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CASO: AFFAIRE KHLAIFIA ET AUTRES c. ITALIE

TIPOLOGIA: Sentenza
LIVELLO DI IMPORTANZA: 2 (media)
ARTICOLI: 03,13,05,35,P4-4

NUMERO: 16483/12/2015
STATO: Italia
DATA: 01/09/2015
ORGANO: Sezione Seconda


TESTO ORIGINALE

Conclusions: Partiellement irrecevable
Violation de l'article 5 - Droit à la liberté et à la sûreté (Article 5-1 - Arrestation ou détention régulière Article 5-1-f - Expulsion)
Violation de l'article 5 - Droit à la liberté et à la sûreté (Article 5-2 - Information sur les raisons de l'arrestation Information dans le plus court délai) Violation de l'article 5 - Droit à la liberté et à la sûreté (Article 5-4 - Contrôle de la légalité de la détention) Violation de l'article 3 - Interdiction de la torture (Article 3 - Traitement dégradant) (Volet matériel)
Non-violation de l'article 3 - Interdiction de la torture (Article 3 - Traitement dégradant) (Volet matériel) Violation de l'article 4 du Protocole n° 4 - Interdiction des expulsions collectives d'étrangers-{général} (article 4 du Protocole n° 4 - Interdiction des expulsions collectives d'étrangers)
Violation de l'article 13+3 - Droit à un recours effectif (Article 13 - Recours effectif) (Article 3 - Interdiction de la torture Traitement dégradant)
Violation de l'article 13+P4-4 - Droit à un recours effectif (Article 13 - Recours effectif) (article 4 du Protocole n° 4 - Interdiction des expulsions collectives d'étrangers-{général} Interdiction des expulsions collectives d'étrangers) Préjudice moral - réparation (Article 41 - Préjudice moral
Satisfaction équitable)



DEUXIÈME SECTION







AFFAIRE KHLAIFIA ET AUTRES c. ITALIE

(Requête no 16483/12)









ARRÊT



STRASBOURG

1er septembre 2015





Cet arrêt deviendra définitif dans les conditions définies à l’article 44 § 2 de la Convention. Il peut subir des retouches de forme.


En l’affaire Khlaifia et autres c. Italie,
La Cour européenne des droits de l’homme (deuxième section), siégeant en une chambre composée de :
I??l Karaka?, présidente,
Guido Raimondi,
András Sajó,
Nebojša Vu?ini?,
Helen Keller,
Paul Lemmens,
Robert Spano, juges,
et de Stanley Naismith, greffier de section,
Après en avoir délibéré en chambre du conseil le 16 juin 2015,
Rend l’arrêt que voici, adopté à cette date :
PROCÉDURE
1. À l’origine de l’affaire se trouve une requête (no 16483/12) dirigée contre la République italienne et dont trois ressortissants tunisiens, MM. Saber Ben Mohamed Ben Ali Khlaifia, Fakhreddine Ben Brahim Ben Mustapha Tabal et Mohamed Ben Habib Ben Jaber Sfar (« les requérants »), ont saisi la Cour le 9 mars 2012 en vertu de l’article 34 de la Convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales (« la Convention »).
2. Les requérants ont été représentés par Mes L.M. Masera et S. Zirulia, avocats à Milan. Le gouvernement italien (« le Gouvernement ») a été représenté par son agente, Mme E. Spatafora.
3. Les requérants allèguent que leur rétention dans un centre d’accueil pour migrants en situation irrégulière a été opérée en violation des articles 3 et 5 de la Convention. Ils soutiennent en outre qu’ils ont fait l’objet d’une expulsion collective et qu’ils ne disposaient, en droit italien, d’aucun recours effectif pour dénoncer la violation de leurs droits fondamentaux.
4. Le 27 novembre 2012, la requête a été communiquée au Gouvernement.
EN FAIT
I. LES CIRCONSTANCES DE L’ESPÈCE
5. Les requérants sont nés respectivement en 1983, 1987 et 1988. M. Khlaifia (le « premier requérant ») réside à Om Laarass (Tunisie) ; MM. Tabal et Sfar (les « deuxième et troisième requérants ») résident à El Mahdia (Tunisie).
A. Le débarquement des requérants sur les côtes italiennes et leur expulsion vers la Tunisie
6. Les 16 et 17 septembre 2011 – respectivement pour le premier et pour les deuxième et troisième d’entre eux –, les requérants quittèrent avec d’autres personnes la Tunisie à bord d’embarcations de fortune dans le but de rejoindre les côtes italiennes. Après plusieurs heures de navigation, les embarcations furent interceptées par les garde-côtes italiens, qui les escortèrent jusqu’au port de l’île de Lampedusa. Les requérants arrivèrent sur l’île les 17 et 18 septembre 2011 respectivement.
7. Les requérants furent transférés au Centre d’accueil initial et d’hébergement (Centro di Soccorso e Prima Accoglienza – ci-après, le « CSPA ») sis à Contrada Imbriacola où, après leur avoir prodigué les premiers secours, les autorités procédèrent à leur identification.
8. Ils furent installés dans un secteur du centre réservé aux Tunisiens adultes. Les requérants affirment avoir été accueillis dans des espaces surpeuplés et sales et avoir été obligés à dormir à même le sol en raison de la pénurie de lits disponibles et de la mauvaise qualité des matelas. Les repas étaient consommés à l’extérieur, assis par terre. Le centre était surveillé en permanence par les forces de l’ordre, si bien que tout contact avec l’extérieur était impossible.
9. Les requérants restèrent dans le centre d’accueil jusqu’au 20 septembre, où une violente révolte éclata parmi les migrants. Les lieux furent ravagés par un incendie, et les requérants furent transportés au parc des sports de Lampedusa pour y passer la nuit. À l’aube du 21 septembre, ils parvinrent avec d’autres migrants à tromper la surveillance des forces de l’ordre et à rejoindre le village de Lampedusa. De là, ils entamèrent, avec 1 800 autres migrants environ, des manifestations de protestation dans les rues de l’île. Interpellés par la police, les requérants furent reconduits d’abord dans le centre d’accueil puis à l’aéroport de Lampedusa.
10. Le matin du 22 septembre 2011, les requérants furent embarqués dans des avions à destination de Palerme. Une fois débarqués, ils furent transférés à bord de navires amarrés dans le port de la ville. Le premier requérant monta sur le « Vincent », avec 190 personnes environ, tandis que le deuxième et le troisième requérants furent conduits à bord du navire « Audace », avec 150 personnes environ.
11. Selon la version des requérants, sur chaque navire l’ensemble des migrants fut regroupé dans les salons-restaurants, l’accès aux cabines étant interdit. Les requérants affirment avoir dormi par terre et attendu plusieurs heures pour pouvoir utiliser les toilettes. Ils pouvaient sortir sur les balcons des navires deux fois par jour pendant quelques minutes seulement. Les requérants affirment avoir été insultés et maltraités par les policiers qui les surveillaient en permanence et n’avoir reçu aucune information de la part des autorités.
12. Les requérants restèrent à bord des navires jusqu’aux 27 et 29 septembre respectivement, dates auxquelles ils furent transportés à l’aéroport de Palerme dans le but d’être rapatriés.
13. Avant de monter dans les avions, les migrants furent reçus par le consul de Tunisie. Selon les requérants, celui-ci se serait borné à enregistrer leurs données d’état civil, conformément aux accords italo-tunisiens conclus en avril 2011 (paragraphes 28-30 ci-après).
14. Dans leur formulaire de requête, les requérants ont affirmé qu’à aucun moment tout au long de leur séjour en Italie il ne leur avait été délivré un quelconque document.
En annexe à ses observations, le Gouvernement a cependant produit trois décrets de refoulement datés des 27 et 29 septembre 2011 pris à l’encontre des requérants. Ces décrets, en substance identiques et rédigés en italien avec une traduction en arabe, se lisaient comme suit :
« Le chef de la police (Questore) de la province d’Agrigente
Vu les pièces du dossier, dont il résulte que
1) en date du 17 [18] septembre 2011, le personnel appartenant aux forces de police a trouvé dans la province d’Agrigente près de la ligne de frontière/près de la frontière de l’île de Lampedusa M. [nom et prénom] né (...) le [date] (...) ressortissant tunisien (...) non entièrement identifié car dépourvu de documents (sedicente) ;
2) l’étranger est entré sur le territoire de l’État en se soustrayant aux contrôles de frontière ;
3) l’identification (rintraccio) de l’étranger a eu lieu à l’entrée/tout de suite après son entrée dans le territoire national, et précisément : île de Lampedusa
ATTENDU qu’on n’est en présence d’aucun des cas [indiqués] à l’article 10 § 4 du décret législatif no 286 de 1998 ;
CONSIDÉRANT qu’il y a lieu de procéder selon l’article 10 § 2 du décret législatif no 286 de 1998 ;
ORDONNE
LE REFOULEMENT AVEC RECONDUITE À LA FRONTIÈRE
De la personne susmentionnée
INFORME
- qu’un recours peut être introduit contre le présent décret, dans un délai de soixante jours à compter de sa notification, devant le juge de paix d’Agrigente ;
- que l’introduction du recours ne suspend en aucun cas l’exécution (efficacia) du présent décret ;
- [que] le directeur du bureau de l’immigration procèdera, en exécution du présent décret, à sa notification, accompagnée d’une copie synthétiquement traduite vers une langue connue par l’étranger, ou bien vers la langue anglaise, française ou espagnole ; à sa communication à la représentation diplomatique ou consulaire de l’État d’origine selon ce qui est prévu par l’article 2 § 7 du décret législatif no 286 de 1998 ; et à son enregistrement au sens de l’article 10 § 6 du même décret législatif ;
Reconduite à la frontière de Rome Fiumicino
[Fait à] Agrigente [le] 27[29]/09/2011 Pour le Chef de la Police
[Signature] »
15. Ces décrets étaient accompagnés par un procès-verbal de notification daté des mêmes jours, lui aussi rédigé en italien et doublé d’une traduction en arabe. Dans l’espace réservé à la signature des requérants, ces procès verbaux portent la mention manuscrite « [l’intéressé] refuse de signer et de recevoir une copie » (si rifiuta di firmare e ricevere copia).
16. Arrivés à l’aéroport de Tunis, les requérants furent libérés.
B. L’ordonnance du juge des investigations préliminaires de Palerme
17. Des associations de lutte contre le racisme portèrent plainte pour les traitements auxquels les migrants avaient été soumis, après le 20 septembre 2011, à bord des navires « Audace », « Vincent » et « Fantasy ».
18. Une procédure pénale pour abus de fonctions et arrestation illégale (articles 323 et 606 du code pénal) fut ouverte contre X. Le 3 avril 2012, le parquet demanda que les poursuites soient classées sans suite.
19. Par une ordonnance du 1er juin 2012, le juge des investigations préliminaires (ci-après, le « GIP ») de Palerme fit droit à la demande du parquet.
20. Dans ses motifs, le GIP souligna que le placement des migrants dans le CSPA avait pour but de les accueillir, de les assister et de faire face à leurs besoins hygiéniques pour le temps strictement nécessaire, avant de les acheminer vers un CIE (centre d’identification et d’expulsion) ou de prendre des mesures en leur faveur. Au CSPA, les migrants pouvaient bénéficier d’une assistance juridique et obtenir des informations quant aux procédures à suivre pour introduire une demande d’asile.
Le GIP partagea la prémisse du parquet selon laquelle l’interprétation des conditions relatives aux motifs et à la durée du séjour des migrants dans les CSPA était parfois floue ; il considéra cependant qu’entraient en jeu une multitude de considérations excluant que les faits de l’espèce soient constitutifs d’une infraction pénale (« una tendenziale forzatura dei requisiti della ‘strumentalità’ e della ‘ristrettezza temporale’ è spesso causata da una molteplicità di fattori che escludono con sicurezza la possibilità di configurare, in tali fattispecie, illeciti di rilievo penale »).
Il nota que la préfecture (Questura) d’Agrigente s’était bornée à enregistrer la présence des migrants au CSPA sans adopter de décisions ordonnant leur rétention.
21. Selon le GIP, l’équilibre précaire obtenu sur l’île de Lampedusa avait été rompu le 20 septembre 2011, lorsqu’un groupe de Tunisiens avait provoqué un incendie criminel, endommageant sérieusement le CSPA de Contrada Imbriacola et le rendant inapte à satisfaire aux exigences liées à l’accueil et au secours des migrants. Les autorités avaient alors organisé un pont aérien et naval afin d’évacuer les migrants de Lampedusa. Le lendemain, des affrontements avaient eu lieu au port de l’île entre la population locale et un groupe d’étrangers qui avait menacé de faire exploser des bouteilles de gaz. Il y avait ainsi une situation qui risquait de dégénérer, et qui était couverte par la notion d’« état de nécessité » (stato di necessità) visée par l’article 54 du code pénal (paragraphe 32 ci-après). Il s’imposait donc, conclut le GIP, de procéder au transfert immédiat d’une partie des migrants en utilisant, entre autres, des navires.
Quant au fait que, dans cette situation d’urgence, aucune décision formelle de rétention à bord de navires n’avait été adoptée, le GIP estima que ceci ne pouvait s’analyser en une arrestation illégale et que les conditions d’un transfert des migrants dans des CIE n’étaient pas remplies. En effet, d’une part, les CIE étaient déjà surpeuplés ; d’autre part, les accords passés avec les autorités tunisiennes amenaient à penser que le rapatriement avait vocation à être immédiat. Le fait qu’on ait appliqué aux intéressés une mesure de refoulement (respingimento) sans contrôle juridictionnel adoptée plusieurs jours après le débarquement n’était pas illégitime aux yeux du GIP. Le calcul du « délai raisonnable » pour l’adoption de ces actes et pour le séjour des étrangers dans le CSPA devait tenir compte des difficultés logistiques (état de la mer, distance entre l’île de Lampedusa et la Sicile) et du nombre de migrants concernés. Dans ces circonstances, conclut le GIP, il n’y avait pas eu de violation de la loi.
Par ailleurs, considéra le GIP, aucun dol ne pouvait être imputé aux autorités, dont la conduite avait été inspirée, en premier lieu, par la poursuite de l’intérêt public. Les migrants n’avaient souffert aucun préjudice injuste (danno ingiusto).
22. Dans la mesure où les plaignants alléguaient que la façon dont les migrants avaient été traités avait mis en péril leur santé, le GIP releva qu’il ressortait des investigations qu’aucune des personnes à bord des navires n’avait formulé de demande d’asile. Ceux qui, dans le CSPA de Lampedusa, avaient manifesté l’intention d’agir dans ce sens ainsi que les sujets vulnérables avaient été transférés aux centres de Trapani, Caltanissetta et Foggia. Les mineurs non accompagnés avaient été placés dans des structures ad hoc et aucune femme enceinte n’était présente à bord des navires. Sur ces derniers, les migrants avaient pu bénéficier d’une assistance médicale, d’eau chaude, d’électricité, de repas et de boissons chaudes. Par ailleurs, il ressortait d’une note d’une agence de presse du 25 septembre 2011 qu’un membre du Parlement était monté à bord des navires amarrés dans le port de Palerme, et avait constaté que les migrants étaient en bonne santé, qu’ils étaient assistés et dormaient dans des cabines dotées de linge ou sur des fauteuils inclinables (poltrone reclinabili). Certains Tunisiens avaient été transférés à l’hôpital, d’autres avaient été traités à bord par le personnel sanitaire. Accompagné par le chef adjoint de la police (vice questore) et par des fonctionnaires de police, le député en question s’était entretenu avec certains migrants. Il avait ainsi constaté qu’ils avaient accès à des lieux de prière, que la nourriture était adéquate (pâtes, poulet, accompagnement, fruits et eau) et que la Protection civile (Protezione civile) avait mis à leur disposition des vêtements. Certains migrants se plaignaient de l’absence de rasoirs, mais le député avait observé qu’il s’agissait d’une mesure visant à éviter des actes d’automutilation.
23. Le GIP nota que, bien que les migrants ne fussent pas en état de détention ou d’arrestation, une photographie parue dans un journal montrait l’un d’eux avec les mains ligotées par des bandelettes noires et accompagné par un agent de police. L’intéressé faisait partie d’un groupe restreint de personnes qui, craignant un rapatriement imminent, s’étaient livrées à des actes d’automutilation et avaient endommagé des autobus. Aux yeux du GIP, l’apposition des bandelettes était nécessaire pour garantir l’intégrité physique des personnes concernées et pour éviter des actes agressifs à l’encontre des agents de police, qui n’étaient ni armés ni dotés d’autres moyens de coercition. En tout état de cause, la conduite des agents de police était justifiée par un « état de nécessité » au sens de l’article 54 du code pénal (paragraphe 32 ci-dessus).
24. À la lumière de ce qui précède, le GIP estima que le dossier ne contenait pas la preuve de l’existence des éléments matériel et moral des infractions punies par les articles 323 et 606 du code pénal.
C. Les décisions du juge de paix d’Agrigente
25. Deux des migrants ayant fait l’objet de décrets de refoulement attaquèrent ces actes devant le juge de paix d’Agrigente.
26. Par deux ordonnances (decreti) des 4 juillet et 30 octobre 2011 respectivement, le juge de paix annula les décrets de refoulement.
Dans ses motifs, le juge de paix observa que les plaignants avaient été trouvés sur le territoire italien respectivement les 6 mai et 18 septembre 2011 et que les décrets litigieux n’avaient été adoptés que les 16 mai et 24 septembre 2011. Certes, l’article 10 du décret législatif no 286 de 1998 (paragraphe 27 ci-après) n’indiquait aucun délai pour l’adoption des décrets de refoulement ; il n’en demeurait pas moins, considéra le juge, qu’un acte qui de par sa nature même limitait la liberté de son destinataire devait être pris dans un délai raisonnablement court à faire date de l’identification (fermo) de l’étranger irrégulier. En conclure autrement, estima-t-il, équivalait à permettre une rétention de facto du migrant en l’absence d’une décision motivée de l’autorité, ce qui était contraire à la Constitution.
II. LE DROIT ET LES DOCUMENTS INTERNES PERTINENTS
A. Les dispositions en matière d’éloignement des étrangers en situation irrégulière
27. Le décret législatif (decreto legislativo) no 286 de 1998 (« Texte unifié des dispositions concernant la règlementation de l’immigration et les normes sur le statut des étrangers »), tel que modifié par les lois no 271 de 2004 et no 155 de 2005 et par le décret législatif no 150 de 2011, dispose entre autres :
Article 10 (refoulement)
« 1. La police des frontières refoule (respinge) les étrangers qui se présentent aux frontières sans satisfaire aux critères fixés par le présent texte unifié sur l’entrée dans le territoire de l’État.
2. Le refoulement avec reconduite à la frontière est par ailleurs ordonné par le chef de la police (questore) à l’encontre des étrangers :
a) qui entrent dans le territoire de l’État en se soustrayant aux contrôles de frontière, lorsqu’ils sont arrêtés au moment de l’entrée dans le territoire ou tout de suite après ;
b) qui ont été temporairement admis sur le territoire pour des nécessités de secours public.
(...)
4. Les dispositions des alinéas 1 [et] 2 (...) ne s’appliquent pas aux cas prévus par les dispositions en vigueur régissant l’asile politique, l’octroi du statut de réfugié ou l’adoption de mesures de protection temporaire pour des motifs humanitaires.
(...). »
Article 13 (expulsion administrative)
« 1. Pour des raisons d’ordre public ou de sécurité de l’État, le ministre de l’Intérieur peut ordonner l’expulsion de l’étranger, même si celui-ci [n’a pas sa résidence] dans le territoire de l’État, en informant préalablement le président du Conseil des ministres et le ministre des Affaires étrangères.
2. Le préfet ordonne l’expulsion lorsque l’étranger :
a) est entré dans le territoire de l’État en se soustrayant aux contrôles de frontière et n’a pas été refoulé en application de l’article 10 ;
(...)
8. Contre le décret d’expulsion, un recours peut être présenté devant l’autorité judiciaire (...). »
Article 14 (exécution de l’expulsion)
« 1. Lorsqu’en raison de la nécessité de secourir l’étranger, d’effectuer des contrôles supplémentaires quant à son identité ou à sa nationalité ou d’obtenir les documents de voyage, ou en raison de l’indisponibilité du transporteur, il n’est pas possible d’exécuter rapidement l’expulsion par reconduite à la frontière ou refoulement, le chef de la police (questore) ordonne que l’étranger soit retenu pendant le temps strictement nécessaire auprès du centre d’identification et d’expulsion le plus proche, parmi ceux identifiés ou créés par décret du ministre de l’Intérieur en concertation (di concerto) avec les ministres de la Solidarité sociale et du Trésor, du Budget et de la Planification économique.
(...). »
B. L’accord bilatéral avec la Tunisie
28. Le 5 avril 2011, le gouvernement italien a conclu un accord avec la Tunisie en matière de contrôle de la vague d’immigration irrégulière provenant de ce pays.
29. Le texte de l’accord n’a pas été rendu public. D’après un communiqué de presse publié sur le site internet du ministère de l’Intérieur italien le 6 avril 2011, la Tunisie s’engageait à renforcer le contrôle de ses frontières dans le but d’éviter de nouveaux départs de clandestins, à l’aide de moyens logistiques mis à sa disposition par les autorités italiennes.
30. En outre, la Tunisie s’engageait à accepter le retour immédiat des Tunisiens arrivés irrégulièrement en Italie après la date de conclusion de l’accord. Les ressortissants tunisiens pouvaient être rapatriés par le biais de procédures simplifiées, prévoyant la simple identification de la personne concernée par les autorités consulaires tunisiennes.
C. Le Sénat italien
31. Le 6 mars 2012, la commission extraordinaire pour les droits de l’homme du Sénat italien (ci-après, la « commission extraordinaire du Sénat ») a approuvé un rapport « sur l’état [du respect] des droits de l’homme dans les institutions pénitentiaires et dans les centres d’accueil et de rétention des migrants en Italie ». Visité par la commission le 11 février 2009, le CSPA de Lampedusa y est décrit notamment dans les passages suivants :
« L’accueil dans le centre de Lampedusa devait être limité au temps strictement nécessaire pour établir l’identité du migrant et la légalité de son séjour sur le territoire ou pour en décider l’éloignement. En réalité, comme cela a été dénoncé par le HCR et par plusieurs organisations qui opèrent sur le terrain, les durées de séjour se sont prolongées parfois pendant plus de vingt jours sans qu’aient été adoptées de décisions formelles relatives au statut juridique des personnes retenues. La rétention prolongée, l’impossibilité de communiquer avec l’extérieur, le manque de liberté de mouvement sans aucune mesure juridique ou administrative prévoyant de telles restrictions ont provoqué un climat de tension très vif, qui s’exprime souvent par des actes d’automutilation. De nombreux appels de la part des organisations qui travaillent sur l’île se sont succédés à propos de la légalité de cette situation. »
« On accède à des pièces d’environ cinq mètres sur six : elles sont destinées à accueillir 12 personnes. Dans les pièces se trouvent, l’un à côté de l’autre, des lits superposés à quatre niveaux sur lesquels prennent place jusqu’à 25 hommes par pièce (...). Dans de nombreux blocs, des matelas en caoutchouc mousse sont installés le long des couloirs. Dans de nombreux cas, la mousse des matelas a été déchirée pour être utilisée comme coussin. Dans certains cas, les matelas de deux personnes, protégés par des toiles improvisées, ont été placés sur le palier des escaliers, à l’extérieur (...). Au plafond, dans de nombreux cas, la protection en plastique des lumières a été retirée et les lumières sont absentes. Au bout du couloir, d’un côté, on trouve les sanitaires et les douches. Il n’y a pas de porte et l’intimité est garantie par des rideaux en tissu ou en plastique placés de manière improvisée ici ou là. II n’y a pas de robinet et les conduits ne distribuent l’eau que lorsqu’elle est activée au niveau central. L’écoulement est parfois bloqué ; au sol, de l’eau ou d’autres liquides ruissellent jusqu’au couloir et dans les pièces où ont été placés les matelas en caoutchouc mousse. L’odeur des latrines envahit tous les espaces. Il commence à pleuvoir. Ceux qui se trouvent sur les escaliers en acier et doivent accéder à l’étage supérieur se mouillent et emmènent dans les logements humidité et saleté. »
D. Le code pénal
32. Dans ses parties pertinentes, l’article 54 § 1 du code pénal se lit comme suit :
« N’est pas punissable le fait commis sous la contrainte de la nécessité de sauver [son auteur ou autrui] d’un danger actuel de préjudice grave à la personne, pourvu que ce danger n’ait pas été volontairement provoqué [par l’intéressé] et ne pût être évité autrement, et pourvu que ledit fait fût proportionné au danger. (...). »
III. ÉLÉMENTS PERTINENTS DE DROIT INTERNATIONAL
33. Les faits de l’espèce s’inscrivent dans le cadre des arrivées massives de migrants irréguliers sur les côtes italiennes en 2011 à la suite notamment des soulèvements en Tunisie, puis du conflit en Libye.
A. L’Assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe
34. Dans ce contexte, l’Assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe (APCE) a constitué une sous-commission ad hoc « sur l’arrivée massive de migrants en situation irrégulière, de demandeurs d’asile et de réfugiés sur les rivages du sud de l’Europe » (ci-après, « la sous-commission ad hoc de l’APCE »), qui a effectué une visite d’information à Lampedusa les 23 et 24 mai 2011. Un rapport de visite a été publié le 30 septembre 2011. Ses parties pertinentes se lisaient comme suit :
« (...)
II. Historique de Lampedusa en matière d’accueil de flux migratoires mixtes
(...)
9. En raison de sa position géographique proche des côtes africaines, l’île de Lampedusa a connu plusieurs épisodes durant lesquels elle a dû faire face à de nombreuses arrivées par mer de personnes souhaitant se rendre en Europe (31 252 personnes en 2008, 11 749 en 2007, 18 047 en 2006, 15 527 en 2005).
10. Les arrivées se sont considérablement raréfiées en 2009 et 2010 (respectivement 2 947 et 459) suite à un accord conclu entre l’Italie et la Libye de Mouammar Kadhafi. Cet accord, fortement critiqué en raison des violations des droits de l’homme en Libye et des conditions de vie déplorables des migrants, réfugiés et demandeurs d’asile dans le pays, a aussi fait l’objet de critiques parce qu’il présentait le risque, confirmé depuis par le HCR, que des demandeurs d’asile et des réfugiés se voient interdire l’accès à la protection internationale. Il s’est cependant révélé extrêmement efficace pour stopper les arrivées, de sorte que les centres d’accueil de l’île ont été fermés et que les organisations internationales actives à Lampedusa ont suspendu leur présence sur le terrain.
11. En 2011, suite aux soulèvements en Tunisie, puis en Libye, l’île s’est trouvée confrontée à une nouvelle vague d’arrivées par bateaux. Les arrivées ont repris en deux temps. En premier lieu, ce sont des Tunisiens qui sont arrivés sur l’île, suivis de bateaux en provenance de la Libye, sur lesquels se trouvaient un grand nombre de femmes et de jeunes enfants. Les arrivées ont commencé le 29 janvier 2011 et rapidement la population de l’île s’en est trouvée multipliée par deux.
12. Suite à ces arrivées, l’Italie a rapidement déclaré l’état d’urgence humanitaire sur l’île de Lampedusa et appelé à la solidarité des États membres de l’Union européenne. Des pouvoirs d’urgence ont été confiés au préfet de Palerme pour gérer la situation.
13. À la date du 21 septembre 2011, 55 298 personnes étaient arrivées par la mer à Lampedusa (parmi elles 27 315 de Tunisie et 27 983 de Libye, notamment des Nigériens, des Ghanéens, des Maliens et des Ivoiriens).
(...).
V. Les acteurs sur le terrain et leurs responsabilités
26. La Préfecture de la province d’Agrigente est responsable de toutes les questions liées à la réception des arrivants sur l’île jusqu’à leur transfert. C’est aussi la préfecture qui supervise [le partenaire privé] Accoglienza, qui gère les deux centres d’accueil de l’île. Le bureau de la police de l’immigration de la province d’Agrigente est chargé de procéder à l’identification, aux transferts et aux rapatriements éventuels des arrivants. Depuis le 13 avril 2011, c’est la Protection civile italienne qui coordonne la gestion des flux migratoires en provenance d’Afrique du Nord.
27. La communauté internationale est également fortement mobilisée sur le terrain. Le Haut Commissariat des Nations unies pour les réfugiés (HCR), l’Organisation internationale pour les migrations (OIM), la Croix-Rouge, l’Ordre de Malte et l’ONG Save the Children ont des équipes sur le terrain.
28. Le HCR, l’OIM, la Croix-Rouge et Save the Children font partie du ‘Praesidium project’ et apportent leur assistance à la gestion des flux migratoires mixtes par la mer sur Lampedusa. Ces organisations sont autorisées à avoir une présence permanente à l’intérieur des centres d’accueil de Lampedusa et disposent d’interprètes et de médiateurs culturels. Dès février 2011, elles ont dépêché des équipes sur place (comme on l’a vu, leur présence avait été suspendue avec la diminution des arrivées). Le ‘Praesidium project’, qui a depuis été étendu dans d’autres centres en Italie, fait figure d’exemple de bonne pratique en Europe et les organisations impliquées ont publié conjointement un guide de gestion des flux migratoires mixtes par la mer (il existe pour l’instant uniquement en italien, mais il sera bientôt traduit en anglais).
29. Les membres de la sous-commission ad hoc ont pu constater que tous ces acteurs travaillaient en bonne intelligence, dans un effort de coordination et avec pour but commun prioritaire de sauver des vies lors des opérations de sauvetage en mer, de faire le maximum pour accueillir les arrivants dans des conditions décentes, puis d’aider à ce qu’ils soient transférés rapidement vers d’autres centres ailleurs en Italie.
VI. Structures d’accueil de Lampedusa
30. Il est essentiel que les transferts vers des centres ailleurs en Italie soient effectués le plus rapidement possible car les capacités d’accueil dont dispose l’île de Lampedusa sont à la fois insuffisantes pour accueillir le nombre d’arrivants et inadaptées à des séjours de plusieurs jours.
31. Lampedusa a deux centres d’accueil : le centre principal à Contrada Imbriacola et la Base Loran.
32. Le centre principal est un centre d’accueil initial et d’hébergement (CSPA). La sous-commission ad hoc a été informée par le Directeur du centre que la capacité d’accueil varie de 400 à 1 000 places. À la date de la visite, le centre hébergeait 804 personnes. Les conditions d’accueil étaient correctes, quoique très basiques. Les pièces étaient remplies de matelas posés les uns contre les autres à même le sol. Les bâtiments, qui sont des blocs préfabriqués, sont aérés puisque les pièces disposent de fenêtres et, lorsque le centre accueille un nombre de personnes correspondant à ses capacités, les sanitaires semblent suffisants.
33. Lors de la visite de la sous-commission, ce centre était scindé en deux parties. L’une était réservée aux personnes arrivant de Libye et aux mineurs non accompagnés (y compris les mineurs non accompagnés tunisiens). L’autre, un centre fermé à l’intérieur du centre (lui-même fermé), était réservée aux adultes tunisiens.
(...).
VIII. Contrôles sanitaires
41. Les équipes médicales et sanitaires des différentes organisations (Croix-Rouge, MSF, Ordre de Malte) et les nombreuses équipes régionales sont coordonnées par le chef de l’unité de santé de Palerme.
42. Dès que les garde-côtes ont connaissance de l’arrivée d’un bateau, ils préviennent le coordinateur médical et l’informent du nombre de personnes qui se trouvent à bord. Toutes les personnes concernées sont alors immédiatement informées et mobilisées, à toute heure du jour et de la nuit.
43. Les premiers contrôles de l’état de santé des personnes arrivant sont effectués sur le port, dès le débarquement. En amont, des membres/médecins de l’ordre de Malte accompagnent les garde-côtes ou la douane lors des opérations d’interception et de sauvetage en mer. Ils informent les équipes médicales mobilisées sur le port de possibles cas nécessitant une prise en charge médicale spécifique et immédiate.
44. Dès leur débarquement, les arrivants sont rapidement classés en fonction de leurs besoins, selon un code de couleurs bien défini. Les personnes nécessitant une hospitalisation sont transférées par hélicoptère vers Palerme ou ailleurs. Les hôpitaux sont dans l’obligation d’accepter ces patients, même au-delà de leur capacité.
45. Parfois le temps manque pour effectuer les premiers contrôles de tous les arrivants sur le port, et ces contrôles doivent donc être poursuivis dans les centres d’accueil. L’accent a été mis sur la nécessité également d’avoir dans les centres des procédures aussi standardisées que possible.
46. Les problèmes les plus fréquents sont : le mal de mer, les troubles des voies respiratoires supérieures, les brûlures (fuel, eau de mer, soleil ou une combinaison des trois), la déshydratation, une douleur généralisée (en raison de la posture sur le bateau), les troubles psychologiques ou un stress aigu (en raison du risque élevé de perdre la vie pendant la traversée). Certaines personnes arrivant de Libye souffraient de stress aigu avant même d’entamer la traversée. Les arrivants sont des personnes extrêmement vulnérables qui peuvent avoir été victimes de violences physiques et/ou psychologiques et leurs traumatismes sont parfois dus aux traitements qu’ils ont subis en Libye. Par ailleurs, de nombreuses femmes sont enceintes et doivent être examinées plus attentivement. Quelques cas de tuberculose ont été détectés et les personnes concernées ont immédiatement été mises en quarantaine dans un hôpital.
47. L’évaluation de l’état de santé des arrivants sur Lampedusa reste à caractère général. Une évaluation individuelle n’est pas possible sur l’île et elle est effectuée ailleurs après transfert. Toutefois, toute personne qui demande à être examinée peut l’être et aucune demande en ce sens n’est rejetée. Le chef de l’unité de santé de Palerme procède à une inspection régulière des équipements sanitaires et de l’alimentation des centres.
48. MSF et la Croix-Rouge ont fait part de leur inquiétude quant aux conditions sanitaires en cas de surpeuplement des centres. Il a également été souligné que les Tunisiens, séparés des autres arrivants par une barrière fermée, ne disposaient pas d’un accès direct aux équipes médicales du centre d’accueil.
IX. Information sur les procédures d’asile
49. L’équipe du HCR informe succinctement les arrivants des procédures d’asile existantes mais il a été souligné que Lampedusa n’était pas l’endroit dans lequel les réfugiés et demandeurs d’asile potentiels recevaient une information exhaustive en la matière. Ces informations, ainsi que l’assistance pour les démarches de demande d’asile, sont prodiguées une fois que les arrivants ont été transférés dans d’autres centres d’accueil, à caractère moins provisoire, ailleurs en Italie. Si certains expriment le souhait de demander l’asile, le HCR transmet l’information à la police italienne.
50. Cependant, lorsque le nombre d’arrivants est important (ce qui est de plus en plus souvent le cas) et que les transferts sont effectués très rapidement, il arrive que les arrivants ne soient pas informés de leur droit de demander l’asile. Ils sont alors informés dans le centre dans lequel ils sont transférés. Cette lacune concernant l’information sur l’accès à la protection internationale peut poser problème dans la mesure où les personnes de certaines nationalités sont susceptibles d’être renvoyées directement dans leur pays d’origine. En règle générale, cependant, les arrivants ne sont pas en mesure de recevoir immédiatement une information détaillée sur l’accès à la procédure d’asile. L’urgence est ailleurs : ils sont épuisés, désorientés, et veulent se laver, manger et dormir.
X. Les Tunisiens
51. Lors de la dernière vague d’arrivées, les Tunisiens ont été les premiers à accoster à Lampedusa en février 2011. Ces arrivées ont été problématiques pour plusieurs raisons. Comme indiqué plus haut, les arrivées par mer s’étant considérablement réduites en 2009 et 2010, les centres d’accueil de l’île étaient fermés. Les migrants tunisiens se sont donc retrouvés à la rue, dans des conditions déplorables. Lorsque les centres ont été rouverts, leur capacité d’accueil a immédiatement été saturée. Les Tunisiens ont par la suite été transférés dans des centres de rétention ailleurs en Italie, puis, une fois ceux-ci saturés à leur tour, dans des centres d’accueil ouverts prévus pour les demandeurs d’asile.
52. Le fait que les Tunisiens soient dans leur quasi-totalité des migrants économiques et la difficulté à organiser des retours immédiats vers la Tunisie ont motivé la décision des autorités italiennes de leur accorder le 5 avril 2011, par décret, des permis de résidence temporaire de six mois. Alors que 25 000 Tunisiens étaient déjà arrivés en Italie à cette date, seuls 12 000 ont profité de cette mesure (les 13 000 restants ayant déjà disparu des centres à cette date). Cette mesure a eu les conséquences que l’on connaît : des tensions avec la France et une sérieuse remise en question de la liberté de circulation dans l’espace Schengen.
53. Le 5 avril 2011, l’Italie a conclu avec la Tunisie un accord prévoyant un certain nombre de retours quotidiens des migrants tunisiens arrivés en Italie après cette date. L’accord n’a jamais été rendu public mais des quotas compris entre 30 et 60 retours par jour ont été évoqués. À la date de la visite de la sous-commission ad hoc, les retours vers la Tunisie étaient suspendus.
54. Cette suspension des retours a eu pour conséquence que, à la date de la visite de la sous-commission ad hoc, environ 190 Tunisiens étaient détenus sur l’île. Certains d’entre eux l’étaient depuis plus de vingt jours, dans un centre fermé situé lui-même à l’intérieur du centre fermé de Contrada Imbriacola. Malgré l’affirmation des autorités selon laquelle les Tunisiens ne sont pas des détenus car ils ne sont pas dans des cellules, les membres de la sous-commission ont pu constater que les conditions auxquelles ils étaient soumis s’apparentaient à une détention et à une privation de liberté.
55. Quoique les membres de la sous-commission ad hoc comprennent le souci des autorités italiennes d’endiguer cette vague d’immigration irrégulière en provenance de la Tunisie, certaines règles doivent cependant être respectées en matière de détention. Le centre de Contrada Imbriacola n’est pas adapté à la rétention de migrants en situation irrégulière. Ils y sont de facto emprisonnés, sans accès à un juge. Comme l’a déjà rappelé l’Assemblée parlementaire dans sa Résolution 1707 (2010), « la rétention est mise en œuvre selon une procédure définie par la loi, elle est autorisée par une instance judiciaire et fait l’objet d’un contrôle judiciaire périodique ». Ces critères ne sont pas respectés à Lampedusa et les autorités italiennes devraient transférer sans délai les migrants en situation irrégulière vers des centres de rétention adaptés, et avec les garanties juridiques nécessaires, ailleurs en Italie.
56. Un autre élément essentiel mentionné dans cette résolution est l’accès à l’information. Toutes les personnes retenues doivent en effet être informées rapidement, dans un langage qu’elles comprennent, « des principales raisons juridiques et factuelles de leur rétention, de leurs droits, des règles et de la procédure de plaintes applicables pendant la rétention ». Or, s’il est vrai que les Tunisiens avec lesquels les membres de la sous-commission ad hoc se sont entretenus étaient parfaitement conscients de l’irrégularité de leur entrée sur le territoire italien (certains d’entre eux n’en étaient d’ailleurs pas à leur première tentative et avaient déjà été renvoyés vers la Tunisie par le passé), il n’en va pas de même de l’information sur leurs droits et la procédure. Les autorités italiennes n’étaient elles-mêmes pas en mesure d’indiquer aux membres de la sous-commission ad hoc quand les retours vers la Tunisie allaient pouvoir reprendre. Cette incertitude, en plus d’être un facteur de stress sensible, souligne encore l’inadéquation de maintenir les Tunisiens en rétention pour de longues périodes à Lampedusa, sans accès à un juge.
57. Comme indiqué plus haut, le 20 septembre, un incendie a causé de graves dégâts dans le principal centre d’accueil. Il semble qu’il ait été allumé par des migrants tunisiens qui entendaient protester contre leurs conditions de rétention et leur prochain rapatriement forcé en Tunisie. Il est à noter qu’à cette date, plus de 1 000 Tunisiens étaient détenus sur l’île, soit cinq fois plus qu’au moment de la visite de la sous commission ad hoc.
58. Alors que l’île hébergeait moins de 200 Tunisiens, la sous-commission ad hoc n’avait déjà pas eu l’autorisation de visiter la partie fermée du centre d’accueil où ils étaient détenus. Les autorités avaient informé les membres de la sous-commission que cette visite était impossible pour des raisons de sécurité, évoquant des tensions à l’intérieur de cette partie du centre ainsi que des tentatives d’automutilation de la part de certains Tunisiens.
59. Sachant que les autorités étaient déjà préoccupées par une situation tendue alors qu’il y avait moins de 200 Tunisiens dans le centre, on peut se demander pourquoi plus de 1 000 étaient détenus dans le même centre le 20 septembre. En fait, ce centre n’est ni conçu ni officiellement désigné comme un centre de rétention de migrants en situation irrégulière.
(...).
XIV. Une charge disproportionnée pour l’île de Lampedusa
77. La gestion inadéquate ou tardive de la crise au début de 2011 ainsi que les récents événements auront indubitablement des conséquences irréparables pour les habitants de Lampedusa. La saison touristique 2011 sera catastrophique. Alors que l’année 2010 avait vu une augmentation de 25 % du nombre des visiteurs, à partir de février 2011 toutes les pré-réservations ont été annulées. Fin mai 2011, tous les carnets de réservation des hôteliers étaient vides. Les professionnels du tourisme ont fait part de leur désarroi aux membres de la sous-commission ad hoc. Ils avaient en effet engagé des frais de rénovation ou d’amélioration des infrastructures touristiques en utilisant l’argent versé pour les pré-réservations. Ils ont dû rembourser ces montants lors des annulations et se retrouvent maintenant dans une situation financière précaire, endettés et sans perspectives de rentrées d’argent pour la saison 2011.
78. Par ailleurs, les membres de la sous-commission ad hoc ont pu constater le travail que représente le nettoyage et la démolition des bateaux (ou de ce qu’il en reste et qui encombre le port) et le danger potentiel que ces bateaux ou épaves représentent pour la qualité des eaux de l’île, qui doit respecter des normes environnementales strictes. Ces opérations sont aussi très coûteuses (un demi-million d’euros pour les 42 bateaux encore à l’eau à la date de la visite, alors l’île comptait 270 épaves). Des mesures ont été prises par la Protection civile afin d’assurer le démantèlement des bateaux et le pompage des liquides polluants.
79. L’état de délabrement de ces bateaux est par ailleurs révélateur du degré de désespoir des personnes qui y risquent leurs vies en traversant la Méditerranée. Les garde-côtes ont indiqué aux membres de la sous-commission ad hoc que seulement 10 % des bateaux qui arrivent étaient en bon état de réparation.
80. Lors de la visite de la délégation, des représentants des habitants de l’île (notamment des personnes représentant les branches de l’hôtellerie et de la restauration) et le maire de Lampedusa ont fait part de leurs idées pour remédier à cette catastrophe pour l’économie locale. À aucun moment ils n’ont évoqué l’intention de cesser d’accueillir les arrivants par bateaux, bien au contraire, mais ils ont demandé une juste compensation pour les pertes qu’implique la vocation de leur île à apporter refuge.
81. C’est pourquoi ils ont préparé un document contenant plusieurs propositions, qu’ils ont transmis à la délégation. La proposition phare consisterait en la reconnaissance de l’île en tant que zone franche. La délégation a pris bonne note de cette proposition, ainsi que de celle de reporter d’une année l’échéance de paiement des impôts pour les habitants de l’île. Tout en soulignant que ces questions ne relèvent pas de son mandat, les membres de la sous-commission ad hoc invitent les autorités italiennes compétentes à examiner ces demandes au vu du lourd fardeau que constituent, pour l’île et ses habitants, les arrivées par la mer de migrants irréguliers, de réfugiés et de demandeurs d’asile.
XV. Conclusions et recommandations
(...).
92. Sur la base de ses observations, la sous-commission ad hoc appelle les autorités italiennes :
i. à continuer de répondre sans exception et sans délai à leur obligation de secourir les personnes en détresse en mer et de garantir la protection internationale, y compris le droit d’asile et de ne pas être refoulé ;
ii. à mettre en place des mesures flexibles permettant d’augmenter les capacités d’accueil à Lampedusa ;
iii. à améliorer les conditions d’accueil dans les centres existants, et en particulier dans la Base Loran, en assurant en priorité que les conditions sanitaires et de sécurité répondent aux normes en vigueur – même lorsque les centres sont surchargés – et en procédant à des contrôles stricts et fréquents des obligations qui incombent à la société privée en charge de la gestion des centres ;
iv. à s’assurer que les arrivants ont la possibilité de contacter leurs familles le plus rapidement possible, et ce même durant leur séjour à Lampedusa, notamment à la Base Loran où des problèmes existent en la matière ;
v. à prévoir des structures d’accueil adéquates pour les mineurs non accompagnés, en veillant à ce qu’ils ne soient pas détenus et qu’ils soient séparés des adultes ;
vi. à clarifier le statut juridique de la rétention de facto dans les centres d’accueil de Lampedusa ;
vii. en ce qui concerne notamment les Tunisiens, à ne maintenir des migrants en situation irrégulière en rétention administrative que selon une procédure définie par la loi, autorisée par une instance judiciaire et faisant l’objet d’un contrôle judiciaire périodique ;
viii. à continuer de garantir le transfert rapide des nouveaux arrivants vers des centres d’accueil situés ailleurs en Italie, même si leur nombre venait à augmenter ;
ix. à examiner les demandes formulées par la population de Lampedusa en vue de la soutenir proportionnellement à la charge qui lui incombe, notamment en termes économiques ;
x. à ne pas conclure d’accords bilatéraux avec les autorités de pays dans lesquels la situation n’est pas sûre et dans lesquels les droits fondamentaux des personnes interceptées ne sont pas garantis adéquatement, notamment la Libye. »
B. Amnesty International
35. Le 21 avril 2011, Amnesty International a publié un rapport ayant pour titre « Amnesty International findings and recommendations to the Italian authorities following the research visit to Lampedusa and Mineo ». Les parties pertinentes du rapport se lisent ainsi (document en anglais) :
« A humanitarian crisis of the Italian authorities’ own making
...
Since January 2011, there has been an increasing number of arrivals on Lampedusa from North Africa. As of 19 April, over 27,000 people had arrived in Italy, mostly on the small island. Despite the significant increase in arrivals, and the predictability of ongoing arrivals in light of unfolding events in North Africa, the Italian authorities allowed the large number of arrivals on Lampedusa to accumulate until the situation on the island became unmanageable. Lampedusa is dependent on the mainland for provision of almost all basic goods and services and is not equipped to be a large reception and accommodation centre, albeit it does have the basics to function as a transit centre for smaller numbers of people.
...
Lack of information about or access to asylum procedures
Given that, at the time of Amnesty International’s visit on the island, UNHCR estimated that there were around 6,000 foreign nationals on Lampedusa, the number of people tasked with providing information regarding asylum was totally inadequate. As far as Amnesty International could determine, only a handful of individuals were providing basic information regarding asylum procedures, which was totally inadequate given the number of arrivals. Further, those arriving were provided with only a very brief medical assessment and a very basic screening. Moreover, there appeared to be an assumption that all Tunisian arrivals were economic migrants.
The fact that, at the time of Amnesty International’s visit, foreign nationals had not been given proper information about access to asylum procedures, and were not being properly identified or screened, is a particular concern. The delegation spoke with people who had been given no, or very inadequate, information about asylum processes; in many cases they had been given no information about their situation at all. They had not been told how long they would have to stay on the island or what their eventual destination would be once moved off the island. Given that many of those arriving on Lampedusa had already endured extremely dangerous sea voyages, including some whose fellow travellers had drowned at sea, the appalling conditions on the island and the almost total absence of information were clearly leading to considerable anxiety and mental stress.
In Amnesty International’s view the asylum and reception systems had completely broken down due to the severe overcrowding caused by the total failure to organize timely and orderly transfers off the island.
Conditions in the “Centres” of the island
In Lampedusa, the Amnesty International delegation visited both the main centre at Contrada Imbriacola, registering and accommodating male adults, mainly from Tunisia, and the Base Loran Centre, accommodating children and new arrivals from Libya.
The main centre at Contrada Imbriacola is equipped to function as a transit centre for relatively small numbers of people; its full capacity is just over 800 individuals. On 30 March, Amnesty International delegates spoke with people being accommodated at the centre, as they entered and exited. The delegation was not able to access the centre itself at that time, but was given access the following day when the centre had just been emptied, as all individuals were being moved off the island.
Those who had been living at the centre described appalling conditions, including severe overcrowding and filthy, unusable sanitary facilities. Some people told Amnesty International delegates that they had chosen to sleep on the streets rather than in the centre because they considered it so dirty as to make it uninhabitable. Amnesty International subsequently spoke to the centre’s Director who confirmed the overcrowding stating that, on 29 March, it accommodated 1,980 people, more than double its maximum capacity.
Although Amnesty International was only able to visit the centre after it had been emptied, the conditions that the delegation witnessed corroborated the reports of former inhabitants. Notwithstanding an ongoing clean-up operation at the time of the visit, there was an overwhelming smell of raw sewage. The remains of makeshift tents were observed in the centre. Piles of refuse were still evident around the centre.
...
COLLECTIVE SUMMARY REMOVALS, REPORTEDLY OF TUNISIAN NATIONALS, FROM LAMPEDUSA, FROM 7 APRIL 2011 ONWARDS, FOLLOWING THE SIGNING OF AN AGREEMENT BETWEEN THE ITALIAN AND TUNISIAN AUTHORITIES
Amnesty International is extremely concerned by the enforced removal that began on 7 April from Lampedusa, following the recent signing of an agreement between the Tunisian and Italian authorities. At the time of writing these forcible returns were ongoing and had reportedly been carried out twice a day by air since 11 April.
On 6 April, the Italian Ministry of Interior announced that Italy had signed an agreement with Tunisia pursuant to which the latter committed itself to strengthening border controls with a view to preventing departures, and to accepting the speedy readmission of people who had recently arrived and who will be arriving in Italy. Amnesty International is particularly concerned that, according to the above-mentioned announcement, Tunisian migrants arriving onto Italian shores may be “repatriated directly” and with “simplified procedures”.
In the light of this announcement, and given, in particular, Amnesty International’s findings in relation to the total inadequacy of asylum procedures on Lampedusa, the organization believes that those people who have been subjected to “direct repatriations” following “simplified procedures” have been victims of collective summary removals.
As far as Amnesty International could ascertain, people have been removed from the island within one or two days of arrival. Thus, it appears highly unlikely that they would have had access to any meaningful or adequate opportunity to assert that they should not be returned to Tunisia on international protection or other grounds. In the circumstances those removals would amount to summary expulsions (cf. the judgments of the European Court of Human Rights in the case of Hassanpour-Omrani v Sweden and Jabari v Turkey). Such practices are strictly prohibited under international, regional and domestic human rights and refugee law and standards. Additionally human rights and refugee law and standards require that the removing State must provide an effective remedy against removal. Removing people without giving them the chance of exercising their right to challenge their removal through an effective procedure gives rise per se to a human rights violation. This is independent of whether removal would place the individuals concerned at a real risk of serious human rights violations, which, in turn, would constitute a breach of the non refoulement principle.
...”
EN DROIT
I. QUESTION PRÉLIMINAIRE
36. Dans ses observations complémentaires et sur la satisfaction équitable du 9 juillet 2013, le Gouvernement excipe pour la première fois du non-épuisement des voies de recours internes. Il fait observer qu’aux termes de l’article 13 du décret législatif no 286 de 1998 : « contre le décret d’expulsion, l’étranger peut (...) présenter un recours devant le juge de paix du lieu où l’autorité qui a ordonné l’expulsion a son siège » (paragraphe 27 ci-dessus). Or, les requérants ne se sont pas prévalus de ce recours.
37. Dans leurs observations du 23 mai 2013 en réponse aux premières observations du Gouvernement, les requérants notaient qu’au dernier paragraphe de celles-ci, en date du 25 septembre 2012, le Gouvernement s’était borné à demander à la Cour « de déclarer la requête irrecevable au sens de l’article 35 § 1 » sans indiquer les voies de recours qui auraient dû être épuisées. Dans ces conditions, indiquaient-ils alors, le Gouvernement serait forclos à exciper du non-épuisement des voies de recours internes.
En tout état de cause, les requérants affirment qu’ils n’ont jamais eu la possibilité de saisir les autorités judiciaires italiennes d’un recours portant sur la légalité de leur privation de liberté.
Quant à la possibilité de déposer une plainte pour violation de leurs droits conventionnels devant les juridictions pénales, il s’agirait d’une voie de recours non effective car dépourvue d’effet suspensif.
38. La Cour rappelle qu’aux termes de l’article 55 de son règlement, si la Partie contractante défenderesse entend soulever une exception d’irrecevabilité, elle doit le faire, pour autant que la nature de l’exception et les circonstances le permettent, dans ses observations écrites ou orales sur la recevabilité de la requête (N.C. c. Italie [GC], no 24952/94, § 44, CEDH 2002-X). En l’espèce, le Gouvernement n’a pas clairement soulevé une exception de non-épuisement des voies de recours internes dans ses observations du 25 septembre 2013 sur la recevabilité et le fond, puisqu’il s’y était borné à affirmer que la Cour devrait déclarer la requête « irrecevable au sens de l’article 35 § 1 » sans indiquer le motif de cette irrecevabilité ni, en l’occurrence, la voie de recours qui aurait dû être tentée. La question de la non-introduction, par les requérants, d’un recours devant le juge de paix contre les décrets de refoulement n’était abordée que dans les observations complémentaires et sur la satisfaction équitable. Le Gouvernement ne fournit aucune explication à cet atermoiement et la Cour ne relève aucune circonstance exceptionnelle de nature à l’exonérer de son obligation de soulever toute exception d’irrecevabilité en temps utile (voir, mutatis mutandis, Dhahbi c. Italie, no 17120/09, § 24, 8 avril 2014, et G.C. c. Italie, no 73869/10, § 36, 22 avril 2014).
39. Il s’ensuit que le Gouvernement est forclos à exciper du non-épuisement des voies de recours internes.
II. SUR LA VIOLATION ALLÉGUÉE DE L’ARTICLE 5 § 1 DE LA CONVENTION
40. Les requérants estiment avoir été privés de leur liberté de manière incompatible avec l’article 5 § 1 de la Convention.
Cette disposition se lit ainsi :
« 1. Toute personne a droit à la liberté et à la sûreté. Nul ne peut être privé de sa liberté, sauf dans les cas suivants et selon les voies légales :
a) s’il est détenu régulièrement après condamnation par un tribunal compétent ;
b) s’il a fait l’objet d’une arrestation ou d’une détention régulières pour insoumission à une ordonnance rendue, conformément à la loi, par un tribunal ou en vue de garantir l’exécution d’une obligation prescrite par la loi ;
c) s’il a été arrêté et détenu en vue d’être conduit devant l’autorité judiciaire compétente, lorsqu’il y a des raisons plausibles de soupçonner qu’il a commis une infraction ou qu’il y a des motifs raisonnables de croire à la nécessité de l’empêcher de commettre une infraction ou de s’enfuir après l’accomplissement de celle-ci ;
d) s’il s’agit de la détention régulière d’un mineur, décidée pour son éducation surveillée ou de sa détention régulière, afin de le traduire devant l’autorité compétente ;
e) s’il s’agit de la détention régulière d’une personne susceptible de propager une maladie contagieuse, d’un aliéné, d’un alcoolique, d’un toxicomane ou d’un vagabond ;
f) s’il s’agit de l’arrestation ou de la détention régulières d’une personne pour l’empêcher de pénétrer irrégulièrement dans le territoire, ou contre laquelle une procédure d’expulsion ou d’extradition est en cours. »
41. Le Gouvernement conteste cette thèse.
A. Sur la recevabilité
1. Sur la compatibilité ratione materiae du grief avec la Convention
a) L’exception du Gouvernement
42. Le Gouvernement excipe tout d’abord de l’inapplicabilité de l’article 5 en l’espèce. Il affirme que les autorités italiennes ont identifié les requérants selon les règles italiennes et européennes pertinentes. Ceci ne serait pas contesté par les requérants. Ensuite, les intéressés ont été accueillis dans le CSPA, qui serait un centre non pas de détention, mais de premier secours et d’assistance (d’ordre hygiénique et sanitaire, notamment) pour tous les migrants arrivés en Italie en 2011. Une aide juridique, y compris quant aux procédures à suivre pour présenter une demande d’asile, était fournie par les organisations présentes au sein du CSPA. Les requérants ont ensuite été transférés à bord des navires « Vincent » et « Audace » – qui devraient être considérés comme le « prolongement naturel du CSPA » de Lampedusa – à cause de l’incendie criminel que d’autres migrants avaient provoqué au sein du CSPA deux ou trois jours après l’arrivée des requérants. Devant faire face à une situation d’urgence humanitaire et logistique, les autorités italiennes ont été contraintes de chercher de nouveaux lieux d’accueil, qui aux yeux du Gouvernement ne sauraient passer pour des lieux de détention ou d’arrestation.
43. À la lumière de ce qui précède, le Gouvernement soutient que les requérants n’ont été ni arrêtés ni détenus, mais « simplement [secourus] en mer et conduits à l’île de Lampedusa pour les assister et pour leur sûreté physique ». Il explique que la loi obligeait les autorités à sauver et identifier les requérants, qui se trouvaient dans les eaux territoriales italiennes au moment où leurs navires ont été interceptés par les garde-côtes. Toute mesure prise à l’encontre des requérants ne saurait donc, selon lui, s’analyser en une privation arbitraire de liberté. Il s’agissait à ses yeux, tout au contraire, de mesures nécessaires pour faire face à une situation d’urgence humanitaire et pour ménager un juste équilibre entre la sûreté des migrants et celle de la population locale.
b) La réplique des requérants
44. Les requérants admettent que selon la loi italienne, les CSPA ne sont pas des lieux de détention mais des structures d’accueil. Ils soutiennent cependant que cette circonstance n’empêche pas d’estimer que, in concreto, ils ont été privés de leur liberté au sein du CSPA de Lampedusa et à bord des navires « Vincent » et « Audace ». À cet égard, ils observent qu’il leur a été interdit de s’éloigner de ces structures, qui étaient constamment surveillées par les forces de police. Ceci aurait été confirmé par les rapports de la sous-commission ad hoc de l’APCE (paragraphe 34 ci-dessus) et par la commission extraordinaire du Sénat (paragraphe 31 ci-dessus). Cette dernière a fait état de rétentions prolongées, d’une impossibilité de communiquer avec l’extérieur et d’un manque de liberté de mouvement.
c) Appréciation de la Cour
i. Principes généraux
45. La Cour rappelle qu’en proclamant dans son paragraphe 1 le droit à la liberté, l’article 5 vise la liberté physique de la personne ; il a pour but d’assurer que nul n’en soit dépouillé de manière arbitraire (Abdolkhani et Karimnia c. Turquie, no 30471/08, § 125, 22 septembre 2009). Entre privation de liberté et restrictions à la liberté de circuler qui obéissent à l’article 2 du Protocole no 4, il n’y a qu’une différence de degré ou d’intensité, non de nature ou d’essence. Le classement dans l’une ou l’autre de ces catégories se révèle parfois ardu, car dans certains cas marginaux il s’agit d’une pure affaire d’appréciation, mais la Cour ne saurait éluder un choix dont dépendent l’applicabilité ou l’inapplicabilité de l’article 5 de la Convention (Guzzardi c. Italie, 6 novembre 1980, §§ 92-93, série A no 39). Pour savoir si une personne a été privée de sa liberté, il faut partir de sa situation concrète et prendre en compte un ensemble de critères propres à son cas particulier comme le genre, la durée, les effets et les modalités d’exécution de la mesure considérée (Amuur c. France, 25 juin 1996, § 42, Recueil des arrêts et décisions 1996-III, et Stanev c. Bulgarie [GC], no 36760/06, § 115, CEDH 2012).
ii. Application de ces principes en l’espèce
46. La Cour note tout d’abord que le Gouvernement n’a pas contesté l’affirmation des requérants (paragraphes 8 et 44 ci-dessus) selon laquelle il leur était interdit de s’éloigner du CSPA de Lampedusa et des navires « Vincent » et « Audace », qui étaient constamment surveillés par les forces de police. De plus, au paragraphe 54 de son rapport publié le 30 septembre 2011 (paragraphe 34 ci-dessus), la sous-commission ad hoc de l’APCE a constaté que « malgré l’affirmation des autorités selon laquelle les Tunisiens ne sont pas des détenus car ils ne sont pas dans des cellules (...) les conditions auxquelles ils étaient soumis [dans le centre de Contrada Imbriacola] s’apparentaient à une détention et [à] une privation de liberté ». Elle a également indiqué que les migrants étaient « de facto emprisonnés, sans accès à un juge » (voir le paragraphe 55 du rapport précité).
47. La commission extraordinaire du Sénat, quant à elle, a fait état d’une « rétention prolongée », d’une « impossibilité de communiquer avec l’extérieur » et d’un « manque de liberté de mouvement » pour les migrants placés dans les centres d’accueil de Lampedusa (paragraphe 31 ci-dessus). Les requérants le soulignent à juste titre (paragraphe 44 ci-dessus).
48. La Cour note que le Gouvernement n’a produit aucun élément permettant de penser qu’il aurait été loisible aux requérants de quitter le CSPA de Contrada Imbriacola. À cet égard, elle observe que les intéressés ont précisé qu’après l’incendie du 20 septembre 2011, ils étaient parvenus à tromper la surveillance des forces de l’ordre et à rejoindre le village de Lampedusa. Ils auraient été cependant interpellés par la police et reconduits dans le centre d’accueil (paragraphe 9 ci-dessus). Le Gouvernement n’a pas démenti ce récit, donnant à penser que les requérants étaient retenus au CSPA contre leur gré (voir, mutatis mutandis, Stanev, précité, § 127).
49. Des considérations analogues s’appliquent aux navires « Vincent » et « Audace », qui selon le Gouvernement lui-même doivent être considérés comme le « prolongement naturel du CSPA » (paragraphe 42 ci-dessus).
50. À la lumière de ces éléments, la Cour ne peut souscrire à la thèse du Gouvernement, selon laquelle les requérants n’ont été ni arrêtés ni détenus, mais « simplement [secourus] en mer et conduits à l’île de Lampedusa pour les assister et pour leur sûreté physique » (paragraphe 43 ci-dessus). La Cour estime au contraire que le placement des requérants dans le CSPA de Contrada Imbriacola et à bord des navires précités s’analyse en une « privation de liberté » eu égard aux restrictions imposées aux intéressés par les autorités et nonobstant la nature de la qualification retenue par le droit interne (voir, mutatis mutandis, Abdolkhani et Karimnia, précité, §§ 126 127). Elle conclut en conséquence que les requérants ont été privés de leur liberté.
51. Il s’ensuit que l’article 5 de la Convention trouve à s’appliquer et que l’exception du Gouvernement tirée de l’incompatibilité ratione materiae de ce grief avec la Convention doit être rejetée.
2. Sur les autres conditions de recevabilité
52. La Cour estime que le présent grief n’est pas manifestement mal fondé au sens de l’article 35 § 3 a) de la Convention. Elle relève par ailleurs qu’il ne se heurte à aucun autre motif d’irrecevabilité. Il convient donc de le déclarer recevable.
B. Sur le fond
1. Arguments des parties
a) Les requérants
53. Les requérants observent que pendant 12 jours ou pendant 9 jours selon leur cas, ils ont été retenus dans des lieux confinés et constamment surveillés par la police dans le but de les « empêcher de pénétrer irrégulièrement dans le territoire » italien. Cependant, les autorités n’auraient pas respecté les voies légales, puisque d’après eux aucune procédure de refoulement ou d’expulsion conforme au droit interne n’a été engagée à leur encontre, leur éloignement ayant été exécuté selon la procédure simplifiée prévue par l’accord italo-tunisien de 2011 (paragraphes 28-30 ci-dessus). Aucune décision juridictionnelle, soulignent-ils, ne justifiait leur privation de liberté.
54. Les requérants exposent que selon la loi italienne (article 14 du décret législatif no 286 de 1998 – paragraphe 27 ci-dessus), la seule forme légale de privation de liberté d’un étranger en situation irrégulière est la rétention dans un CIE, laquelle donne lieu à un contrôle juridictionnel, comme le veut l’article 5 de la Convention. En transformant le CSPA de Contrada Imbriacola en un centre de détention, l’État italien aurait soustrait la privation de liberté des requérants à tout contrôle juridictionnel. Il en irait de même en ce qui concerne la rétention à bord des navires.
55. Les requérants observent également que le traitement auquel ils ont été soumis ne saurait se justifier sur la base de l’article 10 § 2 du décret législatif no 286 de 1998 (paragraphe 27 ci-dessus), qui prévoit le refoulement dit « différé » lorsqu’un étranger est entré sur le territoire italien « pour des nécessités de secours public ». En effet, l’article 10 précité ne mentionne aucune privation de liberté et ne fait aucune référence aux modalités d’une éventuelle rétention. Selon les requérants, à la différence de ce qui est prévu dans d’autres États, en Italie seule la rétention dans un CIE a une base légale (l’article 14 du décret législatif no 286 de 1998). Toute autre forme de rétention d’un étranger irrégulier, comme celle de l’espèce, devrait être considérée illégale et donc contraire à l’article 5 § 1 de la Convention.
56. Dans la mesure où le Gouvernement soutient que les faits dénoncés ont été provoqués par une situation d’urgence ou un état de nécessité absolue, les requérants affirment que la véritable origine des problèmes rencontrés sur l’île est la décision politique de concentrer à Lampedusa la rétention des étrangers : de l’avis des requérants, aucune difficulté organisationnelle insurmontable n’empêchait aux autorités d’organiser un service régulier de transfert des migrants dans d’autres localités italiennes. Par ailleurs, expliquent-ils, aucune disposition interne ne permet, même en cas d’urgence, de priver des étrangers de leur liberté sans contrôle juridictionnel, et l’Italie n’a pas non plus exercé le droit à dérogation prévu par l’article 15 de la Convention.
57. Les requérants affirment enfin qu’en dépit des critiques répétées formulées par diverses institutions nationales et internationales, les modalités de gestion des débarquements décrites dans la présente requête sont encore pratiquées par les autorités italiennes, de sorte qu’on serait en présence d’une violation structurelle du droit fondamental des migrants à la liberté.
b) Le Gouvernement
58. Pour le Gouvernement, les faits de l’espèce n’entrent pas dans le champ d’application de la lettre f) du paragraphe 1 de l’article 5 de la Convention ; les requérants n’ont selon lui fait l’objet d’aucune expulsion ou extradition, ayant été au contraire temporairement admis sur le territoire italien. À cet égard, le Gouvernement rappelle qu’ils ont été accueillis au CSPA, et non pas envoyés au CIE. En effet, explique-t-il, les conditions légales pour placer les requérants dans un CIE n’étaient pas remplies ; partant, aucune vérification supplémentaire de leur identité n’était nécessaire.
59. Le Gouvernement reconnaît que, comme le GIP de Palerme l’a indiqué dans son ordonnance du 1er juin 2012 (paragraphes 19-24 ci dessus), les dispositions internes en vigueur ne prévoyaient pas expressément l’adoption d’une mesure de rétention à l’encontre des migrants placés dans un CSPA (une telle mesure, sous le contrôle du juge de paix, était par contre prévue en cas de placement dans un CIE). Cependant, précise-t-il, la présence des migrants dans le CSPA avait été dûment enregistrée. Par ailleurs, chacun des requérants a fait l’objet d’un décret de refoulement avec reconduite à la frontière, qui mentionnait la date de l’entrée irrégulière sur le territoire italien. Ces décrets auraient été dûment notifiés aux intéressés. Ils n’ont pas été soumis au contrôle du juge de paix car ce contrôle n’était prévu qu’en cas d’expulsion (et non en cas de refoulement).
2. Appréciation de la Cour
a) Principes généraux
60. La Cour rappelle que l’article 5 consacre un droit fondamental, la protection de l’individu contre toute atteinte arbitraire de l’État à son droit à la liberté. Les alinéas a) à f) de l’article 5 § 1 contiennent une liste exhaustive des motifs pour lesquels une personne peut être privée de sa liberté ; pareille mesure n’est pas régulière si elle ne relève pas de l’un de ces motifs. De plus, seule une interprétation étroite cadre avec le but de cette disposition : assurer que nul ne soit arbitrairement privé de sa liberté (voir, parmi beaucoup d’autres, Giulia Manzoni c. Italie, 1er juillet 1997, § 25, Recueil 1997-IV, et Velinov c. l’ex-République yougoslave de Macédoine, no 16880/08, § 49, 19 septembre 2013).
61. Énoncée à l’alinéa f) de l’article 5 § 1, l’une des exceptions au droit à la liberté permet aux États de restreindre celle des étrangers dans le cadre du contrôle de l’immigration (Saadi c. Royaume-Uni [GC], no 13229/03, § 43, CEDH 2008 ; A. et autres c. Royaume-Uni [GC], no 3455/05, §§ 162-163, CEDH 2009 ; et Abdolkhani et Karimnia, précité, § 128).
62. L’article 5 § 1 f) n’exige pas que la détention d’une personne soit considérée comme raisonnablement nécessaire, par exemple pour l’empêcher de commettre une infraction ou de s’enfuir. Cependant, une privation de liberté fondée sur le second membre de phrase de cette disposition ne peut se justifier que par le fait qu’une procédure d’expulsion ou d’extradition est en cours. Si celle-ci n’est pas menée avec la diligence requise, la détention cesse d’être justifiée au regard de l’article 5 § 1 f) (A. et autres c. Royaume-Uni, précité, § 164).
63. La privation de liberté doit également être « régulière ». En matière de « régularité » d’une détention, y compris l’observation des « voies légales », la Convention renvoie pour l’essentiel à la législation nationale et consacre l’obligation d’en observer les normes de fond comme de procédure, mais elle exige de surcroît la conformité de toute privation de liberté au but de l’article 5 : protéger l’individu contre l’arbitraire (Herczegfalvy c. Autriche, 24 septembre 1992, § 63, série A no 244, et L.M. c. Slovénie, no 32863/05, § 121, 12 juin 2014). En exigeant que toute privation de liberté soit effectuée « selon les voies légales », l’article 5 § 1 impose en premier lieu que toute arrestation ou détention ait une base légale en droit interne. Toutefois, ces termes ne se bornent pas à renvoyer au droit interne. Ils concernent aussi la qualité de la loi ; ils la veulent compatible avec la prééminence du droit, notion inhérente à l’ensemble des articles de la Convention (Amuur, précité, § 50, et Abdolkhani et Karimnia, précité, § 130).
64. Sur ce dernier point, la Cour souligne que lorsqu’il s’agit d’une privation de liberté, il est particulièrement important de satisfaire au principe général de la sécurité juridique. Par conséquent, il est essentiel que les conditions de la privation de liberté en vertu du droit interne soient clairement définies et que la loi elle-même soit prévisible dans son application, de façon à remplir le critère de « légalité » fixé par la Convention, qui exige que toute loi soit suffisamment précise pour permettre au citoyen – en s’entourant au besoin de conseils éclairés – de prévoir, à un degré raisonnable dans les circonstances de la cause, les conséquences de nature à dériver d’un acte déterminé (Baranowski c. Pologne, no 28358/95, §§ 50-52, CEDH 2000-III ; Je?ius c. Lituanie, no 34578/97, § 56, CEDH 2000-IX ; et Mooren c. Allemagne [GC], no 11364/03, § 76, 9 juillet 2009).
65. De plus, la privation de liberté est une mesure si grave qu’elle ne se justifie que lorsque d’autres mesures, moins sévères, ont été considérées et jugées insuffisantes pour sauvegarder l’intérêt personnel ou public exigeant la détention. Il ne suffit donc pas que la privation de liberté soit conforme au droit national, encore faut-il qu’elle soit nécessaire dans les circonstances de l’espèce (Witold Litwa c. Pologne, no 26629/95, § 78, CEDH 2000-III, et Stanev, précité, § 143).
b) Application de ces principes en l’espèce
66. La Cour note à titre liminaire que le Gouvernement considère que les requérants n’ont fait l’objet d’aucune expulsion ou extradition et que dès lors les faits de l’espèce ne tombent pas sous l’empire de la lettre f) du premier paragraphe de l’article 5 de la Convention, qui autorise « l’arrestation ou [...] la détention régulières » d’une personne que l’on entend « empêcher de pénétrer irrégulièrement dans le territoire », ou contre laquelle est en cours une « procédure d’expulsion ou d’extradition » (paragraphe 58 ci-dessus).
Le Gouvernement n’indique cependant pas sous quel autre alinéa du premier paragraphe de l’article 5 la privation de liberté des requérants pourrait se justifier.
67. Comme a eu l’occasion de le préciser la jurisprudence de la Cour (paragraphe 60 ci-dessus), la liste des motifs pour lesquels une personne peut être privée de sa liberté est exhaustive. Ceci implique qu’une privation de liberté qui ne relève d’aucun des alinéas de l’article 5 § 1 de la Convention viole inévitablement cette disposition.
68. Cependant, en dépit des allégations du Gouvernement, en l’espèce la Cour est prête à admettre que la privation de liberté des requérants relevait de l’alinéa f) du premier paragraphe de l’article 5. À cet égard, elle observe que les intéressés avaient irrégulièrement pénétré dans le territoire italien et qu’une procédure fut mise en place pour les identifier et les rapatrier.
69. La Cour relève de surcroît que les parties s’accordent à affirmer que la loi italienne ne prévoit pas expressément la rétention de migrants qui, à l’instar des requérants, sont placés dans un CSPA (paragraphes 54-55 et 59 ci-dessus). Il est vrai que l’article 14 du décret législatif no 286 de 1998 (paragraphe 27 ci-dessus) prévoit une telle rétention. Mais cette rétention-là ne s’applique qu’aux étrangers qu’il est nécessaire de secourir ou pour lesquels on doit effectuer des contrôles supplémentaires d’identité ou attendre les documents de voyage et la disponibilité d’un transporteur. Or, tel n’était pas le cas en l’espèce. De surcroît, les étrangers auxquels une telle rétention est applicable sont placés dans un CIE par une décision administrative soumise au contrôle du juge de paix. Les requérants ont au contraire été placés de fait dans un CSPA et aucune décision formelle de placement en rétention n’a été adoptée à leur encontre. Sur ce point, il convient de souligner que dans son ordonnance du 1er juin 2012, le GIP de Palerme a énoncé que la préfecture d’Agrigente s’était bornée à enregistrer la présence des migrants au CSPA sans adopter de décisions ordonnant leur rétention et qu’il en allait de même en ce qui concernait le placement des migrants sur les navires (paragraphes 20-21 ci-dessus).
70. La Cour en conclut que la privation de liberté litigieuse était dépourvue de base légale en droit italien.
Ce constat est corroboré par ceux de la commission extraordinaire du Sénat, qui, dans son rapport approuvé le 6 mars 2012 (paragraphe 31 ci dessus), a noté que le séjour dans le centre de Lampedusa, en principe limité au temps strictement nécessaire pour établir l’identité du migrant et la légalité de sa présence sur le territoire italien, se prolongeait parfois pendant plus de vingt jours « sans qu’aient été adoptées de décisions formelles relatives au statut juridique des personnes retenues ». Selon la commission extraordinaire, cette rétention prolongée « sans aucune mesure juridique ou administrative » la prévoyant avait engendré « un climat de tension très vif ». Il convient également de rappeler que la sous-commission ad hoc de l’APCE a explicitement recommandé aux autorités italiennes de « clarifier le statut juridique de la rétention de facto dans les centres d’accueil de Lampedusa » et, en ce qui concerne notamment les Tunisiens, de « ne maintenir en rétention administrative les migrants en situation irrégulière que selon une procédure définie par la loi, avalisée par une instance judiciaire et faisant l’objet d’un contrôle judiciaire périodique » (voir le paragraphe 92 points vi. et vii. du rapport publié le 30 septembre 2011 – paragraphe 34 ci-dessus).
71. Enfin, à supposer même que la rétention des requérants fût prévue par l’accord bilatéral avec la Tunisie, la Cour relève que l’accord en question ne pouvait donner à ladite rétention une base légale suffisante au sens de l’article 5 de la Convention. En effet, le contenu de cet accord n’a pas été rendu public (paragraphe 29 ci-dessus) et n’était donc pas accessible aux intéressés, qui ne pouvaient dès lors prévoir les conséquences de son application (voir, notamment, la jurisprudence citée aux paragraphes 63-64 ci-dessus). De plus, rien n’indique que ledit accord prévoyait des garanties adéquates contre l’arbitraire (voir, par exemple et mutatis mutandis, Nasroulloïev c. Russie, no 656/06, § 77, 11 octobre 2007).
72. Il s’ensuit que la privation de liberté des requérants ne satisfaisait pas au principe général de la sécurité juridique et ne s’accordait pas avec le but de protéger l’individu contre l’arbitraire. Elle ne peut dès lors pas être considérée comme « régulière » au sens de l’article 5 § 1 de la Convention. Partant, il y a eu violation de cette disposition en l’espèce.
73. Ce constat dispense la Cour de vérifier si la privation de liberté des requérants était nécessaire dans les circonstances de l’espèce (voir, notamment, la jurisprudence citée au paragraphe 65 ci-dessus).
III. SUR LA VIOLATION ALLÉGUÉE DE L’ARTICLE 5 § 2 DE LA CONVENTION
74. Les requérants dénoncent l’absence de toute forme de communication avec les autorités italiennes tout au long de leur séjour sur le territoire italien.
Ils invoquent l’article 5 § 2 de la Convention, qui se lit comme suit :
« Toute personne arrêtée doit être informée, dans le plus court délai et dans une langue qu’elle comprend, des raisons de son arrestation et de toute accusation portée contre elle. »
75. Le Gouvernement conteste cette allégation.
76. La Cour relève que le présent grief est lié à celui examiné ci-dessus et doit donc lui aussi être déclaré recevable.
A. Arguments des parties
1. Les requérants
77. Les requérants font observer que les décrets de refoulement n’ont été adoptés qu’au moment de l’exécution du rapatriement, et donc seulement à la fin de la période de rétention. Dès lors, à supposer même que ces décrets leur aient été remis, les requérants estiment que la garantie du « court délai » prévue à l’article 5 § 2 de la Convention n’a pas été respectée. En outre, expliquent-ils, ces décrets se bornaient à énoncer de manière synthétique et standardisée le fondement juridique du rapatriement, mais ne mentionnaient aucunement, même de manière implicite, les raisons de la rétention.
78. Les requérants considèrent en outre que l’information visée à l’article 5 § 2 doit provenir de l’autorité qui a procédé à l’arrestation ou à la mise en détention – ou, en tout cas, de sources officielles. Le fait que des membres d’organisations non gouvernementales aient pu communiquer à ce sujet avec les migrants ne saurait à leurs yeux satisfaire aux exigences de cette disposition.
2. Le Gouvernement
79. Le Gouvernement affirme que les requérants ont été informés dans une langue qu’ils comprenaient, par les policiers présents sur l’île assistés par des interprètes et médiateurs culturels, de leur statut, qui était celui de citoyens tunisiens temporairement admis sur le territoire italien pour des raisons de « secours public » selon l’article 10 § 2 b) du décret législatif no 286 de 1998 (paragraphe 27 ci-dessus). Selon lui, ce statut entraînait de plein droit le rapatriement en Tunisie des intéressés, comme il ressortait à ses yeux des décrets de refoulement avec reconduite à la frontière. En tout état de cause, les membres des organisations qui avaient accès au CSPA de Contrada Imbriacola auraient informé les migrants de leur situation.
B. Appréciation de la Cour
1. Principes généraux
80. Le paragraphe 2 de l’article 5 énonce une garantie élémentaire : toute personne arrêtée doit savoir pourquoi. Intégré au système de protection qu’offre l’article 5, il oblige à signaler à une telle personne, dans un langage simple accessible pour elle, les raisons juridiques et factuelles de sa privation de liberté, afin qu’elle puisse en discuter la légalité devant un tribunal en vertu du paragraphe 4 (Van der Leer c. Pays-Bas, 21 février 1990, § 28, série A no 170-A, et L.M. c. Slovénie, précité, §§ 142-143). Elle doit bénéficier de ces renseignements « dans le plus court délai », mais les fonctionnaires qui la privent de sa liberté peuvent ne pas les lui fournir en entier sur-le-champ. Pour déterminer si elle en a reçu assez et suffisamment tôt, il faut avoir égard aux particularités de l’espèce (Fox, Campbell et Hartley c. Royaume-Uni, 30 août 1990, § 40, série A no 182).
81. De plus, la Cour a déjà jugé que le droit à l’information dans le plus court délai doit recevoir une interprétation autonome, qui dépasse le cadre des mesures à caractère pénal (Van der Leer, précité, §§ 27-28, et L.M. c. Slovénie, précité, § 143).
2. Application de ces principes en l’espèce
82. La Cour relève que les requérants ont quitté la Tunisie à bord d’embarcations de fortune dans le but de rejoindre les côtes italiennes (paragraphe 6 ci-dessus). Ils ne disposaient d’aucun visa d’entrée et la nature même de leur voyage vers l’Italie démontrait leur volonté de contourner les lois sur l’immigration. Par ailleurs, la sous-commission ad hoc de l’APCE a observé que les Tunisiens avec lesquels ses membres s’étaient entretenus « étaient parfaitement conscients de l’irrégularité de leur entrée sur le territoire italien » (voir le paragraphe 56 du rapport publié le 30 septembre 2011 – paragraphe 34 ci-dessus). De plus, les requérants n’ont pas explicitement contredit l’affirmation du Gouvernement (paragraphe 79 ci-dessus) selon laquelle ils ont été informés, dans une langue qu’ils comprenaient, du statut qui était le leur aux yeux des autorités nationales, à savoir celui de citoyens tunisiens temporairement admis sur le territoire italien pour des raisons de « secours public » au sens de l’article 10 § 2 b) du décret législatif no 286 de 1998.
83. La Cour note cependant qu’une simple information quant au statut juridique d’un migrant ne satisfait pas aux exigences de l’article 5 § 2 de la Convention, qui requiert que soient communiqués à l’intéressé les motifs juridiques et factuels de sa privation de liberté. Or, la Cour vient de conclure sous l’angle du premier paragraphe de cette même disposition qu’en l’espèce la privation de liberté des requérants était dépourvue de base légale en droit italien (paragraphe 70 ci-dessus).
84. En tout état de cause, le Gouvernement n’a produit aucun document officiel qui aurait été remis aux requérants et qui indiquerait les motifs de fait et de droit de leur placement en rétention (voir, mutatis mutandis, Abdolkhani et Karimnia, précité, § 138 ; Moghaddas c. Turquie, no 46134/08, § 46, 15 février 2011 ; Athary c. Turquie, no 50372/09, § 36, 11 décembre 2012 ; et Musaev c. Turquie, no 72754/11, § 35, 21 octobre 2014). Sur ce point, il convient de noter que les décrets de refoulement (paragraphe 14 ci-dessus) se limitaient à affirmer que les intéressés étaient « entré[s] sur le territoire de l’État en se soustrayant aux contrôles de frontière » et que leur refoulement avait été ordonné. Ils ne contenaient aucune mention de la rétention dont les requérants avaient fait l’objet. Enfin, lesdits décrets auraient été remis aux requérants le 27 ou le 29 septembre 2011 selon les cas, alors qu’ils avaient été placés dans le CSPA les 17 et 18 septembre. Dès lors, non seulement l’information fournie était incomplète et insuffisante au regard de l’article 5 § 2, mais elle n’a pas non plus été fournie « dans le plus court délai » (voir, notamment et mutatis mutandis, Chamaïev et autres, précité, § 416, et L.M. c. Slovénie, précité, § 45, où la Cour a jugé un intervalle de quatre jours incompatible avec les contraintes de temps qu’impose la promptitude voulue par la disposition en question).
85. Il y a donc eu violation de l’article 5 § 2 de la Convention.
IV. SUR LA VIOLATION ALLÉGUÉE DE L’ARTICLE 5 § 4 DE LA CONVENTION
86. Les requérants allèguent qu’ils n’ont eu à aucun moment la possibilité de contester la légalité de leur privation de liberté.
Ils invoquent l’article 5 § 4 de la Convention, ainsi libellé :
« Toute personne privée de sa liberté par arrestation ou détention a le droit d’introduire un recours devant un tribunal, afin qu’il statue à bref délai sur la légalité de sa détention et ordonne sa libération si la détention est illégale. »
87. Le Gouvernement conteste cette thèse.
88. La Cour relève que le présent grief est lié à ceux examinés ci-dessus et doit donc aussi être déclaré recevable.
A. Arguments des parties
1. Les requérants
89. Les requérants ne nient pas la possibilité d’introduire un recours contre les décrets de refoulement, mais affirment qu’ils n’avaient en revanche aucune possibilité de contester la légalité de leur rétention. Aucune décision justifiant leur privation de liberté ne leur a été notifiée ; dès lors, ils n’ont pas eu le loisir d’attaquer une telle décision devant un tribunal. De plus, les décrets de refoulement ne concernaient pas leur liberté, mais leur rapatriement, et ont été adoptés à la fin de la période de rétention.
2. Le Gouvernement
90. Le Gouvernement affirme que les décrets de refoulement indiquaient qu’il était loisible aux intéressés d’introduire un recours devant le juge de paix d’Agrigente. Certains migrants tunisiens ont d’ailleurs présenté de tels recours, et en 2011 le juge de paix a annulé deux décrets de refoulement (paragraphe 26 ci-après) dans ce cadre. Le Gouvernement en déduit que les requérants avaient bien la possibilité de saisir un tribunal pour contester la légalité de leur prétendue privation de liberté.
B. Appréciation de la Cour
1. Principes généraux
91. La Cour rappelle que l’article 5 § 4 reconnaît aux personnes détenues le droit d’introduire un recours pour faire contrôler le respect des exigences de procédure et de fond nécessaires à la « légalité », au sens de la Convention, de leur privation de liberté. Le concept de « légalité » doit avoir le même sens au paragraphe 4 de l’article 5 qu’au paragraphe 1, de sorte qu’une personne détenue a le droit de faire contrôler la « légalité » de sa détention sous l’angle non seulement du droit interne, mais aussi de la Convention, des principes généraux qu’elle consacre et du but des restrictions qu’autorise l’article 5 § 1. L’article 5 § 4 ne garantit pas un droit à un contrôle juridictionnel d’une ampleur telle qu’il habiliterait le tribunal compétent à substituer sur l’ensemble des aspects de la cause, y compris des considérations de pure opportunité, sa propre appréciation à celle de l’autorité dont émane la décision. Il n’en veut pas moins un contrôle assez ample pour s’étendre à chacune des conditions indispensables à la « légalité » de la détention d’un individu au regard du paragraphe 1 (E. c. Norvège, 29 août 1990, § 50, série A no 181-A). La « juridiction » chargée de ce contrôle ne doit pas posséder des attributions simplement consultatives, mais doit être dotée de la compétence de « statuer » sur la « légalité » de la détention et d’ordonner la libération en cas de détention illégale (Irlande c. Royaume-Uni, 18 janvier 1978, § 200, série A no 25 ; Weeks c. Royaume-Uni, 2 mars 1987, § 61, série A no 114 ; Chahal c. Royaume-Uni, 15 novembre 1996, § 130, Recueil 1996-V, et A. et autres c. Royaume-Uni, précité, § 202).
92. Les formes de contrôle juridictionnel qui satisfont aux exigences de l’article 5 § 4 peuvent varier d’un domaine à l’autre et dépendent du type de privation de liberté en question. Il ne revient pas à la Cour de se demander quel pourrait être le système le plus approprié dans le domaine examiné (Chtoukatourov c. Russie, no 44009/05, § 123, CEDH 2008, et Stanev, précité, § 169).
93. Il n’en demeure pas moins que le recours doit exister à un degré suffisant de certitude, en théorie comme en pratique, sans quoi lui manquent l’accessibilité et l’effectivité voulues (Vachev c. Bulgarie, no 42987/98, § 71, CEDH 2004-VIII, et Abdolkhani et Karimnia, précité, § 139).
94. L’article 5 § 4 consacre en outre le droit des personnes arrêtées ou détenues à obtenir « à bref délai » une décision judiciaire sur la régularité de leur détention (voir, par exemple, Baranowski, précité, § 68). Si pour les affaires relevant de l’article 6 § 1 une durée d’un an par degré de juridiction peut servir de norme approximative, l’article 5 § 4, qui touche à des questions de liberté, requiert une diligence particulière (Hutchison Reid c. Royaume-Uni, no 50272/99, § 79, CEDH 2003-IV, et Moisseiev c. Russie, no 62936/00, § 160, 9 octobre 2008).
2. Application de ces principes en l’espèce
95. La Cour vient d’établir que les requérants n’avaient pas été informés des raisons de leur privation de liberté (paragraphes 83-85 ci-dessus). Elle considère que, par là même, le droit des requérants à faire examiner la légalité de leur détention s’est trouvé entièrement vidé de sa substance (Chamaïev et autres, précité, § 432 ; Abdolkhani et Karimnia, précité, § 141 ; Dbouba c. Turquie, no 15916/09, § 54, 13 juillet 2010 ; et Musaev, précité, § 40).
96. Ce constat suffit pour conclure que le système juridique italien n’offrait pas aux requérants un recours au travers duquel ils auraient pu obtenir un contrôle juridictionnel de la légalité de leur privation de liberté (voir, mutatis mutandis, S.D. c. Grèce, no 53541/07, § 76, 11 juin 2009, et Abdolkhani et Karimnia, précité, § 142). Il dispense donc normalement la Cour de rechercher si les recours disponibles en droit italien auraient pu offrir aux requérants des garanties suffisantes aux fins de l’article 5 § 4 de la Convention (voir, par exemple et mutatis mutandis, Chamaïev et autres, précité, § 433).
97. À titre surabondant, la Cour rappelle que les décrets de refoulement ne mentionnaient pas le fondement juridique et factuel de la rétention des requérants (paragraphe 84 ci-dessus). On ne saurait donc voir dans ces décrets les décisions dont procédait la rétention litigieuse. De plus, ces décrets n’auraient été notifiés aux requérants que les 27 et 29 septembre 2011 (paragraphes 14-15 ci-dessus), peu avant leur rapatriement par avion, soit lorsque leur privation de liberté s’apprêtait à prendre fin. Il s’ensuit que, même à supposer que dans certains cas un recours devant le juge de paix contre le décret de refoulement puisse être considéré comme offrant un contrôle indirect de la légalité des limitations de liberté imposées à l’étranger concerné, en l’espèce un tel contrôle, s’il avait été sollicité, n’aurait pu avoir lieu qu’après la libération des requérants et leur retour en Tunisie.
98. Il y a donc eu violation de l’article 5 § 4 de la Convention.
V. SUR LA VIOLATION ALLÉGUÉE DE L’ARTICLE 3 DE LA CONVENTION
99. Les requérants estiment avoir subi des traitements inhumains et dégradants pendant leur rétention au CSPA de Contrada Imbriacola et à bord des navires « Vincent » et « Audace ».
Ils invoquent l’article 3 de la Convention, ainsi libellé :
« Nul ne peut être soumis à la torture ni à des peines ou traitements inhumains ou dégradants. »
100. Le Gouvernement conteste cette allégation.
A. Sur la recevabilité
1. Quant au grief tiré du volet procédural de l’article 3 de la Convention
101. Dans leurs observations du 23 mai 2013 en réponse à celles du Gouvernement, les requérants soulèvent pour la première fois un grief tiré du volet procédural de l’article 3 de la Convention. Ils affirment qu’à l’époque des faits les navires avaient été transformés en centres de détention flottants, amarrés dans des zones du port de Palerme à l’abri du regard de la population et des médias. L’accès aux embarcations était interdit non seulement aux journalistes, mais aussi aux organisations humanitaires, et les autorités judiciaires ont omis de recueillir les témoignages des migrants. Les requérants considèrent que cela est incompatible avec l’obligation de mener une enquête effective sur des allégations de violation de l’article 3 de la Convention.
102. La Cour relève que le présent grief n’a été soulevé que le 23 mai 2013, alors que la situation dénoncée a pris fin au plus tard les 27 et 29 septembre 2011, lors du rapatriement des requérants en Tunisie (paragraphe 12 ci-dessus). Il y a donc eu dépassement du délai de six mois prévu à l’article 35 § 1 de la Convention (voir, mutatis mutandis, Allan c. Royaume-Uni (déc.), no 48539/99, 28 août 2001, et Adam et autres c. Allemagne (déc.), no 290/03, 1er septembre 2005).
103. Il s’ensuit que ce grief est tardif et doit être rejeté en application de l’article 35 §§ 1 et 4 de la Convention.
2. Quant au grief tiré du volet matériel de l’article 3 de la Convention
104. La Cour constate que le grief tiré du volet matériel de l’article 3 de la Convention n’est pas manifestement mal fondé au sens de l’article 35 § 3 a) de celle-ci. Elle relève par ailleurs qu’il ne se heurte à aucun autre motif d’irrecevabilité. Il convient donc de le déclarer recevable.
B. Sur le fond
1. Arguments des parties
a) Les requérants
105. Les requérants allèguent que le CSPA était surpeuplé et qu’à l’époque des faits il hébergeait plus de 1 200 personnes, soit trois fois plus que sa capacité normale (381 places) et plus que sa capacité maximale en cas de nécessité (804 places). Ces chiffres ne sont pas démentis par le Gouvernement, qui indique la présence de 1 357 personnes le 16 septembre 2011, 1 325 le 17 septembre, 1 399 le 18 septembre, 1 265 le 19 septembre et 1 017 le 20 septembre. De plus, les conditions hygiéniques et sanitaires étaient inacceptables : faute de place dans les chambres, les requérants ont été contraints de dormir à l’extérieur, directement au contact du béton à cause de la puanteur émanant des matelas. Le CSPA ne disposait pas d’une cantine et les sanitaires étaient surchargés et souvent impraticables. De l’avis des requérants, leurs affirmations sur ces points n’ont aucunement été démenties par le Gouvernement.
106. Les requérants allèguent également avoir enduré des souffrances psychologiques en raison de l’absence d’informations quant à leur statut juridique, de la durée de leur rétention et de l’impossibilité de communiquer à l’extérieur du centre. Ils se réfèrent, à cet égard, au rapport de la commission extraordinaire du Sénat (paragraphe 31 ci-dessus). Ce document indique, entre autres, que certains migrants avaient été retenus pendant plus de vingt jours sans que des décisions formelles quant à leur statut aient été adoptées. La commission avait en outre visité le CSPA de Lampedusa le 11 février 2009, formulant de nombreuses critiques quant aux conditions d’accueil et d’hygiène.
107. Les requérants précisent qu’ils ne se plaignent pas d’avoir reçu des coups ou blessures, mais des conditions de leur rétention au CSPA. Dès lors, l’argument du Gouvernement selon lequel ils auraient dû produire des certificats médicaux (paragraphe 116 ci-après) ne serait pas pertinent.
108. Les requérants allèguent que les médias et les organismes nationaux et internationaux compétents en matière de droits de l’homme ont établi que la situation de crise sur l’île de Lampedusa est née bien avant 2011. Elle se serait poursuivie les années suivantes, créant selon eux une situation de violation structurelle et systématique des droits des migrants garantis par l’article 3 de la Convention. Dans ces conditions, estiment-ils, on ne saurait conclure que la situation qu’ils dénoncent était principalement due à l’urgence d’affronter le flux migratoire significatif ayant suivi les révoltes du « printemps arabe ».
109. Quant à leur rétention à bord des navires « Vincent » et « Audace », les requérants affirment qu’ils ont été placés à l’intérieur d’un salon surpeuplé, qu’ils n’ont pas eu un accès adapté aux sanitaires, que les repas étaient distribués en jetant la nourriture par terre, qu’ils ne pouvaient sortir à l’air libre que quelque minutes par jour, qu’ils n’ont reçu aucune information ou explication pertinente et que les forces de l’ordre en venaient parfois à les maltraiter ou à les insulter. De l’avis des requérants, ces allégations s’inscrivent dans la logique des événements de l’île de Lampedusa. Elles ne sauraient à leurs yeux être démenties par l’ordonnance du GIP de Palerme du 1er juin 2012 (paragraphes 19-24 ci-dessus), où il est affirmé que les navires disposaient de locaux adaptés, d’eau chaude et d’électricité et qu’une pleine assistance sanitaire avait été assurée aux migrants ; les requérants font en effet observer que le GIP s’est fondé, entre autres, sur les déclarations d’un député qui était monté à bord des navires accompagné par les autorités.
b) Le Gouvernement
110. Le Gouvernement expose tout d’abord diverses observations préliminaires.
Il affirme avoir suivi la situation de l’île de Lampedusa au cours de la période 2011-2012 et être intervenu sur le plan factuel et législatif pour coordonner et mettre en œuvre toute mesure nécessaire au secours et à l’assistance des migrants. La présence et les activités sur l’île de l’ACNUR, de l’OIM, de Save the Children, de l’Ordre de Malte, de la Croix-Rouge, de la Caritas, de l’ARCI et de la Communauté de Sant’Egidio ont été placées sous le cadre du « Praesidium Project », financé par l’Italie et par l’Union européenne. Les représentants de ces organisations avaient libre accès aux structures d’accueil des migrants. En outre, le 28 mai 2013, le Gouvernement a signé un protocole d’accord avec la fondation « Terre des hommes », qui accomplit un travail de soutien psychologique auprès du CSPA de Lampedusa. Le 4 juin 2013, le ministère de l’Intérieur a signé un accord avec l’European Asylum Support Office (EASO) afin de coordonner les modalités d’accueil des migrants. Depuis juillet 2013, l’association « Médecins sans Frontières » a commencé à travailler à la formation du personnel du CSPA et des navires chargés du sauvetage en mer.
111. Selon le Gouvernement, le sauvetage des migrants qui arrivent sur les côtes italiennes n’est pas un problème seulement de l’Italie, mais de tous les États membres de l’Union européenne, qui devraient définir une vraie politique commune à cet égard. Les institutions locales de Lampedusa ont par ailleurs financé la construction de nouveaux centres d’assistance et de secours (6 440 000 euros (EUR) ont été investis afin de créer des structures capables d’accueillir 1 700 personnes). Lors de sa visite des 23 et 24 juin 2013, le délégué du HCR pour l’Europe du Sud aurait constaté avec satisfaction le travail accompli par les autorités nationales et locales afin d’améliorer la situation générale sur l’île.
112. En 2011, l’arrivée massive de migrants nord-africains avait créé une situation d’urgence humanitaire en Italie. Du 12 février au 31 décembre 2011, 51 573 ressortissants de pays extérieurs à l’Union européenne (ou « pays tiers ») ont débarqué sur les îles de Lampedusa et Linosa. Ceci serait bien expliqué par le rapport de la sous-commission ad hoc de l’APCE (paragraphe 34 ci-dessus), qui fait également état des efforts déployés par les autorités italiennes, en coopération avec d’autres organisations, afin de créer les structures nécessaires pour l’accueil et l’assistance aux migrants, parmi lesquels on comptait des personnes vulnérables.
113. Le Gouvernement affirme que dans la période en question, le CSPA de Contrada Imbriacola était pleinement en fonction et avait les ressources humaines et matérielles nécessaires pour assurer le secours et le premier accueil des migrants. Outre le directeur et deux directeurs adjoints, y travaillaient 99 opérateurs sociaux et agents de nettoyage, trois assistants sociaux, trois psychologues, huit interprètes et médiateurs interculturels, huit employés administratifs et trois responsables de secteur chargés de la supervision des activités menées dans la structure. Trois médecins et trois infirmiers assuraient l’assistance médicale dans des locaux ad hoc. Selon les résultats d’une inspection effectuée le 2 avril 2011 par les services sanitaires de Palerme, les conditions d’hygiène étaient adéquates, la qualité et la quantité de la nourriture fournie également. Une autre inspection menée immédiatement après l’incendie du 20 septembre 2011 indiquait que l’approvisionnement en eau potable était assuré avec des bouteilles et que la cantine était en mesure de fournir des repas.
114. Selon le Gouvernement, les requérants, comme tous les autres migrants, ont bien été informés de la possibilité de formuler une demande d’asile, et ils auraient simplement décidé de ne pas se prévaloir de cette faculté. 72 autres migrants présents à Lampedusa au moment de l’incendie ont au contraire manifesté leur intention de présenter une telle demande et le 22 septembre 2011, ils ont été conduits aux centres d’accueil de Trapani, Caltanissetta et Foggia afin de définir leur position.
115. Le Gouvernement note de surcroît que dans son ordonnance du 1er juin 2012 (paragraphes 19-24 ci-dessus), le GIP de Palerme a jugé que les mesures prises pour faire face à la présence des migrants sur l’île de Lampedusa étaient conformes au droit national et international, et avaient été adoptées avec la promptitude requise dans une situation d’urgence. Le GIP a également estimé que les conditions d’accueil à bord des navires « Audace » et « Vincent » étaient adéquates. Le Gouvernement souligne que la coopération internationale en matière d’immigration clandestine est réglementée par l’article 11 du décret législatif no 286 de 1998 dans le respect des conventions multilatérales et des accords bilatéraux.
116. Le Gouvernement objecte enfin que les allégations des requérants concernant les mauvais traitements prétendument administrés par la police ne se fondent sur aucun élément de preuve, tel que des certificats médicaux.
2. Appréciation de la Cour
a) Principes généraux
117. Selon la jurisprudence constante de la Cour, pour tomber sous le coup de l’article 3 de la Convention, un mauvais traitement doit atteindre un minimum de gravité. L’appréciation de ce minimum est relative ; elle dépend de l’ensemble des données de la cause, notamment de la durée du traitement et de ses effets physiques ou mentaux ainsi que, parfois, du sexe, de l’âge et de l’état de santé de la victime (voir, entre autres, Price c. Royaume-Uni, no 33394/96, § 24, CEDH 2001-VII ; Mouisel c. France, no 67263/01, § 37, CEDH 2002-IX ; et Naoumenko c. Ukraine, no 42023/98, § 108, 10 février 2004). Les allégations de mauvais traitements doivent être étayées par des éléments de preuve appropriés. Pour l’appréciation de ces éléments, la Cour se rallie au principe de la preuve « au-delà de tout doute raisonnable », mais ajoute qu’une telle preuve peut résulter d’un faisceau d’indices, ou de présomptions non réfutées, suffisamment graves, précis et concordants (Irlande c. Royaume-Uni, précité, § 161 in fine, et Labita c. Italie [GC], no 26772/95, § 121, CEDH 2000-IV).
118. En outre, pour déterminer si un traitement est « dégradant » au sens de l’article 3, la Cour examine notamment si le but était d’humilier et de rabaisser l’intéressé. Toutefois, l’absence d’un tel but ne saurait exclure de façon définitive un constat de violation de l’article 3 (Raninen c. Finlande, 16 décembre 1997, § 55, Recueil 1997-VIII ; Peers c. Grèce, no 28524/95, §§ 68 et 74, CEDH 2001-III ; et Price, précité, § 24). Les mesures privatives de liberté s’accompagnent inévitablement de souffrance et d’humiliation. S’il s’agit là d’un état de fait inéluctable qui, en tant que tel et à lui seul n’emporte pas violation de l’article 3, cette disposition impose néanmoins à l’État de s’assurer que toute personne est détenue dans des conditions compatibles avec le respect de la dignité humaine, que les modalités de sa détention ne la soumettent pas à une détresse ou à une épreuve d’une intensité qui excède le niveau inévitable de souffrance inhérent à une telle mesure et que, eu égard aux exigences pratiques de l’emprisonnement, sa santé et son bien-être sont assurés de manière adéquate (Kud?a c. Pologne [GC], no 30210/96, §§ 92-94, CEDH 2000-XI, et Rahimi c. Grèce, no 8687/08, § 60, 5 avril 2011).
119. Si les États sont autorisés à placer en détention des immigrés potentiels en vertu de leur « droit indéniable de contrôler (...) l’entrée et le séjour des étrangers sur leur territoire » (Amuur, précité, § 41), ce droit doit s’exercer en conformité avec les dispositions de la Convention (Mahdid et Haddar c. Autriche (déc.), no 74762/01, 8 décembre 2005). La Cour doit avoir égard à la situation particulière de ces personnes lorsqu’elle est amenée à contrôler les modalités d’exécution de la mesure de détention à l’aune des dispositions conventionnelles (Riad et Idiab c. Belgique, nos 29787/03 et 29810/03, § 100, 24 janvier 2008, et Rahimi, précité, § 61).
120. S’agissant des conditions de détention, la Cour prend en compte les effets cumulatifs de celles-ci ainsi que les allégations spécifiques du requérant (Dougoz c. Grèce, nº 40907/98, § 46, CEDH 2001-II). En particulier, le temps pendant lequel un individu a été détenu dans les conditions incriminées constitue un facteur important à considérer (Kalachnikov c. Russie, no 47095/99, § 102, CEDH 2002-VI ; Kehayov c. Bulgarie, no 41035/98, § 64, 18 janvier 2005 ; et Alver c. Estonie, no 64812/01, § 50, 8 novembre 2005).
121. Lorsque la surpopulation atteint un certain niveau, le manque d’espace dans un établissement peut constituer l’élément central à prendre en compte dans l’appréciation de la conformité d’une situation donnée à l’article 3 (voir, par rapport aux établissements pénitenciers, Karalevi?ius c. Lituanie, no 53254/99, § 39, 7 avril 2005).
122. Ainsi, lorsqu’elle a été confrontée à des cas de surpopulation sévère, la Cour a jugé que cet élément, à lui seul, suffit pour conclure à la violation de l’article 3 de la Convention. En règle générale, bien que l’espace estimé souhaitable par le CPT pour les cellules collectives soit de 4 m², il s’agissait de cas de figure où l’espace personnel accordé au requérant était inférieur à 3 m² (Kadikis c. Lettonie, no 62393/00, § 55, 4 mai 2006 ; Andreï Frolov c. Russie, no 205/02, §§ 47-49, 29 mars 2007 ; Kantyrev c. Russie, no 37213/02, §§ 50-51, 21 juin 2007 ; Sulejmanovic c. Italie, no 22635/03, § 43, 16 juillet 2009 ; et Torreggiani et autres, précité, § 68).
123. En revanche, dans des affaires où la surpopulation n’était pas importante au point de soulever à elle seule un problème sous l’angle de l’article 3, la Cour a noté que d’autres aspects des conditions de détention étaient à prendre en compte dans l’examen du respect de cette disposition. Parmi ces éléments figurent la possibilité d’utiliser les toilettes de manière privée, l’aération disponible, l’accès à la lumière et à l’air naturels, la qualité du chauffage et le respect des exigences sanitaires de base (voir également les éléments ressortant des règles pénitentiaires européennes adoptées par le Comité des Ministres, citées au paragraphe 32 de l’arrêt Torreggiani et autres, précité). Aussi, même dans des affaires où chaque détenu disposait de 3 à 4 m², la Cour a conclu à la violation de l’article 3 dès lors que le manque d’espace s’accompagnait d’un manque de ventilation et de lumière (Torreggiani et autres, précité, § 69 ; voir également Babouchkine c. Russie, no 67253/01, § 44, 18 octobre 2007 ; Vlassov c. Russie, no 78146/01, § 84, 12 juin 2008 ; et Moisseiev, précité, §§ 124 127) ; d’un accès limité à la promenade en plein air (István Gábor Kovács c. Hongrie, no 15707/10, § 26, 17 janvier 2012) ou d’un manque total d’intimité dans les cellules (Novosselov c. Russie, no 66460/01, §§ 32 et 40-43, 2 juin 2005 ; Khoudoyorov c. Russie, no 6847/02, §§ 106-107, CEDH 2005-X (extraits) ; et Belevitski c. Russie, no 72967/01, §§ 73-79, 1er mars 2007).
b) Application de ces principes en l’espèce
124. La Cour observe tout d’abord qu’il est incontestable qu’en 2011 l’île de Lampedusa a dû faire face à une situation exceptionnelle. Comme la sous-commission ad hoc de l’APCE l’a noté dans son rapport publié le 30 septembre 2011 (paragraphe 34 ci-dessus – voir notamment les paragraphes 9-13 et 27-30), à la suite des soulèvements en Tunisie et en Libye, il y a eu une nouvelle vague d’arrivées par bateaux, ce qui a poussé l’Italie à déclarer l’état d’urgence humanitaire sur l’île et à appeler à la solidarité des États membres de l’Union européenne. À la date du 21 septembre 2011, lorsque les requérants se trouvaient sur l’île, 55 298 personnes y étaient arrivées par la mer. Comme indiqué par le Gouvernement (paragraphe 112 ci-dessus), du 12 février au 31 décembre 2011, 51 573 ressortissants de pays tiers ont débarqué sur les îles de Lampedusa et Linosa.
125. Cet état d’urgence a créé, pour les autorités italiennes, des difficultés d’ordre organisationnel et logistique. En effet, les capacités d’accueil dont Lampedusa disposait étaient à la fois insuffisantes pour accueillir un tel nombre d’arrivants et inadaptées à des séjours de plusieurs jours. À n’en pas douter, les autorités locales et la communauté internationale ont déployé des efforts importants face à la crise humanitaire de 2011.
126. À cette situation générale se sont ajoutés les problèmes spécifiques survenus après l’arrivée des requérants : le 20 septembre une violente révolte a éclaté parmi les migrants retenus au CSPA de Contrada Imbriacola et un incendie criminel a ravagé les lieux (paragraphes 9 et 21 ci-dessus). Le lendemain, 1 800 migrants environ ont entamé des manifestations de protestation dans les rues de l’île (paragraphe 9 ci-dessus) et des affrontements ont eu lieu au port de Lampedusa entre la communauté locale et un groupe d’étrangers qui avaient menacé de faire exploser des bouteilles de gaz. De plus, des actes automutilation et de dégradation avaient eu lieu. Ces incidents ont contribué à accroître les difficultés existantes et à instaurer un climat de tension, ce qui a amené le GIP de Palerme à estimer que le transfert immédiat des migrants se justifiait sur la base de l’article 54 du code pénal, disposition selon laquelle ne sont pas punissables les actions dictées, entre autres, par la nécessité de protéger autrui d’un danger actuel de préjudice grave à la personne (paragraphes 21, 23 et 32 ci-dessus).
127. La Cour ne sous-estime pas les problèmes que rencontrent les États contractants lors de vagues d’immigration exceptionnelles comme celle à l’origine de la présente affaire. Elle est également consciente de la multitude d’obligations qui pesaient sur les autorités italiennes, contraintes de prendre des mesures pour garantir, à la fois, le sauvetage en mer, la santé et l’accueil des migrants et le maintien de l’ordre public sur une île habitée par une communauté de population restreinte.
128. Ces facteurs ne peuvent cependant pas exonérer l’État défendeur de son obligation de garantir que toute personne qui, comme les requérants, vient à être privée de sa liberté puisse jouir de conditions compatibles avec le respect de sa dignité humaine. À cet égard, la Cour rappelle que l’article 3 doit être considéré comme l’une des clauses primordiales de la Convention consacrant l’une des valeurs fondamentales des sociétés démocratiques qui forment le Conseil de l’Europe (Soering c. Royaume-Uni, 7 juillet 1989, § 88, série A no 161). Contrastant avec les autres dispositions de la Convention, il est libellé en termes absolus, ne prévoyant ni exceptions ni limitations, et en vertu de l’article 15 de la Convention il ne souffre nulle dérogation (M.S. c. Belgique, no 50012/08, § 122, 31 janvier 2012).
129. Afin de déterminer si les requérants ont été victimes d’une violation de l’article 3, la Cour estime opportun d’examiner séparément deux situations, à savoir les conditions d’accueil dans le CSPA de Contrada Imbriacola, d’une part, et celles à bord des navires « Vincent » et « Audace » d’autre part.
i. Les conditions d’accueil au CSPA de Contrada Imbriacola
130. La Cour note que les requérants ont été placés dans le CSPA de Contrada Imbriacola les 17 et 18 septembre 2011 (paragraphes 6 et 7 ci dessus), et qu’ils y ont été retenus jusqu’au 20 septembre, lorsqu’à la suite d’un incendie, ils ont été transportés au parc des sports de Lampedusa (paragraphe 9 ci-dessus). Leur séjour dans cette structure a donc duré entre trois et quatre jours.
131. Les requérants se plaignent notamment de problèmes graves de surpeuplement, d’hygiène et de manque de contact avec l’extérieur au sein du CSPA. La Cour observe que leurs allégations sur l’état général du centre sont corroborées par les rapports de la commission extraordinaire du Sénat et d’Amnesty International (paragraphes 31 et 35 ci-dessus). Cette organisation non gouvernementale a fait état de « conditions [de détention] déplorables » (appalling conditions), avec un surpeuplement important, une insalubrité générale, des odeurs et des sanitaires inutilisables. La commission extraordinaire, quant à elle, s’est exprimée dans les termes suivants :
« On accède à des pièces d’environ cinq mètres sur six : elles sont destinées à accueillir 12 personnes. Dans les pièces se trouvent, l’un à côté de l’autre, des lits superposés à quatre niveaux sur lesquels prennent place jusqu’à 25 hommes par pièce (...). Dans de nombreux blocs, des matelas en caoutchouc mousse sont installés le long des couloirs. Dans de nombreux cas, la mousse des matelas a été déchirée pour être utilisée comme coussin. Dans certains cas, les matelas de deux personnes, protégés par des toiles improvisées, ont pris place sur le palier des escaliers, à l’extérieur (...). Au plafond, dans de nombreux cas, la protection en plastique des lumières a été retirée et les lumières sont absentes. Au bout du couloir, d’un côté, on trouve les sanitaires et les douches. Il n’y a pas de porte et l’intimité est garantie par des rideaux en tissu ou en plastique placés de manière improvisée ici ou là. II n’y a pas de robinet et les conduits ne distribuent l’eau que lorsqu’elle est activée au niveau central. L’écoulement est parfois bloqué ; au sol, de l’eau ou d’autres liquides ruissellent jusqu’au couloir et dans les pièces où ont été placés les matelas en caoutchouc mousse. L’odeur des latrines envahit tous les espaces. Il commence à pleuvoir. Ceux qui se trouvent sur les escaliers en acier et doivent accéder à l’étage supérieur se mouillent et emmènent dans les logements humidité et saleté. »
132. La Cour n’a pas de raison de douter de la véridicité de ces constats, opérés par une institution de l’État défendeur lui-même. Elle rappelle également avoir souvent attaché de l’importance aux informations contenues dans les rapports récents provenant d’associations internationales indépendantes de défense des droits de l’homme telles qu’Amnesty International (voir, mutatis mutandis, Saadi c. Italie [GC], no 37201/06, § 131, CEDH 2008).
133. Par ailleurs, d’après la sous-commission ad hoc de l’APCE (voir le paragraphe 33 du rapport publié le 30 septembre 2011 – paragraphe 34 ci dessus), la capacité d’accueil du CSPA de Contrada Imbriacola variait de 400 à 1 000 places (800 places selon Amnesty International). La Gouvernement ne conteste pas les chiffres donnés par les requérants selon lesquels, du 17 au 20 septembre 2011, entre 1 399 et 1 017 personnes ont été retenues dans ce lieu (paragraphe 105 ci-dessus). Bien que l’espace personnel accordé à chaque migrant ne soit pas connu, ces données ne peuvent que corroborer les allégations de surpeuplement formulées par les requérants. De plus, la situation de rapide saturation des centres d’accueil de Lampedusa a été soulignée par la sous-commission ad hoc de l’APCE, qui a également signalé l’inquiétude exprimée par Médecins sans frontières et par la Croix-Rouge quant aux conditions sanitaires en cas de surpeuplement des centres (voir les paragraphes 48 et 51 du rapport publié le 30 septembre 2011 – paragraphe 34 ci-dessus).
134. En somme, les éléments précités décrivent des conditions de rétention qui se trouvaient en dessous des normes prescrites par les textes internationaux en la matière et, notamment, des exigences de l’article 3 de la Convention (voir, mutatis mutandis, Rahimi, précité §§ 81-85).
135. Il est vrai que les requérants n’ont séjourné au CSPA que pour une courte durée, de sorte que le manque allégué de contact avec le monde extérieur ne pouvait pas avoir de conséquences graves pour la situation personnelle des intéressés (voir, mutatis mutandis, Rahimi, précité, § 84). La Cour ne perd cependant pas de vue que les requérants, qui venaient d’affronter un voyage dangereux en mer, se trouvaient dans une situation de vulnérabilité. Dès lors, leur rétention dans des conditions portant atteinte à leur dignité humaine s’analyse en un traitement dégradant contraire à l’article 3.
136. Il y a donc eu violation de cette disposition à cause des conditions d’accueil des requérants dans le CSPA de Contrada Imbriacola.
ii. Les conditions d’accueil à bord des navires « Vincent » et « Audace »
137. Pour ce qui est des conditions d’accueil à bord des navires, la Cour note que le premier requérant a été placé sur le navire « Vincent », avec 190 autres personnes environ, tandis que les deuxième et troisième requérants ont été conduits sur le navire « Audace », qui accueillait environ 150 personnes (paragraphe 10 ci-dessus). La rétention à bord des navires a débuté le 22 septembre 2011 ; elle a duré environ huit jours pour le premier requérant (jusqu’au 29 septembre 2011) et environ six jours (jusqu’au 27 septembre 2011) pour les deuxième et troisième requérants.
138. Les requérants affirment avoir été regroupés dans les salons-restaurants, l’accès aux cabines leur étant interdit. Ils allèguent également avoir dormi par terre, avoir dû attendre plusieurs heures pour pouvoir utiliser les toilettes et n’avoir été autorisés à sortir sur les balcons que deux fois par jour pendant quelques minutes seulement (paragraphes 11 et 109 ci dessus).
139. La Cour relève cependant que ces affirmations sont au moins en partie démenties par l’ordonnance du GIP de Palerme du 1er juin 2012 (paragraphe 22 ci-dessus), où il est établi que les migrants étaient en bonne santé, qu’ils étaient assistés par le personnel sanitaire et dormaient dans des cabines dotées de linge ou sur des fauteuils convertibles. De plus, ils avaient accès à des lieux de prière, la nourriture était adéquate et des vêtements avaient été mis à leur disposition. Les navires étaient équipés d’eau chaude et d’électricité, et des repas et boissons chaudes pouvaient être distribués.
140. Les conclusions du GIP étaient en partie fondées sur les constats d’un membre du Parlement, qui était monté à bord des navires amarrés dans le port de Palerme et s’était entretenu avec certains migrants. Aux yeux de la Cour, la circonstance que ce député était accompagné par le chef adjoint de la police et par des fonctionnaires de police ne permet pas, à elle seule, de douter de son indépendance ou de la véridicité de son récit.
141. Ces éléments permettent d’exclure que les conditions d’accueil à bord des navires aient été contraires à l’article 3 de la Convention.
142. Au demeurant, la Cour est prête à admettre que l’absence alléguée d’informations ou d’explications pertinentes de la part des autorités lors de la rétention des requérants sur les navires a pu provoquer, auprès des intéressés, des sentiments d’inquiétude et d’agitation. Ceux-ci n’étaient cependant pas de nature à atteindre le seuil minimum de gravité requis pour qu’un traitement puisse tomber sous le coup de l’article 3 de la Convention.
143. Il convient enfin de noter que les allégations des requérants selon lesquelles ils auraient été insultés et maltraités par les policiers ou selon lesquelles la distribution des repas aurait eu lieu en jetant la nourriture par terre (paragraphes 11 et 109 ci-dessus) ne se fondent sur aucun élément objectif autre que leurs propres dires. Elles ne sauraient donc être retenues par la Cour.
144. À la lumière de ce qui précède, la Cour estime que les conditions d’accueil des requérants à bord des navires « Vincent » et « Audace » n’ont pas enfreint l’article 3 de la Convention. Il n’y a donc pas eu violation de cette disposition de ce chef.
VI. SUR LA VIOLATION ALLÉGUÉE DE L’ARTICLE 4 DU PROTOCOLE No 4 À LA CONVENTION
145. Les requérants estiment avoir été victimes d’une expulsion collective.

Ils invoquent l’article 4 du Protocole no 4, qui se lit comme suit :
« Les expulsions collectives d’étrangers sont interdites. »
146. Le Gouvernement conteste cette thèse.
A. Sur la recevabilité
147. La Cour constate que ce grief n’est pas manifestement mal fondé au sens de l’article 35 § 3 a) de celle-ci. Elle relève par ailleurs qu’il ne se heurte à aucun autre motif d’irrecevabilité. Il convient donc de le déclarer recevable.
B. Sur le fond
1. Arguments des parties
a) Les requérants
148. Les requérants affirment avoir été expulsés de manière collective sur la seule base de leur origine et sans aucune considération de leurs situations individuelles. Ils estiment que les procédures sommaires d’éloignement mises en place par les autorités italiennes en application des accords bilatéraux conclus avec la Tunisie (paragraphes 28-30 ci-dessus) ne respectent pas les garanties prévues par l’article 4 du Protocole no 4. Ces procédures porteraient uniquement sur l’établissement de la nationalité de l’étranger, sans examen plus large de sa situation personnelle.
149. Les requérants observent qu’immédiatement après leur débarquement à Lampedusa, les autorités de frontière italiennes ont enregistré leur identité et relevé leurs empreintes. Ils n’ont ensuite eu aucun contact verbal avec les autorités en question jusqu’au moment de leur embarquement dans l’avion qui les a conduits à Tunis. À cette occasion, ils ont été à nouveau invités à indiquer leur identité, cette fois en présence du consul tunisien. Dans ces conditions, les requérants comprennent mal à quel moment les autorités italiennes auraient pu recueillir les informations nécessaires à une évaluation attentive de leur situation individuelle. Les décrets de refoulement ne contiennent par ailleurs aucune trace d’une telle évaluation ; il s’agirait de documents standardisés, indiquant uniquement l’état civil et la nationalité des intéressés et excluant par une formule préimprimée la présence de l’un quelconque des « cas [indiqués à] l’article 10 § 4 du décret législatif no 286 de 1998 ».
150. Les requérants considèrent enfin que les éléments suivants permettent de conclure à l’existence d’une expulsion collective (voir, notamment, Hirsi Jamaa et autres c. Italie [GC], no 27765/09, § 183, CEDH 2012, et ?onka c. Belgique, no 51564/99, §§ 61-63, CEDH 2002-I) :
– le grand nombre de Tunisiens ayant connu le même sort ;
– le fait que préalablement à l’opération litigieuse, la note ministérielle du 6 avril 2011 (paragraphe 29 ci-dessus) avait annoncé des opérations de ce genre ;
– le libellé identique des décrets de refoulement ;
– la difficulté, pour les intéressés, de prendre contact avec un avocat.
b) Le Gouvernement
151. Le Gouvernement considère qu’il n’y a eu aucune expulsion collective. Il fait observer que les décrets de refoulement litigieux sont des actes individuels établis séparément pour chacun des requérants. Ces décrets auraient été adoptés après un examen attentif de la situation de chaque requérant ; ils ont été traduits en langue arabe et remis aux intéressés, qui ont refusé de signer le procès-verbal de notification. Le Gouvernement rappelle que dans son ordonnance du 1er juin 2012 (paragraphes 19-24 ci dessus), le GIP de Palerme a estimé que le refoulement était légitime et que le délai pour l’adoption des décrets devait être interprété à la lumière des circonstances particulières de l’espèce. Le premier requérant, entré irrégulièrement en Italie le 17 septembre 2011, a été refoulé le 29 septembre 2011 ; les deux autres, entrés le 18 septembre, ont été rapatriés le 27 septembre. De l’avis du Gouvernement, ces délais de douze et neuf jours respectivement ne sauraient passer pour excessifs.
152. Des laissez-passer individuels ont été délivrés afin de permettre le rapatriement des requérants en Tunisie. Les accords passés entre la Tunisie et l’Italie contribueraient à la répression du trafic de migrants, voulue par la Convention des Nations unies contre la criminalité organisée transnationale. De plus, indique le Gouvernement, lors de leur arrivée sur l’île de Lampedusa, tous les migrants irréguliers ont été identifiés par la police dans le cadre d’entretiens individuels effectués avec chacun d’entre eux à l’aide d’un interprète ou d’un médiateur culturel. Des photos ont été prises et les empreintes digitales ont été relevées.
2. Appréciation de la Cour
153. La Cour observe qu’en l’espèce les requérants ont fait l’objet de décrets de refoulement individuels. Ces derniers étaient cependant rédigés dans des termes identiques, les seules différences étant les données personnelles des destinataires.
154. La Cour a déjà précisé que le fait que plusieurs étrangers fassent l’objet de décisions semblables ne permet pas en soi de conclure à l’existence d’une expulsion collective lorsque chaque intéressé a pu individuellement exposer devant les autorités compétentes les arguments qui s’opposaient à son expulsion. La Cour a également jugé qu’il n’y a pas violation de l’article 4 du Protocole no 4 si l’absence de décision individuelle d’éloignement est la conséquence du comportement fautif des personnes intéressées (Hirsi Jamaa et autres, précité, § 184).
155. La Cour relève de surcroît qu’à la différence de l’affaire Hirsi Jamaa et autres (précité, § 185), en l’espèce, à l’instar des autres migrants débarqués sur l’île de Lampedusa en septembre 2011, les requérants ont fait l’objet d’une procédure d’identification. Le Gouvernement le souligne à juste titre (paragraphe 152 ci-dessus). Les requérants reconnaissent par ailleurs qu’immédiatement après leur débarquement à Lampedusa, les autorités de frontière italiennes ont enregistré leur identité et relevé leurs empreintes (paragraphe 149 ci dessus).
156. La Cour est cependant d’avis que la simple mise en place d’une procédure d’identification ne suffit pas à exclure l’existence d’une expulsion collective. Elle estime de surcroît que plusieurs éléments amènent à estimer qu’en l’espèce l’expulsion critiquée avait bien un caractère collectif. En particulier, les décrets de refoulement ne contiennent aucune référence à la situation personnelle des intéressés ; le Gouvernement n’a produit aucun document susceptible de prouver que des entretiens individuels portant sur la situation spécifique de chaque requérant auraient eu lieu avant l’adoption de ces décrets ; un grand nombre de personnes de même origine a connu, à l’époque des faits incriminés, le même sort des requérants ; les accords bilatéraux avec la Tunisie (paragraphes 28-30 ci dessus) n’ont pas été rendus publics et prévoyaient le rapatriement des migrants irréguliers tunisiens par le biais de procédures simplifiées, sur la base de la simple identification de la personne concernée de la part des autorités consulaires tunisiennes.
157. Cela suffit à la Cour pour exclure l’existence de garanties suffisantes d’une prise en compte réelle et différenciée de la situation individuelle de chacune des personnes concernées (voir, mutatis mutandis, ?onka, précité, §§ 61-63).
158. Au vu de ce qui précède, la Cour conclut que l’éloignement des requérants a revêtu un caractère collectif contraire à l’article 4 du Protocole no 4. Partant, il y a eu violation de cette disposition.
VII. SUR LA VIOLATION ALLÉGUÉE DE L’ARTICLE 13 DE LA CONVENTION COMBINÉ AVEC LES ARTICLES 3 ET 5 DE LA CONVENTION ET 4 DU PROTOCOLE No 4
159. Les requérants se plaignent de ne pas avoir bénéficié en droit italien d’un recours effectif pour formuler leurs griefs tirés des articles 3 et 5 de la Convention et de l’article 4 du Protocole no 4.
Ils invoquent l’article 13 de la Convention, ainsi libellé :
« Toute personne dont les droits et libertés reconnus dans la (...) Convention ont été violés, a droit à l’octroi d’un recours effectif devant une instance nationale, alors même que la violation aurait été commise par des personnes agissant dans l’exercice de leurs fonctions officielles. »
160. Le Gouvernement conteste cette allégation.
161. La Cour rappelle tout d’abord que selon sa jurisprudence constante, l’article 5 § 4 de la Convention constitue une lex specialis par rapport aux exigences plus générales de l’article 13 (Nikolova c. Bulgarie [GC], no 31195/96, § 69, CEDH 1999-II, et Ruiz Rivera c. Suisse, no 8300/06, § 47, 18 février 2014). En l’occurrence, les faits à l’origine du grief que les requérants tirent de l’article 13 de la Convention en combinaison avec l’article 5 sont identiques à ceux étudiés sous l’angle de l’article 5 § 4, et sont donc absorbés par les conclusions auxquelles la Cour est parvenue quant à cette dernière disposition (De Jong, Baljet et Van den Brink c. Pays Bas, 22 mai 1984, § 60, série A no 77, et Chahal, précité, §§ 126 et 146).
162. Dans la mesure où les requérants invoquent l’article 13 de la Convention en combinaison avec les articles 3 de la Convention et 4 du Protocole no 4, la Cour relève que ces griefs sont liés à ceux examinés ci dessus et doivent donc aussi être déclarés recevables.
A. Arguments des parties
1. Les requérants
163. Les requérants notent que les décrets de refoulement indiquaient la possibilité de les attaquer, dans un délai de 60 jours, devant le juge de paix d’Agrigente, mais précisaient qu’un tel recours n’avait pas d’effet suspensif. Or, pour les requérants, il est clairement établi dans la jurisprudence de la Cour (ils se référèrent notamment à l’arrêt Hirsi Jamaa et autres, précité, § 206) que le caractère suspensif d’un recours est en la matière une condition de son effectivité. De plus, les requérants nient avoir reçu copie des décrets de refoulement, comme le prouve selon eux la circonstance que leur signature ne figure pas sur les procès-verbaux de notification. Ils n’auraient en outre pas eu la possibilité d’entrer en contact avec des conseils car les avocats, expliquent-ils, n’avaient pas accès aux lieux de rétention et ne pouvaient pas être joints par téléphone depuis ces lieux.
164. Pour ce qui est, enfin, des ordonnances du juge de paix d’Agrigente ayant annulé deux décrets de refoulement (paragraphe 26 ci-dessus), les requérants observent qu’elles concernaient deux migrants pour lesquels le refoulement n’avait pas été exécuté et qui en application de l’article 14 du décret législatif no 268 de 1998 avaient été placés dans un CIE (paragraphe 27 ci-dessus). Les migrants concernés, expliquent-ils, avaient contesté la légalité du refoulement en tant que base juridique de leur rétention au CIE, et ils avaient pu le faire car ils se trouvaient encore sur le territoire italien. Or, les présents requérants indiquent que, contrairement à ces migrants-là, ils n’auraient pu contester les décrets de refoulement qu’en tant que base légale de leur rapatriement, et seulement après leur retour en Tunisie.
2. Le Gouvernement
165. Le Gouvernement maintient son argument selon lequel les requérants pouvaient attaquer les décrets de refoulement devant le juge de paix d’Agrigente (paragraphe 90 ci-dessus).
B. Appréciation de la Cour
1. Principes généraux
166. L’article 13 de la Convention garantit l’existence en droit interne d’un recours permettant de se prévaloir des droits et libertés de la Convention tels qu’ils s’y trouvent consacrés. Cette disposition a donc pour conséquence d’exiger un recours interne permettant d’examiner le contenu d’un « grief défendable » fondé sur la Convention et d’offrir un redressement approprié. La portée de l’obligation que l’article 13 fait peser sur les États contractants varie en fonction de la nature du grief du requérant. Toutefois, le recours exigé par l’article 13 doit être « effectif » en pratique comme en droit. L’« effectivité » d’un « recours » au sens de l’article 13 ne dépend pas de la certitude d’une issue favorable pour le requérant. De même, l’« instance » dont parle cette disposition n’a pas besoin d’être une institution judiciaire, mais alors ses pouvoirs et les garanties qu’elle présente entrent en ligne de compte pour apprécier l’effectivité du recours s’exerçant devant elle. En outre, l’ensemble des recours offerts par le droit interne peut remplir les exigences de l’article 13, même si aucun d’eux n’y répond en entier à lui seul (voir, parmi beaucoup d’autres, Kud?a c. Pologne [GC], no 30210/96, § 157, CEDH 2000-XI, et Hirsi Jamaa et autres, précité, § 197).
167. La Cour rappelle en outre que dans l’arrêt De Souza Ribeiro c. France ([GC], no 22689/07, § 82, CEDH 2012), elle a dit que l’effectivité d’un recours au sens de l’article 13 requiert un examen indépendant et rigoureux et un recours de plein droit suspensif lorsqu’il s’agit : a) d’un grief selon lequel l’expulsion de l’intéressé l’exposera à un risque réel de subir un traitement contraire à l’article 3 de la Convention et/ou une atteinte à son droit à la vie, protégé par l’article 2 de la Convention ; et b) de griefs tirés de l’article 4 du Protocole no 4 (voir également ?onka, précité, §§ 81 83, et Hirsi Jamaa et autres, précité, § 206).
2. Application de ces principes en l’espèce
168. La Cour rappelle tout d’abord avoir déclaré recevables les griefs des requérants tirés d’une méconnaissance du volet matériel de l’article 3 de la Convention et de l’article 4 du Protocole no 4. Elle a également conclu à la violation de cette dernière disposition, ainsi qu’à la violation de l’article 3 en raison des conditions d’accueil des requérants dans le CSPA de Contrada Imbriacola. Les griefs soulevés par les intéressés sur ces points sont dès lors « défendables » aux fins de l’article 13 de la Convention (voir, mutatis mutandis, Hirsi Jamaa et autres, précité, § 201).
169. Elle observe de surcroît que le Gouvernement n’a indiqué aucune voie de recours à travers de laquelle les requérants auraient pu dénoncer les conditions d’accueil dans le CSPA ou à bord des navires « Vincent » et « Audacia ». Un recours devant le juge de paix contre les décrets de refoulement aurait pu servir uniquement à contester la légalité de leur rapatriement vers la Tunisie. Du reste, ces décrets n’ont été adoptés qu’à la fin de la rétention des intéressés.
170. Il s’ensuit qu’il y a eu violation de l’article 13 combiné avec l’article 3 de la Convention.
171. Dans la mesure où les requérants se plaignent de l’absence d’un recours effectif pour contester leur expulsion sous l’angle de son caractère collectif, la Cour estime qu’il n’est pas établi qu’une telle doléance n’aurait pu être soulevée dans le cadre du recours devant le juge de paix contre les décrets de refoulement. En effet, il ressort des décisions du juge de paix d’Agrigente produites par le Gouvernement (paragraphe 26 ci-dessus) que ce magistrat s’est penché sur la procédure d’adoption des décrets de refoulement attaqués et en a apprécié la légalité à la lumière du droit interne et de la Constitution. Rien ne permet de penser qu’une éventuelle doléance tirée de l’omission de prendre en compte la situation personnelle des intéressés aurait été ignorée par le juge de paix.
172. En l’espèce, toutefois, les décrets indiquaient explicitement que l’introduction du recours mentionné devant le juge de paix n’avait en aucun cas un effet suspensif (paragraphe 14 ci-dessus). Il s’ensuit que ledit recours ne remplissait pas les exigences de l’article 13 de la Convention, dans la mesure où il ne satisfaisait pas au critère de l’effet suspensif consacré par l’arrêt De Souza Ribeiro, précité. La Cour rappelle que l’exigence, découlant de l’article 13, de faire surseoir à l’exécution de la mesure litigieuse ne peut être envisagée de manière accessoire (M.S.S. c. Belgique et Grèce [GC], no 30696/09, § 388, CEDH 2011, et Hirsi Jamaa et autres, précité, § 206).
173. Il s’ensuit qu’il y a également eu violation de l’article 13 de la Convention combiné avec l’article 4 du Protocole no 4.
VIII. SUR L’ARTICLE 41 DE LA CONVENTION
174. Aux termes de l’article 41 de la Convention,
« Si la Cour déclare qu’il y a eu violation de la Convention ou de ses Protocoles, et si le droit interne de la Haute Partie contractante ne permet d’effacer qu’imparfaitement les conséquences de cette violation, la Cour accorde à la partie lésée, s’il y a lieu, une satisfaction équitable. »
A. Dommage
175. Les requérants réclament 70 000 EUR chacun au titre du préjudice moral qu’ils auraient subi. Ils allèguent que ce montant se justifie en raison de la gravité des violations dont ils ont été victimes. Les deuxième et troisième requérants (MM. Tabal et Sfar) demandent que cette somme soit versée sur leur propre compte bancaire. Quant au premier requérant, toute somme octroyée par la Cour devrait être versée sur le compte bancaire de l’un de ses représentants, Me S. Zirulia, qui se chargerait de la garder dans l’attente de la transférer à M. Khlaifia.
176. Le Gouvernement considère que les demandes de satisfaction équitable des requérants « ne sont pas acceptables ».
177. La Cour considère qu’il y a lieu d’octroyer à chacun des requérants 10 000 EUR au titre du préjudice moral, soit la somme totale de 30 000 EUR pour les trois.
B. Frais et dépens
178. Les requérants demandent également 9 344,51 EUR pour les frais et dépens engagés devant la Cour. Cette somme couvre les honoraires de leurs représentants (4 000 EUR chacun), ainsi que les frais de voyage desdits représentants pour se rendre à Tunis afin de rencontrer leurs clients (432,48 EUR) et les frais de traduction des observations en réponse (912,03 EUR). Les représentants des requérants indiquent avoir fait l’avance de ces frais et demandent que la somme octroyée par la Cour à ce titre soit versée directement sur leur compte bancaire respectif.
179. Le Gouvernement n’a pas présenté d’observations sur ce point.
180. Selon la jurisprudence de la Cour, un requérant ne peut obtenir le remboursement de ses frais et dépens que dans la mesure où se trouvent établis leur réalité, leur nécessité et le caractère raisonnable de leur taux. En l’espèce et compte tenu des documents en sa possession et de sa jurisprudence, la Cour estime raisonnable la somme totale sollicitée au titre des frais et dépens de la procédure devant elle (9 344,51 EUR) et l’accorde aux requérants conjointement.
C. Intérêts moratoires
181. La Cour juge approprié de calquer le taux des intérêts moratoires sur le taux d’intérêt de la facilité de prêt marginal de la Banque centrale européenne majoré de trois points de pourcentage.
PAR CES MOTIFS, LA COUR
1. Déclare, à la majorité, la requête recevable quant aux griefs des requérants tirés du volet matériel de l’article 3 de la Convention ainsi que des articles 13 de la Convention et 4 du Protocole no 4 ;

2. Déclare, à l’unanimité, la requête recevable quant au grief des requérants tiré de l’article 5 de la Convention, et irrecevable pour le surplus ;

3. Dit, à l’unanimité, qu’il y a eu violation de l’article 5 § 1 de la Convention ;

4. Dit, à l’unanimité, qu’il y a eu violation de l’article 5 § 2 de la Convention ;

5. Dit, à l’unanimité, qu’il y a eu violation de l’article 5 § 4 de la Convention ;

6. Dit, par cinq voix contre deux, qu’il y a eu violation de l’article 3 de la Convention du fait des conditions d’accueil des requérants dans le CSPA de Contrada Imbriacola ;

7. Dit, à l’unanimité, qu’il y n’a pas eu violation de l’article 3 de la Convention quant aux conditions d’accueil des requérants à bord des navires « Vincent » et « Audace » ;

8. Dit, par cinq voix contre deux, qu’il y a eu violation de l’article 4 du Protocole no 4 à la Convention ;

9. Dit, par cinq voix contre deux, qu’il y a eu violation de l’article 13 combiné avec l’article 3 de la Convention ;

10. Dit, par cinq voix contre deux, qu’il y a eu violation de l’article 13 de la Convention combiné avec l’article 4 du Protocole no 4 ;

11. Dit, par quatre voix contre trois,
a) que l’État défendeur doit verser, dans les trois mois à compter du jour où l’arrêt sera devenu définitif en vertu de l’article 44 § 2 de la Convention, les sommes suivantes :
i) à chaque requérant, 10 000 EUR (dix mille euros), plus tout montant pouvant être dû à titre d’impôt, pour dommage moral ; lequel montant, en ce qui concerne le premier requérant (M. Khlaifia), sera conservé en fiducie pour celui-ci par son représentant, Me S. Zirulia ;
ii) aux requérants conjointement, 9 344,51 EUR (neuf mille trois cent quarante-quatre euros et cinquante et un centimes), plus tout montant pouvant être dû à titre d’impôt par les requérants, pour frais et dépens ;
b) qu’à compter de l’expiration de ce délai et jusqu’au versement, ces montants seront à majorer d’un intérêt simple à un taux égal à celui de la facilité de prêt marginal de la Banque centrale européenne applicable pendant cette période, augmenté de trois points de pourcentage ;

12. Rejette, à l’unanimité, la demande de satisfaction équitable pour le surplus.
Fait en français, puis communiqué par écrit le 1er septembre 2015, en application de l’article 77 §§ 2 et 3 du règlement.
Stanley Naismith I??l Karaka?
Greffier Présidente

Au présent arrêt se trouve joint, conformément aux articles 45 § 2 de la Convention et 74 § 2 du règlement, l’exposé des opinions séparées suivantes :
– opinion concordante de la juge Keller ;
– opinion en partie dissidente commune aux juges Sajó et Vu?ini? ;
– opinion en partie dissidente du juge Lemmens.
A.I.K.
S.H.N.
OPINION CONCORDANTE DE LA JUGE KELLER

1. Bien que je puisse entièrement souscrire aux divers constats de violation de la Convention opérés par la majorité dans la présente affaire, il me semble utile de clarifier un point que la Cour a omis de discuter.
2. Dans le paragraphe 126 de l’arrêt, la Cour constate que le GIP de Palerme a estimé « que le transfert des migrants se justifiait sur la base de l’article 54 du code pénal, disposition selon laquelle ne sont pas punissables les actions dictées, entre autres, par la nécessité de protéger autrui d’un danger actuel de préjudice grave à la personne », se référant ainsi à ce que l’on appelle couramment la notion d’« état de nécessité » (stato di necessità). L’article en question se lit comme suit :
« N’est pas punissable le fait commis sous la contrainte de la nécessité de sauver [son auteur ou autrui] d’un danger actuel de préjudice grave à la personne, pourvu que ce danger n’ait pas été volontairement provoqué [par l’intéressé] et ne pût être évité autrement, et pourvu que ledit fait fût proportionné au danger. (...). »
3. La Cour énonce aussitôt après, au paragraphe 127, qu’elle « ne sous-estime pas les problèmes que rencontrent les États contractants lors de vagues d’immigration exceptionnelles comme celle à l’origine de la présente affaire » et qu’« elle est également consciente de la multitude d’obligations qui pesaient sur les autorités italiennes, contraintes de prendre des mesures pour garantir, à la fois, le sauvetage en mer, la santé et l’accueil des migrants et le maintien de l’ordre public sur une île habitée par une communauté de population restreinte ».
4. Je crains que l’enchaînement que fait la Cour en passant ainsi sans transition du paragraphe 126 au paragraphe 127 ne puisse donner une fausse impression en ce qui concerne la pertinence de l’article 54 dans le cadre de l’examen auquel elle se livre dans le présent arrêt. Aussi me semble-t-il important de souligner que la procédure devant le GIP de Palerme ne concernait que la responsabilité pénale individuelle de certains fonctionnaires. L’« état de nécessité » et l’article 54 du code pénal n’ont donc pas de pertinence pour apprécier la responsabilité de l’État au regard de la Convention. Certes, le droit international connaît différentes circonstances excluant l’illicéité d’un fait de l’État nonobstant sa non-conformité éventuelle à une obligation internationale. Dans son chapitre V, le Projet d’articles sur la responsabilité de l’État pour fait internationalement illicite établi par la Commission du droit international (rapport de la Commission à l’Assemblée générale sur les travaux de sa cinquante-troisième session, Annuaire de la Commission du droit international, 2001, vol. II(2)) recense parmi celles-ci la « détresse », qui fait l’objet de son article 24, ainsi rédigé :
« 1. L’illicéité du fait d’un État non conforme à une obligation internationale de cet État est exclue si l’auteur dudit fait n’a raisonnablement pas d’autre moyen, dans une situation de détresse, de sauver sa propre vie ou celle de personnes qu’il a la charge de protéger.
2. Le paragraphe 1 ne s’applique pas:
a) Si la situation de détresse est due, soit uniquement soit en conjonction avec d’autres facteurs, au comportement de l’État qui l’invoque; ou
b) Si ledit fait est susceptible de créer un péril comparable ou plus grave. »
Cela étant, pour autant qu’ils soient applicables en l’espèce, les articles dudit Projet concernant les circonstances excluant l’illicéité sont supplantés par les règles spéciales de la Convention (voir l’article 55 du même Projet, intitulé « lex specialis »). Bon nombre des articles principaux de la Convention posent déjà, en effet, un critère de « nécessité » dans le cadre duquel le besoin éventuel de protéger autrui contre un danger actuel a vocation à être pris en compte. En revanche, seul l’article 15 de la Convention permet à une partie contractante de déroger aux obligations de la Convention en cas d’état d’urgence. Or, l’Italie n’a pas invoqué l’article 15 de la Convention et, plus important encore, les dérogations envisageables dans ce cadre ne peuvent jamais toucher à l’article 3 de la Convention (article 15 § 2 de la Convention), ce que la Cour relève à juste titre aussi (§ 128 de l’arrêt).


?
OPINION EN PARTIE DISSIDENTE DES JUGES SAJÓ ET VU?INI?
(Traduction)
1. Nous avons voté avec la majorité en faveur du constat de violation de l’article 5 §§ 1, 2 et 4, mais, à notre regret, il y a deux points sur laquelle nous ne pouvons la suivre.
2. Premièrement, nous aurions conclu que les conditions qu’ont connues les requérants au CSPA de l’île de Lampedusa n’ont pas atteint le seuil requis pour tomber sous le coup de l’article 3.
3. Il est de jurisprudence constante que la durée des mauvais traitements est un facteur important pour déterminer si le seuil requis pour tomber sous le coup de l’article 3 a été atteint, en particulier dans le cas des conditions de détention. Citant une jurisprudence abondante, la Grande Chambre a récemment rappelé que « [l]a Cour a dit à de nombreuses reprises que, pour tomber sous le coup de l’interdiction contenue à l’article 3, le traitement doit présenter un minimum de gravité. L’appréciation de ce minimum est relative ; elle dépend de l’ensemble des données de la cause, notamment de la durée du traitement et de ses effets physiques et mentaux ainsi que, parfois, du sexe, de l’âge et de l’état de santé de la victime (Tarakhel c. Suisse [GC], no 29217/12, § 94, CEDH 2014 (extraits)).
4. La Cour a déjà jugé que la durée de la détention avait été trop brève pour que les conditions de détention atteignent le seuil requis pour tomber sous le coup de l’article 3. Elle a conclu à la non-violation voire déclaré la requête irrecevable dans plusieurs affaires relatives aux conditions d’une détention plus longue que celle qu’ont connue les requérants en l’espèce, au motif que le séjour en question avait été trop bref pour que le seuil de l’article 3 ne soit atteint (Gorea c. Moldova, no 21984/05, 17 juillet 2007 (14 jours) ; Terziev c. Bulgarie, no 62594/00, 12 avril 2007 (10 jours) ; Karalevi?ius c. Lituanie, no 53254/99, 7 avril 2005 (6 jours)).
5. Il est vrai que la Cour a parfois conclu à la violation de l’article 3 malgré la courte durée de la période en cause, mais à chaque fois, il y avait d’autres éléments (qui ne sont pas présents en l’espèce) à ce point importants qu’ils avaient plus de poids que la courte durée du séjour. Les facteurs aggravants qui ont permis à la Cour de conclure que la gravité du préjudice subi l’emportait sur la brièveté du séjour étaient les suivants : vulnérabilité particulière de l’individu, par exemple dans le cas d’un détenu malade ou malade mental (voir Brega c. Moldova, no 52100/08, §§ 42-43, 20 avril 2010, et Parascineti c. Roumanie, no 32060/05, §§ 53-55, 13 mars 2012) ; conditions exceptionnellement graves, par exemple le fait de devoir passer la nuit dans un espace confiné sans possibilité de s’allonger ou sans accès à des sanitaires (T. et A. c. Turquie, no 47146/11, §§ 95-99, 21 octobre 2014 ; Gavrilovici c. Moldova, no 25464/05, §§ 42-44, 15 décembre 2009 ; Aliev c. Turquie, no 30518/11, § 81, 21 octobre 2014 ; Burzo c. Roumanie, no 75240/01, §§ 99-100, 4 mars 2008) ; enfermement dans une cellule non adaptée à l’hébergement de personnes ou dangereuse (Koktysh c. Ukraine, no 43707/07, §§ 93-95, 10 décembre 2009 ; C??uneanu c. Roumanie, no 22018/10, §§ 61-62, 16 avril 2013 ; Ciupercescu c. Roumanie (no 2), no 64930/09, 24 juillet 2012 ; Tadevosyan c. Arménie, no 41698/04, § 55, 2 décembre 2008 ; Neshkov et autres c. Bulgarie, nos 36925/10, 21487/12, 72893/12, 73196/12, 77718/12 et 9717/13, § 198, 27 janvier 2015). Il est à noter que bon nombre de ces affaires présentaient plusieurs facteurs aggravants combinés, par exemple l’enfermement dans une cellule et l’absence de sanitaires. Dans ces affaires, le séjour (dont la Cour a relevé expressément la brièveté) avait duré entre deux et douze jours. Même avec ces facteurs aggravants, seules trois d’entre elles (Brega ; T. et A. c. Turquie ; Neshkov) concernaient des détentions aussi courtes que celle des requérants.
6. En l’espèce, les requérants sont de jeunes hommes en bonne santé ; ils ne prétendent pas que les agents de l’État italien les aient maltraités, et pendant leur séjour ils ont pu se déplacer relativement librement dans le centre. Ils avaient accès à de la nourriture et aux équipements nécessaires, et leur séjour a duré moins de quatre jours. De plus, il faut rappeler que leur placement temporaire au CSPA constituait une réponse à une situation d’urgence dans laquelle un afflux imprévu de migrants est arrivé sur une île qui n’avait pas les infrastructures nécessaires pour recevoir convenablement tous ces nouveaux arrivants.
7. Il est vrai que les rapports cités par la majorité (voir le paragraphe 131) montrent que les conditions sur l’île de Lampedusa à l’époque étaient éprouvantes et inadaptées à des séjours de longue durée. Cependant, dans une situation où les conditions de détention pourraient atteindre le seuil de déclenchement de l’article 3 si elles se prolongeaient, la courte durée du séjour peut atténuer le préjudice causé par ces conditions, de sorte que le seuil n’est alors pas atteint. Tel était le cas ici. Pour nous, il n’y a donc pas eu violation de l’article 3.
8. Deuxièmement, nous ne pouvons souscrire à la conclusion de la majorité selon laquelle il y a eu violation de l’article 4 du Protocole no 4.
9. L’expression « expulsion collective » a en droit international un sens précis, qui découle des racines historiques des expulsions en masse . Comme l’a écrit Jean-Marie Henckaerts dans son livre reconnu comme une référence sur le sujet des expulsions en masse et des expulsions collectives, lorsque l’article 4 du Protocole no 4 a été rédigé en 1963, c’était la première fois qu’un traité international traitait de la question de l’expulsion collective. Le rapport explicatif définit l’expression « expulsion collective » par référence au passé immédiat. Comme le note Henckaerts, « [l]’expression « les expulsions collectives d’étrangers du genre de celles qui se sont déjà produites » fait allusion aux expulsions d’Allemands et d’autres personnes au lendemain de la Seconde guerre mondiale et aux déplacements forcés de populations en Europe pendant l’Entre-deux-guerres ».
10. Le droit international interdit de cibler un groupe pour l’éloigner d’un territoire sans tenir compte de la situation de chacun de ses membres. Comme l’a expliqué la Commission du droit international, « l’arrêté d’expulsion (...) est pris et exécuté à l’encontre de l’ensemble du groupe » . Même si l’article 4 du Protocole no 4 ne vise pas exclusivement l’expulsion en masse d’une communauté ethnique entière, il reprend le principe fondamental du traitement individuel. Pour comprendre ce que couvre l’interdiction posée dans cette disposition et ce qu’elle ne couvre pas, il est donc crucial de distinguer l’expulsion simultanée d’un certain nombre d’individus se trouvant dans des situations similaires (qui est permise) de celle d’un groupe en tant que tel (qui est prohibée).
11. Il est extrêmement rare que la Cour conclue à la violation de l’article 4 du Protocole no 4. C’est à raison qu’elle n’a jugé qu’en quatre occasions qu’il y avait eu violation de cet article : elle a essentiellement appliqué la notion d’expulsion collective en droit international ancrée dans l’histoire. Ainsi, jusqu’à la présente affaire, elle n’avait conclu à la violation de l’article 4 du Protocole no 4 que lorsque l’expulsion visait un groupe, et non plusieurs individus.
12. Dans ce contexte, elle a traité deux types de circonstances dans lesquelles l’article 4 du Protocole no 4 trouve à s’appliquer, dont aucun n’est présent en l’espèce. Premièrement, il y a des cas dans lesquels les membres d’un groupe sont ciblés aux fins de leur expulsion du territoire d’un État sur la seule base de leur appartenance à ce groupe. La deuxième situation est celle dans laquelle un groupe entier d’individus est rejeté d’un territoire sans considération de l’identité individuelle des membres de ce groupe.
13. Dans les affaires ?onka c. Belgique (no 51564/99, §§ 62-63, CEDH 2002 I) et Géorgie c. Russie (I) [GC] (no 13255/07, § 175, CEDH 2014 (extraits)), la Cour a conclu à l’existence de politiques officielles consistant à cibler pour expulsion un groupe minoritaire donné (respectivement les Roms et les Géorgiens). Elle a déterminé que les mesures d’éloignement avaient été ordonnées sur la base de l’appartenance au groupe en question et non à partir de facteurs individuels, même si elles avaient été avalisées par un juge. Dans ces deux affaires, les expulsions consistaient à éloigner de force une population minoritaire résidant sur le territoire de l’État membre.
14. Les deux seules autres affaires dans l’histoire de la Cour où celle-ci a conclu à la l’article 4 du Protocole no 4 concernent l’expulsion d’un groupe entier d’individus sans vérification adéquate de l’identité de chacun des membres du groupe. Dans l’affaire Hirsi Jamaa et autres c. Italie [GC] (no 27765/09, § 185, CEDH 2012), la Cour a conclu que « le transfert des requérants vers la Libye [avait] été exécuté en l’absence de toute forme d’examen de la situation individuelle de chaque requérant ». Elle a ajouté : « Il est incontesté que les requérants n’ont fait l’objet d’aucune procédure d’identification de la part des autorités italiennes, lesquelles se sont bornées à faire monter l’ensemble des migrants interceptés sur les navires militaires et à les débarquer sur les côtes libyennes » (italiques ajoutées). Elle a constaté des problèmes d’identification analogues dans l’affaire Sharifi et autres c. Italie et Grèce (no 16643/09, 21 octobre 2014), où l’identité des requérants n’avait pas fait l’objet d’une vérification individuelle avant que ceux-ci ne soient renvoyés en Grèce.
15. Dans ces deux affaires, Hirsi et Sharifi, la situation correspondait à la définition de l’expulsion collective donnée par la CDI : l’arrêté d’expulsion avait été « pris et exécuté à l’encontre de l’ensemble du groupe » d’étrangers. De fait, le traitement ne peut être que collectif lorsqu’un groupe (par exemple les passagers d’un bateau) est refoulé ou expulsé sans même que l’on n’identifie les individus qui sont à bord. Il importe aussi de noter que dans ces deux affaires, au moins certains des individus du groupe étaient des demandeurs d’asile, qui n’avaient pas pu déposer leurs demandes d’asile avant d’être refoulés.
16. Ainsi, la jurisprudence montre qu’une expulsion collective peut se faire de deux manières. Premièrement, on peut identifier des individus en vue de leur expulsion sur la base de leur appartenance à un groupe, comme ce fut le cas dans les affaires ?onka et Géorgie c. Russie. Deuxièmement, on peut identifier un groupe – constitué par un ensemble d’individus se trouvant physiquement ensemble – en vue de son expulsion sans considération de l’identité des individus qui le composent ; ce fut le cas dans les affaires Hirsi et Sharifi. À l’inverse, dans l’affaire M.A. c. Chypre (no 41872/10, CEDH 2013 (extraits)), où des demandeurs d’asile déboutés avaient reçu des arrêtés de reconduite à la frontière identiques, la Cour a conclu qu’il n’y avait pas eu expulsion collective. Elle a estimé que « le fait que les arrêtés d’expulsion et les lettres correspondantes aient été formulés en des termes standardisés, et donc identiques, et qu’ils ne mentionnent pas expressément les précédentes décisions relatives à la procédure d’asile » n’était pas « en lui-même révélateur d’une expulsion collective (§ 254) ».
17. En l’espèce, les requérants n’ont pas été expulsés en raison de leur appartenance à un groupe ethnique, religieux, ou national. Ils ont été renvoyés vers un pays sûr et, en tout état de cause, ils n’étaient pas des demandeurs d’asile, de sorte que le principe du non-refoulement ne s’appliquait pas à leur cas. Les demandeurs d’asile, les mineurs non accompagnés et les autres individus vulnérables ont été traités différemment, comme le commandait leur statut (le traitement de tels individus n’est pas en cause en l’espèce). Les requérants de la présente affaire ne relèvent d’aucune de ces catégories. Le fait qu’ils n’aient pas répondu aux conditions d’admission en Italie rendait inutile d’examiner d’autres éléments que leur identité, leur nationalité et l’existence d’un pays de retour sûr. Il a été procédé à cet examen, sur une base individuelle. Chacun des requérants a été identifié à son arrivée en Italie puis par les autorités consulaires tunisiennes, et a reçu un arrêté de reconduite à la frontière individuel rédigé dans une langue qu’il comprenait. Dans le cas des requérants, il n’y avait pas d’autre facteur individuel à examiner. Qu’il y ait eu un ou mille migrants, le processus aurait été le même. Après que leur identité et leur nationalité eurent été vérifiées par les autorités italiennes et tunisiennes, les intéressés ont été renvoyés dans leur pays en vertu d’un traité entre l’Italie et la Tunisie. Le retour a été ordonné pour chaque requérant individuellement par une autorité judiciaire italienne. Le processus rationnalisé mis en place par les deux pays pour répondre au changement soudain dans le flux migratoire n’ignorait pas la situation des migrants pris individuellement, il tenait compte des considérations nécessaires pour décider de prononcer ou non une mesure d’éloignement.
18. En qualifiant d’« expulsion collective » les tentatives de l’Italie de contrôler ses frontières pendant une situation de crise imprévue, la majorité dessert gravement une notion de droit international intentionnellement conçue pour être étroite et ciblée, censée ne s’appliquer que dans les circonstances les plus extrêmes. Conclure à une violation ici déforme la réalité de la situation à laquelle sont confrontés les autorités italiennes et les migrants en question, et ne peut que diluer une interdiction de droit international claire qui trouve ses racines dans les velléités d’homogénéisation nationale et les politiques génocidaires du vingtième siècle. L’article 4 du Protocole no 4 ne trouve pas à s’appliquer dans la présente affaire, qui concerne une reconduite à la frontière non discriminatoire et réalisée dans le cadre d’une procédure régulière.
Compte tenu de notre position sur le terrain de l’article 3 de la Convention et de l’article 4 du Protocole no 4 (non-violation), nous concluons qu’il n’y a pas eu violation de l’article 13 non plus : un recours effectif était bel et bien disponible. Pour les raisons exposées ci-dessus, nous estimons en outre que le montant octroyé au titre de la satisfaction équitable est excessif.



OPINION PARTIELLEMENT DISSIDENTE DU JUGE LEMMENS

1. L’importance du présent arrêt dépasse de loin le cas des trois requérants. Même s’il concerne des faits se situant dans une période spécifique du passé, du 17 au 29 septembre 2011, ses enseignements sont d’une actualité brûlante.
Je souscris entièrement à toutes les conclusions concernant les griefs invoqués par les requérants.
2. C’est toutefois avec regret que je me vois dans l’impossibilité de suivre mes collègues de la majorité dans la détermination du montant de la satisfaction équitable à accorder aux requérants. L’arrêt octroie à chacun un montant de 10 000 euros, soit la somme totale de 30 000 euros (paragraphe 191 de l’arrêt).
Ce sont des montants à mon avis trop élevés. Afin d’éviter que la satisfaction équitable ne prenne l’allure d’un système de dommages-intérêts punitifs, il y aurait lieu, à mon avis, de prendre davantage en considération la situation concrète des victimes. J’estime que la majorité ne tient pas suffisamment compte du fait qu’il s’agit de personnes habitant en Tunisie, pays où l’on peut faire beaucoup plus avec 10 000 euros que, par exemple, en Italie .

TESTO TRADOTTO

Conclusioni: Parzialmente inammissibile
Violazione dell'articolo 5 - Diritto alla libertà ed alla sicurezza, Articolo 5-1 - Arresto o detenzione regolare Articolo 5-1-f - Sfratto,
Violazione dell'articolo 5 - Diritto alla libertà ed alla sicurezza, Articolo 5-2 - Informazione sulle ragioni dell'arresto Informazione nel più corto termine, Violazione dell'articolo 5 - Diritto alla libertà ed alla sicurezza, Articolo 5-4 - Controllo della legalità della detenzione, Violazione dell'articolo 3 - Interdizione della tortura, Articolo 3 - Trattamento degradante, (Risvolto patrimoniale,
No-violazione dell'articolo 3 - Interdizione della tortura, Articolo 3 - Trattamento degradante, (Risvolto patrimoniale, Violazione dell'articolo 4 del Protocollo n° 4 - Interdizione degli sfratti collettivi di estero-generale, articolo 4 del Protocollo n° 4 - Interdizione degli sfratti collettivi di estero,
Violazione dell'articolo 13+3 - Diritto ad un ricorso effettivo, Articolo 13 - Ricorso effettivo, (Articolo 3 - Interdizione della tortura Trattamento degradante,
Violazione dell'articolo 13+P4-4 - Diritto ad un ricorso effettivo, Articolo 13 - Ricorso effettivo, (articolo 4 del Protocollo n° 4 - Interdizione degli sfratti collettivi di estero-generale Interdiction degli sfratti collettivi di estero, Danno giuridico - risarcimento, Articolo 41 - Danno giuridico
Soddisfazione equa,



CORTE EUROPEA DEI DIRITTI DELL’UOMO
SECONDA SEZIONE
Causa Khlaifia e altri c. ITALIA
(Ricorso n. 16483/12)
SENTENZA
STRASBURGO
1° settembre 2015
Questa sentenza diverrà definitiva alle condizioni definite nell'articolo 44 § 2 della Convenzione. Può subire modifiche di forma.
Nella causa Khlaifia e altri c. Italia,
La Corte europea dei diritti dell’uomo (seconda sezione), riunita in una camera composta da:
I??l Karaka?, presidente,
Guido Raimondi,
András Sajó,
Nebojša Vu?ini?,
Helen Keller,
Paul Lemmens,
Robert Spano, giudici,
e da Stanley Naismith, cancelliere di sezione,
Dopo aver deliberato in camera di consiglio il 16 giugno 2015,
Pronuncia la seguente sentenza, adottata in tale data:
PROCEDURA
1. All’origine della causa vi è un ricorso (n. 16483/12) presentato contro la Repubblica italiana con cui tre cittadini tunisini, sigg. Saber Ben Mohamed Ben Ali Khlaifia, Fakhreddine Ben Brahim Ben Mustapha Tabal e Mohamed Ben Habib Ben Jaber Sfar («i ricorrenti»), hanno adito la Corte il 9 marzo 2012 ai sensi dell’articolo 34 della Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali («la Convenzione»).
2. I ricorrenti sono stati rappresentati dagli avv. L.M. Masera e S. Zirulia del foro di Milano. Il governo italiano («il Governo») è stato rappresentato dal suo agente, E. Spatafora.
3. I ricorrenti affermano che il loro trattenimento in un centro di accoglienza per migranti in situazione irregolare è avvenuto in violazione degli articoli 3 e 5 della Convenzione. Affermano inoltre di essere stati oggetto di una espulsione collettiva e di non disporre, nel diritto italiano, di alcun ricorso effettivo per denunciare la violazione dei loro diritti fondamentali.
4. Il 27 novembre 2012 il ricorso è stato comunicato al Governo.
IN FATTO
I. LE CIRCOSTANZE DEL CASO DI SPECIE
5. I ricorrenti sono nati rispettivamente nel 1983, 1987 e 1988. Il sig. Khlaifia (il «primo ricorrente») è residente a Om Laarass (Tunisia); i sigg. Tabal e Sfar (il «secondo e il terzo ricorrente») sono residenti a El Mahdia (Tunisia).
A. Lo sbarco dei ricorrenti sulle coste italiane e la loro espulsione verso la Tunisia
6. Il 16 e il 17 settembre 2011 – rispettivamente per il primo e per il secondo e terzo di loro –, i ricorrenti lasciarono con altre persone la Tunisia a bordo di imbarcazioni di fortuna allo scopo di raggiungere le coste italiane. Dopo varie ore di navigazione le imbarcazioni furono intercettate dalla guarda costiera italiana che li scortò fino al porto dell’isola di Lampedusa. I ricorrenti giunsero sull’isola rispettivamente il 17 e il 18 settembre 2011.
7. I ricorrenti furono trasferiti al Centro di Soccorso e Prima Accoglienza (di seguito il «CSPA») situato a Contrada Imbriacola dove, dopo avere dispensato i primi soccorsi, le autorità procedettero alla loro identificazione.
8. Essi furono sistemati in un settore del centro riservato ai Tunisini adulti. I ricorrenti affermano di essere stati accolti in spazi sovraffollati e sporchi e di essere stati obbligati a dormire sul pavimento a causa della scarsità di letti disponibili e della cattiva qualità dei materassi. I pasti venivano consumati all’esterno, seduti per terra. Il centro veniva sorvegliato in permanenza dalle forze dell’ordine, in modo che qualsiasi contatto con l’esterno era impossibile.
9. I ricorrenti rimasero nel centro di accoglienza fino al 20 settembre, quando scoppiò una violenta rivolta tra i migranti. I luoghi furono devastati da un incendio, e i ricorrenti furono trasportati al parco sportivo di Lampedusa per passarvi la notte. All’alba del 21 settembre, essi riuscirono insieme ad altri migranti a eludere la vigilanza delle forze dell’ordine e a raggiungere il paese di Lampedusa. Da lì, iniziarono insieme ad altri 1.800 migranti circa delle manifestazioni di protesta nelle strade dell’isola. Fermati dalla polizia, i ricorrenti furono ricondotti prima nel centro di accoglienza e poi all’aeroporto di Lampedusa.
10. Il mattino del 22 settembre 2011 i ricorrenti furono imbarcati in aerei con destinazione Palermo. Una volta sbarcati, furono trasferiti a bordo di navi ormeggiate nel porto della città. Il primo ricorrente salì sul «Vincent», con altre 190 persone circa, mentre il secondo e il terzo ricorrente furono condotti a bordo della nave «Audacia», con circa 150 persone.
11. Secondo la versione dei ricorrenti, su ciascuna nave i migranti furono raggruppati tutti insieme nei saloni-ristorante, in quanto l’accesso alle cabine era vietato. I ricorrenti affermano di avere dormito per terra e atteso varie ore per poter utilizzare le toilette. Potevano uscire sui balconi delle navi due volte al giorno soltanto per pochi minuti. I ricorrenti affermano di essere stati insultati e maltrattati dagli agenti di polizia che li sorvegliavano in continuazione e di non aver ricevuto alcuna informazione da parte delle autorità.
12. I ricorrenti rimasero a bordo delle navi rispettivamente fino al 27 e al 29 settembre, date nelle quali furono trasportati all’aeroporto di Palermo per essere rimpatriati.
13. Prima di salire sugli aerei, i migranti furono ricevuti dal console della Tunisia. Secondo i ricorrenti, quest’ultimo si sarebbe limitato a registrare i loro dati anagrafici, conformemente agli accordi italo-tunisini conclusi nell’aprile 2011 (paragrafi 28-30 infra).
14. Nel formulario di ricorso, i ricorrenti hanno affermato che per tutta la durata della loro permanenza in Italia non è mai stato rilasciato loro alcun documento.
In allegato alle sue osservazioni, il Governo ha tuttavia prodotto tre decreti di respingimento datati 27 e 29 settembre 2011 adottati nei confronti dei ricorrenti. Il testo di tali decreti, in sostanza identici e redatti in italiano con una traduzione in lingua araba, era il seguente:
«Il Questore della provincia di Agrigento
Visti gli atti del fascicolo, da cui risulta che
1) in data 17 [18] settembre 2011 il personale appartenente alle forze dell’ordine ha trovato nella provincia di Agrigento vicino alla linea di confine/vicino alla frontiera dell’isola di Lampedusa il sig ….., [cognome e nome] nato a (...) il [data] (...) cittadino tunisino (...) non completamente identificato in quanto privo di documenti (sedicente);
2)lo straniero è entrato nel territorio dello Stato sottraendosi ai controlli di frontiera;
3) il rintraccio dello straniero ha avuto luogo all’entrata/immediatamente dopo l’entrata nel territorio nazionale, e precisamente: isola di Lampedusa
ATTESO che non è ravvisabile alcuna delle ipotesi di cui all’articolo 10 c. 4 del decreto legislativo n. 286 del 1998;
CONSIDERANDO che si deve procedere ai sensi dell’articolo 10 c. 2 del decreto legislativo n. 286 del 1998;
DISPONE
IL RESPINGIMENTO CON ACCOMPAGNAMENTO ALLA FRONTIERA
Della persona sopra menzionata
INFORMA
• che il presente decreto può essere impugnato, entro un termine di sessanta giorni a decorrere dalla sua notifica, dinanzi al giudice di pace di Agrigento;
• che la presentazione del ricorso non sospende in alcun caso l’efficacia del presente decreto;
• [che] il direttore dell’ufficio immigrazione procederà, in esecuzione del presente decreto, alla notifica dello stesso e di una copia sinteticamente tradotta verso una lingua conosciuta dallo straniero, oppure verso la lingua inglese, francese o spagnola; alla sua comunicazione alla rappresentanza diplomatica o consolare dello Stato di origine, secondo quanto previsto dall’articolo 2 c. 7 del decreto legislativo n. 286 del 1998; e alla sua registrazione ai sensi dell’articolo 10 c. 6 dello stesso decreto legislativo;
Accompagnamento alla frontiera di Roma Fiumicino
[Fatto a] Agrigento [il] 27[29]/09/2011 Per il Capo della Polizia
[Firma]»
15. I decreti suddetti erano accompagnati da un verbale di notifica che recava le stesse date, anch’esso redatto in italiano e munito di traduzione in arabo. Nello spazio riservato alla firma dei ricorrenti, detti verbali recano l’annotazione manoscritta «[l’interessato] si rifiuta di firmare e ricevere copia».
16. Arrivati all’aeroporto di Tunisi, i ricorrenti furono liberati.
B. L’ordinanza del giudice per le indagini preliminari di Palermo
17. Alcune associazioni di lotta contro il razzismo presentarono denuncia per i trattamenti ai quali erano stati sottoposti i migranti, dopo il 20 settembre 2011, a bordo delle navi «Audacia», «Vincent» e «Fantasy».
18. Un procedimento penale per abuso d’ufficio e arresto illegale (articoli 323 e 606 del codice penale) fu avviato contro ignoti. Il 3 aprile 2012 il pubblico ministero chiese l’archiviazione del procedimento.
19. Con un’ordinanza resa il 1° giugno 2012 il giudice per le indagini preliminari (di seguito il «GIP») di Palermo accolse la richiesta del pubblico ministero.
20. Nelle sue motivazioni, il GIP sottolineò che il fatto di avere posto i migranti nel CSPA era finalizzato ad accoglierli, assisterli, provvedere alle loro necessità igieniche per il tempo strettamente necessario, prima di condurli in un CIE (centro di identificazione ed espulsione) o di adottare misure in loro favore. Al CSPA i migranti potevano beneficiare di un’assistenza giuridica e ottenere informazioni relative alle procedure da seguire per presentare una domanda di asilo.
Il GIP condivise la premessa del pubblico ministero secondo la quale l’interpretazione delle condizioni relative ai motivi e alla durata della permanenza dei migranti nelle CSPA era a volte vaga; egli considerò tuttavia che entravano in gioco moltissime considerazioni che escludevano che i fatti della presente causa siano costitutivi di un reato («una tendenziale forzatura dei requisiti della ‘strumentalità’ e della ‘ristrettezza temporale’ è spesso causata da una molteplicità di fattori che escludono con sicurezza la possibilità di configurare, in tali fattispecie, illeciti di rilievo penale»).
Il GIP osservò che la Questura di Agrigento si era limitata a registrare la presenza di migranti al CSPA senza adottare decisioni che disponessero il trattenimento degli stessi.
21. Secondo il GIP l’equilibrio precario raggiunto sull’isola di Lampedusa era stato rotto il 20 settembre 2011, quando un gruppo di Tunisini aveva provocato un incendio doloso, danneggiando seriamente il CSPA di Contrada Imbriacola e rendendolo inidoneo a soddisfare le esigenze legate all’accoglienza e al soccorso dei migranti. Le autorità avevano allora organizzato un ponte aereo e navale allo scopo di evacuare i migranti da Lampedusa. Il giorno dopo si erano verificati degli scontri al porto dell’isola tra la popolazione locale e un gruppo di stranieri che aveva minacciato di far esplodere delle bombole di gas. Vi era perciò una situazione che rischiava di degenerare ed era coperta dalla nozione di stato di necessità di cui all’articolo 54 del codice penale (paragrafo 32 infra). Pertanto, concluse il GIP, era necessario procedere al trasferimento immediato di una parte dei migranti utilizzando, tra l’atro, delle navi.
Per quanto riguarda il fatto che, in questa situazione di emergenza, non fosse stata adottata alcuna decisione formale di trattenimento a bordo di navi, il GIP ritenne che questo non potesse equivalere ad un arresto illegale e che le condizioni per un trasferimento dei migranti in un CIE non fossero soddisfatte. In effetti, da una parte i CIE erano già sovraffollati; dall’altra, gli accordi conclusi con le autorità tunisine facevano pensare che il rimpatrio dovesse essere immediato. Il fatto che sia stata applicata agli interessati una misura di respingimento senza controllo giurisdizionale adottata vari giorni dopo lo sbarco non era illegittimo secondo il GIP. Il calcolo del «termine ragionevole» per l’adozione di tali atti e per la permanenza degli stranieri nel CSPA doveva tenere conto delle difficoltà logistiche (stato del mare, distanza tra l’isola di Lampedusa e la Sicilia) e del numero di migranti interessati. In queste circostanze, concluse il GIP, non vi era stata violazione della legge.
Peraltro, considerò il GIP, non poteva essere imputato alcun dolo alle autorità, la cui condotta era stata dettata, in primo luogo, dall’interesse pubblico perseguito. I migranti non avevano subito alcun danno ingiusto.
22. Nella misura in cui i denuncianti lamentavano che il modo in cui erano stati trattati i migranti aveva messo in pericolo la loro salute, il GIP osservò che dalle indagini risultava che nessuna delle persone a bordo delle navi aveva presentato domanda di asilo. Coloro che, nel CSPA di Lampedusa, avevano manifestato l’intenzione di agire in tal senso, insieme ai soggetti vulnerabili, erano stati trasferiti nei centri di Trapani, Caltanissetta e Foggia. I minori non accompagnati erano stati posti in strutture ad hoc e a bordo delle navi non erano presenti donne incinte. Sulle navi, i migranti avevano potuto beneficiare di un’assistenza medica, di acqua calda, di elettricità, di pasti e bevande caldi. Peraltro, da una nota di un’agenzia di stampa datata 25 settembre 2011, risultava che un membro del Parlamento era salito a bordo delle navi ormeggiate nel porto di Palermo, e aveva constatato che i migranti erano in buona salute, che erano assistiti e dormivano in cabine dotate di biancheria o su poltrone reclinabili. Alcuni Tunisini erano stati trasferiti in ospedale, altri erano stati curati a bordo dal personale sanitario. Accompagnato dal vice questore e da funzionari di polizia, il deputato in questione aveva conversato con alcuni migranti. In tal modo, egli aveva constatato che essi avevano accesso a luoghi di preghiera, che il cibo era adeguato (pasta, pollo, contorno, frutta e acqua) e che la protezione civile aveva messo a loro disposizione dei capi di abbigliamento. Alcuni migranti lamentavano l’assenza di rasoi, ma il deputato aveva osservato che si trattava di una misura volta a evitare atti di autolesionismo.
23. Il GIP osservò che, benché i migranti non fossero in stato di detenzione o di arresto, una foto apparsa su un giornale mostrava uno di loro con le mani legate da bende nere e accompagnato da un agente di polizia. L’interessato faceva parte di un gruppo ristretto di persone che, temendo un rimpatrio imminente, avevano commesso degli atti di autolesionismo e avevano danneggiato alcuni autobus. Secondo il GIP, l’apposizione delle bende era necessaria per garantire l’integrità fisica delle persone interessate e per evitare atti aggressivi nei confronti degli agenti di polizia, che non erano né armati né dotati di altri mezzi di coercizione. In ogni caso, la condotta degli agenti di polizia era giustificata da uno «stato di necessità» nel senso dell’articolo 54 del codice penale (paragrafo 32 infra).
24. Alla luce di quanto sopra esposto, il GIP considerò che il fascicolo non contenesse la prova dell’esistenza degli elementi materiale e morale dei reati puniti dagli articoli 323 e 606 del codice penale.
C. Le decisioni del giudice di pace di Agrigento
25. Due dei migranti che erano stati oggetto di decreti di respingimento impugnarono tali misure dinanzi al giudice di pace di Agrigento.
26. Con due decreti del 4 luglio e del 30 ottobre 2011 rispettivamente, il giudice di pace annullò i decreti di respingimento.
Nelle motivazioni, il giudice di pace osservò che gli interessati erano stati trovati sul territorio italiano rispettivamente il 6 maggio e il 18 settembre 2011 e che i decreti controversi erano stati adottati solo il 16 maggio e il 24 settembre 2011. Certo, l’articolo 10 del decreto legislativo n. 286 del 1998 (paragrafo 27 infra) non indicava alcun termine per l’adozione dei decreti di respingimento; rimaneva comunque il fatto, considerò il giudice, che un atto che per la sua stessa natura limitava la libertà del suo destinatario doveva essere adottato entro un tempo ragionevolmente breve dal momento del fermo dello straniero irregolare. Concludere diversamente, affermò il giudice, equivaleva a permettere un trattenimento de facto del migrante in assenza di una decisione motivata dell’autorità, il che era contrario alla Costituzione.
II. IL DIRITTO E I DOCUMENTI INTERNI PERTINENTI
A. Le disposizioni in materia di allontanamento degli stranieri in situazione irregolare
27. Il decreto legislativo n. 286 del 1998 («Testo unico delle disposizioni concernenti la disciplina dell'immigrazione e norme sulla condizione dello straniero»), come modificato dalle leggi n. 271 del 2004 e n. 155 del 2005 e dal decreto legislativo n. 150 del 2011, dispone, tra l’altro:
Articolo 10 (respingimento)
«1. La polizia di frontiera respinge gli stranieri che si presentano ai valichi di frontiera senza avere i requisiti richiesti dal presente testo unico per l'ingresso nel territorio dello Stato.
2. Il respingimento con accompagnamento alla frontiera è altresì disposto dal questore nei confronti degli stranieri:
a) che entrando nel territorio dello Stato sottraendosi ai controlli di frontiera, sono fermati all'ingresso o subito dopo;
b) che, nelle circostanze di cui al comma 1, sono stati temporaneamente ammessi nel territorio per necessità di pubblico soccorso.
(...)
4. Le disposizioni dei commi 1 [e] 2 (...) non si applicano nei casi previsti dalle disposizioni vigenti che disciplinano l'asilo politico, il riconoscimento dello status di rifugiato, ovvero l'adozione di misure di protezione temporanea per motivi umanitari.
(...).»
Articolo 13 (espulsione amministrativa)
«1. Per motivi di ordine pubblico o di sicurezza dello Stato, il Ministro dell'Interno può disporre l'espulsione dello straniero anche non residente nel territorio dello Stato, dandone preventiva notizia al Presidente del Consiglio dei Ministri e al Ministro degli Affari esteri.
2. L'espulsione è disposta dal prefetto, caso per caso, quando lo straniero:
a) è entrato nel territorio dello Stato sottraendosi ai controlli di frontiera e non è stato respinto ai sensi dell'articolo 10;
(...)
8. Avverso il decreto di espulsione può essere presentato ricorso all'autorità giudiziaria ordinaria (...).»
Articolo 14 (esecuzione dell’espulsione)
«1. Quando non è possibile eseguire con immediatezza l'espulsione mediante accompagnamento alla frontiera o il respingimento, a causa di situazioni transitorie che ostacolano la preparazione del rimpatrio o l'effettuazione dell'allontanamento, il questore dispone che lo straniero sia trattenuto per il tempo strettamente necessario presso il centro di identificazione ed espulsione più vicino, tra quelli individuati o costituiti con decreto del Ministro dell'Interno, di concerto con il Ministro dell'Economia e delle Finanze. Tra le situazioni che legittimano il trattenimento rientrano, oltre a quelle indicate all'articolo 13, comma 4-bis, anche quelle riconducibili alla necessità di prestare soccorso allo straniero o di effettuare accertamenti supplementari in ordine alla sua identità o nazionalità ovvero di acquisire i documenti per il viaggio o la disponibilità di un mezzo di trasporto idoneo.
(...).»
B. L’accordo bilaterale con la Tunisia
28. Il 5 aprile 2011 il governo italiano ha concluso un accordo con la Tunisia in materia di controllo dell’ondata di immigrazione irregolare proveniente da tale paese.
29. Il testo dell’accordo non è stato reso pubblico. Secondo un comunicato stampa pubblicato sul sito internet del ministero dell’Interno italiano il 6 aprile 2011, la Tunisia si impegnava a rafforzare il controllo delle sue frontiere allo scopo di evitare nuove partenze di clandestini, con l’aiuto di mezzi logistici messi a sua disposizione dalle autorità italiane.
30. Inoltre, la Tunisia si impegnava ad accettare il ritorno immediato dei Tunisini giunti irregolarmente in Italia dopo la conclusione dell’accordo. I cittadini tunisini potevano essere rimpatriati attraverso procedure semplificate, che prevedono la semplice identificazione della persona interessata da parte delle autorità consolari tunisine.
C. Il Senato italiano
31. Il 6 marzo 2012 la commissione straordinaria per i diritti umani del Senato italiano (di seguito, la «commissione straordinaria del Senato») ha approvato un rapporto «sullo stato [del rispetto] dei diritti umani negli istituti penitenziari e nei centri di accoglienza e trattenimento per i migranti in Italia». Visitato dalla commissione l’11 febbraio 2009, il CSPA di Lampedusa viene descritto in particolare nei seguenti passaggi:
«L’accoglienza nel centro di Lampedusa è limitata al tempo strettamente necessario per stabilire l’identità del migrante e la legittimità della sua permanenza sul territorio o per disporne l'allontanamento. In realtà, come denunciato dall'HCR e da diverse organizzazioni che operano sul campo, i tempi di permanenza si sono prolungati anche per più di venti giorni senza che siano stati adottati provvedimenti formali riguardanti lo status giuridico delle persone trattenute. Il trattenimento prolungato, l'impossibilità di comunicare con l'esterno, la mancanza di libertà di movimento senza alcun presupposto giuridico o amministrativo che preveda tali restrizioni ai migranti hanno provocato un clima di tensione molto alta, spesso sfociata in episodi di protesta e di autolesionismo. Sulla legittimità di tale situazione si sono succeduti in questi mesi numerosi appelli da parte delle organizzazioni che lavorano sull'isola.»
«La porta di ingresso dà su un corridoio dal quale si accede a stanze di circa 5 metri per 6: sono destinate ad accogliere 12 persone. Nelle stanze si trovano, messi l'uno accanto all'altro, letti a castello a quattro livelli, nei quali trovano posto fino a 25 uomini per ciascuna stanza (...). In molti blocchi lungo i corridoi sono stati sistemati i materassi in gommapiuma. In molti casi la gommapiuma dei materassi è stata fatta a pezzi per essere utilizzata come cuscino. In alcuni casi sul ripiano delle scale, all'aperto, hanno trovato posto i materassi di due persone, protette da teli improvvisati. (...). Sul soffitto, in molti casi, la schermatura in plastica delle luci è stata rimossa e le luci sono assenti. Alla fine del corridoio, su un lato, sono presenti i servizi e le docce. Non ci sono porte e la privacy è garantita da tende di stoffa o plastica improvvisate qui e là. Non ci sono rubinetti e le bocchette non mandano acqua se non quando viene attivata centralmente. Alle volte lo scarico è bloccato, al suolo vi è acqua e altri liquidi che giungono fino al corridoio e nelle stanze dove hanno trovato posto i materassi in gommapiuma. L'odore di latrina pervade tutti gli ambienti. Inizia a piovere. Chi si trova sulle scale in acciaio e deve accedere al piano superiore si bagna e porta negli alloggi umidità e sporcizia.»
D. Il codice penale
32. Nelle sue parti pertinenti, l’articolo 54 c. 1 del codice penale recita:
«Non è punibile chi ha commesso il fatto per esservi stato costretto dalla necessità di salvare sé od altri dal pericolo attuale di un danno grave alla persona, pericolo da lui non volontariamente causato, né altrimenti evitabile, sempre che il fatto sia proporzionato al pericolo (...).»
III. ELEMENTI PERTINENTI DI DIRITTO INTERNAZIONALE
33. I fatti di causa si inseriscono nel quadro degli arrivi massicci di migranti irregolari sulle coste italiane nel 2011, in particolare a seguito delle insurrezioni in Tunisia, e poi del conflitto in Libia.
A. L’Assemblea parlamentare del Consiglio d’Europa
34. In questo contesto, l’Assemblea parlamentare del Consiglio d’Europa (APCE) ha costituito una sottocommissione ad hoc «sull’arrivo massiccio di migranti in situazione irregolare, di richiedenti asilo e di rifugiati sulle rive del sud dell’Europa» (di seguito «la sottocommissione ad hoc dell’APCE»), che ha effettuato una visita informativa a Lampedusa il 23 e il 24 maggio 2011. Un rapporto relativo alla visita è stato pubblicato il 30 settembre 2011. Nelle sue parti pertinenti tale rapporto recita:
«(...)
II. Storia di Lampedusa in materia di accoglienza di flussi migratori misti
(...)
9. Per la sua posizione geografica vicina alle coste africane, l’isola di Lampedusa ha conosciuto vari episodi durante i quali ha dovuto fare fronte a numerosi arrivi per mare di persone che volevano recarsi in Europa (31.252 persone nel 2008, 11.749 nel 2007, 18.047 nel 2006, 15.527 nel 2005).
10. Gli arrivi si sono notevolmente diradati nel 2009 e nel 2010 (rispettivamente 2.947 e 459) a seguito di un accordo concluso tra l’Italia e la Libia di Muammar Gheddafi. Tale accordo, fortemente criticato a causa delle violazioni dei diritti dell’uomo in Libia e delle condizioni di vita deplorevoli dei migranti, rifugiati e richiedenti asilo nel paese, è stato oggetto di critiche anche perché presentava il rischio, poi confermato dall’HCR, che a dei richiedenti asilo e a dei rifugiati fosse vietato l’accesso alla tutela internazionale. Tuttavia, esso si è rivelato estremamente efficace per fermare gli arrivi, cosicché i centri di accoglienza dell’isola sono stati chiusi e le organizzazioni internazionali attive a Lampedusa hanno sospeso la loro presenza sul campo.
11. Nel 2011, a seguito delle insurrezioni in Tunisia, e poi in Libia, l’isola ha dovuto affrontare una nuova ondata di arrivi via mare. Gli sbarchi sono ricominciati in due tempi. In primo luogo sono arrivati sull’isola dei Tunisini, seguiti da navi provenienti dalla Libia, sulle quali si trovavano moltissime donne e bambini piccoli. Gli sbarchi sono iniziati il 29 gennaio 2011 e rapidamente la popolazione dell’isola si è trovata raddoppiata.
12. A seguito di tali arrivi, l’Italia ha rapidamente dichiarato lo stato di emergenza umanitaria sull’isola di Lampedusa ed ha fatto appello alla solidarietà degli Stati membri dell’Unione europea. Sono stati conferiti dei poteri d’urgenza al prefetto di Palermo per gestire la situazione.
13. Al 21 settembre 2011, 55.298 persone erano arrivate via mare a Lampedusa (tra cui 27.315 dalla Tunisia e 27.983 dalla Libia, in particolare Nigeriani, Ghanesi, Maliani e Ivoriani).
(...).
V. I protagonisti della vicenda e le loro responsabilità
26. La Prefettura della provincia di Agrigento è responsabile di tutte le questioni legate all’accoglienza delle persone in arrivo sull’isola fino al loro trasferimento. La prefettura sopraintende anche Accoglienza, [il partner privato] che gestisce i due centri di accoglienza dell’isola. L’ufficio della polizia dell’immigrazione della provincia di Agrigento è incaricato di procedere all’identificazione, ai trasferimenti e agli eventuali rimpatri delle persone in arrivo. Dal 13 aprile 2011 è la Protezione civile italiana che coordina la gestione dei flussi migratori provenienti dall’Africa del Nord.
27. Anche la comunità internazionale è fortemente mobilitata sul campo. L’Alto Commissariato delle Nazioni Unite per i rifugiati (HCR), l’Organizzazione internazionale per le migrazioni (OIM), la Croce Rossa, l’Ordine di Malta e l’ONG Save the Children hanno delle equipe sul posto.
28. L’HCR, l’OIM, la Croce Rossa e Save the Children fanno parte del ‘Praesidium project’ e forniscono la loro assistenza per la gestione dei flussi migratori misti via mare su Lampedusa. Queste organizzazioni sono autorizzate ad avere una presenza permanente all’interno dei centri di accoglienza di Lampedusa e dispongono di interpreti e di mediatori culturali. A partire da febbraio 2011 esse hanno spedito delle equipe sul posto (come si è visto, la loro presenza era stata sospesa con la diminuzione degli arrivi). Il ‘Praesidium project’, che da allora è stato esteso in altri centri in Italia, è visto come una buona pratica in Europa e le organizzazioni implicate hanno pubblicato congiuntamente una guida di gestione dei flussi migratori misti via mare (disponibile per il momento soltanto in italiano, ma che sarà ben presto tradotta in inglese).
29. I membri della sottocommissione ad hoc hanno potuto constatare che tutte le parti suddette lavorano in accordo, in uno sforzo di coordinazione e con il comune scopo prioritario di salvare delle vite durante le operazioni di salvataggio in mare, di fare il massimo per accogliere le persone che arrivano in condizioni decenti, e poi collaborare affinché siano trasferite rapidamente in centri di accoglienza situati altrove in Italia.
VI. Strutture di accoglienza di Lampedusa
30. È fondamentale che i trasferimenti verso centri situati altrove in Italia vengano effettuati quanto più rapidamente possibile in quanto le capacità di accoglienza di cui dispone l’isola di Lampedusa sono insufficienti ad ospitare tutte le persone che arrivano e inadatte a permanenze di molti giorni.
31. Lampedusa ha due centri di accoglienza: il centro principale a Contrada Imbriacola e la Base Loran.
32. Il centro principale è un centro di prima accoglienza e alloggio (CSPA). La sottocommissione ad hoc è stata informata dal Direttore del centro che la capacità di accoglienza varia da 400 a 1.000 posti. Alla data della visita il centro ospitava 804 persone. Le condizioni di accoglienza erano corrette, benché molto essenziali. Le stanze erano riempite di materassi appoggiati uno all’altro sul pavimento. Gli edifici, che sono dei blocchi prefabbricati, sono aerati in quanto le stanze dispongono di finestre e, quando il centro ospita un numero di persone corrispondente alle sue capacità, i sanitari sembrano sufficienti.
33. Al momento della visita della sottocommissione, il centro era diviso in due parti. Una era riservata alle persone che arrivano dalla Libia e ai minori non accompagnati (ivi compresi i minori non accompagnati tunisini). L’altra, un centro chiuso all’interno del centro (esso stesso chiuso), era riservata agli adulti tunisini.
(...).
VIII. Controlli sanitari
41. Le equipe mediche e sanitarie delle diverse organizzazioni (Croce Rossa, MSF, Ordine di Malta) e le numerose equipe regionali sono coordinate dal capo dell’unità sanitaria di Palermo.
42. Non appena le guardie costiere vengono a sapere dell’arrivo di una imbarcazione, ne informano il coordinatore medico e gli comunicano il numero di persone che si trovano a bordo. Tutte le persone interessate vengono allora immediatamente informate e mobilitate, a qualsiasi ora del giorno e della notte.
43. I primi controlli sullo stato di salute delle persone che arrivano vengono effettuati sul porto, fin dal momento dello sbarco. A monte, dei membri /medici dell’ordine di Malta accompagnano i guardacoste o la dogana durante le operazioni di intercettazione e di salvataggio in mare. Essi informano le equipe mediche mobilitate sul porto di possibili casi in cui sia necessaria una presa in carico medica specifica e immediata.
44. Dal momento dello sbarco, le persone in arrivo vengono classificate in funzione delle loro necessità, secondo un codice di colori ben definito. Le persone che necessitano di un ricovero ospedaliero vengono trasferite tramite elicottero verso Palermo o altrove. Gli ospedali sono obbligati ad accettare tali pazienti, anche oltre la loro capacità.
45. A volte manca il tempo per effettuare i primi controlli di tutte le persone in arrivo sul porto, e tali controlli devono pertanto continuare nei centri di accoglienza. È stata evidenziata altresì la necessità di avere nei centri delle procedure quanto più standardizzate possibile.
46. I problemi più frequenti sono: mal di mare, disturbi delle vie respiratorie superiori, ustioni (nafta, acqua di mare, sole o una combinazione dei tre fattori), disidratazione, dolore generalizzato (a causa della postura sulla nave), disturbi psicologici o uno stress acuto (a causa del rischio elevato di perdere la vita durante la traversata). Alcune persone che arrivano dalla Libia soffrivano di stress acuto ancora prima di iniziare la traversata. Le persone in arrivo sono estremamente vulnerabili e possono essere state vittima di violenze fisiche e/o psicologiche e i loro traumi sono a volte causati dai trattamenti da loro subiti in Libia. Peraltro, molte donne sono incinte e devono essere visitate più accuratamente. Sono stati accertati alcuni casi di tubercolosi e le persone interessate sono state messe immediatamente in quarantena in un ospedale.
47. La valutazione dello stato di salute delle persone in arrivo a Lampedusa rimane di carattere generale. Una valutazione individuale non è possibile sull’isola e viene effettuata altrove previo trasferimento. Tuttavia, chiunque chieda di essere visitato può esserlo e nessuna richiesta in tal senso viene rigettata. Il capo dell’unità sanitaria di Palermo procede a un’ispezione regolare delle attrezzature sanitarie e dell’alimentazione dei centri.
48. MSF e la Croce Rossa hanno espresso la loro preoccupazione per quanto riguarda le condizioni sanitarie in caso di sovraffollamento dei centri. È stato anche sottolineato che i Tunisini, separati dalle altre persone in arrivo per mezzo di una barriera, non disponevano di un accesso diretto alle equipe mediche del centro di accoglienza.
IX. Informazione sulle procedure di asilo
49. L’equipe dell’HCR informa sinteticamente i migranti in arrivo delle procedure di asilo esistenti ma è stato sottolineato che Lampedusa non era il luogo in cui i potenziali rifugiati e richiedenti asilo ricevevano una informazione esaustiva in materia. Tali informazioni, così come l’assistenza per le pratiche inerenti alla domanda di asilo, vengono fornite una volta che i migranti in arrivo sono stati trasferiti in altri centri di accoglienza, di carattere meno provvisorio, altrove in Italia. Se alcuni esprimono l’intenzione di chiedere l’asilo, l’HCR trasmette l’informazione alla polizia italiana.
50. Tuttavia, quando il numero di migranti in arrivo è considerevole (cosa che accade sempre più spesso) e i trasferimenti vengono effettuati molto rapidamente, capita che le persone in arrivo non vengano informate del loro diritto di chiedere l’asilo. Essi vengono pertanto informati nel centro in cui vengono trasferiti. Questa lacuna, che riguarda l’informazione sull’accesso alla protezione internazionale, può porre problemi allorquando le persone di alcune nazionalità possono essere rinviate direttamente nel loro paese di origine. Come regola generale, tuttavia, i migranti in arrivo non sono in grado di ricevere immediatamente una informazione dettagliata sull’accesso alla procedura di asilo. L’urgenza è altrove: essi sono sfiniti, disorientati e vogliono lavarsi, mangiare e dormire.
X. I Tunisini
51. Durante l’ultima ondata di arrivi, i Tunisini sono stati i primi ad accostare a Lampedusa nel febbraio 2011. Questi arrivi sono stati problematici per vari motivi. Come sopra indicato, poiché gli arrivi via mare si sono notevolmente ridotti nel 2009 e nel 2010, i centri di accoglienza dell’isola erano chiusi. I migranti tunisini si sono dunque ritrovati per la strada, in condizioni deplorevoli. Quando i centri sono stati riaperti, la loro capacità di accoglienza è stata immediatamente saturata. I Tunisini sono stati successivamente trasferiti in altri centri di trattenimento in Italia, e poi, quando questi ultimi sono stati a loro volta saturati, in centri di accoglienza aperti previsti per i richiedenti asilo.
52. Il fatto che i Tunisini siano quasi tutti dei migranti economici e la difficoltà a organizzare dei rimpatri immediati verso la Tunisia hanno motivato la decisione delle autorità italiane di accordare loro il 5 aprile 2011, con decreto, dei permessi di residenza temporanea di sei mesi. 25.000 Tunisini erano già arrivati in Italia in tale data, ma solo 12.000 hanno approfittato di tale misura (in quanto i restanti 13.000 erano già spariti dai centri in tale data). Questa misura ha avuto le conseguenze ormai note: delle tensioni con la Francia e una seria rimessa in discussione della libertà di circolazione nello spazio Schengen.
53. Il 5 aprile 2011 l’Italia ha concluso con la Tunisia un accordo che prevede un certo numero di rimpatri quotidiani dei migranti tunisini arrivati in Italia dopo tale data. L’accordo non è mai stato reso pubblico ma sono state citate cifre comprese tra 30 e 60 rimpatri al giorno. Alla data della visita della sottocommissione ad hoc, i rimpatri verso la Tunisia erano stati sospesi.
54. Tale sospensione dei rimpatri ha prodotto la conseguenza che, alla data della visita della sottocommissione ad hoc, circa 190 Tunisini erano detenuti sull’isola. Alcuni di essi lo erano da più di venti giorni, in un centro chiuso situato esso stesso all’interno del centro chiuso di Contrada Imbriacola. Malgrado l’affermazione delle autorità secondo la quale i Tunisini non sono dei detenuti in quanto non si trovano in celle, i membri della sottocommissione hanno potuto constatare che le condizioni alle quali erano sottoposti erano assimilabili a una detenzione e a una privazione della libertà.
55. Benché i membri della sottocommissione ad hoc comprendano la preoccupazione delle autorità italiane di arginare l’ondata di immigrazione irregolare proveniente dalla Tunisia, alcune regole devono tuttavia essere rispettate in materia di detenzione. Il centro di Contrada Imbriacola non è adatto al trattenimento di migranti in situazione irregolare. Questi vi vengono de facto incarcerati, senza avere accesso a un giudice. Come ha già ricordato l’Assemblea parlamentare nella sua Risoluzione 1707 (2010), «il trattenimento viene attuato secondo una procedura definita dalla legge, viene autorizzato da un’autorità giudiziaria ed è soggetto a un controllo giudiziario periodico». Questi criteri non vengono rispettati a Lampedusa e le autorità italiane dovrebbero trasferire immediatamente i migranti in situazione irregolare in centri di trattenimento adatti, e con le garanzie giuridiche necessarie, altrove in Italia.
56. Un altro elemento fondamentale menzionato in tale risoluzione è l’accesso all’informazione. Tutte le persone trattenute devono infatti essere informate rapidamente, in una lingua che comprendono «delle principali ragioni giuridiche e fattuali del loro trattenimento, dei loro diritti, delle norme e della procedura di impugnazione». Ora, se è vero che i Tunisini con i quali i membri della sottocommissione ad hoc hanno parlato erano perfettamente consapevoli della irregolarità del loro ingresso sul territorio italiano (alcuni di loro del resto non erano al primo tentativo ed erano già stati rimandati in Tunisia in passato), lo stesso non può dirsi per l’informazione sui loro diritti e sulla procedura. Le autorità italiane non erano esse stesse in grado di indicare ai membri della sottocommissione ad hoc quando sarebbero potuti riprendere i rimpatri verso la Tunisia. Questa incertezza, oltre a rappresentare un fattore di stress notevole, sottolinea ancora una volta l’inadeguatezza del trattenimento di Tunisini a Lampedusa per lunghi periodi, senza possibilità di accesso a un giudice.
57. Come sopra indicato, il 20 settembre un incendio ha causato gravi danni nel principale centro di accoglienza. Sembra che sia stato appiccato da migranti tunisini che intendevano protestare contro le loro condizioni di trattenimento e il loro imminente rimpatrio forzato in Tunisia. È da notare che in tale data più di 1.000 Tunisini erano detenuti sull’isola, cinque volte di più che al momento della visita della sottocommissione ad hoc.
58. Quando l’isola ospitava meno di 200 Tunisini, la sottocommissione ad hoc non aveva avuto l’autorizzazione a visitare la parte chiusa del centro di accoglienza in cui gli stessi erano detenuti. Le autorità avevano informato i membri della sottocommissione che la visita era impossibile per motivi di sicurezza, evocando tensioni all’interno di detta parte del centro nonché dei tentativi di autolesionismo da parte di alcuni Tunisini.
59. Sapendo che le autorità erano già preoccupate da una situazione di tensione quando vi erano meno di 200 Tunisini nel centro, vi è motivo di chiedersi perché più di 1.000 fossero detenuti nello stesso centro il 20 settembre. Di fatto, tale centro non è né concepito né ufficialmente designato come un centro di trattenimento di migranti in situazione irregolare.
(...).
XIV. Un onere sproporzionato per l’isola di Lampedusa
77. La gestione inadeguata o tardiva della crisi all’inizio del 2011, nonché i fatti recenti avranno senza dubbio delle conseguenze irreparabili per gli abitanti di Lampedusa. La stagione turistica del 2011 sarà catastrofica. Mentre nel 2010 si era registrato un aumento del 25% del numero dei visitatori, a partire da febbraio 2011 tutte le prenotazioni sono state annullate. Alla fine di maggio 2011 tutti i registri di prenotazione degli albergatori erano vuoti. I professionisti del settore turistico hanno espresso il loro sgomento ai membri della sottocommissione ad hoc. Essi avevano infatti sostenuto delle spese di rinnovo o di miglioramento delle infrastrutture turistiche utilizzando il denaro versato per le prenotazioni. Hanno dovuto rimborsare queste somme al momento dell’annullamento e si ritrovano ora in una situazione economica precaria, indebitati e senza prospettive di entrate economiche per la stagione 2011.
78. Peraltro, i membri della sottocommissione ad hoc hanno potuto constatare il lavoro rappresentato dalla pulizia e dalla demolizione delle imbarcazioni (o di ciò che ne è rimasto e che ingombra il porto) e il pericolo potenziale che tali imbarcazioni o relitti rappresentano per la qualità delle acque dell’isola, che deve rispettare delle disposizioni ambientali rigide. Tali operazioni sono inoltre molto costose (mezzo milione di euro per le 42 imbarcazioni ancora in acqua alla data della visita, quando l’isola contava 270 relitti). Sono state adottate misure dalla Protezione civile allo scopo di assicurare lo smantellamento delle imbarcazioni e il pompaggio dei liquidi inquinanti.
79. Lo stato di deperimento delle imbarcazioni in questione è peraltro indicativo del grado di disperazione delle persone che vi rischiano la vita attraversando il Mediterraneo. I guardacoste hanno indicato ai membri della sottocommissione ad hoc che soltanto il 10 % delle imbarcazioni che arrivano si trovavano in buono stato di riparazione.
80. In occasione della visita della delegazione, alcuni rappresentanti degli abitanti dell’isola (in particolare alcune persone che rappresentano il ramo alberghiero e la ristorazione) e il sindaco di Lampedusa hanno comunicato le loro idee per rimediare a questa catastrofe per l’economia locale. In nessun momento hanno espresso l’intenzione di smettere di accogliere le persone che arrivano con le imbarcazioni, ben al contrario, ma hanno chiesto una giusta compensazione per le perdite dovute al fatto che la loro isola ha vocazione a fornire rifugio.
81. Per questo hanno predisposto un documento contenente varie proposte, che hanno trasmesso alla delegazione. La proposta di maggior rilievo consisterebbe nel riconoscimento dell’isola in quanto zona franca. La delegazione ha preso nota di questa proposta, e anche della proposta di prorogare di un anno la scadenza del pagamento delle imposte per gli abitanti dell’isola. Pur sottolineando che tali questioni non rientrano nel suo mandato, i membri della sottocommissione ad hoc invitano le autorità italiane competenti a esaminare tali domande tenendo conto del pesante fardello costituito, per l’isola e i suoi abitanti, dagli arrivi via mare di migranti irregolari, di rifugiati e di richiedenti asilo.
XV. Conclusioni e raccomandazioni
(...).
92. Sulla base delle sue osservazioni, la sottocommissione ad hoc invita le autorità italiane:
1. a continuare ad adempiere senza eccezioni e senza indugio al loro obbligo di soccorrere le persone in situazione di pericolo in mare e di garantire la protezione internazionale, compreso il diritto di asilo e di non respingimento;
2. ad attuare delle misure flessibili che permettano di aumentare le capacità di accoglienza a Lampedusa;
3. a migliorare le condizioni di accoglienza nei centri esistenti, in particolare nella Base Loran, assicurando in via prioritaria che le condizioni sanitarie e di sicurezza rispondano alle norme vigenti – anche quando i centri sono sovraffollati – e procedendo a controlli rigorosi e frequenti degli obblighi che incombono sulla società privata incaricata della gestione dei centri;
4. ad accertarsi che le persone in arrivo abbiano la possibilità di contattare le loro famiglie quanto più rapidamente possibile, e questo anche durante la loro permanenza a Lampedusa, in particolare alla Base Loran, dove vi sono dei problemi in tal senso;
5. a prevedere delle strutture di accoglienza adeguate per i minori non accompagnati, vigilando affinché essi non siano detenuti e siano separati dagli adulti;
6. a chiarire lo status giuridico del trattenimento de facto nei centri di accoglienza di Lampedusa;
7. soprattutto per quanto riguarda i Tunisini, a mantenere in stato di trattenimento amministrativo i migranti in situazione irregolare soltanto secondo una procedura definita dalla legge, avallata da un organo giudiziario e oggetto di un controllo giudiziario periodico;
8. a continuare a garantire il trasferimento rapido dei nuovi arrivati in centri di accoglienza situati in altre località in Italia, anche se il loro numero dovesse aumentare;
9. ad esaminare le domande formulate dalla popolazione di Lampedusa allo scopo di sostenerla in misura proporzionale all’onere che su essa incombe, in particolare in termini economici;
10. a non concludere accordi bilaterali con le autorità di paesi nei quali la situazione non è sicura e in cui i diritti fondamentali delle persone intercettate non vengono adeguatamente garantiti, in particolare la Libia.»
B. Amnesty International
35. Il 21 aprile 2011, Amnesty International ha pubblicato un rapporto dal titolo «Conclusioni e raccomandazioni di Amnesty International alle autorità italiane a seguito della missione di ricerca a Lampedusa e Mineo ». Si riportano di seguito le parti pertinenti (documento in lingua inglese):
«Una crisi umanitaria provocata dalle stesse autorità italiane”
...
A partire da gennaio 2011, a Lampedusa si è verificato un crescente numero di sbarchi di persone provenienti dal Nordafrica. Alla data del 19 aprile, erano arrivate in Italia oltre 27.000 persone, la maggior parte delle quali sulla piccola isola. Nonostante il significativo aumento degli sbarchi, che si prevedeva continuasse ad aumentare alla luce della piega presa dagli eventi in Nordafrica, le autorità italiane hanno lasciato che la grande quantità di persone arrivate a Lampedusa si moltiplicasse fino a quando la situazione sull’isola è diventata ingestibile. Lampedusa dipende dalla terraferma per l’approvvigionamento di praticamente tutti i beni e i servizi di prima necessità e non è attrezzata per essere un grande centro di accoglienza e di soggiorno, pur disponendo della dotazione essenziale per poter fungere da centro di transito per piccoli gruppi di persone.
...
Mancanza di informazioni sull’accesso alle procedure di asilo
In considerazione del fatto che, al momento della visita di Amnesty International sull’isola, l’UNHCR aveva stimato che a Lampedusa vi fossero circa 6.000 cittadini stranieri, il numero di persone incaricate di fornire informazioni riguardo l’asilo risultava essere assolutamente inadeguato. Da ciò che Amnesty International ha potuto verificare, le informazioni riguardo alle procedure di asilo erano fornite da un ristretto gruppo di persone, assolutamente inadeguato in rapporto al numero degli arrivi. Inoltre, le persone che arrivavano erano sottoposte a una visita medica molto sbrigativa e a una selezione molto sommaria. Per di più, sembrava si partisse dal presupposto che tutte le persone arrivate dalla Tunisia fossero migranti economici.
Per Amnesty International è particolarmente preoccupante che, al momento della sua visita, i cittadini stranieri non fossero stati opportunamente informati su come accedere alle procedure di asilo, e che gli stessi non fossero stati identificati o selezionati correttamente. La delegazione ha parlato con persone a cui non erano state date affatto informazioni sui procedimenti di asilo, o a cui erano state date in modo molto inadeguato; in molti casi non era stata data loro alcuna informazione sulla loro situazione. Non gli era stato detto per quanto tempo avrebbero dovuto rimanere sull’isola né quale sarebbe stata la loro destinazione finale una volta trasferiti altrove. Visto che molti di coloro che erano arrivati a Lampedusa avevano già sopportato viaggi per mare estremamente pericolosi, e che alcuni avevano visto addirittura i propri compagni di viaggio affogare, le spaventose condizioni sull’isola e la pressoché totale assenza di informazioni costituivano una ulteriore fonte di ansia e di stress.
Secondo il parere di Amnesty International, i sistemi di asilo e di accoglienza erano completamente collassati per il grave sovraffollamento causato dalla totale mancanza di una organizzazione tempestiva e sistematica dei trasferimenti dall’isola.
Condizioni nei “Centri” dell’isola
A Lampedusa, la delegazione di Amnesty International ha visitato sia il centro principale nella Contrada Imbriacola, presso il quale sono registrati e ospitati uomini adulti, provenienti prevalentemente dalla Tunisia, sia la base militare Loran, dove sono ospitati bambini e nuovi arrivi dalla Libia.
Il centro principale presso la Contrada Imbriacola è attrezzato per funzionare come un centro di transito per un numero relativamente contenuto di persone; la sua capacità totale è appena superiore alle 800 persone. Il 30 marzo, i delegati di Amnesty International hanno parlato con le persone che erano ospitate presso il centro mentre ne entravano o ne uscivano. La delegazione non è potuta entrare nel centro stesso in quella occasione ma ha potuto accedervi il giorno seguente quando il centro era stato appena sgomberato in quanto erano stati tutti trasferiti dall’isola.
Coloro che vivevano nel centro hanno riferito che vi erano condizioni spaventose, compreso grave sovraffollamento, sporcizia e dotazioni sanitarie inutilizzabili. Alcune persone hanno riferito ai delegati di Amnesty International che avevano preferito dormire per la strada piuttosto che nel centro in quanto lo ritenevano troppo sporco per essere abitabile. Amnesty International successivamente ha parlato con il Direttore del centro che ha confermato il sovraffollamento affermando che, il 29 marzo lo stesso ospitava 1.980 persone, oltre il doppio della sua capacità massima.
Sebbene Amnesty International abbia potuto visitare il centro solo dopo che era stato sgombrato, la situazione riscontrata dalla delegazione conferma quanto dichiarato dai precedenti abitanti. Nonostante al momento della visita fosse in corso una operazione di pulizia, vi era un terribile odore di acque reflue, vi erano sparsi i resti di tende di fortuna ed erano ancora evidenti cataste di rifiuti.
...
ESPULSIONI SOMMARIE COLLETTIVE, SECONDO QUANTO RIFERITO, DI CITTADINI TUNISINI DA LAMPEDUSA A PARTIRE DAL 7 APRILE 2011, A SEGUITO DELLA FIRMA DI UN ACCORDO TRA LE AUTORITA’ ITALIANE E QUELLE TUNISINE.
Amnesty International è estremamente preoccupata per i rimpatri forzati cominciati il 7 aprile a Lampedusa a seguito della recente firma di un accordo tra le autorità tunisine e quelle italiane. Al momento della redazione del presente rapporto, tali rimpatri sono ancora in corso e, secondo quanto riferito, dall’11 aprile sono effettuati due volte al giorno per mezzo aereo.
Il 6 aprile, il Ministero dell’interno italiano ha annunciato che l’Italia aveva firmato un accordo con la Tunisia a seguito del quale quest’ultima si impegnava a rafforzare i controlli alle frontiere al fine di impedire le partenze e ad accettare la rapida riammissione di persone sbarcate recentemente e in procinto di sbarcare in Italia. Amnesty International è particolarmente preoccupata del fatto che, secondo il sopra citato annuncio, i migranti tunisini sbarcati sulle spiagge italiane possano essere “rimpatriati direttamente” e con “procedure semplificate”.
Alla luce di tale annuncio, e viste, in particolare le conclusioni di Amnesty International in relazione alla totale inadeguatezza delle procedure di asilo a Lampedusa, l’organizzazione ritiene che le persone soggette a “rimpatri diretti” a seguito di “procedure semplificate” siano state vittime di espulsioni sommarie collettive.
Secondo quanto risulta a Amnesty International, le persone sono state trasferite dall’isola entro uno o due giorni dal loro arrivo. Risulta, pertanto, estremamente improbabile che a tali persone sia stata offerta la possibilità di accedere a una opportunità significativa o adeguata di dichiarare che non dovevano essere rimpatriati in Tunisia in base alla protezione internazionale o ad altre motivazioni. In tali circostanze le sopra citate espulsioni equivarrebbero a espulsioni sommarie (cfr. le sentenze della Corte Europea dei Diritti dell’Uomo nella causa Hassanpour-Omrani c. Svezia e Jabari c. Turchia). Tali pratiche sono severamente proibite ai sensi del diritto internazionale, regionale e nazionale sui diritti dell’uomo e dei rifugiati. Ulteriori norme sui diritti dell’uomo e dei rifugiati richiedono che lo Stato che effettua l’espulsione deve prevedere un efficace via di ricorso contro le espulsioni. Procedere all’espulsione senza dare alle persone interessate la possibilità di esercitare il loro diritto a impugnare tale decisione tramite un procedura efficace determina di per sé una violazione dei diritti dell’uomo, a prescindere dal fatto che l’espulsione mette le persone interessate in una situazione di grave rischio di violazioni dei diritti dell’uomo, che, a sua volta, costituirebbe una violazione del principio di non respingimento.
...”
IN DIRITTO
I. QUESTIONE PRELIMINARE
36. Nelle sue osservazioni complementari e sull’equa soddisfazione del 9 luglio 2013, il Governo eccepisce per la prima volta il mancato esaurimento delle vie di ricorso interne facendo osservare che ai sensi dell’articolo 13 del decreto legislativo n. 286 del 1998: «avverso il decreto di espulsione, lo straniero può (…) presentare ricorso al giudice di pace del luogo in cui ha sede l’autorità che ha disposto l’espulsione» (paragrafo 27 supra). Ebbene, i ricorrenti non si sono avvalsi di tale ricorso.
37. Nelle loro osservazioni del 23 maggio 2013 in risposta alle prime osservazioni del Governo, i ricorrenti notavano che all’ultimo paragrafo, in data 25 settembre 2012, il Governo si era limitato a chiedere alla Corte di «dichiarare il ricorso irricevibile ai sensi dell’articolo 35 § 1» senza indicare le vie di ricorso che avrebbero dovuto essere esperite. Pertanto essi indicavano che in tali condizioni il Governo non potrebbe eccepire il mancato esaurimento delle vie di ricorso interne.
Ad ogni modo i ricorrenti affermano di non aver mai avuto la possibilità di presentare alle autorità giudiziarie italiane un ricorso riguardante la legalità della loro privazione della libertà.
Per quanto riguarda la possibilità di presentare una denuncia per violazione dei loro diritti convenzionali dinanzi alle autorità giudiziarie penali, si tratterebbe di una via di ricorso non effettiva perché priva di effetto sospensivo.
38. La Corte rammenta che ai sensi dell’articolo 55 del suo regolamento, la Parte contraente convenuta che intenda sollevare una eccezione di irricevibilità deve farlo, nella misura in cui lo consentano la natura dell’eccezione e le circostanze, nelle sue osservazioni scritte od orali sulla ricevibilità del ricorso (N.C. c. Italia [GC], n. 24952/94, § 44, CEDU 2002-X). Nel caso di specie, il Governo non ha chiaramente sollevato una eccezione di mancato esaurimento delle vie di ricorso interne nelle sue osservazioni del 25 settembre 2013 sulla ricevibilità e sul merito, in quanto si era ivi limitato ad affermare che la Corte avrebbe dovuto dichiarare il ricorso «irricevibile ai sensi dell’articolo 35 § 1» senza indicare il motivo di tale irricevibilità né, in questo caso, la via di ricorso che avrebbe dovuto essere seguita. La questione della mancata presentazione, da parte dei ricorrenti, di un ricorso al giudice di pace avverso i decreti di respingimento era affrontata soltanto nelle osservazioni complementari e sull’equa soddisfazione. Il Governo non fornisce alcuna spiegazione su tale indugio e la Corte non rileva alcuna circostanza eccezionale che possa esonerarlo dall’obbligo di sollevare le eccezioni in tempo utile (si veda, mutatis mutandis, Dhahbi c. Italia, n. 17120/09, § 24, 8 aprile 2014, e G.C. c. Italia, n. 73869/10, § 36, 22 aprile 2014).
39. Ne consegue che il Governo non può eccepire il mancato esaurimento delle vie di ricorso interne.
II. SULLA DEDOTTA VIOLAZIONE DELL’ARTICOLO 5 § 1 DELLA CONVENZIONE
40. I ricorrenti ritengono di essere stati privati della loro libertà in maniera incompatibile con l’articolo 5 § 1 della Convenzione.
Questa disposizione recita:
«1. Ogni persona ha diritto alla libertà e alla sicurezza. Nessuno può essere privato della libertà, se non nei casi seguenti e nei modi previsti dalla legge:
a) se è detenuto regolarmente in seguito a condanna da parte di un tribunale competente;
b) se si trova in regolare stato di arresto o di detenzione per violazione di un provvedimento emesso, conformemente alla legge, da un tribunale o allo scopo di garantire l’esecuzione di un obbligo prescritto dalla legge;
c) se è stato arrestato o detenuto per essere tradotto dinanzi all’autorità giudiziaria competente, quando vi sono motivi plausibili di sospettare che egli abbia commesso un reato o vi sono motivi fondati di ritenere che sia necessario impedirgli di commettere un reato o di darsi alla fuga dopo averlo commesso;
d) se si tratta della detenzione regolare di un minore decisa allo scopo di sorvegliare la sua educazione oppure della sua detenzione regolare al fine di tradurlo dinanzi all’autorità competente;
e) se si tratta della detenzione regolare di una persona suscettibile di propagare una malattia contagiosa, di un alienato, di un alcolizzato, di un tossicomane o di un vagabondo;
f) se si tratta dell’arresto o della detenzione regolari di una persona per impedirle di entrare illegalmente nel territorio, oppure di una persona contro la quale è in corso un procedimento di espulsione o di estradizione.»
41. Il Governo contesta questa tesi.
A. Sulla ricevibilità
1. Sulla compatibilità ratione materiae del motivo di ricorso con la Convenzione
a) L’eccezione del Governo
42. Il Governo eccepisce innanzitutto l’inapplicabilità dell’articolo 5 al caso di specie. Esso sostiene che le autorità italiane hanno identificato i ricorrenti secondo le norme italiane ed europee pertinenti e ciò non sarebbe contestato dai ricorrenti. In seguito gli interessati sono stati accolti nel CSPA, che non sarebbe un centro di detenzione, ma un centro di primo soccorso e di assistenza (in particolare d’ordine igienico-sanitario) per tutti i migranti arrivati in Italia nel 2011. Le organizzazioni presenti all’interno del CSPA fornivano un’assistenza giuridica, compresa quella sulle procedure da seguire per presentare una domanda di asilo. I ricorrenti sono stati poi trasferiti a bordo delle navi «Vincent» e «Audacia» – che dovevano essere considerate come il «naturale prolungamento del CSPA» di Lampedusa – a causa dell’incendio doloso che altri migranti avevano provocato all’interno del CSPA due o tre giorni dopo l’arrivo dei ricorrenti. Dovendo fronteggiare una situazione di emergenza umanitaria e logistica, le autorità italiane sono state costrette a trovare nuovi luoghi per l’accoglienza, che secondo il Governo non possono essere considerati luoghi di detenzione o di arresto.
43. Alla luce di quanto esposto sopra, il Governo sostiene che i ricorrenti non sono stati né arrestati né detenuti, ma «semplicemente [soccorsi] in mare e condotti all’isola di Lampedusa per essere assistiti e per la loro sicurezza fisica» Spiega che la legge obbligava le autorità a salvare e a identificare i ricorrenti, i quali si trovavano nelle acque territoriali italiane nel momento in cui le loro imbarcazioni sono state intercettate dalla guardia costiera. Dunque, secondo il Governo, le misure adottate nei confronti dei ricorrenti non costituiscono una privazione arbitraria della libertà. Ben al contrario, a suo parere si trattava di misure necessarie per far fronte a una emergenza umanitaria e per mantenere un giusto equilibrio tra la sicurezza dei migranti e quella della popolazione locale.
b) La replica dei ricorrenti
44. I ricorrenti ammettono che secondo la legge italiana i CSPA non sono luoghi di detenzione ma strutture di accoglienza. Tuttavia essi sostengono che questa circostanza non impedisce di ritenere che, in concreto, essi siano stati privati della loro libertà all’interno del CSPA di Lampedusa e a bordo delle navi «Vincent» e «Audacia». Al riguardo osservano che è stato loro vietato di allontanarsi da queste strutture, che erano costantemente sorvegliate dalle forze di polizia. Ciò sarebbe stato confermato dai rapporti della sottocommissione ad hoc dell’APCE (paragrafo 34 supra) e dalla commissione straordinaria del Senato (paragrafo 31 supra). Quest’ultima ha constatato i trattenimenti prolungati, l’impossibilità di comunicare con l’esterno e la mancanza di libertà di movimento.
c) Valutazione della Corte
i. Principi generali
45. La Corte rammenta che laddove il paragrafo 1 dell’articolo 5 sancisce il diritto alla libertà, esso intende la libertà fisica della persona prefiggendosi di assicurare che nessuno ne sia privato arbitrariamente (Abdolkhani e Karimnia c. Turchia, n. 30471/08, § 125, 22 settembre 2009). Tra privazione della libertà e restrizione della libertà di circolare che obbediscono all’articolo 2 del Protocollo n. 4 vi è soltanto una differenza di livello o di intensità, non di natura o di sostanza. La collocazione nell’una o nell’altra di queste categorie risulta talvolta ardua, perché in alcuni casi marginali è una pura questione di valutazione, ma la Corte non può eludere una scelta da cui dipendono l’applicabilità o la inapplicabilità dell’articolo 5 della Convenzione (Guzzardi c. Italia, 6 novembre 1980, §§ 92-93, serie A n. 39). Per sapere se una persona è stata privata della libertà, occorre partire dalla sua situazione concreta e tener conto di un insieme di criteri specifici del suo caso particolare come il genere, la durata, gli effetti e le modalità di esecuzione della misura considerata (Amuur c. Francia, 25 giugno 1996, § 42, Recueil des arrêts et décisions 1996-III, e Stanev c. Bulgaria [GC], n. 36760/06, § 115, CEDU 2012).
ii. Applicazione di questi principi al caso di specie
46. La Corte nota innanzitutto che il Governo non ha contestato l’affermazione dei ricorrenti (paragrafi 8 e 44 supra) secondo la quale era loro vietato allontanarsi dal CSPA di Lampedusa e dalle navi «Vincent» e «Audacia», che erano costantemente sorvegliate dalle forze di polizia. Inoltre, al paragrafo 54 del suo rapporto pubblicato il 30 settembre 2011 (paragrafo 34 supra), la sottocommissione ad hoc dell’APCE ha constatato che «nonostante le autorità affermino che i Tunisini non sono dei detenuti in quanto non sono nelle celle (…) le condizioni alle quali essi erano sottoposti [nel centro di Contrada Imbriacola] erano molto simili alla detenzione e alla privazione della libertà». La sottocommissione ha anche indicato che i migranti erano «de facto imprigionati, senza accesso a un giudice» (si veda il paragrafo 55 del rapporto sopra citato).
47. Quanto alla commissione straordinaria del Senato, quest’ultima ha riscontrato un «trattenimento prolungato», una «impossibilità a comunicare con l’esterno» e una «mancanza di libertà di movimento» per i migranti assegnati al centro di accoglienza di Lampedusa (paragrafo 31 supra). I ricorrenti a giusto titolo lo sottolineano (paragrafo 44 supra).
48. La Corte nota che il Governo non ha prodotto alcun elemento che lasci pensare che sarebbe stato possibile per i ricorrenti lasciare il CSPA di Contrada Imbriacola. Al riguardo, essa osserva che gli interessati hanno precisato che dopo l'incendio del 20 settembre 2011, erano giunti a eludere la sorveglianza delle forze dell'ordine e a raggiungere il paese di Lampedusa. Tuttavia, essi sarebbero stati fermati dalla polizia e ricondotti nel centro di accoglienza (paragrafo 9 supra). Il Governo non ha smentito questo versione dei fatti, dando a pensare che i ricorrenti fossero trattenuti nel CSPA contro la loro volontà (si veda, mutatis mutandis, Stanev, sopra citata, § 127).
49. Considerazioni analoghe valgono anche per quanto riguarda le navi «Vincent» e «Audacia», che secondo il Governo stesso devono essere considerate come il «naturale prolungamento del CSPA» (paragrafo 42 supra).
50. Alla luce di questi elementi, la Corte non può accogliere la tesi del Governo, secondo la quale i ricorrenti non sono stati né arrestati né detenuti, ma «semplicemente [soccorsi] in mare e condotti all'isola di Lampedusa per essere assistiti e per la loro sicurezza fisica» (paragrafo 43 supra). La Corte ritiene, al contrario, che la sistemazione dei ricorrenti nel CSPA di Contrada Imbriacola e a bordo delle navi sopra citate costituisca una «privazione della libertà» tenuto conto delle restrizioni che le autorità hanno imposto agli interessati e nonostante la natura della qualificazione ritenuta dal diritto interno (si veda, mutatis mutandis, Abdolkhani e Karimnia, sopra citata, §§ 126 127). Di conseguenza essa conclude che i ricorrenti sono stati privati della loro libertà.
51. Ne consegue che è applicabile l'articolo 5 della Convenzione e che l'eccezione del Governo relativa alla incompatibilità ratione materiae di questo motivo di ricorso con la Convenzione deve essere rigettata.
2. Sulle altre condizioni di ricevibilità
52. La Corte ritiene che il presente motivo non sia manifestamente infondato ai sensi dell’articolo 35 § 3 a) della Convenzione e rileva peraltro che non incorre in nessun altro motivo di irricevibilità. E’ dunque opportuno dichiararlo ricevibile.
B. Sul merito
1. Argomenti delle parti
a) I ricorrenti
53. I ricorrenti osservano che per 12 giorni o per 9 giorni secondo il loro caso, sono stati trattenuti in luoghi recintati e costantemente sorvegliati dalla polizia allo scopo di «impedire loro di entrare irregolarmente nel territorio» italiano. Tuttavia, le autorità non avrebbero rispettato le vie legali in quanto affermano che nei loro confronti non era stata applicata alcuna procedura di respingimento o di espulsione conforme al diritto interno, visto che il loro allontanamento era stato eseguito secondo la procedura semplificata prevista dall'accordo italo-tunisino del 2011 (paragrafi 28-30 supra). Essi sottolineano che nessuna decisione giudiziaria giustificava la loro privazione della libertà.
54. I ricorrenti espongono che secondo la legge italiana (articolo 14 del decreto legislativo n. 286 del 1998 – paragrafo 27 supra), l’unica forma legale di privazione della libertà di uno straniero in situazione irregolare è il trattenimento in un CIE, il quale dà luogo a un controllo giurisdizionale, come richiede l’articolo 5 della Convenzione. Trasformando il CSPA di Contrada Imbriacola in un centro di detenzione, lo Stato italiano avrebbe sottratto la privazione della libertà dei ricorrenti a qualsiasi controllo giurisdizionale. Lo stesso dicasi per quanto riguarda il trattenimento a bordo delle navi.
55. I ricorrenti osservano anche che il trattamento al quale sono stati sottoposti non può essere giustificato sulla base dell'articolo 10 § 2 del decreto legislativo n. 286 del 1998 (paragrafo 27 supra), che prevede il respingimento detto «differito» quando lo straniero è entrato sul territorio italiano «per necessità di soccorso pubblico». In effetti, l'articolo 10 sopra citato non menziona alcuna privazione della libertà e non fa alcun riferimento alle modalità di un eventuale trattenimento. Secondo i ricorrenti, a differenza di ciò che è previsto in altri Stati, in Italia soltanto il trattenimento in un CIE ha una base legale (l’articolo 14 del decreto legislativo n. 286 del 1998). Qualsiasi altra forma di trattenimento dello straniero irregolare, come quella del caso di specie, dovrebbe essere considerata illegale e dunque contraria all'articolo 5 § 1 della Convenzione.
56. Dal momento che il Governo sostiene che i fatti denunciati sono stati provocati da una situazione di emergenza o da uno stato di necessità assoluta, i ricorrenti affermano che la vera origine dei problemi incontrati sull'isola è la decisione politica di concentrare a Lampedusa il trattenimento degli stranieri: secondo i ricorrenti, non vi era alcuna difficoltà organizzativa insormontabile che impedisse alle autorità di organizzare un regolare servizio di trasferimento dei migranti in altre località italiane. Peraltro, essi spiegano che nessuna norma interna permette, anche in caso di emergenza, di privare gli stranieri della loro libertà senza controllo giurisdizionale, e l'Italia non ha neanche esercitato il diritto di deroga previsto dall'articolo 15 della Convenzione.
57. Infine i ricorrenti affermano che nonostante le ripetute critiche formulate da diverse istituzioni nazionali e internazionali, le modalità di gestione degli sbarchi descritte nel presente ricorso sono ancora praticate dalle autorità italiane, di modo che si sarebbe in presenza di una violazione strutturale del diritto fondamentale dei migranti alla libertà.
b) Il Governo
58. Per il Governo, i fatti del caso di specie non rientrano nel campo di applicazione della lettera f) del paragrafo 1 dell'articolo 5 della Convenzione; a suo parere i ricorrenti non sono stati oggetto di alcuna espulsione o estradizione, essendo stati al contrario ammessi temporaneamente sul territorio italiano. In proposito il Governo rammenta che essi sono stati accolti nel CSPA e non inviati al CIE e spiega che, in effetti, le condizioni legali per sistemare i ricorrenti in un CIE non erano soddisfatte; pertanto non era necessaria alcuna verifica supplementare sulla loro identità.
59. Il Governo riconosce che, come indicato dal GIP di Palermo nel suo decreto del 1° giugno 2012 (paragrafi 19-24 supra), le disposizioni interne vigenti non prevedevano espressamente l'adozione di una misura di trattenimento nei confronti dei migranti sistemati in un CSPA (una misura di questo tipo, sotto il controllo del giudice di pace, era invece prevista in caso di sistemazione in un CIE). Tuttavia, esso precisa che la presenza dei migranti nel CSPA è stata debitamente registrata. Peraltro, ciascuno dei ricorrenti è stato oggetto di un decreto di respingimento con accompagnamento alla frontiera, che riportava la data dell'ingresso irregolare sul territorio italiano. Questi decreti sarebbero stati debitamente notificati agli interessati e non sono stati sottoposti al controllo del giudice di pace perché questo controllo era previsto unicamente in caso di espulsione (e non in caso di respingimento).
2. Valutazione della Corte
a) Principi generali
60. La Corte rammenta che l'articolo 5 sancisce un diritto fondamentale, la protezione dell'individuo da qualsiasi lesione arbitraria dello Stato al suo diritto alla libertà. I commi da a) a f) dell'articolo 5 § 1 contengono un elenco esaustivo dei motivi per i quali una persona può essere privata della sua libertà; tale misura non è regolare se non rientra in uno dei casi previsti. Inoltre, soltanto una rigorosa interpretazione quadra con lo scopo di tale disposizione: assicurare che nessuno venga arbitrariamente privato della sua libertà (si vedano, tra molte altre, Giulia Manzoni c. Italia, 1° luglio 1997, § 25, Recueil 1997-IV, e Velinov c. l’ex-Repubblica Jugoslava di Macedonia, n. 16880/08, § 49, 19 settembre 2013).
61. Enunciata al comma f) dell'articolo 5 § 1, una delle eccezioni al diritto alla libertà permette agli Stati di limitare quella degli stranieri nell'ambito del controllo dell'immigrazione (Saadi c. Regno Unito [GC], n. 13229/03, § 43, CEDU 2008; A. e altri Regno Unito [GC], n. 3455/05, §§ 162-163, CEDU 2009; e Abdolkhani e Karimnia, sopra citata, § 128).
62. L'articolo 5 § 1 f) non richiede che la detenzione di una persona sia considerata ragionevolmente necessaria, ad esempio per impedirle di commettere un reato o di fuggire. Tuttavia, una privazione della libertà fondata sulla seconda parte di questa disposizione può essere giustificata soltanto dal fatto che è in corso una procedura di espulsione o di estradizione. Se quest'ultima non è condotta con la diligenza richiesta, la detenzione cessa di essere giustificata rispetto all'articolo 5 § 1 f) (A. e altri Regno Unito, sopra citata, § 164).
63. La privazione della libertà deve essere anche «regolare». In materia di «regolarità» di una detenzione, ivi compresa l’osservazione delle «vie legali», la Convenzione rinvia essenzialmente alla legislazione nazionale e sancisce l’obbligo di osservarne sia le norme di merito che di procedura, ma in più esige la conformità di qualsiasi privazione della libertà allo scopo dell’articolo 5: proteggere l’individuo dall’arbitrio (Herczegfalvy c. Austria, 24 settembre 1992, § 63, serie A n. 244, e L.M. c. Slovenia, n. 32863/05, § 121, 12 giugno 2014). Nell’esigere che ogni privazione della libertà sia effettuata «secondo le vie legali», l’articolo 5 § 1 impone in primo luogo che qualsiasi arresto o detenzione abbia una base legale nel diritto interno. Tuttavia questi termini non si limitano a rinviare al diritto interno. Essi riguardano anche la qualità della legge, e la vogliono compatibile con la preminenza del diritto, nozione insita in tutti gli articoli della Convenzione (Amuur, sopra citata, § 50, e Abdolkhani e Karimnia, sopra citata, § 130).
64. Su quest'ultimo punto, la Corte sottolinea che nel caso di una privazione di libertà, è particolarmente importante soddisfare il principio generale della certezza del diritto. Di conseguenza, è essenziale che le condizioni di privazione della libertà in virtù del diritto interno siano definite chiaramente e che la legge stessa sia prevedibile nella sua applicazione, in modo da soddisfare il criterio di «legalità» stabilito dalla Convenzione, che esige che ogni legge sia sufficientemente precisa per permettere al cittadino – che eventualmente potrà avvalersi di consulenti illuminati - di prevedere, ad un livello ragionevole nelle circostanze della causa, le conseguenze che possono derivare da un determinato atto (Baranowski c. Polonia, n. 28358/95, §§ 50-52, CEDU 2000-III; Je?ius c. Lituania, n. 34578/97, § 56, CEDU 2000-IX; e Mooren c. Germania [GC], n. 11364/03, § 76, 9 luglio 2009).
65. Inoltre, la privazione della libertà è una misura talmente grave che si giustifica soltanto quando altre misure, meno severe, sono state prese in considerazione e giudicate insufficienti per salvaguardare l'interesse personale o pubblico che richiede la detenzione. Non è dunque sufficiente che la privazione della libertà sia conforme al diritto nazionale, occorre anche che sia necessaria nelle circostanze della fattispecie (Witold Litwa c. Polonia, n. 26629/95, § 78, CEDU 2000-III, e Stanev, sopra citata, § 143).
b) Applicazione di questi principi nel caso di specie
66. A titolo preliminare la Corte nota che il Governo considera che i ricorrenti non sono stati oggetto di alcuna espulsione o estradizione e che pertanto i fatti del caso di specie non rientrano in ciò che prevede la lettera f) del primo paragrafo dell'articolo 5 della Convenzione, che autorizza «l'arresto o […] la detenzione regolari» di una persona per impedire a quest’ultima di entrare illegalmente nel territorio», o nei confronti della quale è in corso una «procedura di espulsione o di estradizione » (paragrafo 58 supra).
Tuttavia il Governo non indica sotto quale altro comma del primo paragrafo dell'articolo 5 la privazione della libertà dei ricorrenti potrebbe essere giustificata.
67. Come la giurisprudenza della Corte ha avuto modo di precisare (paragrafo 60 supra), l'elenco dei motivi per i quali una persona può essere privata della sua libertà è esaustivo. Ciò implica che una privazione della libertà che non rientri in nessuno dei commi dell'articolo 5 § 1 della Convenzione viola inevitabilmente tale disposizione.
68. Tuttavia, nonostante le affermazioni del Governo, nel caso di specie la Corte è pronta ad ammettere che la privazione della libertà dei ricorrenti fosse prevista dal comma f) del primo paragrafo dell'articolo 5. Al riguardo, essa osserva che gli interessati erano entrati irregolarmente nel territorio italiano e che fu avviata una procedura per identificarli e rimpatriarli.
69. Per di più la Corte rileva che le parti sono concordi nell’affermare che la legge italiana non prevede espressamente il trattenimento di migranti che, come i ricorrenti, sono sistemati in un CSPA (paragrafi 54-55 e 59 supra). È vero che l’articolo 14 del decreto legislativo n. 286 del 1998 (paragrafo 27 supra) prevede tale trattenimento, ma quest’ultimo si applica soltanto agli stranieri che è necessario soccorrere o per i quali devono essere effettuati dei controlli supplementari sulla identità o attendere i documenti di viaggio e la disponibilità di un trasportatore. Ora, non è così nel caso di specie. Inoltre, gli stranieri ai quali è applicabile tale trattenimento sono sistemati in un CIE con una decisione amministrativa sottoposta al controllo del giudice di pace. I ricorrenti, al contrario, sono stati sistemanti di fatto in un CSPA e nei loro confronti non è stata adottata alcuna decisione formale che disponga il loro trattenimento. Su questo punto è opportuno sottolineare che nel suo decreto del l° giugno 2012, il GIP di Palermo ha dichiarato che la questura di Agrigento si era limitata a registrare la presenza dei migranti nel CSPA senza adottare decisioni che disponessero il loro trattenimento e lo stesso valeva per quanto riguardava la sistemazione dei migranti sulle navi (paragrafi 20-21 supra).
70. La Corte conclude che la privazione della libertà contestata era priva di base legale nel diritto italiano.
Questa constatazione è avvalorata da quelle della commissione straordinaria del Senato, che, nel suo rapporto approvato il 6 marzo 2012 (paragrafo 31 supra), ha notato che la permanenza nel centro di Lampedusa inizialmente limitata al tempo strettamente necessario per accertare l'identità del migrante e la legalità della sua presenza sul territorio italiano, si protraeva talvolta per più di venti giorni «senza che fossero state adottate decisioni formali sullo status giuridico delle persone trattenute». Secondo la commissione straordinaria, questo trattenimento prolungato «senza alcuna misura giuridica o amministrativa» che lo prevedesse aveva generato «un clima di tensione molto forte». É anche opportuno ricordare che la sottocommissione ad hoc dell’APCE ha esplicitamente raccomandato alle autorità italiane di «chiarire lo status giuridico del trattenimento de facto nei centri di accoglienza di Lampedusa» e, soprattutto per quanto riguarda i Tunisini, di «mantenere in stato di trattenimento amministrativo i migranti in situazione irregolare soltanto secondo una procedura definita dalla legge, avallata da un organo giudiziario e oggetto di un controllo giudiziario periodico» (si veda il paragrafo 92 punti vi. e vii. del rapporto pubblicato il 30 settembre 2011 – paragrafo 34 supra).
71. Infine, anche supponendo che il trattenimento dei ricorrenti fosse previsto dall’accordo bilaterale con la Tunisia, la Corte rileva che l’accordo in questione non poteva dare al suddetto trattenimento una base legale sufficiente ai sensi dell’articolo 5 della Convenzione. In effetti, il contenuto di tale accordo non è stato reso pubblico (paragrafo 29 supra) e non era dunque accessibile agli interessati, che non potevano pertanto prevedere le conseguenze della sua applicazione (si veda, in particolare, la giurisprudenza citata ai paragrafi 63-64 supra). Inoltre, non vi è nulla che indichi che il suddetto accordo prevedesse delle garanzie adeguate contro l’arbitrio (si veda, ad esempio e mutatis mutandis, Nasroulloïev c. Russia, n. 656/06, § 77, 11 ottobre 2007).
72. Ne consegue che la privazione della libertà dei ricorrenti non soddisfaceva il principio generale della certezza del diritto e contrastava con lo scopo di proteggere l’individuo dall’arbitrio. Dunque essa non può essere considerata «regolare» ai sensi dell’articolo 5 § 1 della Convenzione. Pertanto nel caso di specie vi è stata violazione di tale disposizione.
73. Questa constatazione dispensa la Corte dal verificare se la privazione della libertà dei ricorrenti fosse necessaria nelle circostanze del caso di specie (si veda, in particolare, la giurisprudenza citata al paragrafo 65 supra).
III. SULLA DEDOTTA VIOLAZIONE DELL’ARTICOLO 5 § 2 DELLA CONVENZIONE
74. I ricorrenti denunciano l’assenza di qualsiasi forma di comunicazione con le autorità italiane durante tutto il periodo della loro permanenza sul territorio italiano.
Essi invocano l’articolo 5 § 2 della Convenzione, che recita:
«Ogni persona arrestata deve essere informata, al più presto e in una lingua a lei comprensibile, dei motivi dell’arresto e di ogni accusa formulata a suo carico.»
75. Il Governo contesta tale affermazione.
76. La Corte rileva che il presente motivo di ricorso è correlato a quello esaminato sopra e dunque anch’esso deve essere dichiarato ricevibile.
A. Argomenti delle parti
1. I ricorrenti
77. I ricorrenti fanno osservare che i decreti di respingimento sono stati adottati soltanto al momento dell'esecuzione della misura di rimpatrio, e dunque soltanto alla fine del periodo di trattenimento. Pertanto, anche ammettendo che questi decreti fossero stati loro consegnati, i ricorrenti ritengono che la garanzia di essere informati «nel minor tempo possibile» prevista dall'articolo 5 § 2 della Convenzione non sia stata rispettata. Inoltre, spiegano, questi decreti si limitavano a enunciare in maniera sintetica e in forma standardizzata il fondamento giuridico del rimpatrio, ma non menzionavano in alcun modo, neanche implicitamente, le ragioni del trattenimento.
78. Inoltre i ricorrenti considerano che l'informazione prevista dall'articolo 5 § 2 deve provenire dall'autorità che ha eseguito l'arresto o ha applicato la detenzione – o, in ogni caso, da fonti ufficiali. Il fatto che i membri delle organizzazioni non governative abbiano potuto comunicare a questo proposito con i migranti non può, secondo loro, soddisfare le esigenze di questa disposizione.
2. Il Governo
79. Il Governo afferma che i ricorrenti sono stati informati dai poliziotti presenti sull'isola, in una lingua che essi comprendevano, con l’assistenza di interpreti e mediatori culturali, del loro status, che era quello di cittadini tunisini temporaneamente ammessi sul territorio italiano per ragioni di «soccorso pubblico» secondo l'articolo 10 § 2 b) del decreto legislativo n. 286 del 1998 (paragrafo 27 supra). Secondo il Governo, questo status comportava di pieno diritto il rimpatrio in Tunisia degli interessati, come risultava secondo lui dai decreti di respingimento con accompagnamento alla frontiera. Ad ogni modo, i membri delle organizzazioni che avevano accesso al CSPA di Contrada Imbriacola avrebbero informato i migranti sulla loro situazione.
B. Valutazione della Corte
1. Principi generali
80. Il paragrafo 2 dell’articolo 5 enuncia una garanzia elementare: ogni persona arrestata deve essere messa a conoscenza dei motivi del suo arresto. Integrato nel sistema di protezione che offre l'articolo 5, esso obbliga a segnalare alla persona interessata, in un linguaggio semplice e accessibile per quest’ultima, i motivi giuridici e fattuali della sua privazione della libertà, affinché essa possa criticarne la legalità dinanzi ad un tribunale in virtù del paragrafo 4 (Van der Leer c. Paesi Bassi, 21 febbraio 1990, § 28, serie A n. 170-A, e L.M. c. Slovenia, sopra citata, §§ 142-143). La persona interessata deve beneficiare di queste informazioni «nel minor tempo possibile», ma i funzionari che la privano della sua libertà possono non fornirle il quadro completo seduta stante. Per stabilire se essa ha ricevuto abbastanza informazioni e in tempi sufficientemente brevi, si deve avere riguardo alle particolarità del caso di specie (Fox, Campbell e Hartley c. Regno Unito, 30 agosto 1990, § 40, serie A n. 182).
81. Inoltre, la Corte ha già dichiarato che il diritto all’informazione nel più breve tempo possibile deve ricevere una interpretazione autonoma, che va oltre il quadro delle misure a carattere penale (Van der Leer, sopra citata, §§ 27-28, e L.M. c. Slovenia, sopra citata, § 143).
2. Applicazione di questi principi nel caso di specie
82. La Corte rileva che i ricorrenti hanno lasciato la Tunisia a bordo di imbarcazioni di fortuna allo scopo di raggiungere le coste italiane (paragrafo 6 supra). Essi non avevano alcun visto di ingresso e la natura stessa del loro viaggio verso l'Italia dimostrava la volontà di aggirare la legge sull'immigrazione. Peraltro, la sottocommissione ad hoc dell’APCE ha osservato che i Tunisini con i quali i suoi membri si erano intrattenuti «erano perfettamente consapevoli della irregolarità del loro ingresso sul territorio italiano» (si veda il paragrafo 56 del rapporto pubblicato il 30 settembre 2011 - paragrafo 34 supra). Inoltre, i ricorrenti non hanno contraddetto esplicitamente l'affermazione del Governo (paragrafo 79 supra) secondo la quale essi sono stati informati, in una lingua che comprendevano, dello status che secondo le autorità nazionali era il loro, ossia quello di cittadini tunisini temporaneamente ammessi sul territorio italiano per ragioni di «soccorso pubblico» ai sensi dell'articolo 10 § 2 b) del decreto legislativo n. 286 del 1998.
83. La Corte nota tuttavia che una semplice informazione sullo status giuridico di un migrante non soddisfa le esigenze dell'articolo 5 § 2 della Convenzione, che richiede che siano comunicati all'interessato i motivi giuridici e fattuali della sua privazione della libertà. Ora, la Corte ha appena concluso dal punto di vista del primo paragrafo di questa stessa disposizione che nel caso di specie la privazione della libertà dei ricorrenti era priva di base legale nel diritto italiano (paragrafo 70 supra).
84. Ad ogni modo, il Governo non ha prodotto alcun documento ufficiale che sarebbe stato consegnato ai ricorrenti e che indicherebbe i motivi di fatto e di diritto per i quali sarebbero stati sottoposti a trattenimento (si vedano, mutatis mutandis, Abdolkhani e Karimnia, sopra citata, § 138; Moghaddas c. Turchia, n. 46134/08, § 46, 15 febbraio 2011; Athary c. Turchia, n. 50372/09, § 36, 11 dicembre 2012; e Musaev c. Turchia, n. 72754/11, § 35, 21 ottobre 2014). Su questo punto, è opportuno notare che i decreti di respingimento (paragrafo 14 supra) si limitavano ad affermare che gli interessati erano «entrati sul territorio dello Stato sottraendosi ai controlli di frontiera» e che era stato disposto il loro respingimento. Tali decreti non contenevano alcuna menzione del trattenimento di cui i ricorrenti sarebbero stati oggetto. Infine, i decreti sarebbero stati consegnati ai ricorrenti il 27 o il 29 settembre 2011 secondo i casi, nonostante questi ultimi fossero stati assegnati al CSPA il 17 e 18 settembre. Pertanto, non soltanto l'informazione fornita era incompleta e insufficiente riguardo all'articolo 5 § 2, ma non era neanche stata fornita «nel minor tempo possibile» (si vedano, in particolare e mutatis mutandis, Chamaïev e altri, sopra citata, § 416, e L.M. c. Slovenia, sopra citata, § 45, dove la Corte ha dichiarato che un intervallo di quattro giorni era incompatibile con le restrizioni di tempo che impone la solerzia richiesta dalla disposizione in questione).
85. Vi è dunque stata violazione dell'articolo 5 § 2 della Convenzione.
IV. SULLA DEDOTTA VIOLAZIONE DELL’ARTICOLO 5 § 4 DELLA CONVENZIONE
86. I ricorrenti sostengono di non aver mai avuto la possibilità di contestare la legalità della loro privazione della libertà.
Essi invocano l'articolo 5 § 4 della Convenzione, così formulato:
«Ogni persona privata della libertà mediante arresto o detenzione ha il diritto di presentare un ricorso ad un tribunale, affinché decida entro breve termine sulla legittimità della sua detenzione e ne ordini la scarcerazione se la detenzione è illegittima.»
87. Il Governo contesta questa tesi.
88. La Corte rileva che il presente motivo di ricorso è correlato a quelli esaminati sopra e deve dunque essere dichiarato ricevibile.
A. Argomenti delle parti
1. I ricorrenti
89. I ricorrenti non negano la possibilità di presentare un ricorso avverso i decreti di respingimento, ma affermano che non avevano al contrario alcuna possibilità di contestare la legalità del loro trattenimento. Non è stata loro notificata alcuna decisione che giustificasse la privazione della libertà; pertanto, essi non hanno avuto la possibilità di impugnare una decisione di questo tipo dinanzi ad un tribunale. Inoltre, i decreti di respingimento non riguardavano la loro libertà, ma il loro rimpatrio, e sono stati adottati alla fine del periodo di trattenimento.
2. Il Governo
90. Il Governo afferma che i decreti di respingimento indicavano che era possibile per gli interessati presentare un ricorso dinanzi al giudice di pace di Agrigento. Alcuni migranti tunisini hanno peraltro presentato tali ricorsi, e nel 2011 il giudice di pace ha annullato due decreti di respingimento (paragrafo 26 supra) in questo contesto. Il Governo ne deduce che i ricorrenti avevano dunque la possibilità di adire un tribunale per contestare la legalità della loro presunta privazione della libertà.
B. Valutazione della Corte
1. Principi generali
91. La Corte rammenta che l'articolo 5 § 4 riconosce alle persone detenute il diritto di presentare un ricorso per far controllare il rispetto delle esigenze di procedura e di merito necessarie per la «legalità», ai sensi della Convenzione, della loro privazione della libertà. Il concetto di «legalità» deve avere lo stesso senso al paragrafo 4 dell'articolo 5 come al paragrafo 1, di modo che una persona detenuta ha il diritto di far controllare la «legalità» della sua detenzione dal punto di vista non soltanto del diritto interno, ma anche della Convenzione, dei principi generali che essa sancisce e dello scopo delle restrizioni che autorizza l'articolo 5 § 1. L'articolo 5 § 4 non garantisce un diritto a un controllo giurisdizionale di portata tale da autorizzare il tribunale competente a sostituire su tutti gli aspetti del caso, ivi comprese le considerazioni di pura opportunità, la sua propria valutazione a quella dell'autorità da cui emana la decisione. Non vuole neanche un controllo abbastanza ampio che si estenda a ciascuna delle condizioni indispensabili per la «legalità» della detenzione di un individuo rispetto al paragrafo 1 (E. c. Norvegia, 29 agosto 1990, § 50, serie A n. 181-A). La «giurisdizione» incaricata di tale controllo non deve possedere funzioni semplicemente consultive, ma deve essere dotata della competenza per «statuire» sulla «legalità» della detenzione e ordinare la liberazione in caso di detenzione illegale (Irlanda c. Regno Unito, 18 gennaio 1978, § 200, serie A n. 25; Weeks c. Regno Unito, 2 marzo 1987, § 61, serie A n. 114; Chahal c. Regno Unito, 15 novembre 1996, § 130, Recueil 1996-V, e A. e altri Regno Unito, sopra citata, § 202).
92. Le forme di controllo giurisdizionale che soddisfano le esigenze dell'articolo 5 § 4 possono variare da un campo all'altro e dipendono dal tipo di privazione della libertà in questione. Non è compito della Corte chiedersi quale potrebbe essere il sistema più appropriato nel campo esaminato (Chtoukatourov c. Russia, n. 44009/05, § 123, CEDU 2008, e Stanev, sopra citata, § 169).
93. Resta comunque il fatto che il ricorso deve esistere con un sufficiente grado di certezza, in teoria come in pratica, poiché in caso contrario verrebbero a mancare l'accessibilità e l'effettività volute (Vachev c. Bulgaria, n. 42987/98, § 71, CEDU 2004-VIII, e Abdolkhani e Karimnia, sopra citata, § 139).
94. L’articolo 5 § 4 sancisce inoltre il diritto delle persone arrestate o detenute a ottenere «al più presto» una decisione giudiziaria sulla regolarità della loro detenzione (si veda, ad esempio, Baranowski, sopra citata, § 68). Se per le cause relative all'articolo 6 § 1 una durata di un anno per ogni grado di giudizio può essere un criterio approssimativo, l'articolo 5 § 4, che riguarda delle questioni sulla libertà, richiede una diligenza particolare (Hutchison Reid c. Regno Unito, n. 50272/99, § 79, CEDU 2003-IV, e Moisseiev c. Russia, n. 62936/00, § 160, 9 ottobre 2008).
2. Applicazione di questi principi nel caso di specie
95. La Corte ha appena stabilito che i ricorrenti non erano stati informati delle ragioni della loro privazione della libertà (paragrafi 83-85 supra). Essa considera che, in questo modo, il diritto dei ricorrenti a far esaminare la legalità della loro detenzione si è trovato completamente privato della sua sostanza (Chamaïev e altri, sopra citata, § 432; Abdolkhani e Karimnia, sopra citata, § 141; Dbouba c. Turchia, n. 15916/09, § 54, 13 luglio 2010; e Musaev, sopra citata, § 40).
96. Tale constatazione è sufficiente per concludere che il sistema giuridico italiano non offriva ai ricorrenti un ricorso con il quale essi avrebbero potuto ottenere un controllo giurisdizionale sulla legalità della loro privazione della libertà (si vedano, mutatis mutandis, S.D. c. Grecia, n. 53541/07, § 76, 11 giugno 2009, e Abdolkhani e Karimnia, sopra citata, § 142). Dunque ciò dispensa normalmente la Corte dal verificare se i ricorsi disponibili nel diritto italiano avrebbero potuto offrire ai ricorrenti delle garanzie sufficienti ai fini dell'articolo 5 § 4 della Convenzione (si veda, ad esempio e mutatis mutandis, Chamaïev e altri, sopra citata, § 433).
97. Ad abundantiam, la Corte rammenta che i decreti di respingimento non menzionavano il fondamento giuridico e fattuale del trattenimento dei ricorrenti (paragrafo 84 supra). Non si potevano dunque vedere in questi decreti le decisioni da cui derivava il trattenimento contestato. Inoltre, questi decreti sarebbero stati notificati ai ricorrenti soltanto il 27 e 29 settembre 2011 (paragrafi 14-15 supra), poco prima del loro rimpatrio con l’aereo, ossia quando la loro privazione di libertà stava per terminare. Ne consegue che, pur ammettendo che in alcuni casi sia possibile considerare che un ricorso dinanzi al giudice di pace avverso il decreto di respingimento possa offrire un controllo indiretto sulla legalità delle limitazioni della libertà imposte allo straniero interessato, nel caso di specie un controllo di questo tipo, se fosse stato richiesto, avrebbe potuto aver luogo soltanto dopo la liberazione dei ricorrenti e il loro ritorno in Tunisia.
98. Vi è dunque stata violazione dell’articolo 5 § 4 della Convenzione.
V. SULLA DEDOTTA VIOLAZIONE DELL’ARTICOLO 3 DELLA CONVENZIONE
99. I ricorrenti ritengono di aver subito dei trattamenti inumani e degradanti durante il loro trattenimento nel CSPA di Contrada Imbriacola e a bordo della navi «Vincent» e «Audacia».
Essi invocano l'articolo 3 della Convenzione, così formulato:
«Nessuno può essere sottoposto a tortura ne a pene o trattamenti inumani o degradanti.»
100. Il Governo contesta tale affermazione.
A. Sulla ricevibilità
1. Per quanto riguarda il motivo relativo al profilo procedurale dell'articolo 3 della Convenzione
101. Nelle loro osservazioni del 23 maggio 2013 in risposta a quelle del Governo, i ricorrenti sollevano per la prima volta un motivo di ricorso relativo al profilo procedurale dell'articolo 3 della Convenzione. Essi affermano che all'epoca dei fatti le navi erano state trasformate in centri di detenzione flottanti, ormeggiate nelle zone del porto di Palermo al riparo dagli sguardi della popolazione e dei media. L'accesso alle imbarcazioni era vietato non soltanto ai giornalisti, ma anche alle organizzazioni umanitarie, e le autorità giudiziarie hanno omesso di raccogliere le testimonianze dei migranti. I ricorrenti considerano che ciò sia incompatibile con l'obbligo di condurre un'inchiesta effettiva sulle affermazioni di violazione dell'articolo 3 della Convenzione.
102. La Corte rileva che il presente motivo di ricorso è stato sollevato soltanto il 23 maggio 2013, mentre la situazione denunciata è terminata al più tardi il 27 e 29 settembre 2011, con il rimpatrio dei ricorrenti in Tunisia (paragrafo 12 supra). Vi è stato dunque il superamento del termine di sei mesi previsto dall'articolo 35 § 1 della Convenzione (si vedano, mutatis mutandis, Allan c. Regno Unito (dec.), n. 48539/99, 28 agosto 2001, e Adam e altri c. Germania (dec.), n. 290/03, 1°settembre 2005).
103. Ne consegue che questo motivo di ricorso è tardivo e deve essere rigettato in applicazione dell'articolo 35 §§ 1 e 4 della Convenzione.
2. Per quanto riguarda il motivo di ricorso relativo al profilo materiale dell'articolo 3 della Convenzione
104. La Corte constata che il motivo di ricorso relativo al profilo materiale dell’articolo 3 della Convenzione non è manifestamente infondato ai sensi 35 § 3 a) di quest’ultima e rileva peraltro che non incorre in altri motivi di irricevibilità. Essa lo dichiara dunque ricevibile.
B. Sul merito
1. Argomenti delle parti
a) I ricorrenti
105. I ricorrenti sostengono che il CSPA era sovraffollato e che all'epoca dei fatti ospitava più di 1.200 persone, ossia tre volte più della sua capienza normale (381 posti) e più della sua capienza massima in caso di necessità (804 posti). Queste cifre non sono smentite dal Governo, che indica la presenza di 1.357 persone il 16 settembre 2011, 1.325 il 17 settembre, 1.399 il 18 settembre, 1.265 il 19 settembre e 1.017 il 20 settembre. Inoltre le condizioni igieniche e sanitarie erano inaccettabili: mancando i posti nelle camere, i ricorrenti sono stati costretti a dormire all'esterno, direttamente a contatto con il cemento a causa del cattivo odore che emanava dai materassi. Il CSPA non disponeva di mensa e i sanitari erano sovraffollati e spesso impraticabili. Secondo i ricorrenti, le loro affermazioni su questi punti non sono state smentite in alcun modo dal Governo.
106. I ricorrenti sostengono anche di aver patito delle sofferenze psicologiche in ragione della mancanza di informazioni sul loro status giuridico, della durata del loro trattenimento e dell'impossibilità di comunicare con l'esterno del centro. A tale riguardo essi si riferiscono al rapporto della commissione straordinaria del Senato (paragrafo 31 supra). Questo documento indica, tra l’altro, che alcuni migranti erano stati trattenuti per più di venti giorni senza che fossero state adottate decisioni formali sul loro status. La commissione aveva inoltre visitato il CSPA di Lampedusa l'11 febbraio 2009, formulando numerose critiche sulle condizioni di accoglienza e di igiene.
107. I ricorrenti precisano che non lamentano di aver ricevuto percosse o ferite, ma contestano le condizioni del loro trattenimento nel CSPA. Pertanto, l'argomento del Governo secondo il quale essi avrebbero dovuto produrre dei certificati medici (paragrafo 116 infra), non sarebbe pertinente.
108. I ricorrenti sostengono che i media e gli organismi nazionali e internazionali competenti in materia di diritti umani hanno stabilito che la situazione di crisi sull'isola di Lampedusa è iniziata ben prima del 2011. Essa sarebbe proseguita negli anni successivi, creando secondo loro una situazione di violazione strutturale e sistematica dei diritti dei migranti garantiti dall'articolo 3 della Convenzione. In queste condizioni, sostengono, non si può concludere che la situazione che essi denunciano fosse principalmente dovuta all'urgenza di affrontare il significativo flusso migratorio che aveva seguito le rivolte della «primavera araba».
109. Per quanto riguarda il loro trattenimento a bordo delle navi «Vincent» e «Audacia», i ricorrenti affermano che sono stati sistemati all'interno di un salone sovraffollato, non hanno avuto un accesso adeguato ai sanitari, i pasti venivano distribuiti gettando il cibo per terra, potevano uscire all'aria aperta soltanto per pochi minuti al giorno, non hanno ricevuto alcuna informazione o spiegazione pertinente e che le forze dell'ordine arrivavano talvolta a maltrattarli o a insultarli. Secondo i ricorrenti, queste affermazioni si inscrivono nella logica degli eventi dell'isola di Lampedusa e, secondo loro, non possono essere smentite dal decreto del GIP di Palermo del 1° giugno 2012 (paragrafi 19-24 supra), nel quale si afferma che le navi disponevano di locali adatti, di acqua calda e di elettricità e che ai migranti era stata assicurata piena assistenza sanitaria; i ricorrenti fanno in effetti osservare che il GIP si è basato, tra l'altro, sulle dichiarazioni di un deputato che era salito a bordo delle navi accompagnato dalle autorità.
b) Il Governo
110. Il Governo presenta innanzitutto diverse osservazioni preliminari. Esso afferma di aver seguito la situazione dell'isola di Lampedusa nel corso del periodo 2011-2012 e di essere intervenuto sul piano fattuale e legislativo per coordinare e mettere in atto le misure necessarie al soccorso e all'assistenza dei migranti. La presenza e le attività sull'isola dell’UNHCR, dell’OIM, di Save the Children, dell’Ordine di Malta, della Croce Rossa, della Caritas, dell'ARCI e della Comunità di Sant'Egidio sono state inserite nel quadro del «Praesidium Project», finanziato dall'Italia e dall’Unione europea. I rappresentanti di queste organizzazioni avevano libero accesso alle strutture d'accoglienza dei migranti. Inoltre, il 28 maggio 2013, il Governo ha firmato un protocollo d'intesa con la fondazione «Terre des hommes», che compie un lavoro di sostegno psicologico nel CSPA di Lampedusa. Il 4 giugno 2013, il Ministero dell’Interno ha firmato un accordo con l’European Asylum Support Office (EASO) al fine di coordinare le modalità di accoglienza dei migranti. Da luglio 2013, l'associazione «Medici senza Frontiere» ha cominciato a lavorare alla formazione del personale del CSPA e delle navi incaricate del salvataggio in mare.
111. Secondo il Governo, il salvataggio dei migranti che arrivano sulle coste italiane non è un problema soltanto dell'Italia, ma di tutti gli Stati membri dell’Unione Europea, che al riguardo dovrebbero definire una vera politica comune. Le istituzioni locali di Lampedusa hanno peraltro finanziato la costruzione di nuovi centri di assistenza e di soccorso (6.440.000 euro (EUR) sono stati investiti per creare strutture capaci di accogliere 1.700 persone). Durante la sua visita del 23 e 24 giugno 2013, il delegato dell’HCR per l'Europa del Sud avrebbe constatato con soddisfazione il lavoro compiuto dalle autorità nazionali e locali per migliorare la situazione generale sull'isola.
112. Nel 2011 l'arrivo massiccio di migranti nordafricani aveva creato una situazione di emergenza umanitaria in Italia. Dal 12 febbraio al 31 dicembre 2011, 51.573 cittadini di paesi esterni all’Unione europea (o «paesi terzi») sono sbarcati sulle isole di Lampedusa e Linosa. Ciò sarebbe spiegato bene dal rapporto della sottocommissione ad hoc dell’APCE (paragrafo 34 supra), che attesta anche gli sforzi fatti dalle autorità italiane, in collaborazione con altre organizzazioni, per creare le strutture necessarie per l'accoglienza e l'assistenza ai migranti, fra i quali vi erano persone vulnerabili.
113. Il Governo afferma che nel periodo in questione, il CSPA di Contrada Imbriacola era pienamente in funzione e aveva le risorse umane e materiali necessarie per assicurare il soccorso e la prima accoglienza dei migranti. Oltre al direttore e a due direttori aggiunti, vi lavoravano 99 operatori sociali e addetti alla pulizia, tre assistenti sociali, tre psicologi, otto interpreti e mediatori interculturali, otto impiegati amministrativi e tre responsabili di settore incaricati della supervisione delle attività condotte nella struttura. Tre medici e tre infermieri assicuravano l'assistenza medica nei locali ad hoc. Secondo i risultati di una ispezione effettuata il 2 aprile 2011 dai servizi sanitari di Palermo, le condizioni igieniche erano adeguate, come pure la qualità e la quantità del cibo fornito. Una ispezione eseguita immediatamente dopo l'incendio del 20 settembre 2011 indicava che l'approvvigionamento di acqua potabile era assicurato con bottiglie e che la mensa era in grado di fornire dei pasti.
114. Secondo il Governo, i ricorrenti, come tutti gli altri migranti, sono stati ben informati della possibilità di formulare una domanda d'asilo, e avrebbero semplicemente deciso di non avvalersi di questa facoltà. Altri 72 migranti presenti a Lampedusa al momento dell'incendio hanno invece manifestato la loro intenzione di presentare tale domanda e, il 22 settembre 2011, sono stati condotti nei centri di accoglienza di Trapani, Caltanissetta e Foggia per definire la loro posizione.
115. Il Governo nota per di più che nel suo decreto del 1° giugno 2012 (paragrafi 19-24 supra), il GIP di Palermo ha dichiarato che le misure prese per far fronte alla presenza di migranti sull'isola di Lampedusa erano conformi al diritto nazionale e internazionale, ed erano state adottate con la prontezza richiesta in una situazione di emergenza. Il GIP ha anche ritenuto che le condizioni di accoglienza a bordo delle navi «Audacia» e «Vincent» erano adeguate. Il Governo sottolinea che la cooperazione internazionale in materia di immigrazione clandestina è disciplinata dall’articolo 11 del decreto legislativo n. 286 del 1998 nel rispetto delle convenzioni multilaterali e degli accordi bilaterali.
116. Il Governo obietta infine che le affermazioni dei ricorrenti riguardanti i presunti maltrattamenti da parte della polizia non si basano su alcun elemento di prova, come ad esempio dei certificati medici.
2. Valutazione della Corte
a) Principi generali
117. Secondo la consolidata giurisprudenza della Corte, per rientrare nell'ambito di applicazione dell'articolo 3 della Convenzione, un maltrattamento deve raggiungere un livello minimo di gravità. La valutazione di questo minimo è relativa; dipende nel complesso dagli elementi della causa, in particolare dalla durata del trattamento e dei suoi effetti fisici o psicologici nonché, talvolta, dal sesso, dall'età e dallo stato di salute della vittima (si vedano, tra altre, Price c. Regno-Unito, n. 33394/96, § 24, CEDU 2001-VII; Mouisel c. Francia, n. 67263/01, § 37, CEDU 2002-IX; e Naoumenko c. Ucraina, n. 42023/98, § 108, 10 febbraio 2004). Le asserzioni di maltrattamenti devono essere sostenute da adeguati elementi di prova. Per la valutazione di questi elementi, la Corte aderisce al principio della prova «oltre ogni ragionevole dubbio», ma aggiunge che tale prova può risultare anche da un insieme di indizi, o da presunzioni non confutate, sufficientemente gravi, precise e concordanti (Irlanda c. Regno Unito, 18 gennaio 1978, § 161 in fine, serie A n. 25, e Labita c. Italia [GC], n. 26772/95, § 121, CEDU 2000-IV).
118. Inoltre, per stabilire se un trattamento è «degradante» ai sensi dell'articolo 3, la Corte esamina in particolare se lo scopo era quello di umiliare e di denigrare l'interessato. Tuttavia, anche in assenza di uno scopo di questo tipo non si può escludere in maniera definitiva una constatazione di violazione dell'articolo 3 (Raninen c. Finlandia, 16 dicembre 1997, § 55, Recueil 1997-VIII; Peers c. Grecia, n, 28524/95, §§ 68 e 74, CEDU 2001-III; e Price, sopra citata, § 24). Le misure privative della libertà si accompagnano inevitabilmente a sofferenza e umiliazione. Se ciò rappresenta uno stato di fatto ineluttabile che, in quanto tale e da solo non comporta violazione dell'articolo 3, questa disposizione impone tuttavia allo Stato di assicurarsi che ogni persona sia detenuta in condizioni compatibili con il rispetto della dignità umana, che le modalità della sua detenzione non la sottopongano a uno stress o a una prova la cui intensità superi l’inevitabile livello di sofferenza inerente alla detenzione e che, tenuto conto delle esigenze pratiche della carcerazione, la sua salute e il suo benessere siano assicurati in maniera adeguata (Kud?a c. Polonia [GC], n, 30210/96, §§ 92-94, CEDU 2000-XI, e Rahimi c. Grecia, n, 8687/08, § 60, 5 aprila 2011).
119. Se gli Stati sono autorizzati a sottoporre a detenzione dei potenziali immigrati in virtù del loro «diritto inalienabile di controllare (…) l'ingresso e il soggiorno degli stranieri sul proprio territorio» (Amuur, sopra citata, § 41), questo diritto deve essere esercitato conformemente alle disposizioni della Convenzione (Mahdid e Haddar c. Austria (dec.), n. 74762/01, 8 dicembre 2005). La Corte deve avere riguardo alla situazione particolare di queste persone quando è invitata a controllare le modalità di esecuzione della misura detentiva alla luce delle disposizioni convenzionali (Riad e Idiab c. Belgio, nn. 29787/03 e 29810/03, § 100, 24 gennaio 2008, e Rahimi, sopra citata, § 61).
120. Trattandosi delle condizioni di detenzione, la Corte tiene conto degli effetti cumulativi di queste ultime nonché delle specifiche asserzioni del ricorrente (Dougoz c. Grecia, n. 40907/98, CEDU 2001-II). In particolare il tempo durante il quale un individuo è stato detenuto nelle condizioni lamentate costituisce un fattore importante da considerare (Kalachnikov c. Russia, n, 47095/99, § 102, CEDU 2002-VI; Kehayov c. Bulgaria, n, 41035/98, § 64, 18 gennaio 2005; e Alver c. Estonia, n. 64812/01, § 50, 8 novembre 2005).
121. Quando il sovraffollamento carcerario raggiunge un certo livello, la mancanza di spazio in un istituto penitenziario può costituire l'elemento centrale di cui tener conto nella valutazione della conformità di una determinata situazione all'articolo 3 (si veda, rispetto agli istituti penitenziari, Karalevi?ius c. Lituania, n. 53254/99, 7 aprile 2005).
122. Così, quando si è dovuta occupare di casi di sovraffollamento grave, la Corte ha giudicato che tale elemento, da solo, basta a concludere per la violazione dell’articolo 3 della Convenzione. Di norma, sebbene lo spazio ritenuto auspicabile dal CPT per le celle collettive sia di 4 m2, si trattava di casi emblematici in cui lo spazio personale concesso ad un ricorrente era inferiore a 3 m2 (Kadikis c. Lettonia, n. 62393/00, § 55, 4 maggio 2006; Andreï Frolov c. Russia, n. 205/02, §§ 47-49, 29 marzo 2007; Kantyrev c. Russia n.37213/02, §§ 50-51, 21 giugno 2007; Sulejmanovic c. Italia, n. 22635/03, § 43, 16 luglio 2009; e Torreggiani e altri, sopra citata, § 68).
123. Invece, in cause in cui il sovraffollamento non era così serio da sollevare da solo un problema sotto il profilo dell’articolo 3, la Corte ha notato che, nell’esame del rispetto di tale disposizione, andavano presi in considerazione altri aspetti delle condizioni detentive. Tra questi elementi figurano la possibilità di utilizzare i servizi igienici in modo riservato, l’aerazione disponibile, l’accesso alla luce e all’aria naturali, la qualità del riscaldamento e il rispetto delle esigenze sanitarie di base (si vedano anche gli elementi risultanti dalle regole penitenziarie europee adottate dal Comitato dei Ministri, citate nel paragrafo 32 della sentenza Torreggiani e altri, sopra citata). Così, persino in cause in cui ciascun detenuto disponeva di uno spazio variabile dai 3 ai 4 m2, la Corte ha concluso per la violazione dell’articolo 3 quando la mancanza di spazio era accompagnata da una mancanza di ventilazione e di luce (Torreggiani e altri, sopra citata, § 69; si vedano anche Babouchkine c. Russia, n. 67253/01, § 44, 18 ottobre 2007; Vlassov c. Russia, n. 78146/01, § 84, 12 giugno 2008; e Moisseiev, sopra citata, §§124 127); da un accesso limitato alla passeggiata all’aria aperta (István Gábor Kovács c. Ungheria, n. 15707/10, § 26, 17 gennaio 2012) o da una totale mancanza d’intimità nelle celle (Novosselov c. Russia, n, 66460/01, §§ 32 e 40-43, 2 giugno 2005; Khoudoyorov c. Russia, n. 6847/02, §§ 106-107, CEDU 2005-X (estratti); e Belevitski c. Russia, n. 72967/01, §§ 73-79, 1° marzo 2007).
b) Applicazione di questi principi nel caso di specie
124. Innanzitutto la Corte osserva che è incontestabile che nel 2011 l'isola di Lampedusa abbia dovuto far fronte a una situazione eccezionale. Come notato dalla sottocommissione ad hoc dell’APCE nel suo rapporto pubblicato il 30 settembre 2011 (paragrafo 34 supra - si vedano in particolare ai paragrafi 9-13 e 27-30), in seguito alle sollevazioni in Tunisia e in Libia, vi è stata una nuova ondata di arrivi via mare, e questa situazione ha spinto l'Italia a dichiarare lo stato di emergenza umanitaria sull'isola e a richiedere la solidarietà degli Stati membri e dell’Unione europea. Alla data del 21 settembre 2011, quando i ricorrenti si trovavano sull'isola, erano arrivate lì via mare 55.298 persone. Come indica il Governo (paragrafo 112 supra), dal 12 febbraio al 31 dicembre 2011, 51.573 cittadini di paesi terzi sono sbarcati sulle isole di Lampedusa e Linosa.
125. Questo stato di emergenza ha creato, per le autorità italiane, delle difficoltà di ordine organizzativo e logistico. In effetti, le capacità di accoglienza di cui disponeva Lampedusa erano insufficienti per accogliere un numero così elevato di persone in arrivo ed erano inadeguate per permanenze di parecchi giorni. Senza dubbio, le autorità locali e la comunità internazionale hanno compiuto notevoli sforzi per affrontare la crisi umanitaria del 2011.
126. A questa situazione generale si sono aggiunti i problemi specifici sorti dopo l’arrivo dei ricorrenti: il 20 settembre è scoppiata una violenta rivolta fra i migranti trattenuti nel CSPA di Contrada Imbriacola e un incendio doloso ha devastato i luoghi (paragrafi 9 e 21 supra). Il giorno successivo, circa 1.800 migranti hanno avviato manifestazioni di protesta nelle strade dell’isola (paragrafo 9 supra) e nel porto di Lampedusa si sono verificati degli scontri tra la comunità locale e un gruppo di stranieri che avevano minacciato di far esplodere delle bombole di gas. Inoltre, si sono verificati episodi di autolesionismo e di danneggiamento. Questi incidenti hanno contribuito ad accrescere le difficoltà esistenti e ad instaurare un clima di tensione inducendo il GIP di Palermo a ritenere giustificato il trasferimento immediato dei migranti sulla base dell’articolo 54 del codice penale, norma per la quale non sono punibili le azioni dettate, tra l’altro, dalla necessità di proteggere altre persone da un pericolo attuale di un danno grave alla persona (paragrafi 21, 23 e 32 supra).
127. La Corte non sottovaluta i problemi che gli Stati contraenti incontrano in presenza di ondate migratorie eccezionali come quella all’origine della presente causa. Essa è consapevole della molteplicità di obblighi che pesavano sulle autorità italiane, costrette a prendere delle misure per garantire al tempo stesso il salvataggio in mare, la salute e l’accoglienza dei migranti e il mantenimento dell’ordine pubblico su un’isola abitata da una piccola comunità di persone.
128. Questi fattori non possono tuttavia esonerare lo Stato convenuto dal suo obbligo di garantire che ogni persona che, come i ricorrenti, viene ad essere privata della sua libertà possa godere di condizioni compatibili con il rispetto della sua dignità umana. A tale riguardo la Corte rammenta che l’articolo 3 deve essere considerato come una delle clausole essenziali della Convenzione che sanciscono uno dei valori fondamentali delle società democratiche che formano il Consiglio d’Europa (Soering c. Regno Unito, 7 luglio 1989, § 88, serie A n. 161). Al contrario delle altre disposizioni della Convenzione, esso è formulato in termini assoluti, non prevedendo eccezioni né limitazioni, e in virtù dell’articolo 15 della Convenzione non è derogabile ( (M.S. c. Belgio, n. 50012/08, § 122, 31 gennaio 2012).
129. Al fine di stabilire se i ricorrenti siano stati vittime di una violazione dell’articolo 3, la Corte ritiene opportuno esaminare separatamente due situazioni, ossia da una parte le condizioni di accoglienza nel CSPA di Contrada Imbriacola e, dall’altra parte, quelle a bordo delle navi «Vincent» e «Audacia».
i. Le condizioni di accoglienza nel CSPA di Contrada Imbriacola
130. La Corte nota che i ricorrenti sono stati assegnati al CSPA di Contrada Imbriacola il 17 e 18 settembre 2011 (paragrafi 6 e 7 supra) dove sono stati trattenuti fino al 20 settembre, quando, a seguito di un incendio, sono stati trasportati nel parco sportivo di Lampedusa (paragrafo 9 supra). La loro permanenza in questa struttura è durata dunque tra tre e quattro giorni.
131. In particolare i ricorrenti lamentano che all’interno del CSPA vi erano gravi problemi di sovraffollamento, di igiene e di mancanza di contatti con l’esterno. La Corte osserva che le loro denunce sullo stato generale del centro sono avvalorate dai rapporti della commissione straordinaria del Senato e di Amnesty International (paragrafi 31 e 35 supra). Questa organizzazione non governativa ha rilevato «condizioni [detentive] deplorevoli» (appalling conditions), con un sovraffollamento notevole, una insalubrità generale, odori e sanitari inutilizzabili. La commissione straordinaria, da parte sua, si è espressa in questi termini:
«Si accede a stanze di circa 5 metri per 6: sono destinate ad accogliere 12 persone. Nelle stanze si trovano, messi l'uno accanto all'altro, letti a castello a quattro livelli, nei quali trovano posto fino a 25 uomini per ciascuna stanza. (...).In molti blocchi lungo i corridoi sono stati sistemati i materassi in gommapiuma. In molti casi la gommapiuma dei materassi è stata fatta a pezzi per essere utilizzata come cuscino. In alcuni casi sul ripiano delle scale, all'aperto, hanno trovato posto i materassi di due persone, protette da teli improvvisati. Alcune persone mostrano cicatrici. Una persona mostra una ferita bendata. Sul soffitto, in molti casi, la schermatura in plastica delle luci è stata rimossa e le luci sono assenti. Alla fine del corridoio, su un lato, sono presenti i servizi e le docce. Non ci sono porte e la privacy è garantita da tende di stoffa o plastica improvvisate qui e là. Non ci sono rubinetti e le bocchette non mandano acqua se non quando viene attivata centralmente. Alle volte lo scarico è bloccato, al suolo vi è acqua e altri liquidi che giungono fino al corridoio e nelle stanze dove hanno trovato posto i materassi in gommapiuma. L'odore di latrina pervade tutti gli ambienti. Inizia a piovere. Chi si trova sulle scale in acciaio e deve accedere al piano superiore si bagna e porta negli alloggi umidità e sporcizia.»
132. La Corte non ha motivi per dubitare della veridicità di tali constatazioni, provenienti da una istituzione dello Stato convenuto stesso. Essa rammenta di aver spesso dato importanza alle informazioni contenute nei rapporti recenti provenienti da associazioni internazionali indipendenti di difesa dei diritti dell’uomo quali Amnesty International (si veda, mutatis mutandis, Saadi c. Italia [GC], n. 37201/06, § 131, CEDU 2008).
133. Peraltro, secondo la sottocommissione ad hoc dell’APCE (si veda il paragrafo 33 del rapporto pubblicato il 30 settembre 2011 - paragrafo 34 supra), la capacità di accoglienza del CSPA di Contrada Imbriacola variava da 400 a 1.000 posti (800 posti secondo Amnesty International). Il Governo non contesta le cifre date dai ricorrenti secondo le quali, dal 17 al 20 settembre 2011, in questo luogo sono state trattenute un numero di persone compreso tra 1.399 e 1.017. Nonostante lo spazio personale accordato ad ogni migrante non sia noto, questi dati non possono che avvalorare le denunce di sovraffollamento formulate dai ricorrenti. Inoltre, la situazione di rapida saturazione dei centri di accoglienza di Lampedusa è stata sottolineata dalla sottocommissione ad hoc dell’APCE, che ha anche segnalato la preoccupazione espressa da Medici Senza Frontiere e dalla Croce Rossa in merito alle condizioni sanitarie in caso di sovraffollamento dei centri (si vedano i paragrafi 48 e 51 del rapporto pubblicato il 30 settembre 2011 - paragrafo 34 supra).
134. Insomma, gli elementi sopra citati descrivono delle condizioni di trattenimento il cui livello era al di sotto di quello prescritto dalle norme dei testi internazionali in materia e, soprattutto, delle esigenze dell'articolo 3 della Convenzione (si veda, mutatis mutandis, Rahimi, sopra citata §§ 81-85).
135. È vero che i ricorrenti sono rimasti nel CSPA per un breve periodo, di modo che la denunciata mancanza di contatti con il mondo esterno non poteva avere conseguenze gravi per la situazione personale degli interessati (si veda, mutatis mutandis, Rahimi, sopra citata, § 84). Tuttavia, la Corte non perde di vista il fatto che i ricorrenti, che avevano da poco affrontato un viaggio pericoloso in mare, si trovavano in una situazione di vulnerabilità. Pertanto, il loro trattenimento in condizioni che ledevano la dignità umana costituisce un trattamento degradante contrario all'articolo 3.
136. Vi è stata dunque violazione di questa disposizione a causa delle condizioni di accoglienza dei ricorrenti nel CSPA di Contrada Imbriacola.
ii. Le condizioni di accoglienza a bordo delle navi «Vincent» e «Audacia»
137. Per quanto riguarda le condizioni di accoglienza a bordo delle navi, la Corte nota che il primo ricorrente è stato sistemato sulla nave «Vincent», con altre 190 persone circa, mentre il secondo e il terzo ricorrente sono stati condotti sulla nave «Audacia», che accoglieva circa 150 persone (paragrafo 10 supra). Il trattenimento a bordo delle navi è iniziato il 22 settembre 2011; è durato circa otto giorni per il primo ricorrente (fino al 29 settembre 2011) e circa sei giorni (fino al 27 settembre 2011) per il secondo e terzo ricorrente.
138. I ricorrenti affermano di essere stati raggruppati nei saloni- ristoranti in quanto era loro vietato di accedere alle cabine. Essi affermano anche di aver dormito per terra, di aver dovuto attendere parecchie ore per poter utilizzare le toilette e di essere stati autorizzati a uscire sui balconi soltanto due volte al giorno per qualche minuto (paragrafi 11 e 109 supra).
139. La Corte rileva tuttavia che queste affermazioni sono almeno in parte smentite dal decreto del GIP di Palermo del 1° giugno 2012 (paragrafo 22 supra), dove si afferma che i migranti erano in buona salute, che erano assistiti dal personale sanitario e dormivano in cabine dotate di biancheria o su poltrone reclinabili. Inoltre, avevano accesso ai luoghi di preghiera, il cibo era adeguato ed erano stati messi a loro disposizione degli indumenti. Le navi erano dotate di acqua calda e di elettricità, e potevano essere distribuiti pasti e bevande calde.
140. Le conclusioni del GIP erano fondate in parte sulle constatazioni di un rappresentante del Parlamento, che era salito a bordo delle navi ormeggiate nel porto di Palermo e si era intrattenuto con alcuni migranti. Secondo la Corte, la circostanza che questo deputato fosse accompagnato dal vice questore della polizia e da funzionari di polizia non permette, da sola, di dubitare della sua indipendenza o della veridicità del suo racconto.
141. Questi elementi permettono di escludere che le condizioni di accoglienza a bordo delle navi fossero state contrarie all'articolo 3 della Convenzione.
142. Del resto, la Corte è pronta ad ammettere che la lamentata assenza di informazioni o di spiegazioni pertinenti da parte delle autorità durante il trattenimento dei ricorrenti sulle navi abbia potuto provocare, presso gli interessati, sentimenti di preoccupazione e di agitazione. Queste ultimi non erano tuttavia di natura tale da raggiungere il livello minimo di gravità richiesto affinché un trattamento potesse ricadere nell'ambito di applicazione dell'articolo 3 della Convenzione.
143. È infine opportuno notare che le denunce dei ricorrenti secondo le quali essi sarebbero stati insultati e maltrattati dai poliziotti o secondo le quali la distribuzione dei pasti sarebbe avvenuta gettando il cibo per terra (paragrafi 11 e 109 supra) non si fondano su alcun elemento obiettivo diverso dalle loro affermazioni. Queste non possono quindi essere prese in esame dalla Corte.
144. Alla luce di quanto esposto sopra, la Corte ritiene che le condizioni di accoglienza dei ricorrenti a bordo delle navi «Vincent» e «Audacia» non abbiano violato l'articolo 3 della Convenzione. Non vi è stata dunque violazione di questa disposizione a questo titolo.
VI. SULLA DEDOTTA VIOLAZIONE DELL’ARTICOLO 4 DEL PROTOCOLLO N. 4 ALLA CONVENZIONE
145. I ricorrenti ritengono di essere stati vittime di una espulsione collettiva.
Essi invocano l'articolo 4 del Protocollo n. 4, che recita:
«Le espulsioni collettive di stranieri sono vietate.»
146. Il Governo contesta questa tesi.
A. Sulla ricevibilità
147. La Corte constata che questo motivo di ricorso non è manifestamente infondato ai sensi dell'articolo 35 § 3 a) della Convenzione. Essa rileva peraltro che non incorre in altri motivi di irricevibilità e lo dichiara dunque ricevibile.
B. Sul merito
1. Argomenti delle parti
a) I ricorrenti
148. I ricorrenti affermano di essere stati espulsi in maniera collettiva unicamente in base alla loro origine e senza alcuna considerazione delle loro situazioni individuali. Essi ritengono che le procedure sommarie di allontanamento messe in atto dalle autorità italiane in applicazione degli accordi bilaterali conclusi con la Tunisia (paragrafi 28-30 supra) non rispettino le garanzie previste dall'articolo 4 del Protocollo n. 4. Queste procedure consisterebbero unicamente nell’accertamento della nazionalità dello straniero, senza un esame più ampio della sua situazione personale.
149. I ricorrenti osservano che immediatamente dopo il loro sbarco a Lampedusa, le autorità di frontiera italiane hanno registrato le loro generalità e hanno rilevato le loro impronte. In seguito essi non hanno avuto alcun contatto verbale con le autorità in questione fino al momento del loro imbarco sull'aereo che li ha ricondotti a Tunisi. In tale occasione essi sono stati nuovamente invitati a declinare le loro generalità, questa volta in presenza del console tunisino. In queste condizioni, i ricorrenti non capiscono in quale momento le autorità italiane avrebbero potuto raccogliere le informazioni necessarie per una attenta valutazione della loro situazione individuale. Peraltro i decreti di respingimento non contengono alcuna traccia di una valutazione di questo tipo; si tratterebbe di documenti standardizzati, che indicano unicamente lo stato civile e la nazionalità degli interessati ed escludono con una formula prestampata la presenza di uno qualsiasi dei «casi [indicati dallo] articolo 10 c. 4 del decreto legislativo n. 286 del 1998».
150. Infine, i ricorrenti considerano che gli elementi seguenti permettono di concludere che si è in presenza di una espulsione collettiva (si vedano, in particolare Hirsi Jamaa e altri Italia [GC], n. 27765/09, § 183, CEDU 2012, e ?onka c. Belgio, n. 51564/99, §§ 61-63, CEDU 2002-I):
• l'elevato numero di Tunisini che hanno avuto la stessa sorte;
• il fatto che, prima dell'operazione contestata, la nota ministeriale del 6 aprile 2011 (paragrafo 29 supra) aveva annunciato operazioni di questo genere;
• la formulazione identica dei decreti di respingimento;
• la difficoltà, per gli interessati, di mettersi in contatto con un avvocato.
b) Il Governo
151. Il Governo ritiene che non vi sia stata alcuna espulsione collettiva. Esso fa osservare che i decreti di respingimento contestati sono atti individuali redatti separatamente per ciascuno dei ricorrenti. Questi decreti sarebbero stati adottati dopo un attento esame della situazione di ogni ricorrente; essi sono stati tradotti in lingua araba e consegnati agli interessati, che hanno rifiutato di firmare il verbale di notifica. Il Governo ricorda che nel suo decreto del 1° giugno 2012 (paragrafi 19-24 supra), il GIP di Palermo ha ritenuto che il respingimento era legittimo e che il termine per l'adozione dei decreti doveva essere interpretato alla luce delle particolari circostanze del caso di specie. Il primo ricorrente, entrato irregolarmente in Italia il 17 settembre 2011, è stato respinto il 29 settembre 2011; gli altri due, entrati il 18 settembre, sono stati rimpatriati il 27 settembre. Secondo il Governo, questi termini rispettivamente di dodici e nove giorni non possono essere considerati eccessivi.
152. Al fine di permettere il rimpatrio dei ricorrenti in Tunisia sono stati rilasciati dei lasciapassare individuali. Gli accordi firmati tra la Tunisia e l’Italia contribuirebbero alla repressione del traffico di migranti, voluta dalla Convenzione delle Nazioni Unite contro la criminalità organizzata transnazionale. Inoltre, il Governo indica che, al momento del loro arrivo sull'isola di Lampedusa, tutti i migranti irregolari sono stati identificati dalla polizia nell'ambito di colloqui individuali eseguiti con ciascuno di loro con l'aiuto di un interprete o di un mediatore culturale. Sono state scattate delle foto e sono state rilevate le impronte digitali.
2. Valutazione della Corte
153. La Corte osserva che nel caso di specie i ricorrenti sono stati oggetto di decreti di respingimento individuali. Questi ultimi erano tuttavia redatti in termini identici, le uniche differenze erano i dati personali dei destinatari.
154. La Corte ha già precisato che il fatto che più stranieri siano oggetto di decisioni simili non permette da solo di concludere che si tratti di una espulsione collettiva qualora ogni interessato abbia potuto singolarmente esporre alle autorità competenti gli argomenti che ostano alla sua espulsione. La Corte ha anche dichiarato che non vi è violazione dell'articolo 4 del Protocollo n. 4 se l'assenza di decisione individuale di allontanamento è la conseguenza del comportamento scorretto delle persone interessate (Hirsi Jamaa e altri, sopra citata, § 184).
155. Per di più la Corte rileva che, a differenza della causa Hirsi Jamaa e altri (sopra citata, § 185), nel caso di specie, come gli altri migranti sbarcati sull'isola di Lampedusa nel settembre 2011, i ricorrenti sono stati oggetto di una procedura di identificazione. Il Governo giustamente lo sottolinea (paragrafo 152 supra). I ricorrenti ammettono peraltro che, immediatamente dopo il loro sbarco a Lampedusa, le autorità di frontiera italiane hanno registrato le loro generalità e rilevato le loro impronte (paragrafo 149 supra).
156. Tuttavia, secondo la Corte, la semplice messa in atto di una procedura di identificazione non è sufficiente per escludere l'esistenza di una espulsione collettiva. Inoltre essa ritiene che una pluralità di elementi inducano a ritenere che, nel caso di specie, l'espulsione contestata avesse carattere collettivo. In particolare, i decreti di respingimento non contengono alcun riferimento alla situazione personale degli interessati; il Governo non ha prodotto alcun documento che possa provare che i colloqui individuali che vertevano sulla situazione specifica di ogni ricorrente si sarebbero svolti prima dell'adozione di questi decreti; numerose persone aventi la stessa origine hanno conosciuto, all’epoca dei fatti contestati, la stessa sorte dei ricorrenti; gli accordi bilaterali con la Tunisia (paragrafi 28-30 supra) non sono stati resi pubblici e prevedevano il rimpatrio dei migranti irregolari tunisini tramite procedure semplificate, sulla base della semplice identificazione della persona interessata da parte delle autorità consolari tunisine.
157. Ciò basta alla Corte per escludere l'esistenza di garanzie sufficienti di una presa in carico reale e differenziata della situazione individuale di ciascuna delle persone interessate (si veda, mutatis mutandis, ?onka, sopra citata, §§ 61-63).
158. Per quanto sopra esposto, la Corte conclude che l'allontanamento dei ricorrenti ha avuto un carattere collettivo contrario all'articolo 4 del Protocollo n. 4. Pertanto, vi è stata violazione di questa disposizione.
VII. SULLA DEDOTTA VIOLAZIONE DELL’ARTICOLO 13 DELLA CONVENZIONE IN COMBINATO DISPOSTO CON GLI ARTICOLI 3 E 5 DELLA CONVENZIONE E 4 DEL PROTOCOLLO N. 4
159. I ricorrenti lamentano di non aver beneficiato nel diritto italiano di un ricorso effettivo per formulare i loro motivi relativi agli articoli 3 e 5 della Convenzione e dell'articolo 4 del Protocollo n. 4.
Essi invocano l’articolo 13 della Convenzione, così formulato:
«Ogni persona i cui diritti e le cui libertà riconosciuti nella (…) Convenzione siano stati violati, ha diritto a un ricorso effettivo davanti a un’istanza nazionale, anche quando la violazione sia stata commessa da persone che agiscono nell’esercizio delle loro funzioni ufficiali.»
160. Il Governo contesta questa doglianza.
161. La Corte rammenta innanzitutto che secondo la sua consolidata giurisprudenza, l’articolo 5 § 4 della Convenzione costituisce una lex specialis rispetto alle esigenze più generali dell'articolo 13 (Nikolova c. Bulgaria [GC], n. 31195/96, § 69, CEDU 1999-II, e Ruiz Rivera c. Svizzera, n. 8300/06, § 47, 18 febbraio 2014). In questo caso, i fatti all'origine del motivo di ricorso presentato dai ricorrenti in base all'articolo 13 della Convenzione in combinato disposto con l'articolo 5 sono identici a quelli esaminati dal punto di vista dell'articolo 5 § 4, e sono dunque assorbiti nelle conclusioni alle quali la Corte è pervenuta per quanto riguarda quest’ultima disposizione (De Jong, Baljet e Van den Brink c. Paesi Bassi, 22 maggio 1984, § 60, serie A n. 77, e Chahal, sopra citata, §§ 126 e 146).
162. Dal momento che i ricorrenti invocano l'articolo 13 della Convenzione in combinato disposto con gli articoli 3 della Convenzione e 4 del Protocollo n. 4, la Corte rileva che questi motivi di ricorso sono correlati a quelli esaminati sopra e devono dunque essere dichiarati ricevibili.
A. Argomenti delle parti
1. I ricorrenti
163. I ricorrenti notano che i decreti di respingimento indicavano che era possibile impugnarli, entro 60 giorni, dinanzi al giudice di pace di Agrigento, ma precisavano che un ricorso di questo tipo non aveva effetto sospensivo. Ora, per i ricorrenti, è chiaramente stabilito nella giurisprudenza della Corte (essi si riferiscono, in particolare, alla sentenza Hirsi Jamaa e altri, sopra citata, § 206) che il carattere sospensivo di un ricorso è in materia una condizione per la sua effettività. Inoltre, i ricorrenti negano di aver ricevuto copia dei decreti di respingimento, come secondo loro dimostra la circostanza che la loro firma non figura sul verbale di notifica. Inoltre, essi non avrebbero avuto la possibilità di entrare in contatto con dei legali perché gli avvocati, spiegano, non avevano accesso ai luoghi in cui erano trattenuti e non era possibile raggiungerli telefonicamente da questi luoghi.
164. Infine, per quanto riguarda i decreti del giudice di pace di Agrigento che avevano annullato due decreti di respingimento (paragrafo 26 supra), i ricorrenti osservano che questi ultimi riguardavano due migranti per i quali il respingimento non era stato eseguito e che in applicazione dell’articolo 14 del decreto legislativo n. 268 del 1998 erano stati assegnati a un CIE (paragrafo 27 supra). I migranti interessati, spiegavano, avevano contestato la legalità del respingimento come base giuridica del loro trattenimento presso il CIE, e lo avevano potuto fare perché si trovavano ancora sul territorio italiano. Ora, i ricorrenti indicano che, contrariamente a quei migranti, essi avrebbero potuto contestare i decreti di respingimento soltanto come base legale del loro rimpatrio, e soltanto dopo il loro ritorno in Tunisia.
2. Il Governo
165. Il Governo ribadisce il suo argomento secondo il quale i ricorrenti potevano impugnare i decreti di respingimento dinanzi al giudice di pace di Agrigento (paragrafo 90 supra).
B. Valutazione della Corte
1. Principi generali
166. L’articolo 13 della Convenzione garantisce l’esistenza nel diritto interno di un ricorso che permetta di avvalersi dei diritti e delle libertà della Convenzione così come sono da essa sanciti. Questa disposizione ha dunque come conseguenza quella di esigere un ricorso interno che permetta di esaminare il contenuto di un «motivo difendibile» basato sulla Convenzione e di offrire una riparazione adeguata. La portata dell’obbligo che l’articolo 13 fa pesare sugli Stati contraenti varia in funzione della natura del motivo di ricorso del ricorrente. Tuttavia, il ricorso che l’articolo 13 richiede deve essere «effettivo» in pratica come in diritto. La «effettività» di un «ricorso» ai sensi dell’articolo 13 non dipende dalla certezza di un esito favorevole per il ricorrente. Come pure, l’«istanza» di cui parla questa disposizione non ha bisogno di essere una istituzione giudiziaria, ma allora i suoi poteri e le garanzie che essa presenta sono da considerare per valutare l’effettività del ricorso che viene esercitato dinanzi ad essa. Inoltre, l’insieme dei ricorsi offerti dal diritto interno può soddisfare le esigenze dell’articolo 13, anche se nessuno di loro vi risponde interamente da solo (si vedano, fra molti altre,
Kud?a c. Polonia [GC], n. 30210/96, § 157, CEDU 2000-XI, e Hirsi Jamaa e altri, sopra citata, § 197).
167. La Corte rammenta inoltre che nella sentenza De Souza Ribeiro c. Francia ([GC], n. 22689/07, § 82, CEDU 2012), essa ha dichiarato che l’effettività di un ricorso ai sensi dell’articolo 13 richiede un esame indipendente e rigoroso e un ricorso che di diritto sia sospensivo quando si tratta: a) di un motivo secondo il quale l’espulsione dell’interessato lo esporrà a un rischio reale di subire un trattamento contrario all’articolo 3 della Convenzione e/o una violazione del suo diritto alla vita, tutelato dall’articolo 2 della Convenzione; e b) motivi di ricorso relativi all’articolo 4 del Protocollo n.4 (si veda anche ?onka, sopra citata, §§ 81 83, e Hirsi Jamaa e altri, sopra citata, § 206).
2. Applicazione di questi principi nel caso di specie
168. La Corte rammenta innanzitutto di aver dichiarato ricevibili i motivi dei ricorrenti relativi ad una violazione del profilo materiale dell’articolo 3 della Convenzione e dell’articolo 4 del Protocollo n. 4. Essa ha anche concluso per la violazione di quest’ultima disposizione, nonché per la violazione dell’articolo 3, in ragione delle condizioni di accoglienza dei ricorrenti nel CSPA di Contrada Imbriacola. I motivi di ricorso sollevati dagli interessati su questi punti sono pertanto «difendibili» ai fini dell’articolo 13 della Convezione (si veda, mutatis mutandis, Hirsi Jamaa e altri, sopra citata, § 201).
169. Inoltre essa osserva che il Governo non ha indicato alcuna via di ricorso attraverso la quale i ricorrenti avrebbero potuto denunciare le condizioni di accoglienza nel CSPA o a bordo delle navi «Vincent» e «Audacia». Un ricorso dinanzi al giudice di pace contro i decreti di respingimento sarebbe stato utile unicamente per contestare la legalità del loro rimpatrio verso la Tunisia. Del resto questi decreti sono stati adottati soltanto alla fine del trattenimento degli interessati.
170. Ne consegue che vi è stata violazione dell’articolo 13 in combinato disposto con l’articolo 3 della Convenzione.
171. Dal momento che i ricorrenti lamentano l’assenza di un ricorso effettivo per contestare la loro espulsione dal punto di vista del suo carattere collettivo, la Corte ritiene che non sia provato che una doglianza simile non potesse essere sollevata nell’ambito del ricorso proposto al giudice di pace contro i decreti di respingimento. In effetti, risulta dalle decisioni del giudice di pace di Agrigento prodotte dal Governo (paragrafo 26 supra) che questo magistrato ha esaminato la procedura di adozione dei decreti di respingimento impugnati e ne ha valutato la legalità alla luce del diritto interno e della Costituzione. Non vi sono elementi che lascino pensare che una eventuale doglianza relativa alla omissione di prendere in considerazione la situazione personale degli interessati sarebbe stata ignorata dal giudice di pace.
172. Tuttavia, nel caso di specie, i decreti indicavano esplicitamente che la presentazione del ricorso sopra menzionato dinanzi al giudice di pace non aveva in alcun caso effetto sospensivo (paragrafo 14 supra). Ne consegue che il suddetto ricorso non soddisfaceva le esigenze dell’articolo 13 della Convenzione, dal momento che non rispettava il criterio dell’effetto sospensivo sancito dalla sentenza De Souza Ribeiro, sopra citata. La Corte rammenta che l’esigenza, derivante dall’articolo 13, di sospendere l’esecuzione della misura contestata non può essere prevista in maniera accessoria (M.S.S. c. Belgio e Grecia [GC], n. 30696/09, § 388, CEDU 2011, e Hirsi Jamaa e altri, sopra citata, § 206).
173. Ne consegue che vi è stata anche violazione dell’articolo 13 della Convenzione in combinato disposto con l’articolo 4 del Protocollo n. 4.
VIII SULL’ARTICOLO 41 DELLA CONVENZIONE
174. Ai sensi dell’articolo 41 della Convenzione,
«Se la Corte dichiara che vi è stata violazione della Convenzione o dei suoi Protocolli, e se il diritto interno dell’Alta Parte contraente non permette se non in modo imperfetto di rimuovere le conseguenze di tale violazione, la Corte accorda, se del caso, un’equa soddisfazione alla parte lesa.»
A. Danno
175. I ricorrenti chiedono 70.000 EUR ciascuno per il danno morale che avrebbero subito. Sostengono che questa somma si giustifica in ragione della gravità delle violazioni di cui sono stati vittime. Il secondo e terzo ricorrente (sigg. Tabal e Sfar) chiedono che questa somma sia versata sul loro conto bancario. Il primo ricorrente chiede che qualsiasi somma riconosciuta dalla Corte dovrebbe essere versata sul conto bancario di uno dei suoi rappresentanti, l’avv. S. Zirulia, che si incaricherebbe di custodirla in attesa di trasferirla al sig. Khlaifia.
176. Il Governo ritiene che le domande di equa soddisfazione dei ricorrenti «non siano accettabili».
177. La Corte considera che a ciascuno dei ricorrenti devono essere accordati 10.000 EUR per il danno morale, ossia la somma complessiva di 30.000 EUR per tutti e tre.
B. Spese
178. I ricorrenti chiedono anche 9.344,51 EUR per le spese affrontate dinanzi alla Corte. Tale somma copre gli onorari dei loro rappresentanti (4.000 EUR ciascuno), nonché le spese di traduzione delle osservazioni in risposta (912,03 EUR). I rappresentanti dei ricorrenti indicano di aver anticipato tali spese e chiedono che la somma riconosciuta dalla Corte a questo titolo sia versata direttamente sul loro rispettivo conto bancario.
179. Il Governo non ha presentato osservazioni su questo punto.
180. Secondo la giurisprudenza della Corte, un ricorrente può ottenere il rimborso delle spese sostenute solo nella misura in cui ne siano accertate la realtà e la necessità, e il loro importo sia ragionevole. Nel caso di specie e tenuto conto dei documenti in suo possesso e della sua giurisprudenza, la Corte ritiene ragionevole la somma totale richiesta per le spese della procedura che si è svolta dinanzi ad essa (9.344,51 EUR) e l’accorda ai ricorrenti congiuntamente.
C. Interessi moratori
181. La Corte ritiene appropriato basare il tasso degli interessi moratori sul tasso d’interesse delle operazioni di rifinanziamento marginale della Banca centrale europea maggiorato di tre punti percentuali.
PER QUESTI MOTIVI , LA CORTE
1. Dichiara, a maggioranza, il ricorso ricevibile per quanto riguarda i motivi di ricorso dei ricorrenti relativi al profilo materiale dell'articolo 3 della Convenzione e agli articoli 13 della Convenzione e 4 del Protocollo n. 4;
2. Dichiara, all'unanimità, il ricorso ricevibile per quanto riguarda il motivo di ricorso dei ricorrenti relativo all'articolo 5 della Convenzione, e irricevibile per il resto;
3. Dichiara, all'unanimità, che vi è stata violazione dell'articolo 5 § 1 della Convenzione;
4. Dichiara, all'unanimità, che vi è stata violazione dell'articolo 5 § 2 della Convenzione;
5. Dichiara, all'unanimità, che vi è stata violazione dell'articolo 5 § 4 della Convenzione;
6. Dichiara, con cinque voti contro due, che vi è stata violazione dell'articolo 3 della Convenzione per le condizioni di accoglienza dei ricorrenti nel CSPA de Contrada Imbriacola;
7. Dichiara, all'unanimità, che non vi è stata violazione dell'articolo 3 della Convenzione per quanto riguarda le condizioni di accoglienza dei ricorrenti a bordo delle navi «Vincent» e «Audacia»;
8. Dichiara, con cinque voti contro due, che vi è stata violazione dell'articolo 4 del Protocollo n. 4 alla Convenzione;
9. Dichiara, con cinque voti contro due, che vi è stata violazione dell'articolo 13 in combinato disposto con l'articolo 3 della Convenzione;
10. Dichiara, con cinque voti contro due, che vi è stata violazione dell'articolo 13 della Convenzione in combinato disposto con l'articolo 4 del Protocollo n. 4;
11. Dichiara, con quattro voti contro tre,
1. che lo Stato convenuto deve versare, entro tre mesi a decorrere dal giorno in cui la sentenza sarà divenuta definitiva conformemente all'articolo 44 § 2 della Convenzione, le seguenti somme:
1. a ciascun ricorrente, 10.000 EUR (diecimila euro), più l'importo eventualmente dovuto a titolo di imposta, per danni morali; tale importo, per quanto riguarda il primo ricorrente (sig. Khlaifia), sarà conservato fiduciariamente per quest'ultimo dal suo rappresentante, avv. S. Zirulia;
2. ai ricorrenti congiuntamente, 9.344,51 EUR (novemilatrecentoquarantaquattro euro e cinquantuno centesimi), più l'importo eventualmente dovuto a titolo di imposta dai ricorrenti, per le spese;
2. che a decorrere dalla scadenza di detto termine e fino al versamento, tali importi dovranno essere maggiorati di un interesse semplice ad un tasso equivalente a quello delle operazioni di rifinanziamento marginale della Banca centrale europea applicabile durante quel periodo, aumentato di tre punti percentuali;
12. Rigetta, all’unanimità, la domanda di equa soddisfazione per il resto.
Fatta in francese, poi comunicata per iscritto il 1° settembre 2015, in applicazione dell’articolo 77 §§ 2 e 3 del regolamento della Corte
Stanley Naismith
Cancelliere
I??l Karaka?
Presidente
Alla presente sentenza è allegata, conformemente agli articoli 45 § 2 della Convenzione e 74 § 2 del regolamento, l'esposizione delle opinioni separate seguenti:
• opinione concordante del giudice Keller;
• opinione parzialmente dissenziente comune ai giudici Sajó e Vu?ini?;
• opinione parzialmente dissenziente del giudice Lemmens.
A.I.K.
S.H.N.
OPINIONE CONCORDANTE DEL GIUDICE KELLER

1. Benché io possa condividere interamente le diverse constatazioni di violazione della Convenzione operate dalla maggioranza nella presente causa, mi sembra utile chiarire un punto che la Corte ha omesso di discutere.
2. Nel paragrafo 126 della sentenza, la Corte constata che il GIP di Palermo ha ritenuto «giustificato il trasferimento dei migranti in base all’articolo 54 del codice penale, norma per la quale non sono punibili le azioni dettate, tra l’altro, dalla necessità di proteggere altre persone da un pericolo attuale di un danno grave alla persona», riferendosi così a ciò che viene correntemente chiamato «stato di necessità». L’articolo in questione è così formulato:
«Non è punibile chi ha commesso il fatto per esservi stato costretto dalla necessità di salvare sé o ad altri dal pericolo attuale di un danno grave alla persona, pericolo da lui non volontariamente causato, né altrimenti evitabile, sempre che il fatto sia proporzionato al pericolo. (…).»
3. La Corte enuncia subito dopo, al paragrafo 127, che essa «non sottovaluta i problemi che gli Stati contraenti incontrano in presenza di ondate migratorie eccezionali come quella all’origine della presente causa» e che «essa è anche consapevole della molteplicità di obblighi che pesavano sulle autorità italiane, costrette a prendere delle misure per garantire al tempo stesso il salvataggio in mare, la salute e l’accoglienza dei migranti e il mantenimento dell’ordine pubblico su un’isola abitata da una piccola comunità di persone.»
4. Temo che la concatenazione che fa la Corte passando così senza transizione dal paragrafo 126 al paragrafo 127 possa dare una falsa impressione per quel che riguarda la pertinenza dell’articolo 54 nel quadro dell’esame che essa ha eseguito nella presente sentenza. Mi sembra anche importante sottolineare che la procedura dinanzi al GIP di Palermo riguardava soltanto la responsabilità penale individuale di alcuni funzionari. Lo «stato di necessità» e l’articolo 54 del codice penale non sono dunque pertinenti per valutare la responsabilità dello Stato rispetto alla Convenzione. Certamente, il diritto internazionale conosce diverse circostanze che escludono l’illiceità di un fatto dello Stato nonostante la sua eventuale non conformità a un obbligo internazionale. Nel suo capitolo V, il Progetto di articoli sulla responsabilità dello Stato per fatto internazionalmente illecito redatto dalla Commissione di diritto internazionale (rapporto della Commissione all’Assemblea generale sui lavori della sua cinquantatreesima sessione, Annuario della Commissione di diritto internazionale, 2001, vol. II(2)) censisce tra queste ultime lo «estremo pericolo», che è oggetto del suo articolo 24 così redatto:
«1. L’illiceità di un atto di uno Stato non conforme ad un obbligo internazionale di tale stato è esclusa se l’autore del suddetto atto non ha ragionevolmente nessun altro mezzo, in una situazione di estremo pericolo, per salvare la propria vita o quella delle altre persone affidate alle sue cure.
2. Il paragrafo 1 non si applica:
a) Se la situazione di estremo pericolo è dovuta, unicamente o unitamente ad altri fattori, al comportamento dello Stato che la invoca; o
b) se tale atto è suscettibile di creare un pericolo comparabile o più grave.»
Premesso ciò, per quanto applicabili nel caso di specie, gli articoli del Progetto che riguardano le circostanze che escludono l’illiceità sono sostituiti dalle norme speciali della Convenzione (si veda l’articolo 55 dello stesso Progetto, intitolato «Lex specialis»). Un buon numero degli articoli principali della Convenzione pongono già, in effetti, un criterio di «necessità» nell’ambito del quale l’eventuale bisogno di proteggere altri da un pericolo attuale è destinato ad essere preso in considerazione. Al contrario, soltanto l’articolo 15 della Convenzione permette a una parte contraente di derogare agli obblighi della Convenzione in caso di stato di urgenza. Ora, l'Italia non ha invocato l'articolo 15 della Convenzione e, più importante ancora, le possibili deroghe in questo ambito non possono mai riguardare l’articolo 3 della Convenzione (articolo 15 § 2 della Convenzione), fatto che la Corte ha altrettanto giustamente rilevato (§ 128 della sentenza).
OPINIONE PARZIALMENTE DISSENZIENTE DEI GIUDICI SAJÓ E VU?INI?
1. Abbiamo votato con la maggioranza nel constatare una violazione degli articoli 5 §§ 1, 2 e 4, ma, con rammarico, non possiamo condividere la sua opinione relativamente a due punti.
2. In primo luogo, siamo giunti alla conclusione che, per quanto riguarda i ricorrenti, le condizioni del CSPA sull’isola di Lampedusa non raggiungono il livello previsto dall’articolo 3.
3. È giurisprudenza consolidata che la durata del maltrattamento è un fattore determinante per stabilire se il livello previsto dall’articolo 3 sia stato raggiunto, in particolare con riferimento alle condizioni di detenzione. Citando reiterata giurisprudenza, la Grande Camera ha ribadito recentemente che “la Corte ha ritenuto in numerose occasioni che per rientrare nell’ambito dell’articolo 3 un maltrattamento deve raggiungere un livello minimo di gravità. La valutazione di questo minimo è relativa; dipende nel complesso dagli elementi della causa, in particolare dalla durata del trattamento e dei suoi effetti fisici o psicologici nonché, talvolta, dal sesso, dall'età e dallo stato di salute della vittima” (si veda Tarakhel c. Svizzera [GC], n. 29217/12, § 94, CEDU 2014 (estratti)).
4. In passato, la Corte ha ritenuto che le condizioni della detenzione non raggiungessero il livello previsto dall’articolo 3 sulla base del fatto che la durata della detenzione fosse troppo breve (si vedano Slivenko e altri c. Lettonia (dec.) [GC], n. 48321/99, CEDU 2002 II (estratti); Sakkopoulos c. Grecia, n. 61828/00, 15 gennaio 2004; e Hinderberger c. Germania (dec.), n. 28183/06, 30 marzo 2010). Invero la Corte non ha ravvisato violazione né ha ritenuto ricevibile un certo numero di ricorsi relativi alle condizioni di detenzione di durata molto maggiore di quella sofferta dai ricorrenti nella presente causa sulla base del fatto che la breve permanenza in questione non raggiungeva il livello previsto dall’articolo 3, (si vedano Gorea c. Moldavia, n. 21984/05, 17 luglio 2007 (14 giorni); Terziev c. Bulgaria, n. 62594/00, 12 aprile 2007 (10 giorni); e Karalevi?ius c. Lituania, n. 53254/99, 7 aprile 2005 (6 giorni)).
5. Sebbene la Corte abbia a volte constatato la violazione dell’articolo 3 nonostante la breve durata, in ciascuna di tali cause erano presenti altri elementi significativi (non presenti nella causa di specie) che erano più importanti della breve durata della permanenza. I fattori aggravanti che hanno permesso alla Corte di ritenere che la gravità del danno superasse la sua breve durata riguardavano: una particolare fragilità individuale, come ad esempio un detenuto malato o con un disturbo mentale (si vedano Brega c. Moldavia, n. 52100/08, § 42-43, 20 aprile 2010, e Parascineti c. Romania, n. 32060/05, § 53-55, 13 marzo 2012); condizioni particolarmente indecorose, come una permanenza notturna in aree recintate senza alcun posto dove sdraiarsi o senza la possibilità di accesso alle strutture sanitarie (si vedano T. e A. c. Turchia, n. 47146/11, § 95-99, 21 ottobre 2014; Gavrilovici c. Moldavia, n. 25464/05, § 42-44, 15 dicembre 2009; Aliev c. Turchia, n. 30518/11, § 81, 21 ottobre 2014; e Burzo c. Romania, n. 75240/01, § 99-100, 4 marzo 2008); o detenzione rinchiusi in una cella che non poteva essere considerata un alloggio adeguato o pericolosa sotto altri aspetti (si vedano Koktysh c. Ucraina, n. 43707/07, § 93-95, 10 dicembre 2009; C??uneanu c. Romania, n. 22018/10, § 61-62, 16 aprile 2013; Ciupercescu c. Romania (n. 2), n. 64930/09, 24 luglio 2012; Tadevosyan c. Armenia, n. 41698/04, § 55, 2 dicembre 2008; e Neshkov e altri c. Bulgaria, nn. 36925/10, 21487/12, 72893/12, 73196/12, 77718/12 e 9717/13, § 198, 27 gennaio 2015). È opportuno sottolineare che in tali cause erano presenti più fattori aggravanti, come la segregazione in una cella insieme alla mancanza di strutture sanitarie. Tali cause (nelle quali la Corte ha rilevato in modo specifico la breve durata della permanenza) hanno avuto una durata compresa tra i due e i dodici giorni. Pur con tali fattori aggravanti solo tre cause (Brega; T. e A. c. Turchia; e Neshkov) riguardavano detenzioni brevi come quelle sofferte dai ricorrenti.
6. Nel caso di specie i ricorrenti sono giovani uomini in buona salute; non affermano di aver subito maltrattamenti da parte dei poliziotti italiani e durante la loro permanenza hanno avuto la possibilità di muoversi con relativa libertà all’interno del Centro: avevano accesso al cibo e ai servizi essenziali; e la loro permanenza presso il Centro è durata meno di quattro giorni. Inoltre, si deve ricordare che la sistemazione temporanea dei ricorrenti presso il CSPA si è verificata in risposta a una situazione di emergenza nella quale un inaspettato afflusso di migranti era sbarcato su una isola che mancava delle infrastrutture adeguate per accogliere tutti i nuovi arrivati.
7. Effettivamente, i rapporti citati dalla maggioranza (si veda il paragrafo 131) evidenziano che le condizioni sull’isola di Lampedusa in quel momento erano stressanti e inadatte a una permanenza a lungo termine. Tuttavia, in situazioni in cui le condizioni della detenzione possono raggiungere il livello previsto dall’articolo 3 per chiunque sia sottoposto a una permanenza di lungo termine, una durata breve può diminuire il danno causato da condizioni difficili, non arrivando in questo modo a raggiungere tale livello. Il caso di specie rientra in questa situazione. Pertanto, concludiamo che non vi è stata alcuna violazione dell’articolo 3.
8. In secondo luogo, riteniamo di non poter condividere la conclusione della maggioranza che ha constatato la violazione dell’articolo 4 del Protocollo n. 4.
9. La locuzione “espulsione collettiva” ha un significato specifico in diritto internazionale, avendo le sue radici storiche nelle espulsioni di massa . Come ha scritto Jean-Marie Henckearts nel suo autorevole libro sull’argomento delle espulsioni collettive e di massa, quando nel 1963 è stato redatto l’articolo 4 del Protocollo n. 4, era la prima volta che un trattato internazionale affrontava il tema delle espulsioni collettive. La sua relazione esplicativa definisce il significato di “espulsione collettiva” in riferimento al passato recente. Come osserva Henckearts, “la frase ‘espulsione collettiva di stranieri del tipo che è già avvenuto’ allude alla espulsione dei Tedeschi e di altri sulla scia della seconda guerra mondiale e degli spostamenti forzati di popolazioni in Europa nel periodo tra le due guerre ”.
10. Il diritto internazionale proibisce di trasferire un determinato gruppo di persone da un territorio senza tenere conto degli individui che compongono tale gruppo. Come ha spiegato la Commissione per il Diritto Internazionale, “la decisione relativa all’espulsione viene presa rispetto al gruppo di stranieri in quanto tale. La procedura è condotta rispetto al gruppo di stranieri in quanto tale. L’esecuzione della decisione è portata avanti rispetto al gruppo di stranieri in quanto tale ”. Sebbene l’articolo 4 del Protocollo n. 4 non sia limitato all’espulsione di massa di una intera comunità etnica, conserva il principio cardine del trattamento individuale. Pertanto, al fine di comprendere cosa rientri nel divieto di cui all’art. 4 del Protocollo n. 4, è fondamentale distinguere tra l’espulsione di molti individui che versano in condizioni simili (cosa che è permessa), dall’espulsione di un gruppo in quanto gruppo (cosa che è vietata).
11. È estremamente raro che la Corte constati la violazione dell’articolo 4 del Protocollo n. 4, ed è per un buon motivo che solo quattro violazioni di questo articolo siano mai state constatate. La Corte si è, in primo luogo uniformata al concetto storicamente radicato delle espulsioni collettive nel diritto internazionale. Pertanto, prima di questa causa, la Corte ha constatato la violazione dell’articolo 4 del Protocollo n. 4 solo nei casi in cui l’espulsione avveniva sulla base del trasferimento di un gruppo piuttosto che su base individuale.
12. A tale proposito, la Corte ha individuato due serie di circostanze alle quali applicare l’articolo 4 del Protocollo n. 4, nessuna delle quali ricorre nella causa di specie. In primo luogo vi sono cause nelle quali i membri di un gruppo sono individuati ed espulsi dal territorio di uno Stato esclusivamente sulla base della loro appartenenza a un determinato gruppo. La seconda situazione è quella in cui un intero gruppo di persone è respinto da un territorio senza che si tenga conto delle identità individuali dei membri che compongono il gruppo.
13. Nelle cause ?onka c. Belgio, n. 51564/99, § 62-63, CEDU 2002 I e Georgia c. Russia (I) [GC], no. 13255/07, § 175, CEDU 2014 (estratti), la Corte ha ritenuto che vi fossero delle politiche ufficiali rivolte all’espulsione di determinati gruppi di minoranze (rispettivamente cittadini rom e georgiani). La Corte ha stabilito che tali espulsioni fossero state decise sulla base dell’appartenenza a un gruppo piuttosto che sulla base di fattori individuali, nonostante le stesse avessero anche goduto dell’approvazione giudiziaria. In entrambi i casi le espulsioni hanno riguardato lo spostamento forzato di una popolazione appartenente a una minoranza che viveva all’interno del territorio dello Stato.
14. Gli unici altri due casi nella storia della Corte in cui è stata constatata una violazione dell’articolo 4 del Protocollo n. 4 riguardavano il respingimento di un intero gruppo di persone senza una adeguata verifica delle identità individuali dei membri del gruppo. In Hirsi Jamaa e altri c. Italia [GC], n. 27765/09, § 185, CEDU 2012, la Corte ha constatato che “il trasferimento dei ricorrenti in Libia era stato effettuato senza che venisse analizzata in nessun modo la situazione individuale di ciascun ricorrente. Non è stato contestato che i ricorrenti non fossero stati sottoposti ad alcun procedimento di identificazione da parte delle autorità italiane, che si sono limitate a imbarcare tutti i migranti intercettati su navi militari e a sbarcarli in suolo libico” (corsivo aggiunto). La Corte ha constatato problemi simili con l’identificazione in Sharifi e altri c. Italia e Grecia, n. 16643/09, 21 ottobre 2014, causa nella quale le identità dei ricorrenti non sono state verificate individualmente prima del loro rimpatrio in Grecia.
15. In Hirsi e Sharifi, proprio come descritto dalla Commissione per il Diritto Internazionale nella sua definizione di espulsione collettiva, “la decisione relativa all’espulsione viene presa rispetto al gruppo di stranieri in quanto tale. La procedura è condotta rispetto al gruppo di stranieri in quanto tale. L’esecuzione della decisione è portata avanti rispetto al gruppo di stranieri in quanto tale”. Effettivamente non ci può che essere un trattamento collettivo quando un gruppo (come i passeggeri di una imbarcazione) è respinto o espulso senza un minimo tentativo di identificazione degli individui a bordo. È anche importante osservare che in entrambi i casi almeno alcuni degli individui a bordo erano richiedenti asilo che non hanno potuto presentare la loro richiesta di asilo prima di essere respinti.
16. Pertanto la giurisprudenza identifica due casi in cui si può portare avanti una espulsione collettiva. In primo luogo, quando gli individui possono essere identificati per l’espulsione sulla base della loro appartenenza a un gruppo; questo è accaduto nella causa ?onka e Georgia c. Russia. In alternativa, quando un gruppo – tale in virtù del fatto di essere fisicamente insieme – può essere oggetto di espulsione senza che si esaminino le singole persone che costituiscono l’insieme; questo è accaduto in Hirsi e Sharifi. Per contro, nella causa M.A. c. Cipro, n. 41872/10, CEDU 2013 (estratti), la Corte ha ritenuto che non vi è stata una espulsione collettiva laddove persone che avevano richiesto l’asilo senza esito hanno ricevuto identici provvedimenti di espulsione. La Corte ha ritenuto che “il fatto che per i provvedimenti di espulsione e per le corrispondenti lettere si utilizzassero formulari e, pertanto, termini identici e non ci si riferisse in modo specifico alle decisioni precedenti riguardo alla procedura di asilo, non è di per sé indicativo di una espulsione collettiva (§ 254)”.
17. Nel caso di specie, i ricorrenti non sono stati espulsi sulla base dell’appartenenza a un gruppo etnico, religioso o nazionale. Sono stati rimpatriati in un paese sicuro e, in ogni caso, non erano dei richiedenti asilo quindi non vi era il problema del non respingimento. I richiedenti asilo, i minori non accompagnati, e altri tipi di persone vulnerabili sono stati trattati in modo diverso, secondo quanto richiesto dal loro status (il trattamento di tali persone non è in questione nel caso di specie). I ricorrenti nella causa in esame non rientrano in nessuna di queste categorie. Il fatto che i ricorrenti non abbiano il diritto di entrare in Italia rende innecessario ogni ulteriore esame oltre alla identità, nazionalità, ed esistenza di un paese di rimpatrio sicuro, e tale esame è stato effettuato individualmente. Ciascun ricorrente è stato identificato al suo arrivo in Italia e successivamente dalle autorità consolari tunisine ed è stato emesso nei suoi confronti un provvedimento di espulsione scritto in una lingua che poteva comprendere. Nelle cause dei ricorrenti non vi erano altri fattori individuali da prendere in considerazione. Che vi fosse uno o mille migranti, la procedura sarebbe stata la stessa. Dopo che le loro identità e nazionalità sono state verificate dalle autorità italiane e dalle autorità tunisine essi sono stati rimpatriati ai sensi di un accordo tra i Governi italiano e tunisino. Il rimpatrio è stato ordinato per ogni singolo ricorrente da una autorità giudiziaria italiana. La procedura semplificata creata dai due paesi per affrontare il repentino cambiamento verificatosi nei flussi migratori, non trascurava il singolo migrante, ma piuttosto prendeva in considerazione le valutazioni necessarie al momento di decidere sull’espulsione.
18. Classificando come “espulsione collettiva” i tentativi dell’Italia di controllare i suoi confini durante un’emergenza imprevista, la maggioranza arreca un grave danno a un concetto di diritto internazionale intenzionalmente ristretto e mirato che è pensato per essere applicato solamente nelle più gravi delle circostanze. La constatazione di una violazione in questa causa rappresenta in modo errato la realtà della situazione affrontata dalle autorità italiane e dai migranti in questione. Stempera necessariamente un divieto chiaro ai sensi del diritto internazionale che ha le sue radici nelle politiche nazionali di omogeneizzazione e di genocidio del ventesimo secolo. L’articolo 4 del Protocollo n. 4 non trova spazio nel caso di specie relativo a espulsioni non discriminatorie e regolari dal punto di vista procedurale.
In considerazione della nostra posizione riguardo l’articolo 3 e l’articolo 4 del Protocollo n. 4 (mancata violazione), concludiamo che non vi è stata neanche violazione dell’articolo 13; infatti è stata prevista una via di ricorso efficace. Per i motivi sopra esposti concludiamo che il riconoscimento dell’equo indennizzo sia eccessivo.
OPINIONE PARZIALMENTE DISSENZIENTE DEL GIUDICE LEMMENS
1. L'importanza della presente sentenza supera di gran lunga il caso dei tre ricorrenti. Anche se riguarda dei fatti che si collocano in un determinato periodo del passato, dal 17 al 29 settembre 2011, i suoi insegnamenti sono di una attualità scottante.
Condivido interamente tutte le conclusioni che riguardano i motivi di ricorso sollevati dai ricorrenti.
2. Tuttavia sono rammaricato di non poter seguire i miei colleghi della maggioranza nella determinazione dell'importo dell'equa soddisfazione da accordare ai ricorrenti. La sentenza riconosce a ciascuno la somma di 10.000 euro, ossia la somma complessiva di 30.000 euro (paragrafo 191 dalla sentenza).
Si tratta a mio avviso di somme troppo elevate. Al fine di evitare che la soddisfazione divenga un sistema di risarcimento danni punitivo, sarebbe opportuno, a mio avviso, prendere più in considerazione la situazione concreta delle vittime. Ritengo che la maggioranza non tenga sufficientemente in conto il fatto che si tratta di persone che abitano in Tunisia, paese in cui con 10.000 euro si può fare molto più che, ad esempio, in Italia.



DATA DI VALIDITÀ: La data dell'ultimo controllo di validità dei testi è lunedì 05/04/2021.