l’illegittimità materiale dei progetti di lottizzazione in quanto i terreni in questione erano sottoposti a inedificabilità assoluta e ad un vincolo paesaggistico imposti dalla legge. A questo riguardo rilevò che, al momento dell’adozione dei progetti di lottizzazione (il 20 marzo 1990), la legge regionale n. 30/1990 sulla tutela paesaggistica non era ancora in vigore e ne dedusse che le disposizioni applicabili nel caso di specie erano quelle della legge regionale n. 56 del 1980 (sulla pianificazione urbanistica) e della legge nazionale n. 431/1985 (sulla tutela del paesaggio).
24. La Corte di cassazione rilevò tuttavia che la legge n. 56/1980 imponeva un divieto di costruire ai sensi dell’articolo 51 F), al quale le circostanze del caso di specie non consentivano di derogare in quanto i progetti di lottizzazione riguardavano dei terreni non situati nell’agglomerato urbano. La Corte di cassazione aggiunse che, al momento dell’adozione delle convenzioni di lottizzazione, i terreni in questione erano inclusi in un piano di attuazione del piano regolatore generale che era successivo all’entrata in vigore della legge regionale n. 56/1980.
25. La Corte di cassazione rilevò che nel marzo 1990 (paragrafo 23 supra), al momento dell’approvazione dei progetti di lottizzazione, non era in vigore alcun programma di attuazione. A tale riguardo, fece riferimento alla sua giurisprudenza secondo la quale un piano di attuazione doveva essere in vigore alla data di approvazione dei progetti di lottizzazione (Corte di cassazione, Sezione 3, 21.1.97, Volpe; 9.6.97, Varvara; 24.3.98, Lucifero), poiché – sempre secondo la giurisprudenza – alla scadenza di un piano di attuazione il divieto di costruire su cui il programma aveva posto fine dispiegava nuovamente i suoi effetti. Di conseguenza, era necessario mantenere l’esistenza del divieto di costruire sui terreni in causa al momento dell’approvazione dei progetti di lottizzazione.
26. La Corte di cassazione considerò anche l’esistenza di un vincolo paesaggistico ai sensi dell’articolo 1 della legge nazionale n. 431/1985. Nel caso di specie, mancava il parere di conformità alla tutela paesaggistica da parte delle autorità competenti, ossia mancava il nulla osta rilasciato dalle autorità nazionali attestante la conformità ai requisiti di tutela del paesaggio - ai sensi dell’articolo 28 della legge n. 150/1942 - nonché il parere preliminare delle autorità regionali previsto dagli articoli 21 e 27 della legge n. 150/1942 e il parere del comitato urbanistico regionale previsto dagli articoli 21 e 27 della legge regionale n. 56/1980.
27. Infine, la Corte di cassazione rilevò che i progetti di lottizzazione rappresentavano soltanto 41.885 metri quadrati, mentre, secondo le disposizioni tecniche del piano regolatore generale del comune di Bari, la superficie minima era fissata in 50.000 metri quadrati.
28. Alla luce di queste considerazioni, la Corte di cassazione riconobbe quindi l’illegittimità dei progetti di lottizzazione e dei permessi edilizi rilasciati, e assolse gli imputati sostenendo che non potevano essere accusati di alcuna colpa o intenzione di commettere gli atti delittuosi e che avevano commesso un «errore invincibile e scusabile» nell’interpretazione di disposizioni regionali «oscure e mal formulate», che interferivano con la legge nazionale. La Corte di cassazione tenne anche conto del comportamento delle autorità amministrative, e in particolare dei seguenti fatti: al momento del rilascio dei permessi edilizi, gli imputati erano stati rassicurati dal dirigente dell’ufficio comunale competente; i divieti riguardanti la tutela dei siti con i quali il progetto di costruzione era in conflitto non erano inclusi nel piano regolatore; e l’amministrazione nazionale competente non era intervenuta. Infine, la Corte di cassazione dichiarò che, in assenza di un’indagine sulle ragioni dei comportamenti tenuti dagli enti pubblici, non era lecito formulare ipotesi al riguardo.
29. Nella stessa sentenza, la Corte di cassazione ordinò la confisca di tutti gli edifici e i terreni in quanto, conformemente alla sua giurisprudenza, era obbligatorio applicare l’articolo 19 della legge n. 47/1985 in caso di lottizzazione abusiva, anche in assenza di condanna penale dei costruttori.
30. La sentenza fu depositata in cancelleria il 26 marzo 2001.
31. Nel frattempo, il 1o febbraio 2001, la società ricorrente aveva nuovamente chiesto all’amministrazione di Bari di poter concludere una convenzione di lottizzazione.
32. Il 15 febbraio 2001 l’amministrazione di Bari informò la società ricorrente che, in seguito alla sentenza della Corte di cassazione del 29 gennaio 2001, la proprietà dei terreni situati a Punta Perotti, compresi quelli appartenenti alla società ricorrente, era stata trasferita al comune.
33. Il procedimento penale sopra descritto è stato oggetto di un altro ricorso presentato dinanzi alla Corte (Sud Fondi S.r.l. e altri c. Italia, n. 75909/01, 20 gennaio 2009).
3) Le azioni intraprese dalla società ricorrente per ottenere la restituzione del terreno
34. Il 3 maggio 2001 la società ricorrente si rivolse alla corte d’appello di Bari e sollecitò la restituzione del suo terreno. Essa sostenne che, secondo una giurisprudenza della Corte di cassazione, la confisca di beni appartenenti ad un terzo non parte nel procedimento penale poteva essere disposta solo se quest’ultimo aveva partecipato, materialmente o moralmente, alla commissione del reato.
35. Con ordinanza del 27 luglio 2001, la corte d’appello accolse la domanda della società ricorrente.
36. Il procuratore della Repubblica presentò ricorso per cassazione.
37. Con sentenza del 9 aprile 2002, la Corte di cassazione annullò l’ordinanza della corte d’appello di Bari e dispose il trasferimento della causa al tribunale di Bari.
38. La società ricorrente sollevò un incidente di esecuzione, sollecitando la restituzione del suo terreno.
39. Con ordinanza depositata in cancelleria il 18 marzo 2004, il giudice per le indagini preliminari («il GIP») di Bari respinse la richiesta della società ricorrente. Innanzitutto osservò che le doglianze dell’interessata non riguardavano né l’esistenza né la regolarità formale della misura controversa e affermò che quest’ultima costituiva una sanzione amministrativa obbligatoria che il giudice penale poteva applicare anche nei confronti dei beni di terzi che non avevano partecipano alla commissione del reato di lottizzazione abusiva. Il giudice per le indagini preliminari ritenne che l’esigenza pubblica di salvaguardia del territorio dovesse prevalere sugli interessi particolari.
40. La società ricorrente presentò ricorso per cassazione facendo presente che sul suo terreno non erano state realizzate opere che non fossero state oggetto di un permesso di costruire. Ora, per sua stessa natura, secondo l’interessata la confisca doveva riguardare solo i terreni in cui erano state realizzate delle costruzioni abusive.
41. Con sentenza del 22 giugno 2005, depositata in cancelleria il 18 gennaio 2006, la Corte di cassazione, ritenendo che il GIP di Bari avesse motivato in modo logico e corretto tutti i punti controversi, respinse il ricorso della società ricorrente. La suprema Corte rilevò che la confisca del terreno era conforme alla sua costante giurisprudenza secondo la quale la misura di cui all’articolo 19 della legge n. 47 del 1985 era una sanzione amministrativa obbligatoria, applicata dal giudice penale in ragione del contrasto tra lo status di un bene e la legge sulle lottizzazioni abusive, e questo anche in caso di proscioglimento degli imputati. La Corte di cassazione precisò che il proprietario del terreno che non era parte nel procedimento penale e che sosteneva la sua buona fede poteva far valere i suoi diritti dinanzi ai giudici civili.
4) Gli ultimi sviluppi
42. Secondo le informazioni fornite dalle parti, nell’ottobre 2012 il Comune di Bari, tenuto conto dei principi enunciati e delle violazioni constatate dalla Corte nelle sentenze Sud Fondi S.r.l. e altri (merito e equa soddisfazione, n. 75909/01 del 10 maggio 2012), chiese al tribunale di Bari di ordinare la restituzione del terreno confiscato alla società ricorrente. Il 12 marzo 2013, il GIP del tribunale di Bari revocò la confisca e ordinò la restituzione del terreno in quanto, da un lato, la Corte aveva concluso che vi era stata violazione dell’articolo 7 della Convenzione nella causa Sud Fondi S.r.l. e altri e che, dall’altro, la società era da considerarsi come un terzo in buona fede in quanto nessuno dei suoi amministratori era responsabile di lottizzazione abusiva. La decisione del GIP fu inscritta nei registri immobiliari il 14 giugno 2013 e la società ricorrente poté recuperare il suo bene il 2 dicembre 2013.
43. Il 7 aprile 2005 la società ricorrente si era rivolta al tribunale di Bari al fine di ottenere il risarcimento dei danni subiti a causa del comportamento del Comune di Bari e delle sue conseguenze sul suo patrimonio. Essa lamentava che il comune aveva 1) omesso di adottare un’alternativa al piano regolatore, 2) omesso di specificare l’esistenza di vincoli relativi alla destinazione urbanistica delle aree interessate dalla lottizzazione contestata, e 3) approvato procedure relative alla lottizzazione che erano apparentemente legittime, ma avevano portato alla confisca del terreno e le avevano causato un significativo danno economico.
Secondo le informazioni fornite dalle parti, il procedimento è pendente in attesa della perizia per la valutazione dei danni – che secondo la società ricorrente ammontano a 52 milioni di euro.
B. Hotel Promotion Bureau S.r.l. e R.I.T.A. Sarda S.r.l.
1) Il progetto di lottizzazione
44. La società ricorrente R.I.T.A. Sarda S.r.l. era proprietaria di un terreno edificabile di una superficie di circa 33 ettari a Golfo Aranci.
45. Secondo il programma comunale di fabbricazione di Golfo Aranci approvato il 21 dicembre 1981, il terreno in questione apparteneva alla zona F – classificata come zona turistica – ed era edificabile per un determinato volume. Era possibile realizzare volumi maggiori nel caso di strutture alberghiere o para-alberghiere.
46. Desiderosa di realizzare una residenza produttiva alberghiera, la società R.I.T.A. Sarda S.r.l. presentò un piano di lottizzazione alle autorità competenti.
47. Il 27 marzo 1991, ai sensi dell’articolo 13 della legge regionale n. 45 del 1989, la Regione Sardegna diede il nulla osta per la costruzione di edifici ad una distanza minima di 150 metri dal mare, a condizione che, una volta costruiti, gli edifici fossero effettivamente utilizzati a fini turistici e alberghieri. Questo obbligo doveva figurare nel registro immobiliare.
48. Il 29 novembre 1991, la Regione Sardegna accordò alla società R.I.T.A. Sarda S.r.l. l’autorizzazione paesaggistica ai sensi della legge n. 431/1985 e dell’articolo 7 della legge n. 1497/1939 (paragrafi 93-96 infra).
49. Il comune di Golfo Aranci approvò definitivamente il progetto di lottizzazione il 17 dicembre 1991.
50. Il 22 aprile 1992 il comune di Golfo Aranci, previa autorizzazione della regione, autorizzò il sindaco a concedere una licenza edilizia in deroga che consentisse di realizzare un volume di opere edilizie superiore a quello previsto dal piano regolatore, al fine di realizzare delle opere alberghiere ricettive. Dal fascicolo risulta che il progetto di lottizzazione riguardava 330.026 metri quadrati.
51. Il 17 luglio 1992, la Regione Sardegna diede la sua autorizzazione definitiva al progetto.
52. Nel frattempo, il 22 giugno 1992 entrò in vigore la legge regionale n. 11/1992 che eliminava la possibilità di derogare al divieto di costruire vicino al mare e fissava la distanza minima di due chilometri per le abitazioni e di 500 metri per gli hotel. Per quanto riguardava le opere alberghiere ricettive, come i complessi residenziali turistico-alberghieri in questione, esse erano ormai assimilate alle abitazioni. Sempre secondo la stessa legge, la distanza minima di due chilometri doveva quindi essere rispettata, salvo nei casi in cui, prima del 17 novembre 1989, la convenzione di lottizzazione era già conclusa e i lavori di urbanizzazione erano già iniziati.
53. Il 17 luglio 1992 la Regione Sardegna autorizzò il sindaco a concedere alla società R.I.T.A. Sarda S.r.l. un permesso di costruire in deroga al piano regolatore comunale.
54. Il 13 agosto 1992 il sindaco di Golfo Aranci e la società R.I.T.A. Sarda S.r.l. stipularono una convenzione di lottizzazione. Ai sensi dell’articolo 10 di quest’ultima, gli edifici costruiti dovevano rimanere adibiti ad un uso turistico-alberghiero e non potevano essere venduti singolarmente per venti anni. La convenzione stabiliva che il piano di lottizzazione era conforme all’articolo 13 della legge regionale n. 45/1989 e alle altre norme urbanistiche e attestava che la società ricorrente aveva versato una garanzia pari al costo totale dei lavori di urbanizzazione. Quest’ultimi sarebbero stati a carico della società ricorrente, che avrebbe anche dovuto trasferire al comune, a titolo gratuito, il 30 % della superficie del terreno per la costruzione delle opere di urbanizzazione primaria.
55. Il 31 agosto 1992 il comune di Golfo Aranci rilasciò il permesso di costruire per le opere di urbanizzazione primaria. Il 23 novembre 1992 il comune rilasciò il permesso di costruire per gli edifici.
56. Il 19 febbraio 1993, a seguito dell’entrata in vigore, il 22 giugno 1992 (paragrafo 52 supra), della legge regionale n. 11/1992, recante modifica della legge regionale n. 45/1989, la regione ha revocato alcune autorizzazioni concesse sulla base della legislazione precedente. La società ricorrente non era interessata.
57. I lavori iniziarono nel 1993. Nel 1997 erano stati edificati ottantotto alloggi, ossia meno di un terzo di quelli da costruire. Alcuni di essi erano stati venduti a privati, con una clausola che precisava che il bene doveva rimanere per anni destinato ad un uso turistico-alberghiero.
58. Il 28 gennaio 1995 la società R.I.T.A. Sarda S.r.l., alla ricerca di nuovi partner per ottimizzare il progetto e ripartire i rischi, chiede al comune se la vendita dei fabbricati a terzi fosse compatibile con la convenzione di lottizzazione. Il 14 febbraio 1995 il comune ritenne che la convenzione fosse redatta in modo sufficientemente chiaro e che, pertanto, non fosse necessario fornire precisazioni. Il comune espresse parere favorevole sulla possibilità di vendere gli immobili, ad eccezione della vendita singola e a condizione che la destinazione degli immobili rimanesse invariata.
59. L’11 marzo 1996 il comune, sollecitato nuovamente dalla società ricorrente, confermò il parere espresso il 14 febbraio 1995.
60. In una data non precisata la società R.I.T.A. Sarda S.r.l. stipulò un contratto preliminare di compravendita con la società Hotel Promotion Bureau S.r.l. avente ad oggetto parte dei terreni inclusi nella convenzione di lottizzazione e alcuni fabbricati edificati nel frattempo. Inoltre, il 15 gennaio 1996, la Hotel Promotion Bureau. S.r.l. concluse un contratto di appalto con la R.I.T.A. Sarda S.r.l. in base al quale quest’ultima si impegnava ad eseguire dei lavori di costruzione sui terreni oggetto del contratto preliminare di compravendita.
61. Il 26 febbraio 1997, prevedendo di divenire proprietaria dei terreni e degli immobili, la Hotel Promotion Bureau S.r.l. concluse anche degli accordi con un’agenzia di viaggi per affittare settimanalmente gli alloggi.
62. Il 22 ottobre 1997 la società R.I.T.A. Sarda S.r.l. vendette alla Hotel Promotion Bureau S.r.l. 36.859 metri quadrati di terreno e i fabbricati classificati «C2», ossia sedici alloggi destinati a un uso turistico-residenziale. Oltre agli immobili, la R.I.T.A. Sarda S.r.l. trasferì alla Hotel Promotion Bureau S.r.l. i diritti di costruire. Il prezzo di questa operazione fu fissato in 7.200.000.000 ITL, pari a 3.718.489,67 EUR.
63. Nel novembre 1997 la società R.I.T.A. Sarda S.r.l. era proprietaria di sedici alloggi e dei terreni interessati dal progetto di lottizzazione, al netto della particella n. 644 e di quelli che erano stati venduti alla Hotel Promotion Bureau S.r.l. Quest’ultima era proprietaria dei terreni acquistati e di sedici alloggi.
64. Il 26 marzo 1998 il Comune approvò la voltura del permesso di costruire riguardante i terreni e gli immobili acquistati dalla Hotel Promotion Bureau S.r.l.
65. Il 3 aprile 2006, a seguito della richiesta di un certificato urbanistico presentata dalla società R.I.T.A. Sarda S.r.l. relativo ai beni contestati per il periodo 1990-1997, il Comune precisò che la convenzione di lottizzazione stipulata con la R.I.T.A. Sarda S.r.l. e le autorizzazioni concesse erano compatibili con le norme urbanistiche in vigore all’epoca e, in particolare, con la legge regionale n. 45/1989; di conseguenza, il Comune ritenne che il reato di lottizzazione abusiva non si configurasse nel caso di specie.
2) Il procedimento penale
66. Nel 1997 il procuratore della Repubblica di Olbia avviò un’indagine penale nei confronti di M.C. e L.C., rappresentanti legali delle società ricorrenti. Costoro erano sospettati di vari reati, in particolare di lottizzazione abusiva ai sensi dell’articolo 20 della legge n. 47/1985, per aver costruito troppo vicino al mare e senza permesso di costruire, e di truffa dal momento che avevano cambiato la destinazione degli immobili in violazione della convenzione di lottizzazione.
67. Il 20 novembre 1997 i terreni e gli edifici costruiti furono sottoposti a sequestro conservativo.
68. Con ordinanza del 17 gennaio 2000, il tribunale di Sassari restituì i terreni e i fabbricati agli aventi diritto.
69. Con sentenza del 31 marzo 2003, il tribunale di Olbia assolse nel merito M.C. e L.C. da tutti i reati di cui erano stati accusati, salvo quello di lottizzazione abusiva, che fu dichiarato prescritto.
70. In considerazione dell’entrata in vigore della legge regionale n. 11/1992 (paragrafo 52 supra) e della nuova distanza minima dal mare introdotta da questo testo, il tribunale ritenne che il comune di Golfo Aranci non avrebbe mai dovuto rilasciare le licenze edilizie e che le autorizzazioni rilasciate in precedenza non potevano legittimare una situazione di questo tipo. A suo parere, le licenze edilizie erano contrarie alla legge o, quanto meno, inefficaci. Il tribunale precisò che le costruzioni contestate, pur essendo state realizzate in conformità alle autorizzazioni rilasciate dal Comune, contrastavano con i divieti previsti dalla legge e costituivano una lottizzazione abusiva. Aggiunse che la vendita degli alloggi ai privati sollevava dubbi circa l’uso turistico-alberghiero e che tale cambio di destinazione confermava il carattere abusivo dei lavori effettuati. In conclusione, dispose la confisca dei beni precedentemente sequestrati e il trasferimento della proprietà al comune di Golfo Aranci ai sensi dell’articolo 19 della legge n. 47/1985.
71. Per quanto riguarda in particolare l’accusa di truffa, il tribunale ritenne che il reato non fosse costituito: per lui, il Comune non aveva subito alcun pregiudizio economico in quanto i costi delle opere di urbanizzazione erano rimasti invariati anche riguardo al cambio di destinazione. Inoltre, ritenne che l’esistenza dell’elemento soggettivo, ossia l’intenzione di truffare il comune, non fosse stata dimostrata, dato che la vendita mirava ad alleggerire le difficoltà economiche della società R.I.T.A. Sarda S.r.l. Peraltro, il tribunale rammentò che il comune aveva dato alla società un parere favorevole sulla vendita degli immobili.
72. Con sentenza dell’11 ottobre 2004, la corte d’appello di Cagliari confermò la decisione di non doversi procedere fondata dal tribunale di Olbia sulla prescrizione, e ribadì che il Comune di Golfo Aranci non avrebbe dovuto rilasciare le licenze edilizie, che erano illegittime e comunque prive di efficacia. La corte d’appello dichiarò che le opere realizzate erano de facto incompatibili con la legge regionale che le vietava. Osservò, inoltre, che tra il mese di marzo 1995 e quello di novembre 1997 la maggior parte degli alloggi costruiti erano stati venduti, fatto che aveva cambiato la destinazione d’uso. Per quanto riguarda l’accusa di truffa, confermò il proscioglimento dei rappresentanti legali delle società ricorrenti riprendendo gli stessi motivi adottati dal tribunale su questo punto, e confermò l’ordinanza di confisca.
73. M. C. e L. C. proposero ricorso per cassazione. Con sentenza del 15 febbraio 2007, la Corte di cassazione respinse il loro ricorso.
3) Gli ultimi sviluppi
74. Secondo le informazioni fornite dal Governo, alla data del 29 luglio 2015 i singoli acquirenti degli immobili confiscati ne avevano ancora la piena disponibilità. In precedenza, il 21 maggio 2015, con delibera del consiglio comunale di Golfo Aranci era stato riconosciuto l’interesse reale della collettività a mantenere il complesso edilizio confiscato, facendo riferimento, tra l’altro, alla possibilità di utilizzare gli alloggi per situazioni di emergenza nel caso in cui le autorità locali decidessero di concedere direttamente o indirettamente l’uso dei beni a titolo oneroso a persone a basso reddito.
C. Falgest S.r.l. e sig. Gironda
1) Il progetto di lottizzazione
75. La Società Falgest S.r.l. e il sig. Filippo Gironda erano comproprietari in parti uguali di un appezzamento di terreno di 11.870 metri quadrati situato a Testa di Cane e a Fiumarella di Pellaro (Reggio Calabria). Il piano di occupazione del suolo prevedeva per questo terreno la possibilità di costruire unicamente complessi residenziali ad uso turistico e alberghiero.
76. Il 12 ottobre 1994 i ricorrenti chiesero un permesso per costruire un complesso residenziale turistico composto da quarantadue case, dotato di impianti sportivi.
77. Il 15 settembre 1997 il comune di Reggio Calabria rilasciò il permesso di costruire.
78. A seguito di un accertamento, il comune constatò una difformità rispetto al progetto. Il 26 gennaio 1998 ordinò la sospensione dei lavori.
79. Il 29 gennaio 1998, i ricorrenti presentarono una variante in corso d’opera – che prevedeva un numero inferiore di case (quaranta invece di quarantadue) e restringeva la zona di costruzione. Questa variante doveva consentire di regolarizzare il progetto adeguandolo alle disposizioni della legge n. 47/1985.
80. Il 10 febbraio 1998 il Sindaco di Reggio Calabria annullò l’ordine di sospensione dei lavori in quanto le difformità riscontrate rispetto al progetto di costruzione potevano essere regolarizzate con la variante presentata in fase di costruzione ai sensi dell’articolo 15 della legge n. 47/1985.
81. Il 1o ottobre 1998 un perito nominato dal comune di Reggio Calabria constatò la conformità dei lavori alla variante presentata. I lavori proseguirono.
2) Il procedimento penale
82. Nel 2002 il procuratore della Repubblica di Reggio Calabria avviò un’indagine nei confronti del sig. Gironda, in qualità di comproprietario del bene, e di altre cinque persone, ossia un amministratore della società, due firmatari del progetto immobiliare e due direttori dei lavori, tutti sospettati di vari reati, in particolare di lottizzazione abusiva ai sensi dell’articolo 20 della legge n. 47/1985.
83. Con sentenza del 22 gennaio 2007, il tribunale di Reggio Calabria assolse gli imputati da tutti i reati perché il fatto non sussisteva, ad eccezione del reato di lottizzazione abusiva, per il quale pronunciò un non luogo a procedere per prescrizione. Osservò che il progetto riguardava la costruzione di case per uso turistico-alberghiero. Ora, a suo parere, le caratteristiche strutturali ed alcuni elementi di prova lasciavano pensare che la vera finalità del progetto fosse la vendita di case ai privati, fatto che metteva in dubbio l’uso turistico-alberghiero del complesso. Il tribunale ritenne che il cambio di destinazione rendesse abusiva la lottizzazione. In conclusione, ordinò la confisca dei terreni e delle opere realizzate e il trasferimento della proprietà di tali beni al comune di Reggio Calabria ai sensi dell’articolo 19 della legge n. 47/1985.
84. Con sentenza del 28 aprile 2009 la corte d’appello di Reggio Calabria assolse i ricorrenti da tutti i reati perché il fatto non sussisteva, compreso quello di lottizzazione abusiva. Annullò il provvedimento di confisca e ordinò la restituzione dei beni ai proprietari.
85. In particolare, la corte d’appello ritenne che il progetto approvato fosse compatibile con il piano d’occupazione e con le disposizioni urbanistiche. In assenza di contratto o di compromesso di compravendita, giudicò che non vi era alcuna prova del cambio di destinazione delle opere realizzate e ne dedusse che la lottizzazione non era abusiva.
86. Con sentenza del 22 aprile 2010, depositata in cancelleria il 27 settembre 2010, la Corte di cassazione annullò senza rinvio la sentenza della corte d’appello, ritenendo che il cambio di destinazione degli immobili costruiti fosse provato da dichiarazioni rese da terzi e da alcuni documenti inseriti nel fascicolo. Per la suprema Corte si trattava quindi di una lottizzazione abusiva realizzata dagli imputati (reato che era prescritto, il che comportava un non luogo a procedere). Conseguentemente, i beni in contestazione furono nuovamente interessati dalla decisione di confisca emessa in primo grado dal tribunale di Reggio Calabria. Il proscioglimento degli imputati fu confermato.
3) Lo stato attuale dei beni confiscati
87. Secondo una perizia del 5 maggio 2015, redatta da un perito nominato dai ricorrenti, il complesso sequestrato agli interessati si trova in uno stato avanzato di abbandono e di incuria in quanto il Comune, proprietario dei luoghi, non ha effettuato, secondo i ricorrenti, alcuna attività di manutenzione degli spazi.
II. IL DIRITTO E LA PRASSI INTERNI PERTINENTI
A. Principi generali di diritto penale
88. L’articolo 27, comma 1, della Costituzione italiana prevede che «la responsabilità penale è personale». La Corte costituzionale ha ripetutamente affermato che non vi può essere responsabilità oggettiva in materia penale (si veda, fra altre, la sentenza n. 1 emessa dalla Corte costituzionale il 10 gennaio 1997). L’articolo 27, comma 3, della Costituzione prevede che «le pene (...) devono tendere alla rieducazione del condannato».
89. L’articolo 25 della Costituzione, commi secondo e terzo, dispone che «nessuno può essere punito se non in forza di una legge che sia entrata in vigore prima del fatto commesso» e che «nessuno può essere sottoposto a misure di sicurezza se non nei casi previsti dalla legge».
90. Ai sensi dell’articolo 1 del codice penale, «nessuno può essere punito per un fatto che non sia espressamente preveduto come reato dalla legge, né con pene che non siano da essa stabilite». L’articolo 199 del codice penale, che riguarda le misure di sicurezza, stabilisce che nessuno può essere sottoposto a misure di sicurezza che non siano espressamente stabilite dalla legge e fuori dei casi dalla legge stessa preveduti.
91. Secondo l’articolo 42, comma 1, del codice penale, «nessuno può essere punito per una azione od omissione preveduta dalla legge come reato, se non l’ha commessa con coscienza e volontà». La stessa norma è prevista dall’articolo 3 della legge n. 689 del 25 novembre 1989 per quanto riguarda gli illeciti amministrativi.
92. L’articolo 5 del codice penale prevede che «nessuno può invocare a propria scusa l’ignoranza della legge penale». La Corte costituzionale (nella sentenza n. 364/1988) ha stabilito che questo principio non si applicava quando si trattava di un errore invincibile, per cui ora l’articolo deve essere letto come segue: « nessuno può invocare a propria scusa l’ignoranza della legge penale se non in caso di errore invincibile». Ha indicato come possibili cause del carattere oggettivamente invincibile dell’errore sulla legge penale la «assoluta oscurità del testo legislativo», le «assicurazioni erronee» di persone istituzionalmente destinate a giudicare sui fatti da realizzare, o un «gravemente caotico» atteggiamento interpretativo degli organi giudiziari.
B. Le disposizioni urbanistiche
93. La tutela dei luoghi che possono essere considerati bellezze naturali è disciplinata dalla legge n. 1497 del 29 giugno 1939, che consente allo Stato di imporre un vincolo paesaggistico ai siti da proteggere.
94. Con decreto del Presidente della Repubblica del 24 luglio 1977 n. 616, lo Stato ha delegato alle regioni le funzioni amministrative di tutela dei siti naturali di pregio.
1. La legge n. 431 dell’8 agosto 1985 (Disposizioni urgenti per la tutela delle zone di particolare interesse ambientale)
95. L’articolo 1 di questa legge sottopone a vincoli paesaggistici e ambientali ai sensi della legge n. 1497/1939, tra l’altro, i territori costieri situati a meno di 300 metri dalla battigia, anche per i terreni elevati sul mare. Ne deriva l’obbligo di richiedere alle autorità competenti un parere di conformità alla tutela del paesaggio per ogni progetto che modifichi lo stato di questi luoghi. I suddetti vincoli non si applicano ai terreni che rientrano nelle «zone urbane A e B», ossia i centri urbani e le zone limitrofe. Per i terreni inclusi in altre zone, i suddetti vincoli non si applicano ai terreni compresi in un piano di attuazione.
96. Con questa legge, il legislatore ha assoggettato tutto il territorio italiano a una protezione generalizzata. Colui che non rispetta i vincoli previsti dall’articolo 1 si espone, in particolare, alle sanzioni in materia urbanistica previste dall’articolo 20 della legge n. 47/1985 (paragrafo 104 infra).
2. La legge n. 10 del 27 gennaio 1977 (Norme in materia di edificabilità dei suoli)
97. L’articolo 13 di questa legge prevede che l’attuazione degli strumenti urbanistici generali avviene sulla base di programmi di attuazione che delimitano le zone nelle quali debbono realizzarsi le previsioni di detti strumenti e le relative urbanizzazioni.
98. Spetta alle regioni decidere il contenuto ed il procedimento di formazione dei programmi pluriennali di attuazione, e di individuare i comuni esonerati dall’obbligo di adottare questi piani.
99. Nei comuni obbligati ad adottare questo tipo di piani, le concessioni edilizie possono essere rilasciate dal sindaco se riguardano beni situati all’interno di una zona compresa nel programma di attuazione (salvo eccezioni previste dalla legge) e se il progetto è conforme al piano regolatore generale.
100. Ai sensi dell’articolo 9, i comuni esonerati dall’obbligo di adottare un piano di attuazione possono rilasciare le concessioni edilizie.
3. La legge n. 56 della Regione Puglia del 31 maggio 1980
101. L’articolo 51, comma f), di questa legge è così formulato:
« (...)Fino all’entrata in vigore dei piani territoriali (...)
f) È vietata qualsiasi opera di edificazione entro la fascia di 300 metri dal confine del demanio marittimo, o dal ciglio più elevato sul mare.
Per gli strumenti urbanistici vigenti o adottati alla data di entrata in vigore della presente legge, è consentita la edificazione solo nelle zone omogenee A, B, e C dei centri abitati e negli insediamenti turistici; è altresì consentita la realizzazione di opere pubbliche ed il completamento degli insediamenti industriali ed artigianali in atto alla data di entrata in vigore della presente legge, secondo le previsioni degli strumenti urbanistici stessi.»
4. La legge n. 47 del 28 febbraio 1985 (Norme in materia di controllo dell’attività urbanistico-edilizia. Sanzioni amministrative e penali, recupero e sanatoria delle opere edilizie)
102. Ai sensi dell’articolo 18 di questa legge, nella versione vigente all’epoca dei fatti:
«Si ha lottizzazione abusiva di terreni a scopo edificatorio quando vengono iniziate opere che comportino trasformazione urbanistica (...) dei terreni stessi in violazione delle prescrizioni degli strumenti urbanistici, vigenti o adottati, o comunque stabilite dalle leggi statali o regionali o senza la prescritta autorizzazione (...); nonché quando tale trasformazione venga predisposta attraverso il frazionamento e la vendita, o atti equivalenti, del terreno in lotti che, per le loro caratteristiche, (...)denuncino in modo non equivoco la destinazione a scopo edificatorio. (...)».
103. L’articolo 19 di questa legge prevede la confisca delle opere abusive o dei terreni abusivamente lottizzati, quando i giudici penali hanno accertato con sentenza definitiva che vi è stata lottizzazione abusiva. La sentenza penale è immediatamente trascritta nei registri immobiliari.
104. Ai sensi dell’articolo 20, in caso di lottizzazione abusiva come definita dall’articolo 18 della stessa legge, le sanzioni penali sono l’arresto fino a due anni e l’ammenda fino a 100 milioni di lire italiane (circa 51.646 EUR). Non viene menzionata la confisca.
5. Testo unico in materia edilizia (Decreto del presidente della Repubblica n. 380 del 6 giugno 2001)
105. Il decreto del Presidente della Repubblica n. 380 del 6 giugno 2001 (Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia) ha codificato le norme esistenti, soprattutto in materia di licenze edilizie.
106. L’articolo 30, comma 1, del testo unico, che riprende senza modificarlo l’articolo 18, comma 1, della legge n. 47/1985 recita
«Si ha lottizzazione abusiva di terreni a scopo edificatorio quando vengono iniziate opere che comportino trasformazione urbanistica (...) dei terreni stessi in violazione delle prescrizioni degli strumenti urbanistici, vigenti o adottati, o comunque stabilite dalle leggi statali o regionali o senza la prescritta autorizzazione (...); nonché quando tale trasformazione venga predisposta attraverso il frazionamento e la vendita, o atti equivalenti, del terreno in lotti che, per le loro caratteristiche, (...) denuncino in modo non equivoco la destinazione a scopo edificatorio.»
107. Secondo l’articolo 30, commi 7 e 8, del testo unico, che riprende senza modificarlo l’articolo 18, commi 7 e 8, della legge n. 47/1985, in caso di lottizzazione di terreni senza autorizzazione del comune, quest’ultimo sospende, con ordinanza, le attività di lottizzazione riguardanti i terreni in questione. L’autorità vieta, inoltre, che i terreni e le opere costruite possano essere oggetto di transazione. L’ordinanza di sospensione deve essere registrata nei registri immobiliari. Se non viene revocata entro i 90 giorni successivi, i terreni lottizzati sono acquisiti a titolo gratuito al patrimonio del comune nel cui territorio è stata realizzata la lottizzazione. In seguito, il comune deve prevedere la demolizione delle costruzioni. In caso di inerzia del comune, la regione può adottare le misure che ritiene necessarie e, al tempo stesso, deve informarne il procuratore in vista di un’eventuale esercizio dell’azione penale.
108. Al momento della codifica, gli articoli 19 e 20 della legge n. 47/1985 sono stati riuniti senza modifica in un’unica disposizione, ossia l’articolo 44 del testo unico, così intitolato: «Art. 44 (L) – Sanzioni penali (...).» L’articolo 44, comma 2, del testo unico riprende l’articolo 19 della legge n. 47/1985, come modificato dall’articolo 3 del decreto-legge n. 146 del 23 aprile 1985, convertito nella legge n. 298 del 21 giugno 1985. L’articolo 44 dispone che:
«2. La sentenza definitiva del giudice penale che accerta che vi è stata lottizzazione abusiva, dispone la confisca dei terreni, abusivamente lottizzati e delle opere abusivamente costruite. Per effetto della confisca i terreni sono acquisiti di diritto e gratuitamente al patrimonio del comune nel cui territorio è avvenuta la lottizzazione. La sentenza definitiva è titolo per la immediata trascrizione nei registri immobiliari.»
C. Il reato di lottizzazione abusiva
1. Le forme del reato
109. Secondo la definizione contenuta nell’articolo 18, comma 1, della legge n. 47/1985 nonché nell’articolo 30, comma 1, del testo unico, la lottizzazione abusiva può presentarsi sotto quattro forme:
• Lottizzazione abusiva «materiale»;
• Lottizzazione abusiva «negoziale»;
• Lottizzazione abusiva «cosiddetta mista»;
• Lottizzazione abusiva mediante mutamento della destinazione d’uso di edifici.
a. Lottizzazione abusiva «materiale»
110. Questo illecito rinvia a un progetto di sviluppo urbano che comprende la costruzione di edifici o di infrastrutture, o che può conferire a un determinato territorio un assetto diverso rispetto a quello previsto dalle norme urbanistiche. Secondo la tipologia delle norme violate, si distinguono due forme diverse di lottizzazione abusiva in questa categoria:
i. la lottizzazione abusiva «materiale» formale, quando la trasformazione urbanistica è sprovvista di autorizzazione o in contrasto con l’autorizzazione accordata.
ii. La lottizzazione abusiva «materiale» sostanziale, quando la trasformazione urbanistica è stata autorizzata dall’amministrazione (il comune e, eventualmente, la regione), ma questa autorizzazione non è legittima in quanto non conforme ai documenti urbanistici, alla legislazione regionale o alle leggi nazionali.
111. Fino alla sentenza delle Sezioni Unite della Corte di cassazione n. 5115 del 2002 (causa Salvini e altri) la nozione di lottizzazione abusiva materiale sostanziale era contestata. Secondo una giurisprudenza della Corte di cassazione, il reato di lottizzazione abusiva non si configurava nel caso di autorizzazione rilasciata dalle autorità competenti (Cass., 1988, causa Brunotti, e Cass., sentenza n. 6094, 1991, causa Ligresti e altri). L’assetto del territorio era inquadrato da una serie di atti amministrativi che, a partire dal piano regolatore più generale, portavano all’adozione dell’atto che poteva regolare il caso in esame. Il giudice penale non si poteva rifiutare di applicare l’atto amministrativo di autorizzazione, salvo che questo atto non fosse considerato inesistente o invalido (Cass., causa Ligresti e altri, sopra citata). Non appena la lottizzazione abusiva violava la competenza dell’amministrazione in materia di pianificazione del territorio, la contravvenzione si configurava quando era creata una nuova zona urbanizzata, al di fuori di ogni controllo preventivo del comune (Cass., 1980, causa Peta, e Cass., causa Brunotti, sopra citata). In conclusione, secondo questa giurisprudenza, la lottizzazione era abusiva solo quando non era autorizzata, ma non nell’ipotesi in cui, pur essendo autorizzata, l’attività non era considerata conforme ad altre norme urbanistiche.
112. Nella sentenza n. 5115 del 2002, le Sezioni Unite hanno preso in esame una nuova giurisprudenza, ormai consolidata, secondo la quale la contravvenzione si configura non solo nel caso in cui le opere sono in corso di realizzazione senza essere state oggetto di una autorizzazione o in violazione delle modalità fissate nell’autorizzazione, ma anche nel caso di autorizzazione non conforme ad altre norme urbanistiche, in particolare regionali o nazionali (reato di lottizzazione materiale «sostanziale»). Secondo questa giurisprudenza, la lottizzazione abusiva «materiale formale» deve essere considerata come un’ipotesi residuale rispetto alla lottizzazione abusiva «giuridica».
b. Lottizzazione abusiva «giuridica»
113. La contravvenzione si configura anche quando la trasformazione urbanistica è realizzata attraverso il frazionamento e la vendita (o con atti equivalenti) del terreno in lotti che, per loro natura, dimostrano incontestabilmente la destinazione reale, diversa da quella prevista dal regolamento urbanistico. In questa ipotesi, la trasformazione urbanistica non è causata da un’attività materiale (la costruzione delle opere), ma è esclusivamente giuridica (Cass., 2009, causa Quarta). Se agli atti giuridici si aggiunge un’attività di costruzione, non si è più nell’ipotesi di lottizzazione «giuridica» ma nell’ipotesi di lottizzazione abusiva mista (Cass., sentenza n. 618, 2012). La lottizzazione giuridica è una contravvenzione che implica una pluralità di autori, quanto meno il venditore e l’acquirente dei lotti.
c. Lottizzazione abusiva mista
114. Questa forma di lottizzazione abusiva si riferisce ad un’attività giuridica di frazionamento di un terreno in lotti e all’attività edilizia che ne consegue (Cass., sentenza n. 6080, 2008, causa Casile, Cass., sentenza n. 45732, 2012, causa Farabegoli, e Cass., sentenza n. 3454, 2013, causa Martino).
d. Lottizzazione abusiva mediante mutamento della destinazione d’uso di edifici
115. Infine, la giurisprudenza ha inserito nel concetto di lottizzazione abusiva l’ipotesi del cambio di destinazione delle opere realizzate in un’area il cui piano di lottizzazione era stato precedentemente approvato. Il mutamento può essere realizzato, ad esempio, con il frazionamento di un complesso immobiliare a vocazione turistico-alberghiera sotto forma di vendita separata di immobili a privati per uso residenziale. Questo cambio di destinazione deve essere tale da modificare l’assetto del territorio. Tale forma di lottizzazione può rientrare nella categoria delle lottizzazioni materiali o giuridiche a seconda che si ponga l’accento sull’esistenza di costruzioni (elemento materiale) o sul modo in cui viene effettuata la trasformazione urbanistica, cioè con un atto giuridico (si veda, in tal senso, Cass., sentenza n. 20569, 2015). Benché questa forma di lottizzazione non implichi un’attività edilizia non autorizzata, la giurisprudenza ritiene che essa rientri nelle ipotesi previste dall’articolo 30 del testo unico, in quanto la vendita separata degli immobili comporta necessariamente il frazionamento dei terreni (Cass., causa Farabegoli, sopra citata).
2. Gli interessi giuridici lesi dal reato di lottizzazione abusiva
116. Secondo la Corte di cassazione, con la previsione del reato contravvenzionale di lottizzazione abusiva, il legislatore intendeva tutelare due interessi distinti: da un lato, voleva assicurare che la trasformazione del territorio avvenisse sotto il controllo dell’amministrazione responsabile della pianificazione dell’assetto territoriale (in particolare considerando come illecito penale la lottizzazione abusiva materiale formale e la lottizzazione abusiva giuridica) (Cass., causa Salvini e altri, sopra citata, Cass., sentenza n. 4424, 2005, e Consiglio di Stato, sentenza n. 5843, 2003), evitando così il rischio di lavori di urbanizzazione imprevisti o diversi da quelli originariamente previsti (Cass., sentenza n. 27289, 2012, causa Dotta); d’altra parte, il suo scopo era quello di garantire la conformità alle norme urbanistiche della trasformazione del territorio (è il caso delle lottizzazioni autorizzate ma contrarie ad altre leggi, cioè i casi di lottizzazione materiale sostanziale – Cass., causa Salvini e altri, sopra citata, Cass., sentenza n. 4424 sopra citata, e Consiglio di Stato n. 5843, sopra citata).
117. La Corte di cassazione ha espressamente stabilito che la contravvenzione di lottizzazione abusiva costituiva un reato di pericolo. In particolare, in una causa in cui ha stabilito un parallelo con il reato di costruzione abusiva di un immobile, ha parlato di pericolo astratto, cioè di presunzione inconfutabile di pericolo, in base alla quale l’autore del reato è punito indipendentemente dall’esistenza di un pericolo concreto (Cass., sentenza n. 20243, 2009, causa De Filippis).
D. La confisca come sanzione della lottizzazione abusiva
1. La natura della confisca
118. La Corte di cassazione ha sempre riconosciuto la confisca come «sanzione». Inizialmente, l’aveva classificata nella categoria delle sanzioni penali. Di conseguenza, la confisca poteva essere applicata solo ai beni dell’imputato riconosciuto colpevole del reato di lottizzazione abusiva, ai sensi dell’articolo 240 del codice penale (Cass., causa Brunotti sopra citata, Cass., S.U., 1990, causa Cancilleri, e Cass., causa Ligresti sopra citata).
119. Con sentenza del 12 novembre 1990, la Corte di cassazione (causa Licastro) ha stabilito che la confisca è una sanzione amministrativa obbligatoria, indipendente dalla condanna penale. Secondo la suprema Corte, questa sanzione poteva quindi essere pronunciata nei confronti di terzi dal momento che all’origine della confisca vi era una situazione (ad esempio, una costruzione o una lottizzazione) che era materialmente abusiva, indipendentemente dall’esistenza dell’elemento soggettivo. Di conseguenza, la confisca può essere disposta quando l’autore è assolto perché il fatto non costituisce reato, ma non può essere disposta se l’autore è assolto perché il fatto non sussiste.
120. Questa giurisprudenza è stata ampiamente seguita (Cass., 1995, causa Besana, Cass., sentenza n. 331, 15 maggio 1997, causa Sucato, Cass., sentenza n. 3900, 23 dicembre 1997, causa Farano, Cass., sentenza n. 777, 6 maggio 1999, causa Iacoangeli, e Cass., 25 giugno 1999, causa Negro). Con la ordinanza n. 187 emessa nel 1998, la Corte costituzionale ha riconosciuto la natura amministrativa della confisca.
121. Nonostante l’approccio adottato dalla Corte nella decisione Sud Fondi S.r.l. e altri c. Italia del 2007 (Sud Fondi S.r.l. e altri c. Italia (dec), n. 75909/01, 30 agosto 2007), confermata dalle sentenze Sud Fondi S.r.l. e altri c. Italia (merito, sopra citata) nel 2009 e Varvara c. Italia (n. 17475/09, 29 ottobre 2013), la Corte di cassazione e la Corte costituzionale hanno ribadito la tesi secondo la quale la confisca contestata è una sanzione di natura amministrativa (Cass.., Sentenza n. 42741, 2008, Cass. S.U., sentenza n. 4880, 2015, e Corte costituzionale, sentenza n. 49, 2015). Tuttavia, entrambe hanno riconosciuto che il giudice penale doveva adottare tale misura nel rispetto delle norme di tutela previste dagli articoli 6 e 7 della Convenzione (si veda, ad esempio, Cass., Ord., sentenza n. 24877, 2014). La Corte di cassazione ha esplicitamente confermato il carattere afflittivo della confisca (Cass., sentenza n. 39078 del 2009, e Cass., sentenza n. 5857 del 2011). Nella sentenza n. 21125 del 2007, ha affermato che la funzione principale della confisca era quella di deterrente.
122. Pertanto, l’applicazione della sanzione è autorizzata anche quando il procedimento penale di lottizzazione abusiva non dia luogo alla condanna «formale» dell’imputato (Cass., sentenza n. 39078 del 2009, e Corte costituzionale, sentenza n. 49 del 2015), a meno che l’imputato sia estraneo alla commissione dei fatti e sia stata accertata la sua buona fede (Cass., sentenza n. 36844 del 2009).
2. Il ruolo del giudice penale nell’applicazione della sanzione
123. La confisca per lottizzazione abusiva può essere disposta da un’autorità amministrativa (il comune o, in mancanza, la regione) o da un giudice penale.
124. La competenza delle autorità giudiziarie penali in materia di confisca è strettamente legata al loro potere di pronunciarsi sulla responsabilità penale delle persone nei casi di lottizzazione abusiva. Di conseguenza, se il reato di lottizzazione abusiva è prescritto prima dell’avvio del procedimento penale, l’autorità giudiziaria che pone fine successivamente al procedimento non può ordinare una misura di confisca: può farlo solo se il termine di prescrizione scade dopo l’avvio del procedimento penale.
125. Nel caso di una lottizzazione abusiva materiale formale o di lottizzazione abusiva giuridica realizzata in assenza o in violazione di un’autorizzazione, dalla giurisprudenza interna emergono due dottrine. Secondo la prima, il giudice penale svolge un ruolo di supplenza (Cass., sentenza n. 42741 del 2008, Cass., sentenza n. 5857 del 2011, e Cass., ordinanza n. 24877 del 2014).
126. Secondo l’altra dottrina, la confisca prevista dall’articolo 44 del testo unico in materia edilizia costituisce l’espressione di un potere sanzionatorio attribuito dalla legge al giudice penale, che non ha carattere sussidiario o sostitutivo, ma che è autonomo rispetto a quello dell’autorità amministrativa. Secondo la Corte di cassazione, occorre considerare definitivamente superata in materia urbanistica la dottrina secondo cui il giudice penale sostituisce l’autorità amministrativa, in quanto la finalità di considerare la lottizzazione abusiva come un illecito penale è quella di assicurare la tutela del territorio (Cass., sentenza n. 37274, 2008, causa Varvara, e Cass., sentenza n. 34881, 2010, causa Franzese)
127. Inoltre, nel caso di lottizzazione abusiva materiale sostanziale, il ruolo del giudice penale consiste non solo nel verificare che non sia realizzata alcuna lottizzazione in mancanza o in violazione di un’autorizzazione, ma anche nello stabilire se la lottizzazione, autorizzata o meno, sia compatibile con altre norme di rango superiore all’atto autorizzativo. Per ordinare la confisca, il giudice penale deve stabilire l’esistenza dell’elemento oggettivo del reato di lottizzazione abusiva, ciò significa che deve accertarsi dell’esistenza di tutti gli elementi costitutivi della condotta criminosa. Ai sensi dell’articolo 18 della legge n. 47 del 1985, la nozione di comportamento illecito non si limita ai comportamenti che si verificano in mancanza di autorizzazione, ma comprende anche quelli che violano le norme urbanistiche e le norme regionali e nazionali (Cass., Salvini e altri, sopra citata). In questo contesto, la Corte di cassazione ha chiarito il rapporto tra l’atto dell’autorità amministrativa che autorizza la lottizzazione e il potere del giudice penale di stabilire se vi sia stata lottizzazione abusiva e ordinare la confisca. Ha precisato che, qualora l’autorizzazione non sia conforme ad altre norme urbanistiche, il giudice penale può condannare l’autore della lottizzazione e pronunciare la confisca senza tuttavia procedere ad alcuna valutazione, da un punto di vista amministrativo, dell’autorizzazione rilasciata. Poiché il giudice penale non ha il diritto di annullare l’autorizzazione, quest’ultima rimane valida (Cass., causa Salvini e altri sopra citata, Cass., causa Varvara sopra citata, e Cass. sentenza n. 36366, 2015, causa Faiola.
3. Gli effetti sulla confisca della regolarizzazione a posteriori della lottizzazione (sanatoria)
128. In caso di lottizzazione abusiva in mancanza o in violazione di un permesso di costruire, l’autorità amministrativa può evitare la pronuncia della confisca da parte del giudice penale solo se sono soddisfatte tutte le seguenti condizioni: a) la lottizzazione è stata sanata a posteriori dal comune; b) l’atto di sanatoria è legittimo; c) l’autorizzazione ex post facto (o la modifica del piano di assetto territoriale) è rilasciata prima che la condanna penale diventi definitiva. Pertanto, una volta passata in giudicato la condanna, la confisca non può più essere revocata neppure in caso di regolarizzazione a posteriori della lottizzazione da parte dell’autorità amministrativa (Cass., sentenza n. 21125 del 2007, causa Licciardello, Cass., sentenza n. 37274, 2008, causa Varvara, e Cass., causa Franzese, sopra citate).
129. Al contrario, in tutti i casi di lottizzazione abusiva che è stata autorizzata ma viola norme di rango superiore, il che rappresenta, secondo la Corte di cassazione, il caso più frequente (lottizzazione abusiva materiale sostanziale), l’autorità amministrativa non ha alcun potere di sanare. In tali casi il giudice penale agisce in piena autonomia e indipendenza dall’autorità amministrativa (Cass., sentenze nn. 21125 del 2007, 39078 del 2009, 34881 del 2010 e 25883 del 2013).
E. Giurisprudenza costituzionale
130. Nelle sentenze nn. 348 e 349 del 22 ottobre 2007 la Corte costituzionale si è pronunciata sul rango della Convenzione nella gerarchia delle fonti del diritto interno. L’articolo 117 della Costituzione, modificato dalla legge costituzionale n. 3 del 18 ottobre 2001, impone al legislatore di rispettare gli obblighi internazionali. Pertanto, la Corte costituzionale ha ritenuto che la Convenzione fosse una norma di rango intermedio tra il diritto comune e la Costituzione che doveva essere applicata secondo l’interpretazione della Corte.
131. Di conseguenza, secondo la Corte costituzionale, spetta al giudice di merito interpretare la norma interna in modo conforme alla Convenzione e alla giurisprudenza della Corte, ma, quando tale interpretazione si rivela impossibile o il giudice nutre dubbi sulla compatibilità della norma interna con la Convenzione, quest’ultimo è tenuto a sollevare una questione di legittimità costituzionale.
132. Nel gennaio e nel maggio 2014 la Corte costituzionale è stata adita rispettivamente dal tribunale di Teramo e dalla Corte di cassazione per due questioni di legittimità costituzionale relative all’articolo 44, comma 2, del decreto legislativo n. 380/2001, a seguito della sentenza Varvara c. Italia ((merito), n. 17475/09, 29 ottobre 2013).
133. Nella sentenza n. 49 del 26 marzo 2015, la Corte costituzionale ha dichiarato quanto segue:
«6.– Un’ulteriore causa di inammissibilità della questione sollevata dalla Corte di cassazione, e anche di quella sollevata dal Tribunale ordinario di Teramo, deriva dal fatto che entrambe sono basate su un duplice, erroneo presupposto interpretativo.
I giudici rimettenti, pur divergendo in ordine agli effetti che la sentenza Varvara dovrebbe produrre nell’ordinamento giuridico nazionale, sono convinti che con tale pronuncia la Corte EDU abbia enunciato un principio di diritto tanto innovativo, quanto vincolante per il giudice chiamato ad applicarlo, raggiungendo un nuovo approdo ermeneutico nella lettura dell’art. 7 della CEDU.
Il primo fraintendimento imputabile ai giudici a quibus verte sul significato che essi hanno tratto dalla sentenza della Corte di Strasburgo.
Nonostante le questioni siano state sollevate, in conformità ai casi oggetto dei giudizi principali, con specifico riferimento al divieto di adottare una misura riconducibile all’art. 7 CEDU unitamente ad una sentenza che abbia accertato la prescrizione del reato, è chiaro che il principio di diritto selezionato dai rimettenti mostra un respiro ben più ampio. La Corte europea, in definitiva, avrebbe affermato che, una volta qualificata una sanzione ai sensi dell’art. 7 della CEDU, e dunque dopo averla reputata entro questo ambito una “pena”, essa non potrebbe venire inflitta che dal giudice penale, attraverso la sentenza di condanna per un reato. Per effetto di ciò, la confisca urbanistica, che fino ad oggi continuava ad operare sul piano interno a titolo di sanzione amministrativa, irrogabile anzitutto dalla pubblica amministrazione, pur con l’arricchimento delle garanzie offerte dall’art. 7 della CEDU, sarebbe stata integralmente riassorbita nell’area del diritto penale, o, per dirlo in altri termini, alle tutele sostanziali assicurate dall’art. 7 si sarebbe aggiunto un ulteriore presidio formale, costituito dalla riserva di competenza del giudice penale in ordine all’applicazione della misura a titolo di “pena”, e perciò solo unitamente alla pronuncia di condanna.
Ne seguirebbe un corollario: l’illecito amministrativo, che il legislatore distingue con ampia discrezionalità dal reato (ordinanza n. 159 del 1994; in seguito, sentenze n. 273 del 2010, n. 364 del 2004 e n. 317 del 1996; ordinanze n. 212 del 2004 e n. 177 del 2003), appena fosse tale da corrispondere, in forza della CEDU, agli autonomi criteri di qualificazione della “pena”, subirebbe l’attrazione del diritto penale dello Stato aderente. Si sarebbe così operata una saldatura tra il concetto di sanzione penale a livello nazionale e quello a livello europeo. Per effetto di ciò, l’area del diritto penale sarebbe destinata ad allargarsi oltre gli apprezzamenti discrezionali dei legislatori, persino a fronte di sanzioni lievi, ma per altri versi pur sempre costituenti una “pena” ai sensi dell’art. 7 della CEDU (Grande Camera, sentenza 23 novembre 2006, Jussila c. Finlandia).
I rimettenti, nell’enunciazione di una simile premessa, non colgono che essa si mostra di dubbia compatibilità sia con la Costituzione, sia con la stessa CEDU, per come quest’ultima vive attraverso le pronunce della Corte di Strasburgo.
6.1.– (...) Come è noto, la Corte EDU, fin dalle sentenze 8 giugno 1976, Engel contro Paesi Bassi, e 21 febbraio 1984, Öztürk c. Germania, ha elaborato peculiari indici per qualificare una sanzione come una «pena» ai sensi dell’art. 7 della CEDU, proprio per scongiurare che i vasti processi di decriminalizzazione, avviati dagli Stati aderenti fin dagli anni 60 del secolo scorso, potessero avere l’effetto di sottrarre gli illeciti, così depenalizzati, alle garanzie sostanziali assicurate dagli artt. 6 e 7 della CEDU (si veda la sentenza Öztürk sopra citata).
Non è stata perciò posta in discussione la discrezionalità dei legislatori nazionali di arginare l’ipertrofia del diritto penale attraverso il ricorso a strumenti sanzionatori reputati più adeguati, e per la natura della sanzione comminata, e per i profili procedimentali semplificati connessi alla prima sede amministrativa di inflizione della sanzione. Piuttosto, si è inteso evitare che per tale via andasse disperso il fascio delle tutele che aveva storicamente accompagnato lo sviluppo del diritto penale, e alla cui difesa la CEDU è preposta.
In questo doppio binario, ove da un lato scorrono senza opposizione le scelte di politica criminale dello Stato, ma dall’altro ne sono frenati gli effetti di detrimento delle garanzie individuali, si manifesta in modo vivido la natura della CEDU, quale strumento preposto, pur nel rispetto della discrezionalità legislativa degli Stati, a superare i profili di inquadramento formale di una fattispecie, per valorizzare piuttosto la sostanza dei diritti umani che vi sono coinvolti, e salvaguardarne l’effettività.
È infatti principio consolidato che la «pena» può essere applicata anche da un’autorità amministrativa, sia pure a condizione che vi sia facoltà di impugnare la decisione innanzi ad un tribunale che offra le garanzie dell’art. 6 della CEDU, ma che non esercita necessariamente la giurisdizione penale (da ultimo, sentenza 4 marzo 2014, Grande Stevens e altri contro Italia, con riferimento ad una sanzione reputata grave). Si è aggiunto che la “pena” può conseguire alla definizione di un procedimento amministrativo, pur in assenza di una dichiarazione formale di colpevolezza da parte della giurisdizione penale (sentenza 11 gennaio 2007, Mamidakis c. Grecia).
6.2.– (...) Simili espressioni, linguisticamente aperte ad un’interpretazione che non costringa l’accertamento di responsabilità nelle sole forme della condanna penale, ben si accordano sul piano logico con la funzione, propria della Corte EDU, di percepire la lesione del diritto umano nella sua dimensione concreta, quale che sia stata la formula astratta con cui il legislatore nazionale ha qualificato i fatti.
Questa Corte deve concludere che i giudici a quibus non solo non erano tenuti ad estrapolare dalla sentenza Varvara il principio di diritto dal quale muovono gli odierni incidenti di legittimità costituzionale, ma avrebbero dovuto attestarsi su una lettura ad esso contraria. Quest’ultima è infatti compatibile con il testo della decisione e gli estremi della vicenda decisa, più armonica rispetto alla tradizionale logica della giurisprudenza europea, e comunque rispettosa del principio costituzionale di sussidiarietà in materia penale, nonché della discrezionalità legislativa nella politica sanzionatoria degli illeciti, con eventuale opzione per la (interna) natura amministrativa della sanzione.
Le garanzie che l’art. 7 della CEDU offre rispetto alla confisca urbanistica sono certamente imposte, nell’ottica della Corte di Strasburgo, dall’eccedenza che tale misura può produrre rispetto al ripristino della legalità violata (sentenza 20 gennaio 2009, Sud Fondi S.r.l. e altri c. Italia), a propria volta frutto delle modalità con cui l’istituto è configurato nel nostro ordinamento.
Esse però non pongono in ombra che la potestà sanzionatoria amministrativa, alla quale tale misura è affidata prima dell’eventuale intervento del giudice penale, ben si lega con l’interesse pubblico alla «programmazione edificatoria del territorio» (sentenza n. 148 del 1994), alla cui cura è preposta la pubblica amministrazione. Un interesse, vale la pena di aggiungere, che non è affatto estraneo agli orizzonti della CEDU (sentenza 8 novembre 2005, Saliba c. Malta).
Allo stato, e salvo ulteriori sviluppi della giurisprudenza europea (in seguito al deferimento alla Grande Camera di controversie attinenti a confische urbanistiche nazionali, nei ricorsi n. 19029/11, n. 34163/07 e n. 1828/06), deve perciò ritenersi erroneo il convincimento, formulato dai rimettenti come punto di partenza dei dubbi di costituzionalità, che la sentenza Varvara sia univocamente interpretabile nel senso che la confisca urbanistica possa essere disposta solo unitamente ad una sentenza di condanna da parte del giudice per il reato di lottizzazione abusiva.
7.– (...) Non sempre è di immediata evidenza se una certa interpretazione delle disposizioni della CEDU abbia maturato a Strasburgo un adeguato consolidamento, specie a fronte di pronunce destinate a risolvere casi del tutto peculiari, e comunque formatesi con riguardo all’impatto prodotto dalla CEDU su ordinamenti giuridici differenti da quello italiano. Nonostante ciò, vi sono senza dubbio indici idonei ad orientare il giudice nazionale nel suo percorso di discernimento: la creatività del principio affermato, rispetto al solco tradizionale della giurisprudenza europea; gli eventuali punti di distinguo, o persino di contrasto, nei confronti di altre pronunce della Corte di Strasburgo; la ricorrenza di opinioni dissenzienti, specie se alimentate da robuste deduzioni; la circostanza che quanto deciso promana da una sezione semplice, e non ha ricevuto l’avallo della Grande Camera; il dubbio che, nel caso di specie, il giudice europeo non sia stato posto in condizione di apprezzare i tratti peculiari dell’ordinamento giuridico nazionale, estendendovi criteri di giudizio elaborati nei confronti di altri Stati aderenti che, alla luce di quei tratti, si mostrano invece poco confacenti al caso italiano.
Quando tutti, o alcuni di questi indizi si manifestano, secondo un giudizio che non può prescindere dalle peculiarità di ogni singola vicenda, non vi è alcuna ragione che obblighi il giudice comune a condividere la linea interpretativa adottata dalla Corte EDU per decidere una peculiare controversia, sempre che non si tratti di una “sentenza pilota” in senso stretto.»
F. La confisca senza condanna nel diritto italiano
134. La confisca è normalmente considerata una misura penale ai sensi dell’articolo 240 del codice penale. In linea di principio, l’applicazione di tale misura, soprattutto per quanto riguarda la confisca prevista dal primo comma di questo articolo, dipende dalla condanna dell’imputato. Nel diritto italiano esistono altre forme di confisca senza condanna, ad esempio la confisca diretta dei proventi di un reato (Cass., sentenza n. 31617, 2015, causa Lucci); la confisca preventiva ai sensi dell’articolo 2, comma 3, della legge 31 maggio 1965, n. 575 e dell’articolo 24 del codice antimafia; la confisca relativa ai reati di contrabbando ai sensi dell’articolo 301 del D.P.R. n. 43/1973, come modificato dall’articolo 11 della legge 413/1991 (Cass., sentenza n. 8330, 2014, causa Antonicelli e altri); la confisca di animali (articolo 4 della legge n. 150 del 1992, Cass., sentenza n. 24815, 2013); o la confisca di opere d’arte e beni culturali (articolo 174, comma 3, del decreto legislativo n. 42 del 2004, Cass., sentenza n. 42458, 2015, Amalgià).
G. Altre disposizioni
135. L’articolo 676 del codice di procedura penale consente, in particolare alle persone non coinvolte in procedimenti penali che abbiano ripercussioni sui loro beni, di chiedere la revoca della confisca secondo le modalità previste dagli articoli 665 e seguenti dello stesso codice.
136. Ai sensi dell’articolo 31, comma 9, del testo unico in materia edilizia, in caso di condanna per il reato di costruzione illecita, il giudice penale ordina la demolizione della sola opera contestata.
137. La legge n. 102 del 3 agosto 2009 di conversione del decreto-legge n. 78 del 2009, introduce nello stesso decreto l’articolo 4, comma 4 ter, che prevede, oltre alla revoca della confisca disposta dal giudice penale, i criteri per il risarcimento del danno subito dalle parti interessate a seguito di una confisca ritenuta contraria alla Convenzione dalla Corte europea dei diritti dell’uomo
138. L’articolo 579, comma 3, del codice di procedura penale prevede che la confisca, che in base al diritto nazionale costituisce una misura di sicurezza, può essere proposta con gli stessi mezzi previsti per i capi penali.
III. IL DIRITTO INTERNAZIONALE PERTINENTE
139. Per combattere più efficacemente la criminalità internazionale, la criminalità organizzata e le altre forme gravi di criminalità sono stati istituiti vari tipi di procedure di confisca. Le disposizioni di diritto internazionale più importanti in materia di confisca sono l’articolo 37 della Convenzione unica sugli stupefacenti del 1961, come modificata dal Protocollo del 1972 a questa convenzione, l’articolo 5 della Convenzione delle Nazioni Unite del 1988 contro il traffico illecito di stupefacenti e di sostanze psicotrope, gli articoli 77 § 2 b), 93 § 1 k) e 109 § 1 dello Statuto di Roma della Corte penale internazionale, istituito nel 1998, l’articolo 8 della Convenzione internazionale del 1999 per la repressione del finanziamento del terrorismo, l’articolo 12 della Convenzione delle Nazioni Unite del 2000 contro la criminalità transnazionale, l’articolo 31 della Convenzione delle Nazioni Unite del 2003 contro la corruzione e l’articolo 16 della Convenzione dell’Unione africana del 2003 sulla prevenzione e la lotta contro la corruzione.
140. Uno studio di questi strumenti internazionali rivela una generale accettazione del principio della confisca dell’oggetto fisico del reato (objectum sceleris), degli strumenti del reato (instrumentum sceleris) e dei proventi di reato (productum sceleris), nonché di altri beni di valore equivalente («confisca per il valore in causa»), dei proventi che sono stati trasformati o mischiati con altri beni, e dei redditi o di altri vantaggi indiretti derivanti dal provento del reato. Tutte queste misure di confisca sono soggette a condanna penale preventiva. Non possono essere imposte misure di confisca a persone fisiche o giuridiche che non siano parti nel procedimento, salvo a terzi che agiscano in mala fede.
141. La confisca senza condanna rimane relativamente eccezionale nel diritto internazionale. Tra gli strumenti summenzionati, solo l’articolo 54, § 1 c) della Convenzione delle Nazioni Unite del 2003 contro la corruzione raccomanda alle parti, ai fini dell’assistenza reciproca, di prendere in considerazione l’adozione delle misure necessarie per consentire la confisca di beni in mancanza di una condanna penale qualora l’autore del reato non possa essere perseguito «per morte, fuga o assenza o in altri casi appropriati».
142. La Convenzione del Consiglio d’Europa sul riciclaggio, la ricerca, il sequestro e la confisca dei proventi di reato, aperta alla firma l’8 novembre 1990 a Strasburgo ed entrata in vigore il 1o settembre 1993 («la Convenzione di Strasburgo»), definisce la confisca come «una sanzione o una misura ordinata da un’autorità giudiziaria a seguito di un procedimento per uno o più reati, pena o misura che comporta la privazione definitiva di un bene».
143. Le parti alla Convenzione di Strasburgo si impegnano in particolare a considerare reato il riciclaggio dei proventi del crimine e a confiscare gli strumenti e i proventi o i beni il cui valore corrisponda a tali proventi. La Convenzione di Strasburgo propone motivi specifici per rifiutare di riconoscere le decisioni degli altri paesi firmatari che riguardano la confisca in rem o la confisca senza condanna, ad esempio: «la misura richiesta sarebbe contraria ai principi fondamentali dell’ordinamento giuridico della Parte richiesta», «il reato cui si riferisce la richiesta non sarebbe un reato per il diritto della Parte richiesta», o «la richiesta non si riferisce a una precedente condanna, né a una decisione giudiziaria o a una dichiarazione contenuta in una decisione di questo tipo, dichiarazione secondo la quale sono stati commessi uno o più reati, e che è all’origine della decisione o della richiesta di confisca».
144. Questi obblighi sono stati mantenuti nella Convenzione del Consiglio d’Europa sul riciclaggio, la ricerca, il sequestro e la confisca dei proventi di reato e sul finanziamento del terrorismo, aperta alla firma il 16 maggio 2005 a Varsavia ed entrata in vigore il 1o maggio 2008 («la Convenzione di Varsavia»), che doveva sostituire la Convenzione di Strasburgo. La Convenzione di Varsavia è stata ratificata da ventotto paesi, tra cui quindici membri dell’Unione europea (UE).
145. Per quanto riguarda la confisca senza condanna, l’articolo 23 § 5 della Convenzione di Varsavia invita gli Stati a «cooperare quanto più possibile» nell’esecuzione di misure equivalenti alla confisca che non costituiscono sanzioni penali, a condizione che tali misure siano state ordinate da un’autorità giudiziaria sulla base di un reato.
146. Data l’eterogeneità delle legislazioni nazionali, alcune organizzazioni internazionali, quali il Gruppo di azione finanziaria internazionale (GAFI) dell’OCSE, la Banca internazionale per la ricostruzione e lo sviluppo e la Banca mondiale hanno elaborato guide di buone pratiche e raccomandazioni a questo riguardo. La raccomandazione n. 4 del GAFI, intitolata «Norme internazionali contro il riciclaggio di denaro, il finanziamento del terrorismo e della proliferazione», aggiornata nell’ottobre 2016, raccomanda agli Stati di adottare misure che consentano la confisca senza condanna «nella misura in cui tale obbligo sia conforme ai principi del loro diritto interno». La raccomandazione n. 38 invita gli Stati ad assicurarsi di avere il potere di rispondere alle richieste basate su procedure di confisca senza previa condanna e sulle relative misure provvisorie, a meno che ciò non contrasti con i principi fondamentali del loro diritto interno.
IV. DIRITTO DELL’UNIONE EUROPEA
147. Nel quadro dell’Unione europea, la decisione quadro 2001/500/GAI del Consiglio del 26 giugno 2001, concernente il riciclaggio di denaro, l’individuazione, il rintracciamento, il congelamento o sequestro e la confisca degli strumenti e dei proventi di reato imponeva in primo luogo agli Stati di non limitare l’applicazione della Convenzione di Strasburgo ai reati punibili con una pena privativa della libertà personale superiore a un anno e di consentire la confisca di beni per un valore corrispondente agli strumenti e ai proventi di reato.
148. La successiva decisione quadro 2005/212/GAI del Consiglio, del 24 febbraio 2005 relativa alla confisca di beni, strumenti e proventi di reato prevedeva la confisca ordinaria, compresa la confisca di beni di valore equivalente, per tutti i reati punibili con una pena privativa della libertà fino ad un anno, nonché la confisca di tutti o parte dei beni detenuti da una persona riconosciuta colpevole di alcuni reati gravi, quando questi ultimi erano stati «commessi nel quadro di un’organizzazione criminale», senza stabilire alcun legame tra i beni che si presume siano di origine criminale e un reato specifico. Quest’ultimo processo è stato denominato «poteri estesi di confisca».
La decisione quadro prevedeva tre diverse serie di requisiti minimi tra i quali gli Stati membri potevano scegliere per esercitare i loro poteri estesi di confisca. Di conseguenza, nel processo di recepimento della decisione quadro, gli Stati membri hanno scelto opzioni diverse all’interno dei loro sistemi che hanno portato a concetti di confisca estesa con contenuti divergenti.
149. La direttiva 2014/42 del Parlamento europeo e del Consiglio del 3 aprile 2014 riguarda il congelamento e la confisca dei beni strumentali e dei proventi di reato nell’Unione europea e, ai sensi del suo articolo 3, si applica ai reati previsti:
a. dalla convenzione sulla base dell’articolo K.3, paragrafo 2, lettera c), del trattato sull’Unione europea relativa alla lotta contro la corruzione nella quale sono coinvolti funzionari delle Comunità europee o degli Stati membri dell’Unione europea (12) («Convenzione relativa alla lotta contro la corruzione nella quale sono coinvolti funzionari»);
b. dalla decisione quadro 2000/383/GAI del Consiglio, del 29 maggio 2000, relativa al rafforzamento della tutela per mezzo di sanzioni penali e altre sanzioni contro la falsificazione di monete in relazione all’introduzione dell’euro (13);
c. dalla decisione quadro 2001/413/GAI del Consiglio, del 28 maggio 2001, relativa alla lotta contro le frodi e le falsificazioni di mezzi di pagamento diversi dai contanti (14);
d. dalla decisione quadro 2001/500/GAI del Consiglio, del 26 giugno 2001, concernente il riciclaggio di denaro, l’individuazione, il rintracciamento, il congelamento o sequestro e la confisca degli strumenti e dei proventi di reato (15);
e. dalla decisione quadro 2002/475/GAI del Consiglio, del 13 giugno 2002, sulla lotta contro il terrorismo (16);
f. dalla decisione quadro 2003/568/GAI del Consiglio, del 22 luglio 2003, relativa alla lotta contro la corruzione nel settore privato (17);
g. dalla decisione quadro 2004/757/GAI del Consiglio, del 25 ottobre 2004, riguardante la fissazione di norme minime relative agli elementi costitutivi dei reati e alle sanzioni applicabili in materia di traffico illecito di stupefacenti (18);
h. dalla decisione quadro 2008/841/GAI del Consiglio, del 24 ottobre 2008, relativa alla lotta contro la criminalità organizzata (19);
i. dalla direttiva 2011/36/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 5 aprile 2011, concernente la prevenzione e la repressione della tratta di esseri umani e la protezione delle vittime, e che sostituisce la decisione quadro del Consiglio 2002/629/GAI (20);
j. dalla direttiva 2011/93/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 13 dicembre 2011, relativa alla lotta contro l’abuso e lo sfruttamento sessuale dei minori e la pornografia minorile, e che sostituisce la decisione quadro 2004/68/GAI del Consiglio (21);
k. dalla direttiva 2013/40/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 12 agosto 2013, relativa agli attacchi contro i sistemi di informazione e che sostituisce la decisione quadro 2005/222/GAI del Consiglio (22); nonché da altri strumenti giuridici se questi ultimi prevedono specificamente che la presente direttiva si applichi ai reati in essi armonizzati.
150. L’articolo 4 § 1 della stessa direttiva prevede la confisca totale o parziale degli strumenti e dei proventi o dei beni il cui valore corrisponda a quello di questi strumenti o proventi, in base a una condanna definitiva per un reato di cui all’articolo 3, che può anche essere stata pronunciata nell’ambito di un procedimento in contumacia. L’articolo 4 § 2 contiene una disposizione relativa alla confisca senza condanna:
«Qualora la confisca sulla base del paragrafo 1 non sia possibile, almeno nei casi in cui tale impossibilità risulti da malattia o da fuga dell’indagato o imputato, gli Stati membri adottano le misure necessarie per consentire la confisca dei beni strumentali e dei proventi da reato laddove sia stato avviato un procedimento penale per un reato che può produrre, direttamente o indirettamente, un vantaggio economico e detto procedimento avrebbe potuto concludersi con una condanna penale se l’indagato o imputato avesse potuto essere processato.»
151. La direttiva n. 2014/42 ha armonizzato le disposizioni sui poteri estesi di confisca istituendo una norma minima unica. L’articolo 5 di questa direttiva recita:
«Gli Stati membri adottano le misure necessarie per poter procedere alla confisca, totale o parziale, dei beni che appartengono a una persona condannata per un reato suscettibile di produrre, direttamente o indirettamente, un vantaggio economico, laddove l’autorità giudiziaria, in base alle circostanze del caso, compresi i fatti specifici e gli elementi di prova disponibili, come il fatto che il valore dei beni è sproporzionato rispetto al reddito legittimo della persona condannata, sia convinta che i beni in questione derivino da condotte criminose.»
152. L’articolo 6 della direttiva n. 2014/42 prevede la confisca dei beni di terzi:
«Gli Stati membri adottano le misure necessarie per poter procedere alla confisca di proventi da reato o di altri beni di valore corrispondente a detti proventi che sono stati trasferiti, direttamente o indirettamente, da un indagato o un imputato a terzi, o che sono stati da terzi acquisiti da un indagato o imputato, almeno se tali terzi sapevano o avrebbero dovuto sapere che il trasferimento o l’acquisizione dei beni aveva lo scopo di evitarne la confisca, sulla base di fatti e circostanze concreti, ivi compreso il fatto che il trasferimento o l’acquisto sia stato effettuato a titolo gratuito o contro il pagamento di un importo significativamente inferiore al valore di mercato.»
153. L’articolo 8 di questa direttiva prevede le seguenti garanzie:
1. Gli Stati membri adottano le misure necessarie a garantire che, al fine di salvaguardare i propri diritti, le persone colpite dai provvedimenti previsti nella presente direttiva godano del diritto a un ricorso effettivo e a un giudice imparziale.
2. Gli Stati membri adottano le misure necessarie a garantire che, dopo la sua esecuzione, il provvedimento di congelamento dei beni sia comunicato quanto prima all’interessato. La comunicazione indica, almeno sommariamente, il motivo o i motivi del provvedimento. Se necessario per evitare di pregiudicare un’indagine penale, le autorità competenti possono ritardare la comunicazione del provvedimento di congelamento dei beni all’interessato.
3. Il provvedimento di congelamento dei beni resta in vigore solo per il tempo necessario a conservare i beni in vista di un’eventuale successiva confisca.
4. Gli Stati membri dispongono che vi sia l’effettiva possibilità di contestare il provvedimento di congelamento in sede giurisdizionale da parte delle persone i cui beni ne sono l’oggetto, in conformità delle procedure del diritto nazionale. Tali procedure possono prevedere che il provvedimento iniziale di congelamento emesso da un’autorità competente diversa da un’autorità giudiziaria sia sottoposto alla convalida o al riesame da parte di un’autorità giudiziaria prima di poter essere impugnato dinanzi a un organo giudiziario.
5. I beni sottoposti a congelamento che non sono successivamente confiscati sono restituiti immediatamente. Le condizioni o le norme procedurali in base alle quali tali beni sono restituiti sono stabilite dal diritto nazionale.
6. Gli Stati membri adottano le misure necessarie a garantire che ciascun provvedimento di confisca sia motivato e comunicato all’interessato. Gli Stati membri dispongono che vi sia l’effettiva possibilità per il soggetto nei confronti del quale è stata disposta la confisca di impugnare il provvedimento dinanzi a un organo giudiziario.
7. Fatte salve la direttiva 2012/13/UE e la direttiva 2013/48/UE, le persone i cui beni sono oggetto del provvedimento di confisca hanno diritto a un avvocato durante l’intero procedimento di confisca, al fine di esercitare i propri diritti relativamente all’identificazione dei beni strumentali e dei proventi. Le persone interessate sono informate di tale diritto.
8. Nei procedimenti di cui all’articolo 5, l’interessato ha l’effettiva possibilità di impugnare le circostanze del caso, compresi i fatti specifici e gli elementi di prova disponibili in base ai quali i beni in questione sono considerati come derivanti da condotte criminose.
9. I terzi possono far valere un diritto di proprietà o altri diritti patrimoniali, anche nei casi di cui all’articolo 6.
10. Ove, a seguito di un reato, sussistano diritti di risarcimento delle vittime nei confronti della persona oggetto di un provvedimento di confisca previsto dalla presente direttiva, gli Stati membri adottano le misure necessarie per garantire che il provvedimento di confisca non impedisca a tali vittime di far valere i loro diritti.»
IN DIRITTO
I. SULLA RIUNIONE DEI RICORSI
154. La Corte, nell’interesse di una buona amministrazione della giustizia e in applicazione dell’articolo 42 § 1 del suo regolamento, ritiene innanzitutto opportuno riunire i ricorsi, in quanto i fatti all’origine degli stessi e il quadro legislativo sono identici.
II. OSSERVAZIONE PRELIMINARE
155. La Corte precisa, in primo luogo, che i ricorsi in esame riguardano unicamente la questione della compatibilità con la Convenzione della confisca senza condanna, ai sensi dell’articolo 18, comma 1, della legge n. 47/1985, così come integrata nell’articolo 30, comma 1, del Testo unico in materia edilizia (paragrafi 102 e 106 supra).
III. SULLE ECCEZIONI PRELIMINARI DEL GOVERNO
A. Tesi del Governo
156. Il Governo solleva delle eccezioni preliminari relative ai tre ricorsi.
1. G.I.E.M. S.r.l.
157. Riguardo alla prima ricorrente, il Governo sottolinea il fatto di aver informato la Corte, durante il procedimento dinanzi alla camera, che prima di presentare ricorso a Strasburgo, la G.I.E.M. S.r.l. aveva intentato un’azione dinanzi al tribunale di Bari al fine di ottenere il risarcimento dei danni subiti a causa del comportamento del comune di Bari, della confisca e delle conseguenze economiche negative sul patrimonio della società.
Secondo il Governo, l’oggetto di detto procedimento coinciderebbe con le doglianze sollevate nel ricorso. Poiché la società ricorrente ha omesso di informare la Corte di questa circostanza essenziale, il ricorso sarebbe abusivo e quindi irricevibile in applicazione dell’articolo 35 § 3 a) della Convenzione.
158. Inoltre, dato che il procedimento in questione era pendente in attesa del deposito della perizia avente ad oggetto la valutazione dei danni presumibilmente subiti dall’interessata, il ricorso sarebbe, ad ogni modo, prematuro (articolo 35 § 1).
159. Il Governo rammenta, peraltro, che il terreno è già stato restituito alla società ricorrente nel dicembre 2013. Infine, lo stesso precisa, al riguardo, che l’articolo 4ter della legge n. 102 del 3 agosto 2009 (paragrafo 137 supra) stabilisce, oltre alla revoca della confisca disposta dal giudice penale, anche i criteri di indennizzo dei danni subiti dalle parti interessate a seguito di una confisca «non giustificata ai sensi della Convenzione». Ma la società ricorrente non avrebbe intentato un’azione risarcitoria e non si sarebbe, quindi, avvalsa di tale ricorso effettivo.
2. Falgest S.r.l. e sig. Gironda
160. Per quanto riguarda la società Falgest S.r.l., il Governo eccepisce il mancato esaurimento delle vie di ricorso interne in quanto, come dimostrato dal successo che ha coronato l’azione della G.I.E.M. S.r.l., la società ricorrente avrebbe potuto e dovuto sollevare, in applicazione dell’articolo 676 del codice di procedura penale (paragrafo 135 supra), un incidente di esecuzione (articolo 665 del codice di procedura penale) e chiedere al giudice dell’esecuzione il ripristino del suo diritto di proprietà sui beni confiscati.
L’articolo 676 suddetto permetterebbe alle persone non coinvolte in procedimenti penali aventi delle ripercussioni sui loro beni, di chiedere la revoca della confisca. L’efficacia di tale ricorso sarebbe provata, tra l’altro, dal fatto che, tra il materiale messo a disposizione dei candidati a un concorso per avvocati indetto nel 2012 da una scuola di formazione per avvocati di Roma, vi sarebbe un modulo per redigere un ricorso in opposizione alla confisca per lottizzazione abusiva basata sui principi stabiliti nella sentenza Sud Fondi S.r.l. e altri (merito, sopra citata). Secondo il Governo, in detto modulo è spiegato che il ricorso può essere utilizzato anche dai terzi che hanno subito gli effetti negativi della misura.
161. Sempre riguardo alla Falgest S.r.l., il Governo osserva, peraltro, che la società ricorrente non ha chiesto la restituzione del terreno confiscato, ma solo un indennizzo. A suo parere, la stessa avrebbe dovuto avviare dinanzi ai giudici italiani «un’azione contro lo Stato per il risarcimento della perdita economica subita a causa della confisca che riteneva illegittima».
162. Il Governo aggiunge, inoltre, che la società ricorrente avrebbe altresì potuto utilizzare la via di ricorso prevista dall’articolo 579, comma 3, del codice di proceduta penale (paragrafi 138 supra) che prevede che l’imputato che è stato prosciolto può impugnare la sentenza solo sulla confisca al fine di ottenere una nuova valutazione sul merito.
163. Il Governo insiste, infine, sull’eccezione relativa al mancato esaurimento delle vie di ricorso interne che ha già sollevato nei confronti della G.I.E.M. S.r.l., facendo presente che la società ricorrente non si è avvalsa del ricorso previsto dall’articolo 4ter della legge n. 102 del 3 agosto 2009 (si vedano i paragrafi 137 e 159 supra).
164. In conclusione, lo stesso ritiene che il ricorso sia irricevibile per mancato esaurimento delle vie di ricorso interne, in applicazione dell’articolo 35 § 1 della Convenzione.
3. Hotel Promotion Bureau S.r.l. e R.I.T.A. Sarda S.r.l.
165. Infine, per quanto riguarda le società Hotel Promotion Bureau S.r.l. e R.I.T.A. Sarda S.r.l., il Governo reitera le argomentazioni relative alla necessità di sollevare un incidente di esecuzione (paragrafo 160 supra).
B. Tesi delle società ricorrenti
1. G.I.E.M. S.r.l.
166. Pur ammettendo che la loro cliente aveva intentato una causa civile prima di adire la Corte, i difensori della società G.I.E.M. S.r.l. sostengono che il ricorso non è né abusivo né prematuro.
167. Gli stessi sostengono che i fatti riportati nel ricorso non sono errati e che non vi è alcun tentativo di indurre la Corte in errore. Il procedimento nazionale riguarderebbe il riconoscimento della responsabilità extracontrattuale del comune di Bari per i danni derivanti dai provvedimenti adottati dal predetto, mentre le doglianze sollevate dinanzi alla Corte riguarderebbero, invece, l’illegittimità della privazione di proprietà a causa dell’applicazione di una sanzione di natura penale non prevedibile. Inoltre, il procedimento pendente dinanzi al tribunale di Bari non avrebbe ancora portato a una decisione definitiva che consenta di giungere a una soluzione della controversia.
168. Riguardo alla possibilità di avvalersi dell’articolo 4ter della legge n. 102 del 3 agosto 2009, i difensori della società G.I.E.M. S.r.l denunciano l’inefficacia della via di ricorso, la quale stabilirebbe i criteri di valutazione degli immobili da restituire a seguito di una sentenza della Corte che accerti che la confisca è stata adottata in violazione della Convenzione. Gli stessi precisano che, nel caso della loro cliente, il terreno confiscato è già stato restituito nel 2013 e che, tenuto conto dell’assenza di opere costruite sul bene, non vi sarebbe alcuna possibilità di ottenere un qualsiasi risarcimento.
169. Secondo loro, il Governo avrebbe dovuto, a seguito delle due sentenze Sud Fondi S.r.l. e altri (sopra citate), proporre alla loro cliente una somma a titolo di risarcimento per tutti i danni subiti, invece di continuare a contestare la fondatezza del ricorso.
2. Falgest S.r.l.
170. I difensori della società Falgest S.r.l., ritengono che l’incidente di esecuzione permetta di sollevare unicamente delle questioni connesse con l’esistenza, l’esecuzione, la portata e la legittimità sostanziale e formale del titolo esecutivo, il che esclude che il giudice dell’esecuzione sia competente a procedere a una nuova valutazione dei fatti. I predetti concludono che, anche se la società ricorrente avesse utilizzato tale ricorso, non avrebbe ottenuto la restituzione dei beni confiscati, e rammentano che i giudici di merito avevano già constatato l’esistenza degli elementi soggettivi e oggettivi del reato di lottizzazione abusiva e la sanzione inflitta alla società è stata disposta secondo una costante giurisprudenza di legittimità, Non potendo fornire un risarcimento adeguato, l’incidente di esecuzione non costituirebbe, pertanto, una via di ricorso effettiva ai sensi dell’articolo 35 § 1 della Convenzione.
3. Hotel Promotion Bureau S.r.l. e R.I.T.A. Sarda S.r.l.
171. Quanto alle società Hotel Promotion Bureau S.r.l. e R.I.T.A. Sarda S.r.l., le stesse contestano in sostanza l’effettività dell’incidente di esecuzione.
C. Valutazione della Corte
1. G.I.E.M. S.r.l.
a) Sul carattere abusivo del ricorso
172. La Corte rammenta che, in virtù dell’articolo 35 § 3 a), un ricorso può essere dichiarato abusivo in particolare se si basa deliberatamente su fatti insussistenti (Gross c. Svizzera [GC], n. 67810/10, § 28, CEDU 2014).
173. La Corte constata che la società ricorrente ha ammesso di avere adito gli organi giudiziari civili e di non averla informata quando ha presentato il ricorso a Strasburgo. Considerata la spiegazione fornita dalla G.I.E.M. S.r.l., ossia che il procedimento civile interno pendente e quello dinanzi alla Corte hanno finalità diverse, la Corte si trova nell’impossibilità di accettare la tesi del Governo.
174. L’omissione in questione non può essere considerata come un tentativo di nascondere alla Corte informazioni essenziali o comunque pertinenti ai fini della decisione. Infatti, il tribunale di Bari è chiamato a riparare i danni eventuali risultanti dal comportamento del comune di Bari, che avrebbe indotto la società ricorrente in errore per quanto riguarda l’edificabilità dei terreni mentre le leggi urbanistiche vietavano qualsiasi attività edificatoria (paragrafo 42 supra). Invece, il ricorso presentato a Strasburgo tende ad ottenere una constatazione di violazione degli articoli 7 della Convenzione e 1 del Protocollo n. 1 in ragione di una confisca che la società ricorrente considera priva di base legale.
175. In conclusione, non avendo rilevato alcuna intenzione fraudolenta da parte della società ricorrente, la Corte respinge l’eccezione relativa al carattere abusivo del ricorso.
b) Sull’esaurimento delle vie di ricorso interne
176. La Corte rammenta che la norma relativa all’esaurimento delle vie di ricorso interne mira a fornire agli Stati contraenti la possibilità di prevenire o di porre rimedio alle violazioni denunciate nei loro confronti prima che tali denunce siano sottoposte alla sua attenzione (si veda, tra molte altre, Paksas c. Lituania [GC], n. 34932/04, § 75, CEDU 2011 (estratti)). All’epoca dei fatti, la G.I.E.M. S.r.l. ha fornito agli organi giudiziari nazionali la possibilità di esaminare tali doglianze e di porre rimedio alle violazioni dedotte. La Corte osserva, tuttavia, che la causa civile intentata dalla società ricorrente il 7 aprile 2005 (paragrafo 43 supra) perseguiva una finalità diversa da quella prevista con il ricorso proposto davanti ad essa.
177. Per quanto riguarda la via di ricorso prevista dalla legge n. 102/2009, l’eccezione del Governo non può essere accolta poiché la restituzione del terreno alla società ricorrente è avvenuta non a seguito di una sentenza della Corte che ha constatato la violazione dei diritti dell’interessata (paragrafo 137 supra), bensì al termine di un procedimento proposto dal comune di Bari nell’ottobre 2012 (paragrafo 42 supra). Pertanto, la Corte respinge l’eccezione di mancato esaurimento delle vie di ricorso interne da parte della società G.I.E.M. S.r.l.
2. Falgest S.r.l.
178. Quanto alla società Falgest S.r.l., la Corte, per quel che riguarda la legge n. 102/2009, rinvia ai motivi e alle conclusioni contenute nel paragrafo 177 supra.
179. Quanto alla via di ricorso offerta, secondo il Governo, dall’articolo 579, comma 3, del codice di procedura penale (paragrafi 138 e 162 supra), la Corte si limita ad osservare che tale ricorso è esperibile dal convenuto che abbia beneficiato di un non luogo a procedere, e dà la possibilità allo stesso di contestare la sentenza specificamente in caso di confisca disposta come misura di sicurezza. Di conseguenza, non si può contestare alla società ricorrente di non aver esperito tale ricorso, in quanto la confisca in questione non costituisce una misura di sicurezza.
180. Per quanto riguarda il ricorso previsto dall’articolo 676 del codice di procedura penale (paragrafi 135 e 160 supra), detto ricorso era privo di effettività prima della sentenza nella causa Sud Fondi S.r.l. e altri (merito, sopra citata). Infatti, il 31 maggio 2001, molto prima della sentenza Sud Fondi S.r.l. e altri, la G.I.E.M. S.r.l. si era avvalsa di tale ricorso e la Corte di cassazione lo aveva respinto nel giugno 2005, in quanto la confisca poteva essere applicata anche ai beni appartenenti a terzi in buona fede (paragrafi 34-41 supra). Il Governo non ha dimostrato, sulla base della giurisprudenza, che tale ricorso è stato applicato dopo la sentenza Sud Fondi S.r.l. e altri ad una situazione in cui, come nel caso di specie, il reato è prescritto.
181. Certamente, nel secondo procedimento di esecuzione relativo alla causa G.I.EM. S.r.l., in data 12 marzo 2013, il giudice dell’esecuzione adito dal comune di Bari nell’ottobre 2012, ha revocato la confisca in ragione del fatto, da una parte, che la Corte aveva concluso per la violazione dell’articolo 7 della Convenzione nella causa Sud Fondi S.r.l. e altri (merito, sopra citata) e, dall’altra, che la società era stata considerata come terzo in buona fede poiché nessuno dei suoi amministratori era stato riconosciuto responsabile di lottizzazione abusiva (paragrafo 42 supra).
Questo non è il caso della società Falgest S.r.l. La decisione del giudice dell’esecuzione del 12 marzo 2013 sopra menzionata riguardava la necessità di provare l’esistenza dell’elemento soggettivo del reato di lottizzazione abusiva, mentre, nella causa Falgest S.r.l., le autorità giudiziarie hanno constatato che il reato era configurato (paragrafo 82-86 supra). Se gli amministratori della società ricorrente non sono stati condannati, è in ragione della prescrizione dei reati. Il ricorso menzionato dal Governo non permetteva quindi di porre rimedio alle violazioni dedotte dalla società ricorrente.
182. Quanto all’argomentazione del Governo secondo la quale i ricorrenti avrebbero dovuto intentare una causa civile contro lo Stato al fine di ottenere una riparazione per la confisca (paragrafo 161 supra), la Corte rammenta che, in considerazione dell’articolo 35 § 1 della Convenzione, nulla obbliga ad avvalersi di ricorsi che non siano né adeguati né effettivi. Per essere ritenuto effettivo, un ricorso deve poter porre rimedio direttamente alla situazione denunciata e presentare ragionevoli prospettive di successo (Vu?kovi? e altri c. Serbia (eccezione preliminare) [GC], nn. 17153/11 e 29 altri, §§ 73-74, 25 marzo 2014). Nel caso di specie, considerato il fatto che al momento della presentazione del ricorso la confisca era ritenuta lecita, la Corte ha difficoltà a comprendere in che modo il ricorso menzionato dal Governo avrebbe potuto rivelarsi effettivo.
183. In conclusione, la Corte respinge le eccezioni sollevate dal Governo nei confronti della società Falgest S.r.l.
3. Hotel Promotion Bureau S.r.l e R.I.TA. Sarda S.r.l.
184. Riguardo a questo ricorso, la Corte si limita a rinviare alla conclusione a cui è giunta nei paragrafi 180-181 supra, relativamente alla stessa eccezione sollevata dal Governo per il ricorso presentato dalla società Falgest S.r.l. e dal sig. Gironda.
185. Alla luce di quanto sopra esposto, la Corte conclude che è opportuno respingere l’eccezione preliminare del Governo.
IV. SULLA DEDOTTA VIOLAZIONE DELL’ARTICOLO 7 DELLA CONVENZIONE
186. Tutti i ricorrenti sostengono che, dal momento che non sono stati condannati, la confisca dei loro beni ha violato l’articolo 7 della Convenzione, che recita:
«1. Nessuno può essere condannato per una azione od omissione che, nel momento in cui è stata commessa, non costituiva reato secondo la legge nazionale o internazionale. Parimenti non può essere inflitta una pena più grave di quella che sarebbe stata applicata al tempo in cui il reato è stato consumato.
2. Il presente articolo non vieterà il giudizio o la punizione di una persona colpevole di una azione od omissione che, al momento in cui è stata commessa, era ritenuta crimine secondo i principi generali del diritto riconosciuto dalle nazioni civili.»
A. Sulla ricevibilità
1. Tesi del Governo
187. Il Governo si oppone a tale tesi e sostiene che i tre ricorsi sono incompatibili ratione materiae con le disposizioni della Convenzione. Lo stesso ritiene che il reato di lottizzazione abusiva sia configurato quando vi è modificazione di terreni mediante l’edificazione abusiva di opere o il frazionamento abusivo di terreni realizzato in violazione della normativa vigente, degli strumenti urbanistici, o in assenza dell’autorizzazione amministrativa richiesta.
188. Sottolineando la necessità di tutelare il paesaggio e l’ambiente e predisporre spazi urbani vivibili e ben organizzati, il Governo precisa che al fine di contrastare il fenomeno delle lottizzazioni abusive che spesso ostacola il buon assetto del territorio, lo Stato italiano dispone di «numerosi strumenti legali».
189. Lo stesso rammenta che, ai sensi dell’articolo 30 del testo unico in materia di edilizia (DPR n. 380 del 6 giugno 2001), l’acquisizione di un terreno lottizzato abusivamente è nulla (comma 9), la lottizzazione abusiva di un terreno può essere sospesa dal comune con una misura conservativa (comma 7), e la proprietà della zona lottizzata abusivamente è trasferita al comune competente, al quale spetta di provvedere alla demolizione delle costruzioni edificate abusivamente (comma 8). Lo stesso precisa che, in caso di inerzia da parte del comune, provvede alla demolizione la regione competente.
190. Il Governo aggiunge che ai sensi dell’articolo 44, comma 2, di detto testo unico, quando è stata avviata l’azione penale nei confronti della persona ritenuta responsabile della lottizzazione abusiva, il tribunale, una volta accertata la sussistenza di tale reato, dispone la confisca dell’area in questione. Anche in questo caso la proprietà del terreno confiscato sarebbe trasferita al comune.
191. Il Governo afferma che la pubblica amministrazione dispone quindi la confisca se o fintantoché non siano stati avviati procedimenti penali nei confronti dei responsabili della lottizzazione abusiva. Lo stesso specifica che, una volta iniziato il procedimento, è il tribunale adito che dispone la confisca, sostituendo la sua decisione al provvedimento amministrativo di confisca – che l’autorità amministrativa competente avrebbe dovuto adottare in applicazione dell’articolo 30, comma 8. Il Governo precisa che la confisca produce i suoi effetti indipendentemente dall’autorità che l’ha disposta.
192. Come regola generale, la confisca è disposta dalla pubblica amministrazione. Secondo il Governo, i giudici penali dispongono la confisca solo nei seguenti casi: quando pronunciano una condanna; quando la responsabilità degli imputati è provata, ma è stata emessa una sentenza di proscioglimento per intervenuta prescrizione del reato; in caso di decesso dell’imputato; a seguito di amnistia.
193. Per il Governo, la legge n. 47/1985 distingueva nettamente tra le pene (arresto fino a due anni e ammenda) che sanzionano la lottizzazione abusiva (articolo 20) e la confisca disposta da un giudice penale (articolo 19). Ora, dopo che il decreto n. 380/2001 ebbe codificato le norme esistenti, in particolare in materia di permessi di costruire, e ripreso senza alcuna modifica gli articoli 19 e 20 della legge n. 47/1985, queste due diverse disposizioni, in ragione di una scelta inopportuna da parte degli estensori di tale strumento, sarebbero state riunite in un’unica disposizione, ossia l’articolo 44 del testo unico in materia di edilizia (paragrafo 108 supra).
194. Il Governo esclude che la confisca dei terreni disposta da un organo giudiziario penale in applicazione dell’articolo 44, comma 2, del testo unico in materia di edilizia sia una «pena» nel diritto italiano o una «pena accessoria», ai sensi dell’articolo 240 del codice penale, osservando che:
a. la confisca disposta dall’organo giudiziario penale priva il proprietario dei suoi diritti di proprietà, così come la misura amministrativa di cui all’articolo 30 del testo unico in materia di edilizia;
b. la confisca mira a ripristinare il corretto utilizzo dei terreni;
c. l’area confiscata è trasferita al comune in cui è situato il terreno (ossia l’ente territoriale incaricato di vigilare sul corretto utilizzo dei terreni), e non allo Stato, come nel caso della confisca disposta in applicazione dell’articolo 240 del codice penale.
195. Il Governo ritiene che per meglio comprendere gli strumenti di tutela paesaggistica esistenti nel sistema giuridico italiano, la Corte debba considerare la differenza tra le disposizioni relative alla costruzione di un’opera in assenza o in violazione di un permesso e le disposizioni relative alla lottizzazione abusiva di un terreno.
196. Il Governo espone che, in applicazione delle prime disposizioni, in caso di sentenza di condanna (articolo 31, comma 9, del testo unico in materia di edilizia, paragrafo 136 supra), il giudice penale ordina la demolizione dell’opera stessa per sanzionare, a titolo accessorio, il reato di costruzione abusiva. Secondo lo stesso, in caso di lottizzazione abusiva, il giudice pronuncia la confisca del terreno a condizione che sia stata accertata la lottizzazione abusiva (articolo 44, comma 2, del testo unico), indipendentemente dalla condanna dell’imputato. L’interesse pubblico per la tutela paesaggistica sarebbe maggiore nel secondo caso, poiché non si trattava di un singolo edificio, bensì di una completa trasformazione del terreno in relazione al suo uso naturale, consistente, per esempio, nella costruzione di un villaggio composto da diverse decine di villette.
197. Secondo il Governo, l’interpretazione data dalla Corte all’articolo 19 della legge n. 47/1985 nella causa Sud Fondi S.r.l. e altri c. Italia (dec.), n. 75909/01, 30 agosto 2007), confermata nella sentenza Varvara sopra citata, non concorda con la normativa relativa alla confisca di terreni nel sistema giuridico italiano.
Il Governo rammenta che la Corte ha deciso che la confisca controversa costituiva una sanzione penale ai sensi dell’articolo 7 della Convenzione poiché:
a. era connessa a un illecito penale;
b. il testo unico in materia di edilizia considerava la confisca controversa come una pena;
c. la sanzione non era finalizzata alla riparazione pecuniaria di un danno, ma aveva essenzialmente un carattere punitivo al fine di prevenire la reiterazione di violazioni delle condizioni stabilite dalla legge;
d. la sanzione era particolarmente grave in quanto si estendeva a tutti i terreni compresi nel progetto di lottizzazione;
e. il carattere sostanzialmente abusivo delle lottizzazioni era stato constatato dagli organi giudiziari penali.
198. Ora, il Governo ritiene errata detta conclusione della Corte. A suo parere non è esatto, in primo luogo, che la confisca sia sempre connessa a un reato poiché, ai sensi dell’articolo 30, comma 8 del testo unico in materia di edilizia, essa può essere disposta dalla pubblica amministrazione prima del passaggio in giudicato di una sentenza di condanna e può, inoltre, essere diretta contro una società alla quale, in virtù del principio societas delinquere non potest, non può essere ascritto alcun reato.
199. Anche il secondo argomento della Corte non sarebbe rilevante in quanto sarebbe illogico concludere che vi sia una differenza di natura – amministrativa o penale – della confisca in funzione dell’autorità amministrativa o giudiziaria che la impone.
200. In terzo luogo, la confisca non avrebbe lo scopo di sanzionare i responsabili della condotta illecita, ma tenderebbe ad eliminare gli effetti della lottizzazione abusiva e tutelare il paesaggio da un uso contrario ai piani regolatori generali. La misura avrebbe quindi come obiettivo la prevenzione.
201. Il Governo aggiunge che il carattere penale della confisca non può dipendere dalla gravità delle conseguenze economiche sul patrimonio del proprietario del terreno confiscato, o dalla superficie del predetto, o dalle dimensioni della costruzione o dalla percentuale di terreno non edificato confiscato. Lo stesso sostiene che la natura della misura debba essere valutata in relazione al regime giuridico stabilito dalla legge, interpretato e applicato dalla giurisprudenza nazionale.
202. Infine, la circostanza che la confisca sia disciplinata dall’articolo 44 del testo unico in materia di edilizia intitolato «Sanzioni penali» non costituisce una prova della sua classificazione tra le pene, ma il frutto di un errore degli estensori del testo legislativo.
203. Secondo il Governo, dopo la decisione sulla ricevibilità della Corte nella causa Sud Fondi S.r.l. e altri (sopra citata), i giudici italiani hanno interpretato il regime giudico della confisca dei terreni alla luce dei principi della Convenzione, così come interpretati dalla Corte, dando un’interpretazione dell’articolo 44, comma 2, del testo unico in materia di edilizia conforme all’articolo 7 della Convenzione.
Tale adeguamento non avrebbe portato a un cambiamento della qualificazione giuridica della misura, ma all’introduzione nel sistema giuridico italiano delle garanzie previste dall’articolo 7 della Convenzione. Di conseguenza, un organo giudiziario penale può disporre la confisca solo una volta accertata la sussistenza dell’elemento oggettivo e quella dell’elemento soggettivo della condotta illecita.
Il Governo conclude, da quanto sopra esposto, che la confisca di terreni disposta ai sensi dell’articolo 44 del testo unico in materia di edilizia non è una «pena» ai sensi dell’articolo 7 della Convenzione.
2. Tesi dei ricorrenti
a. G.I.E.M. S.r.l.
204. La società ricorrente fa riferimento ai fatti e ai motivi esposti dalla Corte nella sua decisione sulla ricevibilità Sud Fondi S.r.l. e altri (sopra citata), e conclude che la confisca del suo terreno, subita in assenza di qualsiasi attività illegale da parte sua o del suo rappresentante legale, deve essere considerata una pena ai sensi della giurisprudenza di Strasburgo.
b. Hotel Promotion Bureau S.r.l. e R.I.T.A. Sarda S.r.l.
205. Pur ammettendo che, secondo il diritto nazionale e la giurisprudenza consolidata, la confisca per lottizzazione abusiva è considerata una sanzione di natura amministrativa, le società ricorrenti rammentano che, in ogni caso, la Corte ha chiaramente indicato nella sua decisione sulla ricevibilità nella causa Sud Fondi S.r.l. e altri (sopra citata) che la confisca prevista dall’articolo 44, comma 2, del testo unico in materia di edilizia deve essere classificata come una sanzione penale effettiva e deve quindi rispettare i principi fondamentali che disciplinano l’esercizio della competenza penale, ad iniziare dal principio di legalità sancito dall’articolo 7 della Convenzione.
206. Le società ricorrenti ritengono che, nonostante le dichiarazioni degli organi giudiziari italiani nella presente causa, la confisca di terreni «lottizzati abusivamente» non possa essere qualificata come una semplice sanzione amministrativa sottoposta al principio di responsabilità penale personale; essa deve, al contrario, rispettare le norme sostanziali e procedurali che disciplinano l’accertamento di tale responsabilità.
207. Per gli interessati, il carattere «penale» di questo tipo di confisca e, di conseguenza, l’applicabilità dell’articolo 7, confermati dalla Corte nella sua sentenza Varvara (sopra citata), sono evidenti.
c. Falgest S.r.l. e sig. Gironda
208. I ricorrenti sostengono anch’essi che la confisca controversa non possa essere qualificata come una semplice sanzione di natura amministrativa, estranea quindi al principio della responsabilità penale individuale.
209. Gli stessi sottolineano che, nonostante la posizione della Corte al riguardo e nonostante l’obbligo che grava sul giudice nazionale di conformarsi alla giurisprudenza di Strasburgo, la Corte di cassazione italiana ha persistito nel suo orientamento interpretativo, arrivando a dichiarare che la confisca deve essere applicata anche in assenza di condanna per prescrizione quando il giudice ha constatato l’esistenza degli elementi soggettivo e oggettivo del reato di lottizzazione abusiva.
3. Valutazione della Corte
a. Principi generali
210. La Corte rammenta che il concetto di «pena» contenuto nell’articolo 7 ha portata autonoma. Per rendere efficace la tutela garantita da questa norma, la Corte deve rimanere libera di andare al di là delle apparenze e di valutare essa stessa se una particolare misura costituisca in sostanza una «pena» nel senso di tale articolo (Welch c. Regno Unito, 9 febbraio 1995, § 27, serie A n. 307-A, e Jamil c. Francia, 8 giugno 1995, § 30, serie A n. 317 B).
211. Il testo dell’articolo 7 § 1, seconda frase, indica che il punto di partenza di qualsiasi valutazione relativamente all’esistenza di una «pena» consiste nel determinare se la misura in questione sia stata imposta a seguito di una condanna per un reato. Tuttavia, anche altri elementi possono essere considerati pertinenti in proposito, ossia, la natura e lo scopo della misura in questione, la sua qualificazione nel diritto interno, le procedure connesse alla sua adozione e alla sua esecuzione nonché la sua gravità (Welch, sopra citata, § 28, Jamil, sopra citata, § 31, Kafkaris, sopra citata, § 142, M. c. Germania, n. 19359/04, § 120, CEDU 2009, Del Río Prada c. Spagna [GC], n. 42750/09, § 82, CEDU 2013, e Société Oxygène Plus c. Francia (dec.), n. 76959/11, § 47, 17 maggio 2016).
b. Applicazione dei principi generali al caso di specie
212. Nella causa Sud Fondi S.r.l. e altri (sopra citata, sentenza del 30 agosto 2007 sulla ricevibilità), la Corte ha ritenuto che la confisca per lottizzazione abusiva subita dai ricorrenti dovesse essere vista come una pena ai sensi dell’articolo 7 della Convenzione, nonostante il fatto che nessuna precedente condanna fosse stata emessa nei confronti delle società ricorrenti o dei loro rappresentanti. In quest’interpretazione, la Corte si è basata sul fatto che la confisca controversa era collegata a un «reato» basato su norme giuridiche generiche, che l’illiceità materiale delle lottizzazioni era stata accertata dai giudici penali, che la pena prevista dall’articolo 19 della legge n. 47 del 1985 mirava essenzialmente a punire per impedire il ripetersi dell’inosservanza delle condizioni stabilite dalla legge, che il testo unico del 2001 classificava la confisca per lottizzazione abusiva tra le pene e, infine, che la pena presentava una certa gravità. Nella sua sentenza Varvara (sopra citata, § 51), la Corte ha confermato le sue conclusioni.
213. Il Governo contesta l’applicabilità dell’articolo 7 alla presente causa.
214. Spetta perciò alla Corte cercare di capire se le confische controverse debbano essere viste come delle «pene» ai sensi dell’articolo 7 della Convenzione. A tal fine, la Corte applicherà i criteri che derivano dai principi generali sopra richiamati.
i) Le confische sono state imposte in seguito a condanne per reati?
215. Per quanto riguarda il fatto di sapere se le confische siano state imposte a seguito di condanne per reati, la Corte rammenta che essa ha generalmente ritenuto che tale elemento costituisse solo uno dei criteri da prendere in considerazione (Saliba c. Malta (dec.), n. 4251/02, 23 novembre 2004, Sud Fondi S.r.l. e altri (decisione sopra citata), M. c. Germania (sopra citata), Berland c. Francia, n. 42875/10, § 42, 3 settembre 2015), senza essere determinante quando si tratta di stabilire il tipo di misura (Valico S.r.l. c. Italia (dec.), n. 70074/01, CEDU 2006-III, e Società Oxygène Plus (decisione sopra citata, § 47). Solo raramente la Corte ha ritenuto questo elemento decisivo per dichiarare l’inapplicabilità dell’articolo 7 (Yildirim c. Italia (dec.), n. 38602/02, CEDU 2003-IV; Bowler International Unit c. Francia, n. 1946/06, § 67, e 23 luglio 2009).
216. Secondo la Corte, subordinare il carattere penale di una misura, nell’ambito della Convenzione, al fatto che l’individuo abbia commesso un atto qualificato come reato dal diritto interno e sia stato condannato per questo reato da un giudice penale si scontrerebbe con l’autonomia del concetto di «pena» (si veda, in tal senso, Valico S.r.l, decisione sopra citata). Infatti, senza un’interpretazione autonoma del concetto di pena, gli Stati sarebbero liberi di infliggere pene senza definirle tali, togliendo in tal modo alle persone le tutele dell’articolo 7 § 1, norma che si vedrebbe così privata di efficacia. Ora, è fondamentale che la Convenzione sia interpretata e applicata in modo da rendere le tutele concrete ed efficaci, e non teoriche ed illusorie, il che riguarda altresì l’articolo 7 (Del Rio Prada, sopra citata, § 88).
217. Di conseguenza, se la condanna inflitta dalle giurisdizioni penali interne può rappresentare un criterio tra gli altri, per decidere se una misura costituisca o meno una «pena» ai sensi dell’articolo 7, la mancanza della condanna non basta di per sé ad escludere l’applicabilità di questa norma.
218. Nella fattispecie, il Governo contesta, contrariamente a quanto da esso sostenuto nella causa Sud Fondi S.r.l. e altri (decisione sopra citata), che le confische siano sempre collegate a un «reato», sostenendo quindi il contrario della Camera nella causa sopra citata, che aveva ritenuto che nonostante «non sia [fosse] stata pronunciata alcuna condanna dai giudici italiani nei confronti delle società ricorrenti e dei loro rappresentanti», la confisca controversa si riallaccia comunque a un reato basato su norme giuridiche generiche.
219. Considerate le circostanze delle fattispecie in questione nella presente causa, e dopo aver valutato le argomentazioni del Governo, la Grande Camera non vede alcun motivo per discostarsi dalla conclusione della Camera nella sentenza Sud Fondi S.r.l. e altri (sopra citata). In ogni caso, anche ammettendo che sia necessaria una diversa conclusione, per i motivi sopra riportati la Corte ritiene che questo solo criterio non possa escludere il carattere penale della misura. La Corte ha il dovere quindi di esaminare gli altri criteri sopra citati.
ii) La qualifica della confisca nel diritto interno
220. Per quanto riguarda la qualifica della confisca nel diritto interno, la Corte osserva anzitutto che l’articolo 44 del testo unico in materia edilizia, che disciplina la confisca di cui alle cause in questione, si intitola «Sanzioni penali» (paragrafo 108 supra). La Corte inoltre prende atto della tesi del Governo secondo cui questo titolo sarebbe semplicemente il risultato di un errore dei redattori del testo legislativo al momento della codifica delle norme pertinenti in materia. Tuttavia, l’iter legislativo della norma non sorregge tale argomentazione. Inoltre, poiché la legge è stata approvata nel 2001, il legislatore ha avuto la possibilità di correggerla, se lo avesse voluto, per sedici anni.
221. Questo elemento indica che la confisca è proprio una «pena» nel senso dell’articolo 7 (Sud Fondi S.r.l. e altri c. Italia, decisione sopra citata).
iii) La natura e lo scopo della confisca
222. Per quanto riguarda la natura e lo scopo della confisca, la Grande Camera conferma le conclusioni della Camera nelle sentenze sopra citate Sud Fondi S.r.l. e altri (merito) e Varvara, stando alle quali la confisca per lottizzazione abusiva subita dai ricorrenti aveva un carattere e uno scopo punitivi, e quindi può essere considerata una «pena» nel senso dell’articolo 7 della Convenzione. È possibile illustrare tre motivi a fondamento di questa conclusione.
223. In primo luogo, il carattere afflittivo e dissuasivo della misura controversa è stato sottolineato dalla Corte di cassazione italiana (paragrafo 121 supra). Come sottolineato dal Governo (paragrafo 203 supra), le giurisdizioni interne hanno accettato il principio secondo cui in caso di confisca si applicano le tutele dell’articolo 7.
224. In secondo luogo, il Governo ha riconosciuto nelle sue osservazioni che la confisca è compatibile con l’articolo 1 del Protocollo n. 1, soprattutto perché persegue lo scopo di «punire» i responsabili delle trasformazioni illecite dei terreni (si vedano le osservazioni del Governo del 5 giugno 2015, § 119). In altre parole, lo stesso Governo sottolinea la natura punitiva della confisca.
225. In terzo luogo, la Corte rileva che la confisca è una sanzione obbligatoria (paragrafi 41 e 119 supra). La sua imposizione non è soggetta alla prova di un danno effettivo o di un rischio concreto per l’ambiente. La confisca può quindi essere applicata anche in assenza di qualsiasi attività concreta volta a trasformare il territorio, come nelle cause riguardanti la società G.I.E.M. S.r.l. e il sig. Gironda.
226. Per tutti questi motivi, la Corte ritiene che lo scopo della confisca dei beni dei ricorrenti per lottizzazione abusiva fosse punitivo.
iv) La gravità degli effetti della confisca
227. Quanto alla gravità della misura in questione, la Corte rileva che la confisca per lottizzazione abusiva costituisce una sanzione particolarmente onerosa e intrusiva. Entro i limiti del sito interessato, essa si applica non soltanto ai terreni edificati e a quelli per i quali è stato dimostrato che i proprietari avevano l’intenzione di costruire o che vi era stato un cambio nella destinazione d’uso degli immobili, ma anche a tutti gli altri terreni appartenenti al sito. Inoltre, tale misura non dà luogo ad alcun indennizzo (Sud Fondi S.r.l. e altri c. Italia, sentenza sopra citata).
v) Le procedure di adozione e di esecuzione della confisca
228. Per quanto riguarda le procedure di adozione e di esecuzione della confisca, la Corte rileva che tale misura è disposta dal giudice penale. È stato così nel caso dei ricorrenti.
229. Inoltre, la Corte considera poco convincente l’argomentazione secondo cui i giudici penali agirebbero in luogo della pubblica amministrazione.
230. Anzitutto, questa tesi è controversa nel diritto nazionale, almeno nel caso di una lottizzazione abusiva (materiale formale o giuridica) realizzata in assenza o in violazione dell’autorizzazione, in quanto la giurisprudenza interna ha adottato due approcci opposti (paragrafi 123-127 supra). In ogni caso, una volta che la condanna penale sia divenuta definitiva, la confisca non può più essere revocata, nemmeno in caso di successiva sanatoria della lottizzazione da parte dell’autorità amministrativa (paragrafi 128 129 supra).
231. Inoltre, il fatto che il giudice penale non si sostituisca all’autorità amministrativa è ancora più evidente nel caso di lottizzazione abusiva materiale sostanziale. Infatti, quando l’amministrazione ha autorizzato una lottizzazione contraria alle norme urbanistiche, il che costituisce una lottizzazione abusiva, il potere del giudice di confiscare il terreno e le opere non costituisce un atto con il quale il giudice si sostituisce all’amministrazione. Al contrario, esso rivela un conflitto tra la giurisdizione penale e l’autorità amministrativa nell’interpretare le leggi regionali e nazionali in materia urbanistica. Il ruolo del giudice penale non è semplicemente quello di verificare che nessuna lottizzazione sia effettuata in assenza o in violazione di un’autorizzazione, ma anche di verificare se la lottizzazione, autorizzata o meno, sia compatibile con tutte le altre norme applicabili.
232. Questo è stato il caso, in particolare, della causa Hotel Promotion Bureau S.r.l. e R.I.T.A. Sarda S.r.l., in cui il comune, mentre il processo penale per lottizzazione abusiva era ancora in corso, ha dichiarato che la convenzione di lottizzazione conclusa con la società R.I.T.A. Sarda S.r.l. e le autorizzazioni concesse rispettavano le norme urbanistiche in vigore all’epoca, soprattutto la legge regionale n. 45/1989 e che, di conseguenza, il reato di lottizzazione abusiva non era costituito in tale causa (paragrafo 65 supra). D’altra parte, il giudice penale ha smentito la posizione dell’amministrazione e ha ritenuto le società ricorrenti responsabili. In altri termini, il giudice penale ha agito in modo autonomo rispetto all’autorità amministrativa.
c. Conclusione
233. Alla luce di quanto precede, la Corte conclude che le misure di confisca costituiscono delle «pene» ai sensi dell’articolo 7 della Convenzione: tale conclusione, che è il risultato dell’interpretazione autonoma della nozione di «pena» ai sensi dell’articolo 7, comporta l’applicabilità di questa disposizione, anche in assenza di un procedimento penale ai sensi dell’articolo 6. Tuttavia, come sottolineato dalla Corte costituzionale italiana nella sua sentenza n. 49 del 2015 (paragrafo 133 supra), non esclude la possibilità per le autorità nazionali di imporre «pene» mediante procedure diverse dai procedimenti penali nel senso del diritto nazionale.
234. La Corte rileva inoltre che tale doglianza non è manifestamente infondata ai sensi dell’articolo 35 § 3 a) della Convenzione e che non incorre in altri motivi di irricevibilità. Di conseguenza, la dichiara ricevibile.
B. Sul merito
235. Al fine di valutare se l’articolo 7 sia stato rispettato nella fattispecie, la Corte deve ora esaminare se le controverse misure di confisca fossero subordinate all’esistenza di un elemento soggettivo come indicato nella sentenza Sud Fondi S.r.l. e altri (merito, sopra citata), se tali misure potessero essere applicate senza essere precedute da condanne formali e senza che le società si siano costituite come parti in causa nei procedimenti in questione.
1. Sulla questione di stabilire se le misure di confisca impugnate implicassero l’esistenza di un elemento soggettivo
a. Tesi delle parti
236. Le parti sostanzialmente riprendono le argomentazioni sviluppate dal punto di vista dell’applicabilità dell’articolo 7.
237. In particolare, i ricorrenti concordano sul fatto che, come rilevato dalla Corte nelle sopra citate sentenze Sud Fondi S.r.l. e altri (merito) e Varvara, l’articolo 18 della legge n. 47/1985 non soddisfa il requisito di prevedibilità nella misura in cui esso prevede che vi sia lottizzazione abusiva non solo per quanto riguarda le trasformazioni dei terreni in violazione delle norme urbanistiche, ma anche qualora tali modifiche siano incompatibili con le leggi regionali e nazionali. La stessa Corte di cassazione italiana avrebbe riconosciuto che la legislazione in vigore era oscura e mal formulata. I ricorrenti inoltre osservano che la sanzione della confisca è stata inflitta in assenza di comportamenti penalmente rilevanti o senza che fosse chiamata in causa la responsabilità delle società ricorrenti. Per quanto riguarda il sig. Gironda, la misura privativa sarebbe stata imposta a seguito di un non luogo a procedere per intervenuta prescrizione dalla Corte di cassazione la quale, cassando la sentenza d’appello, ha chiaramente stigmatizzato il comportamento del ricorrente, senza tuttavia che la sua responsabilità «sostanziale» fosse stata accertata nel dispositivo della sentenza.
238. Il Governo sottolinea che nella causa Sud Fondi S.r.l. e altri (merito, sopra citata), la Corte ha concluso che vi era stata violazione dell’articolo 7 della Convenzione per il fatto che la confisca non era una conseguenza prevedibile del comportamento delle ricorrenti (che erano state assolte in quanto i tribunali non le avevano ritenute colpevoli del reato di cui erano accusate) e che, pertanto, la confisca controversa non era prevista dalla legge ai sensi dell’articolo 7 della Convenzione.
239. Secondo il Governo, la legislazione attualmente in vigore e la giurisprudenza italiana sono pienamente conformi all’articolo 7, così come interpretato dalla Corte, per i seguenti motivi:
a. gli articoli 30 e 44 del testo unico disciplinano la confisca di terreni a seguito della loro lottizzazione abusiva. I responsabili (definiti all’articolo 30) sono consapevoli che in tal caso, se effettuano una trasformazione urbanistica o edilizia dei terreni procedendo a una lottizzazione abusiva materiale oppure a una lottizzazione abusiva negoziale, saranno privati della proprietà dei terreni in questione dal competente giudice penale che disporrà la loro confisca ai sensi dell’articolo 44, comma 2, del testo unico;
b. dalla sentenza della Corte costituzionale n. 239 del 2009 – in cui la suprema Corte ha invitato i giudici italiani ad interpretare l’articolo 44, comma 2, del testo unico conformemente alla Convenzione in linea con quella della Corte –, una ben consolidata giurisprudenza afferma che la confisca può essere disposta a condizione che sia dimostrato, almeno nella sostanza, che l’imputato è responsabile della lottizzazione abusiva del terreno in questione: il giudice penale può ordinare la confisca solo se sono accertati sia l’elemento oggettivo sia l’elemento soggettivo (paragrafo 203 supra).
240. Di conseguenza, il Governo chiede alla Corte di constatare che, a tale riguardo, non vi è stata violazione dell’articolo 7 nel caso di specie.
b) Valutazione della Corte
241. La Corte rileva che nella sentenza Sud Fondi S.r.l. e altri (merito, sopra citata) essa ha rammentato la portata del principio di legalità dei reati e delle pene e la conseguente esigenza di prevedibilità degli effetti della legislazione penale (§§ 105-110). Applicando questa nozione al caso di specie, la Corte ha aderito alle conclusioni della Corte di cassazione italiana in questa causa, secondo cui in mancanza di prevedibilità delle norme violate, le parti in causa avevano commesso un errore scusabile e inevitabile, il che escludeva la presenza dell’elemento soggettivo indispensabile ai fini dell’accertamento dell’infrazione e giustificava la loro assoluzione (ibidem, §§ 111-114). La Corte ha poi continuato come segue:
«115. Un ordine di idee complementare merita di essere sviluppato. A livello interno la definizione di «amministrativa» (...) data alla confisca controversa permette di sottrarre la sanzione in questione ai principi costituzionali che regolano la materia penale. L’articolo 27/1 della Costituzione prevede che la «responsabilità penale è personale» e l’interpretazione giurisprudenziale che ne viene data precisa che un elemento soggettivo è sempre necessario. Inoltre l’articolo 27/3 della Costituzione («Le pene .... devono tendere alla rieducazione del condannato») si applicherebbe difficilmente a una persona condannata senza che possa essere chiamata in causa la sua responsabilità.
116. Per quanto riguarda la Convenzione, l’articolo 7 non menziona espressamente il legame morale esistente tra l’elemento oggettivo del reato e la persona che ne è considerata l’autore. Tuttavia, la logica della pena e della punizione, così come la nozione di «guilty» (nella versione inglese) e la corrispondente nozione di «personne coupable» (nella versione francese) vanno nel senso di una interpretazione dell’articolo 7 che esige, per punire, un legame di natura intellettuale (coscienza e volontà) che permetta di rilevare un elemento di responsabilità nella condotta dell’autore materiale del reato. In caso contrario, la pena non sarebbe giustificata. Sarebbe del resto incoerente, da una parte, esigere una base legale accessibile e prevedibile e, dall’altra, permettere che si consideri una persona come «colpevole» e «punirla» mentre essa non era in condizione di conoscere la legge penale, a causa di un errore insormontabile che non poteva assolutamente essere imputato a colui o colei che ne era vittima.
117. Sotto il profilo dell’articolo 7, per i motivi sopra trattati, un quadro legislativo che non permette ad un imputato di conoscere il senso e la portata della legge penale è lacunoso non solo rispetto alle condizioni generali di «qualità» della «legge» ma anche rispetto alle esigenze specifiche della legalità penale»
242. La Grande Camera aderisce alla tesi secondo cui la logica della pena e della punizione nonché la nozione di «guilty» (nella versione inglese) e la corrispondente nozione di «personne coupable» (nella versione francese) vanno nel senso di un’interpretazione dell’articolo 7 che esige, per punire, un legame di natura intellettuale. Infatti, così come è spiegato nella sentenza Sud Fondi S.r.l. e altri (merito, sopra citata), discende dal principio di legalità dei reati e delle pene il fatto che la legge penale deve definire chiaramente i reati e le pene che li reprimono, affinché la stessa sia accessibile e i suoi effetti siano prevedibili. Una persona sottoposta a giudizio deve poter sapere, a partire dal testo della norma pertinente e se necessario per mezzo dell’interpretazione datane dai tribunali, quali atti e quali omissioni comportano la sua responsabilità penale. Ciò significa anche che una pena nel senso dell’articolo 7 si può concepire in linea di principio soltanto a condizione che a carico dell’autore del reato sia stato accertato un elemento di responsabilità personale. C’è infatti, come ha osservato la Corte di cassazione italiana nella causa Sud Fondi S.r.l. e altri (si veda il paragrafo 112 della sentenza della Corte in questa causa), un’evidente correlazione tra il grado di prevedibilità di una norma penale e il grado di responsabilità personale dell’autore del reato. La Grande Camera quindi concorda sulle conclusioni della Camera nella causa Sud Fondi S.r.l. e altri secondo cui l’articolo 7 richiede, per punire, un legame di natura intellettuale che permetta di individuare precisamente un elemento di responsabilità nella condotta dell’autore materiale del reato (ibidem § 116).
243. Ovviamente, come ha anche indicato dalla Corte nella sua sentenza Varvara (sopra citata, § 70), quest’esigenza non costituisce un ostacolo ad alcune forme di responsabilità oggettiva a livello delle presunzioni di responsabilità, a condizione che esse rispettino la Convenzione. In proposito, la Corte richiama la sua giurisprudenza relativa all’articolo 6 § 2 della Convenzione, secondo cui gli Stati contraenti restano liberi, in linea di principio, di punire penalmente un atto commesso fuori dal normale esercizio di uno dei diritti tutelati dalla Convenzione (sentenza Engel e altri c. Paesi Bassi dell’8 giugno 1976, § 81, serie A n. 22, p. 34, par. 81) e, quindi, di definire gli elementi costitutivi di tale reato. In particolare possono, ad alcune condizioni, rendere punibile un fatto materiale od oggettivo considerato di per sé, che provenga o meno da un intento criminoso o da una negligenza; le loro legislazioni rispettive ne offrono diversi esempi. Qualsiasi sistema giuridico prevede delle presunzioni di fatto o di diritto; la Convenzione non vi pone ostacoli in linea di principio, ma in materia penale obbliga gli Stati contraenti a non superare in proposito un certo limite. Ora, risulta dalla giurisprudenza che questo limite è superato quando una presunzione ha l’effetto di privare una persona di qualsiasi possibilità di discolparsi rispetto ai fatti di cui è accusata, privandola così del beneficio dell’articolo 6 § 2 della Convenzione (si veda, tra altre, Salabiaku c. Francia, 7 ottobre 1988, §§ 27-28, serie A n. 141 A, Janosevic c. Svezia, n. 34619/97, § 68, CEDU 2002 VII, e Klouvi c. Francia, n. 30754/03, § 48, 30 giugno 2011).
244. La Corte rammenta che la Convenzione deve essere letta nel suo insieme ed interpretata in modo da promuovere la coerenza interna e l’armonia tra le sue varie disposizioni (si veda, tra altre, mutatis mutandis, Hammerton c. Regno Unito, n. 6287/10, § 84, 17 marzo 2016). Tenuto conto del fatto che gli articoli 7 e 6 § 2 hanno in comune, nei loro rispettivi ambiti, la tutela del diritto di una persona di non essere sottoposta ad una pena senza che la sua responsabilità personale, compreso un nesso di natura intellettuale con il reato, sia stata debitamente accertata, la Corte ritiene che la giurisprudenza di cui sopra si applichi mutatis mutandis sul terreno dell’articolo 7.
245. Inoltre, la Corte osserva che, a seguito della sentenza Sud Fondi S.r.l. e altri (merito, sopra citata), i tribunali interni hanno accettato tale argomentazione e modificato la propria giurisprudenza di conseguenza per quanto riguarda due aspetti importanti. Primariamente, anche in caso di non luogo a procedere per intervenuta prescrizione, la confisca può essere attuata solo se è dimostrato che il reato è costituito per quanto riguarda sia il suo elemento oggettivo che il suo elemento soggettivo. In secondo luogo, a partire dalla sentenza Sud Fondi S.r.l. e altri (ibidem), i tribunali interni si sono astenuti dall’imporre tale provvedimento di confisca a terzi in buona fede.
246. Alla luce di quanto sopra, la Corte ritiene che, nelle fattispecie, l’articolo 7 esigeva che le controverse confische fossero prevedibili per i ricorrenti e che non fossero loro imposte in mancanza di un nesso intellettuale che denotasse un elemento di responsabilità nella loro condotta.
247. Si tratta quindi, a questo punto, di sapere se tale requisito sia stato soddisfatto, sapendo che (a) nessuno dei ricorrenti è stato formalmente condannato a questo titolo, e che (b) le società ricorrenti non sono mai state parti in causa nei procedimenti in questione. La Corte esaminerà di seguito ciascuna di tali circostanze.
2. Sul punto di stabilire se i controversi provvedimenti di confisca potessero essere applicati in mancanza di condanne formali
248. La Corte osserva che, nel caso di specie, tutti i ricorrenti hanno subito la confisca dei loro beni nonostante nessuno di essi fosse stato oggetto di una condanna formale: nel caso di G.I.E.M. S.r.l., né la società stessa, né i suoi rappresentanti sono mai stati sottoposti a procedimento (paragrafi 23-29 supra); le altre società ricorrenti, a differenza dei loro rappresentanti, non sono mai state parti in causa nei procedimenti in questione (paragrafi 66-73, 82-86 supra); infine, l’azione penale nei confronti del sig. Gironda è caduta in prescrizione.
249. Le parti hanno opinioni chiaramente divergenti sulla necessità di una condanna formale, che è già stata esaminata nella sentenza Varvara (sopra citata). I ricorrenti sostengono che, secondo tale sentenza, i controversi provvedimenti di confisca non potevano essere applicati in assenza di condanne formali, e chiedono alla Corte di confermare la giurisprudenza Varvara su questo punto.
Il Governo sostiene la tesi opposta e invita pertanto la Corte a invalidare la sentenza Varvara su questo punto e a confermare la posizione dei giudici interni, in particolare quella della Corte costituzionale (paragrafo 133 supra).
250. La Grande Camera richiama la giurisprudenza Varvara (sopra citata), secondo cui:
«71. La logica della «pena» e della «punizione», e la nozione di «guilty» (nella versione inglese) e la corrispondente nozione di «personne coupable» (nella versione francese), depongono a favore di un’interpretazione dell’articolo 7 che esige, per punire, una dichiarazione di responsabilità da parte dei giudici nazionali, che possa permettere di addebitare il reato e di comminare la pena al suo autore. In mancanza di ciò, la punizione non avrebbe senso (Sud Fondi e altri, sopra citata, § 116). Sarebbe infatti incoerente esigere, da una parte, una base legale accessibile e prevedibile e permettere, dall’altra, una punizione quando, come nel caso di specie, la persona interessata non è stata condannata.
72. Nella presente causa, la sanzione penale inflitta al ricorrente, quando il reato era estinto e la sua responsabilità non era stata accertata con una sentenza di condanna, contrasta con i principi di legalità penale appena esposti dalla Corte e che sono parte integrante del principio di legalità che l’articolo 7 della Convenzione impone di rispettare. La sanzione controversa non è quindi prevista dalla legge ai sensi dell’articolo 7 della Convenzione ed è arbitraria.»
251. Ne consegue che l’articolo 7 osta a che una sanzione penale sia inflitta su base individuale senza che sia stata accertata e dichiarata preventivamente la sua responsabilità penale personale. In caso contrario, la presunzione di innocenza garantita dall’articolo 6 § 2 della Convenzione sarebbe anch’essa inapplicata.
252. Tuttavia, se da un lato è chiaro che, come indicato nella sentenza Varvara (ibidem), la dichiarazione di responsabilità penale richiesta è spesso contenuta in una sentenza penale che condanna formalmente l’imputato, in ogni caso ciò non costituisce una norma imperativa. In effetti, la sentenza Varvara non permette di concludere che le confische per lottizzazione abusiva devono necessariamente essere accompagnate da condanne penali ai sensi del diritto nazionale. Da parte sua, la Corte deve assicurarsi che la dichiarazione di responsabilità penale rispetti le tutele di cui all’articolo 7 e derivi da un procedimento che soddisfi le esigenze dell’articolo 6. In proposito, la Corte sottolinea che le sue sentenze hanno tutte lo stesso valore giuridico. Il loro carattere vincolante e le loro autorità interpretativa non possono pertanto dipendere dal collegio giudicante che le ha pronunciate.
253. Ne consegue altresì che, come già dichiarato dalla Corte per quanto riguarda il carattere autonomo della sua interpretazione dell’articolo 7 (paragrafo 233 supra), la conformità con l’articolo 7 come interpretato nella causa Varvara non comporta che qualsiasi controversia importante debba essere necessariamente trattata nell’ambito di un procedimento penale in senso stretto. In questo senso, l’applicabilità di questa norma non ha l’effetto di imporre la «criminalizzazione», da parte degli Stati, di procedure che questi ultimi, nell’esercizio del loro potere discrezionale, non fanno rientrare nel diritto penale in senso stretto.
254. In proposito, la Corte rammenta che, basandosi sul principio stabilito nella sentenza Öztürk (sopra citata, §§ 49 e 56) ha più volte considerato che «il rispetto dell’articolo 6 della Convenzione non esclude che, in un procedimento di natura amministrativa, una «pena» sia imposta in primo luogo da un’autorità amministrativa» (Grande Stevens e altri c. Italia, n. 18640/10 e altri 4, §§ 138-139, 4 marzo 2014, si vedano anche Kadubec c. Slovacchia, 2 settembre 1998, § 57, Recueil 1998-VI, ?anády c. Slovacchia, n. 53371/99, § 31, 16 novembre 2004, e A. Menarini Diagnostics S.r.l. c. Italia, n. 43509/08, §§ 58-59, 27 settembre 2011). Tale principio è stato confermato altresì dal punto di vista del diritto alla presunzione di innocenza, previsto dall’articolo 6 § 2 della Convenzione. Così, nella causa Mamidakis c. Grecia, (n. 35533/04, § 33, 11 gennaio 2007) la Corte ha ritenuto:
«Per quanto riguarda la doglianza secondo la quale i giudici amministrativi non hanno tenuto conto del fatto che il ricorrente non era stato sottoposto a procedimento penale per il medesimo reato, la Corte ritiene che tale situazione non possa essere vista come una violazione della presunzione di innocenza. Infatti, questa affermazione significherebbe che non si potrebbe condurre alcun procedimento amministrativo in mancanza di un procedimento penale e che non potrebbe essere accertato alcun illecito da parte di un tribunale amministrativo in assenza di una dichiarazione formale di colpevolezza da parte del giudice penale. Inoltre, il ricorrente non adduce altri argomenti atti a indurre la Corte a concludere che i tribunali amministrativi lo hanno ritenuto colpevole prima di emettere una pronuncia definitiva sulla sua causa.».
255. Avendo così escluso la necessità di un procedimento penale, la Corte deve comunque esaminare se l’imposizione delle controverse confische richiedesse almeno una dichiarazione formale di responsabilità penale a carico dei ricorrenti.
256. Mentre i ricorrenti sottolineano l’illegittimità della confisca in assenza di una condanna formale, il Governo ritiene che, fatta eccezione per la G.I.E.M. S.r.l., le società ricorrenti e i loro rappresentanti, tra cui il sig. Gironda, siano stati chiaramente riconosciuti colpevoli di violazione delle norme urbanistiche.
257. La Corte osserva che, poiché le società ricorrenti non sono state perseguite come tali e non erano neppure parti in causa nel procedimento (paragrafi 248 supra e 269 infra), le stesse non possono essere state oggetto di una precedente dichiarazione di responsabilità. Di conseguenza, la questione di stabilire se la dichiarazione di responsabilità penale di cui all’articolo 7 debba soddisfare i requisiti formali si pone unicamente per quanto riguarda il sig. Gironda.
258. Nel caso di specie, la Corte deve quindi esaminare se, nonostante il reato di cui è imputato il sig. Gironda sia prescritto, essa possa tenere conto degli elementi di detto reato riscontrati dai giudici nazionali per giungere alla conclusione che esiste, in sostanza, una dichiarazione di responsabilità che possa costituire il prerequisito necessario per imporre una sanzione compatibile con l’articolo 7 della Convenzione.
259. La Corte rammenta che, dalla sua giurisprudenza, risulta che può essere necessario impegnarsi, al di là delle apparenze e del vocabolario utilizzato, ad individuare la realtà di una situazione (Ezeh e Connors c. Regno Unito [GC], n. 39665/98 e n. 40086/98, § 123, CEDU 2003-X). Essa può pertanto andare oltre al dispositivo di una decisione interna e tener conto della sua sostanza, in quanto la motivazione costituisce parte integrante della decisione (si veda, mutatis mutandis, Allen c. Regno Unito [GC], n. 25424/09, § 127, 12 luglio 2013).
260. Secondo la Corte, si deve tener conto, da una parte, dell’importanza che ha, in una società democratica, il fatto di garantire lo Stato di diritto e la fiducia nella giustizia delle persone sottoposte a giudizio, e, dall’altra, dell’oggetto e dello scopo del regime applicato dai tribunali italiani. A questo proposito, sembra che l’obiettivo di questo regime sia la lotta contro l’impunità che deriva dal fatto che, per l’effetto combinato di reati complessi e di termini di prescrizione relativamente brevi, gli autori di questi reati sfuggirebbero sistematicamente all’azione penale e, soprattutto, alle conseguenze dei loro misfatti (si veda, mutatis mutandis, El-Masri c. l’ex Repubblica iugoslava di Macedonia [GC], n. 39630/09, § 192, CEDU 2012).
261. La Corte non può ignorare tali considerazioni nell’applicazione dell’articolo 7 nel caso di specie, a condizione che i tribunali in questione abbiano agito nel pieno rispetto dei diritti della difesa sanciti dall’articolo 6 della Convenzione. Per questo motivo, la Corte ritiene che, qualora i tribunali investiti constatino che sussistono tutti gli elementi del reato di lottizzazione abusiva pur pervenendo a un non luogo a procedere, soltanto a causa della prescrizione, tali constatazioni, in sostanza, costituiscono una condanna nel senso dell’articolo 7, che in questo caso non è violato.
262. Di conseguenza, l’articolo 7 non è stato violato per quanto riguarda il sig. Gironda.
3. Sulla questione di stabilire se le misure di confisca contestate potessero essere applicate alle società ricorrenti che non erano parti nei procedimenti in questione
a. Tesi delle parti
263. Le società ricorrenti osservano che non sono state parti nei procedimenti penali per lottizzazione abusiva e che, del resto, non avrebbero potuto essere esserlo in virtù della legge. Per quanto riguarda, in particolare, la G.I.E.M. S.r.l., i suoi rappresentanti non sono stati neanche perseguiti, in quanto la confisca del suo bene è soltanto il risultato della sua integrazione d’ufficio nella lottizzazione di Punta Perotti.
264. Il Governo osserva che la possibilità di costituire una persona giuridica ha il vantaggio incontestabile di limitare il rischio d’impresa alla persona giuridica creata espressamente per svolgere tale attività. A suo parere, l’azionista di una persona giuridica si assume perciò i rischi unicamente per quanto ha apportato alla società, e quest’ultima deve necessariamente subire le conseguenze negative della confisca. A differenza della G.I.E.M. S.r.l., le società Hotel Promotion Bureau S.r.l., R.I.T.A. S.r.l. e Falgest S.r.l. evidentemente non possono affermare di essere in buona fede, in quanto sarebbero degli «strumenti giuridici nelle mani dei loro azionisti».
b) Valutazione della Corte
265. La Corte rileva che la legge italiana conferisce alle società a responsabilità limitata, tra le quali figurano le società ricorrenti, una personalità giuridica distinta da quella dei loro amministratori o azionisti. In linea di principio, si pone quindi il problema di stabilire se le persone fisiche che sono state coinvolte nei procedimenti dinanzi ai tribunali interni abbiano agito e siano state giudicate in quanto tali o come rappresentanti legali delle società.
266. Tuttavia, la Corte osserva che nel diritto italiano, come in vigore all’epoca dei fatti, ai sensi del principio societas delinquere non potest («le persone giuridiche non possono commettere reati»), le società a responsabilità limitata non possono, in quanto tali, essere parti in un procedimento penale, nonostante la loro personalità giuridica distinta. Di conseguenza, non potevano essere legalmente rappresentate nei procedimenti penali in questione, mentre invece le azioni (e la responsabilità che ne derivava) dei loro rispettivi rappresentanti legali sono state loro direttamente attribuite. Le società erano pertanto terze parti in questi procedimenti, come confermato dalle sentenze dei giudici nazionali.
267. A questo proposito, la Corte sottolinea di aver sempre riconosciuto la personalità giuridica distinta delle società a responsabilità limitata, ritenendo per esempio nella causa Agrtexim e altri c. Grecia, 24 ottobre 1995, § 66, serie A n. 330 A, che:
«[...] la Corte ritiene opportuno eliminare il “velo sociale” o prescindere dalla personalità giuridica di una società solo in circostanze eccezionali, in particolare quando sia chiaramente accertato che la società non è in grado di adire, tramite i suoi organi statutari oppure – in caso di liquidazione – i suoi curatori, gli organi della Convenzione».
268. La Corte ha applicato tale giurisprudenza nella sua decisione di ricevibilità nella causa Hotel Promotion Bureau S.r.l. e R.I.T.A. Sarda S.r.l., al fine di respingere le doglianze sollevate a proprio nome dal direttore e/o dagli azionisti delle società ricorrenti relativamente all’articolo 7 della Convenzione e all’articolo 1 del Protocollo n. 1 in ragione della confisca. Nella stessa ottica, le doglianze presentate dalle società ricorrenti in merito alla violazione dell’articolo 6 sono state dichiarate irricevibili nelle decisioni sulla ricevibilità, in cui la Corte ha dichiarato che dal momento che i procedimenti contestati non avevano riguardato né la Falgest S.r.l., né la Hotel Promotion Bureau S.r.l., né la R.I.T.A. Sarda S.r.l., queste società ricorrenti non potevano essere considerate vittime della dedotta violazione.
269. Nel caso di specie, si tratta quindi di decidere in merito all’applicazione di una sanzione penale inflitta a persone giuridiche che, per la loro personalità giuridica distinta, non sono state parti in alcun procedimento (penale, amministrativo, civile, ecc.).
270. Nella legge italiana, la confisca di beni è una sanzione imposta dal giudice penale quale conseguenza obbligatoria dell’accertamento della violazione di lottizzazione abusiva. Non è prevista alcuna distinzione per il caso in cui il proprietario dei beni sia una società che, ai sensi della legge italiana, non può legittimamente aver commesso un reato (paragrafo 266 supra).
271. La Corte ha già statuito, nella sentenza Varvara (sopra citata, § 65) che «una conseguenza di fondamentale importanza deriva dal principio di legalità nel diritto penale: il divieto di punire una persona se il reato è stato commesso da un’altra». A sostegno di tale tesi, la Corte ha formulato le seguenti considerazioni:
«64. La Corte ha finora avuto l’opportunità di affrontare questa questione dal punto di vista dell’articolo 6 § 2 della Convenzione.
65. Nella causa A.P., M.P. e T.P. c. Svizzera, 29 agosto 1997, Recueil des arrêts et décisions 1997 V), alcuni eredi erano stati puniti per reati commessi dal defunto. La Corte ha ritenuto che la sanzione penale inflitta agli eredi per una frode fiscale attribuita al defunto contrastasse con una regola fondamentale del diritto penale, secondo cui la responsabilità penale non sopravvive all’autore del reato (ibidem, § 48). È quanto riconosciuto esplicitamente dal diritto svizzero, e la Corte ha affermato che questa norma è altresì richiesta per la presunzione di innocenza sancita dall’articolo 6 § 2 della Convenzione. Ereditare la colpevolezza del defunto non è compatibile con le norme della giustizia penale in una società in cui vige il principio della preminenza del diritto. Il principio è stato ribadito nella causa Lagardère (Lagardère c. Francia, n. 18851/07, 12 aprile 2012, § 77), in cui la Corte ha ricordato che, per la presunzione di innocenza sancita dall’articolo 6 § 2 della Convenzione, è richiesta anche la norma secondo la quale la responsabilità penale non sopravvive all’autore del reato, ma anche che ereditare la colpevolezza del defunto non è compatibile con le norme della giustizia penale in una società regolata dalla preminenza del diritto.
66. Visto l’accostamento degli articoli 6 § 2 e 7 § 1 della Convenzione (Guzzardi c. Italia, 6 novembre 1980, § 100, serie A n. 39), la Corte ritiene che la norma da lei appena richiamata sia valida anche dal punto di vista dell’articolo 7 della Convenzione, che impone di vietare che nel diritto penale si possa rispondere per un fatto commesso da altri. Infatti, se è vero che ogni persona deve poter stabilire in ogni momento cosa è permesso e cosa è vietato per mezzo di leggi precise e chiare, non si può concepire un sistema che punisca coloro che non sono responsabili, perché il responsabile è stato un terzo.»
272. La Grande Camera ritiene che questo ragionamento debba essere confermato. Nel caso di specie, le società G.I.E.M. S.r.l., Hotel Promotion Bureau S.r.l., R.I.T.A. Sarda S.r.l. e Falgest S.r.l., non sono state parti in alcun procedimento. Solo il legale rappresentante della Hotel Promotion Bureau S.r.l. e della Falgest S.r.l., nonché due membri della R.I.T.A. Sarda S.r.l., sono stati accusati personalmente. Le autorità hanno pertanto applicato una pena alle società ricorrenti per azioni di terzi, nel caso di specie, tranne che nel caso della G.I.E.M. S.r.l., in quanto i loro rappresentanti legali o associati agivano a titolo personale.
273. Infine, in risposta all’affermazione del Governo secondo cui le società Hotel Promotion Bureau S.r.l., R.I.T.A. Sarda S.r.l. e Falgest erano in malafede (paragrafo 264 supra), la Corte rileva che nulla negli elementi acquisiti alla causa fa pensare che la proprietà dei beni sia stata trasferita alle società ricorrenti dai loro rappresentanti legali (si veda, in tal senso, l’articolo 6 della direttiva 2014/42, paragrafo 152, supra).
274. In conclusione, considerato il principio secondo cui una persona non può essere sanzionata per un atto che coinvolge la responsabilità penale altrui, una misura di confisca applicata, come nel presente caso, a persone fisiche o giuridiche che non sono parti in causa è incompatibile con l’articolo 7.
4. Conclusioni
275. Alla luce delle precedenti considerazioni, la Corte è giunta alle seguenti conclusioni:
• Vi è stata violazione dell’articolo 7 per quanto riguarda le società ricorrenti in quanto esse non erano parti nel procedimento penale (paragrafo 274 supra);
• Non vi è stata violazione dell’articolo 7 per quanto riguarda il sig. Gironda, in quanto le constatazioni dei giudici nazionali nel procedimento avviato nei suoi confronti costituiscono, in sostanza, una dichiarazione di responsabilità, che soddisfa le esigenze previste da questa disposizione (paragrafo 262 supra).
V. SULLA DEDOTTA VIOLAZIONE DELL’ARTICOLO 1 DEL PROTOCOLLO N. 1
276. I ricorrenti denunciano una violazione del loro diritto di proprietà. Invocano l’articolo 1 del Protocollo n. 1, così formulato:
«Ogni persona fisica o giuridica ha diritto al rispetto dei suoi beni. Nessuno può essere privato della sua proprietà se non per causa di pubblica utilità e nelle condizioni previste dalla legge e dai principi generali del diritto internazionale.
Le disposizioni precedenti non portano pregiudizio al diritto degli Stati di porre in vigore le leggi da essi ritenute necessarie per disciplinare l’uso dei beni in modo conforme all’interesse generale o per assicurare il pagamento delle imposte o di altri contributi o delle ammende.»
A. Sulla ricevibilità
277. La Corte constata che questo motivo di ricorso non è manifestamente infondato ai sensi dell’articolo 35 § 3 a) della Convenzione e non incorre in altri motivi di irricevibilità. Pertanto lo dichiara ricevibile.
B. Sul merito
1. Tesi delle parti
a. I ricorrenti
278. La società G.I.E.M. S.r.l. ritiene che la confisca del suo bene costituisca una privazione di proprietà e sostiene che, consentendo, con una formulazione generica, che la confisca si estenda ben oltre i terreni direttamente interessati dalle trasformazioni urbanistiche abusive, l’articolo 19 della legge 47/1985 viola l’articolo 1 del Protocollo n. 1. A suo parere, questa norma implica una ingerenza legittima solo sulla base di una legge accessibile, precisa e prevedibile. La società ricorrente ritiene che l’articolo 19 avrebbe dovuto indicare più dettagliatamente i limiti entro i quali era possibile ordinare la confisca in relazione ai fatti accertati, precisando, conformemente a un principio di ragione e di proporzionalità, l’estensione dei terreni confiscabili in relazione ai lavori eseguiti e le condotte illecite accertate oggettivamente e soggettivamente. Essa specifica che la mancanza di chiarezza e di precisione della normativa nazionale, nonché di quella regionale, considerata dalla Corte «oscura e mal formulata» nella sua sentenza Sud Fondi S.r.l. e altri (merito, sopra citata), ha consentito la confisca di una superficie tre volte più estesa di quella interessata dai permessi edilizi rilasciati dal Comune di Bari. Cosa ancor più grave, ciò avrebbe anche colpito i suoi beni, pur non essendo essa affatto coinvolta nei fatti all’origine del procedimento penale.
Quanto alla proporzionalità della misura controversa, la società ricorrente sottolinea che l’esecuzione dei lavori di trasformazione connessi alla costruzione da parte dei proprietari dei terreni limitrofi al suo avrebbe potuto, al massimo, obbligare a sacrificare solo i terreni trasformati.
279. Le società Hotel Promotion Bureau S.r.l. e R.I.T.A. Sarda S.r.l. rammentano che la Corte, nella sua giurisprudenza, attribuisce particolare importanza al rispetto dell’esigenza di legalità. Nella sentenza Varvara (sopra citata), ma anche nella sentenza Sud Fondi S.r.l. e altri (merito, sopra citata), la Corte avrebbe accertato che il reato per il quale era stata irrogata la pena era privo di fondamento giuridico e violava la Convenzione e che la pena irrogata al ricorrente era arbitraria. Questa conclusione avrebbe quindi indotto la Corte a dichiarare che l’ingerenza nel diritto al rispetto della proprietà era altrettanto arbitraria e che vi era stata violazione dell’articolo 1 del Protocollo n. 1. Peraltro, le società ricorrenti ritengono che l’ingerenza di uno Stato nel diritto di proprietà debba garantire un giusto equilibrio tra le esigenze dell’interesse generale della comunità e gli imperativi di tutela dei diritti fondamentali dell’individuo. Esse spiegano che, nel caso in esame, occorre tener conto dell’ampiezza della confisca che interessa i beni: gli ottantotto lotti costruiti occupavano in totale 15.920 m², mentre la superficie supplementare confiscata era 14,5 volte superiore.
280. La società Falgest S.r.l. e il sig. Gironda ritengono che la confisca da loro subita costituisca una privazione di proprietà ai sensi del primo paragrafo dell’articolo 1 del Protocollo n. 1.
281. Secondo i ricorrenti, la misura contestata, ordinata dalla Corte di cassazione, si rivela manifestamente illegittima e arbitraria e, in ogni caso, è priva di una base giuridica sufficientemente chiara, accessibile e prevedibile. I ricorrenti fanno riferimento alla conclusione contenuta nella sentenza Varvara (sopra citata), secondo la quale la mancanza di legittimità penale della sanzione per lottizzazione abusiva constatata dal punto di vista dell’articolo 7 della Convenzione si riflette nella mancanza di «legittimità patrimoniale» della confisca in base all’articolo 1 del Protocollo n. 1.
282. Nel caso in cui la Corte ritenesse che la confisca controversa avesse una base giuridica, i ricorrenti sostengono che essa era sproporzionata rispetto allo scopo perseguito e non rispettava il giusto equilibrio tra gli interessi in gioco. Di fronte a semplici atti di riserva in vista del futuro acquisto di immobili che coprono meno dell’11% della superficie del terreno, la confisca di tutti i beni non costituirebbe una misura proporzionata. Per i ricorrenti, l’interesse generale avrebbe potuto essere tutelato altrettanto bene con misure meno invasive.
b. Il Governo
283. Il Governo sostiene che le misure di confisca dei beni dei ricorrenti sono state adottate conformemente al secondo comma dell’articolo 1 del Protocollo n. 1 e che le ingerenze controverse che ne derivano non costituiscono violazioni di questa disposizione. Le misure contestate avrebbero fondamento giuridico, perseguirebbero uno scopo legittimo e sarebbero proporzionate. Per quanto riguarda quest’ultimo aspetto, il Governo assicura che non erano possibili misure meno vincolanti. A suo parere, sarebbe stato tecnicamente molto difficile, se non impossibile, limitare la confisca ai soli terreni edificati e separare quelli edificati da quelli non edificati. Secondo il Governo, una confisca solo parziale dei terreni avrebbe pregiudicato le legittime finalità perseguite dallo Stato, ossia l’adeguamento dei lotti alle disposizioni urbanistiche, la tutela dell’ambiente e la punizione dei responsabili di trasformazioni urbanistiche abusive. In ogni caso, il Governo ritiene che lo Stato debba disporre di un ampio potere di apprezzamento nella scelta degli strumenti da utilizzare per trovare le soluzioni migliori per garantire la tutela dell’ambiente.
284. Per quanto riguarda la prima ricorrente, il Governo osserva che il terreno confiscato è stato restituito.
285. Per quanto riguarda i beni delle società Hotel Promotion Bureau S.r.l. e R.I.T.A. Sarda S.r.l., il Governo ritiene che l’ingerenza in esame sia proporzionata, in quanto sono stati confiscati solo sedici degli ottantotto appartamenti costruiti.
286. Infine, con riferimento alla società Falgest S.r.l., il Governo contesta la percentuale di terreni non edificati confiscati e sostiene che si tratterebbe non dell’89% per cento, ma di meno del 50% dell’intera proprietà.
2. Valutazione della Corte
287. La Corte rammenta che nelle sentenze Sud Fondi S.r.l. e altri (merito, sopra citata, §§ 125-129) e Varvara (sopra citata, § 83), ha ritenuto che la confisca dei terreni e dei manufatti in contestazione, di cui i ricorrenti erano proprietari, aveva costituito una ingerenza nel godimento del loro diritto al rispetto dei beni tutelato dall’articolo 1 del Protocollo n. 1.
288. La Grande Camera giunge alla stessa conclusione nel caso di specie. È pertanto necessario determinare quali delle norme enunciate in questa disposizione siano applicabili.
a. La norma applicabile
i) Principi generali
289. L’articolo 1 del Protocollo n. 1 contiene tre norme distinte: la prima, espressa nella prima frase del primo comma e di carattere generale, enuncia il principio del rispetto della proprietà; la seconda, contenuta nella seconda frase dello stesso comma, riguarda la privazione di proprietà e la subordina a determinate condizioni; quanto alla terza, inserita nel secondo comma, essa riconosce agli Stati il potere, tra altri, di regolamentare l’uso dei beni conformemente all’interesse generale e di assicurare il pagamento delle ammende. Tuttavia, non si tratta di norme non correlate. La seconda e la terza riguardano particolari esempi di violazioni del diritto di proprietà e devono pertanto essere interpretate alla luce del principio sancito dalla prima (si vedano, tra altre, James e altri c. Regno Unito, 21 febbraio 1986, § 37, serie A n. 98, e Iatridis c. Grecia [GC], n. 31107/96, § 55, CEDU 1999-II).
ii) Applicazione al caso di specie
290. Nella sentenza sul merito Sud Fondi S.r.l. e altri (sopra citata, §§ 128 129), la Corte ha affermato:
«128. La Corte osserva che la presente causa differisce dalla causa Agosi c. Regno Unito (sentenza del 24 ottobre 1986, serie A n.108), in cui la confisca è stata disposta nei confronti di beni che costituivano l’oggetto del reato (objectum sceleris), a seguito della condanna degli imputati, in quanto nella fattispecie la confisca è stata disposta a seguito di assoluzione. Per lo stesso motivo, la presente causa si differenzia da C.M. c. Francia ([dec.], n. 28078/95, CEDU 2001-VII) o da Air Canada c. Regno Unito (sentenza del 5 maggio 1995, serie A n. 316-A), in cui la confisca, disposta dopo la condanna degli imputati, aveva interessato dei beni che costituivano l’instrumentum sceleris e che erano in possesso di terzi. Per quanto riguarda i proventi di un’attività criminosa (productum sceleris), la Corte rammenta di aver già esaminato una causa in cui la confisca aveva fatto seguito alla condanna del ricorrente (si veda Phillips c Regno Unito, n. 41087/98, §§ 9-18, CEDU 2001-VII) nonché cause in cui la confisca era stata disposta indipendentemente dall’esistenza di un procedimento penale, poiché i beni dei ricorrenti si presumevano di origine illecita (si veda Riela e altri c. Italia (dec.), n. 52439/99,4 settembre 2001; Arcuri e altri c. Italia (dec.), n. 52024/99, 5 luglio 2001; Raimondo c. Italia, 22 febbraio 1994, § 29, Serie A n. 281-A,) o utilizzati per attività illecite (Butler c. Regno Unito (dec.), n. 41661/98, 27 giugno 2002). Nella prima causa sopra citata, la Corte ha dichiarato che la confisca costituiva una pena ai sensi del secondo paragrafo dell’articolo 1 del Protocollo n. 1 (Phillips, sopra citata, § 51, e, mutatis mutandis, Welch c. Regno Unito, 9 febbraio 1995, § 35, serie A n. 307-A,), mentre nelle altre cause ha affermato che si trattava della regolamentazione dell’uso dei beni.
129. Nel caso di specie, la Corte ritiene che non sia necessario stabilire se la confisca rientri nella prima o nella seconda categoria, poiché in ogni caso si applica il secondo paragrafo dell’articolo 1 del Protocollo n. 1 (Frizen c. Russia, n. 58254/00, § 31, 24 marzo 2005).»
291. La Grande Camera non vede alcun motivo per giungere ad una diversa conclusione nel caso di specie.
b. Osservanza dell’articolo 1 del Protocollo n. 1
i) Principi generali
292. La Corte rammenta che l’articolo 1 del Protocollo n. 1 richiede che una ingerenza dell’autorità pubblica nel godimento del diritto al rispetto dei beni abbia un fondamento giuridico: la seconda frase del primo comma di questo articolo autorizza una privazione di proprietà soltanto «nelle condizioni previste dalla legge»; il secondo comma riconosce agli Stati il diritto di regolamentare l’uso dei beni mediante l’entrata in vigore delle «leggi». Inoltre, la preminenza del diritto, uno dei principi fondamentali di una società democratica, è insito in tutti gli articoli della Convenzione (Amuur c. Francia, 25 giugno 1996, § 50, Recueil 1996-III, e Iatridis, sopra citata, § 58).
293. Peraltro, poiché il secondo paragrafo dell’articolo 1 del Protocollo n. 1 deve essere interpretato alla luce del principio generale enunciato nella prima frase di questo articolo, deve sussistere un ragionevole rapporto di proporzionalità tra i mezzi impiegati e lo scopo perseguito; in altri termini, spetta alla Corte valutare se sia stato mantenuto un giusto equilibrio tra le esigenze dell’interesse generale a tale riguardo e l’interesse della società parte in causa. In tal modo, essa lascia allo Stato un ampio margine di apprezzamento sia per scegliere i mezzi da utilizzare che per giudicare se le loro conseguenze siano legittimate, nell’interesse generale, dalla preoccupazione di conseguire lo scopo perseguito (Bosphorus Hava Yollar? Turizm ve Ticaret Anonim ?irketi c. Irlanda [GC], n. 45036/98, § 149, CEDU 2005 VI).
ii) Applicazione al caso di specie
294. Nel caso di specie, non è necessario decidere se la violazione dell’articolo 7 sopra constatata (paragrafo 275 supra) abbia automaticamente determinato l’assenza di base giuridica delle confische contestate e pertanto abbia violato l’articolo 1 del Protocollo n. 1, tenuto conto delle conclusioni di seguito esposte per stabilire se queste confische perseguissero uno scopo legittimo e fossero proporzionate.
295. Nessuno può contestare la legittimità delle politiche statali a favore della tutela ambientale, perché in tal modo si garantiscono e si difendono anche il benessere e la salute delle persone (Depalle c. Francia [GC], n. 34044/02, § 84, CEDU 2010, e Brosset-Triboulet e altri c. Francia [GC], n. 34078/02, § 87, 29 marzo 2010). Tuttavia, va constatato che l’esame della situazione attuale, che si basa sulle informazioni fornite dalle parti, lascia qualche dubbio circa la realizzazione dello scopo che ha giustificato le misure contestate dai ricorrenti.
296. In primo luogo, il terreno confiscato alla società G.I.E.M. S.r.l. è stato restituito alla società ricorrente nel 2013 a seguito di istanza presentata al tribunale di Bari dal sindaco di questa città. Tale restituzione è stata effettuata in virtù dei principi stabiliti dalla Corte nella sua sentenza Sud Fondi S.r.l. e altri (merito, sopra citata) in base agli articoli 7 della Convenzione e 1 del Protocollo n. 1 (paragrafi 42-43 supra).
297. Successivamente, per quanto riguarda le società Hotel Promotion S.r.l. e R.I.T.A. Sarda S.r.l., alla data del 29 luglio 2015, gli immobili confiscati risultavano ancora occupati dai proprietari. Inoltre, nel maggio 2015, il consiglio comunale di Golfo Aranci ha riconosciuto l’interesse attuale della collettività a mantenere il complesso immobiliare confiscato, tenuto conto della possibilità di utilizzare gli alloggi per far fronte a situazioni di emergenza concedendo, direttamente o indirettamente, l’uso dei beni a titolo oneroso a persone a basso reddito (paragrafo 74 supra).
298. Infine, nel maggio 2015, il perito nominato dalla società Falgest S.r.l. e dal sig. Gironda ha sottolineato lo stato di abbandono nel quale si troverebbe il complesso sequestrato agli interessati, in assenza di manutenzione da parte del Comune proprietario dei luoghi (paragrafo 87 supra).
299. Ci si può quindi chiedere in che misura la confisca della proprietà dei beni in questione abbia effettivamente contribuito alla tutela dell’ambiente.
300. Per quanto riguarda la proporzionalità della misura, l’articolo 1 del Protocollo n. 1 richiede, per qualsiasi ingerenza, un ragionevole rapporto di proporzionalità tra i mezzi impiegati e lo scopo perseguito (Jahn e altri c. Germania [GC], nn. 46720/99, 72203/01 e 72552/01, §§ 83-95, CEDU 2005-VI). Questo giusto equilibrio è rotto se la persona interessata deve sostenere un onere eccessivo ed esagerato (Sporrong e Lönnroth sopra citata, §§ 69-74, e Maggio e altri c. Italia, nn. 46286/09, 52851/08, 53727/08, 54486/08 e 56001/08, § 57, 31 maggio 2011).
301. Al fine di valutare la proporzionalità della confisca, possono essere presi in considerazione i seguenti elementi: la possibilità di adottare misure meno restrittive, quali la demolizione di opere non conformi alle disposizioni pertinenti o l’annullamento del progetto di lottizzazione; la natura illimitata della sanzione derivante dal fatto che può comprendere indifferentemente aree edificate e non edificate e anche aree appartenenti a terzi; il grado di colpa o di imprudenza dei ricorrenti o, quanto meno, il rapporto tra la loro condotta e il reato in questione.
302. Inoltre, non va trascurata l’importanza degli obblighi procedurali di cui all’articolo 1 del Protocollo n. 1. Pertanto, la Corte ha ripetutamente osservato che, nonostante il silenzio dell’articolo 1 del Protocollo n. 1 per quanto riguarda i requisiti procedurali, un procedimento giudiziario relativo al diritto al rispetto della proprietà deve anche offrire alla persona interessata un’adeguata possibilità di esporre la sua causa alle autorità competenti al fine di contestare efficacemente le misure che violano i diritti garantiti da questa disposizione (Sovtransavto Holding c. Ucraina, n. 48553/99, § 96, CEDU 2002 VII, Capital Bank AD c. Bulgaria, n. 49429/99, § 134, CEDU 2005 XII (estratti), Anheuser-Busch Inc. c. Portogallo [GC], n. 73049/01, § 83, CEDU 2007 I, J.A. Pye (Oxford) Ltd e J.A. Pye (Oxford) Land Ltd c. Regno Unito [GC], n. 44302/02, § 57, CEDU 2007 III, Zafranas c. Grecia, n. 4056/08, § 36, 4 ottobre 2011, e Giavi c. Grecia, n. 25816/09, § 44, 3 ottobre 2013; si veda anche, mutatis mutandis, Al Nashif c. Bulgaria, n. 50963/99, § 123, 20 giugno 2002, e Grande Stevens e altri, sopra citata, § 188). Una ingerenza nei diritti previsti dall’articolo 1 del Protocollo n. 1 non può quindi avere alcuna legittimità in assenza di un contraddittorio che rispetti il principio della parità delle armi e consenta di discutere aspetti importanti per l’esito della causa. Per garantire il rispetto di questa condizione, occorre considerare le procedure applicabili da un punto di vista generale. (si vedano, fra altre, AGOSI, sopra citata, § 55, Hentrich c. Francia, § 49, 22 settembre 1994, serie A n. 296 A, Jokela c. Finlandia, n. 28856/95, § 45, CEDU 2002 IV, Gáll c. Ungheria, n. 49570/11, § 63, 25 giugno 2013, e Sociedad Anónima del Ucieza c. Spagna, n. 38963/08, § 74, 4 novembre 2014).
303. L’applicazione automatica della confisca in caso di lottizzazione abusiva prevista – salvo che per i terzi in buona fede – dalla legge italiana è in contrasto con questi principi in quanto non consente al giudice di valutare quali siano gli strumenti più adatti alle circostanze specifiche del caso di specie e, più in generale, di bilanciare lo scopo legittimo soggiacente e i diritti degli interessati colpiti dalla sanzione. Inoltre, non essendo state parti nei procedimenti contestati, le società ricorrenti non hanno beneficiato di alcuna delle garanzie procedurali di cui al precedente paragrafo 302.
304. In conclusione, la Corte ritiene che vi sia stata violazione dell’articolo 1 del Protocollo n. 1 nei confronti di tutti i ricorrenti in ragione del carattere sproporzionato della misura di confisca.
VI. SULLA DEDOTTA VIOLAZIONE DEGLI ARTICOLI 6 § 1 E 13 DELLA CONVENZIONE
305. La società G.I.E.M. S.r.l. lamenta di non aver avuto accesso a un tribunale e sostiene di non aver avuto alcuna possibilità di difendersi né di contestare la confisca dinanzi al giudice penale di merito o nell’ambito di un procedimento civile. A suo parere, la possibilità di sollevare un incidente di esecuzione non le ha permesso di rimediare a queste carenze. Invoca gli articoli 6 § 1 e 13 della Convenzione.
306. In riferimento all’articolo 13 della Convenzione, la società Falgest S.r.l., dal canto suo, denuncia l’insussistenza di una via di ricorso interna accessibile ed effettiva che permetta di dedurre la violazione degli articoli 7 della Convenzione e 1 del Protocollo n. 1 in ragione della confisca disposta dalla Corte di cassazione.
Queste disposizioni sono così formulate:
Articolo 6 § 1
«Ogni persona ha diritto a che la sua causa sia esaminata equamente (...) da un tribunale indipendente e imparziale, costituito per legge, il quale sia chiamato a pronunciarsi sulle controversie sui suoi diritti e doveri di carattere civile o sulla fondatezza di ogni accusa penale formulata nei suoi confronti (...).»
Articolo 13
«Ogni persona i cui diritti e le cui libertà riconosciuti nella (...) Convenzione siano stati violati, ha diritto a un ricorso effettivo davanti a un’istanza nazionale, anche quando la violazione sia stata commessa da persone che agiscono nell’esercizio delle loro funzioni ufficiali.»
307. Il Governo contesta queste tesi.
308. La Corte constata che questi motivi di ricorso non sono manifestamente infondati ai sensi dell’articolo 35 § 3 a) della Convenzione e non incorrono in altri motivi di irricevibilità. Pertanto, li dichiara ricevibili.
309. La Corte ritiene tuttavia non necessario esaminarli, in quanto essi rientrano tra quelli già esaminati dal punto di vista degli articoli 7 della Convenzione e 1 del Protocollo n. 1.
VII. SULLA DEDOTTA VIOLAZIONE DELL’ARTICOLO 6 § 2 DELLA CONVENZIONE
310. Il sig. Gironda denuncia inoltre una violazione della presunzione di innocenza a causa della sentenza della Corte di cassazione che impone la confisca del terreno nonostante il non luogo a procedere per prescrizione. Invoca l’articolo 6 § 2 della Convenzione, così formulato;
«Ogni persona accusata di un reato è presunta innocente fino a quando la sua colpevolezza non sia stata legalmente accertata.»
A. Sulla ricevibilità
311. La Corte rileva che questo motivo di ricorso è connesso a quello esaminato dal punto di vista dell’articolo 7 della Convenzione e, pertanto, deve essere dichiarato ricevibile.
B. Sul merito
1. Tesi delle parti
a. Il sig. Gironda
312. Il ricorrente fa rilevare che la Corte di cassazione non si è limitata a censurare l’errore di diritto commesso dal giudice d’appello. A suo parere, sostituendosi irritualmente a quest’ultimo, la suprema Corte ha constatato la presenza di tutti gli elementi necessari a configurare il reato di lottizzazione abusiva sia nel suo elemento oggettivo che in quello soggettivo. Il ricorrente spiega che, secondo la Corte di cassazione, il cambio di destinazione degli edifici costruiti era stato provato dalle dichiarazioni rese da terzi e dai documenti inseriti nel fascicolo. Egli ritiene che, per questa giurisdizione, la natura abusiva della lottizzazione non sollevasse alcun dubbio. Questa decisione violerebbe chiaramente il principio della presunzione di innocenza sancito dall’articolo 6 § 2, della Convenzione.
b. Il Governo
313. Il Governo contesta questa tesi e rinvia a questo proposito ai suoi argomenti sviluppati dal punto di vista dell’articolo 7.
2. Valutazione della Corte
a. Principi generali
314. L’articolo 6 § 2 tutela il diritto di ogni persona di essere «presunta innocente fino a quando la sua colpevolezza non sia stata legalmente accertata». La presunzione di innocenza, considerata come una garanzia procedurale nel processo penale stesso, presenta anche un altro risvolto. Il suo scopo generale, nel quadro di questo secondo profilo, è quello di impedire che le persone che hanno beneficiato di un proscioglimento o di un’archiviazione siano trattate da pubblici ufficiali o da autorità pubbliche come se fossero effettivamente colpevoli del reato che era stato loro ascritto. In tali situazioni, la presunzione di innocenza ha già consentito ? attraverso l’applicazione in sede processuale delle diverse esigenze inerenti alla garanzia processuale che essa offre ? di evitare la pronuncia di una condanna penale ingiusta. Senza la protezione destinata a far rispettare in ogni procedimento successivo una decisione di assoluzione o di archiviazione, le garanzie di un processo equo enunciate nell’articolo 6 § 2 rischierebbero di divenire teoriche e illusorie. Una volta concluso il procedimento penale, è in gioco anche la reputazione della persona interessata e il modo in cui essa è percepita dal pubblico. In una certa misura, la protezione offerta dall’articolo 6 § 2 a tale riguardo può sovrapporsi a quella apportata dall’articolo 8 (si vedano, ad esempio, Zollmann c. Regno Unito (dec.), n. 62902/00, CEDU 2003?XII, e Taliadorou e Stylianou c. Cipro, nn. 39627/05 e 39631/05, §§ 27 e 56 - 59, 16 ottobre 2008, e Allen, sopra citata, §§ 93-94).
315. Inoltre, la colpevolezza non può essere stabilita legalmente in un procedimento chiuso da una autorità giudiziaria prima che siano state prodotte le prove o che si sia svolto un dibattimento che avrebbe permesso a quest’ultima di decidere sul merito della causa (Baars c. Paesi Bassi, n. 44320/98, §§ 25-32 del 28 ottobre 2003, e Paraponiaris sopra citata, §§ 30-33). Ad esempio, nella causa Didu c. Romania (n. 34814/02, §§ 40-42, 14 aprile 2009), la Corte ha concluso che vi era stata violazione dell’articolo 6 § 2 in ragione della decisione del giudice di ultimo grado di annullare le decisioni di proscioglimento emesse dai giudici di grado inferiore e di constatare la colpevolezza dell’interessato pur chiudendo il procedimento per prescrizione della responsabilità penale, dal momento che i diritti della difesa non erano stati rispettati nel procedimento dinanzi a tale giurisdizione, anche se quest’ultima aveva per prima dichiarato il ricorrente colpevole. Analogamente, nella causa Giosakis c. Grecia (n. 3), (n. 5689/08, § 41, 3 maggio 2011), la Corte ha ritenuto che la Corte di cassazione avesse violato l’articolo 6 § 2 della Convenzione avendo annullato la sentenza di proscioglimento emessa dalla corte d’appello, pur rilevando che il procedimento era estinto per prescrizione.
316. Da tale giurisprudenza risulta che si pone un problema dal punto di vista dell’articolo 6 § 2 della Convenzione quando il giudice che pone fine al procedimento per prescrizione annulla contestualmente le decisioni di proscioglimento dei giudici di grado inferiore e si pronuncia sulla colpevolezza della persona interessata.
b. Applicazione al caso di specie
317. Nel caso in esame, il ricorrente è stato assolto in appello e la confisca è stata annullata dopo che il progetto di lottizzazione era stato considerato compatibile con il piano d’occupazione e con le disposizioni urbanistiche (paragrafo 84 supra). Successivamente, questa decisione è stata annullata senza rinvio dalla Corte di cassazione, la quale ha ritenuto che la responsabilità del ricorrente fosse stata provata. Pertanto, il ricorrente è stato dichiarato sostanzialmente colpevole dalla Corte di cassazione, nonostante il fatto che l’azione penale per il reato in questione fosse prescritta. Questa circostanza ha violato la presunzione di innocenza.
318. Ne deriva che, nel caso di specie, nei confronti del sig. Gironda è stato violato l’articolo 6 § 2 della Convenzione.
VIII. SULLE ALTRE VIOLAZIONI DEDOTTE
319. Nelle loro osservazioni del 26 maggio 2015, le società Hotel Promotion S.r.l. e R.I.T.A. Sarda S.r.l. hanno reiterato la loro doglianza relativa alla violazione dell’articolo 6 della Convenzione. Analogamente, la Falgest S.r.l. e il sig. Gironda hanno nuovamente lamentato la violazione dell’articolo 6 § 2 della Convenzione nei confronti di altre cinque persone accusate, come il sig. Gironda, di lottizzazione abusiva. In origine, anche queste persone erano ricorrenti dinanzi alla Corte. Ora, queste doglianze sono state dichiarate irricevibili con decisioni parziali del 5 giugno 2012 e del 30 aprile 2013.
320. Le decisioni sulla ricevibilità sono definitive. Ne consegue che la Corte non ha competenza per esaminare queste doglianze (si veda, mutatis mutandis, Bulena c. Repubblica ceca, n. 57567/00, § 37, 20 aprile 2004).
IX. SULL’APPLICAZIONE DELL’ARTICOLO 41 DELLA CONVENZIONE
321. Ai sensi dell’articolo 41 della Convenzione,
«Se la Corte dichiara che vi è stata violazione della Convenzione o dei suoi Protocolli e se il diritto interno dell’Alta Parte contraente non permette se non in modo imperfetto di rimuovere le conseguenze di tale violazione, la Corte accorda, se del caso, un’equa soddisfazione alla parte lesa.»
322. Tutti i ricorrenti hanno depositato le loro domande di equa soddisfazione entro i termini impartiti dal presidente della Corte.
323. Nella sua memoria presentata dinanzi alla Grande Camera, il Governo non si è pronunciato sulla domanda di equa soddisfazione dei ricorrenti.
324. Tenuto conto delle circostanze della causa, la Corte ritiene che la questione dell’applicazione dell’articolo 41 della Convenzione non sia istruita. Di conseguenza deve interamente riservarla e fissare la successiva procedura, tenendo conto della possibilità di un accordo tra lo Stato convenuto e i ricorrenti (articolo 75 § 1 del regolamento). A tal fine, la Corte accorda alle parti un termine di tre mesi a decorrere dalla data della presente sentenza.
PER QUESTI MOTIVI, LA CORTE,
1. Decide, all’unanimità di riunire i ricorsi;
2. Dichiara, all’unanimità, i ricorsi ricevibili per quanto riguarda le doglianze relative agli articoli 6 §§ 1 e 2, e 13 della Convenzione e 1 del Protocollo n. 1 alla Convenzione;
3. Dichiara, a maggioranza, i ricorsi ricevibili per quanto riguarda le doglianze relative all’articolo 7 della Convenzione;
4. Dichiara, con quindici voti contro due, che vi è stata violazione dell’articolo 7 della Convenzione nei confronti di tutte le società ricorrenti;
5. Dichiara, con dieci voti contro sette, che non vi è stata violazione dell’articolo 7 della Convenzione nei confronti del sig. Gironda;
6. Dichiara, all’unanimità, che vi è stata violazione dell’articolo 1 del Protocollo n. 1 alla Convenzione nei confronti di tutti i ricorrenti;
7. Dichiara, con quindici voti contro due, non doversi pronunciare sulla sussistenza di una violazione dell’articolo 6 § 1 della Convenzione nei confronti della società G.I.E.M. S.r.l. e dell’articolo 13 nei confronti delle società G.I.EM. S.r.l. e Falgest S.r.l.;
8. Dichiara, con sedici voti contro uno, che vi è stata violazione dell’articolo 6 § 2 della Convenzione nei confronti del sig. Gironda;
9. Dichiara, all’unanimità, che la questione dell’applicazione dell’articolo 41 della Convenzione non è istruita; di conseguenza:
a. la riserva totalmente;
b. invita il Governo e i ricorrenti a inviarle per iscritto, entro il termine di tre mesi a decorrere dalla data di notifica della presente sentenza, le loro osservazioni sulla questione e, in particolare, a informarla degli eventuali accordi raggiunti;
c. riserva la successiva procedura e delega al presidente della Corte l’eventuale onere di fissarla.
Fatta in francese e in inglese, e pronunciata in pubblica udienza a Strasburgo, nel Palazzo dei Diritti dell’Uomo, il 28 giugno 2018.
Johan Callewaert
Cancelliere aggiunto
Luis López Guerra
Presidente
Alla presente sentenza è allegata, conformemente agli articoli 45 § 2 della Convenzione e 74 § 2 del regolamento, l’esposizione delle seguenti opinioni separate:
• opinione concordante del giudice Motoc;
• opinione parzialmente concordante, parzialmente dissenziente del giudice Pinto de Albuquerque;
• opinione parzialmente dissenziente, parzialmente concordante, dei giudici Spano e Lemmens;
• opinione parzialmente dissenziente comune ai giudici Sajò, Karaka?, Pinto de Albuquerque, Keller, Vehabovi?, K?ris e Grozev.
L.L.G.
J.C.

OPINIONE CONCORDANTE DEL GIUDICE MOTOC
‘Apri la mente a quel ch’io ti paleso
e fermalvi entro; ché non fa scienza,
sanza lo ritenere, avere inteso.’
Dante, Divina commedia, Paradiso, Canto V
I. Introduzione
In questa causa, ho votato seguendo la maggioranza, ma per motivi attinenti alla coerenza del dialogo giudiziario tra la nostra Corte e le autorità italiane. Il dialogo giudiziario, da un lato con l’insieme delle autorità nazionali che hanno modificato la propria giurisprudenza per dare seguito alle decisioni della Corte e, dall’altro, con la Corte costituzionale italiana, rappresenta uno dei problemi principali sollevati dalla presente causa, che evidenzia le difficoltà relative a questo dialogo giudiziario, in particolare con i giudici interni e soprattutto in un ambito in cui, a mio parere, vi è stato un cambiamento giurisprudenziale in passato, e il diritto internazionale ed europeo si sono evoluti. La questione del dialogo giudiziario è tanto più pertinente in quanto il protocollo «del dialogo» – il Protocollo n. 16 – che è stato ratificato, entrerà in vigore il 1º agosto 2018 [1].
Se il Protocollo n. 16 fosse stato in vigore, la Corte costituzionale avrebbe potuto porre una questione elegante quanto quella posta alla Corte di giustizia dell’Unione europea nella causa Taricco e a. (I). In questo contesto si poteva immaginare che la nostra sentenza nella causa GIEM e altri potesse essere l’equivalente della sentenza M.A.S. e M.B. (Taricco II)[2] .
«Ex turpi causa non oritur actio» (nessuno può approfittare di un’infrazione) è un notissimo adagio latino. Il settore della confisca dei beni in assenza di condanna rientra nella massima attualità giuridica internazionale. La politica di giustizia penale tende sempre più a privare i trasgressori dei guadagni economici come mezzo per combattere il crimine e le sue conseguenze. Nel corso degli ultimi decenni è stata condotta una politica penale internazionale finalizzata al sequestro dei proventi economici del crimine e la lotta contro la criminalità acquisitiva. Mi sembra che la Corte, in questa causa, abbia solo parzialmente risolto la questione della compatibilità di questa evoluzione del diritto penale internazionale con la nostra giurisprudenza.
In qualità di giudici europei, possiamo guardare al dialogo tra i giudici dal nostro punto di vista, che è l’applicazione della Convenzione europea dei diritti dell’uomo; tuttavia, al fine di non ridurre il dialogo a un monologo, è necessario comprendere le autorità nazionali e, a volte, come diceva Churchill, «Courage is what it takes to stand up and speak; courage is also what it takes to sit down and listen».
Osservazioni preliminari
La Corte è giunta alle sue conclusioni in questa causa partendo dal principio in base al quale nessuno può essere condannato per un reato commesso da un terzo. Le società ricorrenti non erano presenti nei procedimenti avviati nei loro confronti in Italia in quanto, ai sensi del diritto italiano, una società non può commettere un reato.
Nella sua valutazione, la Corte ha confermato la giurisprudenza risultante dalle passate sentenze in questo ambito, in particolare dalle sentenze Sud Fondi c. Italia [3] e Varvara c. Italia [4]. Essa ha ribadito che le misure di confisca imposte dalle autorità italiane rappresentavano una «pena» ai sensi dell’articolo 7. La Corte ha tenuto conto dei seguenti elementi: l’illegittimità dei fatti era stata accertata dalle giurisdizioni penali, la sanzione era legata a un reato, aveva un effetto deterrente, era qualificata come una sanzione penale ai sensi del diritto nazionale, e infine era particolarmente severa.
Contrariamente alle società ricorrenti, il sig. Gironda era parte nel procedimento penale avviato nei suoi confronti. Inoltre, la Corte di cassazione ha concluso che egli aveva consapevolmente commesso il reato di lottizzazione illecita. In tal senso, era colpevole in quanto era stato accertato l’elemento soggettivo. Tuttavia, il procedimento è stato archiviato a causa della prescrizione legale.
Confermando la sentenza Varvara c. Italia, la Corte rammenta che, affinché l’imposizione di una pena sia conforme all’articolo 7, occorre accertare la responsabilità penale della persona interessata. Tuttavia, la Corte chiarisce che la responsabilità penale individuale può essere accertata anche in assenza di una condanna formale, e quindi «le misure di confisca non devono essere necessariamente accompagnate da condanna».[5]
Nel caso di specie, in cui il reato di lottizzazione abusiva era stato accertato ma non poteva essere pronunciata alcuna condanna a causa della prescrizione, la Corte ritiene che l’imposizione di misure di confisca sia conforme all’articolo 7, e conclude perciò che non vi è stata violazione dell’articolo 7 nei confronti del sig. Gironda.
Essa è invece giunta alla conclusione opposta per quanto riguarda la doglianza del sig. Gironda relativa, dal punto di vista dell’articolo 6 § 2, a una dedotta violazione della presunzione di innocenza. La Corte basa le sue conclusioni in proposito sul fatto che, in sostanza, la Corte di cassazione aveva dichiarato il sig. Gironda colpevole, anche se il reato era caduto in prescrizione. La Corte conferma in questo modo la sua precedente giurisprudenza, in base alla quale, quando la decisione in ultimo grado conclude il procedimento e al tempo stesso decide in merito alla colpevolezza dell’imputato, vi è violazione dell’articolo 6 § 2.
La sentenza della Corte cita gli strumenti internazionali ma senza trarne alcuna conclusione né utilizzarli nella sua argomentazione giuridica. Si osserva nelle recenti convenzioni internazionali una tendenza a sottolineare sempre più l’importanza dei beni. [6]
Le sfide incontrate dallo Stato sono state correttamente descritte da Lord Neuberger, Lord Hughes e Lord Toulson nella causa R. c. Ahmad [7]:
«Ci sono anzitutto degli ostacoli pratici per individuare, localizzare e recuperare beni effettivamente ottenuti in maniera criminale e poi detenuti da criminali. Spesso infatti l’imputato è estremamente ingannevole, e le sofisticazioni e corruzioni occasionali nella comunità finanziaria internazionale sono tali da rendere molto difficile, spesso perfino impossibile, l’individuazione dei proventi del reato. Inoltre, sempre a causa della reticenza e della disonestà degli accusati, gli inquirenti si trovano spesso in una incertezza notevole, se non addirittura totale, rispetto i) al numero, all’identità e al ruolo dei complici nel reato, e ii) all’ammontare dei proventi totali del reato, ossia come, quando e nell’ambito di quale intesa o accordo i proventi sono stati o dovevano essere suddivisi tra i vari malviventi.» [8]
II. Il dialogo tra la CEDU e le autorità giudiziarie italiane in materia di confisca dei beni in assenza di una precedente condanna
La comunicazione che interviene all’interno di una cultura si fonda su ipotesi di base ritenute acquisite, che forniscono gli strumenti necessari per attribuire un significato implicito e, quindi, per la comunicazione, l’interpretazione e la comprensione. L’interpretazione è subordinata alla precomprensione o ai preconcetti relativi all’argomento in questione. Per esempio, Hans-Georg Gadamer caratterizza la precondizione per qualsiasi tipo di interpretazione utilizzando la nozione di pregiudizio [9] . In quest’analisi, l’interprete può attribuire un significato a un oggetto soltanto partendo da pregiudizi iniziali su quanto deve interpretare, il che significa che qualsiasi interpretazione cosciente richiede una comprensione iniziale di quello che è interpretato. Perciò, per dirla in maniera esatta, la comprensione e l’interpretazione non possono essere differenziate concettualmente.
Ronald Dworkin ritiene che, nell’interpretazione giuridica, i giudici assumano il ruolo di autori successivi di un romanzo di cui ciascuno di essi scrive un capitolo, che aggiunge alla storia che si sta scrivendo (quella del diritto). Tuttavia, quando scrive il proprio capitolo, ogni autore deve controllare la coerenza della storia nel suo insieme, ossia i capitoli devono integrarsi nell’insieme dell’opera, costituirne una parte coerente con le altre. In questo senso, i giudici agiscono in qualità di autori di un romanzo a puntate il cui titolo dovrebbe essere «il diritto».[10]
In questo modo, nel fare giustizia, ogni giudice partecipa a un’impresa collettiva che consiste nell’interpretare la storia del diritto – ovvero le leggi e i precedenti scritti da altri giudici – nell’ambito della causa su cui deve deliberare, e aggiunge il proprio capitolo alla storia. Il compito di ogni partecipante è costruire il proprio capitolo in modo che il risultato sia il miglior romanzo possibile (l’ordinamento giuridico), secondo la moralità politica della collettività. Ogni decisione giudiziaria, quindi, dovrebbe contribuire alla coerenza dell’ordinamento giuridico utilizzando la moralità politica della collettività. Si possono individuare più impulsi nel dialogo con le autorità italiane.
1. Momento[11] Sud Fondi
Prima della sentenza emessa dalla nostra Corte nella causa Sud Fondi, le autorità amministrative potevano ordinare la confisca dei beni che erano stati trasformati violando le norme applicabili all’utilizzo ordinato delle terre (urbanismo). Queste misure avevano lo scopo di ristabilire la legalità: una volta avviato il procedimento penale contro la persona accusata di trasformazione illecita del terreno, la giurisdizione penale era competente per ordinare la confisca del terreno illecitamente trasformato, a condizione di aver accertato che la trasformazione fosse effettivamente illecita. Il tribunale poteva quindi adottare una misura simile a quelle che potevano essere prese dalle autorità amministrative. Secondo le norme del diritto interno esistenti all’epoca e l’interpretazione che ne davano le giurisdizioni nazionali, la confisca ordinata dai giudici penali era una sanzione amministrativa, in quanto si trattava di una misura che aveva lo scopo di ristabilire la legalità, e non era considerata una misura punitiva, legata alla responsabilità personale dell’imputato: era giustificata dal mero fatto che la trasformazione era illecita. Ora, secondo la sentenza Sud Fondi, la misura della confisca è una «pena» ai sensi dell’articolo 7 § 1 della Convenzione. Quest’analisi implicava che la misura poteva essere imposta soltanto sulla base di una legge abbastanza precisa e a condizione che vi fosse un nesso intellettuale tra le azioni oggettivamente illecite e il loro autore: occorreva che fosse accertato un elemento di responsabilità nel comportamento dell’autore. I tribunali italiani hanno cercato di mettere in pratica la sentenza Sud Fondi, il che ha portato a un’interpretazione del diritto interno secondo cui l’ordinanza di confisca poteva essere pronunciata soltanto nei confronti di una persona «la cui responsabilità è[era] stata accertata in virtù di un nesso intellettuale» (coscienza e intenzione) con i fatti.
Dal punto di vista della nostra giurisprudenza, l’applicabilità dell’articolo 7 costituisce secondo me un capovolgimento. In precedenza, esisteva una giurisprudenza secondo cui la confisca di beni di proprietà di A nell’ambito di un procedimento penale avviato contro B non costituiva l’apertura di un procedimento penale nei confronti di A: di conseguenza, A non poteva avvalersi dell’elemento penale degli articoli 6 o 7 – e poteva invece avvalersi dell’elemento civile dell’articolo 6 nonché all’articolo 1 del Protocollo n. 1.
Si pone quindi il problema di sapere se, nella fattispecie, la confisca debba essere considerata come una sanzione inflitta alle società ricorrenti, o se debba essere paragonata alla linea giurisprudenziale sopra citata. Il fatto che sia avviato un procedimento penale contro terzi non può essere considerato equivalente a un’accusa o a un’imputazione della persona interessata, e quest’ultima non può perciò avvalersi dell’elemento penale degli articoli 6 o 7. La Corte ha già avuto occasione di esaminare l’imposizione di misure di confisca pronunciate in seguito a un’azione penale avviata contro terzi, in genere in seguito alla condanna di questi ultimi. In queste cause, la Corte ha spesso concluso affermando che la persona interessata dalla misura non era stata oggetto di alcuna condanna penale, e quindi l’elemento penale dell’articolo 6 non trovava applicazione [12]. Nonostante la Corte abbia riconosciuto che delle misure disposte in conseguenza di un atto per cui erano state perseguite terze persone avessero violato i diritti di proprietà del ricorrente, essa si è rifiutata di considerare che ciò equivaleva «a formulare un’accusa penale» nei confronti dello stesso ricorrente.[13] Per le stesse ragioni, la Corte ha ritenuto che l’articolo 7 non sia applicabile a un caso di confisca di beni utilizzati da una terza persona per commettere un reato (confisca di un veicolo che era stato utilizzato ai fini di immigrazione clandestina) [14].
Tuttavia, la Corte ha esaminato la compatibilità di questo tipo di misura di confisca con l’elemento penale dell’articolo 6[15] e con l’articolo 1 del Protocollo n. 1 [16]. Deliberando sull’applicazione dell’articolo 1 del Protocollo n. 1, la Corte ha affermato che, nel ricercare il giusto equilibrio tra l’interesse generale della collettività e gli interessi particolari dell’individuo, bisogna tener conto dell’atteggiamento del proprietario del bene da confiscare, per esempio del grado di colpa o di inattenzione dimostrato da questi al momento dell’acquisto del bene in questione. La Corte deve indagare se la confisca fosse tale da permettere di tenere ragionevolmente conto del grado di colpa o di sollecitudine dell’interessato o, quanto meno, della relazione tra il comportamento di quest’ultimo e la violazione della legge indubbiamente commessa. La Corte deve altresì cercare di stabilire se i procedimenti in questione abbiano fornito al ricorrente una ragionevole possibilità di far valere la propria causa presso le autorità responsabili.[17]
In seguito alla causa Sud Fondi, le autorità giudiziarie italiane hanno ritenuto, come citato dalla Corte costituzionale nella sentenza 49/2015, che l’articolo 7 potesse trovare applicazione alle cause di questo tipo.
2. Momento Varvara
Successivamente, la Corte ha confermato che l’articolo 7 era applicabile a tale caso,[18] senza motivare le sue conclusioni se non in riferimento alla sentenza Sud Fondi. Sul merito, la Corte ha ritenuto che tre conseguenze derivassero dal principio di legalità nel diritto penale: il divieto di un’interpretazione estensiva delle norme penali, il divieto di punire una persona quando il reato è stato commesso da un’altra persona e il divieto di comminare una pena senza che sia stata riconosciuta la responsabilità. Su quest’ultimo punto, la Corte usa un linguaggio ambiguo: essa parla a volte genericamente di «responsabilità», a volte più specificamente di «condanna», termine che è altresì usato nell’ambito strettamente penale dell’articolo 5 § 1 a). Il paragrafo di conclusione della sentenza Varvara illustra questa ambiguità, in quanto sottolinea il fatto che la responsabilità del ricorrente «non è stata riconosciuta in una sentenza di condanna».[19] La Corte, nell’applicare quest’ultimo principio ai fatti in questione, ritiene che «la pena (sic) inflitta al ricorrente, quando il reato era prescritto e [la] responsabilità [dell’interessato] non è stata riconosciuta in una sentenza di condanna, non si concilia con [il] principio di legalità che l’articolo 7 della Convenzione ordina di rispettare».[20]
La Corte di cassazione e il tribunale di Teramo hanno interpretato la sentenza Varvara nel senso che essa richiede una «condanna» che riconosca la persona colpevole di un reato, il che escludeva la possibilità di prendere una decisione di confisca nel caso in cui il reato fosse prescritto. In base a questa lettura, e ipotizzando che avrebbero dovuto applicare il diritto interno conseguentemente, hanno chiesto alla Corte costituzione se l’esigenza di una «condanna» fosse compatibile con la Costituzione italiana.[21]
La Corte costituzionale ha risposto principalmente che le questioni sottopostele si basavano su due errori di interpretazione.[22]
In primo luogo, la Corte costituzionale non era convinta che la Corte di cassazione e il tribunale di Teramo avessero interpretato correttamente la sentenza Varvara quando avevano affermato che la Corte europea esigeva che la persona interessata fosse stata «condannata» per un reato che doveva essere di natura «penale» nel diritto nazionale. A suo avviso [23], tale interpretazione era contraria non solo alla Costituzione italiana (in quanto avrebbe limitato la discrezionalità del legislatore nel decidere se una determinata condotta dovesse essere sanzionata dal diritto penale o amministrativo), ma anche alla giurisprudenza della Corte europea (che ammette che, ai sensi della Convenzione, possano essere imposte da un’autorità amministrativa delle «pene» in assenza di una dichiarazione formale di colpevolezza da parte di un giudice penale). Inoltre, e soprattutto, la Corte costituzionale era del parere che la sentenza Varvara potesse essere interpretata diversamente, considerando che esigeva soltanto che fosse accertata la «responsabilità» della persona, in qualsiasi forma (in quanto una «condanna» non è che una forma di accertamento tra tante altre). Di conseguenza, essa concludeva che «allo stato attuale delle cose», ossia fino a quando la Grande Camera non si fosse pronunciata sulla causa G.I.E.M. e altri, non si poteva interpretare senza equivoco la sentenza Varvara come se quest’ultima implicasse che la confisca sarebbe stata possibile solo in caso di «condanna» per lottizzazione abusiva del terreno. Pertanto, poiché è stato possibile interpretare diversamente la sentenza Varvara, la Corte costituzionale ha ritenuto che i tribunali nazionali dovessero adottare un’interpretazione conforme alla giurisprudenza della Corte europea e compatibile con la Costituzione italiana.[24]
Nella stessa sentenza n. 49/2015, la Corte costituzionale ha ritenuto che le sentenze della Corte di Strasburgo non avessero la stessa importanza a seconda che fossero o meno il prodotto della procedura pilota e che seguissero o meno la linea di una giurisprudenza consolidata. La Corte ha aggiunto che, sebbene le leggi debbano essere interpretate in armonia con la Convenzione, la Costituzione era «assiologicamente» predominante. [25] Sebbene le reazioni della dottrina italiana siano state più che critiche nei confronti di questa decisione [26] , la nostra Corte ha solo reagito in modo fermo ma moderato, sottolineando che «le sue sentenze hanno tutte lo stesso valore giuridico. Il loro carattere vincolante e la loro autorità interpretativa non possono quindi dipendere dal collegio giudicante che le ha pronunciate».[27]
Se la Corte era già stata oggetto di critiche simili in passato, la critica proviene questa volta da un’istituzione che ritiene che le norme della Convenzione abbiano «un rango intermedio tra il diritto ordinario e la Costituzione». Inoltre, come ha statuito la Corte costituzionale, [28]l’articolo 117 della Costituzione impone ai legislatori di rispettare gli obblighi internazionali.
Pertanto, la Corte costituzionale ha ritenuto che la Convenzione fosse una norma di rango intermedio tra il diritto comune e la Costituzione, da applicare secondo l’interpretazione della Corte.
Come riconosciuto dai giudici tedeschi, la Convenzione europea dei diritti dell’uomo deve essere soggetta a un’interpretazione giuridica giustificabile dal punto di vista metodologico. Non è inutile fornire qui alcuni elementi di comprensione del rapporto tra la Corte costituzionale e la nostra Convenzione.
Prima della «Rivoluzione del 2007», la Corte costituzionale italiana riteneva che la Convenzione europea non avesse un valore superiore a quello della legislazione ordinaria.[29] La Costituzione italiana prevede infatti che l’ordinamento giuridico italiano debba rispettare le norme riconosciute dal diritto internazionale. L’articolo 2 della Costituzione prevede che la Repubblica «riconosce e garantisce i diritti inviolabili della persona».
Nelle sue sentenze n. 348/2007 e n. 349/2007, la Corte costituzionale italiana ha chiarito il funzionamento dei rapporti tra le autorità nazionali e la Convenzione europea dei diritti dell’uomo, nonché il posto della Convenzione nella gerarchia delle norme nazionali.[30]
In queste sentenze, la Corte costituzionale ha dichiarato incostituzionali due leggi riguardanti l’indennizzo per esproprio a fini pubblici e l’esproprio illecito. La sua decisione si basa sull’articolo 117, comma 1, della Costituzione italiana, che prevede che «i poteri legislativi sono esercitati nello Stato e nelle regioni nel rispetto della Costituzione e dei vincoli del diritto dell’Unione Europea e degli obblighi internazionali». Essa ha inoltre ritenuto che tali leggi fossero contrarie all’articolo 1 del Protocollo n. 1 alla Convenzione, in quanto il risarcimento previsto non era sufficiente.
In Italia, la Convenzione si trova, nella gerarchia normativa, in posizione sovralegislativa, cioè al di sopra delle leggi ordinarie.[31] Tuttavia, essa non ha rango costituzionale: deve quindi essere conforme alla Costituzione[32]. Tuttavia, in pratica, questa analisi della Corte costituzionale implica che i giudici nazionali possono sospendere qualsiasi procedimento afferente a una legislazione nazionale contraria alla Convenzione e sottoporre alla Corte costituzionale una questione di costituzionalità prima di pronunciarsi sulla causa. [33] La Corte costituzionale si pronuncia quindi sulla costituzionalità delle disposizioni pertinenti della Convenzione, secondo l’interpretazione della Corte di Strasburgo. In assenza di conflitti tra la Convenzione e la Costituzione, essa dichiara le disposizioni della Convenzione compatibili con l’ordinamento costituzionale italiano. Se la legge è incompatibile con queste norme, la dichiara incostituzionale ai sensi dell’articolo 117, comma 1, della Costituzione. L’articolo 117, comma 1, consente pertanto alla Corte costituzionale di ricorrere indirettamente alla Convenzione per valutare la costituzionalità della legislazione nazionale, a condizione che non siano violate le norme costituzionali. [34]
La Corte costituzionale ha inoltre riconosciuto che la Corte europea dei diritti dell’uomo è l’unico organo competente a fornire un’interpretazione autorevole delle disposizioni della Convenzione. [35] Una delle implicazioni di tale decisione riguarda la costituzionalità della legislazione nazionale. Vengono così precisati i limiti del potere dei tribunali ordinari: questi ultimi devono adire la Corte costituzionale, ma non possono essi stessi esaminare il rapporto tra la legge, la Convenzione e la Costituzione.
La Corte costituzionale ha modificato la propria prassi in risposta alle decisioni della nostra Corte in materia di sentenze in absentia (decisione n. 317/2009) e di diritto a un processo pubblico in materia penale (decisioni n. 93/2010 e n. 80/2011), e ha persino considerato la possibilità di riformare le norme processuali penali dopo che la Corte aveva accertato una violazione del diritto a un processo equo (decisione n. 113/2011).[36] Prima della causa n. 49/2015, la Corte ha anche adottato posizioni divergenti rispetto alla Corte europea nelle decisioni n. 264/2012 (sul trattamento privilegiato di una determinata categoria di pensionati) e n. 263/2011 (sulla portata del principio di retroattività della legge penale più favorevole). [37]
Conclusioni
Nella causa GIEM e altri, la Corte ha confermato la giurisprudenza Varvara cercando di chiarire alcuni aspetti della sentenza della camera. Questa causa mette in luce le difficoltà del dialogo giudiziario in un contesto in cui la necessità di sradicare la criminalità transnazionale è aumentata e ha portato a un’evoluzione della legislazione internazionale: tale evoluzione deve avvenire nel rispetto dei diritti umani.
OPINIONE PARZIALMENTE CONCORDANTE E PARZIALMENTE DISSENZIENTE DEL GIUDICE PINTO DE ALBUQUERQUE
(Traduzione)
Indice
I. Introduzione (§§ 1-2)

Parte I – Il messaggio di Roma a Strasburgo (§§ 3-56)
II. Il rapporto tra la Convenzione e la Costituzione (§§ 3-20)
A. Le prime «sentenze gemelle» innovatrici (§§ 3-7)
i. La Convenzione vista come una norma di rango intermedio tra la Costituzione e la legge ordinaira (§§ 3-4)
ii. Il potere limitato dei giudici comuni per l’applicazione della Convenzione (§§ 5-7)
B. L’approfondimento introdotto dalle seconde «sentenze gemelle» (§§ 8-14)
i. La massimizzazione delle garanzie della Convenzione e della Costituzione (§§ 8 10)
ii. Il «margine di apprezzamento» delle sentenze della Corte (§§ 11-15)
C. La revolutio della sentenza n. 49/2015 (§§ 16-20)
i. L’eredità incontestata della causa Sud Fondi (§§ 16-17)
ii. La sentenza Varvara interpretata nel «flusso continuo» della giurisprudenza di Strasburgo (§§ 18-20)
III. Le conseguenze della sentenza n. 49/2015 nell’ordinamento giuridico italiano (§§ 21-56)
A. La lettura errata della sentenza Varvara (§§ 21-27)
i. L’annullamento del «diritto all’oblio» (§§ 21-24)
ii. La strumentalizzazione della giustizia penale per fini di politica amministrativa (§§ 25-27)
B. L’illusoria dichiarazione «sostanziale» di responsabilità (§§ 28 35)
i. L’insuperabile mancanza di certezza del diritto (§§ 28-33)
ii. La violazione del principio di presunzione di innocenza (§§ 34-35)
C. Il vago criterio del «diritto consolidato» (§§ 36-56)
i. La distorsione di una giurisprudenza ben consolidata (§§ 36-42)
ii. L’inquietante criterio del «non consolidamento» del diritto (§§ 43-56)
Parte II – La risposta di Strasburgo a Roma (§§ 57-90)
IV. Il posto della Corte in Europa (§§ 57-71)
A. Lo spirito del tempo (§§ 57-63)
i. La Corte in preda a forti venti contrari (§§ 57-60)
ii. Un approccio del diritto penale che privilegia l’efficacia (§§ 61 63)
B. L’acquis culturale della Corte (§§ 64-67)
i. Lo straordinario retaggio della Corte (§§ 64-65)
ii. L’esempio rivelatore dell’Italia (§§ 66-67)
C. Quale dialogo giudiziario? (§§ 68-71)
i. La logica antagonista del «noi e loro» (§§ 68-69)
ii. La lotta per delega per la sopravvivenza del diritto internazionale (§§ 70-71)
V. L’«ultima parola» alla Corte (§§ 72-90)
A. L’«autorità interpretativa» della sentenza della Corte (§§ 72 80)
i. Dall’efficacia res interpretata all’efficacia erga omnes della sentenza della Corte (§§ 72 77)
ii. Dal ripiegamento su se stessi costituzionale al costituzionalismo a vari livelli (§§ 78-80)
B. Una dottrina costituzionale dei diritti umani che privilegia la Convenzione (§§ 81-86)
i. L’integrazione della Convenzione nell’ordinamento costituzionale e giuridico (§§ 81 84)
ii. La protezione garantita dalla Convenzione: un «pavimento», non un «soffitto» (§§ 85-86)
C. La sfida della retorica dell’«identità nazionale» (§§ 87-90)
i. Una lezione da trarre dalla saga Taricco (§§ 87-88)
ii. La linea Maginot tra la Convenzione e la Carta dei diritti fondamentali (§§ 89-90)
VI. Conclusione (§§ 91-95)

I. Introduzione (§§ 1-2)
1. Benché io abbia aderito all’opinione dissenziente comune ai giudici Sajó, Karaka?, Keller, Vehabovi?, K?ris e Grozev («l’opinione dissenziente comune»), vi sono tre motivi che mi spingono a redigere anche un’opinione separata. Sono convinto, in primo luogo, che il nucleo della presente causa sia costituito dal modo in cui la Corte costituzionale italiana (la «Corte costituzionale» [1] ) ha interpretato la sentenza Varvara . A mio avviso, l’opinione dissenziente comune non esaurisce l’analisi dei motivi per cui la Corte costituzionale si è espressa erroneamente in merito alla sentenza Varvara. [2] Tornerò più dettagliatamente su tale punto. In secondo luogo, ritengo di dover dare una spiegazione ulteriore per aver votato a favore di una constatazione di violazione dell’articolo 7 della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo («la Convenzione») nella fattispecie (nel caso del ricorrente sig. Gironda), mentre avevo votato in senso opposto nella causa Varvara.
2. In terzo luogo, nella sentenza n. 49 del 2015, la Corte costituzionale ha esaminato le modalità del rapporto tra la Convenzione, come interpretata dalla Corte europea dei diritti dell’uomo («la Corte») e la Costituzione italiana. Le modalità innovatrici, ma problematiche, che delimitano questo rapporto meritano un esame più attento da parte della Corte di Strasburgo, nella misura in cui esse influiscono direttamente sull’applicazione della giurisprudenza della Corte in Italia e potrebbero esercitare un’influenza decisiva sull’applicazione della Convenzione da parte di altri organi costituzionali o supremi nei loro rispettivi paesi, considerata l’alta stima di cui gode la Corte costituzionale italiana. Non ritengo che ignorare le critiche rivolte da alcune corti supreme e costituzionali alla Corte di Strasburgo e alla sua giurisprudenza possa giovare a un dialogo giudiziario sincero. Né dei motivi di diplomazia giudiziaria né delle considerazioni di strategia politica possono giustificare il silenzio assordante che la Corte ha a volte mantenuto in passato su una questione così scottante. Questa volta le cose sono diverse.
Il messaggio trasmesso dalla presente sentenza non è né sibillino né esitante, ma al contrario è forte e chiaro: tutte le sentenze della Corte hanno lo stesso valore giuridico, la stessa natura vincolante e la stessa autorità interpretativa [3]. Data la sua importanza incontestabile, non soltanto per l’Italia ma anche per tutti gli Stati parte alla Convenzione, desidero esaminare l’impatto di tale principio sul sistema europeo di tutela dei diritti umani, poi ne trarrò le debite conclusioni per l’attuazione della Convenzione in Italia.
Parte I – Il messaggio di Roma a Strasburgo (§§ 3-56)
II. Il rapporto tra la Convenzione e la Costituzione (§§ 3-20)
A. Le prime «sentenze gemelle» innovatrici (§§ 3-7)
i. La Convenzione vista come una norma di rango intermedio tra la Costituzione e la legge ordinaria (§§ 3-4)
3. Prima del 2007 [4], la Consulta ha posto nel sistema giuridico italiano la Convenzione sullo stesso piano della legge ordinaria poiché la Convenzione era stata integrata nell’ordinamento giuridico italiano con una legge ordinaria, la legge n. 848 del 4 agosto 1955 [5]. Basandosi su un approccio dualista del diritto internazionale, la Corte costituzionale ha affermato che le disposizioni della Convenzione avevano lo stesso status della legge che le aveva incorporate nell’ordinamento giuridico interno [6]. Tuttavia, simultaneamente, la Corte costituzionale ha ammesso che «l’interpretazione conforme a Costituzione è avvalorata da significative indicazioni normative, anche di natura sovranazionale», facendo in questi termini riferimento alla Convenzione e al Patto internazionale relativo ai diritti civili e politici [7]. Inoltre, desiderosa di arricchire l’interpretazione del catalogo costituzionale dei diritti fondamentali, la Corte costituzionale invocava non soltanto le disposizioni della Convenzione, ma anche la giurisprudenza della Corte [8]. L’impatto della Convenzione nel paesaggio costituzionale restava tuttavia molto limitato [9]. Ciò non ha impedito ai giudici comuni [10]di applicare al momento il diritto convenzionale escludendo la disposizione di diritto interno concorrente [11].
4. Nelle sentenze pioniere n. 348 e n. 349 del 2007, dette anche le «sentenze gemelle», la Corte costituzionale ha reagito a questa pratica dei giudici comuni, tenendo conto del nuovo testo dell’articolo 117 della Costituzione, come emendato dalla legge costituzionale n. 3 del 18 ottobre 2001, che imponeva al legislatore di uniformarsi agli obblighi internazionali [12]. Su questa base costituzionale, la Corte costituzionale ha ritenuto che la Convenzione fosse una norma di rango intermedio tra la legge ordinaria e la Costituzione e ha affermato il suo monopolio sul regolamento di ogni conflitto tra la Convenzione e il diritto interno. Il suo discorso relativo alla collocazione formale dei trattati internazionali nella gerarchia italiana delle fonti di diritto sottolineava, senza ambiguità, il rango sovralegislativo della Convenzione. In caso di conflitto tra la Convenzione, così come interpretata dalla Corte, e la legislazione interna successiva alla legge n. 848 del 4 agosto 1955, i giudici comuni non potevano dare la priorità alla prima e quindi lasciare da parte la disposizione interna concorrente, ma dovevano sottoporre la questione controversa alla Corte costituzionale, che aveva l’ultima parola al riguardo [13]. La Corte costituzionale doveva quindi valutare se la disposizione della Convenzione in questione, come interpretata dalla Corte, fosse compatibile con la Costituzione e in tal caso, doveva esaminare se la legge controversa fosse compatibile con la Convenzione. Nel caso in cui la disposizione della Convenzione in oggetto, così come interpretata dalla Corte, non fosse stata compatibile con la Convenzione, la legge n. 848 del 4 agosto 1955 avrebbe dovuto essere parzialmente abrogata per quanto riguardava la suddetta disposizione, in quanto la disposizione stessa non poteva essere ritenuta incostituzionale. Se la legge controversa non fosse stata compatibile con la Convenzione, essa avrebbe dovuto essere abrogata in quanto contraria al primo comma dell’articolo 117 della Costituzione. Pertanto, l’interpretazione della Convenzione da parte della Corte di Strasburgo aveva un valore normativo nella misura in cui fungeva da standard normativo per il controllo della costituzionalità delle leggi ordinarie.
ii Il potere limitato dei giudici comuni per l’applicazione della Convenzione (§§ 5-7)
5. Secondo il Giudice delle leggi, gli Stati parte alla Convenzione non avevano istituito un ordinamento giuridico internazionale e non avevano imposto l’obbligo di inserire la Convenzione nell’ordinamento giuridico interno. Non si poteva quindi affermare che esisteva un ordinamento giuridico esterno il quale, tramite i suoi organi decisionali, adottava omisso medio delle norme aventi forza vincolante per tutte le autorità interne. Quindi, non vi erano limiti alla sovranità nazionale. Di conseguenza, le persone non potevano beneficiare direttamente della tutela offerta dalla Convenzione [14]. Tuttavia, sempre secondo la Corte costituzionale, spettava ai giudici comuni interpretare la norma interna conformemente alla Convenzione e alla giurisprudenza della Corte. In caso di dubbio sulla compatibilità della norma interna con la Convenzione, il giudice comune era tenuto a sollevare una questione di legittimità costituzionale e adire la Corte costituzionale.
6. Questo ragionamento si basava, principalmente, sulla presunta distinzione tra l’ordinamento giuridico dell’Unione europea, a cui si riconosceva un’efficacia diretta, e la Convenzione, la quale, dal punto di vista della Corte costituzionale, non aveva un’efficacia diretta nell’ordinamento giuridico interno delle Parti contraenti in quanto non permetteva ai giudici comuni di escludere la legislazione concorrente [15]. Pur ammettendo che la Convenzione era diversa da altri trattati internazionali poiché la sua interpretazione non era affidata alle Parti contraenti ma a una Corte che aveva l’«ultima parola» [16]al riguardo, la Corte costituzionale sottolineava che la Convenzione doveva essere considerata come un accordo multilaterale che non limitava la sovranità delle parti contraenti [17]. In definitiva, i trattati relativi ai diritti dell’uomo come la Convenzione dovevano secondo la stessa essere considerati come un qualsiasi altro trattato internazionale, eccetto nel caso di un trattato internazionale comprendente dei principi di diritto internazionale consuetudinario [18].
7. Nella logica delle «sentenze gemelle», la Convenzione non poteva nemmeno offrire un grado di tutela superiore a quello garantito dalla Costituzione, ma soltanto una «una tutela dei diritti fondamentali almeno equivalente al livello garantito dalla Costituzione italiana» [19] . La Convenzione rimaneva quindi una fonte esterna di diritto che non doveva compromettere l’unità della Costituzione. Se la Corte costituzionale doveva ricercare un equilibrio ragionevole tra gli obblighi imposti dal diritto internazionale, ivi compresi quelli derivanti dalla Convenzione, e la tutela degli interessi che beneficiavano di una garanzia costituzionale riconosciuta da altri articoli della Costituzione, la prevalenza del diritto convenzionale sulla legge ordinaria era assicurata soltanto dal primo comma dell’articolo 117 della Costituzione, e le disposizioni della Convenzione così come le sentenze della Corte che le interpretavano dovevano essere percepite come «fatti esterni» all’ordinamento giuridico italiano. Il dualismo anzilottiano vecchia maniera era ancora presente, poiché la Convenzione era, come ogni altra legge, chiaramente posta sotto il controllo attento della Corte costituzionale. [20]
B. L’approfondimento introdotto dalle seconde «sentenze gemelle» (§§ 8-14)
i. La massimizzazione delle garanzie della Convenzione e della Costituzione (§§ 8 10)
8. Due anni più tardi, la Corte costituzionale ha approfondito la logica delle «sentenze gemelle» adottando due nuove «sentenze gemelle», le sentenze n. 311 del 2009 e n. 317 del 2009 [21]. Pur evidenziando la singolarità di alcune disposizioni della Convenzione che includevano delle norme consuetudinarie direttamente applicabili dal giudice comune in virtù dell’articolo 10 della Costituzione [22]e il ruolo della giurisprudenza della Corte di Strasburgo in qualità di interprete ufficiale della Convenzione, con la conseguenza logica che la Corte costituzionale non aveva il potere di sostituire la propria interpretazione di una disposizione della Convenzione a quella della Corte [23], i giudici del Palazzo della Consulta hanno tuttavia limitato l’autorità interpretativa della Corte alla «sostanza» della sua giurisprudenza «consolidatasi» [24].
9. Con lo scopo lodevole di fornire il grado di protezione più alto possibile ai diritti fondamentali comuni alla Convenzione e alla Costituzione, il Giudice costituzionale ha proceduto ad un esercizio di bilanciamento sulla base della «compenetrazione» tra i due cataloghi di diritto e delle «interrelazioni normative tra i vari livelli delle garanzie». Così, i giudici della Consulta hanno esplicitamente ammesso che la Convenzione, così come interpretata dalla Corte, era di pari rango rispetto alla Costituzione: «la norma CEDU, nel momento in cui va ad integrare il primo comma dell’articolo 117 della Costituzione, da questo ripete il suo rango nel sistema delle fonti, con tutto ciò che segue, in termini di interpretazione e bilanciamento (...)» [25]. Di conseguenza, l’articolo 117 della Costituzione non escludeva una tutela superiore da parte della Convenzione, così come interpretata dalla giurisprudenza della Corte di Strasburgo:
«È evidente che questa Corte non solo non può consentire che si determini, per il tramite dell’art. 117, primo comma, Cost., una tutela inferiore a quella già esistente in base al diritto interno, ma neppure può ammettere che una tutela superiore, che sia possibile introdurre per la stessa via, rimanga sottratta ai titolari di un diritto fondamentale. La conseguenza di questo ragionamento è che il confronto tra tutela convenzionale e tutela costituzionale dei diritti fondamentali deve essere effettuato mirando alla massima espansione delle garanzie, anche attraverso lo sviluppo delle potenzialità insite nelle norme costituzionali che hanno ad oggetto i medesimi diritti.» [26]
È opportuno osservare che la Corte costituzionale si è attribuita la facoltà di affermare che la tutela offerta dalla Convenzione, così come interpretata dalla Corte di Strasburgo poteva essere superiore a quella derivante dalla Costituzione. Ma ciò significa altresì che essa può, al contrario, adottare la posizione opposta e affermare che la tutela offerta dalla Costituzione può essere superiore a quella derivante dalla Convenzione, così come interpretata dalla Corte di Strasburgo.
10. In questa ricerca della «massimizzazione delle garanzie» offerte dalla Convenzione e dalla Costituzione, spetta alla Corte costituzionale procedere al necessario esercizio del bilanciamento con «altri interessi che beneficiano di una tutela costituzionale, ossia altre disposizioni costituzionali che garantiscono a loro volta dei diritti fondamentali che potrebbero risentire dell’espansione di una tutela individuale» [27]. In tal modo, la Corte costituzionale inserisce l’applicazione della Convenzione nell’ordinamento giuridico italiano in una prospettiva sistemica più vasta, mettendo in evidenza l’importanza dell’«ambiente costituzionale» nel quale si applica la Convenzione, nonché il ruolo della Consulta in qualità di arbitro ultimo della forza esecutiva delle sentenze della Corte nell’ordinamento giuridico italiano.
Nonostante il nuovo rango para-costituzionale riconosciuto al diritto convenzionale, il seme della discordia con Strasburgo era tuttavia gettato nella misura in cui l’ampiezza e i limiti del suo inserimento dipendono, sia a livello teorico che nella pratica, dalla decisione della Corte costituzionale sugli interessi coinvolti a livello interno. Nel diritto costituzionale, il controllo di costituzionalità imposto alle norme convenzionali, come interpretate dalla Corte, non è nemmeno limitato a qualsiasi serie di norme o interessi costituzionali fondamentali specifici. Contrariamente ai famosi «controlimiti»[28] che possono contrastare la diffusione del diritto dell’UE [29], o perfino delimitare alcune norme del diritto internazionale consuetudinario [30], ogni norma o interesse costituzionale può fungere da legittimo impedimento alla diffusione della Convenzione.
ii. Il «margine di apprezzamento» delle sentenze della Corte (§§ 11-15)
11. Se le seconde «sentenze gemelle» hanno confermato un incontestabile avanzamento del diritto convenzionale, come interpretato dalla Corte di Strasburgo, nella misura in cui lo stesso non è più inteso come un corpus di diritto esterno nell’ordinamento giuridico italiano, ma come un corpus di diritto posto su un livello di parità con la Costituzione, che presenta un’affinità assiologica con essa, l’applicazione della Convenzione nel diritto interno resta comunque soggetta al controllo stretto della Corte costituzionale. Per preservare tale controllo, la Corte costituzionale ha fatto ricorso a uno strumento tecnico basato sulla giurisprudenza della Corte di Strasburgo stessa, il «margine di apprezzamento», applicandolo tuttavia alla modulazione dell’effetto giuridico delle sentenze della Corte nell’ordinamento giuridico italiano [31].
12. Al fine di consolidare questa linea di ragionamento, la Corte costituzionale insiste sulla distinzione tra il ruolo della Corte di Strasburgo, che consiste nel «decidere sul singolo caso e sul singolo diritto fondamentale», e il ruolo delle autorità nazionali, ivi compreso quello della Corte costituzionale, che consiste nel tutelare i diritti fondamentali in modo coordinato e sistematico, e quindi impedire che la tutela di alcuni diritti fondamentali «si sviluppi in modo squilibrato, con sacrificio di altri diritti ugualmente tutelati dalla Carta costituzionale e dalla stessa Convenzione europea» [32].
13. Tale argomentazione racchiude implicitamente due critiche riguardo alla natura della giurisprudenza della Corte, che sono state chiarite nella successiva giurisprudenza costituzionale. Da una parte, per la Consulta, le sentenze della Corte sono troppo specifiche al caso in esame e atomistiche [33], poiché dipendono strettamente dal contesto e dalle circostanze della causa. A suo parere, dato che la giurisprudenza della Corte si basa sui precedenti, permettendo così un consolidamento dei suoi principi nel tempo, non tutte le sentenze possono essere riconosciute come rappresentative della giurisprudenza della Corte. D’altra parte, secondo il parere della Consulta, le sentenze pronunciate a Strasburgo sono semplicistiche e troppo lineari, perché prendono in considerazione solo gli interessi soggettivi in questione e non tutti gli interessi oggettivi in gioco; pertanto, la giurisprudenza della Corte non tiene pienamente conto della specificità dell’ordinamento giuridico italiano [34]. Se necessario, la Corte costituzionale può ripetere il bilanciamento degli interessi effettuato dalla Corte di Strasburgo alla luce degli interessi oggettivi prevalenti nell’ordinamento costituzionale italiano [35]. È proprio per questo motivo che, secondo la stessa, dovrebbe essere concesso un certo margine di apprezzamento alle autorità interne nell’applicazione delle sentenze delle Corte [36].
14. Le seconde «sentenze gemelle» (sentenze nn. 311 e 317 del 2009) segnano un certo cambiamento da parte dei giudici della Consulta in relazione alle prime «sentenze gemelle» (sentenze nn. 348 e 349 del 2007). Se le prime «sentenze gemelle» erano focalizzate sulla instaurazione di un ordine formale, modello kelseniano, della prevalenza della Costituzione sulla Convenzione e della Convenzione sulla legge ordinaria, volta a delimitare i ruoli rispettivi del giudice comune e del giudice costituzionale quando si trattava di garantire la gerarchia delle fonti del diritto [37], le seconde «sentenze gemelle» tendevano verso un’articolazione sostanziale tra la Costituzione e la Convenzione basata sul principio della massimizzazione della tutela dei diritti fondamentali dei due cataloghi, imponendo tuttavia le modalità di una delimitazione unilaterale del potere tra Roma e Strasburgo [38] .
Infine, la Corte costituzionale ha trasmesso un messaggio privo di ambiguità, in cui ha spiegato che pur essendo aperta a un certo grado di integrazione del diritto convenzionale e costituzionale, essa intendeva conservare una buon parte del potere discrezionale nell’esecuzione delle sentenze della Corte nell’ordinamento giuridico interno, creando così un rischio manifesto di conflitto con Strasburgo e di incertezza giuridica nell’ordinamento giuridico italiano [39].
15. Come era prevedibile, il conflitto è scoppiato tre anni dopo, con «il caso delle pensioni di anzianità svizzere». Nella sentenza Maggio e altri c. Italia [40], la Corte di Strasburgo ha contraddetto la sentenza n. 172 del 2008 della Corte costituzionale considerando che nella legge n. 296/2006 lo Stato italiano non aveva riconosciuto i diritti dei ricorrenti garantiti dall’articolo 6 § 1 della Convenzione; la Corte di Strasburgo ha così respinto le argomentazioni avanzate dal Governo secondo le quali la legge era necessaria per ristabilire l’equilibrio nel sistema pensionistico eliminando tutti i vantaggi di cui beneficiavano le persone che avevano lavorato in Svizzera e che avevano versato contributi più bassi, ritenendo che tali argomentazioni non fossero abbastanza convincenti per superare i pericoli insiti nell’adozione di una legislazione retroattiva che aveva l’effetto di influire in modo decisivo sull’esito della controversia pendente in cui lo Stato era parte. Tale divergenza di opinioni tra Strasburgo e Roma ha portato la Corte costituzionale a rivedere, con la sentenza n. 264 del 2012, alla luce di «altri interessi costituzionali», l’esercizio del bilanciamento che era stato effettuato dalla Corte di Strasburgo e ha concluso che vi erano dei motivi imperativi di interesse generale che giustificavano una applicazione retroattiva della legge. Stranamente, la Consulta ha invocato «non solo il sistema nazionale di valori nella loro interazione, ma anche la sostanza della decisione della Corte EDU di cui si tratta», come se il rispetto per la «sostanza» della giurisprudenza di Strasburgo giustificasse un non rispetto della sentenza Maggio emessa dalla Corte. In seguito, nelle cause Cataldo e altri c. Italia[41] e Stefanetti e altri c. Italia [42], la Corte ha chiaramente affermato che manteneva la sua posizione. Nella sentenza n. 166 del 2017, la Corte costituzionale non ha rivisto la sua posizione, ribadendo che «il novum della sentenza Stefanetti» emessa a Strasburgo, non aggiungeva nulla al dibattimento sulla costituzionalità della norma interna controversa.[43]
C. La revolutio della sentenza n. 49/2015 (§§ 16-20)
i. L’eredità incontestata della causa Sud Fondi (§§ 16-17)
16. Dopo il «doppio monologo» nella causa delle pensioni di anzianità svizzere [44], il verificarsi di un altro serio conflitto tra la Consulta e la Corte di Strasburgo era prevedibile, considerate le modalità introdotte con le seconde «sentenze gemelle» per quanto riguarda il loro rapporto. Il conflitto è sorto nel maggio 2014, quando la Corte costituzionale è stata chiamata a decidere, dal tribunale di Teramo e dalla Corte di cassazione, su due questioni di legittimità costituzionale riguardanti l’articolo 44, comma 2, del decreto legislativo n. 380/2001 in seguito alla sentenza Varvara [45].
17. Nella sentenza n. 49/2015 [46], la Corte costituzionale ha rammentato il carattere amministrativo della misura di confisca enunciata nell’articolo 44, comma 2, ma ha ammesso che si trattava di una «pena» ai sensi dell’articolo 7 della Convenzione [47] e che era applicabile la presunzione di innocenza garantita dall’articolo 6 § 2 della Convenzione [48]. L’eredità della causa Sud Fondi [49] era incontestabile ed è rimasta incontestata.
Tuttavia, la Corte costituzionale ha affermato che il rigetto della causa per superamento dei termini legali poteva accompagnarsi «alla più ampia motivazione sulla responsabilità, ai soli fini della confisca del bene lottizzato» [50]. In altri termini, nell’ordinamento giuridico italiano una decisione di prescrizione del reato non è né logicamente né giuridicamente incompatibile con un accertamento pieno e completo della responsabilità [51]. Inoltre, ad avviso della Corte costituzionale, dopo il recepimento della sentenza Sud Fondi [52] nell’ordinamento giuridico italiano, detto accertamento non costituisce una facoltà del giudice, ma un obbligo dal cui assolvimento dipende la legalità della confisca.
ii. La sentenza Varvara interpretata nel «flusso continuo» della giurisprudenza di Strasburgo (§§ 18-20)
18. La Consulta ha concluso che l’ipotesi formulata dai giudici del rinvio secondo la quale la sentenza Varvara aveva instaurato un principio giuridico innovativo e vincolante che era in contraddizione con una norma che esisteva da molto tempo nell’ordinamento giuridico italiano era errata per tre motivi. In primo luogo, i giudici del rinvio avevano secondo la stessa ignorato la natura di «diritto vivente» della giurisprudenza della Corte, pronunciata in un «flusso continuo» ed era collegata alla «situazione concreta» che ne era all’origine. Secondo l’opinione della Corte costituzionale, il rigetto della domanda di rinvio dinanzi alla Grande Camera ha solo confermato che non è stato introdotto alcun nuovo principio.
In secondo luogo, a parere della Consulta, i giudici del rinvio hanno presupposto a torto che la sentenza Varvara avesse assorbito la sanzione amministrativa della confisca nell’ambito del diritto penale. Ciò avrebbe contraddetto la giurisprudenza della Corte, la quale sottolineava la sussidiarietà della sanzione penale e il potere discrezionale lasciato dal legislatore ai fini della definizione della portata dei reati amministrativi con l’intento di contrastare «l’ipertrofia del diritto penale».
In terzo luogo, secondo la Consulta, i giudici del rinvio avevano frainteso la volontà della Corte di tutelare la «sostanza dei diritti umani», se necessario andando oltre l’inquadramento formale di una fattispecie. La sentenza Varvara andrebbe interpretata come un provvedimento che impone semplicemente una dichiarazione «sostanziale» di responsabilità, e quindi compatibile con la dichiarazione simultanea della prescrizione del reato conformemente alle norme del diritto interno. In altri termini, la logica che presiede alla sentenza Varvara richiederebbe che le norme di prescrizione fossero compatibili con una condanna «sostanziale».
19. Tra lo Scilla della soluzione del confronto diretto con la Corte di Strasburgo, come proposta dalla Corte di cassazione [53] e il Cariddi della subordinazione diretta alla Corte, come suggerita dal Tribunale di Teramo [54], la Corte costituzionale ha cercato una via di mezzo, che pone la sentenza Varvara nel contesto di un flusso progressivo e continuo di giurisprudenza [55] che non sempre rivela chiaramente il principio in base al quale è stata definita la causa [56]. A parere della Corte costituzionale, la sentenza Varvara non ha instaurato un principio nuovo e vincolante e non rientra in una giurisprudenza consolidata, ossia una giurisprudenza da cui possa derivare «una norma idonea a garantire la certezza del diritto e l’uniformità presso gli Stati aderenti di un livello minimo di tutela dei diritti umani» [57].
20. La Corte costituzionale ha rammentato il principio che impone al giudice comune di uniformarsi alla giurisprudenza della Corte. Essa ha tuttavia precisato che, in caso di dubbio riguardo alla conformità di detta giurisprudenza con la Costituzione, la giurisprudenza vincola il giudice comune solo nel caso in cui essa sia «ben consolidata» ai sensi dell’articolo 28 della Convenzione o contenuta in una «sentenza pilota» [58]. Di conseguenza, secondo questa alta giurisdizione, la sentenza Varvara, che aveva stabilito il principio secondo il quale l’articolo 7 della Convenzione imponeva che una sanzione penale fosse preceduta da una condanna formale, non aveva espresso un’analisi giurisprudenziale consolidata e non doveva quindi vincolare i giudici nazionali. A sostegno del suo ragionamento, la Corte costituzionale ha affermato che, in caso di conflitto tra Convenzione e norme costituzionali, queste ultime dovrebbero prevalere in ragione di un «predominio assiologico della Costituzione sulla CEDU» [59].
III. Le conseguenze della sentenza n. 49/2015 nell’ordinamento giuridico italiano (§§ 21-56)
A. La lettura errata della sentenza Varvara (§§ 21-27)
i. L’annullamento del «diritto all’oblio» (§§ 21-24)
21. Nella sua analisi della sentenza Varvara, la Corte costituzionale italiana ha assicurato che si trattava di un «principio consolidato» del diritto europeo che consentiva a un’autorità amministrativa di applicare una pena a condizione che quest’ultima fosse soggetta a controllo giurisdizionale [60]. A questo proposito, vi erano quindi dei dubbi sul fatto «che la sentenza Varvara avesse effettivamente seguito la via indicata da ciascuno dei due giudici del rinvio, introducendo un elemento di dissonanza nel contesto più ampio della Convenzione». Di conseguenza, continuava la Corte costituzionale, per quanto riguarda il significato di «condanna», ciò che la Corte «aveva in mente» nella sentenza Varvara non era la «forma della decisione emessa dal tribunale» (cioè un verdetto formale di colpevolezza), ma piuttosto «la sostanza che necessariamente accompagna tale decisione quando la stessa impone una sanzione penale ai sensi dell’articolo 7 della CEDU, cioè un accertamento di responsabilità».
22. Come dimostra l’opinione comune dissenziente, non si tratta qui di una possibile lettura né della sentenza Varvara né della giurisprudenza pertinente [61]. Per l’applicazione di una «pena», la sentenza Varvara richiede che il reato («penale», «amministrativo», «fiscale» o altro, a seconda della sua classificazione nel diritto interno) non sia prescritto e che sia stata emessa una «sentenza di condanna». Tale sentenza di condanna può ovviamente essere emessa nell’ambito di un procedimento penale stricto sensu o di qualsiasi procedimento ai sensi dell’articolo 7 della Convenzione, come un procedimento amministrativo, fiscale o di altro tipo, che applichi delle «pene» [62]. Il campo di applicazione dell’articolo 7 della Convenzione, che comprende anche i procedimenti che nel diritto nazionale non sono definiti «penali», non è decisivo per stabilire se «l’imposizione delle controverse confische richiedesse almeno una dichiarazione formale di responsabilità penale a carico dei ricorrenti» [63]. Una cosa è il campo di applicazione della norma, un’altra il suo contenuto.
23. Come proclama la sentenza Sud Fondi [64], e come hanno ammesso i Giudici delle leggi [65], il principio di legalità contiene il principio nulla poena sine culpa, che deve essere accertato (sia la culpa che la poena) entro i termini previsti dalle norme di prescrizione pertinenti. In uno Stato che si fonda sulla supremazia del diritto e sul principio di legalità, il potere dello Stato di perseguire e punire reati anche complessi è limitato nel tempo o, per usare l’elegante formulazione della Corte costituzionale, «trascorso del tempo dalla commissione del fatto, si attenuino le esigenze di punizione e maturi un diritto all’oblio in capo all’autore di esso» [66]. In caso contrario, i valori della certezza del diritto e della prevedibilità inerenti al principio di legalità, e quindi questo stesso principio, verrebbero sacrificati in nome dell’efficienza del sistema giudiziario.
24. In queste condizioni, quando un reato è prescritto, i motivi dell’azione penale non sussistono più e lo scopo della pena non prevale più. Dichiarare che è prescritto un reato significa proprio sacrificare la lotta contro l’impunità. Se l’obiettivo della lotta contro l’impunità dovesse sempre prevalere, non sarebbe mai prescritto alcun reato. Questo è l’elemento centrale della sentenza Varvara, «il diritto all’oblio» [67], che viene così annullato dalla Corte costituzionale. Il requisito di una «sentenza di condanna» imposto dalla sentenza Varvara [68]è semplicemente una conseguenza logica del requisito dei termini di prescrizione. Non vi può essere punizione senza una dichiarazione formale di condanna, perché una dichiarazione di questo tipo non può intervenire successivamente alla prescrizione del reato. In altre parole, l’elemento centrale del famoso paragrafo 72 della sentenza Varvara consiste nel riconoscere che la prescrizione non è una sostanziale condanna. Mentre la sentenza Sud Fondi [69]ha stabilito il principio nulla poena sine culpa, la sentenza Varvara ha riconosciuto la prescrizione come parte integrante del principio di legalità. Di conseguenza, l’articolo 7 esclude l’imposizione di una confisca (che è una «pena» secondo il diritto convenzionale come interpretato dalla Corte e secondo il diritto costituzionale italiano come interpretato dalla Corte costituzionale) nel caso di un reato prescritto, perché la prescrizione ha il significato di una garanzia materiale, e non un semplice significato procedurale, nella Convenzione come nel diritto nazionale.[70]
ii. La strumentalizzazione della giustizia penale a fini di politica amministrativa (§§ 25-27)
25. Alla luce di queste considerazioni, la scelta operata dalla Corte costituzionale italiana di invocare «la funzione [della Corte di Strasburgo che consiste nel] percepire la violazione del diritto fondamentale nella sua dimensione tangibile, a prescindere dalla formulazione astratta» utilizzata per qualificare il reato, può essere intesa come un tentativo di negare l’evidenza, ovvero che un accertamento «sostanziale» di colpevolezza ha poco senso se non significa una dichiarazione formale di colpevolezza da parte di un giudice. Tale argomentazione è particolarmente infelice in quanto distorce il significato della teoria della prevalenza della sostanza sull’inquadramento formale sostenuta dalla Corte, che è sempre stata utilizzata per garantire la tutela dell’imputato da forme dissimulate di sanzione. La Corte costituzionale utilizza l’argomento della tutela della «sostanza dei diritti umani» per indebolire i diritti umani della persona oggetto della confisca senza condanna. A mio parere, è inaccettabile che la Corte costituzionale utilizzi contra reum una teoria sviluppata dalla Corte proprio a vantaggio di questa persona.
26. Queste considerazioni valgono anche per l’argomentazione basata sulla necessità di combattere l’«ipertrofia» del diritto penale [71] Se è vero che la politica dello Stato in materia di diritto penale deve tendere al principio del minimo intervento, è inammissibile utilizzare questa argomentazione in malam partem, al fine di privare l’imputato della tutela offerta dall’art. 7 e di imporgli la confisca in assenza di una qualsivoglia condanna formale per intervenuta prescrizione. In tal modo si inverte il principio di sussidiarietà del diritto penale per poter infliggere la punizione dopo la prescrizione.
27. In realtà, nell’applicare la confisca urbanistica senza condanna, il giudice cerca di contrastare l’inerzia dell’amministrazione locale e la connivenza con i progetti di lottizzazione abusiva. In altre parole, il sistema di giustizia penale svolge funzioni amministrative. Dal punto di vista del diritto costituzionale, è evidente che la trasformazione del giudice penale in un organo di supplenza dell’amministrazione è incompatibile con il principio della separazione dei poteri. Questa fusione dei due ruoli distinti, quello della giustizia e quello dell’amministrazione, costituisce un’indebita strumentalizzazione del sistema giudiziario penale a fini di mera politica amministrativa, che riflette una politica di pan-penalizzazione condotta dallo Stato italiano. Pertanto, è l’attuale scelta politica dello Stato italiano, confermata dalla sentenza della Corte costituzionale n. 49/2015, che va biasimata perché contraddice il principio di sussidiarietà del diritto penale, e non la sentenza Varvara.
B. L’illusoria dichiarazione «sostanziale» di responsabilità (§§ 28 35)
i. L’insuperabile mancanza di certezza del diritto (§§ 28-33)
28. Secondo la Corte costituzionale, una dichiarazione «sostanziale» di colpevolezza non susciterebbe preoccupazione nell’ambito della Convenzione. Rimangono quindi molte domande senza risposta, e che non sono state neppure poste. Il Giudice costituzionale non ha chiarito «i limiti che il sistema procedurale può (...) imporre al giudice penale quanto alle attività necessarie per giungere all’accertamento della responsabilità» [72], né ha indicato se la confisca urbanistica potesse applicarsi solo qualora gli elementi oggettivi e soggettivi della responsabilità fossero già stati accertati prima della prescrizione del reato o se il giudice potesse concludere le indagini dopo tale termine al fine di stabilire gli elementi oggettivi e soggettivi della responsabilità e, in caso affermativo, quali garanzie procedurali dovrebbero quindi essere applicate. La Corte costituzionale non ha neppure indicato con precisione quale criterio di prova il giudice doveva applicare per accertare «sostanzialmente» i fatti rilevanti ai fini dell’imposizione di una confisca [73]. Se le norme prescrittive limitano i poteri a disposizione dello Stato per indagare sulla vita delle persone, come si potrà raggiungere questo obiettivo se tutti i reati possono comunque dar luogo a delle indagini per giungere a una valutazione «sostanziale» della responsabilità? Oppure ci sono reati speciali che ammettono queste «sostanziali» dichiarazioni di colpevolezza e altri che non le ammettono?
29. Nella presente sentenza, la maggioranza della Grande Camera non ritiene che questo «buco nero» giuridico e l’insuperabile mancanza di certezza giuridica che esso induce siano problematici. In realtà, la dichiarazione «sostanziale» di responsabilità è un assegno in bianco che consente ai giudici nazionali di agire come desiderano. Nella tensione weberiana tra Wertrationalität (razionalità per valori, o assiologica) e Zweckrationalität (razionalità per scopi), i giudici, internazionali o nazionali, devono sempre tendere verso la prima e non verso la seconda, che rientra nella politica. Si ritiene che per certi versi questa sentenza sia più un esercizio di razionalità per finalità che un esercizio di razionalità per valori. Va da sé che i rappresentanti della legge in generale, e i tribunali in particolare, hanno una vita molto più facile con il regime della confisca senza condanna per reato prescritto. In tal modo, il presunto fine che lo Stato intende perseguire con questo «regime applicato dai giudici italiani», che «mira a combattere l’impunità», per riprendere le parole usate dalla maggioranza nel paragrafo 260 della presente sentenza, è molto più facile da raggiungere. Ma questo ragionamento è pura razionalità per scopo. Il giudice non dovrebbe impegnarsi in tali calcoli, comportandosi come un ausiliario soggetto agli interessi e alle scelte politiche del Governo, soprattutto non in un settore giuridico così sensibile come il diritto penale. Il punto fondamentale è che il giudice non deve far pesare sulle persone in questione le carenze di una politica penale irrazionale dello Stato, e in particolare di una politica che induce «l’effetto combinato di reati complessi e di termini di prescrizione relativamente brevi» [74].
30. Anche supponendo che i fatti di lottizzazione abusiva costituiscano un «reato complesso» [75], che il periodo di prescrizione fosse «relativamente breve» [76] e che il loro effetto combinato abbia creato una situazione in cui gli autori di tale reato sfuggivano «sistematicamente» [77]all’azione penale e alle sanzioni, la persona che ha subito la confisca non deve avere la responsabilità di queste scelte di politica penale. Ora, questo è proprio ciò di cui parla il paragrafo 260 della presente sentenza [78].
31. Più in generale, la nozione di dichiarazione «sostanziale» di responsabilità è di per sé contraria ai valori della certezza del diritto e della prevedibilità, poiché la persona o l’ente interessata/o non può realmente prevedere se i suoi beni saranno confiscati. A quanto pare, la maggioranza propone di limitare l’applicabilità del concetto di «condanna sostanziale»: essa dovrebbe essere applicata solo per prevenire l’impunità nel caso di «reati complessi». Tuttavia, poiché la «complessità» dei reati è un criterio molto vago, questa analisi rimette in discussione i valori della certezza del diritto e della prevedibilità.
32. Inoltre, la nozione di dichiarazione di responsabilità «sostanziale» si basa su un’analogia con una condanna [79]. A sostegno di questa analogia, la maggioranza equipara la decisione con cui «le giurisdizioni investite accertano l’esistenza di tutti gli elementi del reato di lottizzazione abusiva, pur concludendo per un non luogo, in ragione della sola prescrizione», a «una condanna ai sensi dell’articolo 7» [80]. In tal modo essa permette di comprendere, sulla base delle motivazioni della presente decisione, che gli elementi dell’actus reus e del mens rea sono provati. Questa analogia tra motivazione e condanna è fondamentalmente errata, in quanto tale estensione della nozione di «condanna» a danno della persona in questione corrisponde ad un’analogia in malam partem inammissibile. La finzione giuridica di una «condanna sostanziale» contraddice l’essenza stessa del divieto di analogia a danno della persona in questione, che è al centro del principio di legalità (nulla poena sine lege certa, stricta).
33. La Corte ha sempre rifiutato questa analogia. Ad esempio, nella causa Marguš c. Croazia [81], la Corte ha dichiarato inequivocabilmente che «l’archiviazione di un procedimento penale da parte di un pubblico ministero non equivaleva né a una condanna né a un’assoluzione» e che la decisione di non luogo non rientrava pertanto nel campo di applicazione dell’articolo 4 del Protocollo n. 7 alla Convenzione. Questi due esiti (condanna o assoluzione) si possono ovviamente trovare solo nel dispositivo di una sentenza emessa da un tribunale nazionale, vale a dire laddove il tribunale competente espone l’esito della causa. La motivazione non è assolutamente rilevante ai fini dell’applicazione del principio del ne bis in idem nei procedimenti penali. La maggioranza ignora questo principio fondamentale del diritto processuale penale al punto che si sforza di trarre conclusioni pregiudizievoli per la persona in questione («in sostanza, una condanna») dai motivi di una sentenza, quando tali conclusioni non compaiono nel dispositivo. Tale approccio, nella misura in cui mira a concludere con una «condanna sostanziale» senza tener conto del fatto che la persona in questione non è stata formalmente dichiarata colpevole, è contrario al principio stesso del ne bis in idem. [82]
ii. La violazione del principio della presunzione d’innocenza (§§ 34-35)
34. Infine, la dichiarazione «sostanziale» di responsabilità viola in modo scandaloso il principio della presunzione di innocenza. Poiché la Corte ha ripetutamente respinto qualsiasi dichiarazione di colpevolezza, sia nelle decisioni di assoluzione che di non luogo a procedere o di rigetto di una causa, dichiarazione da lei ritenuta una flagrante violazione dell’articolo 6 § 2 della Convenzione [83], il «pieno accertamento di responsabilità» [84] richiesto dalla Corte costituzionale come base per la confisca senza condanna viola chiaramente il diritto alla presunzione di innocenza. Infatti, questo punto è così ovvio che è difficile credere che in uno Stato di diritto come l’Italia si possa applicare una «pena» ai sensi dell’articolo 7 della Convenzione a costo di una violazione così diretta dell’articolo 6 § 2 della stessa Convenzione.
35. La dichiarazione «sostanziale» di responsabilità mi ricorda il verdetto semi-assolto in uso nel Medioevo, in cui, sebbene gli imputati fossero stati assolti, si dimostrava una certa colpevolezza sulla base di alcuni elementi e le persone interessate venivano in qualche modo punite. A mio parere, la situazione di una persona che beneficia di una dichiarazione di prescrizione, ma che è comunque oggetto di un’ordinanza di confisca sulla base di una dichiarazione che indica che i fatti sono provati e che la colpevolezza è accertata, è molto simile a quella delle persone che una volta erano semi-assolte. Tuttavia, non dimentichiamo che c’è stata una Rivoluzione nel 1789, tra l’altro per porre fine a tale assurdità. Trarre insegnamento dalla storia permetterebbe a volte di non ripetere gli stessi errori più e più volte.
C. Il vago criterio del «diritto consolidato» (§§ 36-56)
i. La distorsione di una giurisprudenza ben consolidata (§§ 36-42)
36. In questo contesto, la Corte costituzionale definisce le nuove modalità del rapporto tra il diritto convenzionale, secondo l’interpretazione della Corte, e il diritto costituzionale. Dal suo punto di vista, l’effetto inter partes della sentenza della Corte è innegabile e vincolante per il giudice nazionale sin dalla sua pronuncia, ma deve essere distinto dal suo effetto erga omnes, che la Corte costituzionale non nega ma lascia alla discrezione dei giudici nazionali [85]. I giudici nazionali possono attribuire questo effetto a una sentenza corrispondente al «diritto consolidato» e negarlo a una sentenza non corrispondente al «diritto consolidato». Questa conclusione dovrebbe essere confermata dalla struttura della Corte (cinque sezioni con un meccanismo di deferimento alla Grande Camera) e dai suoi metodi di lavoro (opinioni dissenzienti). Sebbene la Consulta non indichi esplicitamente quali siano i criteri per individuare il «diritto consolidato», essa suggerisce alcuni indizi che tradiscono una giurisprudenza «non consolidata», come il carattere inedito del principio enunciato nella giurisprudenza rispetto alla giurisprudenza precedente, l’esistenza di opinioni dissenzienti, una sentenza della camera non confermata dalla Grande Camera e il dubbio che non si sia tenuto conto delle specificità dell’ordinamento giuridico interno [86].
37. Le procedure e i criteri con cui il sistema giudiziario italiano fa rispettare la Convenzione rientrano nella sfera del diritto interno, di cui la Corte non deve occuparsi. Tuttavia, come la Corte di Strasburgo e la Corte costituzionale italiana riconoscono facilmente, la Corte di Strasburgo è l’organo che ha l’«ultima parola» sull’interpretazione della Convenzione [87]. Spetta pertanto a questa Corte chiarire che il concetto di «diritto consolidato» non ha alcun fondamento nella giurisprudenza di Strasburgo, come ha fatto nella presente sentenza.
38. I giudici del Palazzo della Consulta affermano che il concetto di «giurisprudenza consolidata» è riconosciuto nell’articolo 28 della Convenzione e che ciò dimostra che, anche alla luce della Convenzione, si ammette che il potere di persuasione delle decisioni può variare fino a quando non si manifesti una «giurisprudenza consolidata». A sostegno di questa lettura, citano il rapporto esplicativo del Protocollo n. 14 alla Convenzione, che afferma, in relazione all’articolo 8, che la nozione di giurisprudenza consolidata si riferisce «per la maggior parte» alla «giurisprudenza costante di una camera» o che «in via eccezionale», una sola sentenza di principio della Corte costituisce una «giurisprudenza consolidata, in particolare se si tratta di una sentenza della Grande Camera» [88].
39. Tuttavia, il concetto di giurisprudenza consolidata differisce radicalmente da quello di «diritto consolidato» utilizzato dalla Corte costituzionale, nonostante un’apparente similitudine. In primo luogo, la funzione di una giurisprudenza consolidata non è in alcun modo quella di modulare la forza normativa o la «densità persuasiva» delle sentenze e delle decisioni della Corte in funzione del grado di «consolidamento». L’unica funzione di una giurisprudenza consolidata è quella di conferire a un comitato la «competenza» [89] di decidere su una causa invece di rinviarla a una sezione della Corte. Ciò non è dovuto al fatto che una giurisprudenza consolidata sarebbe in un certo modo superiore al resto della giurisprudenza, ma semplicemente al fatto che consente il ricorso ad una procedura «semplificata»[90] per le cause ripetitive [91]. Inoltre, i ricorrenti possono contestare la natura consolidata della giurisprudenza appellandosi all’articolo 28 § 3 della Convenzione. La giurisprudenza consolidata permette alla Corte di operare una distinzione nella sua giurisprudenza sulla base della semplicità d’interpretazione, ma non è in alcun modo indicativa del carattere vincolante delle sue sentenze.
40. La Convenzione significa ciò che la Corte ritiene che la Convenzione significhi, né più né meno. Le giurisdizioni degli Stati membri e il pubblico in generale devono potersi aspettare che la Corte rispetti le sue decisioni e sentenze precedenti in tutte le cause che comportano circostanze di fatto simili, per quanto numerosi possano essere i precedenti [92]. Ciò vale ovviamente anche per le procedure di sentenze «pilota» e «quasi pilota». Pur non essendo basate sulla Convenzione, ma sul regolamento della Corte [93], queste sentenze sono strumenti classici di controllo della costituzionalità che svolgono un ruolo decisivo nel risolvere i malfunzionamenti del diritto interno o la non correzione da parte del legislatore dei malfunzionamenti sistemici, ma non hanno un’autorità interpretativa speciale né un valore giuridico distinto. In realtà, esse confermano essenzialmente la giurisprudenza precedente che è stata pronunciata nei confronti della parte contraente convenuta o di altre parti contraenti [94]. Per questa Corte, ogni decisione o sentenza rappresenta una fonte di interpretazione autorevole per la Convenzione e costituisce, come riconosce la stessa Corte costituzionale Italiana, «l’ultima parola» [95] sul suo significato. La Corte afferma questo principio in termini semplici: «le sue sentenze hanno tutte lo stesso valore giuridico. Il loro carattere vincolante e la loro autorità interpretativa non possono quindi dipendere dal collegio giudicante che le ha emesse» [96].
41. La Corte fa molta attenzione non solo a distinguere tre concetti, vale a dire il «valore giuridico», il «carattere vincolante» e «l’autorità interpretativa», ma anche ad includere nella frase la parola fondamentale «tutti», in modo da eliminare qualsiasi dubbio circa la sua intenzione. Per la Corte, qualunque sia la categoria alla quale appartiene il collegio giudicante competente, ciascuna delle sue decisioni definitive diventa res judicata tra le parti della controversia e res interpretata nei confronti di tutte le parti contraenti. Il principio dell’«autorità interpretativa» (res interpretata) di «tutte» le sentenze della Corte entra quindi nella giurisprudenza di Strasburgo attraverso l’ampia porta di questa sentenza della Grande Camera. [97].
42. Questo principio priva la sentenza n. 49/2015 del suo fondamento teorico. La Corte, infatti, respinge la nozione di diritto consolidato che è alla base di tale sentenza. Pertanto, la Grande Camera invita la Corte costituzionale a riesaminare le modalità dei suoi rapporti con la Corte e non le lascia alcun «margine di apprezzamento» che le consenta di astenersi dal farlo, poiché nella fattispecie la Corte non si avvale di tale margine di apprezzamento [98]; del resto non è neppure accettabile invocare il margine di apprezzamento in caso di disposizioni inderogabili quali l’articolo 7 della Convenzione [99], così come non è ammissibile utilizzare questa dottrina per rifiutare di eseguire una sentenza definitiva della Corte nell’ordinamento giuridico interno.[100]
ii. L’inquietante criterio del «non consolidamento» del diritto (§§ 43-56)
43. Un’analisi dettagliata dei criteri che la Corte costituzionale italiana applica per individuare il «diritto non consolidato» tradisce la sua inclinazione a creare una situazione di pericolosa incertezza giuridica. Inoltre, uno studio più attento dimostrerà che, di per sé, il concetto di «diritto consolidato» è controproducente. Il primo criterio invocato dalla Corte costituzionale italiana per confutare la natura consolidata della giurisprudenza europea è quello della «creatività del principio affermato rispetto all’approccio tradizionale della giurisprudenza europea». È difficile capire cosa significhi «creatività» in un contesto del genere. In particolare, qualsiasi soluzione ad una situazione di fatto che si presenti per la prima volta dinanzi alla Corte sarebbe, ipso facto, «creativa» in un senso pertinente. Il «diritto consolidato» non potrebbe quindi risultare da un’unica causa. Se ciò fosse vero, la Corte si troverebbe in una situazione assurda: quando essa dovesse esaminare un’altra causa che presenti le stesse circostanze di fatto, non avrebbe ancora un «diritto consolidato» a sostegno della sua analisi. Solo dopo un numero imprecisato di cause indipendenti la Corte potrebbe conformarsi al «diritto consolidato».
44. Inoltre, per evidenziare la «creatività», è necessario confrontare le caratteristiche pertinenti del contesto di fatto e della motivazione giuridica delle diverse cause al fine di decidere se la soluzione di una causa fosse «creativa» o «tradizionale». Questo lavoro comparativo è, tuttavia, un esercizio intellettuale che non ha nulla di ovvio né di innocente. Tutte le cause sono diverse per certi aspetti, si potrebbe dire che tutte le cause sono «creative» nel vero senso del termine. L’interprete dispone quindi di un’enorme discrezionalità per individuare tra le varie cause quelle che sono vincolanti e quelle che non lo sono. Questo punto è illustrato ancora più chiaramente dal secondo criterio citato dalla Corte costituzionale: «la possibilità di individuare dei punti di distinzione, se non addirittura di opposizione, rispetto ad altre sentenze e decisioni della Corte di Strasburgo». L’esercizio di distinguere o contrapporre le cause non è ovvio e può portare a risultati molto diversi a seconda della persona a cui è affidato il compito e del contesto in cui viene svolto.
45. Non meno problematico è il terzo criterio proposto dalla Corte costituzionale, quello «dell’esistenza di opinioni dissenzienti, soprattutto se basate su solide argomentazioni». Da un lato, la «solidità» delle argomentazioni sembra dipendere da una valutazione troppo soggettiva per poter essere considerata un serio indizio del carattere vincolante di una sentenza o di una decisione – o, come in questo caso, del carattere non vincolante del ragionamento contrario. D’altro canto, e soprattutto, le opinioni dissenzienti non sminuiscono in alcun modo la forza giuridica delle sentenze a cui sono allegate. Inoltre, ritenere che le opinioni dissenzienti riducano in qualche modo la forza giuridica delle sentenze equivarrebbe a conferire ai singoli giudici un potere che essi non possono logicamente detenere, o essere tenuti a detenere, in un organo collegiale come la Corte.
46. Il quarto criterio consiste nel «fatto che la decisione presa provenga da un collegio giudicante ordinario e non sia stata approvata dalla Grande Camera». Tale criterio non trova neppure fondamento nella Convenzione. Le sentenze definitive emesse dalle camere non devono essere ratificate dalla Grande Camera per avere pieno valore giuridico. La forza giuridica di una sentenza di Grande Camera è esattamente la stessa di quella di una sentenza della camera.
47. Forse il quinto e ultimo criterio sancito dalla Corte costituzionale è quello che più chiaramente rivela gli svantaggi pratici dell’analisi condotta da questa giurisdizione. Secondo la Corte costituzionale, «il fatto che, nella causa di cui è investita, la Corte europea non sia stata in grado di valutare le particolarità dell’ordinamento giuridico nazionale e che le abbia applicato criteri di valutazione elaborati con riferimento ad altri Stati membri e che, alla luce di tali particolarità, non sono invece molto adatti all’Italia», priverebbe una sentenza del suo carattere vincolante in cause analoghe. Una situazione del genere si verificherebbe ogni volta che un giudice nazionale ritenesse che la Corte di Strasburgo abbia applicato erroneamente a uno Stato un principio giuridico da essa ritenuto applicabile a un altro Stato. In termini qualitativi, ciò significa che i tribunali nazionali non dovrebbero seguire le sentenze e le decisioni della Corte di Strasburgo quando essa le ritiene «inadeguate all’Italia».
48. Indipendentemente dal punto di vista da cui viene analizzato, questo quinto criterio si basa su ipotesi errate. Nell’ammettere che la Corte non tiene conto delle particolarità dell’ordinamento giuridico nazionale, i giudici del Palazzo della Consulta presumono che la Corte non sia a conoscenza delle informazioni sul diritto nazionale fornite da entrambe le parti, dai terzi intervenienti e dalla propria divisione interna di ricerca, oppure che abbia ricevuto informazioni inesatte da parte di tutti i soggetti sopra menzionati. Inoltre, la Corte costituzionale trascura il fatto che, nel suo esercizio di bilanciamento, la Corte di Strasburgo tiene conto dei molteplici fattori relativi alla «tutela dei diritti e delle libertà altrui», nonché di altri interessi sociali oggettivi quali la sicurezza nazionale, l’integrità territoriale o la pubblica sicurezza, il benessere economico del paese, la difesa dell’ordine e la prevenzione dei reati, la tutela dell’ordine, della salute o della morale pubblici, e la tutela dell’autorità o dell’imparzialità del potere giudiziario (ad esempio, articoli 8-11 della Convenzione) e perfino le esigenze imposte dalle situazioni di emergenza (articolo 15 della Convenzione), e che svolge tale esercizio nel quadro dell’ordinamento giuridico del Consiglio d’Europa [101]. Peggio ancora, quando sottolinea la prevalenza delle particolarità dell’ordinamento giuridico nazionale nel suo esercizio di equilibrio tra i diritti garantiti dalla Convenzione e gli interessi costituzionali in gioco, la Corte costituzionale assume una posizione ostile alla causa dei diritti umani universali, o almeno ne dà l’impressione, e limita quindi rigorosamente la propria giurisprudenza sull’effetto erga omnes delle sentenze della Corte [102].
49. I problemi posti da quest’ultimo criterio diventano più chiari se considerati unitamente ai primi due criteri. Se la Corte di Strasburgo decide su una causa che ha origine nello Stato membro A con riferimento a una causa analoga decisa nello Stato membro B, il giudice nazionale potrebbe accusare la Corte di aver indebitamente «esteso» la causa che non tiene in debito conto le specificità del paese. D’altro canto, se la Corte decide sulla causa con un nuovo ragionamento, il giudice nazionale potrebbe accusarla di essere stata «creativa». In nessuno di questi due casi la decisione costituirebbe un «diritto consolidato».
50. Infine, fatto tanto preoccupante quanto gli stessi criteri di per sé, la Corte costituzionale ritiene che il diritto «consolidato» (e quindi vincolante) non sussista quando sussistono «in tutto o in parte» i criteri di cui sopra. Se ciascuno dei criteri esposti conferisse all’interprete un’enorme discrezionalità, la combinazione di tutti questi criteri metterebbe più direttamente in discussione il significato stesso della giurisprudenza europea.
51. È sconcertante constatare che i criteri per individuare il diritto non consolidato si basano su un’interpretazione errata della struttura della Corte, in quanto gli articoli 27, 28, 42 e 44 della Convenzione stabiliscono le condizioni alle quali le sentenze pronunciate e le decisioni adottate rispettivamente da collegi monocratici, comitati, camere e Grande Camera diventano esse stesse definitive e che né la loro lettera né il loro spirito confermano l’ipotesi implicita della Corte costituzionale di una differenza nel valore giuridico di tali sentenze e decisioni. Inoltre, questi criteri tracciano un quadro poco lusinghiero della giurisprudenza della Corte, che è lungi dall’essere corroborato da prove, ad esempio quando si suggerisce che vi possono essere alcune sentenze in cui la Corte «in sostanza» non dica nulla o che le sentenze emesse in nuovi settori del diritto sono soggette a «revisione» e, più in generale, che una parte della giurisprudenza della Corte non sia d’accordo con un «approccio più tradizionale della giurisprudenza europea», comunque si voglia definirla. E, soprattutto, l’effetto cercato da questi criteri è quello di liberare i giudici ordinari dall’obbligo imposto dalla Convenzione di dare piena esecuzione alle sentenze della Corte [103].
52. Sorprendentemente, la Corte costituzionale è pronta ad ammettere che ogni giudice ordinario esercita un controllo diffuso sul carattere «consolidato» delle sentenze della Corte. Così, nel 2015, i giudici ordinari hanno riconquistato un potere veramente illimitato sull’applicazione della Convenzione che la prima coppia di «sentenze gemelle» aveva cercato di limitare rigorosamente. Va tuttavia sottolineata una differenza importante. Mentre fino al 2007 i giudici ordinari avevano l’ultima parola sull’applicazione della Convenzione nei confronti del diritto nazionale, nel 2015 hanno acquisito il potere di annullare l’applicazione delle sentenze della Corte quando ritengono che esse non costituiscano un «diritto consolidato». In linguaggio sociologico, sembra che la ridistribuzione dei poteri avvenuta nel 2015 tra la Corte di Strasburgo e la Corte costituzionale abbia rafforzato la posizione di quest’ultima, ma che ciò non sia stato privo di conseguenze a livello interno, poiché la ridistribuzione dei poteri tra giudici ordinari e giudici costituzionali ha indebolito la posizione di questi ultimi. Sembrerebbe che la preoccupazione suscitata dalla sempre maggiore autorità della giurisprudenza della Corte fosse così profonda dopo le cause Maggio e altri [104] e Agrati e altri [105] che il Giudice delle leggi ha ritenuto di poter contare sui giudici ordinari non solo per effettuare un primo controllo di tale giurisprudenza, ma anche per sostenerlo nel confronto con Strasburgo.
53. Nei tre anni trascorsi dalla sentenza n. 49 del 2015, la Corte costituzionale non ha fornito ulteriori indicazioni su come debbano essere interpretati o applicati i criteri per l’individuazione del diritto consolidato. Nella sua sentenza n. 184 del 2015, ad esempio, ha utilizzato il concetto di consolidata giurisprudenza europea per interpretare l’articolo 6 della Convenzione come applicato internamente [106]. La Corte non ha spiegato come questo «consolidamento» dovrebbe essere valutato. Analoghe osservazioni superficiali in merito al «diritto consolidato» sono contenute, ad esempio, nelle sentenze n. 187 del 2015 [107], n. 36 del 2016 [108], n. 102 del 2016 [109], n. 200 del 2016 [110] e n. 43 del 2018 [111]. In altre occasioni, la Corte costituzionale si è limitata a fare riferimento alla mancata applicazione delle sentenze della Corte di Strasburgo sulla base dei criteri stabiliti nella sentenza n. 49 del 2015. Pertanto, nella sentenza n. 166 del 2017, la Corte costituzionale non ha incluso alcun riferimento alla nozione di diritto consolidato nella sua valutazione giuridica, sebbene lo Stato lo abbia fatto. Tuttavia, il Giudice delle leggi ha osservato che la sentenza Stefanetti c. Italia era stata emessa dalla Corte «ma con l’opinione dissenziente di due dei suoi membri» [112].
54. Non sorprende quindi che il ricorso al criterio del «diritto consolidato» da parte dei giudici ordinari si sia rivelato, quanto meno, piuttosto caotico, come dimostra il modo in cui è stata accolta la sentenza della Grande Camera De Tommaso [113]. La modalità di applicazione di questo criterio dà l’impressione che esso agisca quasi come una sorta di «jolly» che permette di trarre qualsiasi conclusione che vada a vantaggio delle autorità nazionali. Il «diritto consolidato» di un giudice sarà il «diritto non consolidato» di un altro giudice. Tutto è possibile.
55. In poche parole, allo stato attuale della giurisprudenza costituzionale italiana, la Costituzione e la Convenzione contengono cataloghi di diritti fondamentali che sono tra loro correlati e che devono essere articolati al fine di massimizzare la tutela dei diritti convenzionali e costituzionali. Questo compito spetta al legislatore e ai tribunali nazionali, che hanno il dovere di interpretare il diritto interno secondo le norme della Convenzione così come interpretate dalla Corte di Strasburgo [114]. In caso di conflitto tra il diritto nazionale e la Convenzione, spetta alla Corte costituzionale risolverlo, in quanto i giudici ordinari non possono rifiutarsi di applicare una norma nazionale incompatibile. Solo il diritto consolidato può portare a un conflitto, poiché il diritto non consolidato non merita nemmeno un effetto erga omnes. Se la giurisprudenza consolidata della Corte è incompatibile con la Costituzione, è quest’ultima che prevale e la legge che ha recepito la Convenzione sarà parzialmente invalidata dalla Corte costituzionale.
56. Dal punto di vista di Strasburgo, la soluzione della Corte costituzionale implica sempre la possibilità di una dichiarazione di incostituzionalità parziale della legge del 1955, che non potrebbe essere attuata dinanzi al Consiglio d’Europa senza una denuncia della Convenzione, in quanto le riserve espresse «à la carte» non sono compatibili con la Convenzione e certamente non con il suo articolo 7.
Parte II – La risposta di Strasburgo a Roma (§§ 57-90)
IV. Il posto della Corte in Europa (§§ 57-71)
A. Lo spirito del tempo (§§ 57-63)
i. La Corte in preda a forti venti contrari (§§ 57-60)
57. In una Europa fortemente polarizzata e disordinata, destabilizzata dall’implosione dei partiti maggioritari tradizionali e dall’emergere di nuovi arrivati populisti, dilaniata da crescenti lotte economiche e dalla guerra alle proprie frontiere, la politica si volge verso un puro sciovinismo etno-religioso. Lo sciovinismo, non sono soltanto persone che agiscono contro la dignità intrinseca in ogni essere umano, sono i vantaggi materiali che lo sciovinista e la sua classe traggono dall’esercizio del potere, è il modo perverso in cui il potere viene esercitato nella società. Mettere la paura al centro della coscienza individuale in una logica primitiva di homo homini lupus e seminare la diffidenza tra i paesi in una logica basilare di regnum regno lupus è fondamentale per raggiungere il loro scopo, ossia minare la credibilità del sistema della Convenzione, aizzare sempre di più gli Europei gli uni contro gli altri e indebolire la coesione del Consiglio d’Europa e dell’Unione europea. Questa stessa paura ha ispirato le purghe, le liste nere, le deportazioni e in alcuni casi la discriminazione e l’omicidio avallati dallo Stato.
58. Le linee di faglia politiche di ieri spariscono a vantaggio dei partiti estremisti e dei movimenti populisti che sono emersi nelle due estremità dello spettro politico. Uno dei principali punti comuni tra tali partiti e movimenti è il fiume senza precedenti di sproloquio bellicoso contro la Corte, fondato su informazioni errate, inesatte e facili da confutare. Un atteggiamento così riprovevole la dice lunga sui valori sociali e politici di questi partiti e movimenti e sul loro attaccamento inesistente alla cultura europea dei diritti umani. In questi ultimi anni, il risentimento contro la Corte ha raggiunto un livello allarmante, che attizza una rabbia settaria contro il sistema della Convenzione stesso. La retorica della Convenzione che sarebbe una «carta di scellerati», che proteggerebbe i terroristi, i pedofili, e i criminali di tutti i tipi contro la maggioranza innocente, i migranti abusivi e pigri contro i lavoratori devoti, o le minoranze privilegiate contro l’uomo comune svantaggiato, rispecchia la paura esacerbata del marginale, di ciò che è straniero o diverso.
59. Due correnti critiche sembrano essersi unite: da una parte l’idea onnipresente che la portata universale della Corte costituisca una minaccia per la democrazia locale; dall’altra, l’affermazione cinica secondo la quale il diritto dei diritti dell’uomo, così come applicato dalla Corte, respinge i limiti della nozione di diritto o addirittura, parlando chiaramente, non fa proprio parte del diritto. A forza di ripeterle, queste idee hanno finito per acquisire una finta credibilità. È difficile distinguerle dagli altri segni di un’ideologia reazionaria che monopolizza lo spazio mediatico con le proprie grida allarmistiche, affermando che lo Stato perde il controllo delle proprie frontiere e che l’Europa perde il controllo della propria identità. Questa retorica è impregnata di idee trite e ritrite su una Europa che subisce gli attacchi delle forze quasi eretiche della modernità e dei governi costantemente assediati da organizzazioni internazionali dalle mire politiche in costante aumento. Una tale retorica ha da molto tempo cancellato la linea di separazione tra la proclamazione di controverità di una critica dell’avanzata della giurisprudenza. Convinta che sia sufficiente esprimere un desiderio affinché questo si realizzi, essa schernisce l’idea di universalità dei diritti umani allo scopo di rimettere in discussione l’acquis culturale della Corte e far retrocedere quest’ultima.
60. Il problema principale è che questo racconto politicamente motivato, che mira a sconvolgere il sistema della Convenzione così come è stato costruito e si è evoluto nel corso degli ultimi sessant’anni, ha contaminato il discorso, se non il cuore, dei massimi rappresentanti giudiziari in alcuni paesi. La presente causa costituiva un’eccellente occasione per la Corte per lottare contro questi forti venti contrari e difendere il principale atout del sistema europeo e di tutela dei diritti umani e la garanzia fondamentale del sistema stesso della Convenzione, ossia la forza vincolante delle sentenze della Corte. Sostanzialmente, la Corte ha saputo cogliere questa opportunità.
ii. Un approccio del diritto penale che privilegia l’efficacia (§§ 61 63)
61. È vero che la maggioranza nega che la confisca urbanistica costituisca una sanzione amministrativa, ma non offre alcuna discussione credibile sugli argomenti contrari opposti dal governo convenuto, che continua a definire tale provvedimento come una misura di natura reale e di carattere ripristinatorio [115]. La maggioranza, infatti, ha scelto di non rispondere all’appello che avevo lanciato nella mia opinione separata allegata alla sentenza Varvara, nella quale rammentavo lo stato problematico della giurisprudenza in materia di confisca. Invece di mettere un po’ di ordine a questo proposito nella giurisprudenza della Corte, la maggioranza preferisce emettere una sentenza strettamente limitata alla confisca urbanistica, come è stato affermato nel paragrafo 155 della sentenza, senza collegare la valutazione giuridica che essa opera di tale misura ad altre forme di confisca che sono già state esaminate dalla Corte [116].
Dopo avere risolto la questione dell’applicabilità dell’articolo 7 in maniera così poco soddisfacente, la maggioranza affronta il nucleo della causa allo stesso modo. È vero che conferma il principio nulla poena sine culpa sancito nella causa Sud Fondi [117]. Secondo il paragrafo 242 della presente sentenza, infatti, l’articolo 7 esige, per punire, un nesso di natura intellettuale [118]. Ma nonostante questa conferma, la maggioranza ritorna immediatamente sulla propria posizione e ammette nel paragrafo successivo che tale esigenza non ostacola alcune forme di «responsabilità oggettiva che opera attraverso presunzioni di responsabilità», riprendendo così il nucleo dell’infelice paragrafo 70 della sentenza Varvara. Si arriva in tal modo a chiedersi come due prospettive radicalmente opposte dell’articolo 7, se non addirittura del diritto penale stesso, possano essere confermate dalla stessa giurisdizione, e ci si aspetterebbe che la maggioranza fornisca al lettore una spiegazione di questo groviglio giuridico. Ma essa omette semplicemente di fornire un’articolazione tra queste due dichiarazioni contraddittorie sia sul piano logico che assiologico. L’unica giustificazione che essa fornisce è che, poiché la Corte ha accettato alcune forme di presunzione di innocenza dal punto di vista dell’articolo 6 § 2 della Convenzione, essa «ritiene che la giurisprudenza sopra descritta si applichi mutatis mutandis sul piano dell’articolo 7» [119]. Ma la deplorevole confusione tra le garanzie procedurali dell’articolo 6 e le garanzie materiali dell’articolo 7 non si limita a questo.
62. A questo proposito, la presente sentenza è attuale. Purtroppo, la maggioranza sembra fuorviata da un approccio del diritto penale che privilegia unicamente l’efficacia. Come viene sottolineato nell’opinione dissenziente comune, il paragrafo 260 della presente sentenza assomiglia molto a un tentativo fatto senza convinzione di approvare la confisca urbanistica senza condanna sulla base di esigenze non negoziabili di «prevenzione dei reati» e di lotta contro «reati complessi», a prescindere da cosa questo possa significare. Questo tipo di ragionamento è indissociabile dall’amalgama politico ideologicamente retrogrado oggi dominante, che è composto da un approccio puramente retributivista del diritto penale [120], da una procedura penale che privilegia unicamente gli interessi della polizia [121], da un diritto penitenziario deliberatamente attenuato e giustificato dall’argomento del «ben meritato» [122], e da una politica di «crimmigration» davvero disumana [123], senza comunque offrire la minima giustizia per le vittime di gravi reati come la tortura [124]. Una giurisprudenza così liberticida fa vedere il lato peggiore dell’Europa nella storia recente del diritto penale, come se Beccaria non avesse mai scritto Dei delitti e delle pene.
63. In questo stato d’animo errato, applicando l’articolo 7 al sig. Gironda, la maggioranza arriva al punto di ammettere l’inammissibile in uno Stato retto dal principio della preminenza del diritto: essa baratta infatti le garanzie dell’articolo 7, inderogabili, con i diritti riconosciuti dall’articolo 6, per i quali sono previste deroghe [125]. Per di più, nel suo sforzo apparente di salvare a qualsiasi prezzo la confisca urbanistica senza condanna nel caso del sig. Gironda, la maggioranza si contraddice. Pur affermando che la confisca senza condanna è ammissibile dal punto di vista dell’articolo 7 della Convenzione, solo «a condizione che i tribunali in questione abbiano agito nel pieno rispetto dei diritti della difesa sanciti dall’articolo 6 della Convenzione» [126], essa conclude che vi è stata violazione dell’articolo 6 § 2 della Convenzione nei confronti del sig. Gironda, ma che non vi è stata violazione dell’articolo 7. Non riesco a comprendere perché la maggioranza non applichi il suo stesso criterio nel caso del sig. Gironda. Nel caso di specie, i giudici non hanno agito «nel pieno rispetto» dell’articolo 6. Di conseguenza, in applicazione del criterio determinato dalla maggioranza stessa, si dovrebbe avere violazione non solo dell’articolo 6, ma anche dell’articolo 7. In ogni caso, in fin dei conti, la confisca urbanistica senza condanna non è salva in quanto contravviene sempre alla presunzione di innocenza, come riconosce la Grande Camera in maniera quasi unanime [127].
B. L’acquis culturale della Corte (§§ 64-67)
i. Lo straordinario retaggio della Corte (§§ 64-65)
64. Per ogni oncia di critica rivolta alla Corte vi è una libbra di elogio. Attraverso le sue decisioni e sentenze vincolanti, la Corte ha esercitato una ammirevole leadership a livello mondiale in materia di tutela dei diritti umani, stimolando l’umanità a progredire negli Stati membri e anche oltre. In una Europa in cui fin troppe persone si sono misurate con enormi sofferenze e hanno beneficiato solo di scarse opportunità, la Corte ha molto spesso portato la fiaccola del progresso, promuovendo la causa delle minoranze, degli emarginati, degli esclusi, dei denigrati, dei nullatenenti, dei diseredati, dei reietti, dei paria, di tutti quei figli di un dio minore dimenticati dai governi e dai tribunali nazionali.
65. La Corte ha cercato di essere un tetto sotto al quale chiunque avrebbe potuto trovare riparo dalle molteplici tempeste che hanno investito l’Europa in passato, e dalle molte altre che si profilano all’orizzonte. Ben al di là delle presunte violazioni dei diritti civili e politici fondamentali, la Corte ha ascoltato la voce di coloro che appartengono ai gradini più bassi della piramide sociale, che si sentono messi da parte, la cui aspirazione al miglioramento è soffocata da un sistema di istruzione pubblica impoverito, strangolata da un sistema sanitario pubblico carente di fondi e di personale, e dimenticati da un sistema giudiziario oberato, spesso indifferente. In questo difficile contesto, la Corte non ha evitato di rispondere alle preoccupazioni quotidiane della classe popolare in difficoltà, come ad esempio nel caso dell’accesso degli stranieri alle prestazioni sociali. Basti prendere l’esempio rivelatore dell’Italia.
(ii) L’esempio rivelatore dell’Italia (§§ 66-67)
66. In Italia, il retaggio della Corte è estremamente ricco e ha avuto un impatto su numerosi campi del diritto, tra gli altri, sulla procedura penale (in particolare, l’obbligo di pubblicità del dibattimento giudiziario [128], l’esclusione dei procedimenti in absentia [129], il risarcimento in caso di lunghezza eccessiva dei procedimenti [130] e il meccanismo di revisione sulla res judicata sulla base di una sentenza della Corte [131]), sul diritto penale (il principio della retroattività della legge più favorevole al reo [132]e la riabilitazione dopo la condanna [133]), sul diritto penitenziario (le condizioni di detenzione negli istituti di pena sovraffollati [134] e le conversazioni telefoniche dei detenuti [135]), sul diritto civile (il principio della non retroattività [136]), sul diritto di famiglia (il diritto di matrimonio degli stranieri [137], il diritto al ricongiungimento familiare [138] e la retroattività della legge che parifica i figli naturali a quelli nati all’interno del matrimonio [139]), sulla legge fallimentare (lo status personale del fallito [140]), sul diritto del paziente (la procreazione medicalmente assistita [141] e la ricerca scientifica sugli embrioni [142]), sul diritto previdenziale (la non-discriminazione nell’accesso degli stranieri alle prestazioni sociali [143]), sul diritto del lavoro (la libertà sindacale [144]), sul diritto amministrativo (l’espropriazione per causa di utilità pubblica [145]) e sullo stesso diritto costituzionale (l’immunità parlamentare [146]). In sintesi, la giurisprudenza della Corte ha profondamente influenzato il controllo costituzionale all’italiana e ha «indotto la Corte costituzionale a rivedere la sua precedente giurisprudenza e a sviluppare nuovi principi e norme »[147].
67. Un tale impatto ha attirato sulla Corte, in passato, l’antipatia dei partiti di entrambi gli schieramenti della scena politica nonché di una potente élite di abili combattenti politici che hanno unito le loro forze in una coalizione che comprende i propugnatori del neoliberismo, che detestano lo Stato interventista, e i sostenitori dello Stato nazione, che si oppongono visceralmente a ogni tipo di cortesia internazionale e di alleanza. L’umore è sanguigno in alcuni quartieri d’Europa. Alcuni leader spingono la popolazione verso gli istinti più bassi e nutrono la loro base politica di argomenti aggressivi su temi delicati come le politiche in materia penale, di immigrazione o di minoranze. Tali idee hanno nuova presa e sono difese da una massa immatura quanto i suoi leader. Lo stato d’animo ristretto e incline al sovranismo è ben evidente nella reazione ad alcune sentenze «scomode» della Corte. Nella crociata contro i principi consolidati di diritto internazionale e i principi fondamentali del sistema della Convenzione alcuni governi e i loro protégés pretendono che la loro appropriazione della Convenzione significhi che i tribunali nazionali abbiano l’ultima parola sulla sua interpretazione e, soprattutto, sull’esecuzione delle sentenze della Corte. L’effetto ipnotizzante del messaggio mira a far perdere di vista la differenza tra il potere delle Parti contraenti sulla sorte della Convenzione in quanto trattato internazionale e il ruolo unico e incondizionato della Corte nel determinare il suo contenuto in conformità all’articolo 19 della Convenzione e imporre la sua interpretazione attraverso sentenze aventi un effetto diretto e vincolante sull’ordinamento giuridico di tutte le Parti contraenti.
C. Quale dialogo giudiziario? (§§ 68-71)
(i) La logica antagonista di «noi e loro» (§§ 68-69)
68. Alcune giurisdizioni nazionali non hanno resistito all’attuale virata populista che tende a fare della Corte il capro espiatorio di tutti i mali d’Europa. Sotto l’accattivante motto del «dialogo giudiziario» tra le giurisdizioni nazionali e la Corte, si dispiega una cinica strategia volta a colpire i fondamenti del sistema della Convenzione [148]. In una logica amara, conflittuale e antagonistica di «noi e loro», alcune giurisdizioni nazionali hanno rimesso in causa la forza giuridica delle sentenze scomode della Corte, esprimendosi a favore di una interpretazione westphaliana dei diritti umani centrata sullo Stato, che darebbe la priorità al potere regolamentare discrezionale dei governi sui diritti fondamentali dei cittadini. Le lezioni della storia non potrebbero essere più lontane dal loro spirito. Domare la Corte è una sfida per le loro crescenti ambizioni.
69. Non lasciamoci invischiare in un gergo giuridico e in tecnicismi. Le dichiarazioni ipocrite secondo le quali il dialogo giudiziario riaffermerà l’impegno delle Parti contraenti al rispetto dei principi stabiliti da lunga data che garantiscono l’integrità del sistema della Convenzione sono serviti soltanto a mascherare una animosità malevola nei confronti della Corte tendente a ostacolare la spinta verso un’azione più ambiziosa da parte di quest’ultima. Il margine di reazione della Corte è sempre più ridotto.
(ii) La lotta per delega perla sopravvivenza del diritto internazionale (§§ 70-71)
70. La presente sentenza si è rivelata l’occasione per prefigurare quali mali ci potranno assalire in un prossimo futuro. Alcune autorità nazionali stanno puntando sul fallimento del sistema europeo dei diritti umani, e non si fermano dinanzi ad alcun tabù. Dopo l’adozione in Russia della legge del 15 dicembre 2015 che accordava alla Corte costituzionale russa il potere di dichiarare non esecutive le decisioni dei tribunali internazionali, tra cui quelle della Corte, se non contrastavano con la Costituzione russa, il campanello d’allarme in Europa dovrebbe avere già suonato [149]. Il fatto che, nella sua sentenza che ha aperto la porta a tale legge [150], la Corte costituzionale russa abbia citato come fonte di ispirazione, tra le altre, la sentenza n. 264/2012 emessa dalla Corte costituzionale italiana nella causa sulle pensioni svizzere, non è un segnale particolarmente confortante. Quando cedono i più forti tabù, come è accaduto nel dicembre 2015, nulla si oppone al crollo dei più deboli.
71. Nella loro lotta finale contro il diritto internazionale e le giurisdizioni internazionali, i cavalieri del campanilismo saranno fermati solo da un solido ragionamento giuridico basato su principi, che possa allo stesso tempo denunciare il loro discorso altezzoso ed egoista, convincere la comunità giuridica e placare i timori della classe popolare. La scelta dei giudici nazionali, in particolare delle corti costituzionali e supreme, sembra oggi molto chiara: aderire alla visione cosmopolita dei diritti umani universali in quanto limitazione della sovranità degli Stati [151], o adottare la visione opposta del ripiegamento su se stesso del diritto interno in quanto riserva inespugnabile della sovranità, e di conseguenza di diritti umani universali considerati come «una assurdità sui trampoli», per riprendere l’espressione di Bentham. È una lotta per delega tra partigiani e oppositori del diritto internazionale.
V. L’«ultima parola» alla Corte (§§ 72-90)
A. L’«autorità interpretativa» della sentenza della Corte (§§ 72 80)
i. Dall’effetto res interpretata all’effetto erga omnes della sentenza della Corte (§§ 72 77)
72. La Convenzione obbliga gli Stati non soltanto a far rispettare, conformemente all’articolo 46 della Convenzione, il carattere vincolante di una sentenza della Corte nei confronti delle parti della controversia, ma anche a impedire che una violazione constatata in una sentenza sia ripetuta nei confronti di terzi [152]. Questa è una delle conseguenze del principio di sussidiarietà e del suo ruolo essenziale nell’architettura del sistema della Convenzione. In particolare, i giudici nazionali devono interpretare e applicare il diritto nazionale conformemente alla Convenzione e alla giurisprudenza della Corte. Così, se spetta in primo luogo alle autorità nazionali interpretare e applicare il diritto nazionale, la Corte deve verificare se il modo in cui il diritto è interpretato e applicato produce effetti conformi ai principi della Convenzione [153]come interpretati alla luce della sua giurisprudenza [154].
73. Essendo una conseguenza del principio di sussidiarietà, questa norma si applica anche al di fuori degli stretti limiti degli articoli 41 e 46 della Convenzione, che riguardano principalmente i rapporti tra le parti della controversia. Ciò emerge anche dalla dichiarazione di Brighton, nella quale gli Stati membri si sono impegnati a garantire «la piena attuazione della Convenzione a livello nazionale [che] richiede che gli Stati parti adottino misure efficaci per prevenire le violazioni» [155]. A tal fine, «tutte le leggi e le politiche dovrebbero essere formulate, e tutti i funzionari dello Stato dovrebbero esercitare le proprie responsabilità in un modo che dia piena attuazione alla Convenzione». Perciò «i giudici e le autorità nazionali dovrebbero tener conto della Convenzione e della giurisprudenza della Corte».
74. Peraltro, le misure che uno Stato è tenuto ad adottare per l’esecuzione di una sentenza non si limitano a quelle che riguardano il ricorrente. Questa è la conseguenza delle considerazioni sopra espresse relativamente alla sussidiarietà. Se la violazione è dovuta a un problema strutturale, lo Stato convenuto deve, al contrario, adottare le misure generali appropriate per porvi rimedio al fine di evitare che la stessa violazione possa colpire altre persone. Secondo la giurisprudenza costante della Corte, in caso di constatazione di una violazione contro uno Stato,
«quest’ultimo non solo è chiamato a versare agli interessati le somme accordate a titolo di equa soddisfazione, ma anche ad adottare nel suo ordinamento giuridico interno misure individuali e/o, se del caso, generali per porre fine alla violazione constatata dalla Corte e per annullarne le conseguenze, allo scopo di porre il ricorrente, per quanto possibile, in una situazione equivalente a quella in cui si troverebbe se non vi fosse stata inosservanza delle esigenze della Convenzione» [156].
75. Ciò è evidentemente legato al fatto che la Corte si basa su dei principi per deliberare [157] . Quest’ultima ha più volte rammentato che
«le sue sentenze servono non solo a decidere le cause ad essa sottoposte, ma più in generale a chiarire, salvaguardare e sviluppare le norme della Convenzione e a contribuire in tal modo al rispetto, da parte degli Stati, degli impegni che questi ultimi hanno assunto nella loro qualità di Parti contraenti» [158].
76. Poiché le sentenze della Corte hanno tutte la stessa forza giuridica, lo stesso carattere vincolante e la stessa autorità interpretativa [159], l’applicazione di questa norma non può dipendere, come lascia pensare la Corte costituzionale italiana nella sentenza n. 49/2015, dal collegio giudicante che le ha emesse [160]. Certo, non è escluso che talvolta sia necessario chiarire il significato di talune sentenze. Uno scambio giurisprudenziale tra la Corte e i giudici nazionali interessati può quindi rispondere a tale esigenza, senza tuttavia che ciò possa avere come conseguenza quella di sospendere gli obblighi di questi ultimi nei confronti della giurisprudenza di Strasburgo.
In altri termini, il valore giuridico della sentenza della Corte ingloba non solo il suo effetto obbligatorio inter partes (il suo «carattere vincolante» per riprendere le parole utilizzate dalla Corte), ma anche la sua «autorità interpretativa», altrettanto importante. Nominandola, la Corte ha trasformato il concetto dottrinale dell’«autorità interpretativa» (res interpretata) delle sue sentenze in un principio giuridicamente vincolante di interpretazione e di applicazione della Convenzione. Non si tratta più di una semplice enunciazione dottrinale, ma di un principio giuridico a se stante, giudizialmente sancito e che disciplina gli effetti delle sentenze della Corte. In tal senso, la sentenza della Corte ha un effetto erga omnes nei confronti di tutte le parti contraenti, anche se è stata pronunciata solo nei confronti di una o di alcune di esse [161]. Ciò corrisponde al riconoscimento giudiziario di un impegno che le Parti contraenti hanno assunto già nella dichiarazione di Interlaken:
«4. La Conferenza rammenta che è responsabilità primaria degli Stati parti assicurare l’applicazione e l’attuazione della Convenzione e, di conseguenza, invita gli Stati parti ad impegnarsi a:
(...)
c) tener conto dell’evoluzione della giurisprudenza della Corte, soprattutto al fine di valutare le conseguenze che si impongono a seguito di una sentenza che constata una violazione della Convenzione da parte di un altro Stato parte quando il loro ordinamento giuridico solleva lo stesso problema di principio;» [162]
77. Si può trovare conferma di questo approccio anche nella dichiarazione di Brighton, in cui si afferma che «i ricorsi seriali derivano principalmente da problemi sistemici o strutturali a livello nazionale» e che «è responsabilità di uno Stato Parte, sotto la supervisione del Comitato dei Ministri, assicurare che tali questioni e le conseguenti violazioni siano regolate nell’ambito dell’effettiva esecuzione delle sentenze della Corte» [163]. Peraltro, «attraverso la sua supervisione, il Comitato dei Ministri assicura che sia dato il dovuto effetto alle sentenze della Corte, anche attraverso l’attuazione di misure generali per risolvere questioni sistemiche più ampie» [164]. Infine, gli Stati sono incoraggiati «a sviluppare le capacità ed i meccanismi interni per assicurare la rapida esecuzione delle sentenze della Corte».[165]
ii. Dal ripiegamento su se stessi costituzionale al costituzionalismo a vari livelli (§§ 78-80)
78. Questi obblighi si estendono al diritto costituzionale degli Stati parti alla Convenzione. L’articolo 1 della Convenzione non fa alcuna distinzione tra il tipo di norme o misure in questione e non esclude alcuna parte della «giurisdizione» degli Stati membri dall’ambito della Convenzione. È quindi con la totalità della loro «giurisdizione» la quale, spesso si esercita in primo luogo attraverso la Costituzione che questi Stati rispondono del loro rispetto della Convenzione [166]. Inoltre, tale approccio è conforme all’articolo 27 della Convenzione di Vienna sul diritto dei trattati secondo il quale uno Stato non può invocare le disposizioni del suo diritto interno, compreso il suo diritto costituzionale, per giustificare la mancata esecuzione di un trattato [167].
79. L’era del ripiegamento su se stessi costituzionale è finita in Europa. In un’epoca di costituzionalismo a vari livelli, la Convenzione è uno «strumento costituzionale dell’ordine pubblico europeo» [168]. Essa prevale pertanto sulle disposizioni e sugli interessi costituzionali delle Parti contraenti non soltanto a Malta [169], in Irlanda [170], in Bosnia [171], in Russia [172] e in Ungheria [173], ma anche in Italia e in tutti gli altri Stati membri del Consiglio d’Europa. In termini dogmatici, dal punto di vista di Strasburgo, la distinzione superata tra ordini costituzionali monistici e dualistici è divenuta senza oggetto e non ha alcun effetto sul carattere vincolante della Convenzione, come interpretata dalle sentenze della Corte, nel diritto interno delle Parti contraenti [174]. Questo costituzionalismo, a vari livelli, difeso e praticato dal Consiglio d’Europa, va oltre questa distinzione in quanto cerca una reductio ad unitatem nelle questioni relative ai diritti fondamentali in tutti gli Stati membri [175].
80. Come dimostra chiaramente la causa Baka [176], questo principio, secondo il quale la Convenzione prevale sulle disposizioni e sugli interessi costituzionali delle Parti contraenti è particolarmente importante nell’attuale contesto politico europeo, in un momento in cui delle «democrazie illiberali» estendono i limiti delle loro costituzioni adottando disposizioni contrarie ai principi fondamentali del diritto della Convenzione, come il principio dell’indipendenza del potere giudiziario. Se le Parti contraenti vogliono una Corte di Strasburgo abbastanza forte per resistere alle autorità nazionali che sono grundrechtsfeindlich (ostili ai diritti umani), allora dovranno affrontarla anche quando busserà alla loro porta. Il sistema della Convenzione è evidentemente incompatibile con una logica ipocrita NIMBY («Not in my backyard!», non nel mio cortile) che afferma che i diritti umani universali sono una cosa buona per gli altri, ma una cosa cattiva per se stessi.
B. Una dottrina costituzionale dei diritti umani che privilegia la Convenzione (§§ 81-86)
i. L’integrazione della Convenzione nell’ordinamento costituzionale e giuridico (§§ 81 84)
81. È opportuno osservare che la Corte costituzionale italiana ha già recepito molti dei principi della Convenzione nel diritto interno, elaborando una teoria costituzionale dei diritti fondamentali sensibile alla Convenzione. Nella sentenza n. 349/2007, essa sottolinea pertanto che il sistema della Convenzione «garantisce l’applicazione di un livello uniforme di protezione in tutti gli Stati membri». Per maggiore precisione, la Convenzione è un trattato normativo multilaterale dotato di un meccanismo centralizzato e autorevole di definizione dei criteri e un sistema di garanzia collettiva [177].
82. Inoltre, secondo i giudici del Palazzo della Consulta, l’articolo 46 della Convenzione impone agli Stati di adottare non solo le misure individuali necessarie per porre fine agli effetti della violazione constatata e provvedere al risarcimento, ma anche, se del caso, qualsiasi misura di carattere generale idonea a risolvere il problema strutturale che è alla base della violazione [178]. Perciò, nella sua lodevole sentenza resa nella causa Dorigo, la Corte costituzionale ha concluso che l’articolo 630 del codice di procedura penale era incostituzionale in quanto non prevedeva la riapertura di un procedimento penale dopo la constatazione definitiva di una violazione dell’articolo 6.
83. Dopo la sentenza Scoppola (n. 2) [179], la Corte costituzionale è andata oltre. Nella sua esemplare sentenza n. 210/2013, la Consulta, di fronte ai «fratelli minori di Scoppola», ha fatto riferimento non soltanto all’obbligo di sostituire la pena inflitta all’imputato Scoppola, ma anche all’obbligo implicito di porre fine al problema strutturale del quadro giuridico interno che ha portato a una violazione della Convenzione e di eliminarne gli effetti per tutti i detenuti che si trovassero nella stessa situazione. Era un’occasione perfetta per i giudici del Palazzo della Consulta per riconoscere pienamente l’effetto erga omnes delle sentenze della Corte. Essi hanno risposto alle aspettative, sottolineando l’esistenza di un tale effetto anche quando la Corte non ricorre al meccanismo della sentenza pilota o non impone l’adozione di misure generali [180]. L’effetto giuridico di una sentenza definitiva della Corte, indipendentemente dal suo oggetto o dalla sua forma, è vincolante per qualsiasi Parte contraente. Come eccellente dimostrazione di questo principio, la Corte costituzionale ha affermato inequivocabilmente che l’effetto erga omnes delle sue sentenze comprendeva anche le sentenze emesse contro altre Parti contraenti [181].
84. L’integrazione della Convenzione nell’ordinamento giuridico italiano è favorita anche dall’intreccio sostanziale tra la Costituzione e la Convenzione e dall’interazione tra garanzie convenzionali e nazionali. Tale interazione è ovviamente facilitata dall’articolo 2 della Costituzione e dall’apertura del catalogo costituzionale dei diritti umani, in quanto una clausola aperta come quella della Costituzione italiana è il mezzo naturale per recepire diritti e libertà non espressamente previsti dalla Costituzione ma derivanti dal diritto internazionale [182]. Una tale apertura al diritto internazionale è in effetti una caratteristica della tradizione giuridica e della civiltà romane. Nella visione cosmopolita dell’eterno Gaio:
«Omnes populi, qui legibus et moribus reguntur, partim suo proprio, partim communi omnium hominum jure utuntur; nam quod quisque populus ipse sibi jus constituit, id ipsius proprium est vocaturque jus civile, quasi jus proprium civitatis; quod vero naturalis ratio inter omnes homines constituit, id apud omnes populos peraeque custoditur vocaturque jus gentium, quasi quo jure omnes gentes utuntur. Populus itaque Romanus partim suo proprio, partim communi omnium hominum jure utitur.»[183]
ii. La protezione della Convenzione: un «pavimento», non un «soffitto» (§§ 85-86)
85. Tuttavia una teoria costituzionale dei diritti fondamentali sensibile alla Convenzione oggi non è più sufficiente. Si ha bisogno di una teoria costituzionale che privilegi la Convenzione, fatto diverso e più esigente. Da un punto di vista assiologico, anche se la Convenzione e la Costituzione sono sullo stesso piano, la prima prevale sulla seconda in caso di conflitto inevitabile. La teoria costituzionale deve fondarsi su questo principio di base, soprattutto in un momento in cui la natura intrinsecamente contro-maggioritaria dei diritti umani è dimenticata da alcuni legislatori, da alcuni giudici e da altre autorità pubbliche nazionali. L’ipersensibilità nazionale a determinati interessi costituzionali o, peggio ancora, la transazione puramente materiale tra i diritti della Convenzione e gli «altri interessi costituzionali» non possono essere nascosti dietro lo strumento argomentativo della massimizzazione dei diritti fondamentali. Ciò snaturerebbe il senso dell’articolo 53 della Convenzione. Come ha recentemente dichiarato il presidente Raimondi
«la conformità alla Costituzione di una determinata disposizione legislativa non ne garantisce la conformità alla Convenzione le cui esigenze, in certi casi, possono essere più elevate di quelle della Costituzione nazionale» [184].
86. Considerato il vero significato dell’articolo 53 della Convenzione, il rapporto tra la Corte e le corti supreme e costituzionali deve rispettare la seguente linea rossa. Le giurisdizioni nazionali possono andare oltre il livello di tutela accordato al ricorrente dalla Convenzione, ma non possono rimanerne al di sotto, nemmeno invocando un esame sistemico di altri interessi costituzionali in gioco. Metaforicamente parlando, la protezione garantita dalla Convenzione è un «pavimento», non un «soffitto» [185]. Di conseguenza, le corti costituzionali e supreme sono chiamate ad interpretare le sentenze della Corte e a confrontarle con il contesto costituzionale nazionale in cui saranno applicate. Tuttavia, i giudici nazionali non possono «riscrivere» la sentenza della Corte. In altre parole, non possono riesaminare il caso alla luce di «altri interessi costituzionali» e decidere nei confronti di un ricorrente che abbia già vinto la causa a Strasburgo. Le corti supreme e costituzionali non dovrebbero fungere da organo di appello per il governo convenuto contro le sentenze emesse a Strasburgo a favore del ricorrente. Le corti supreme e costituzionali non dovrebbero dare al governo una seconda [186] o addirittura una terza [187] possibilità di ridiscutere una causa dopo aver perso a Strasburgo. Si tratterebbe di una distorsione astrusa del sistema della Convenzione. Come Lord Rodger, ha così brillantemente affermato, Argentoratum locutum, iudicium finitum: «Strasburgo ha parlato, la causa è chiusa» [188].
C. La sfida della retorica dell’«identità nazionale» (§§ 87-90)
i. Una lezione da trarre dalla saga Taricco (§§ 87-88)
87. I rischi sopra citati sono evidentemente aggravati dal fatto che «l’identità nazionale» è una «donna tuttofare» che viene facilmente confusa con la valutazione opportunistica dell’«interesse nazionale» nel particolare contesto politico e sociale di una determinata causa. Lo status della prescrizione ne è un buon esempio. Come può uno stesso Stato sostenere a Lussemburgo il contrario di ciò che difende a Strasburgo? Come può la stessa Corte costituzionale sostenere dinanzi alla Corte di giustizia dell’Unione europea che il termine di prescrizione è una garanzia materiale del diritto penale soggetta al principio di legalità [189], un elemento distintivo ed essenziale dei «principi fondamentali dell’ordine costituzionale dello Stato membro» e dei «diritti inalienabili della persona riconosciuti dalla Costituzione dello Stato membro», in definitiva, dell’«identità nazionale» italiana [190], e allo stesso tempo sostenere dinanzi alla Corte di Strasburgo che si tratta di un elemento non pertinente del diritto italiano ai fini del principio di legalità, che non osta neppure a una confisca senza condanna nelle cause di lottizzazione abusiva nelle quali il reato è prescritto? Perché il meccanismo del tempo dell’oblio [191] costituisce una caratteristica essenziale del diritto costituzionale italiano da opporre all’applicazione di una pena a Lussemburgo, ma non a Strasburgo?
88. Queste domande non sono retoriche. Esse mirano a dimostrare che la pertinenza del termine di prescrizione per l’«identità nazionale», tutelata dai famosi «controlimiti» invocati nella sentenza n. 24/2017, è stata totalmente ignorata nella sentenza n. 49/2015, semplicemente perché ciò non era opportuno ai fini della causa. Se è vero che, come giustamente afferma la sentenza n. 24/2017 e come ha confermato anche la Corte di giustizia dell’Unione europea [192], la prescrizione è una garanzia fondamentale della persona nell’ordinamento costituzionale e giuridico italiano, così come lo è nell’ordinamento giuridico europeo, è incomprensibile che questa stessa garanzia non abbia avuto alcun peso nella motivazione della sentenza n. 49/2015.
ii. La linea Maginot tra la Convenzione e la Carta dei diritti fondamentali (§§ 89-90)
89. Inoltre, nessun «controlimite» può essere invocato contro il diritto della Convenzione come interpretato dalla Corte. I «diritti umani inalienabili» italiani non possono essere usati come arma contro i diritti umani europei data la profonda affinità assiologica tra la Convenzione e la Costituzione democratica della Repubblica Italiana. Per riprendere le parole utilizzate in uno dei migliori esempi della giurisprudenza costituzionale italiana, i diritti umani
«garantiti anche da convenzioni universali o regionali sottoscritte dall’Italia, trovano espressione, e non meno intensa garanzia, nella Costituzione (...): non solo per il valore da attribuire al generale riconoscimento dei diritti inviolabili dell’uomo fatto dall’art. 2 della Costituzione, (...), ma anche perché, al di là della coincidenza nei cataloghi di tali diritti, le diverse formule che li esprimono si integrano, completandosi reciprocamente nella interpretazione.» [193].
Pertanto, non è certamente accettabile invocare in malam partem «altri interessi costituzionali», quali la tutela dell’ambiente, per estendere la confisca senza condanna a un reato prescritto di lottizzazione abusiva [194].
90. In fin dei conti, la «linea Maginot» che era precedentemente tracciata tra il diritto della Convenzione e quello dell’Unione europea è scomparsa. In realtà, è sempre stata una barriera difensiva inafferrabile contro la piena attuazione della Convenzione, che ispirava un falso senso di sicurezza, ma non rappresentava la natura veramente intrecciata del diritto della Convenzione e di quello dell’Unione europea attraverso la Carta dei diritti fondamentali. Entrambi i diritti limitano la sovranità dello Stato. La preminenza sul diritto interno, anche sul diritto costituzionale, e l’effetto diretto nell’ordinamento giuridico interno sono anch’essi caratteristiche intrinseche del sistema della Convenzione [195]. Ciò significa ovviamente che tutti i giudici ordinari sono «giudici comuni della Convenzione» abilitati a disapplicare il diritto interno qualora quest’ultimo sia contrario al diritto della Convenzione come interpretato dalla Corte [196]. Un tale sindacato diffuso di convenzionalità favorisce non solo la cortesia internazionale, ma anche la trasparenza giudiziaria interna, evitando la tentazione di un’interpretazione «forzata» del diritto interno conforme alla Convenzione, che equivarrebbe a una disapplicazione mascherata. La convergenza della giurisprudenza di Strasburgo e di Lussemburgo e l’influenza reciproca delle rispettive norme giuridiche contribuiscono alla costituzionalizzazione dell’ordinamento giuridico europeo [197]. Se è assolutamente necessario determinare una preponderanza, gli articoli 52, paragrafo 3, e 53 della Carta sono molto chiari: essi stabiliscono la subordinazione assiologica della Carta e, di conseguenza, di tutta la legislazione europea alle norme sui diritti umani definite dalla Convenzione secondo l’interpretazione della Corte. [198]
VI. Conclusione (§§ 91-95)
91.; Mi rammarico che la presente sentenza non fornisca risposta alla domanda di chiarimenti da me espressa nella sentenza Varvara. Sarà per un’altra volta. La maggioranza preferisce aggirare le principali questioni di merito, come la posizione del principio nulla poena sine culpa nell’articolo 7 della Convenzione e la questione spinosa della compatibilità dell’esigenza dell’elemento soggettivo stabilita nella sentenza Sud Fondi [199] con la giurisprudenza confusa e fuorviante della Corte sulle presunzioni di responsabilità. Invece di rispondere a tali questioni, essa aggrava la situazione trasponendo in maniera apodittica tale giurisprudenza nell’articolo 7, senza alcuna spiegazione plausibile e senza tenere conto del fatto che l’articolo 7 non prevede deroghe. Su questa base dottrinale vacillante, la maggioranza sceglie di discostarsi dalla sentenza Varvara nei confronti del sig. Gironda, ma non fornisce alcuna motivazione di principio a questa scelta e prende una posizione che privilegia unicamente l’efficacia in materia. Questa posizione è al passo coi tempi. In fin dei conti, la confisca urbanistica senza condanna non è salva in quanto contravverrà sempre alla presunzione di innocenza, come ammette la maggioranza stessa.
92. Considerando che l’applicazione di una sanzione al reato di lottizzazione abusiva non richiede, nel diritto italiano, una dichiarazione formale di colpevolezza, che la giurisprudenza della Corte vuole dire, su questo punto, il contrario di quanto enuncia chiaramente e, in senso più ampio, che le sentenze della Corte possono opportunamente essere ignorate quando il loro «principio effettivo» non è chiaro, la sentenza n. 49/2015 produce l’effetto pratico di permettere ai giudici nazionali di ignorare l’effetto erga omnes delle sentenze della Corte o, tutt’al più, di applicarle in maniera selettiva. I principi enunciati nella sentenza n. 49/2015 minacciano di limitare l’efficacia pratica della giurisprudenza della Corte sui sistemi giuridici nazionali in maniera manifestamente pregiudizievole per il funzionamento dell’insieme del sistema della Convenzione. Il rischio di contagio della disobbedienza tra gli Stati membri del Consiglio d’Europa non è meno evidente, come dimostrano alcuni esempi recenti nel Regno Unito e in Russia. Tutto il sistema della Convenzione è in pericolo.
93. Riconoscendo tale pericolo, la Corte coglie l’occasione per dare una risposta e affermare un principio. La presente sentenza è molto importante per quanto riguarda la questione spinosa del diritto consolidato e rimarrà in memoria come un grande passo in avanti per la tutela dei diritti dell’uomo in Europa. Il Giudice delle leggi non può ignorare il più importante messaggio inviato da Strasburgo nella presente sentenza: le sentenze della Corte «hanno tutte lo stesso valore giuridico [e] il loro carattere vincolante e la loro autorità interpretativa non possono pertanto dipendere dal collegio giudicante che le ha pronunciate» [200]. Questo principio priva la sentenza n. 49/2015 della sua pietra angolare teorica. In effetti, la Corte rifiuta la nozione di «diritto consolidato» che si trova al centro di questa stessa sentenza. In tal modo, la Grande Camera chiama la Corte costituzionale a rivedere le modalità della sua relazione con la Corte e non le lascia alcun «margine di apprezzamento» che le permetta di astenersi dal farlo. Così facendo, la Corte costituzionale deve prestare attenzione al valore della Convenzione in quanto strumento costituzionale dell’ordine pubblico europeo e al ruolo unico della Corte che fa autorità nel panorama giuridico europeo [201].
94. La presente opinione è una perorazione per il principio di universalità dei diritti umani. In Europa, la Corte è la prima interprete di questa universalità. Tuttavia, la sua autorità interpretativa viene rimessa in discussione e le sue sentenze non vengono eseguite da alcune autorità nazionali, in particolare da alcune corti costituzionali e supreme. Oltre alle pressioni politiche recentemente esercitate sulla Corte, questa «reticenza» di alcune corti costituzionali e supreme esercita una pressione ingiusta sul sistema della Convenzione nel suo complesso [202]. È necessario superare questo atteggiamento diffidente [203].
95. È tempo di svegliarsi di fronte al rischio sistemico senza precedenti che il sistema europeo dei diritti umani si trova a dover affrontare. Non è il momento di usare eufemismi costituzionali, e ancora meno di attizzare le fiamme a Strasburgo con una retorica dell’«identità nazionale» falsata da un immaginario anti-cosmopolita. In quanto padre fondatore del sistema, l’Italia ha una responsabilità particolare nel periodo difficile che attraversa oggi il sistema della Convenzione. Spetta ai padri fondatori dare l’esempio. È tutto ciò che ci si può aspettare da una nazione che ha fatto tanto per la cultura giuridica europea.
OPINIONE PARZIALMENTE DISSENZIENTE, PARZIALMENTE CONCORDANTE,
DEI GIUDICI SPANO E LEMMENS
(Traduzione)
I. Introduzione
1. Non possiamo sottoscrivere buona parte della sentenza. A nostro avviso, la maggioranza perde una buona occasione per avviare un dialogo costruttivo con la Corte costituzionale italiana e correggere la giurisprudenza della Corte. Invece di fare ciò, essa continua a imporre alle autorità nazionali una interpretazione del diritto interno che ne disconosce le caratteristiche fondamentali, e a far pesare sul sistema interno di tutela dell’ambiente esigenze convenzionali che ne ostacolano gravemente l’efficacia.
2. Concordiamo tuttavia con la maggioranza sull’esistenza di alcuni difetti nel sistema italiano. Per questa ragione, abbiamo votato con essa, per motivi leggermente diversi, a favore di una constatazione di violazione dell’articolo 1 del Protocollo n. 1 alla Convenzione.
Inoltre, contrariamente alla maggioranza, preferiremmo esaminare i motivi di ricorso anche sotto il profilo degli articoli 6 § 1 e 13 della Convenzione, che secondo noi sono stati violati, in larga misura per gli stessi motivi per i quali, a nostro avviso, vi è stata violazione dell’articolo 1 del Protocollo n. 1.
Il nostro principale disaccordo riguarda l’esame da parte della maggioranza del motivo di ricorso relativo alla violazione dell’articolo 7. Riteniamo che un esame del regime italiano di confisca in materia di lottizzazione debba portare a concludere che quel tipo di misura, anche se imposta da un giudice penale in un processo penale, non costituisce una «pena» ai sensi dell’articolo 7 della Convenzione e quindi esula dal campo di applicazione di tale disposizione. Inoltre, anche ammettendo che l’articolo 7 sia applicabile, riteniamo che, in generale, la maggioranza faccia derivare da tale disposizione garanzie che poco o niente hanno a che vedere con il principio di legalità nel diritto penale.
Infine, constatiamo di avere posizioni opposte sulla questione dell’esistenza di una violazione dell’articolo 6 § 2 della Convenzione. Secondo noi, non si tratta di una questione fondamentale. Pertanto, non ci dilungheremo sull’argomento nella presente opinione separata.
II. Breve excursus storico dei rapporti tra la Corte europea e gli organi giudiziari italiani
3. Per comprendere bene la posta in gioco nella presente causa, è importante evidenziare il modo in cui la Corte ha trattato la questione delle misure di confisca in materia di lottizzazioni abusive in Italia, e il modo in cui i giudici italiani hanno reagito alle sue sentenze. Secondo noi, un excursus storico mostra che il sistema italiano si fonda su una politica di tutela ecologica rigida ma coerente, di cui tuttavia la Corte ha rifiutato sin dall’inizio alcune caratteristiche. I giudici italiani hanno cercato di allinearsi per quanto possibile ai principi della giurisprudenza della Corte, e al tempo stesso di rispettare le scelte politiche del legislatore.
4. Prima della decisione emessa dalla Corte nella causa Sud Fondi (2007) [1], la situazione nel diritto italiano era abbastanza chiara.
Le autorità amministrative (il comune e, in caso d’inerzia di questo, la regione) potevano disporre la confisca dei beni trasformati (lottizzati) in violazione delle norme urbanistiche applicabili. La proprietà ne veniva trasferita al comune; questo – o in caso di sua inerzia, la regione – poteva procedere alla demolizione di ogni manufatto costruito illegittimamente. Tali misure miravano al ripristino della legalità, né più né meno. Non vi era alcun elemento punitivo. Questo sistema di azione amministrativa è ancora in vigore (articolo 30, commi 7 e 8 del Testo unico in materia edilizia, menzionato nel paragrafo 107 della sentenza). Fino ad oggi, sembra che esso non sia oggetto di alcuna controversia tra la Corte e le autorità interne.
Una volta avviata l’azione penale nei confronti della persona accusata di essere responsabile di lottizzazione abusiva, il giudice penale acquisiva la competenza a disporre la confisca del bene abusivamente lottizzato, a condizione che fosse accertato che la lottizzazione era effettivamente «abusiva» (articolo 44, comma 2, del Testo unico in materia edilizia, citato nel paragrafo 108 della sentenza). Egli poteva quindi adottare una misura simile a quella che può adottare l’amministrazione. Si trattava di uno strumento efficace a disposizione del potere giudiziario per ovviare all’incapacità o alla reticenza dell’amministrazione nel prendere misure di contrasto alla lottizzazione abusiva. Come affermato dalla Corte di cassazione nella sua domanda del 20 maggio 2014 volta ad ottenere una decisione preliminare della Corte costituzionale (cui si fa cenno nel paragrafo 132 della presente sentenza), risoltasi con la sentenza n. 49 del 2015 emessa dalla Corte costituzionale (paragrafo 133 della presente sentenza), questo sistema può essere visto come un’attuazione del diritto ad un ambiente sano, tutelato dalla Costituzione.
Secondo l’interpretazione data al diritto interno dai giudici nazionali, la confisca disposta dal giudice penale era non già una pena (ai sensi del diritto interno), ma una «sanzione amministrativa», nel senso di una misura volta a ripristinare la legalità. Essa non è considerata una misura punitiva [2] collegata in un modo o nell’altro alla responsabilità personale dell’imputato; il solo fatto che la lottizzazione fosse «abusiva» o incompatibile con la legge (il che non equivale a dire che è il frutto di un fatto «delittuoso») giustificava la misura.
5. Poi è intervenuta la decisione della Corte nella causa Sud Fondi (2007, sopra citata), seguita dalla sentenza emessa nel merito in quella causa (2009) [3].
Secondo tale decisione, la misura di confisca è una «pena» ai sensi dell’articolo 7 § 1 della Convenzione. Come spiega in seguito la sentenza, ciò implica che la misura può essere imposta solo sulla base di una norma di diritto sufficientemente precisa (ibidem, §§ 107-110 e 111-114) e purché esista un «legame di natura intellettuale (coscienza e volontà)» tra il fatto oggettivamente illecito e il suo autore, in grado di rivelare un «elemento di responsabilità» nella condotta di quest’ultimo (ibidem, § 116).
6. I giudici italiani hanno tentato di applicare la giurisprudenza Sud Fondi pur rispettando come meglio potevano l’idea fondamentale alla base del meccanismo sanzionatorio in materia di urbanistica. Ora, secondo le parole della Corte costituzionale, essi hanno cercato di «dare della disposizione del diritto interno un’interpretazione quanto più possibile conforme a quella della Corte europea» (sentenza n. 239 del 2009, citata nel paragrafo 239 b) della presente sentenza). Ne è risultata un’interpretazione del diritto interno secondo la quale la confisca poteva essere pronunciata solo nei confronti di una persona «la cui responsabilità [fosse] stata accertata in virtù di un legame di natura intellettuale (coscienza e volontà) con i fatti» (sentenza n. 239 del 2009).
Questo sviluppo è sottolineato anche nelle osservazioni del Governo. Quest’ultimo comunica che, a seguito della sentenza n. 239 del 2009 emessa dalla Corte costituzionale, la Corte di cassazione ha giudicato che la confisca poteva essere pronunciata solo se fosse accertato che l’imputato era «responsabile», vale a dire se fosse provata l’esistenza non solo dell’elemento oggettivo, ma anche dell’elemento soggettivo della lottizzazione abusiva (si vedano le osservazioni del Governo, riassunte nei paragrafi 203 e 239 b) della presente sentenza; il Governo fa riferimento alla sentenza della Corte di cassazione del 13 luglio 2009 – 8 ottobre 2009, n. 39078, menzionata nei paragrafi 121, 122 e 129 della presente sentenza). Aggiunge che, in compenso, la confisca di beni abusivamente lottizzati non può più essere pronunciata nei confronti delle persone che non abbiano commesso alcun reato e che abbiano agito in buona fede (fa riferimento alla sentenza della Corte di cassazione del 6 ottobre 2010 – 10 novembre 2010, n. 39715, menzionata nel paragrafo 122 della presente sentenza). Occorre osservare che, nella sentenza n. 49 del 2015, la Corte costituzionale ha sottolineato che, in un processo penale, l’onere di accertare la cattiva fede di un terzo acquirente, indipendentemente dal fatto che sia chiamato in causa penalmente, grava sull’accusa.
A nostro avviso, si tratta di mutamenti considerevoli nell’interpretazione e nell’applicazione del diritto interno, alla cui origine vi è la giurisprudenza della Corte [4]. Come sottolineato dalla Corte costituzionale nella sentenza n. 49 del 2015, i giudici interni hanno accettato di convertire la sanzione amministrativa che costituiva una misura applicabile in virtù della sola esistenza di una situazione oggettivamente illegale, indipendentemente dal fatto che il proprietario di una costruzione abusiva fosse chiamato a risponderne penalmente in un qualsiasi modo, in una misura applicabile alle sole persone che, in un modo o nell’altro, siano personalmente responsabili dell’illegalità.
Tuttavia, i giudici nazionali non hanno cambiato idea quanto alla natura della confisca ai sensi del diritto interno. A loro giudizio, la misura continua ad essere una «sanzione amministrativa», e non una «pena», certamente non una misura di natura «penale» (nel diritto interno; paragrafo 121 della presente sentenza). Per questo motivo, secondo noi, essi hanno accettato che la confisca potesse essere disposta anche quando il proprietario non fosse riconosciuto colpevole di un reato, o perché non era mai stato imputato (ad esempio, nel caso di una persona giuridica) o perché, sebbene giudicato responsabile dell’illecito perpetrato, è stato assolto (da un punto di vista strettamente penale) per effetto della prescrizione. Quest’ultima possibilità è sottolineata dalla Corte costituzionale nella sentenza n. 49 del 2015, secondo la quale, nel diritto interno, non è escluso di per sé che un proscioglimento per prescrizione possa accompagnarsi alla più ampia motivazione sulla «responsabilità» ai soli fini della confisca di terreni lottizzati abusivamente.
7. L’episodio successivo è la sentenza emessa dalla Corte nella causa Varvara (2013) [5].
La Corte ha confermato l’applicabilità dell’articolo 7, senza fornire altro motivo che un riferimento alla sua decisione Sud Fondi (Varvara, sopra citata, § 51).
Nel merito, la Corte ha ritenuto che dal principio di legalità in materia penale derivassero tre conseguenze: il divieto di interpretare in modo estensivo le norme di diritto penale (ibidem, § 62), il divieto di punire una persona quando il reato sia stato commesso da un’altra (ibidem, §§ 63-66) e il divieto di infliggere una pena in assenza di una constatazione di responsabilità (ibidem, §§ 67-71). Applicando quest’ultimo principio ai fatti del caso di specie, essa ha affermato: «la sanzione penale [criminal penalty secondo la traduzione inglese] [era stata] inflitta al ricorrente, mentre il reato era estinto e la sua responsabilità [his criminal liability secondo la traduzione inglese] [6] non è[era] stata dichiarata con una sentenza di condanna [verdict as to his guilt secondo la traduzione inglese].» Infliggere una pena in tali condizioni era incompatibile con il principio di legalità enunciato all’articolo 7 (ibidem, § 72).
8. Ci si aspettava che i giudici italiani reagissero nuovamente a questa sentenza della Corte.
Nell’interpretazione data dalla Corte di cassazione e dal tribunale di Teramo alla sentenza Varvara, questa esige una «condanna» formale per un reato, escludendo quindi la possibilità di disporre la confisca quando il reato sia prescritto. Basandosi su tale interpretazione, e presumendo di dovere di conseguenza interpretare il diritto interno, essi hanno chiesto alla Corte costituzionale se l’esigenza di una «condanna» fosse compatibile con la Costituzione italiana (paragrafo 132 della presente sentenza).
La Corte costituzionale ha risposto principalmente che le domande dei giudici di rinvio si fondavano su un postulato interpretativo erroneo sotto due aspetti (§ 6 della sentenza della Corte costituzionale, citato nel paragrafo § 133 della presente sentenza).
Il primo punto di tale postulato erroneo è pertinente nella nostra causa.[7] La Corte costituzionale ha affermato di non essere convinta che i due giudici di rinvio avessero interpretato correttamente la sentenza Varvara supponendo che questa esigesse una «condanna» per un illecito di natura «penale» ai sensi del diritto interno. Essa ha osservato che una tale interpretazione sarebbe stata in conflitto non solo con la Costituzione italiana (perché avrebbe limitato la facoltà per il legislatore di decidere se questo o quel comportamento debba essere «sanzionato» dal diritto penale o dal diritto amministrativo), ma anche con la giurisprudenza della Corte europea (che riconosceva che una «pena», secondo il senso autonomo che ne dà la Convenzione, poteva essere imposta da un’autorità amministrativa in assenza di sentenza formale di condanna da parte del giudice penale (§ 6.1). Inoltre, e soprattutto, essa ha indicato che era possibile attribuire un’altra interpretazione alla sentenza Varvara, ossia ritenendo che essa imponga soltanto che sia accertata la «responsabilità», indipendentemente dal modo (una «condanna» per un reato è uno dei diversi modi possibili). Pertanto, «allo stato attuale delle cose» - vale a dire a condizione che la Grande Camera non giudichi diversamente nella presente causa - non si poteva dedurre inequivocabilmente dalla sentenza Varvara che una confisca è possibile solo in caso di «condanna» per un reato di lottizzazione abusiva. Poiché era possibile interpretare diversamente la sentenza Varvara, i giudici interni avevano il dovere di adottare quest’ultima interpretazione, conforme alla giurisprudenza della Corte europea e compatibile con la Costituzione italiana (§ 6.2).
9. Quale conclusione possiamo trarre da questo excursus?
Secondo noi, con la causa Sud Fondi, la Corte ha pregiudicato gravemente l’efficacia del regime italiano in materia di lottizzazione abusiva. Tuttavia, lungi dal cercare lo scontro, i giudici interni hanno cercato di recepire l’interpretazione data dalla Corte all’articolo 7 nell’applicare il diritto interno, senza tuttavia ritenere che la natura intrinseca della confisca fosse cambiata (una misura volta non a punire una persona per un fatto delittuoso, bensì a ripristinare la legalità).
Con la sentenza Varvara, la Corte ha fatto un passo ulteriore. Questa volta, vi erano reali preoccupazioni in seno al sistema giudiziario italiano, incluso alla Corte costituzionale. Se la conseguenza della sentenza Varvara fosse stata che una confisca richiedeva una «condanna» per un reato (rispetto al diritto interno) e non poteva più essere disposta quando il reato era prescritto, sarebbe stato impossibile in molti casi al giudice penale adottare misure nei confronti delle società e delle persone giuridiche, anche quando queste avessero agito manifestamente in cattiva fede.
Ci rallegriamo che la maggioranza non si sia spinta tanto lontano quanto la sentenza Varvara. Tuttavia, ci dissociamo dalla sua conferma del ragionamento della giurisprudenza Sud Fondi, come spiegheremo di seguito nel dettaglio.
III. Articolo 1 del Protocollo n. 1 alla Convenzione
10. A nostro giudizio, l’articolo 1 del Protocollo n. 1 è la disposizione fondamentale nel caso di specie. I beni dei ricorrenti sono stati confiscati. Abbiamo votato con i nostri colleghi a favore di una constatazione di violazione di tale disposizione. Tuttavia, siamo giunti a questa conclusione senza dover qualificare come «pena» la misura della confisca.
11. La prima questione che si pone in questo esame è quella della norma applicabile relativa all’articolo 1 del Protocollo n. 1 (paragrafi 289-291 della sentenza).
Come nella causa Sud Fondi, la maggioranza lascia senza risposta la domanda se la confisca sia una misura rientrante nel campo del «controllo dell’uso dei beni» o volta ad «assicurare il pagamento di ammende» (paragrafi 290-291 della sentenza).
A nostro avviso, la Corte avrebbe dovuto prendere posizione chiaramente. Le confische disposte nel caso di specie erano una reazione alla violazione delle norme urbanistiche interne. È quindi chiaro, per noi, che esse costituivano misure che implicavano il «controllo dell’uso dei beni». Per contro, la confisca non è uno strumento per «assicurare il pagamento di ammende» (il testo inglese dell’articolo 1 del Protocollo n. 1 parla di «penalties». Si tratta di una misura autonoma, imposta in caso di lottizzazione abusiva, indipendentemente dal fatto che il proprietario abbia commesso un reato o sia stato condannato a un’ammenda.
12. Per essere compatibile con il secondo comma dell’articolo 1 del Protocollo n. 1, una misura relativa al controllo dell’uso di terreni deve essere «legittima» (Centro Europa 7 S.r.l. e Di Stefano c. Italia [GC], n. 38433/09 § 187, CEDU 2012), perseguire un fine di «interesse generale» e assicurare un giusto equilibrio tra gli imperativi dell’interesse generale e quelli della salvaguardia dei diritti fondamentali di ciascuno (si vedano, tra le altre, Depalle c. Francia [GC], n. 34044/02, § 83, CEDU 2010, e Brosset-Triboulet e altri c. Francia [GC], n. 34078/02, § 86, 29 marzo 2010).
Per quanto riguarda la legittimità della misura in questione, la maggioranza non si pronuncia (paragrafo 294 della sentenza). A nostro avviso, non vi è alcun motivo di dubitare che questa prima condizione sia soddisfatta.
Quanto all’interesse generale, concordiamo con la maggioranza che le politiche statali destinate a tutelare l’ambiente perseguono un tale scopo (paragrafo 295 della sentenza). Riteniamo anche che i giudici interni abbiano agito nell’interesse generale quando hanno disposto la confisca dei beni appartenenti ai ricorrenti. Certo, il successivo comportamento delle autorità municipali era forse inatteso (paragrafi 296-298 della sentenza), ma, a nostro avviso, comunque ininfluente sulla giustificazione delle decisioni dei tribunali. Inoltre, a parte la restituzione alla società G.I.E.M. dei beni di sua proprietà, le autorità competenti possono ancora adottare misure volte al concreto ripristino della legalità.
La questione principale è stabilire se i tribunali abbiano assicurato un giusto equilibrio tra l’interesse generale e i diritti individuali dei ricorrenti. Concordiamo con la maggioranza che il sistema italiano non consente di raggiungere un buon equilibrio tra gli interessi. Indipendentemente dal fatto che la confisca sia una misura imposta automaticamente non appena sia accertata la natura abusiva della lottizzazione e indipendentemente dal fatto che, nel caso di specie, le società ricorrenti non fossero neanche parti nei processi (paragrafo 303 della sentenza), giudichiamo inaccettabile che non sia stato accertato in alcun modo se la confisca facesse o meno gravare un onere sproporzionato sul proprietario. Questo è per noi un elemento particolarmente rilevante, dal momento che la lottizzazione abusiva riguardava solo una parte dei terreni di cui era stata disposta la confisca.
13. La nostra conclusione è quindi che vi è stata violazione dell’articolo 1 del Protocollo n. 1.
IV. Articolo 6 § 1 e articolo 13 della Convenzione
14. La maggioranza dichiara ricevibili il motivo di ricorso della G.I.E.M. relativo al difetto di accesso ad un tribunale al fine di decidere su una contestazione sui suoi diritti ed obblighi di natura civile e il motivo di ricorso della Falgest relativo all’assenza di ricorsi interni effettivi riguardanti le dedotte violazioni dell’articolo 7 e dell’articolo 1 del Protocollo n. 1 alla Convenzione, ma non ritiene necessario esaminare tali motivi di ricorso nel merito (paragrafi 308-309 della sentenza).
Noi abbiamo votato a sfavore di quest’ultima conclusione.
L’abbiamo fatto per evidenziare che, come indicato in precedenza nella trattazione del motivo di ricorso relativo alla violazione dell’articolo 1 del Protocollo n. 1 (§ 12 supra), le società ricorrenti non beneficiavano di alcuna tutela processuale contro le misure in questione dal momento che non erano neanche parti nei procedimenti. Per tale motivo, a nostro avviso, vi è stata una violazione dell’articolo 6 § 1 per quanto riguarda la G.I.E.M., e una violazione del combinato disposto dell’articolo 13 e dell’articolo 1 del Protocollo n. 1 (soltanto) per quanto riguarda le società G.I.E.M. e Falgest.
V. Articolo 7 della Convenzione
1. Applicabilità
15. La maggioranza conferma la decisione Sud Fondi sopra citata, che assimila il provvedimento di confisca a una «pena» ai sensi dell’articolo 7 della Convenzione.
È stato un errore, secondo noi, giudicare l’articolo 7 applicabile alle confische come previste nella legislazione italiana in materia di lottizzazione [8]. Per i motivi esposti di seguito, riteniamo che una misura di questo tipo non costituisca una «pena». Le conclusioni che i giudici interni hanno tratto da ciò che la Corte ha dichiarato nella causa Sud Fondi hanno indotto il Governo a invitare espressamente la Corte a tornare su tale decisione. A nostro avviso, sarebbe stato meglio fare un passo indietro e lasciare che le misure di confisca conservassero le loro caratteristiche fondamentali, che noi non giudichiamo di per sé incompatibili con la Convenzione.
16. La maggioranza sottolinea che il concetto di «pena» ai sensi dell’articolo 7 ha una portata autonoma (paragrafo 210 della sentenza). Essa aggiunge che, se è vero che il punto di partenza di ogni valutazione sull’esistenza di una «pena» consiste nello stabilire «se la misura in questione sia stata imposta a seguito di una condanna per un reato», è altrettanto vero che possono essere presi in considerazione anche altri elementi (paragrafo 211 della sentenza).
Noi avremmo adottato un altro approccio. Al fine di stabilire se una misura debba essere qualificata come «pena», riteniamo che la Corte debba approfondire la «natura intrinseca» della stessa (Del Río Prada c. Spagna [GC], n. 42750/09, § 90, CEDU 2013), tenuto conto «del diritto interno nel suo complesso e del modo in cui è stato applicato a[ll’]epoca [presa in considerazione]» (Kafkaris c. Cipro [GC], n. 21906/04, § 145, CEDU 2008). In altre parole, è basandosi sulle caratteristiche attribuite a una misura dal diritto interno che la Corte deve dare a tale misura la sua qualificazione ai sensi della Convenzione. E compete ai giudici interni rendere comprensibile il significato del diritto interno pertinente (Hutchinson c. Regno Unito [GC], n. 57592/08, § 40, CEDU 2017). Nella sentenza n. 49 del 2015, la Corte costituzionale ha affermato la stessa cosa, indicando che spetta alla Corte di Strasburgo non già pronunciarsi sul significato del diritto interno, ma soltanto verificare se questo, come definito e applicato dagli organi giurisdizionali interni, sia conforme alla Convenzione. Aggiungiamo che la Corte può discostarsi dall’interpretazione data dai giudici nazionali al diritto interno soltanto quando questa sia arbitraria o manifestamente irragionevole (Anheuser-Busch Inc. c. Portogallo [GC], n. 73049/01, § 85, CEDU 2007-I, Károly Nagy c. Ungheria [GC], n. 56665/09, § 71, CEDU 2017, e Radomilja e altri c. Croazia [GC], n. 37685/10, § 149, 20 marzo 2018).
Come spiegato in precedenza, prima e dopo la causa Sud Fondi sopra citata, i giudici interni hanno sempre visto nella confisca in materia di politica urbana una «sanzione amministrativa», e non una «pena» ai sensi del diritto interno (§§ 4 e 6 supra). A nostro avviso, ci sono buoni motivi per dirlo: la competenza principale a disporre la misura appartiene all’amministrazione; la confisca, nel diritto interno, non è subordinata a una condanna per un reato; e la confisca mira al ripristino della legalità, vale a dire a riparare il danno causato all’interesse generale, nonché alla prevenzione di nuove irregolarità. Quest’ultimo punto è, a nostro avviso, il più rilevante, se non il punto dirimente, quando si tratti di valutare la «natura intrinseca» della misura.
17. La maggioranza riconosce che le confische in questione non sono state imposte a seguito di condanne per reati (paragrafi 215-219 della sentenza). A nostro giudizio, si tratta di un elemento molto importante che indica chiaramente che le misure imposte non erano «pene» ai sensi dell’articolo 7 della Convenzione.
Per la maggioranza, il fatto che la misura di confisca potesse essere imposta in assenza di condanna preliminare non esclude necessariamente l’applicabilità dell’articolo 7 (paragrafo 217 della sentenza). Non lo contestiamo, purché esistano argomenti convincenti in senso inverso. Ora, secondo noi, non esiste alcun argomento del genere.
A quanto pare, la maggioranza giudica sufficiente, per qualificare una misura come «pena», che questa «si riallacci comunque a un reato basato su norme giuridiche generiche» (paragrafo 218 della sentenza). Un tale legame tra la misura e il reato è a nostro avviso troppo vago e troppo distante. Una misura imposta concretamente a questo o a quell’individuo non può passare per una «pena» semplicemente perché, in altre circostanze, nei confronti di altri individui, potrebbe essere considerata come tale. E in che cosa il riferimento alle «disposizioni giuridiche generiche» è pertinente? Le misure non costitutive di una «pena» non sono forse anch’esse fondate su tali disposizioni?
18. La maggioranza fornisce quattro motivi per i quali, pur non essendo state imposte a seguito di una condanna per un reato, le confische erano comunque delle «pene» ai sensi dell’articolo 7. La maggioranza amplia così il ragionamento della decisione Sud Fondi sopra citata.
A nostro avviso, tali motivi sono lungi dall’essere convincenti.
19. La maggioranza menziona innanzitutto il fatto che l’articolo 44 del Testo unico in materia edilizia, che disciplina la misura di confisca in questione, è intitolato «Sanzioni penali». A suo dire, è un’indicazione che la misura è qualificata come sanzione penale nel diritto interno (paragrafo 220 della sentenza).
Certo, nel Testo unico in materia edilizia, le pene nel senso stretto del termine (articolo 44, comma 1) e le decisioni di confisca (articolo 44, comma 2) sono disciplinate dallo stesso articolo, con il titolo «Sanzioni penali». A prima vista, potrebbe trattarsi di un argomento solido. Ora, a un esame più attento, noi non pensiamo che se ne possa trarre il minimo argomento. In primo luogo, una tale conclusione contraddice manifestamente l’interpretazione costante della natura delle confische disposte dai giudici interni. In secondo luogo, il Testo unico in materia edilizia è il frutto di una codificazione delle disposizioni di legge vigenti per mezzo di un decreto presidenziale (decreto n. 380 del 6 giugno 2001; paragrafo 105 della sentenza). Una semplice codificazione da parte del potere esecutivo non può cambiare il senso delle disposizioni di legge codificate. È quindi opportuno soffermarsi sulle disposizioni iniziali in materia di sanzioni penali e di confische, come enunciate nella legge n. 47 del 28 febbraio 1985. Gli articoli 19 e 20 di questo testo operavano una netta distinzione tra, rispettivamente, le misure di confisca e le sanzioni penali. La confisca non figurava tra le sanzioni penali (paragrafi 103 e 104 della sentenza). Pertanto, concordiamo con il Governo quando afferma che gli autori della qualificazione hanno fatto un errore (paragrafo 202 della sentenza), e riteniamo che tale errore non possa avere la benché minima conseguenza sulla codificazione della misura di confisca. Infine, è lecito dubitare che la formulazione del titolo di un articolo in una legge o in un regolamento possa avere una qualche rilevanza. Secondo l’adagio «rubrica non fit ius» (un titolo non crea il diritto), un titolo non ha alcuna portata normativa.
20. La maggioranza fa poi riferimento alla natura e alla finalità della confisca, affermando che la confisca dei beni dei ricorrenti aveva un carattere punitivo (paragrafi 222-226 della sentenza).
Sebbene questa interpretazione non sia determinante dal momento che il concetto ha una portata autonoma ai sensi dell’articolo 7 della Convenzione, constatiamo subito che essa non è conforme allo scopo attribuito dai giudici interni alle misure di confisca, persino in seguito alla decisione Sud Fondi [9].
La maggioranza prende in considerazione tre argomenti per confutare l’interpretazione data alla misura in questione dai giudici interni.
In primo luogo, essa si basa sulla giurisprudenza di questi ultimi successiva alla decisione Sud Fondi, che riconosce che trovano applicazione le garanzie dell’articolo 7 della Convenzione (paragrafo 223 della sentenza). A nostro avviso, questo non può essere un argomento pertinente in grado di giustificare a posteriori le conclusioni della decisione Sud Fondi. I giudici italiani si sono sentiti in dovere di applicare le garanzie dell’articolo 7, come interpretate dalla Corte, in ragione dell’autorità delle sue sentenze, non perché ritenevano che ciò potesse derivare dalla natura delle misure di confisca. Non solo, essi si sono preoccupati di dire (soltanto) che dovevano trovare applicazione le garanzie dell’articolo 7, in particolare la condizione che esige la chiamata in causa della responsabilità della persona nei cui confronti sia stata disposta la confisca. Non sono tornati sul loro esame della natura di una confisca, secondo il quale, in particolare, una tale misura non era punitiva.
In secondo luogo, la maggioranza si basa sul «riconoscimento» da parte del Governo, nelle sue osservazioni sotto il profilo dell’articolo 1 del Protocollo n. 1, che la confisca perseguiva uno scopo punitivo (paragrafo 224 della sentenza). L’argomento è, secondo noi, estremamente debole. Sotto il profilo dell’articolo 7, il Governo sostiene molto chiaramente che tale misura non è una pena perché la sua finalità è non già di punire, bensì di ripristinare il buon uso dei terreni e di rimuovere le conseguenze della lottizzazione abusiva (paragrafi 194 b) e 200 della sentenza). Quando parla di «pena» (mettendo la parola tra virgolette, si veda il § 119 delle sue osservazioni), lo fa per dimostrare che la misura soddisfaceva la finalità di «interesse generale» ai sensi dell’articolo 1 del Protocollo n. 1, e nell’ipotesi in cui la Corte, contrariamente a quanto da esso sostenuto, avesse concluso che la confisca rientra nel campo d’applicazione dell’articolo 7 della Convenzione. Non vi è il benché minimo riconoscimento della natura punitiva della misura ai fini di quest’ultima disposizione.
In terzo luogo, la maggioranza si basa sul fatto che la confisca è una misura obbligatoria che il giudice interno deve imporre indipendentemente dall’esistenza di un pericolo reale o di un rischio concreto per l’ambiente (paragrafo 225 della sentenza). È vero che alcune misure punitive possono essere imposte per il solo motivo che il comportamento dell’interessato era contrario al diritto penale, indipendentemente dal fatto che la vittima o l’interesse generale abbia subito un qualsivoglia danno. Ma non avviene forse la stessa cosa per le altre misure non punitive volte al ripristino della legalità? Non comprendiamo perché l’assenza di un pericolo reale o di un rischio concreto di danno osterebbe a una misura di natura puramente amministrativa, destinata a fare rispettare il regime legale applicabile.
A nostro giudizio, non esiste alcun valido motivo per discostarsi dall’opinione dei giudici nazionali, fondata su un esame del diritto interno, secondo la quale la confisca, rispetto alla legislazione in materia di lottizzazione, mira a ripristinare la legalità e non a punirne l’autore. Il diritto amministrativo è costellato di misure non punitive volte a prevenire le irregolarità e a porre fine alle situazioni illegali. Come affermato dalla Corte costituzionale nella sentenza n. 49 del 2015, spetta al legislatore decidere quali siano i migliori strumenti per garantire l’effettiva imposizione degli obblighi e dei doveri. La maggioranza attribuisce alla confisca una finalità che non corrisponde a quella prevista dal legislatore.
21. La maggioranza si basa peraltro sulla gravità degli effetti di una confisca. Essa sottolinea che la misura è « una sanzione particolarmente onerosa e intrusiva», che non dà luogo ad alcun indennizzo (paragrafo 227 della sentenza).
Condividiamo quest’analisi. È in parte a causa dell’assenza di un esame degli oneri che ne risultano per i ricorrenti, confrontati con l’interesse generale, che concludiamo per la violazione dell’articolo 1 del Protocollo n. 1 (§ 12 supra). Riconosciamo anche che il grado di gravità della pena è un elemento rilevante per quanto riguarda l’applicabilità dell’elemento penale dell’articolo 6 della Convenzione, ammesso che esista un’«accusa». Tuttavia, al fine di stabilire se la confisca sia una «pena» ai sensi dell’articolo 7 della Convenzione, «la gravità della misura non è (...) di per sé dirimente, giacché numerose misure non penali di natura preventiva, così come alcune misure che devono essere qualificate come penali, possono avere un impatto sostanziale sull’interessato» (Bergmann c. Germania, n. 23279/14, § 150, 7 gennaio 2016; si vedano anche, tra le altre, Welch c. Regno Unito, 9 febbraio 1995, § 32, serie A n. 307-A, Van der Velden c. Paesi Bassi (dec.), n. 29514/05, CEDU 2006-XV, M. c. Germania, n. 19359/04, § 120, CEDU 2009, e Del Río Prada, sopra citata, § 82).
In poche parole, il fatto che una confisca sia una misura gravosa non implica necessariamente che sia di natura punitiva.
22. La maggioranza menziona infine le procedure di adozione e di esecuzione di una misura di confisca (paragrafi 228-232 della sentenza).
Essa osserva innanzitutto che la misura viene disposta dai giudici penali (paragrafo 228 della sentenza). È innegabile, ma non per questo l’argomento è convincente ai nostri occhi. Del resto, non è inusuale che dei giudici penali emettano decisioni di natura non penale. Il miglior esempio di ciò è costituito dalla possibilità che essi hanno in un certo numero di paesi di disporre misure di riparazione di natura civile a favore della vittima di un fatto delittuoso il cui autore sia stato giudicato colpevole. Ad ogni modo, la Corte deve andare oltre le apparenze (paragrafo 210 della sentenza). Se la confisca disposta dal giudice penale è spesso una pena aggiuntiva, ciò non avviene necessariamente in tutte le cause. Tenuto conto del particolare regime legale delle confische nella legislazione urbanistica italiana, la loro natura differisce da quella delle confische «ordinarie». La maggioranza non sembra prestare la minima attenzione alla particolarità delle misure di confisca in questione [10].
La maggioranza respinge poi la tesi del Governo secondo la quale il giudice penale si sostituisce all’autorità amministrativa competente (paragrafi 229-232 della sentenza). Quel che il Governo sembra sostenere è che il potere di disporre una confisca appartiene innanzitutto all’amministrazione, e che il giudice penale gode della stessa competenza, che può esercitare in caso d’inerzia dell’amministrazione. In altre parole, secondo il Governo, una decisione di confisca in caso di lottizzazione abusiva ha lo stesso contenuto, produce gli stessi effetti e riveste quindi la stessa natura (non punitiva), quale che sia l’autorità che la emette (paragrafo 191 della sentenza). A noi pare che non si possa replicare alla sostanza di questo argomento, che condividiamo pienamente.
23. Alla luce di quanto precede, concludiamo che non esistono sufficienti motivi per affermare che la confisca nel diritto italiano, imposta dal giudice penale in caso di lottizzazione abusiva, è una «pena» ai sensi dell’articolo 7 della Convenzione. Il motivo di ricorso fondato su questa disposizione avrebbe dovuto pertanto essere dichiarato incompatibile ratione materiae con le disposizioni della Convenzione. Ecco perché noi abbiamo votato a sfavore della ricevibilità di questo motivo di ricorso.
Il nostro esame sotto il profilo dell’articolo 7 potrebbe fermarsi qui. Tuttavia, siamo in grande disaccordo anche con alcune delle esigenze che la maggioranza fa discendere da tale disposizione. Di conseguenza, esamineremo adesso il motivo di ricorso anche nel merito.
2. Sul merito
24. Avendo giudicato che le confische in questione potevano essere qualificate come «pene» ai sensi dell’articolo 7 della Convenzione, la maggioranza conclude poi che questa disposizione esigeva che tali misure fossero prevedibili per i ricorrenti e infirmava qualsiasi decisione che imponesse le stesse «in mancanza di un nesso intellettuale che denoti un elemento di responsabilità nella loro condotta» (paragrafo 246 della sentenza). Su questa premessa, la maggioranza passa ad accertare se quest’ultima esigenza sia stata soddisfatta, tenuto conto del fatto che nessuno dei ricorrenti è stato formalmente giudicato colpevole e che le società ricorrenti non sono mai state parti nei processi in questione (paragrafo 247 della sentenza).
La maggioranza fonda le sue conclusioni sul ragionamento esposto nei paragrafi 116-117 della sentenza Sud Fondi sopra citata (come ripreso nel paragrafo 241 della presente sentenza), nella quale la Corte aveva riconosciuto che l’articolo 7 non faceva espressamente menzione di alcun legame morale tra l’elemento oggettivo del reato e la persona che ne era considerata l’autore. Ciononostante, essa ha affermato: «la logica della pena e della punizione, così come la nozione di «guilty» (nella versione inglese) e la corrispondente nozione di «personne coupable» (nella versione francese) vanno nel senso di una interpretazione dell’articolo 7 che esige, per punire, un legame di natura intellettuale (coscienza e volontà) che permetta di rilevare un elemento di responsabilità nella condotta dell’autore materiale del reato. In caso contrario, la pena non sarebbe giustificata» (ibidem, § 116). E ha proseguito: «sarebbe (...) incoerente, da una parte, esigere una base legale accessibile e prevedibile e, dall’altra, permettere che si consideri una persona come «colpevole» e «punirla» mentre essa non era in condizione di conoscere la legge penale, a causa di un errore insormontabile che non poteva assolutamente essere imputato a colui o colei che ne era vittima» (ibidem). La Corte ne conclude: «un quadro legislativo che non permette ad un imputato di conoscere il senso e la portata della legge penale è lacunoso non solo rispetto alle condizioni generali di «qualità» della «legge» ma anche rispetto alle «esigenze specifiche» della legalità penale» derivanti dall’articolo 7 della Convenzione (ibidem, § 117).
Con tutto il rispetto dovuto ai nostri colleghi, non siamo d’accordo.
25. L’articolo 7 della Convenzione è intitolato «Nulla poena sine lege» («No punishment without law» nella versione inglese). Inoltre, come affermato dalla Corte, la garanzia sancita dall’articolo 7 è un elemento fondamentale della preminenza del diritto. Essa impedisce l’applicazione retroattiva della legge penale a scapito dell’imputato. Sancisce altresì, più in generale, il principio secondo il quale soltanto la legge può definire un reato e fissare una pena (nullum crimen, nulla poena sine lege). Essa da un lato vieta in particolare l’estensione del campo di applicazione dei reati esistenti a fatti che, in precedenza, non costituivano reato, dall’altro pone come principio anche che la legge penale non può essere applicata in maniera estensiva a scapito dell’imputato, ad esempio per analogia. In altre parole, la legge deve definire chiaramente i reati e le relative pene. Questa esigenza viene soddisfatta quando la persona sottoposta a giudizio abbia modo di sapere, a partire dalla formulazione della disposizione pertinente, se necessario mediante l’interpretazione data della stessa dai giudici ed eventualmente dopo avere fatto ricorso a consulenze illuminate, quali atti e quali omissioni comportano la sua responsabilità penale e in quale pena incorre per tale reato (si vedano, tra le altre, Del Río Prada, sopra citata, §§ 77-79, e Vasiliauskas c. Lituania [GC], n. 35343/05, §§ 153-154, CEDU 2015).
Quindi, secondo noi, è direttamente dalla sua giurisprudenza costante che discende per la Corte il compito di verificare, rispetto all’articolo 7 della Convenzione, che, nel momento in cui l’imputato ha commesso l’atto per il quale è stato perseguito e condannato, una disposizione di legge in vigore rendesse l’atto punibile e che la pena inflitta non abbia oltrepassato i limiti fissati da tale disposizione. Così, l’articolo 7 è innanzitutto una garanzia di preminenza del diritto che limita la capacità degli Stati contraenti di infliggere sanzioni penali in modo retroattivo o non prevedibile. Tuttavia, secondo noi, tale articolo non limita, come conclude oggi la maggioranza, la libertà di cui gode lo Stato quando il suo legislatore si appresta a formulare gli elementi soggettivi e oggettivi della responsabilità penale a livello interno. In altre parole, e per essere estremamente chiari, l’articolo 7 non è e non è mai stato uno strumento di armonizzazione del diritto penale materiale tra gli Stati membri del Consiglio d’Europa.
26. Un esame più dettagliato dell’opinione della maggioranza ci porta poi ad osservare che questa è innanzitutto fondata sulla diretta correlazione tra l’esigenza di prevedibilità derivante dall’articolo 7 della Convenzione e la constatazione secondo la quale « una pena nel senso dell’articolo 7 si può concepire in linea di principio soltanto a condizione che a carico dell’autore del reato sia stato accertato un elemento di responsabilità personale» (paragrafo 242 della sentenza).
Noi contestiamo questa interpretazione del principio di legalità sotto il profilo dell’articolo 7. Del resto, la maggioranza fa subito marcia indietro nel paragrafo 243, rispetto al brano sopra citato del paragrafo 242, secondo il quale l’articolo 7 della Convenzione richiede un «legame di natura intellettuale che permetta di individuare precisamente un elemento di responsabilità» affermando che tale esigenza «non costituisce un ostacolo ad alcune forme di responsabilità oggettiva a livello delle presunzioni di responsabilità, a condizione che esse rispettino la Convenzione». Essa fa poi riferimento alla giurisprudenza della Corte relativa all’articolo 6 § 2, sostenendo che, in linea di principio, gli Stati contraenti possono, «ad alcune condizioni, rendere punibile un fatto materiale od oggettivo considerato di per sé, che provenga o meno da un intento criminoso o da una negligenza». È ciò che viene abitualmente chiamata la responsabilità penale di pieno diritto o oggettiva. Sebbene la Corte non abbia avuto la possibilità di definire in maniera più dettagliata in cosa consistano queste «condizioni», che limitano l’applicazione della responsabilità penale oggettiva sotto il profilo della Convenzione, è chiaro a nostro avviso che tali limitazioni deriverebbero dalle prescrizioni non dell’articolo 7, ma dell’articolo 6 § 2. In altre parole, la questione se possa essere giustificato rispetto alla Convenzione reprimere un «fatto semplice o oggettivo», senza che l’accusa debba accertare un legame di natura intellettuale, è strettamente connessa all’interpretazione e all’applicazione della presunzione d’innocenza garantita dalla seconda di tali disposizioni, ma non è un’esigenza derivante dalla prima. In poche parole, se di certo noi non mettiamo in discussione il ricorso della maggioranza alla metodologia consolidata secondo la quale «deve essere letta nel suo insieme ed interpretata in modo da promuovere la coerenza interna e l’armonia tra le sue varie disposizioni» (paragrafo 244 della sentenza), la maggioranza, invece di applicare tale metodologia per chiarire l’articolazione tra gli articoli 6 § 2 e 7 della Convenzione, semina confusione nell’interpretazione e nell’applicazione di queste due garanzie dei diritti umani certamente importanti, ma concettualmente distinte.
27. In secondo luogo, l’opinione della maggioranza si fonda su una prassi volta ad estrapolare, a partire dal concetto di «condannato» («guilty») nell’articolo 7 § 1 e dalla ragion d’essere della pena e del castigo, l’esigenza di un «legame intellettuale», inteso nel senso di una coscienza e di una volontà, che riveli un elemento di responsabilità nella condotta dell’autore del reato, in assenza della quale la pena sarà ingiustificata. Questa interpretazione dell’articolo 7 non ha alcuna base nella giurisprudenza della Corte, se si eccettua la sentenza di camera Sud Fondi, che la maggioranza della Grande Camera ormai conferma. A nostro giudizio, anche tale interpretazione non è indicativa di una buona lettura della disposizione in questione.
La prima frase dell’articolo 7 § 1 della Convenzione afferma che «nessuno può essere condannato» per un qualsivoglia reato in conseguenza di un’«azione o un’omissione che, nel momento in cui è stata commessa, non costituiva reato secondo il diritto nazionale o internazionale». La norma enunciata in questa frase è chiara: essa vieta l’applicazione retroattiva della legge penale e, per di più, è stata interpretata nella giurisprudenza nel senso di esigere una prevedibilità nell’applicazione di quella stessa legge, come detto in precedenza (§ 25 supra). Pertanto, il termine «condannato» deve essere inteso come un rimando al concetto tradizionale preso in considerazione per descrivere la constatazione di colpevolezza in base alle leggi interne in materia di procedura penale. In altre parole, quando un giudice nazionale valuta che l’accusa abbia accertato, secondo il criterio di prova voluto, gli elementi soggettivi e oggettivi della disposizione penale indicata nell’atto di accusa, dichiara l’imputato «colpevole» del reato. In compenso, tale concetto, sotto il profilo dell’articolo 7 della Convenzione, non fa nascere alcuna esigenza quanto alla sostanza delle leggi penali interne. In altri termini, non ne deriva che la legge penale debba essere formulata in maniera da esigere alcuni tipi particolari di elementi soggettivi (mens rea) o oggettivi (actus reus) per imporre la responsabilità penale. Tale scelta è di competenza non della Corte bensì delle autorità nazionali, per lo meno rispetto all’articolo 7 della Convenzione. Del resto, come dichiarato dalla Corte nella sentenza di principio Engel e altri, «la Convenzione lascia gli Stati liberi, in linea di principio, di punire penalmente un atto commesso fuori dal normale esercizio di uno dei diritti da essa tutelati» (Engel e altri c. Paesi Bassi, 8 giugno 1976, § 81, serie A n. 22). Pertanto, se altre disposizioni materiali della Convenzione possono fissare limiti alla capacità per lo Stato di reprimere alcuni comportamenti (si veda, ad esempio, Dudgeon c. Regno Unito, 22 ottobre 1981, serie A n. 45, sotto il profilo dell’articolo 8 della Convenzione e della criminalizzazione di alcuni atti omosessuali tra adulti consenzienti), l’articolo 7 si accontenta di vietare, in termini generali, l’applicazione retroattiva della legge penale e di esigere che questa sia prevedibile e accessibile. Non disciplina la sostanza della legge penale.
28. Infine, la conclusione della maggioranza, che esige sotto il profilo dell’articolo 7 della Convenzione un «nesso intellettuale che denoti un elemento di responsabilità nella condotta [dei ricorrenti]» (paragrafo 246 della sentenza), costituisce la base a partire dalla quale la maggioranza accerta poi se l’applicazione della misura di confisca nei confronti del sig. Gironda e delle società ricorrenti fosse contraria a tale disposizione, dal momento che né il primo né le seconde sono stati formalmente condannati per il reato di lottizzazione abusiva, nel senso della sentenza emessa dalla Corte nella causa Varvara, e che tale misura è stata imposta senza che dette persone siano state parti nei procedimenti penali (paragrafi 248-275 della sentenza).
Ora, secondo noi, non c’è alcun bisogno di interpretare l’articolo 7 della Convenzione fuori del suo contesto al fine di offrire le garanzie necessarie in simili casi. Una tale tutela deriva naturalmente dall’articolo 1 del Protocollo n. 1 e dall’articolo 6 § 1. Come spiegato in precedenza, è chiaro che imporre una misura di confisca ad una parte in un procedimento giudiziario che non abbia avuto la possibilità di difendersi essa stessa non ha molte chance di essere considerata una violazione proporzionata al diritto al rispetto dei beni (§ 12 supra). Inoltre, tali procedimenti saranno anche inevitabilmente contrari all’esigenza di giusto processo derivante dall’articolo 6 § 1 della Convenzione, indipendentemente dal fatto che la misura di confisca sia esaminata sotto il profilo civile o penale di tale disposizione (§ 14 supra).
29. Insomma, noi riteniamo che, interpretando l’articolo 7 della Convenzione in maniera da esigere un legame morale per l’imposizione di una misura penale, la maggioranza abbia impregnato il principio di legalità in materia penale di un contenuto che non è razionalmente conforme alla natura e allo scopo di tale garanzia fondamentale della preminenza del diritto, secondo l’espressione che questa trova in un trattato internazionale relativo ai diritti umani che fissa norme minime di irretroattività e di prevedibilità nelle cause penali.
Infine, l’interpretazione estensiva data al campo di applicazione dell’articolo 7 nella causa Sud Fondi sopra citata ha lasciato i giudici interni in un notevole imbarazzo. Questi ultimi hanno tuttavia deciso che avrebbero applicato le garanzie derivanti dall’articolo 7 (§ 6 supra). Nella sentenza Varvara sopra citata, la Corte ha interpretato in maniera estensiva anche le esigenze materiali dell’articolo 7. La presente sentenza non segue la sentenza Varvara su tutti i punti, tuttavia noi avremmo preferito che, nel merito, essa tornasse all’interpretazione incontestata dell’articolo 7 precedente alla giurisprudenza Varvara, cosa che avrebbe evitato di sconvolgere inutilmente e maggiormente il sistema italiano delle confische in materia di lottizzazione.
VI. Articolo 6 § 2 della Convenzione
30. Sotto il profilo dell’articolo 6 § 2 della Convenzione, è necessario accertare se nei confronti del sig. Gironda sia stata calpestata la presunzione d’innocenza, in conseguenza del fatto che la confisca dei suoi beni è stata disposta quando era prescritto il reato per il quale era perseguito.
Ciascuno di noi è giunto a conclusioni diverse su questo punto. Teniamo a spiegare brevemente i motivi del nostro voto.
Il giudice Spano condivide la constatazione della Corte di una violazione dell’articolo 6 § 2 della Convenzione in quanto la Corte di cassazione ha dichiarato il sig. Gironda colpevole in sostanza, quando l’azione penale per il reato in questione era estinta (paragrafi 310-318 della sentenza). Il giudice Lemmens ritiene che non vi sia stata violazione dell’articolo 6 § 2. La misura di confisca adottata nei confronti del sig. Gironda non era una sanzione penale fondata su una sentenza di «condanna», bensì una misura di riparazione basata sull’illegalità materiale della situazione. Pertanto, la prescrizione del reato non impediva di concludere che ricorrevano i presupposti per disporre la confisca.
VII. Conclusioni
31. Come spiegato nella presente opinione, la sentenza emessa oggi dalla Grande Camera pone una mancanza di chiarezza e di coerenza nella giurisprudenza della Corte relativa all’articolo 7 della Convenzione.
Da un lato, la maggioranza conferma la giurisprudenza sopra citata Sud Fondi nella misura in cui la Corte aveva affermato che le confische in materia di lottizzazioni abusive costituivano delle «pene» ai sensi dell’articolo 7 (paragrafo 233 della sentenza). Essa conferma le sentenze Sud Fondi e Varvara sopra citate anche nella misura in cui la Corte aveva ritenuto che l’articolo 7 esigesse, perché una tale «pena» potesse essere inflitta, che fosse in qualche modo accertata la responsabilità del proprietario del bene confiscato (paragrafo 242 della sentenza). Secondo noi, la Corte avrebbe dovuto invece cogliere l’occasione per invalidare tali sentenze.
Dall’altro, la maggioranza si discosta dalla sentenza Varvara nella misura in cui la Corte aveva ritenuto in quella causa che fosse necessaria una «condanna» formale perché potesse essere imposta una pena. La maggioranza afferma adesso che è sufficiente che sussistano tutti gli elementi del reato, il che consente ormai ai giudici penali di dichiarare una persona «responsabile» anche quando l’azione penale fosse estinta per effetto della prescrizione legale (paragrafo 261 della sentenza). A nostro avviso, questo è solo un palliativo. Resta da vedere se questo adeguamento della giurisprudenza della Corte sarà sufficiente a consentire alla giustizia italiana di adottare misure efficaci contro le lottizzazioni abusive.
OPINIONE PARZIALMENTE DISSENZIENTE COMUNE AI GIUDICI SAJÓ, KARAKA?, PINTO DE ALBUQUERQUE, KELLER, VEHABOVI?, K?RIS E GROZEV
(Traduzione)
1. Ci dissociamo rispettosamente dalla constatazione fatta dalla maggioranza di non violazione dell’articolo 7 della Convenzione nei confronti del sig. Gironda.
2. Nei paragrafi sottostanti, sosterremo innanzitutto che la maggioranza si discosta dal principio ricavato dalla sentenza Varvara (Varvara c. Italia, n. 17475/09, 29 ottobre 2013). Poi, mostreremo che è difficile dire se la conclusione della maggioranza rappresenti l’esposizione di un nuovo principio contrario a quello enunciato nella sentenza Varvara, o di un’eccezione a detto principio. Infine, dimostreremo che la constatazione fatta dalla maggioranza, di violazione dell’articolo 6, contraddice intrinsecamente la sua stessa constatazione di violazione dell’articolo 7 nei confronti del sig. Gironda.

I. Mancato rispetto della giurisprudenza Varvara

3. A nostro avviso, la maggioranza si discosta dalle conclusioni della sentenza Varvara. È significativo che lo faccia senza avanzare solidi motivi, e senza ammettere il mancato rispetto. Ad ogni modo, noi sosterremo qui di seguito che la decisione della maggioranza nei confronti del sig. Gironda è di per sé un errore.
4. In passato, la Corte ha dichiarato: «senza che la Corte sia formalmente tenuta a seguire le sue precedenti sentenze, è nell’interesse della certezza giuridica, della prevedibilità e dell’uguaglianza davanti alla legge che essa non si discosta senza validi motivi dai suoi precedenti» (Chapman c. Regno Unito [GC], n. 27238/95, § 70, CEDU 2001-I).
5. Nella sentenza Varvara, come nel caso di specie, è stata imposta una confisca «quando il reato era estinto e [la] responsabilità [del ricorrente] non risulta[va] da una sentenza di condanna» (Varvara, sopra citata, § 72). La maggioranza, nella presente sentenza, ritiene che questo passo non permetta di concludere che «le confische per lottizzazione abusiva devono necessariamente essere accompagnate da condanne penali da parte di giudici penali» (paragrafo 252). Ne consegue, secondo la maggioranza, che la sentenza Varvara «non comporta che qualsiasi controversia ai sensi [dell’articolo 7 della Convenzione] debba essere necessariamente trattata nell’ambito di un procedimento penale in senso stretto» (paragrafo 253). Concordiamo con questi brani, che riteniamo conformi alla sentenza Varvara e alla giurisprudenza della Corte.
6. Poi la maggioranza aggiunge: «avendo così escluso la necessità di un procedimento penale, la Corte deve comunque esaminare se l’imposizione delle controverse confische richiedesse almeno una dichiarazione formale di responsabilità penale a carico dei ricorrenti» (paragrafo 255). È in ciò che la maggioranza si discosta chiaramente dalla sentenza Varvara: mentre quest’ultima sentenza, nella versione francese autentica, dichiara che l’articolo 7 esige una «sentenza di condanna» del ricorrente (Varvara, sopra citata, § 72), la maggioranza afferma che è sufficiente che vi sia «in sostanza (...) una dichiarazione di responsabilità» (paragrafo 258). Mentre, nella sentenza Varvara, la Corte aveva fatto dell’inesistenza di una sentenza formale di condanna una delle due condizioni che rendevano la confisca incompatibile con l’articolo 7, la maggioranza non giudica questo elemento rilevante.
7. Le due condizioni enunciate nel paragrafo 72 della sentenza Varvara sono cumulative: perché si applichi una pena come la confisca, il reato non deve essere prescritto e deve esistere una «sentenza di condanna» formale (o una «condanna», per riprendere la terminologia della presente sentenza). In altre parole, il principio posto nella sentenza Varvara è che una pena non può essere inflitta se è scaduto il termine legale di prescrizione e in assenza di condanna formale. Una tale condanna può essere pronunciata nell’ambito di un processo penale in senso stretto o di un qualsiasi procedimento ai sensi dell’articolo 7, ad esempio un procedimento amministrativo che applichi una «pena» (paragrafo 254). Contrariamente al sopra menzionato principio della sentenza Varvara, la maggioranza conclude: «qualora i tribunali investiti constatino che sussistono tutti gli elementi del reato di lottizzazione abusiva pur pervenendo a un non luogo a procedere, soltanto a causa della prescrizione, tali constatazioni, in sostanza, costituiscono una condanna nel senso dell’articolo 7, che in questo caso non è violato» (paragrafo 261).
II. La presente sentenza enuncia un principio?
8. Indipendentemente dall’articolazione della presente sentenza con la sentenza Varvara, è difficile dire se dovremmo vedere nelle conclusioni della maggioranza l’enunciazione di un principio (secondo la maggioranza la prescrizione e la garanzia di una condanna formale non rilevano ai fini dell’articolo 7) o di un’eccezione al principio posto nella sentenza Varvara (secondo il quale infliggere una pena una volta scaduto il termine di prescrizione e in assenza di una condanna formale è incompatibile con l’articolo 7). Se è vero che l’«osservazione preliminare» contenuta nel paragrafo 155 indica che la presente sentenza è di interpretazione restrittiva, è altrettanto vero che la maggioranza non fornisce alcun motivo che consenta di distinguere la presente causa dalle altre. Esamineremo quindi entrambe queste ipotesi.
9. Secondo noi, la presente sentenza non può essere interpretata nel senso di stabilire un principio che consentirebbe l’applicazione di una pena a seguito di una constatazione di colpevolezza «sostanziale», malgrado la scadenza del termine di prescrizione. Un tale principio si baserebbe sulla distinzione tra una «condanna formale» (paragrafo 248) e «in sostanza (...) una dichiarazione di responsabilità [penale]» (paragrafo 258). Secondo la maggioranza, l’articolo 7 non esige la prima quando sia accertata l’esistenza della seconda.
10. Un tale principio porterebbe a un rompicapo linguistico, se non addirittura logico. Che cosa significherebbe una sentenza di condanna «sostanziale» seguita dall’imposizione di una pena? In cosa differirebbe da una «condanna formale»? Nella distinzione così fatta dalla maggioranza noi riusciamo a vedere soltanto una questione di tipo linguistico: una «dichiarazione sostanziale» di colpevolezza sarebbe esattamente simile a una «condanna formale» (perché deve decidere in fatto e in diritto, perché può essere seguita dall’imposizione di una pena, ecc.), senza tuttavia essere chiamata «condanna formale». I termini legali di prescrizione ostacolerebbero non le dichiarazioni «sostanziali» di colpevolezza accompagnate dall’imposizione di pene, bensì le sole condanne definite «formali».
11. Noi riteniamo che questa conclusione non sia molto difendibile, e, a nostro avviso, è impensabile che la maggioranza abbia voluto approvarla. Anche se, in precedenza, la Corte ha lasciato agli Stati membri una certa libertà nell’applicazione dei termini legali di prescrizione, non ha mai giudicato che questi fossero totalmente privi di rilevanza ai fini dell’articolo 7. Essa ha convalidato la proroga a posteriori di tali termini, ponendo, tuttavia, come riserva importante che non vi fosse «arbitrio» (Previti c. Italia (dec.), n. 1845/08, § 81, 7 giugno 2012). Un principio fondato su una dichiarazione «sostanziale» di colpevolezza che faccia della prescrizione legale una formalità futile sarebbe un invito all’arbitrio.
12. Queste considerazioni sono tanto più pertinenti se si rammenta che in alcuni sistemi costituzionali interni i termini legali di prescrizione sono di natura sostanziale. Ad esempio, in Italia, la Corte costituzionale ha giudicato che la legge che disciplina i termini di prescrizione era una «norma sostanziale di diritto penale» ed era «soggetta al principio di legalità» (Ordinanza Costituzionale n. 24/2017, § 8). Sarebbe manifestamente incompatibile con la stessa interpretazione della Corte costituzionale declassare a futile formalità i termini di prescrizione, nei quali essa vede garanzie sostanziali di diritto penale.

III. La presente sentenza enuncia un’eccezione

13. Per i motivi sopra esposti, nella presente sentenza si può vedere soltanto l’esposizione di un’eccezione al principio della sentenza Varvara che vieta l’imposizione di pene alla scadenza dei termini di prescrizione e in assenza di una condanna formale. L’«osservazione preliminare» contenuta nel paragrafo 155 conferma che questo era l’intento della maggioranza. Ma se si tratta di un’eccezione, quali sono i casi che derogano al principio? Sono alcuni tipi di reato, alcune forme di pena o una combinazione dei due? E per quale motivo restringere l’eccezione a questi casi? Queste sono domande importanti rimaste senza risposta.
14. Se la Corte enuncia un’eccezione al principio nato dalla Convenzione e dalla sua stessa giurisprudenza, non può farlo con il solo fiat giudiziario. Occorre che lo faccia con motivi convincenti, aventi una duplice funzione. Da un lato, i motivi hanno una funzione normativa fondamentale: quelli che sono accolti devono essere sufficientemente imperiosi da giustificare l’assenza di tutela per alcune categorie di ricorrenti o di cause. Il ricorrente deve essere in grado di comprendere in cosa il suo caso differisca da quello di un’altra persona che, in circostanze simili, godrebbe della tutela offerta dalla Convenzione. Dall’altro lato, i motivi hanno una funzione giuridica più determinante: quelli che la Corte dovrebbe esporre si presume che delimitino la portata dell’eccezione nelle cause future in modo che gli Stati contraenti così come le persone che abitano nel loro territorio siano in grado di adeguare il loro comportamento al fine di conformarsi alla Convenzione. Ciò è ancora più fondamentale in una sentenza relativa all’articolo 7 che sottolinea l’importanza della prevedibilità in quanto valore della Convenzione (paragrafo 246).
15. Sfortunatamente, non è quello che fa la presente sentenza. Le sole «considerazioni» che sembrano avere spinto la maggioranza a enunciare questa eccezione al principio della sentenza Varvara – nessuna pena senza condanna formale – sono esposte nel suo paragrafo 260 e meritano di essere citate integralmente:
«260. Secondo la Corte, si deve tener conto, da una parte, dell’importanza che ha, in una società democratica, il fatto di garantire lo Stato di diritto e la fiducia nella giustizia delle persone sottoposte a giudizio, e, dall’altra, dell’oggetto e dello scopo del regime applicato dai tribunali italiani. A questo proposito, sembra che l’obiettivo di questo regime sia la lotta contro l’impunità che deriva dal fatto che, per l’effetto combinato di reati complessi e di termini di prescrizione relativamente brevi, gli autori di questi reati sfuggirebbero sistematicamente all’azione penale e, soprattutto, alle conseguenze dei loro misfatti (si veda, mutatis mutandis, El-Masri c. l’ex Repubblica iugoslava di Macedonia [GC], n. 39630/09, § 192, CEDU 2012).»
A nostro avviso, ciò non basta a giustificare l’eccezione che la maggioranza sembra enunciare.
16. Ogni regime repressivo – è pleonastico dirlo – si presume lotti contro l’impunità. Quando hanno redatto la Convenzione, gli Stati contraenti erano consapevoli che il rispetto dell’articolo 7, al quale si impegnavano, implicava un limite alla loro capacità di «impedire l’impunità». Una lotta incondizionata contro l’impunità non può di per sé e da sola giustificare un’attenuazione dei diritti convenzionali.
17. La sola giurisprudenza citata nel paragrafo 260, vale a dire la sentenza El-Masri, sottolinea l’importanza di avviare azioni giudiziarie tempestivamente «al fine di evitare ogni parvenza d’impunità relativamente ad alcuni atti» (El-Masri c. l’ex Repubblica iugoslava di Macedonia [GC], n. 39630/09, § 192, CEDU 2012). Ora, le questioni di fatto e di diritto prese in esame nella sentenza El-Masri (una violazione dell’articolo 3 sotto il suo profilo procedurale in conseguenza della mancanza di inchiesta degli organi dello Stato su denunce di maltrattamenti commessi da agenti dello Stato) non sono le stesse del caso di specie. Nella sentenza El-Masri, non vi erano valori concorrenti da bilanciare: nessuno in quella causa aveva sostenuto che l’articolo 7 o qualsiasi altra disposizione della Convenzione ostava all’avvio di azioni giudiziarie da parte dello Stato. Al contrario, nella causa El-Masri, lo Stato aveva l’obbligo di avviare azioni giudiziarie proprio sulla base di un diritto ricavato dalla Convenzione. Il ricorrente lamentava una violazione dell’articolo 3 sotto il profilo procedurale in conseguenza dell’inerzia dello Stato nelle indagini su alcuni maltrattamenti e la Corte gli ha dato ragione. Infine, il diritto internazionale, che la Corte tratta con particolare deferenza, fa obbligo di reprimere la tortura. Tutte queste differenze bastano a dimostrare che la sola autorità citata dalla maggioranza a sostegno della sua posizione non è pertinente nel caso di specie.
18. Noi riteniamo che neanche la «complessità» dei reati in questione sia un criterio sufficientemente solido per un’eccezione così importante. La maggioranza non offre, del resto, alcuno strumento per distinguere una causa «complessa» da una causa «semplice». Ammesso che il diritto interno serva da riferimento, il legislatore italiano non sembra avere ritenuto che il reato di lottizzazione abusiva fosse particolarmente complesso: niente indica che la causa abbia formato oggetto di inchiesta da parte di servizi specializzati o di azioni giudiziarie da parte di procure specializzate, né che sia stata giudicata da giudici specializzati. Inoltre, nel diritto italiano, la lottizzazione abusiva è una semplice contravvenzione punibile con l’arresto fino a due anni e l’ammenda fino a 51.645 euro (articolo 44, comma 1 c) del Testo unico in materia edilizia, decreto del Presidente della Repubblica n. 380 del 6 giugno 2001).
19. Ciò non significa che non possano esistere reati le cui caratteristiche particolari richiederebbero una sorta di considerazione particolare. Così, talvolta, alcune garanzie processuali possono entrare in conflitto con i diritti altrui. I maltrattamenti su bambini ne sono un esempio. In tali cause, la Corte «tiene conto in modo particolare delle peculiarità della procedura relativa ai maltrattamenti su bambini, soprattutto quando siano coinvolti dei minori», al punto di valutare la conformità di tale procedura al diritto di interrogare i testimoni, sancito dall’articolo 6 § 3 d) (Magnusson c. Svezia (dec.), n. 53972/00; si veda anche S.N. c. Svezia, n. 34209/96, 2 luglio 2002, §§ 47-53). Il motivo di ciò risiede soprattutto nella necessità di rispettare il diritto alla vita privata delle vittime, tutelato dall’articolo 8 della Convenzione. Non siamo investiti di alcun conflitto di questo tipo nel caso di specie.
20. La Convenzione non impone agli Stati un termine legale di prescrizione breve, cosicché qualsiasi Stato membro che vedesse nei propri termini di prescrizione un pesante ostacolo può allungarli (Previti, sopra citata, § 80, e Coëme e altri c. Belgio, nn. 32492/96 e altri 4, § 149, CEDU 2000-VII). Del resto, l’Italia ha allungato i termini legali di prescrizione dopo il periodo considerato nel caso di specie: la riforma operata dalla legge n. 251 del 5 dicembre 2005 ha allungato detti termini stabiliti nel codice penale, mentre la legge n. 103 del 23 giugno 2017 prevede la sospensione del termine di prescrizione non appena siano posti in essere alcuni atti procedurali. Ciò significa che, anche ammesso che all’epoca dei fatti fosse eccessivamente difficile, a causa dei brevi termini di prescrizione fissati dal diritto italiano, avviare azioni giudiziarie nelle cause analoghe a quelle prese in esame nella presente sentenza, la causa di ciò è da imputarsi a una scelta politica dello Stato italiano e non al sig. Gironda.
IV. Le conclusioni della maggioranza sono incoerenti
21. Infine, le conclusioni della maggioranza sono intrinsecamente incoerenti. Nel paragrafo 252, la maggioranza afferma: «[d]al canto suo, la Corte deve assicurarsi che la dichiarazione di responsabilità penale rispetti le garanzie previste dall’articolo 7 e che risulti da un procedimento conforme alle esigenze dell’articolo 6». Essa riprende lo stesso ragionamento del paragrafo 261.
22. Noi riteniamo che questo ragionamento sia giuridicamente indifendibile e che crei un precedente pericoloso. Secondo la maggioranza, la violazione dell’articolo 7 dipende dal rispetto delle garanzie dell’articolo 6, il che vorrebbe dire che il rispetto dell’articolo 6 può compensare una violazione dell’articolo 7. È essenziale tenere separate le analisi sotto questi due profili. Il principio di legalità sancito dall’articolo 7 è una garanzia di diritto penale materiale che, logicamente, non può dipendere dalle garanzie processuali. Il rispetto delle garanzie dell’articolo 6 è estraneo a ciò che l’articolo 7 consente allo Stato di fare. Non è una moneta di scambio per una violazione dell’articolo 7. Non si dovrebbe aprire la porta alle negoziazioni tra garanzie processuali e garanzie materiali.
23. I rischi di un tale ragionamento sono illustrati nella presente sentenza. Nel ragionamento della maggioranza, in caso di constatazione di colpevolezza «sostanziale», una violazione dell’articolo 6 implica a pieno titolo una violazione dell’articolo 7 (paragrafi 252 e 255). Tuttavia, la maggioranza non ritiene di contraddirsi quando conclude che vi è stata violazione dell’articolo 6 § 2 senza constatare una violazione dell’articolo 7 nei confronti del sig. Gironda. Secondo il suo stesso approccio sotto il profilo dell’articolo 6, una constatazione di violazione dell’articolo 6 § 2 porta necessariamente a una violazione dell’articolo 7. Alla luce del ragionamento della maggioranza, l’assenza di constatazione di violazione dell’articolo 7 nei confronti del sig. Gironda non è convincente.
24. È opportuno notare che sorgerà un problema in tutti gli altri casi simili a quello del sig. Gironda (casi che, nella terminologia giuridica italiana, si chiamerebbero fratelli minori di Gironda). Una dichiarazione di colpevolezza «sostanziale» (e la conseguente imposizione di una pena di confisca) quando sia estinta l’azione penale implicherà sempre una violazione dell’articolo 6 § 2, come fa osservare la maggioranza nel paragrafo 317 (per ulteriori riferimenti, si veda la giurisprudenza citata nei paragrafi 314-315). Ciò significa chiaramente che per tutti i fratelli minori di Gironda ci sarà necessariamente violazione dell’articolo 6 § 2 e, secondo noi, anche una violazione dell’articolo 7. Perciò, lo Stato convenuto non può disporre una confisca una volta prescritto il reato e in assenza di condanna formale, a meno che non sia disposto ad assumersene la responsabilità a livello internazionale, per lo meno sotto il profilo dell’articolo 6 § 2 della Convenzione.
V. Conclusioni
25. Come dimostrato in precedenza, siamo dell’avviso che il rispetto del principio nulla poena sine lege avrebbe dovuto portare la Grande Camera a concludere che vi è stata violazione dell’articolo 7 della Convenzione nei confronti del sig. Gironda. L’importanza di tale principio sancito dall’articolo 7 non può essere sottovalutata.
26. I motivi accolti dalla Corte non sono soltanto una fonte per la giurisprudenza futura: il loro apporto è cruciale anche nelle decisioni dei giudici interni degli Stati del Consiglio d’Europa o dei paesi terzi, e persino nelle decisioni degli altri organi di tutela dei diritti umani in tutto il mondo. I giuristi, i politici, gli attivisti e gli universitari studiano regolarmente le nostre sentenze per trarne argomenti a sostegno delle loro pretese giuridiche. Non possiamo sapere oggi come sarà interpretato questa attenuazione del principio di legalità. Possiamo solo sperare che, in futuro, la Corte precisi la portata della presente sentenza e riaffermi con forza il principio secondo il quale lo Stato non può imporre alcuna pena una volta scaduti i termini legali di prescrizione e in assenza di una condanna formale.
ALLEGATO
• N. del ricorso - 1828/06
• Nome della causa - G.I.E.M. S.r.l.
• Data di presentazione - 21/12/2005
• Ricorrente(i) - G.I.E.M. S.r.l.
• Nome del rappresentante - Giuseppe MARIANI
• N. del ricorso - 34163/07
• Nome della causa - Hotel Promotion Bureau S.r.l. e R.I.T.A Sarda S.r.l. Hotel Promotion Bureau S.r.l. c. Italia
• Data di presentazione - 02/08/2007
• Ricorrente(i) - R.I.T.A Sarda S.r.l.
• Nome del rappresentante - Giuseppe LAVITOLA
• N. del ricorso - 19029/11
• Nome della causa - Falgest S.r.l. e Gironda c. Italia
• Data di presentazione - 23/03/2011
• Ricorrente(i) Falgest S.r.l. - Filippo GIRONDA
• Nome del rappresentante - Anton Giulio LANA
NOTE
nota 1 L’Italia ha firmato ma non ratificato il Protocollo n. 16.

nota 2 Recentemente, alla fine del 2017, la Corte di giustizia dell’UE si è pronunciata su un’altra causa in materia di IVA: M.A.S. e M.B. (Taricco II). In questa causa, la Corte ha ribadito che, in caso di gravi frodi in materia di IVA, gli Stati membri devono assicurarsi che siano adottate sanzioni penali effettive e dissuasive. Tuttavia, in mancanza di un’armonizzazione a livello dell’Unione, spetta agli Stati membri adottare le norme in materia di prescrizione applicabili ai procedimenti penali relativi a questo tipo di cause. Ciò significa, in sostanza, che, qualora uno Stato membro debba imporre sanzioni penali efficaci e dissuasive in caso di frode grave in materia di IVA, è libero di considerare, per esempio, che l’istituto della prescrizione sia parte del diritto penale sostanziale. La CGUE ha sottolineato che in tal caso, lo Stato membro deve rispettare il principio secondo cui i reati e le sanzioni devono essere definiti dalla legge, il che costituisce un diritto fondamentale sancito dall’articolo 49 della Carta, anche in un ambito di impunità in numerosi casi di frode grave in materia di IVA.

nota 3 Sud Fondi S.r.l. e altri c. Italia, n. 75909/01, 20 gennaio 2009.

nota 4 Varvara c. Italia, n. 17475/09, 29 ottobre 2013.

nota 5 Si veda il paragrafo 252 della sentenza.

nota 6 Per una dettagliata presentazione riguardo all’utilità della confisca dei beni, si veda: Boucht, J., The Limits of Asset Confiscation, Hart Publishing, 2017, pp. 2-5.

nota 7 Boucht, supra, p. 4.

nota 8 R c. Ahmad [2014] 3 WLR 23, paragrafo [36].

nota 9 Gadamer, H-G., Truth and Method, Bloomsbury Academic; edizione Reprint (27 giugno, 2013).

nota 10 Dworkin, R., Law’s Empire, Hart Publishing; edizione New Ed (1o ottobre 1998).

nota 11 Nell’utilizzare qui la parola “momento”, mi riferisco al termine “constitutional moments” coniato in : Ackerman, B., “Storrs Lectures: Discovering the Constitution”, Yale Law Journal, vol. 93, pp. 1013-1072 (1984).

nota 12 AGOSI c. Regno Unito, 24 ottobre 1986, serie A n. 108, § 66; CM c. Francia (dec.), n. 28078/95, 26 giugno 2001.

nota 13 Si veda, per esempio, AGOSI, sopra citata, § 65.

nota 14 Yildirim c. Italia (dec.), n. 38602/02, CEDU 2003-IV.

nota 15 Decisione Yildirim sopra citata.

nota 16 Si veda AGOSI, sopra citata, § 54, e Air Canada c. Regno Unito, 5 maggio 1995, §§ 29-48, serie A n. 316-A.

nota 17 AGOSI, sopra citata, § 55.

nota 18 Sentenza Varvara, § 51.

nota 19 Ibidem, § 72.

nota 20 Ibidem

nota 21 Si veda l’ordinanza di rinvio a giudizio del 17 gennaio 2014, riassunta al paragrafo 1 della sentenza n. 49 del 2015 della Corte costituzionale.

nota 22 Sentenza n. 49 del 2015 della Corte costituzionale italiana, § 6.

nota 23 Ibidem, § 6.1.

nota 24 Ibidem, § 6.2.

nota 25 Sabato, R., The Experience of Italy in Judicial Dialogue and Human Rights, Cambridge University Press, p. 275.

nota 26 Si veda Bignami, M, “Le gemelle crescono in salute: la confisca urbanistica tra costituzione, CEDU e diritto vivente”; Martinico, G., “Corti costituzionali (o supreme) e ‘disobbedienza funzionale’” Pulitano. D., “Due approcci opposti sui rapporti fra Costituzionale e CEDU in materia penale. Questioni lasciate aperte da Corte cost. N. 49/2015”; Ruggeri. A., “Fissati nuovi paletti alla Consulta a riguardo del rilievo della CEDU in ambito interno”; Vigano, F., “La consulta e la tela di Penelope”, Vol. 2, Diritto Penale Contemporaneo (Rivista Trimestrale), 2015.

nota 27 Si veda il paragrafo 252 della sentenza.

nota 28 Si veda il paragrafo 130 della sentenza.

nota 29 Barsotti V., Carozza P. G., Cartabia M., Simoncini A., Italian Constitutional justice in Global Context, Oxford University Press, 2016, p. 224.

nota 30 Ibidem, p. 226.

nota 31 Pollicino, O. The ECtHcR and the Italian Constitutional Court, The UK and European Human Rights: A strained Relationship?, Bloomsbury, p. 366.

nota 32 Barsotti e altri, supra, p. 229.

nota 33 Pollicino, supra, p. 366.

nota 34 Sabato, supra, pp. 273-274.

nota 35 Pollicino, supra, p. 366.

nota 36 Barsotti e altri, supra, p. 230.

nota 37 Ibidem.

nota 1 La Corte costituzionale italiana, con sede nel Palazzo della Consulta, sarà altresì designata nella presente opinione con le espressioni la «Consulta» o il «Giudice delle leggi».

nota 2 Varvara c. Italia, n. 17475/09, 29 ottobre 2013.

nota 3 Paragrafo 252 della sentenza della Grande Camera.

nota 4 È opportuno osservare che il primo riferimento alla giurisprudenza della Corte di Strasburgo nel rapporto annuale del presidente della Corte costituzionale ai media risale al 1989 (esso riguardava la giurisprudenza relativa alla durata della procedura) e che il primo riferimento al rapporto tra la Corte costituzionale e la Corte di Strasburgo è del 2004.

nota 5 Sentenze della Corte costituzionale n. 188/80, n. 153/87, n. 323/89, n. 315/90 e n. 388/99.

nota 6 Soltanto più tardi la Corte costituzionale ha dichiarato, in un celebre obiter dictum, rimasto isolato, che la legge del 1955 che ratificava la Convenzione aveva una forza particolare perché «si tratta[va] di norme derivanti da una fonte riconducibile a una competenza atipica e, come tali, [erano] insuscettibili di abrogazione o di modificazione da parte di disposizioni di legge ordinaria» (sentenza n. 10/93).

nota 7 Sentenza della Corte costituzionale n. 413 del 2004.

nota 8 Sentenza della Corte costituzionale n. 154 del 2004, che faceva riferimento al diritto tutelato dall’articolo 6 della Convenzione, alla luce dell’interpretazione data nelle sentenze Cordova c. Italia (n. 1), n. 40877/98, CEDU 2003 I e Cordova c. Italia (n. 2), n. 45649/99, CEDU 2003 I (estratti).

nota 9 A. Pace, «La limitata incidenza della CEDU sulle libertà politiche e civili in Italia» (2001) 7 Diritto pubblico 1; M. Cartabia, «La CEDU e l’ordinamento italiano: rapporti tra fonti, rapporti tra giurisdizioni», e F. Viganò, «‘Sistema CEDU’ e ordinamento interno: qualche spunto di riflessione in attesa delle decisioni della Corte costituzionale», entrambi in R. Bin e al. (ed.), All’incrocio tra Costituzione e CEDU. Il rango delle norme della Convenzione e l’efficacia interna delle sentenze di Strasburgo, Torino, Giappichelli, 2007. I contributi al seminario di Ferrara danno un quadro eccellente della situazione come si presentava immediatamente prima della pronuncia delle «sentenze gemelle».

nota 10 L’espressione «giudici comuni» sarà utilizzata nella presente opinione nel senso degli organi giudiziari interni ordinari, ossia in opposizione alla Corte costituzionale.

nota 11 Si vedano le sentenze emblematiche della Corte di cassazione n. 2194 del 1993, n. 6672 del 1998 e n. 28507 del 2005.

nota 12 I lavori degli studiosi universitari italiani destinati agli argomenti affrontati in detta opinione sono estremamente ricchi. Al fine di arrivare a un pubblico più vasto, darò tuttavia la preferenza alla letteratura redatta in inglese e in francese, senza dimenticare i testi in italiano. Riguardo alle sentenze n. 348 e n. 349 si vedano, inter alia, G. Repetto, «Rethinking a constitutional role for the ECHR, The dilemmas of incorporation into Italian domestic law» in G. Repetto, The Constitutional Relevance of the ECHR in Domestic and European Law, an Italian perspective, Cambridge: Intersentia, 2013, 37-53; M. Parodi, «Le sentenze della Corte Edu come fonte di diritto. La giurisprudenza costituzionale successiva alle sentenze n. 348 e n. 349 del 2007» (2012) Diritti Comparati; F. Jacquelot, «La réception de la CEDH par l’ordre juridique italien: itinéraire du dualisme italien à la lumière du monisme français» (2011) Revue de Droit Public 1235; A. Ruggeri, «Corte costituzionale e Corti europee: il modello, le esperienze, le prospettive», in Del Canto e Rossi (ed.), Corte costituzionale e sistema istituzionale, Torino, Giappichelli, 2011; P. Ridola, «La Corte costituzionale e la Convenzione europea dei diritti dell’uomo: tra gerarchia delle fonti nazionali e armonizzazione in via interpretativa», in P. Ridola, Diritto comparato e diritto comune europeo, Torino, Giappichelli, 2010; E. Cannizzaro, «The effect of the ECHR on the Italian legal order: direct effect and supremacy» (2009) XIX Italian Yearbook of International Law 173; F. Lafaille, «CEDH et constitution italienne: la place du droit conventionnel au sein de la hiérarchie des normes» (2009) Revue de Droit Public 1137; F. Sorrentino, «Apologia delle «sentenze gemelle» (brevi note a margine delle sentenze nn. 348 e 349/2007 della Corte costituzionale», in Diritto e società, 2/2009; AAVV, Riflessioni sulle sentenze 348 349/2007 della Corte costituzionale, a cura di C. Salazar e A. Spadaro, Milano, 2009; O. Pollicino, «Constitutional Court at the crossroads between parochialism and co-operative constitutionalism» (2008) 4 European Constitutional Law Review 363; F. Dal Monte e F. Fontanelli, «The Decisions no. 348 and 349 of 2007 of the Italian Constitutional Court: the efficacy of the European convention in the Italian legal system» (2008) 9 German Law Journal 889; F. Ghera, «Una svolta storica nei rapporti del diritto interno con il diritto internazionale pattizio (ma non in quelli con il diritto comunitario)» (2008) Foro italiano I, 50; M. Luciani, «Alcuni interrogativi sul nuovo corso della giurisprudenza costituzionale in ordine ai rapporti tra diritto italiano e diritto internazionale» (2008) Corriere giuridico 185; M. Cartabia, «Le sentenze gemelle: Diritti fondamentali, fonti, giudici» (2007) 52 Giurisprudenza Costituzionale 3564; F. Donati, «La CEDU nel sistema italiano delle fonti del diritto alla luce delle sentenze della Corte costituzionale del 24 ottobre 2007» (2007) I Diritti dell’Uomo 14; A. Guazzarotti, «La Corte e la CEDU: il problematico confronto di standard di tutela alla luce dell’art. 117, comma I, Cost.» (2007) Giurisprudenza Costituzionale 3574; e Pinelli, «Sul trattamento giurisdizionale della CEDU e delle leggi con essa confliggenti» (2007) 52 Giurisprudenza Costituzionale 3518.

nota 13 Il fatto è che alcuni tribunali ordinari hanno continuato ad escludere l’applicazione del diritto interno sulla base della Convenzione, come nella sentenza di Cassazione (Corte di cassazione) (sezione I) n. 27918 del 2011, che menziona la immediata operatività, nonché la diretta applicabilità della Convenzione, la sentenza di Cassazione (sezione III) n. 19985 del 2011, che fa riferimento alla precettività delle norme convenzionali, nonché nella sentenza del Consiglio di Stato n. 1220 del 2 marzo 2010, che afferma che la Convenzione è divenuta parte integrante del diritto dell’UE ipso jure, dopo l’entrata in vigore del trattato di Lisbona e che beneficia ormai dell’effetto diretto e del primato. La Corte costituzionale si è opposta a quest’ultima interpretazione nella sentenza n. 80 del 2011 e soprattutto nella sentenza n. 210/2013, ritenendo che la nuova versione dell’articolo 6 § 3 del trattato sull’Unione Europea non avesse trasformato la Convenzione in una parte del diritto dell’UE. La Corte di giustizia di Lussemburgo ha confermato l’opinione della Corte costituzionale nella sentenza del 24 aprile 2012, pronunciata nella causa C-571/10, Kambejaj. Riguardo alla reazione dei tribunali ordinari, si vedano, inter alia, L. Fontaine e F. Laffaille, «La «communautarisation» de la Convention Européenne des Droits de l’Homme. Le juge administratif italien et les normes européennes» (2011) 127 Revue de Droit Public 1015; A. Ruggeri, «La Corte fa il punto sul rilievo interno della CEDU e della Carta di Nizza-Strasburgo (a prima lettura di Corte cost. n. 80 del 20/1)», in forumcostituzionale.it, 23 marzo 2011; E. Lamarque, «Il vincolo alle leggi statali e regionali derivante dagli obblighi internazionali nella giurisprudenza comune», in Corte costituzionale (ed), Corte costituzionale, giudici comuni e interpretazioni adeguatrici, Milano: Giuffrè, 2010; e I. Carlotto, «l giudici comuni e gli obblighi internazionali dopo le sentenze n. 348 e n. 349 del 2007 della Corte costituzionale: un’analisi sul seguito giurisprudenziale» (2010) Politica del Diritto 41.

nota 14 Tale punto di vista non era condiviso all’unanimità dalle alte giurisdizioni italiane. Per esempio, nella sentenza n. 1191/89, la Corte di cassazione aveva già dichiarato che l’articolo 6 della Convenzione era self executing.

nota 15 Paragrafo 3.3 del cons. in dir. (considerando in diritto) della sentenza n. 348/2007 della Corte costituzionale.

nota 16 Paragrafo 6.2 del cons. in dir. della sentenza n. 348/2007 della Corte costituzionale.

nota 17 Paragrafo 6.1 del cons. in dir. della sentenza n. 348/2007 della Corte costituzionale.

nota 18 Paragrafo 6.1 del cons. in dir. della sentenza n. 349/2007 della Corte costituzionale.

nota 19 Ibidem.

nota 20 Paragrafo 4.6 del cons. in dir. della sentenza n. 348/2007 della Corte costituzionale.

nota 21 Riguardo alle sentenze n. 311 e 317 si vedano, inter alia, V. Barsotti e al., «Italian Constitutional Justice in Global Context», Oxford: Oxford University Press, 2015; N. Perlo, «Les juges italiens et la Cour européenne des droits de l’homme: vers la construction d’un système juridique intégré de protection des droits», in X. Magnon e al. (ed.), «L’office du juge constitutionnel face aux exigences supranationales», Bruxelles: Bruylant, 2015; e «La Cour Constitutionnelle italienne et ses résistances à la globalisation de la protection des droits de l’homme: un barrage contre le pacifique»?» (2013) 95 Revue française de droit constitutionnel 717; C. Padula, «La Corte costituzionale ed i «controlimiti» alle sentenze della Corte europea dei diritti dell’uomo: riflessioni sul bilanciamento dell’art. 117, co. 1, Cost.», in Federalismi.it, 10 dicembre 2014; G. Reppetto, «L’effetto di vincolo delle sentenze della Corte europea dei diritti dell’uomo nel diritto interno: dalla riserva di bilanciamento al «doppio binario»» (2014) 20 (3) Diritto Pubblico 1075; M. Cartabia, «La tutela multilivello dei diritti fondamentali - il cammino della giurisprudenza costituzionale italiana dopo l’entrata in vigore del Trattato di Lisbona», Incontro trilaterale tra le Corti costituzionali italiana, portoghese e spagnola - Santiago di Compostela 16-18 ottobre 2014; F. Gallo, Rapporti fra Corte Costituzionale e Corte EDU, Bruxelles, 24 maggio 2012, in Rivista AIC 1/2013; D. Tega, «I diritti in crisi tra Corti nazionali e Corte europea di Strasburgo», Milano: Giuffrè, 2012; O. Pollicino, «Allargamento dell’Europa ad est e rapporti tra Corti costituzionali e corti europee. Verso una teoria generale dell’impatto interordinamentale del diritto sovranazionale», Milano: Giuffrè, 2012; D. Tega, «L’ordinamento costituzionale italiano e il «sistema» CEDU: accordi e disaccordi», in V. Manes e V. Zagrebelsky (ed.), «La CEDU nell’ordinamento penale italiano», Milano: Giuffrè, 2011; E. Gianfrancesco, «Incroci pericolosi: CEDU, Carta dei diritti fondamentali e Costituzione italiana tra Corte costituzionale, Corte di giustizia e Corte di Strasburgo», in Rivista dell’Associazione italiana dei costituzionalisti, n. 1/2011; O. Pollicino, «Margine di apprezzamento, art 10, c.1, Cost. e bilanciamento «bidirezionale»: evoluzione o svolta nei rapporti tra diritto interno e diritto convenzionale nelle due decisioni nn. 311 e 317 del 2009 della Corte costituzionale?», in Forum di Quaderni costituzionali, 16 dicembre 2009, A. Ruggeri, «Conferme e novità di fine anno in tema di rapporti tra diritto interno e CEDU (a prima lettura di Corte cost. nn. 311 e 317 del 2009)», Forum di Quaderni costituzionali, 2009.

nota 22 Paragrafo 6 del cons. in dir. della sentenza n. 311/2009 della Corte costituzionale.

nota 23 Paragrafo 7 del cons. in dir. della sentenza n. 317/2009 della Corte costituzionale.

nota 24 Paragrafo 6 del cons. in dir. della sentenza n. 311/2009 della Corte costituzionale. Nella recente sentenza n. 49 del 2015, la Corte costituzionale ha ricordato questo principio interpretativo: «Questa Corte ha già precisato, e qui ribadisce, che il giudice comune è tenuto ad uniformarsi alla «giurisprudenza europea consolidatasi sulla norma conferente» (sentenze n. 236 del 2011 e n. 311 del 2009), «in modo da rispettare la sostanza di quella giurisprudenza» (sentenza n. 311 del 2009; nello stesso senso, sentenza n. 303 del 2011)».

nota 25 Paragrafo 7 del cons. in dir. della sentenza n. 317/2009 della Corte costituzionale.

nota 26 Ibidem.

nota 27 È un approfondimento del «ragionevole bilanciamento» già menzionato nel paragrafo 4.7 del cons. in dir. della sentenza n. 348/2007. Il valore aggiunto della sentenza del 2009 consiste nel mettere in evidenza i rapporti meno formalistici e gerarchici, e più assiologici e sostanziali, tra la Costituzione e la Convenzione, in nome del principio della «massimizzazione delle garanzie».

nota 28 Questo nucleo intangibile dell’identità costituzionale e della sovranità dello Stato comprende «i principi fondamentali del nostro ordinamento costituzionale» e «i diritti inalienabili della persona umana», come descritti dalle sentenze della Corte costituzionale n. 183/73, n. 170/84, n. 232/89 e n. 238/2014.

nota 29 Sentenza del Consiglio di Stato dell’8 agosto 2005, causa 4207/2005.

nota 30 Sentenza della Corte costituzionale n. 238/2014.

nota 31 Il margine di apprezzamento è stato menzionato nel paragrafo 7 della sentenza n. 317 del 2009 e nel paragrafo 9 della sentenza n. 311 del 2009. Questi due riferimenti rinviano tuttavia a situazioni molto diverse. Se la sentenza n. 311 fa semplicemente riferimento alla giurisprudenza della Corte sull’interpretazione di alcuni ambiti sociali, la sentenza n. 317 differisce laddove pretende che gli Stati dispongano di un margine di apprezzamento nell’esecuzione delle sentenze della Corte. Sul ricorso alla dottrina del margine di apprezzamento da parte della Corte costituzionale, si veda M. Cartabia, «La tutela multilivello (...)», sopra citata, pag. 20, che giustifica il suo uso «quando un consenso non si è ancora consolidato»; si vedano, altresì V. Schiarabba, «La dottrina del margine di apprezzamento e i rapporti con le corti nazionali», in O. Pollicino e V. Sciarabba, «La Corte europea dei diritti dell’uomo e la Corte di Giustizia nella prospettiva della giustizia costituzionale», in Forum costituzionale.it, 2010; e F. Bilancia, «Con l’obiettivo di assicurare l’effettività degli strumenti di garanzia la Corte costituzionale italiana funzionalizza il ‘margine di apprezzamento’ statale, di cui alla giurisprudenza CEDU, alla garanzia degli stessi diritti fondamentali» (2009) Giurisprudenza costituzionale 4772.

nota 32 Si veda il paragrafo 7 del cons. in dir. della sentenza n. 311/2009 della Corte costituzionale.

nota 33 Sentenza n. 236/2011 della Corte costituzionale. Facendo riferimento alle posizioni della Corte di Strasburgo e della Corte costituzionale, M. Cartabia ha ritenuto che «benché il caso non abbia innescato un vero e proprio conflitto giurisprudenziale, non si può sottacere la diversità di posizioni mantenuta dalle due corti» («La tutela multilivello (...)», sopra citata, pag. 18).

nota 34 Sentenza n. 236/2011 della Corte costituzionale.

nota 35 Sentenza n. 264/2012 della Corte costituzionale.

nota 36 È opportuno osservare che, nella sentenza n. 264/2012, la Corte costituzionale, al fine di evitare l’applicazione della sentenza emessa dalla Corte, ha fatto ricorso alla dottrina del margine di apprezzamento e non ai controlimiti, come chiesto dal giudice rimettente (paragrafo 4.2). Si veda, in relazione a questa sentenza, inter alia, M. Cartabia, «I diritti in Europa: la prospettiva della giurisprudenza costituzionale italiana» (2015) Rivista trimestrale di diritto pubblico, I, 45, e «La tutela multilivello (...)», sopracitata, pagg. 12-15; F. Viganò, «Convenzione europea dei diritti dell’uomo e resistenze nazionalistiche: Corte costituzionale italiana e Corte europea tra guerra e dialogo», in Diritto Penale Contemporaneo (DPC), 14 luglio 2014; R. Dickmann, «Corte costituzionale e controlimiti al diritto internazionale. Ancora sulle relazioni tra ordinamento costituzionale e CEDU», in Federalismi.it, Focus Human Rights, n. 3/2013, 16 settembre 2013; M. Massa, «La sentenza .n. 264 del 2012 della Corte costituzionale: dissonanze tra le corti sul tema della retroattività», in Quaderni costituzionali, 1/2013; e A. Ruggeri, «La Consulta rimette abilmente a punto la strategia dei suoi rapporti con la Corte EDU e, indossando la maschera della consonanza, cela il volto di un sostanziale, perdurante dissenso nei riguardi della giurisprudenza convenzionale, («a prima lettura» di Corte cost. n. 264 del 2012)», in Diritti Comparati, 14 dicembre 2012.

nota 37 Si vedano le osservazioni illuminanti dell’ex giudice della Corte costituzionale, Sabino Cassese, Dentro la Corte. Diario di un giudice costituzionale, Bologna: Il Mulino, 2015, 78, 88, 89 e 213.
nota 38 La Corte costituzionale non usa un linguaggio coerente dopo la sentenza n. 317/2009, e continua a volte a ricorrere al linguaggio di tipo gerarchico, per esempio nella sentenza n. 93/2010.
nota 39 Avevo già anticipato questo conflitto nella nota a fine pagina 9 della mia opinione separata allegata alla sentenza Fabris c. Francia [GC], n. 16574/08, CEDU 2013 (estratti).
nota 40 Maggio e altri c. Italia, nn. 46286/09 e altri 4, 31 maggio 2011.
nota 41 Cataldo e altri c. Italia, nn. 54425/08 e altri 5, 24 giugno 2014.
nota 42 Stefanetti e altri c. Italia, nn. 21838/10 e altri 7, 15 aprile 2014.
nota 43 Paragrafo 5 del cons. in dir. della sentenza n. 166/2017 della Corte costituzionale. La situazione attuale potrà essere superata soltanto con un intervento del legislatore, come suggerito dalla Corte costituzionale nel paragrafo 8 della presente sentenza, o con una dichiarazione di incostituzionalità parziale della legge n. 848 del 1955, a condizione che sia interessato l’articolo 6 della Convenzione, seguito dalla formulazione di una riserva alla Convenzione al riguardo. La Corte ha l’ultima parola riguardo alla compatibilità di tale riserva con la Convenzione. Se questa via di ricorso dovesse fallire, allo Stato italiano non resterebbe che denunciare la Convenzione. In ogni caso, lo Stato italiano è considerato responsabile di ogni situazione di rifiuto dell’esecuzione di una delle sentenze della Corte.
nota 44 In effetti, in un’altra causa contemporanea a quella delle pensioni di anzianità svizzere che riguardava la legittimità costituzionale delle disposizioni legislative di interpretazione autentica (la causa del personale ATA), la Corte ha affermato che «riguardo alla decisione della Corte costituzionale, la Corte rammenta che non può essere sufficiente per stabilire la conformità della legge n. 266 del 2005 con le disposizioni della Convenzione» (Agrati e altri c. Italia, nn. 43549/08 e altri 2, § 62, 7 giugno 2011), contrastando così le conclusioni della sentenza n. 234/2007 della Corte costituzionale. Nella sua sentenza n. 257/2011, la Corte costituzionale ha fornito un’interpretazione rigorosa della sentenza Agrati e altri c. Italia, dichiarando la costituzionalità delle disposizioni in questione. Riguardo a queste sentenze, si vedano, inter alia, M. Bignami, «La Corte Edu e le leggi retroattive», in Questione Giustizia, 13 settembre 2017; G. Bronzini, «I limiti alla retroattività della legge civile tra ordinamento interno e ordinamento convenzionale: dal «disallineamento» al dialogo?», in AAVV, Dialogando sui diritti. Corte di Cassazione e CEDU a confronto, Napoli: EGEA Editore, 2016; Servizio Studi Corte Costituzionale, «La legge di interpretazione autentica tra Costituzione e Cedu», a cura di I. Rivera, 2015; M. Massa, «Difficoltà di dialogo. Ancora sulle divergenze tra Corte costituzionale e Corte europea in tema di leggi interpretative», in Giurisprudenza Costituzionale 1/2012; e F. Bilancia, «Leggi retroattive ed interferenza nei processi in corso: la difficile sintesi di un confronto dialogico tra Corte costituzionale e Corte europea fondato sulla complessità del sistema dei reciproci rapporti», in Giurisprudenza costituzionale, 6/2012.
nota 45 Riguardo alla reazione della sentenza Varvara si vedano, inter alia, F. Viganò, «Confisca urbanistica e prescrizione: a Strasburgo il re è nudo (a proposito di Cass. pen., sez. III, ord. 30 aprile 2014)», in DPC, 9 giugno 2014; A. Balsamo, «La Corte europea e la confisca senza condanna per la lottizzazione abusiva» (2014) Cassazione Penale 1396; e G. Civello, «La sentenza Varvara c. Italia «non vincola» il giudice italiano: dialogo fra Corti o monologhi di Corti?», in Archivio Penale, 2015, n. 1.
nota 46 Si vedano, inter alia, V. Lo Giudice, «Confisca senza condanna e prescrizione: il filo rosso dei controlimiti», in DPC, 28 aprile 2017; A. Giannelli, «La confisca urbanistica (art. 7 CEDU)», in Di Stasi, CEDU e Ordinamento Italiano, Vicenza: CEDAM, 2016, 563-590; C. Padula, «La Corte Edu e i giudici comuni nella prospettiva della recente giurisprudenza costituzionale», in Consulta online, 2016 fasc. 2; D. Pulitanò, «Due approcci opposti sui rapporti fra Costituzione e CEDU in materia penale. Questioni lasciate aperte da Corte cost. n. 49/2015», in DPC, 22 giugno 2015; O. Di Giovine, «Antiformalismo Interpretativo: Il pollo di Russell e la stabilizzazione del precedente giurisprudenziale», in DPC, 5/2015; G. Martinico, «Corti costituzionali (o Supreme) e «disobbedienza funzionale» – Critica, dialogo e conflitti nel rapporto tra diritto interno e diritto delle convenzioni (CEDU e Convenzione americana sui diritti umani)», in DPC, 28 aprile 2015; A. Ruggeri, «Fissati nuovi paletti dalla Consulta a riguardo del rilievo della Cedu in ambito interno», in DPC, 2 aprile 2015; D. Tega, «La sentenza della Corte costituzionale n. 49/2015 sulla confisca: il predominio assiologico della Costituzione sulla CEDU» (2015) Quaderni costituzionali 400; e «A National Narrative: The Constitution’s Axiological Prevalence of the ECHR–A Comment on the Italian Constitutional Court Judgment No. 49/2015», in Blog of the International Journal of Constitutional Law, 1o maggio 2015; A. Pin, «A Jurisprudence to Handle with Care: The European Court of Human Rights’ Unsettled Case Law, its Authority, and its Future, According to the Italian Constitutional Court», nello stesso blog; F. Viganò, «La Consulta e la tela di Penelope. Osservazioni a primissima lettura su C. cost., sent. 26 marzo 2015, n. 49, in materia di confisca di terreni abusivamente lottizzati e proscioglimento per prescrizione», in DPC, 30 marzo 2015; M. Bignami, «Le gemelle crescono in salute: la confisca urbanistica tra Costituzione, CEDU e diritto vivente», in DPC, 30 marzo 2015; A. Russo, «Prescrizione e confisca. La Corte costituzionale stacca un nuovo biglietto per Strasburgo», in Archivio Penale; R. Conti, «La Corte assediata? Osservazioni a Corte cost. n. 49/2015», in Consulta online, 10 aprile 2015; N. Colacino, «Convenzione europea e giudici comuni dopo Corte costituzionale n. 49/2015: sfugge il senso della «controriforma» imposta da Palazzo della Consulta», in Ordine Internazionale e Diritti Umani, n. 3/2015; G. Civello, «Rimessa alla Grande Camera la questione della confisca urbanistica in presenza di reato prescritto: verso il superamento della sentenza Varvara?», Archivio Penale 2015, n. 2; P. Mori, «Il predominio assiologico della Costituzione sulla CEDU: Corte costituzionale 49/2015 ovvero della ‘normalizzazione’ dei rapporti tra diritto interno e la CEDU», in SIDIBlog, 2015; V. Zagrebelsky, «Corte cost. n. 49/2015, giurisprudenza della Corte europea dei diritti umani, art. 117 Cost., obblighi derivanti dalla ratifica della Convenzione», in Osservatorio costituzionale, 2015, n. 5; G. Sorrenti, «Sul triplice rilievo di Corte cost., sent. n. 49/2015, che ridefinisce i rapporti tra ordinamento nazionale e CEDU e sulle prime reazioni di Strasburgo», in Forum di Quaderni Costituzionali, 7 dicembre 2015; D. Russo, «Ancora sul rapporto tra Costituzione e Convenzione europea dei diritti dell’uomo: brevi note sulla sentenza della Corte Costituzionale n. 49 del 2015», in Osservatorio delle fonti, 2/2015; G. Repetto, «Vincolo al rispetto del diritto CEDU ‘consolidato’: proposta di adeguamento interpretativo» (2015) Giurisprudenza Costituzionale 411.
nota 47 Paragrafo 6 del cons. in dir. della sentenza n. 49/2015 della Corte costituzionale. Nella misura in cui la Corte costituzionale stessa ammette l’applicabilità delle garanzie offerte dall’articolo 7 alla confisca urbanistica, non posso più mantenere la posizione che ho difeso nella mia opinione separata allegata alla sentenza Varvara, in cui ritenevo che l’articolo 7 non fosse applicabile. Non voglio certamente essere più realista del re.
nota 48 Paragrafo 5 del cons. in dir. della sentenza n. 49/2015 della Corte costituzionale.
nota 49 La sentenza Sud Fondi srl e altri c. Italia, n. 75909/01, 20 gennaio 2009, ha ricevuto un’accoglienza positiva nella sentenza n. 239/2009 della Corte costituzionale. Nella sua sentenza n. 49/2015, la Corte costituzionale ha confermato detta giurisprudenza.
nota 50 Paragrafo 5 del cons. in dir. della sentenza n. 49/2015 della Corte costituzionale.
nota 51 Paragrafo 6.2 del cons. in dir. della sentenza n. 49/2015 della Corte costituzionale.
nota 52 Sud Fondi, sopra citata.
nota 53 La Corte di cassazione ha ritenuto che la sentenza Varvara non fosse compatibile con alcune disposizioni della Costituzione italiana, nella misura in cui essa garantiva una «forma di iper-tutela del diritto al rispetto dei beni anche se il bene controverso non aveva alcuna utilità sociale (articoli 41 e 42 della Costituzione), sacrificando i principi di un valore costituzionale superiore o del diritto di sviluppare la propria personalità in un ambiente sano (articoli 2, 9 e 32 della Costituzione)». È opportuno osservare, tuttavia, che la Corte di cassazione aveva precedentemente ammesso la logica che aveva presieduto alla sentenza Varvara (sezione penale III, sentenza dell’11 marzo 2014, n. 23965, e sezione penale III, sentenza dell’11 marzo-16 aprile 2014, n. 16694).
nota 54 Il giudice di Teramo ha ritenuto che la pratica della confisca vigente nei casi di reati prescritti fosse stato giudicata contraria all’articolo 7, così come interpretato nella sentenza Varvara, e che non vi fosse alcuna altra soluzione interpretativa per risolvere tale contraddizione.
nota 55 Paragrafo 6.1 del cons. in dir. della sentenza n. 49/2015 della Corte costituzionale.
nota 56 Ibidem.
nota 57 Paragrafo 7 del cons. in dir. della sentenza n. 49/2015 della Corte costituzionale.
nota 58 Ibidem.
nota 59 Paragrafo 4 del cons. in dir. della sentenza n. 49/2015 della Corte costituzionale. Non sorprende che la Corte costituzionale si sia associata alla posizione adottata dalla Corte suprema del Regno Unito riguardo all’assenza dell’efficacia erga omnes delle sentenze della Corte che non rappresentano una giurisprudenza «chiara e costante». Riguardo alle opinioni di Lord Philip nella causa Horncastle e di Lord Bingham nella causa Ullah, si veda la mia opinione separata allegata alla sentenza Hutchinson c. Regno Unito [GC], n. 57592/08, CEDU 2017.
nota 60Paragrafo 6 della sentenza n. 49/2015 della Corte costituzionale.
nota 61 Come giustamente osservato da F. Viganò, la sentenza Varvara seguiva l’orientamento della sentenza Paraponiaris c. Grecia, n. 42132/06, 25 settembre 2008, e non segnava perciò alcuna discontinuità rispetto alla precedente giurisprudenza («Confisca urbanistica (...)», sopra citata, p. 280).
nota 62 Nulla nella sentenza Varvara esige una sentenza emessa da una giurisdizione penale. È vero che la traduzione in inglese di questa sentenza critica il fatto che «the criminal penalty which was imposed on the applicant despite the fact that the criminal offence had been time-barred and his criminal liability had not been established in a verdict as to his guilt» («la sanzione penale inflitta al ricorrente quando il reato era estinto e la sua responsabilità non è stata riconosciuta in una sentenza di condanna)». Ma le parole «criminal liability» (responsabilità penale) devono essere lette nel loro contesto: nella causa Varvara, la confisca è stata ordina dai giudici penali, e quindi non è stato contestato il suo carattere penale. Questo aspetto risulta ancora più evidente nella versione originale francese, che ritiene semplicemente problematico il fatto che la «responsabilità [del ricorrente] non è stata stabilita in una sentenza di condanna».
nota 63 Paragrafo 255 della sentenza.
nota 64 Sud Fondi, sopra citata.
nota 65 Sentenza n. 239/2009 della Corte costituzionale.
nota 66 Questa elegante formulazione della sentenza n. 24/2017 della Corte costituzionale contraddice su un piano letterale, logico ed assiologico la seguente frase, che si può leggere nella sentenza n. 49/2015 della Corte costituzionale: «Nell’ordinamento giuridico italiano la sentenza che accerta la prescrizione di un reato non denuncia alcuna incompatibilità logica o giuridica con un pieno accertamento di responsabilità» Queste frasi non possono essere entrambe vere: una di loro è sicuramente erronea, e l’autore della presente opinione ritiene che la Corte costituzionale avesse ragione nella sentenza n. 24/2017, ma non nella sentenza n. 49/2015.
nota 67 A giusto titolo, F. Viganò ha individuato il cuore della sentenza Varvara in termini esattamente identici: «Quest’ultima osservazione ci consente, d’altra parte, di evidenziare che il problema qui in discussione non è soltanto quello della piena garanzia di un ‘giusto processo’ in relazione all’accertamento del fatto e delle responsabilità individuali quali presupposto della misura ablatoria; ma anche quello, squisitamente sostanziale, del significato della declaratoria di prescrizione del reato dal punto di vista dell’imputato. (...) A Strasburgo, purtroppo, il re è nudo. La sottile retorica e le raffinate distinzioni della nostra giurisprudenza non valgono, avanti ai giudici europei, a difendere l’indifendibile: e cioè l’inflizione di una pena per un reato che lo stesso ordinamento giuridico italiano ritiene estinto per prescrizione, essendo ormai inutilmente trascorso il ‘tempo dell’oblio’ legislativamente stabilito per quel medesimo reato.» («Confisca Urbanistica (...)», sopra citato, p. 286).
nota 68 Varvara, sopra citata, § 72.
nota 69 Sud Fondi, sopra citata.
nota 70 Sulla natura della prescrizione in materia penale nel diritto convenzionale, si veda la mia opinione separata allegata alla sentenza Mocanu e altri c. Romania [GC], n. 10865/09 e altri 2, CEDU 2014 (estratti), e l’opinione da me redatta unitamente al giudice Turkovic nella sentenza Matytsina c. Russia, n. 58428/10, 27 marzo 2014. Essa si discosta evidentemente dal concetto limitato esposto nella decisione Previti c. Italia (dec.), n. 1845/08, 12 febbraio 2013.
nota 71 Questo argomento viene riformulato dalla maggioranza nel paragrafo 253 della sentenza.
nota 72 Paragrafo 5 della sentenza n. 49/2015 della Corte costituzionale.
nota 73 Ibidem. L’unico riferimento rinvia ad «adeguati standard probatori».
nota 74 Paragrafo 260 della sentenza.
nota 75 La maggioranza si limita a supporre quello che deve essere dimostrato. Ancora peggio, essa ignora il diritto italiano. Nella sentenza o nel fascicolo non vi è nulla che suggerisca che il reato di lottizzazione abusiva sia più complesso nel diritto italiano rispetto a reati analoghi in altri paesi, o che sia più difficile perseguire tale reato in Italia che perseguire gli autori di reati analoghi in altri paesi. Nulla prova inoltre che il legislatore italiano ritenga che tale reato sia di per sé complesso. Al contrario, il legislatore ritiene che si tratti di un reato minore (contravvenzione), punibile con una pena detentiva massima di due anni e con un’ammenda non superiore a 51.645 euro, per il quale è addirittura consentita la sospensione condizionale (articolo 163 del codice penale italiano). Se la persona condannata non commette reati nei due anni di sospensione condizionale, il reato è estinto ai sensi dell’articolo 167 del codice penale. La sospensione condizionale associata alla pena non comporta, tuttavia, la sospensione della confisca.
nota 76 Né la sentenza né il fascicolo contengono elementi che indichino che sia questo il caso. Le norme sulla prescrizione applicabili nel diritto italiano non sono state confrontate con quelle in vigore in altri paesi. Per di più, la maggioranza non dovrebbe dimenticare che gli Stati hanno molte altre possibilità che sono più compatibili con lo Stato di diritto quando vogliono adempiere alla loro missione di lotta contro i «reati complessi», come ad esempio la proroga dei relativi termini di prescrizione legale. In proposito, la maggioranza ignora la modifica apportata dallo stesso legislatore alla norma di prescrizione pertinente contenuta nella legge del 13 giugno 2017, n. 103, che proroga i termini di prescrizione in questione.
nota 77 Anche in questo caso, nella sentenza o nel fascicolo non vi sono elementi che provino che vi sia stata al momento dei fatti o che vi sia attualmente un’assenza «sistematica» di procedimenti e di sanzioni in caso di lottizzazione abusiva in Italia. Al contrario, le statistiche fornite dal Ministero mostrano che la percentuale di prescrizioni sul totale dei procedimenti definiti è in costante diminuzione, passando dal 14,69% del 2004 al 9,48% del 2014. Consultando le statistiche disponibili per categoria di reato, si osserva che i reati prescritti nell’ambito della Pubblica Amministrazione e dinanzi ai giudici di primo grado rappresentano rispettivamente il 15,5% e il 5,6% del totale delle decisioni emesse (https://www.giustizia.it/resources/cms/documents/ANALISI_PRESCRIZIONE_CON_COMMENTI.pdf). Queste cifre semplicemente non confermano il ragionamento elaborato dalla maggioranza.
nota 78 Le carenze del regime di prescrizione nel diritto italiano sono già state severamente criticate dalla Corte in passato (Alikaj e altri c. Italia, n. 47357/08, § 99, 29 marzo 2011, e Cestaro c. Italia, n. 6884/11, § 208, 7 aprile 2015).
nota 79 Paragrafo 261 della sentenza.
nota 80 La maggioranza limita quindi l’uso della confisca senza condanna ai casi in cui gli elementi del reato siano già stati accertati nel momento in cui il reato risulta prescritto, il che vieta altre indagini su tali elementi a partire da quel momento.
nota 81 Marguš c. Croazia [GC], n. 4455/10, § 120, CEDU 2014 (estratti).
nota 82 Non si tratta qui di soffermarsi sulle conseguenze della tesi della «condanna sostanziale» per il principio del ne bis in idem. A questo proposito rinvio semplicemente alla mia opinione separata allegata alla sentenza A e B c. Norvegia [GC], nn. 24130/11 e 29758/11, CEDU 2016.
nota 83 Vedere, tra altre, Cleve c. Germania, n. 48144/09, 15 gennaio 2015, e Sekanina c. Austria, 25 agosto 1993, serie A n. 266 A. Per inciso, la Corte costituzionale interpreta erroneamente la giurisprudenza della Corte quando sviluppa i suoi argomenti a favore di una dichiarazione sostanziale di colpevolezza. Ciò è palesemente dimostrato dall’uso che essa fa della sentenza Minelli c. Svizzera, 25 marzo 1983, Serie A n. 62, per difendere l’affermazione secondo cui «non è una questione di forma della sentenza, ma di sostanza (Corte costituzionale, § 6.2). Quello che la Corte afferma al paragrafo 37 della sentenza Minelli, è che anche nelle decisioni formali di assoluzione un giudice nazionale può violare la presunzione di innocenza formulando affermazioni sulla colpevolezza di un imputato. Ma se la Corte di Strasburgo fa riferimento a questo fenomeno per spiegare che è vietato, la Corte costituzionale descrive lo stesso fenomeno al fine di autorizzare i tribunali nazionali a perpetuare questa pratica. Non si tratta nemmeno di un’applicazione in malam partem di un principio, ma di una sua integrale sovversione.
nota 84 Paragrafo 6.2 del cons. in dir. della sentenza n. 49/2015 della Corte costituzionale.
nota 85 Paragrafo 7 del cons. in dir. della sentenza n. 49/2015 della Corte costituzionale.
nota 86 Paragrafo 7 del cons. in dir. della sentenza n. 49/2015 della Corte costituzionale.
nota 87 Paragrafo 6.2 del cons. in dir. della sentenza n. 348/2007 della Corte costituzionale.
nota 88 Rapporto esplicativo del Protocollo n. 14 alla Convenzione per la salvaguardia dei Diritti dell’Uomo e delle Libertà fondamentali, che modifica il sistema di controllo della Convenzione, § 68.
nota 89 Ibidem, § 40.
nota 90 Ibidem.
nota 91 Ibidem.
nota 92 Sul valore di precedente delle sentenze della Corte, si veda la mia opinione separata allegata alla sentenza Herrmann c. Germania [GC], n. 9300/07, 26 giugno 2012.
nota 93 Articolo 61 del regolamento della Corte.
nota 94 Sulla forza giuridica delle sentenze «pilota» e «quasi pilota», si vedano le mie opinioni separate allegate alle sentenze Vallianatos e altri c. Grecia [GC], nn. 29381/09 e 32684/09, CEDU 2013 (estratti), e Al-Dulimi e Montana Management Inc. c. Svizzera [GC], n. 809/08, CEDU 2016.
nota 95 Paragrafo 6.2 del cons. in dir. della sentenza n. 348/2007 della Corte costituzionale.
nota 96 Paragrafo 252 della sentenza. L’inserimento di questa frase può sembrare singolare, ma ha una spiegazione. La Corte voleva porre un principio prima di iniziare l’analisi del valore della sentenza Varvara nei successivi paragrafi 255 – 261. Il principio, che riguarda il «carattere vincolante» e «l’autorità interpretativa» di tutte le sentenze della Corte, è una risposta diretta alla sentenza n. 49/2015 della Corte costituzionale nonché un messaggio rivolto a tutte le corti supreme e costituzionali in Europa.
nota 97 Si veda la parte II (V. A. i.) infra a proposito del significato «dell’autorità interpretativa» della sentenza della Corte.
nota 98 Va osservato che la maggioranza non risolve il caso in esame basandosi sull’argomentazione del margine di apprezzamento, sebbene tale pratica sia diventata comune da qualche tempo. L’unico riferimento marginale al margine di apprezzamento nell’analisi della Corte si trova al paragrafo 293 e riguarda l’articolo 1 del Protocollo n. 1.
nota 99 Un minimo senso di decenza impedisce di appellarsi ancora al margine di apprezzamento per appellarsi all’articolo 7 della Convenzione, che garantisce, non dimentichiamolo, un diritto inderogabile.
nota 100 Come giustamente sottolinea F. Viganò, «L’accertamento della violazione presuppone, in altre parole, la valutazione della Corte di non riconoscere più alcun margine di apprezzamento da parte dello Stato (...) una volta che sia stata accertata una violazione, lo Stato soccombente non ha più alcun margine di apprezzamento da far valere agli occhi della Corte, se non forse sulle concrete modalità con le quali eseguire la sentenza medesima» («Convenzione europea (...)», sopra citata, p. 19). La sentenza Moreira Ferreira c. Portogallo (n. 2) [GC], n. 19867/12, CEDU 2017 (estratti), non modifica assolutamente tale questione, poiché le infelici conclusioni formulate dalla ristretta maggioranza sul merito si limitano alle circostanze molto specifiche della causa, mentre la prima sentenza Moreira Ferreira non era stata, sempre secondo la maggioranza, sufficientemente chiara in merito all’opportunità di riaprire il procedimento penale. In ogni caso, Moreira Ferreira (n. 2) riguarda una violazione dell’articolo 6, che costituisce una disposizione derogabile, e quindi non si applica certamente all’esecuzione delle sentenze relative al principio di legalità delle pene, che è inderogabile.
nota 101 In effetti, la stessa Corte costituzionale riconosce che il Consiglio d’Europa è una «realtà giuridica, funzionale e istituzionale» (paragrafo 6.1 dei cons. in dir. della sentenza n. 349/2007). Per quanto riguarda la struttura costituzionale e il modus operandi dell’ordinamento giuridico del Consiglio d’Europa, si veda la mia opinione separata allegata alla sentenza Muršic c. Croazia [GC], n. 7334/13, CEDU 2016. Il riconoscimento dell’esistenza di questo sistema giuridico è importante in quanto consente di leggere le disposizioni della Convenzione e la giurisprudenza della Corte alla luce dell’articolo 11 della Costituzione italiana.
nota 102 Come sarà dimostrato qui di seguito, il quinto criterio della Corte costituzionale contraddice le sue importanti sentenze n. 170/2013 e n. 210/2013.
nota 103 Si deve notare che questa stessa sentenza n. 49/2015 non spiega perché la sentenza Sud Fondi costituisca una giurisprudenza consolidata mentre lo stesso non vale per la sentenza Varvara. La Corte costituzionale non tenta di dimostrare che la sentenza Sud Fondi è più allineata con la giurisprudenza della Corte rispetto alla sentenza Varvara. Non sono stati presi in considerazione né la «creatività» della sentenza Sud Fondi, né il fatto che si tratta di una sentenza camerale che non è stata confermata dalla Grande Camera. È evidente che nessuno di questi fattori è stato preso in considerazione nella sentenza n. 239/2009, che è stata la prima a dire che la sentenza Sud Fondi determinava una evoluzione nel diritto italiano riguardante la natura penale della confisca.
nota 104 Maggio e altri, sopra citata.
nota 105 Agrati e altri, sopra citata.
nota 106 Paragrafo 5 del cons. in dir. della sentenza n. 184/2015 della Corte costituzionale.
nota 107 Sentenza n. 187/2015 della Corte costituzionale (che si limita a dichiarare che la sentenza Varvara «non è l’espressione della giurisprudenza consolidata della Corte di Strasburgo»).
nota 108 Si veda il paragrafo 8 del cons. in dir. della sentenza n. 36/2016 della Corte costituzionale, che indica solo che «dalla giurisprudenza europea consolidata deriva il principio di diritto secondo cui (...)», che cita tre cause contro l’Italia.
nota 109 Paragrafi 1, 4 e 6.1 del cons. in dir. della sentenza n. 102/2016 della Corte costituzionale. Questa sentenza è citata nella sentenza n. 43/2018.
nota 110 Si veda il paragrafo 4 del cons. in dir. della sentenza n. 200/2016 della Corte costituzionale, che osserva soltanto che «la Grande Camera ha consolidato la giurisprudenza europea relativamente al principio ne bis in idem da quando ha risolto un «conflitto tra sezioni della Corte europea dei diritti dell’uomo».

nota 111 Paragrafo 5 del cons. in dir. della sentenza n. 43/2018 della Corte costituzionale. Nonostante «l’innovazione» del principio enunciato nella sentenza A. e B. c. Norvegia (GC), che contraddice la precedente giurisprudenza della Corte, compresa la giurisprudenza contro l’Italia, come la sentenza Grande Stevens e altri c. Italia, la Corte costituzionale ha ordinato al giudice a quo di tener conto della sentenza della Grande Camera.

nota 112 Paragrafo 4.1 del cons. in dir. della sentenza n. 166/2017 della Corte costituzionale.

nota 113 D. Galliani, «Sul mestiere del giudice, tra Costituzione e Convenzione», in Consulta online, 23 marzo 2018, p. 50.

nota 114 L’interpretazione dovrebbe rientrare «nei limiti permessi dal testo normativo» (paragrafo 6.2 del cons. in dir. della sentenza n. 349/2007 e paragrafo 3 del cons. in dir. della sentenza n. 239/2009), «secondo la lettura che ne dà la Corte di Strasburgo» (paragrafo 6 del cons. in dir. della sentenza n. 311/2009). A proposito di questo metodo interpretativo, si vedano V. Zagrebelsky e altri, «Manuale dei diritti fondamentali in Europa», Bologna: Il Mulino, 2016; E. Malfatti, «L’interpretazione conforme nel «seguito» alle sentenze di condanna della Corte di Strasburgo», in Scritti in onore di G. Silvestre, II, Torino: Giappichelli, 2016; I. Rivera, «L’obbligo di interpretazione conforme alla CEDU e i controlimiti del diritto convenzionale vivente», in Federalismi.it, 19/2015; B. Randazzo, «Interpretazione delle sentenze della Corte europea dei diritti ai fini dell’esecuzione (giudiziaria) e interpretazione della sua giurisprudenza ai fini dell’applicazione della CEDU», in Rivista AIC 2/2015; E. Lamarque, «The Italian courts and interpretation in conformity with the Constitution, EU law and the ECHR», in Rivista AIC, 4/2012; V. Marzuillo, «Giurisprudenza della Corte di Strasburgo e interpretazione conforme delle norme interne», in F. Del Canto e E. Rossi, E. Sciso, «Il principio dell’interpretazione conforme alla Convenzione europea dei diritti dell’Uomo e la confisca per la lottizzazione abusiva», in Rivista di diritto internazionale, 1/2010, 131.

nota 115 Osservazioni del Governo dinanzi alla Grande Camera.

nota 116 Mi sembra che una ricerca nella giurisprudenza della Corte sui vari tipi di pena (come la confisca) inflitta in assenza di una condanna penale metterebbe in evidenza almeno quattro gruppi di cause: decisioni di confisca e misure simili pronunciate nei confronti di terzi nell’ambito di un procedimento penale (ad esempio, AGOSI c. Regno Unito, 24 ottobre 1986, § 66, serie A n. 108, e Air Canada c. Regno Unito, 5 maggio 1995, §§ 29-48, serie A n. 316 A); decisioni di confisca e misure simili pronunciate al di fuori di qualsiasi procedimento penale, in particolare misure preventive nei confronti di persone i cui beni sono presumibilmente di origine illecita (ad esempio, Riela e altri c. Italia (dec.), n. 52439/99, 4 settembre 2001, e Butler c. Regno Unito (dec.), n. 41661/98, 27 giugno 2002); giurisdizione amministrativa che infligge una sanzione amministrativa nonostante nell’ambito di un procedimento penale sia stata emessa una decisione di assoluzione o di non luogo (ad esempio, Vanjak c. Croazia, n. 29889/04, §§ 69-72, 14 gennaio 2010, Šikic c. Croazia, n. 9143/08, §§ 54-56, 15 luglio 2010, e Kapetanios e altri c. Grecia, nn. 3453/12 e altri 2, § 88, 30 aprile 2015); e pronuncia da parte di un giudice penale di decisioni di confisca nonostante nell’ambito di un procedimento penale sia stata emessa una decisione di assoluzione o di non luogo (ad esempio, Saliba c. Malta (dec.), n. 4251/02, 23 novembre 2004, Geerings c. Paesi Bassi, n. 30810/03, 1o marzo 2007, e Paraponiaris, sopra citata). Su questa giurisprudenza, si veda A. Maugeri, «La tutela della proprietà nella CEDU e la giurisprudenza della Corte europea in tema di confisca», in M. Montagna (org), Sequestro e confisca, Torino: Giappichelli editore, 2017.

nota 117 Sud Fondi, sopra citata.

nota 118 L’affermazione del paragrafo 242 è formulata in termini generali e non è legata alle circostanze del caso di specie. L’affermazione analoga contenuta nel paragrafo 246, che riguarda «le presenti cause», deve perciò essere considerata come un’applicazione al caso di specie del principio enunciato al paragrafo 242.

nota 119 Paragrafo 244 della sentenza. Come se si trattasse di una sorta di consolazione per una evidente omissione, la Corte osserva poi, nel paragrafo 245, che «i tribunali interni hanno accettato tale argomentazione», ossia la condizione dell’elemento soggettivo e il principio della responsabilità soggettiva nel diritto penale, argomentazione che, tuttavia, non cambia in alcun modo il fatto che la Corte non giustifica le affermazioni contraddittorie che ha fatto nei paragrafi 242 e 243 della sentenza.

nota 120 Armani Da Silva c. Regno Unito [GC], n. 5878/08, CEDU 2016, sulla giustificazione della politica della polizia che consiste nello sparare per uccidere nell’ambito di azioni antiterroristiche e sull’applicazione di un criterio soggettivo che privilegia l’interesse della polizia per giustificare la legittima difesa putativa in favore degli agenti di polizia.

nota 121 Ibrahim e altri c. Regno Unito [GC], nn. 50541/08 e altri 3, CEDU 2016, riguardante il diniego, senza alcun motivo imperioso, del diritto di accesso a un avvocato durante il primo interrogatorio del sospettato al posto di polizia, e poi l’utilizzo e l’esame durante il processo degli elementi di prova a carico che ne derivavano, e la mia opinione separata nella sentenza A e B c. Norvegia, sopra citata, sulla retrocessione della garanzia ne bis in idem al rango di un diritto fluido, rigidamente interpretato, in poche parole illusorio.

nota 122 Hassan c. Regno Unito [GC], n. 29750/09, CEDU 2014, sulla pratica dell’internamento in assenza di deroghe ai sensi dell’articolo 15, e la mia opinione separata nella causa Hutchinson, sopra citata, sull’assenza ostinata di un qualsivoglia meccanismo di liberazione condizionale per i condannati alla pena dell’ergastolo senza alcuna prospettiva di liberazione.

nota 123 Si vedano le mie opinioni separate nella causa S.J. c. Belgio (cancellazione) [GC], n. 70055/10, 19 marzo 2015, riguardante l’implacabile e sfrontata politica di espulsione dei malati stranieri in fin di vita, e Abdullahi Elmi e Aweys Abubakar c. Malta, nn. 25794/13 e 28151/13, 22 novembre 2016, riguardante la politica di detenzione disumana dei richiedenti asilo e dei migranti irregolari. A mio parere, la sentenza emessa nella causa Paposhvili c. Belgio [GC], n. 41738/10, CEDU 2016, non risponde sufficientemente alle preoccupazioni che ho manifestato nella opinione da me espressa in S.J. c. Belgio. Ritorneremo sulla questione in un’altra occasione.

nota 124 Naït-Liman c. Svizzera [GC], n. 51357/07, 15 marzo 2018, sul rifiuto del forum necessitatis o del foro internazionale in materia civile nei confronti di un rifugiato che aveva adito un giudice svizzero presentando una domanda di riparazione, in ambito civile, per i danni derivanti dalla tortura che affermava di avere subito in uno Stato terzo, la Tunisia; e Al Adsani c. Regno Unito [GC], n. 35763/97, CEDU 2001 XI, e Jones e altri c. Regno Unito, nn. 34356/06 e 40528/06, CEDU 2014, riguardanti la concessione di una immunità rispettivamente a uno Stato e ad agenti di Stati esteri contro i quali era stata intentata azione civile per atti di tortura.

nota 125 È opportuno osservare che, in questo contesto, né Paraponiaris, sopra citata, né Geerings, sopra citata, vengono menzionate, e ancor meno discusse.

nota 126 Paragrafo 261 della sentenza.

nota 127 Paragrafi 317 e 318 della sentenza.

nota 128 Sentenze nn. 93/2010, 135/2014, 109/2015 della Corte costituzionale.

nota 129 Sentenza n. 371/2009 della Corte costituzionale.

nota 130 Sentenze nn. 184/2015 e 36/2016 della Corte costituzionale.

nota 131 Sentenza n. 113/2011della Corte costituzionale.

nota 132 Sentenza n. 210/2013 della Corte costituzionale.

nota 133 Sentenza n. 234/2015 della Corte costituzionale.

nota 134 Sentenza n. 279/2013 della Corte costituzionale.

nota 135 Sentenza n. 143/2013 della Corte costituzionale.

nota 136 Sentenze nn. 78/2012, 170/2013, 191/2014 e 260/2015 della Corte costituzionale.

nota 137 Sentenza n. 254/2011 della Corte costituzionale.

nota 138 Sentenza n. 202/2013 della Corte costituzionale.

nota 139 Sentenza n. 146/2015 della Corte costituzionale.

nota 140 Sentenza n. 39/2008 della Corte costituzionale.

nota 141 Sentenza n. 229/2015 della Corte costituzionale.

nota 142 Sentenza n. 84/2016 della Corte costituzionale.

nota 143 Sentenze nn. 187/2010, 329/2011, 40/2013 e 22/2015 della Corte costituzionale.

nota 144 Sentenza n. 178/2015 della Corte costituzionale.

nota 145 Sentenze nn. 348 e 349/2007, 181/2011, 338/2011 e 187/2014 della Corte costituzionale.

nota 146 Sentenze nn. 313/2013 e 115/2014 della Corte costituzionale.

nota 147 M. Cartabia, Of Bridges and walls: the «Italian» style of constitutional adjudication, Bled, 23 giugno 2016, p. 12 (ma l’autore si riferisce anche alle sentenze n. 264/2012 e n. 49/2015 come esempi della «differenza e [dell’]originalità» della giurisprudenza costituzionale italiana); si veda anche T. Groppi, «La jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme dans les décisions de la Cour Constitutionnelle italienne, une recherche empirique», in L. Burgorgue-Larsen (ed.), Les défis de l’interprétation et de l’application des droits de l’homme, de l’ouverture au dialogue, Parigi: Pedone, 2017; E. Sciso, «The Italian Constitutional Court and the Impact of the European Convention of Human Rights in Italy», in Judging Human Rights - Courts of General Jurisdiction as Human Rights Courts, 2017, Month 1, 1-15; L. Mezzetti, «Human rights between Supreme Court, Constitutional Court and Supranational Court: the Italian experience» (2016) 52 IUS Gentium 29; e M. D’Amico, «Il rilievo della CEDU nel «diritto vivente»: in particolare, il segno lasciato dalla giurisprudenza «convenzionale» nella giurisprudenza costituzionale», in L. D’Andrea et al., Crisi dello Stato nazionale, dialogo intergiurisprudenziale, tutela dei diritti fondamentali, Torino: Giappichelli, 2015.

nota 148 Sul dialogo tra la Corte e le corti supreme e costituzionali delle Parti contraenti, si veda B. Peters, «The Rule of Law Effects of Dialogues between National Courts and Strasbourg: An Outline», in A. Nollkaemper e M. Kanetake (ed.) The rule of law at the national and international levels: contestations and deference, Oxford: Hart, 2016; AAVV, «Dialogando sui diritti. Corte di Cassazione e CEDU a confronto», Napoli: EGEA Editore, 2016; D. Russo, «La ‘confisca in assenza di condanna’ tra principio di legalità e tutela dei diritti fondamentali: un nuovo capitolo del dialogo tra le Corti», in Osservatorio sulle fonti, aprile 2015; A. Baraggia, «La tutela dei diritti in Europa nel dialogo tra corti: ‘epifanie’ di una unione dai tratti ancora indefiniti», in Rivista AIC, 2/2015; R. Conti, «Costituzione e diritti fondamentali: una partita da giocare alla pari», in R. Cosio e R. Foglia (ed.), Il diritto europeo nel dialogo delle Corti, Milano: Giuffrè, 2013; G. Civello, «Il ‘dialogo’ fra le quattro corti: dalla sentenza ‘Varvara’ della CEDU (2013) alla sentenza ‘Taricco’ della CGUE (2015)» Archivio Penale, 2015, n. 3; A. Ruggeri, «‘Dialogo’ tra le corti e tecniche decisorie, a tutela dei diritti fondamentali», in www.federalismi.it, 24/2013; G. Martinico, «Is the European Convention going to be «Supreme»? A comparative-constitutional overview of ECHR and EU law before national courts» (2012) 23 EJIL 415; Popelier et al. (ed.), Human Rights Protection in the European Legal Order: «The Interaction between the European and the National Courts», Cambridge: Intersentia, 2011; O. Pollicino e G. Martinico, «The National Judicial Treatment of the ECHR and EU laws. A Constitutional Comparative Perspective», Groningen: Europa Law, 2010; M. Cartabia, «Europe and Rights: Taking dialogue seriously» (2009) European Constitutional Law Review 5; Fontanelli et al., «Shaping Rule of Law through Dialogue, International and Supranational Experiences», Groningen: Europa Law, 2009; W. Sadursky, «Partnering with Strasbourg: Constitutionalisation of the European Court of Human Rights, the Accession of Central and East European States to the Council of Europe, and the Idea of Pilot Judgments» (2009) 3 Human Rights Law Review 397; H. Keller and A. Stone-Sweet, «A Europe of Rights, The Impact of the ECHR on National Legal Systems», Oxford: Oxford University Press, 2008; G. Ferrari, «Corti nazionali e corti europee», Napoli: ESI, 2007; L. Montanari, «I diritti dell’uomo nell’area europea tra fonti internazionali e fonti interne», Torino: Giappichelli, 2002. Sull’abuso della nozione di «dialogo» in questo contesto, che rinvia in realtà a una actio finium regundorum tra le giurisdizioni interessate, si veda R. Bin, «L’interpretazione conforme. Due o tre cose che so di lei» Rivista AIC, 1/2015, e De Vergottini, «Oltre il dialogo tra le corti», Bologna: Il Mulino, 2010.

nota 149 Su questa legge e sul suo impatto sul sistema della Convenzione, si veda il mio articolo «Plaidoyer for the European Court of Human Rights» (2018) European Human Rights Law Review, Issue 2, 119-133; A. Guazzarotti, «La Russia e la CEDU: I controlimiti visti da Mosca», in (2016) Quaderni costituzionali 383; C. Filippini, «La Russia e la CEDU: l’obiezione della Corte costituzionale all’esecuzione delle sentenze di Strasburgo», in (2016) Quaderni costituzionali 386; e A. De Gregorio, «Russia, Il confronto tra la corte costituzionale e la Corte europea per i diritti dell’uomo tra chiusure e segnali di distensione», in Federalismi Focus Human Rights, 27 luglio 2016.

nota 150 Corte costituzionale di Russia n. 21-P/2015 del 14 luglio 2015.

nota 151 Su questa visione, si veda la mia opinione separata nella causa Al-Dulimi e Montana Management Inc., sopra citata.

nota 152 Si veda la mia opinione separata in Fabris, sopra citata.

nota 153 Carbonara e Ventura c. Italia, n. 24638/94, § 68, CEDU 2000 VI, Streletz, Kessler e Krenz c. Germania [GC], nn. 34044/96 e altri 2, § 49, CEDU 2001 II, e Storck c. Germania, 61603/00, § 93, CEDU 2005 V.

nota 154 Scordino c. Italia (n. 1) [GC], n. 36813/97, § 191, CEDU 2006 V, e Daddi c. Italia (dec.), n. 15476/09, 2 giugno 2009.

nota 155 Conferenza di altro livello sul futuro della Corte europea dei diritti dell’uomo, Dichiarazione di Brighton, 20 aprile 2012, paragrafi 7 e 9.

nota 156 Verein gegen Tierfabriken Schweiz (VgT) c. Svizzera (n. 2) [GC], n. 32772/02, § 85, CEDU 2009.

nota 157Sulla necessità di una motivazione di principio nelle sentenze della Corte, diversa dal suo approccio talvolta deplorevolmente casuistico, si veda anche la mia opinione separata in Centro di risorse giuridiche in nome di Valentin Câmpeanu c. Romania [GC], n. 47848/08, CEDU 2014.

nota 158 Irlanda c. Regno Unito, 18 gennaio 1978, § 154, serie A n. 25.

nota 159 Paragrafo 252 della presente sentenza.

nota 160 Ibidem.

nota 161 La Corte ha già implicitamente espresso questo punto di vista in diverse occasioni, come nella causa Opuz c. Turchia, n. 33401/02, § 163, CEDU 2009. Anche molti presidenti della Corte hanno espresso questo principio a titolo extragiudiziale. Ad esempio, nel «Memorandum del Presidente della Corte europea dei diritti dell’uomo agli Stati in vista della Conferenza di Interlaken» del 3 luglio 2009, l’allora presidente della Corte ha sottolineato questa idea: «Non è più accettabile che uno Stato non tragga quanto prima le conseguenze da una sentenza che constata una violazione della Convenzione da parte di un altro Stato quando il suo ordinamento giuridico presenta lo stesso problema. L’autorità della cosa interpretata dalla Corte va al di là dell’autorità della res judicata in senso stretto. Tale evoluzione andrà di pari passo con l’«effetto diretto» della Convenzione nel diritto interno e con la sua appropriazione da parte degli Stati.». Questo principio è confermato anche dal Parere sull’esecuzione delle sentenze della Corte europea dei diritti dell’uomo, adottato dalla Commissione di Venezia nella sua 53a sessione plenaria, 2002, paragrafo 32. È stata anche utilizzata la nozione di effetto de facto erga omnes delle sentenze emesse dalla Corte di Strasburgo (si veda la prefazione del presidente Costa al Rapporto annuale 2008 della Corte europea dei diritti dell’uomo, 2009, e D. Spielmann, «Jurisprudence of the European Court of Human Rights and the Constitutional Systems of Europe» in Rosenfeld e Sajó (ed), The Oxford Handbook of Comparative Constitutional Law, Oxford: Oxford University Press, 2012, Capitolo 59, p. 1243).

nota 162 Conferenza di alto livello sul futuro della Corte europea dei diritti dell’uomo, Dichiarazione di d’Interlaken, 19 febbraio 2010. Rilevo che la dichiarazione si riferisce alla «sentenza» della Corte al singolare e non a una pluralità di sentenze da cui potrebbe essere stabilito un principio giuridico.

nota 163 Dichiarazione di Brighton, sopra citata, paragrafo 18.

nota 164 Dichiarazione di Brighton, sopra citata, paragrafo 26.

nota 165 Dichiarazione di Brighton, sopra citata, paragrafo 29 a) i).

nota 166 Partito comunista unificato di Turchia e altri c. Turchia, 30 gennaio 1998, §§ 27 e segg., Recueil des arrêts et décisions 1998 I.

nota 167 Si veda la mia opinione separata in Fabris, sopra citata.

nota 168 Loizidou c. Turchia (eccezioni preliminari), 23 marzo 1995, § 75, serie A n. 310; si veda anche il parere della Corte sulla riforma del sistema di controllo della Convenzione, 4 settembre 1992, paragrafo I (5).

nota 169 In Demicoli c. Malta, 27 agosto 1991, serie A n. 210, la Corte ha concluso che vi era stata violazione dell’articolo 6 § 1 della Convenzione da parte dell’articolo 11 della Costituzione maltese che accordava alla Camera dei rappresentanti la competenza a giudicare sul reato di violazione dei privilegi. Malta ha modificato la sua Costituzione dopo la pronuncia della sentenza. Sul seguito dato a questa causa, si veda il mio articolo «Plaidoyer for the European Court of Human Rights», sopra citato.

nota 170 Dopo Open Door e Dublin Well Woman c. Irlanda, 29 ottobre 1992, serie A n. 246 A, l’Irlanda ha modificato la sua Costituzione. Sul seguito dato a questa causa, si veda il mio articolo «Plaidoyer for the European Court of Human Rights», sopra citato.

nota 171 In Sejdic e Finci c. Bosnia-Erzegovina [GC], nn. 27996/06 e 34836/06, CEDU 2009, la Corte ha criticato l’impossibilità per i ricorrenti, in virtù della Costituzione, di candidarsi alle elezioni per la Camera dei popoli e per la presidenza dello Stato in ragione della loro rispettiva origine rom ed ebrea.

nota 172 In Anchugov e Gladkov c. Russia, nn. 11157/04 e 15162/05, 4 luglio 2013, la Corte ha censurato l’articolo 32 § 3 della Costituzione russa che vietava ai detenuti condannati di votare.

nota 173 In Baka c. Ungheria [GC], n. 20261/12, CEDU 2016, la Corte ha concluso che vi era stata violazione dell’articolo 6 § 1 della Convenzione in quanto l’articolo 11 § 2 delle disposizioni transitorie della Legge fondamentale del 31 dicembre 2011 aveva comportato per il ricorrente la cessazione anticipata del suo mandato di presidente della Corte suprema e questa disposizione costituzionale ad hoc, ad hominem non era stata esaminata, e non poteva esserlo, da un tribunale ordinario o da altro organo che esercitava funzioni giudiziarie.

nota 174 In termini pratici, come affermato da un alto funzionario del Consiglio d’Europa, «quando (...) controlla l’esecuzione delle sentenze della Corte europea dei diritti dell’uomo, il Comitato dei Ministri non tiene mai conto del carattere monistico o dualistico dello Stato, né del fatto che lo Stato abbia o meno recepito le disposizioni della Convenzione europea nel proprio diritto interno» (A.). Drzemczewski, «Les faux débats entre monisme et dualisme - droit international et droit français: l’exemple du contentieux des droits de l’homme» 1998 (51) Boletim da sociedade brasileira de direito internacional, 100; sottolineato nell’originale).

nota 175 Sulla protezione a vari livelli dei diritti dell’uomo in Europa e la creazione di uno jus commune europeaum dei diritti fondamentali, si vedano B. Randazzo, «La tutela dei diritti fondamentali tra CEDU e Costituzione», Milano: Giuffrè, 2017, e «Giustizia costituzionale sovranazionale. La Corte europea dei diritti dell’uomo», Milano: Giuffrè, 2012; G. Amato e B. Barbisan, «Corte costituzionale e Corti europee. Fra diversità nazionali e visione comune», Bologna: Il Mulino, 2016; R. Conti, «Il sistema multilivello e l’interazione tra ordinamento interno e fonti sovranazionali», in Questione Giustizia, 4/2016; C. Padula (ed.), «La Corte europea dei diritti dell’uomo: quarto grado di giudizio o seconda Corte costituzionale?», Napoli: Editoriale Scientifica, 2016; G. Martinico, «Constitutionalism, Resistance and Openness: Comparative law Reflections on Constitutionalism in Postnational Governance» (2016) 35 Yearbook of European Law 318; S. Sonelli, «La Cedu nel quadro di una tutela multilivello dei diritti e il suo impatto sul diritto italiano: direttrici di un dibattito», in S. Sonelli (ed.), «La Convenzione europea dei diritti dell’uomo e l’ordinamento italiano. Problematiche attuali e prospettive per il futuro», Torino: Giappichelli, 2015; E. Malfatti, «I ‘livelli’ di tutela dei diritti fondamentali nella dimensione europea», Torino: Giappichelli; S. Gambino, «Vantaggi e limiti della protezione multilevel dei diritti e delle libertà fondamentali, fra diritto dell’Unione, convenzioni internazionali e costituzioni nazionali», in Forum di Quaderni costituzionali, 11 gennaio 2015; M. Cartabia, «La tutela multilivello...», in Fundamental Rights and the Relationship among the Court of Justice, the National Supreme Courts and the Strasbourg Court, 50o anniversaire de l’arrêt Van Gend en Loos: 1963-2013: actes du colloque, Luxembourg, 13 mai 2013, Lussemburgo, 2013, 155-168; e «L’universalità dei diritti umani nell’età dei «nuovi diritti»» (2009), Quaderni costituzionali 537; E. Lamarque, «Le relazioni tra l’ordinamento nazionale, supranazionale e internazionale nella tutela dei diritti», in Diritto pubblico 3/2013; L. Cassetti (ed.), «Diritti, principi e garanzie sotto la lente dei giudici di Strasburgo», Napoli: Jovene, 2012; L. Montanari, «La difficile definizione dei rapporti con la CEDU alla luce del nuovo art. 117 della Costituzione: un confronto con Francia e Regno Unito», in Diritto Pubblico Comparato ed Europeo, I/2008; G. Zagrebelsky, Corti costituzionali e diritti universali», in Rivista trimestrale di diritto pubblico, 2/2006; e G. Silvestri, «Verso uno jus commune europeaum dei diritti fondamentali» (2006) Quaderni costituzionali 7.

nota 176 Baka, sopra citata.

nota 177 Si veda la mia opinione separata in Muršic, sopra citata.

nota 178 Si veda la sentenza n. 113/2011 della Corte costituzionale sulla riapertura di un procedimento penale a seguito di una constatazione definitiva di violazione dell’articolo 6 da parte della Corte. Questa sentenza di principio è particolarmente lodevole in quanto la Consulta si è mostrata pronta a capovolgere la sentenza n. 129/2008 che aveva emesso poco tempo prima. Riguardo queste sentenze, si vedano, tra altri, G. Grasso e F. Giuffrida, «L’incidenza sul giudicato interno delle sentenze della Corte Europea che accertano violazioni attinenti al diritto penale sostanziale», in DPC, 25 maggio 2015; A. Cerruti, «Considerazioni in margine alla sent. N. 113/2011: esiste una «necessità di integrazione» tra ordinamento interno e sistema convenzionale?», in Giurisprudenza italiana, 1/2012; «Gli effetti dei giudicati ‘europei’ sul giudicato italiano dopo la sentenza n. 113/2011 della Corte Costituzionale, Tavola rotonda con contributi di G. Canzio, R. Kostoris, A. Ruggeri», Rivista AIC 2/2011; R. Greco, «Dialogo tra Corti ed effetti nell’ordinamento interno. Le implicazioni della sentenza della Corte costituzionale del 7 aprile 2011, n. 113» e T. Guarnier, «Un ulteriore passo verso l’integrazione CEDU: il giudice nazionale come giudice comune della Convenzione?», entrambi in Consulta online, 10 novembre 2011.

nota 179 Scoppola c. Italia (n. 2) [GC], n. 10249/03, 17 settembre 2009.

nota 180 Paragrafo 7.2 del cons. in dir. della sentenza n. 210/2013 della Corte costituzionale. Riguardo questa sentenza, si vedano, tra altri, N. Perlo, «L’attribution des effets erga omnes aux arrêts de la Cour européenne des droits de l’homme en Italie: la révolution est en marche» (2015) Revue française de droit constitutionnel, 887; e E. Lamarque e F. Viganò, «Sulle ricadute interne della sentenza Scoppola, Ovvero: sul gioco di squadra tra Cassazione e Corte costituzionale nell’adeguamento del nostro ordinamento alle sentenze di Strasburgo (Nota a C. Cost. n. 210/2013)», in Giurisprudenza italiana, n. 2/2014.

nota 181 Paragrafo 4.4 della sentenza n. 170/213 della Corte costituzionale, che si riferisce a sentenze pronunciate contro la Francia, la Grecia e il Regno Unito: «Anche se non sono state pronunciate contro l’Italia, le ultime sentenze citate contengono affermazioni generali che la Corte europea stessa considera applicabili al di là della causa in esame e che la presente Corte considera vincolanti per l’ordinamento giuridico italiano».

nota 182 Sentenze della Corte costituzionale nn. 404/88, 278/92 e 388/99.

nota 183 Gaio, Institutiones, Commentarius Primus, 1 De Iure Civili et Naturali, 1.1: «Tutti i popoli governati da leggi o consuetudini si valgono di un diritto in parte proprio e in parte comune a tutti gli uomini; perché il diritto che ogni popolo si è stabilito da sé, è specificatamente proprio di quel popolo e si chiama diritto civile, cioè diritto proprio della civitas; ma in verità il diritto che la ragione naturale ha stabilito tra tutti gli uomini viene osservato nello stesso modo presso tutti i popoli e viene chiamato diritto delle genti, nel senso di diritto del quale tutte le genti si valgono. Così il popolo romano si vale in parte di un diritto che gli è proprio, in parte di un diritto comune a tutti gli uomini.»

nota 184 G. Raimondi, «La Convenzione europea dei diritti dell’uomo e le corti costituzionali e supreme europee», Forum di Quaderni costituzionali, 24 marzo 2018, p. 10: «la conformità alla costituzione di una determinata disposizione legislativa non ne garantisce la conformità alla Convenzione, le cui esigenze, in certi casi, possono essere più elevate di quelle della costituzione nazionale».

nota 185 Si veda la mia opinione separata in Hutchinson, sopra citata.

nota 186 Nel caso in cui la camera accerti che vi è stata violazione e la sua sentenza divenga definitiva o nel caso in cui la Grande Camera decida dopo essersi dichiarata incompetente.

nota 187 Nel caso in cui la Grande Camera accerti che vi è stata violazione dopo una sentenza camerale.

nota 188 Per riprendere le parole usate da Lord Rodger nella causa AF v. Secretary of State for Home Department and Another (2009) UKHL 28, § 98.

nota 189 Si veda la seconda questione sollevata nella sentenza n. 24/2017 della Corte costituzionale.

nota 190Si veda la terza questione sollevata nella sentenza n. 24/2017 della Corte costituzionale.

nota 191 Si veda la nota a piè di pagina 67 supra.

nota 192 Corte di giustizia dell’Unione europea, Grande Camera, 5 dicembre 2017, C-42/17. Per una introduzione a questa sentenza si veda Bassini e Pollicino, «Defusing the Taricco bomb through fostering constitutional tolerance: all roads lead to Rome», in verfassungsblog.de.

nota 193 Sentenza n. 388/1999 della Corte costituzionale.

nota 194 In effetti, anche il diritto internazionale in materia di confisca senza condanna è contrario a tale estensione, come dimostra la ricerca della Corte (punti 139-146 e 150 della presente sentenza). In tutti i casi di confisca senza condanna, i reati elencati nei documenti internazionali citati sono molto più gravi del reato di lottizzazione abusiva.

nota 195 La Corte ha dato una indicazione su questa preminenza nella sentenza Parrillo c. Italia [GC], n. 46470/11, §§ 98-99, CEDU 2015.

nota 196 A tale riguardo, non vi è alcuna differenza tra la Convenzione e la Carta dei diritti fondamentali. Recentemente la Corte di giustizia, nella causa C-42/17 sopra citata, ha ricordato anche gli obblighi dei giudici italiani in quanto giudici ordinari della Carta dei diritti fondamentali e, in generale, del diritto dell’Unione europea. Non è questa la sede adatta per discutere dell’enigmatico obiter dictum contenuto nei paragrafi 5.1 e 5.2 nella parte in diritto della sentenza della Corte Costituzionale n. 269 emessa nel 2017, che tratta del rapporto tra la Corte costituzionale e i giudici ordinari nell’applicazione della Carta. La sua compatibilità con la sentenza emessa dalla Corte di Giustizia (Grande Camera) 22 giugno 2010 nella causa Melki e Abdeli, C-188 e 189/10, è una questione aperta alla discussione. In ogni caso, questo obiter dictum non è certamente sufficiente a modificare la posizione costante della Corte sulla natura del meccanismo di controllo della costituzionalità in Italia (Parrillo, sopra citata, §§ 101-104).

nota 197 Nonostante le sue caratteristiche particolari, il meccanismo consultivo del Protocollo n. 16 non farebbe che rafforzare tale costituzionalizzazione.

nota 198 Si vedano le «Spiegazioni relative alla Carte dei diritti fondamentali», 14 dicembre 2017, 2007/C 303/02: «Il l riferimento alla CEDU riguarda sia la Convenzione che i relativi protocolli. Il significato e la portata dei diritti garantiti sono determinati non solo dal testo di questi strumenti, ma anche dalla giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell’uomo e dalla Corte di giustizia dell’Unione europea.» Si veda anche la mia opinione separata in Al-Dulimi e Montana Management Inc, sopra citata.

nota 199 Sud Fondi, sopra citata.

nota 200 Paragrafo 252 della presente sentenza.

nota 201 La Corte costituzionale ha già fornito in passato degli esempi importanti della sua capacità di sviluppare la propria giurisprudenza in modo da rimanere dalla parte dei diritti umani, come quando ha cambiato posizione tra la sentenza n. 129/2008 e la sentenza n. 113/2011.

nota 202 «Reticenza» è il termine utilizzato dalla Corte stessa per definire la reazione della Corte costituzionale alla sentenza Maggio e altri, sopra citata (Documento preparatorio al seminario, «La mise en œuvre des arrêts de la Cour européenne des droits de l’homme: une responsabilité judiciaire partagée?», Corte europea dei diritti dell’uomo, 2014). Sulla pressione politica recentemente esercitata sulla Corte, si vedano P. Leach e A. Donald, «A Wolf in Sheep’s Clothing: Why the Draft Copenhagen Declaration Must be Rewritten», EJIL: Talk!, 21 febbraio 2018; e «Copenhagen: Keeping on Keeping on. A Reply to Mikael Rask Madsen and Jonas Christoffersen on the Draft Copenhagen Declaration», EJIL: Talk!, 24 febbraio 2018; e A. Follesdal e G. Ulfstein, «The Draft Copenhagen Declaration: Whose Responsibility and Dialogue?», EJIL: Talk!, 22 febbraio 2018.

nota 203 F. Viganò, «La Consulta e la tela di Penelope (...)», sopra citata, p. 334.

nota 1 Sud Fondi srl e altri c. Italia (dec.), n. 75909/01, 30 agosto 2007.

nota 2 Rileviamo che il termine «sanzione» è alquanto ambiguo. Esso può riguardare il castigo di una persona autore di un atto biasimevole, ma anche una semplice reazione ad una situazione illegale. A quanto pare, è in quest’ultimo senso che i giudici interni intendono il termine.

nota 3 Sud Fondi srl e altri c. Italia, n. 75909/01, 20 gennaio 2009.

nota 4 Ci rincresce che l’esposizione del diritto interno pertinente, in particolare nel paragrafo 121 della sentenza, non presti maggiore attenzione a tali mutamenti.

nota 5 Varvara c. Italia, n. 17475/09, 29 ottobre 2013.

nota 6 Constatiamo che la versione originale francese utilizza un’espressione ampia, mentre la traduzione inglese utilizza un’espressione più stretta.

nota 7 Il secondo malinteso riguarda l’autorità delle sentenze della Corte (§ 7 della sentenza della Corte costituzionale).

nota 8 Teniamo a far osservare che la confisca nella legislazione urbanistica italiana è alquanto diversa dalla confisca in altri campi del diritto (ad esempio il riciclaggio di denaro). Si veda § 22 infra.

nota 9 Osserviamo che, nel paragrafo 121 della sentenza, si fa riferimento a due sentenze della Corte di cassazione (n. 39078 del 2009 e n. 5857 del 2011), secondo le quali la confisca non è di natura «punitiva», e a una sentenza dello stesso organo giudiziario (n. 21125 del 2007), secondo la quale la funzione principale della confisca è quella di deterrente. Ora, le prime due sentenze richiamano la natura «punitiva» ai sensi dell’articolo 7 della Convenzione, seguendo la giurisprudenza della nostra Corte. Quanto alla terza sentenza, precedente alla decisione della Corte nella causa Sud Fondi, essa parla di un «elemento deterrente importante», senza tuttavia ricollegarlo ad una qualsivoglia natura punitiva della misura. Occorre aggiungere che la deterrenza non è solo una prerogativa delle pene. Per quanto ci riguarda, noi attribuiamo maggiore importanza al fatto che, in altre decisioni, successive alle sentenze Sud Fondi e Varvara e menzionate nello stesso paragrafo, la Corte costituzionale così come la Corte di cassazione abbiano confermato che la misura di confisca in questione doveva essere qualificata come «sanzione amministrativa» (Corte costituzionale, n. 49 del 2015; Corte di cassazione, n. 42741 del 2008, e n. 4880 (Sezioni Unite) del 2015).

nota 10 Per questo stesso motivo, riteniamo che sia forse alquanto fuorviante fare riferimento, nella parte della sentenza dedicata alle fonti pertinenti di diritto internazionale e di diritto dell’Unione europea, a strumenti consacrati alla confisca in campi che niente hanno a che vedere con la tutela dell’ambiente né con la lottizzazione abusiva.


DATA DI VALIDITÀ: La data dell'ultimo controllo di validità dei testi è giovedì 02/04/2020.