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CASO: AFFAIRE BRONIOWSKI c. POLOGNE

TIPOLOGIA: Sentenza
LIVELLO DI IMPORTANZA: 1 (elevata)
ARTICOLI: 46, 37, 39, P1-1

NUMERO: 31443/96/2005
STATO: Polonia
DATA: 28/09/2005
ORGANO: Grande Camera


TESTO ORIGINALE

Conclusion Radiation du rôle (règlement amiable)
GRANDE CHAMBRE
AFFAIRE BRONIOWSKI c. POLOGNE
(Requête no 31443/96)
ARRÊT
(Règlement amiable)
STRASBOURG
28 septembre 2005
Cet arrêt est définitif. Il peut subir des retouches de forme.

En l’affaire Broniowski c. Pologne,
La Cour européenne des Droits de l’Homme, siégeant en une Grande Chambre composée de :
MM. L. Wildhaber, président,
J.-P. Costa,
G. Ress,
Sir Nicolas Bratza,
Mme E. Palm,
M. L. Caflisch,
Mme V. Strážnická,
MM. V. Butkevych,
B.M. Zupančič,
J. Hedigan,
M. Pellonpää,
Mme H.S. Greve,
MM. A.B. Baka,
R. Maruste,
M. Ugrekhelidze,
S. Pavlovschi,
L. Garlicki, juges,
et de M. P.J. Mahoney, greffier,
Après en avoir délibéré en chambre du conseil le 19 septembre 2005,
Rend l’arrêt que voici, adopté à cette date :
PROCÉDURE
1. A l’origine de l’affaire se trouve une requête (no 31443/96) dirigée contre la République de Pologne et dont un ressortissant de cet Etat, M. J. B. (« le requérant »), avait saisi la Commission européenne des Droits de l’Homme (« la Commission ») le 12 mars 1996 en vertu de l’ancien article 25 de la Convention de sauvegarde des Droits de l’Homme et des Libertés fondamentales (« la Convention »).
2. Le requérant, qui a été admis au bénéfice de l’assistance judiciaire, a été représenté par Me Z. C., avocat à Cracovie, et Me W. H., avocat à Varsovie. Le gouvernement polonais (« le Gouvernement ») a été représenté par son agent, M. J. Wołąsiewicz, du ministère des Affaires étrangères.
3. Dans un arrêt rendu le 22 juin 2004 (« l’arrêt au principal »), la Cour (Grande Chambre) a constaté la violation de l’article 1 du Protocole no 1 à la Convention. Elle a conclu que cette violation résultait d’un problème structurel lié au dysfonctionnement de la législation et de la pratique internes occasionné par l’absence d’un mécanisme effectif visant à mettre en œuvre le « droit à être crédité » des demandeurs concernés par des biens abandonnés au-delà du Boug (point 3 du dispositif de l’arrêt au principal), en conséquence de quoi non seulement le requérant en l’espèce mais également une catégorie entière de particuliers s’étaient vus, ou se voyaient toujours, privés de leur droit au respect de leurs biens (Broniowski c. Pologne [GC], no 31443/96, CEDH 2004-V, § 189).
A cet égard, la Cour a dit que l’Etat défendeur devait garantir, par des mesures légales et des pratiques administratives appropriées, la mise en œuvre du droit patrimonial en question pour les autres demandeurs concernés par des biens abandonnés au-delà du Boug, ou fournir aux intéressés en lieu et place un redressement équivalent, conformément aux principes de la protection des droits patrimoniaux énoncés à l’article 1 du Protocole no 1 (point 4 du dispositif de l’arrêt au principal).
Concernant l’indemnité à octroyer au requérant pour tout dommage matériel ou moral résultant de la violation constatée en l’espèce, la Cour a dit que la question de l’application de l’article 41 de la Convention ne se trouvait pas en état et l’a réservée en entier, et elle a invité le Gouvernement et le requérant à lui soumettre par écrit, dans les six mois à compter de la date de communication de l’arrêt au principal, leurs observations écrites sur la question et à lui donner connaissance de tout accord auquel ils pourraient parvenir (point 5 du dispositif de l’arrêt au principal). Plus précisément, quant à l’article 41, la Cour a estimé que cette question devait être réglée non seulement eu égard à tout accord auquel les parties pourraient aboutir mais également à la lumière de toutes mesures à caractère individuel ou général que le gouvernement défendeur pourrait prendre en exécution de l’arrêt au principal. Dans l’attente de la mise en œuvre des mesures générales pertinentes, la Cour a ajourné son examen des requêtes résultant de la même cause générale (Broniowski, arrêt précité, § 198).
Enfin, la Cour a alloué au requérant la somme de 12 000 euros (EUR) pour les frais et dépens exposés par lui jusque-là dans la procédure devant elle.
4. Dans le délai susmentionné de six mois, les parties ont présenté leurs observations sur la question de l’indemnité à octroyer en l’espèce à titre de satisfaction équitable en vertu de l’article 41. Le Gouvernement a présenté ses observations le 31 janvier 2005. Celles du requérant ont été reçues au greffe le 14 février 2005.
5. Le 7 mars 2005, après que chacune des parties eut pris connaissance du mémoire de l’autre, le Gouvernement a demandé l’assistance du greffier pour des négociations entre les parties tendant à un règlement amiable de l’affaire. Il a soumis à la même occasion une proposition écrite en vue d’un tel règlement.
6. Conformément aux instructions du président de la Grande Chambre, les représentants du greffe ont tenu des réunions avec les parties les 23 et 24 juin 2005 à Varsovie. A cette dernière date, les parties, eu égard notamment à l’évolution des travaux du Parlement polonais sur une nouvelle législation concernant les biens abandonnés au-delà du Boug, ont décidé qu’il y avait lieu d’ajourner les négociations en vue d’un règlement amiable jusqu’à l’adoption de cette législation, qui devait intervenir à bref délai (paragraphes 12 et 13 ci-dessous).
7. Le 26 juillet 2005, le Gouvernement a informé la Cour que la nouvelle législation sur les biens abandonnés au-delà du Boug avait été adoptée par le Parlement le 8 juillet 2005 (voir aussi le paragraphe 13 ci-dessous). Il a demandé au greffier de reprendre les négociations en vue d’un règlement amiable.
8. A l’issue d’une deuxième session de négociations, qui s’est déroulée les 5 et 6 septembre 2005 à Varsovie, les parties ont signé un accord de règlement amiable, dont le texte est reproduit dans la partie « En droit » du présent arrêt (paragraphe 31 ci-dessous).
EN FAIT
9. Le requérant, M. J. B., est né en 1944 et réside à Wieliczka (Pologne).
I. FAITS SURVENUS APRÈS LE PRONONCÉ DE L’ARRÊT AU PRINCIPAL
10. Le 15 décembre 2004, à la suite d’une demande déposée le 30 janvier 2004 par un groupe de députés contestant la constitutionnalité de certaines dispositions de la loi du 12 décembre 2003 sur la compensation de la valeur des biens abandonnés au-delà des frontières actuelles de l’Etat polonais par le prix d’achat ou le droit d’usage perpétuel de biens de l’Etat (Ustawa o zaliczaniu na poczet ceny sprzedaży albo opłat z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa wartości nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Państwa Polskiego – « la loi de décembre 2003 ») (voir également l’arrêt Broniowski précité, §§ 37-38 et 120), la Cour constitutionnelle (Trybunał Konstytucyjny) déclara inconstitutionnelles, entre autres, les dispositions énonçant des restrictions quantitatives au « droit à être crédité », à savoir l’article 3 § 2, qui fixait la valeur de ce droit à 15 % au plus de la valeur initiale des biens abandonnés au-delà du Boug, sans que l’on puisse dépasser un plafond de 50 000 zlotys polonais (PLN), et l’article 2 § 4, qui excluait du régime d’indemnisation prévu par cette loi toute personne qui, comme le requérant, avait bénéficié au moins d’une certaine forme de réparation en vertu de lois antérieures.
11. L’arrêt de la Cour constitutionnelle prit effet le 27 décembre 2004, date de sa publication au Journal des lois (Dziennik Ustaw), sauf en ce qui concernait la partie relative à l’article 3 § 2, dont la haute juridiction prononçait l’abrogation à compter du 30 avril 2005.
12. Le 2 mars 2005, le gouvernement présenta au Parlement un projet de loi sur le règlement des créances d’indemnisation pour des biens abandonnés au-delà des frontières actuelles de l’Etat polonais (projekt ustawy o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami państwa polskiego). Dans ce projet, il était proposé de fixer l’indemnisation maximum à laquelle pourraient prétendre les demandeurs concernés par des biens abandonnés au-delà du Boug à 15 % de la valeur initiale des biens. Selon ce projet, le « droit à être crédité » pouvait être exercé par deux voies différentes, au choix du demandeur : soit, comme auparavant, par une procédure de vente aux enchères, soit par le versement immédiat d’une somme par un Fonds d’indemnisation spécial.
Le projet de loi passa en première lecture le 15 avril 2005, à la suite de quoi la question fut renvoyée à la commission parlementaire du Trésor public. Pendant les discussions qui se tinrent en mai et juin 2005, le plafond de 15 % fut critiqué par de nombreux députés et il fut suggéré d’augmenter l’indemnisation afin de garantir la conformité du dispositif avec l’arrêt au principal rendu en l’espèce par la Cour de Strasbourg.
13. Le 8 juillet 2005, la Sejm (première chambre du Parlement polonais) adopta la loi sur le règlement des créances d’indemnisation pour des biens abandonnés au-delà des frontières actuelles de l’Etat polonais (Ustawa o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami państwa polskiego – « la loi de juillet 2005 »). Le plafond légal d’indemnisation au titre de biens abandonnés au-delà du Boug fut fixé à 20 %. La loi fut adoptée par le Senat (seconde chambre du Parlement polonais) le 21 juillet 2005 et signée par le Président de la Pologne le 15 août 2005. Elle entrera en vigueur le 7 octobre 2005, soit trente jours après sa publication au Journal des lois.
II. DROIT ET PRATIQUE INTERNES PERTINENTS
A. L’arrêt de la Cour constitutionnelle du 15 décembre 2004
14. L’arrêt de la Cour constitutionnelle du 15 décembre 2004 est la deuxième décision majeure sur les demandes concernant des biens situés au-delà du Boug (voir également Broniowski, arrêt précité, §§ 79-87) ; il est longuement motivé et examine de manière approfondie le contexte juridique et social dans lequel a été développée la législation sur les biens abandonnés au-delà du Boug, du point de vue notamment des principes de l’état de droit et de la justice sociale (article 2 de la Constitution), de l’interdiction des expropriations sans indemnisation équitable (article 21), de la proportionnalité (article 31), de l’égalité devant la loi (article 32) et de la protection des droits patrimoniaux (article 64).
15. Pour ce qui est de la différence de traitement, découlant de l’article 2 § 4 de la loi de décembre 2003, entre les demandeurs concernés par des biens situés au-delà du Boug (voir aussi l’arrêt Broniowski précité, §§ 115, 119 et 186), la Cour constitutionnelle déclara notamment :
« Le fait de priver du « droit à être crédité » des personnes qui, sur le fondement d’autres lois, ont acquis la propriété, ou le droit d’usage perpétuel, de biens ayant une valeur inférieure à la valeur du « droit à être crédité » énoncé par la loi de décembre 2003 en cause et qui, ipso facto, n’ont qu’une jouissance partielle de ce droit (...) porte atteinte aux principes constitutionnels de l’égalité dans la protection des droits patrimoniaux (article 64 § 2) ainsi que de l’égalité de traitement et de la non-discrimination (article 32). Il y a là une différence de traitement injustifiée entre les personnes qui n’ont jusqu’à présent absolument pas bénéficié de leur « droit à être crédité » et celles qui en ont bénéficié à un degré moindre que ne l’envisageait la loi en cause. Pareille disposition est également socialement injuste, sape la confiance des citoyens en l’Etat et, en conséquence, ne se concilie pas avec l’article 2 de la Constitution. »1
16. En ce qui concerne les plafonds légaux de 15 % de la valeur initiale et de 50 000 PLN fixés à l’article 3 § 2 de la loi de décembre 2003 (voir également Broniowski, arrêt précité, §§ 116 et 186), la Cour constitutionnelle déclara notamment :
« Les restrictions quantitatives au « droit à être crédité » prévues par les dispositions énumérées au point I.5 de l’arrêt de la Cour constitutionnelle sont excessives et, en conséquence, ne sont compatibles ni avec les principes de la protection des droits acquis et de la confiance des citoyens en l’Etat, tels qu’ils découlent du principe constitutionnel de l’état de droit, ni avec le principe de justice sociale (article 2 de la Constitution).
En particulier, la fixation à 50 000 zlotys polonais d’un plafond uniforme pour la valeur d’indemnisation, pour toutes les personnes titulaires du « droit à être crédité », entraîne une inégalité de traitement entre ces personnes et se heurte à l’article 32 § 1 de la Constitution. En outre, cette disposition entraîne dans la protection des droits patrimoniaux des intéressés une inégalité contraire à l’article 64 § 2 de la Constitution.
17. La Cour constitutionnelle traita également des restrictions autorisées au « droit à être crédité » et de la discrimination alléguée à l’encontre de demandeurs concernés par des biens situés au-delà du Boug, dans les termes suivants :
« Des restrictions aux droits patrimoniaux des citoyens peuvent être prévues par la loi pour les raisons suivantes : l’intérêt général, les (...) contraintes financières (...) de l’Etat – imposées pour le bien commun visé à l’article 1 de la Constitution – et, en ce qui concerne (...) les répercussions financières du présent arrêt, la prise en compte de la capacité de l’Etat à remplir ses fonctions de base. (...)
La définition de l’ampleur des restrictions justifiées apportées au « droit à être crédité » et la mise en balance des droits des personnes qui ont abandonné leurs biens au-delà du Boug, d’une part, et des capacités financières de l’Etat et des valeurs constitutionnelles protégées, d’autre part, exigent du législateur qu’il se livre à une appréciation approfondie et réfléchie. Lorsqu’il précise l’ampleur des restrictions apportées au « droit à être crédité », le législateur doit en particulier prendre en compte l’écoulement du temps du point de vue des personnes ayant abandonné leurs biens au-delà du Boug et de leurs héritiers qui n’ont jusqu’ici pas pu exercer leur droit à être indemnisés sur le fondement de lois antérieures.
L’indemnisation promise il y a soixante ans revêtait essentiellement la forme d’une « aide au relogement des citoyens » devant permettre aux citoyens polonais de prendre un nouveau départ après la perte des biens qu’ils avaient abandonnés au-delà des nouvelles frontières de l’Etat polonais. En conséquence, il convient de formuler de façon dynamique les obligations d’indemnisation [de l’Etat] en fonction de l’écoulement du temps, et d’appliquer avec une très grande prudence les instruments actuels de protection des droits patrimoniaux des personnes physiques à des situations qui sont nées dans des contextes historiques différents et se caractérisent par des sensibilités différentes quant au respect de ces droits.
A la lumière des faits historiques, il n’est pas justifié d’affirmer que les personnes ayant abandonné leurs biens au-delà du Boug représentent une catégorie subissant une discrimination par rapport à d’autres groupes de citoyens qui ont perdu leurs biens au cours et à la suite de la Seconde Guerre mondiale. Il convient de se rappeler que les propriétaires de nationalité polonaise n’ont absolument pas été indemnisés pour la perte de biens (y compris de biens fonciers) découlant de réquisitions de guerre.
Les propriétaires de biens confisqués dans le cadre de réformes agraires n’ont pas obtenu d’indemnisation équivalente à la valeur de leurs biens. La « pension » équivalente, ou même très modeste, que les propriétaires polonais de biens nationalisés en vertu de la loi de 1946 sur la nationalisation des secteurs fondamentaux de l’économie nationale étaient censés recevoir n’a très souvent pas été versée.
Les propriétaires de terrains situés dans les limites de la commune de Varsovie telles qu’elles étaient fixées en 1939 qui ont été transformés en biens communaux sans indemnisation tout de suite après la Seconde Guerre mondiale n’ont à ce jour obtenu aucune réparation. En outre, il n’est pas légitime de suggérer que les personnes ayant abandonné leurs biens au-delà du Boug ont subi une discrimination du fait des retards mis à concrétiser leurs espérances en matière d’indemnisation ou du fait que cette indemnisation s’est faite en nature et non pas sous une forme pécuniaire. Il ne faut pas perdre de vue que les obligations pécuniaires qui seraient nées et auraient été confirmées et exécutées avant l’entrée en vigueur de la loi de 1950 portant modification du système monétaire auraient été probablement soumises au dispositif désavantageux de dévaluation monétaire prévu par cette loi. (...) »
B. La loi de juillet 2005
18. En vertu de l’article 26 de la loi de juillet 2005, le « droit à être crédité », mentionné dans des lois antérieures, doit passer pour un « droit à indemnisation » (prawo do rekompensaty) au regard des dispositions de cette loi.
19. L’article 13 définit le droit à indemnisation comme suit :
« 1. Le droit à indemnisation peut être exercé selon l’une des modalités suivantes :
1) la déduction de la valeur de biens abandonnés au-delà des frontières actuelles de l’Etat polonais :
a) du prix de vente de biens du Trésor public ;
b) du prix de vente du droit d’usage perpétuel de biens fonciers du Trésor public ;
c) des droits d’usage perpétuel de biens de l’Etat et du prix de vente de tout bâtiment, local ou habitation qui s’y trouve ; ou
d) des droits de transformation du droit d’usage perpétuel en droit de propriété de biens visé dans des dispositions séparées ; ou
2) une indemnité pécuniaire (świadczenie pieniężne) qui sera versée sur les deniers du Fonds d’indemnisation (Fundusz Rekompensacyjny) visé à l’article 16.
2. La compensation à laquelle donnent droit des biens abandonnés au-delà des frontières actuelles de l’Etat polonais est plafonnée à 20 % de la valeur de ces biens. Le montant de l’indemnité pécuniaire représente 20 % de la valeur des biens abandonnés.
3. Pour fixer le montant à déduire et l’indemnité pécuniaire visée à l’alinéa 2) ci-dessus, il faut inclure la valeur [des biens] qui a déjà été acquise dans le cadre d’une exécution partielle du droit à indemnisation (...).
4. La compensation à laquelle donnent droit des biens abandonnés au-delà des frontières actuelles de l’Etat polonais et le versement de l’indemnité pécuniaire s’effectuent sur présentation de la décision ou du certificat confirmant le droit à indemnisation, émis sur la base de la présente loi ou d’autres dispositions. »
20. En vertu de l’article 16, un Fonds d’indemnisation doit être instauré afin de financer et de garantir les versements d’indemnités pécuniaires aux demandeurs concernés par des biens situés au-delà du Boug. Le Fonds tirera ses ressources de la vente de biens appartenant aux ressources en biens agricoles du Trésor public (Zasób Własności Rolnej Skarbu Państwa), la contenance totale des terres destinées à cet usage atteignant les 400 000 hectares ; des intérêts de l’argent placé sur les comptes bancaires du Fonds ; et, en cas d’insuffisance des revenus émanant des deux sources précitées, d’emprunts sur le budget de l’Etat d’un montant fixé par la loi budgétaire pertinente.
C. Les recours prévus par le code civil
1. Modifications apportées au code civil
21. Le 1er septembre 2004, la loi du 17 juin 2004 portant modification du code civil et d’autres lois (Ustawa o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw – « la loi modificative de 2004 ») est entrée en vigueur. Les modifications pertinentes ont étendu la portée de la responsabilité civile du Trésor public visée à l’article 417 du code civil, notamment par l’ajout d’un nouvel article 4171 et l’instauration de la responsabilité civile de l’Etat pour avoir omis d’adopter une législation, c’est-à-dire pour « omission législative » (« zaniedbanie legislacyjne »).
2. Action civile pour dommage matériel en vertu du droit de la responsabilité civile
a) Articles 417 et 4171 du code civil
22. Dans sa version applicable jusqu’au 1er septembre 2004, l’article 417 § 1, qui régissait de manière générale la responsabilité civile de l’Etat, se lisait ainsi :
« 1. Le Trésor public est responsable des dommages causés par un fonctionnaire de l’Etat dans l’exercice de ses fonctions. »
23. Depuis le 1er septembre 2004, l’article 417, en ses passages pertinents, est libellé comme suit :
« 1. Le Trésor public ou [,le cas échéant,] une entité autonome ou une autre personne morale investie de la puissance publique est responsable de tout dommage causé par une action ou une omission illégale [survenue] dans l’exercice de la puissance publique. »
24. En vertu des dispositions transitoires de l’article 5 de la loi modificative de 2004, l’article 417, tel qu’applicable avant le 1er septembre 2004, vaut pour l’ensemble des événements et des situations juridiques qui existaient avant cette date.
25. L’article 4171, en ses passages pertinents, énonce :
« 1. Si l’adoption d’une loi a causé un dommage, il peut être demandé réparation de [celui-ci] une fois établi dans la procédure pertinente que la loi en cause est incompatible avec la Constitution, un traité ratifié ou une autre loi.
(...)
3. Si la non-adoption d’un arrêt (orzeczenie) ou d’une décision (decyzja) a causé un dommage alors que la loi faisait obligation de rendre un tel arrêt ou une telle décision, il peut être demandé réparation [du dommage] une fois établi dans la procédure pertinente que la non-adoption de l’arrêt ou de la décision était contraire à la loi, à moins que des règles spéciales n’en disposent autrement.
4. Si la non-adoption d’une loi a causé un dommage alors qu’une disposition légale faisait obligation d’adopter une telle loi, le tribunal chargé de l’affaire déclare que pareille défaillance est contraire à la loi. »
b) La jurisprudence pertinente de la Cour suprême
26. Dans ses arrêts des 30 juin et 6 octobre 2004 concernant la question de savoir si les demandeurs concernés par des biens situés au-delà du Boug disposaient d’une action en réparation pour dommage matériel en vertu du droit de la responsabilité civile, la Cour suprême confirma l’avis qu’elle avait exprimé dans son premier arrêt de principe sur la question, rendu le 21 novembre 2001 (voir également Broniowski, arrêt précité, paragraphes 107-108) et déclara que l’Etat polonais était responsable des dommages matériels causés par la non-exécution du « droit à être crédité » en raison du dysfonctionnement de la législation relative aux biens situés au-delà du Boug.
Les deux arrêts furent rendus par la Cour suprême à la suite de pourvois en cassation introduits par des demandeurs concernés par des biens situés au-delà du Boug dont les demandes de dommages-intérêts pour non-exécution du « droit à être crédité » avaient été rejetées par les tribunaux en première et deuxième instances. La Cour suprême annula les arrêts d’appel et renvoya les affaires devant les cours d’appel compétentes.
27. Dans l’arrêt du 30 juin 2004 (no IV CK 491/03) rendu par la chambre civile dans l’affaire E.B. et A.C. c. Trésor public – Gouverneur de Poméranie et ministre des Finances, la Cour suprême estima que l’activité législative (działalność legislacyjna) de l’Etat polonais, qui lui interdisait de s’acquitter des obligations lui incombant en vertu des Accords des Républiques, pouvait être considérée comme un « délit législatif » (delikt normatywny) causant un dommage aux demandeurs concernés par des biens situés au-delà du Boug. Elle estima également que l’Etat était responsable de ce dommage en vertu de l’article 77 § 1 de la Constitution (Broniowski, arrêt précité, § 75) et de l’article 417 du code civil. Elle déclara notamment ceci :
« Selon la jurisprudence tant de la Cour constitutionnelle que de la Cour suprême, il est possible [pour un particulier] de demander des dommages-intérêts au Trésor public pour « vide législatif » (bezprawie normatywne) (...) [qui] consiste en la non-adoption [par l’Etat] en temps voulu de la législation nécessaire d’un point de vue constitutionnel, ce qui a pour conséquence de porter directement atteinte aux droits d’un individu.
(...)
L’Etat défendeur a, d’une part, introduit des dispositions qui visaient à garantir une indemnisation pour des biens abandonnés dans des territoires appartenant auparavant à l’Etat polonais mais, d’autre part, a adopté une législation excluant ou rendant pratiquement illusoire la possibilité de mettre en œuvre le « droit à être crédité ». Pareils actes du défendeur, qui ont abouti à une situation factuelle dans laquelle l’exercice du (...) « droit à être crédité » a été en pratique supprimée, présentent les caractéristiques d’une conduite illégale pouvant être qualifiée en délit législatif. L’illégalité de la conduite des autorités défenderesses est démontrée par cela que, en définissant la forme et les modalités d’exécution du « droit à être crédité » dans le cadre de leur autonomie législative, elles ont en réalité fait de tout ce dispositif un instrument d’indemnisation illusoire, ce qui a entraîné un dysfonctionnement inadmissible du système juridique. (...)
Néanmoins, accueillir la demande de dommages-intérêts présentée par les demandeurs en vertu de l’article 77 § 1 de la Constitution exige également de constater au préalable l’existence de tous les éléments de la responsabilité civile, à savoir la conduite illégale du défendeur, le dommage subi par les demandeurs et un lien de causalité direct entre les deux. Le Trésor public peut également voir sa responsabilité engagée en vertu de l’article 77 § 1 de la Constitution pour les dommages causés par des actes législatifs de l’autorité publique ayant entraîné dans la pratique la privation ou la limitation de la possibilité d’exercer des droits au titre d’une autre loi, ce qui a entraîné un dysfonctionnement et une incohérence interne du système légal à cet égard. »
28. Dans le troisième arrêt successif concernant la responsabilité de l’Etat pour non-exécution du « droit à être crédité » (no I CK 447/2003), rendu par la chambre civile dans l’affaire A.P. et J.P. c. Trésor public – Ministre du Trésor public et Gouverneur de la province M. le 6 octobre 2004, la Cour suprême déclara :
« Avant l’entrée en vigueur de la loi du 1er septembre 2004 portant modification du code civil, l’article 417 du code civil constituait en conséquence la base légale directe pour présenter des demandes en réparation de dommages causés par l’adoption d’une législation incompatible avec le droit ; cette disposition fut supprimée de l’ordre juridique de la manière précisée par l’article 188 de la Constitution [c’est-à-dire qu’elle fut déclarée inconstitutionnelle par la Cour constitutionnelle]. (...) [L]a demande de dommages-intérêts du demandeur trouve une base légale dans l’article 77 § 1 de la Constitution combiné avec l’article 417 dans sa version applicable avant le 1er septembre 2004.
Les autorités de l’Etat ont pour devoir non seulement d’instaurer des garanties juridiques pour assurer la protection des droits patrimoniaux mais également de s’abstenir d’adopter des règles qui restreignent ces droits ou les éteignent. L’Etat défendeur a, d’une part, introduit des dispositions visant à assurer une indemnisation pour les biens situés au-delà du Boug mais, d’autre part, a adopté une législation excluant ou rendant illusoire la possibilité pour les personnes titulaires du « droit à être crédité » d’en avoir la jouissance.
Il ne fait aucun doute que ces actions ont réduit la valeur du « droit à être crédité » et que cette réduction constitue une perte matérielle couverte par la notion de dommage. Afin de définir [le dommage], il convient de comparer la valeur du « droit à être crédité » dans une situation juridique hypothétique exempte des éventuelles omissions et lois jugées défectueuses et dans la situation à laquelle on aboutit en réalité, c’est-à-dire en prenant en compte la réserve réduite de biens de l’Etat et, en conséquence, la valeur [réduite] du « droit à être crédité » due à l’application des lois [défectueuses] jusqu’à leur abrogation par la Cour constitutionnelle. »
3. Action civile pour dommage moral causé par une atteinte aux droits personnels
a) Article 23 du code civil
29. L’article 23 du code civil contient une liste non exhaustive des « droits personnels » (prawa osobiste). Aux termes de cette disposition :
« Les droits personnels d’un individu, tels que la santé, la liberté, l’honneur, la liberté de conscience, le nom ou pseudonyme, l’image, le secret de la correspondance, l’inviolabilité du domicile, les œuvres scientifiques ou artistiques [ainsi que] les inventions et améliorations sont protégés par le droit civil indépendamment de la protection consacrée dans d’autres dispositions juridiques. »
b) Article 448 du code civil
30. En vertu de l’article 448, une personne dont les droits personnels ont été enfreints peut demander à être indemnisée. Cette disposition, en ses passages pertinents, se lit ainsi :
« Le tribunal peut accorder une somme appropriée à titre de réparation du dommage moral (krzywda) subi par toute personne dont les droits personnels ont été enfreints. A titre subsidiaire, la personne concernée, en plus de rechercher toute forme de réparation pouvant être nécessaire pour supprimer les conséquences de l’atteinte subie, peut demander au tribunal d’accorder une somme appropriée au bénéfice d’une cause sociale spécifique. (...) »
EN DROIT
I. L’ACCORD PORTANT RÈGLEMENT AMIABLE
31. Le 6 septembre 2005, les parties sont parvenues à un règlement amiable (paragraphe 8 ci-dessus). Leur accord, signé par elles en présence de représentants du greffe de la Cour, est ainsi libellé :
« RÈGLEMENT AMIABLE
DANS L’AFFAIRE
Broniowski c. Pologne
Requête no 31443/96
Le présent document expose les termes du règlement amiable conclu entre
le Gouvernement de la République de Pologne (« le Gouvernement »), d’une part,
et M. J.B. (« le requérant »), d’autre part,
ci-dessous collectivement dénommés « les parties », conformément aux articles 38 § 1 b) de la Convention européenne des Droits de l’Homme (« la Convention ») et 62 § 1 du Règlement de la Cour européenne des Droits de l’Homme (« la Cour ») ;
Le Gouvernement étant représenté par son agent, M. Jakub Wołąsiewicz, ambassadeur, du ministère des Affaires étrangères, et le requérant par Mes Z. C. et W. H., avocats à Cracovie et Varsovie respectivement.
I. PRÉAMBULE
Vu
a) l’arrêt rendu le 22 juin 2004 par la Grande Chambre de la Cour en l’espèce (« l’arrêt au principal »), dans lequel la Cour :
– a constaté la violation d’un droit patrimonial protégé par l’article 1 du Protocole no 1 à la Convention ;
– a conclu que la violation résultait d’un problème structurel lié au dysfonctionnement de la législation et de la pratique internes occasionné par l’absence d’un mécanisme effectif visant à mettre en œuvre le « droit à être crédité » (prawo zaliczania) des demandeurs concernés par des biens abandonnés au-delà du Boug (point 3 du dispositif de l’arrêt au principal), et qu’en conséquence le requérant en l’espèce, M. B., mais aussi une catégorie entière de particuliers s’étaient vu, ou se voyaient toujours, privés de leur droit au respect de leurs biens tel que garanti par l’article 1 du Protocole no 1 ;
– a dit que l’Etat défendeur devait garantir, par des mesures légales et des pratiques administratives appropriées, la mise en œuvre du droit patrimonial en question pour les autres demandeurs concernés par des biens abandonnés au-delà du Boug, ou fournir à ceux-ci en lieu et place un redressement équivalent, conformément aux principes de la protection des droits patrimoniaux énoncés à l’article 1 du Protocole no 1 ;
– concernant l’indemnité à octroyer au requérant à titre de satisfaction équitable,
a décidé, quant à tout dommage matériel ou moral résultant de la violation constatée en l’espèce, que la question de l’application de l’article 41 ne se trouvait pas en état et l’a réservée en entier, et
a alloué au requérant la somme de 12 000 euros (EUR) pour les frais et dépens exposés par lui jusque-là dans la procédure devant la Cour ;
– s’est mise ensuite à la disposition des parties en vue de parvenir à un règlement amiable de l’affaire, conformément à l’article 38 § 1 b) de la Convention ;
b) l’arrêt rendu le 15 décembre 2004 par la Cour constitutionnelle polonaise (no K2/04) dans lequel celle-ci a jugé inconstitutionnelles les dispositions de la loi de décembre 2003 (paragraphes 114-120 de l’arrêt au principal) qui imposaient des restrictions quantitatives au « droit à être crédité » (fixé à 15 % de la valeur initiale sans pouvoir dépasser un plafond de 50 000 zlotys polonais (PLN)), et qui excluait du régime d’indemnisation toute personne ayant auparavant perçu une quelconque réparation pour des biens abandonnés au-delà du Boug ;
c) la loi du 8 juillet 2005 sur la mise en œuvre du droit à être indemnisé pour des biens abandonnés au-delà des frontières actuelles de l’Etat polonais (Ustawa o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami państwa polskiego – « la loi de juillet 2005 »), adoptée pour prendre en compte les conclusions arrêtées respectivement par la Cour dans l’arrêt au principal et la Cour constitutionnelle polonaise dans son arrêt susmentionné du 15 décembre 2004 ;
les parties, avec l’assistance du greffe de la Cour, sont parvenues à un accord sur les termes d’un règlement amiable tels qu’exposés ci-après :
II. CONSIDÉRATIONS GÉNÉRALES
1. Les termes du règlement ci-dessous reposent sur les prémisses suivantes :
– le tort et l’injustice découlant de la législation polonaise relative aux biens abandonnés au-delà du Boug ne sont pas le fait de l’Etat polonais ;
– la responsabilité de celui-ci au regard de la Convention se limite à la mise en œuvre de la législation applicable pendant la période relevant de la compétence de la Cour, qui a débuté le 10 octobre 1994 ;
– sont pris en compte non seulement les intérêts du requérant en l’espèce, M. B., et le préjudice subi par lui en conséquence de la violation de son droit patrimonial constatée par la Cour, mais également ceux des demandeurs dans des affaires similaires dont la Cour est déjà ou pourrait être saisie, ainsi que le préjudice subi par chacun d’entre eux ;
– en exécution de l’arrêt au principal, l’Etat polonais a l’obligation au titre de l’article 46 de la Convention de prendre non seulement des mesures de réparation individuelles à l’égard de M. B.i mais également des mesures générales concernant les autres demandeurs dans des affaires relatives à des biens abandonnés au-delà du Boug (point 4 du dispositif de l’arrêt au principal).
2. Etant donné que la valeur réelle des biens auxquels se rattache le droit dont le requérant est titulaire en vertu de la législation sur les biens abandonnés au-delà du Boug (« droit au titre de biens abandonnés au-delà du Boug ») est en litige entre les parties, celles-ci conviennent d’une valeur transactionnelle aux fins exclusives du présent règlement amiable. Aucune des parties n’est liée par cette évaluation quant à toute procédure qui pourrait être engagée ultérieurement au niveau national ou international concernant les biens en question.
3. Aux fins du présent règlement amiable, les parties conviennent que la valeur du droit dont le requérant est titulaire en vertu de la législation sur les biens abandonnés au-delà du Boug est définie suivant les modalités prévues dans la loi de juillet 2005, en particulier le plafond légal maximum de 20 % fixé à l’article 13 § 2 de celle-ci.
4. Le présent règlement amiable ne met pas obstacle à ce que le requérant demande et obtienne à titre d’indemnisation un montant dépassant le plafond de 20 % actuellement fixé par la loi de 2005 dans le cas où le droit polonais viendrait à le permettre à l’avenir.
III. MESURES INDIVIDUELLES
5. Le Gouvernement versera au requérant, sur le compte bancaire qu’indiquera celui-ci, une somme globale de 237 000 PLN (deux cent trente-sept mille zlotys polonais) dans un délai de 15 (quinze) jours à compter de la date du prononcé de l’arrêt de la Cour rayant l’affaire de son rôle conformément à l’article 62 § 3 de son Règlement. La fraction de ce montant allouée pour frais et dépens sera augmentée de la taxe sur la valeur ajoutée éventuellement due, le reste de la somme étant exempt de toute taxe ou impôt.
6. Le montant global indiqué ci-dessus se décompose comme suit :
a) une somme de 213 000 PLN (deux cent treize mille) zlotys polonais comprenant
i. 20 % de la valeur transactionnelle convenue des biens du requérant abandonnés au-delà du Boug, définie conformément aux modalités exposées dans la loi de juillet 2005 ; la somme correspondante sera versée sans que le requérant ait à suivre la procédure ordinaire prévue par la loi de juillet 2005 et nonobstant le fait que ses ascendants ont déjà perçu une indemnisation partielle correspondant à 2 % de la valeur des biens initiaux ; et
ii. une indemnité pour tout préjudice éventuellement subi par le requérant en conséquence de la violation de son droit patrimonial garanti par l’article 1 du Protocole no 1 à la Convention, couvrant à la fois
– le dommage moral résultant des sentiments d’incertitude et de frustration éprouvés par le requérant du fait que les autorités polonaises l’ont longuement empêché d’exercer son « droit à être crédité » au cours de la période relevant de la compétence temporelle de la Cour et
– le dommage matériel présumé mais non chiffré ;
b) 24 000 PLN (vingt-quatre mille zlotys polonais) pour les frais et dépens exposés par le requérant en plus de ceux déjà couverts par l’indemnité accordée dans l’arrêt au principal.
7. Dans le cas où la somme ci-dessus n’aurait pas été versée dans le délai de quinze jours prévu au paragraphe 5, le Gouvernement s’engage à payer sur cette somme, jusqu’au règlement, un intérêt simple d’un montant égal au taux d’intérêt de la facilité de prêt marginal de la Banque centrale européenne pendant la période de défaillance majoré de trois points de pourcentage.
8. Le requérant accepte que le versement ci-dessus, une fois reçu par lui,
a) vaudra règlement définitif et intégral de toutes ses demandes relevant de la requête no 31443/96 devant la Cour, et
b) entraînera extinction du droit dont il est titulaire en vertu de la législation sur les biens abandonnés au-delà du Boug, tel qu’il est consacré par la loi de juillet 2005.
9. En conséquence, le requérant
a) s’engage à ne pas demander de dommages-intérêts à l’Etat défendeur en réparation de tout dommage matériel et/ou moral découlant des faits jugés par la Cour constitutifs d’une violation de l’article 1 du Protocole no 1 à la Convention en l’espèce ;
b) renonce à élever à l’avenir quelque prétention que ce soit à l’encontre des autorités polonaises devant les tribunaux civils polonais, y compris sur le fondement des dispositions du code civil concernant le droit de la responsabilité civile (articles 417 et suiv.), ainsi que quelque prétention que ce soit pouvant être soumise relativement à ces faits à la Cour ou à un autre organe international.
10. Le présent règlement amiable ne vaut en aucun cas reconnaissance par le requérant de la légitimité du plafond légal de 20 % fixé par la loi de juillet 2005 ou de sa compatibilité avec la Constitution polonaise ou la Convention.
IV. MESURES GÉNÉRALES
11. Le Gouvernement formule la déclaration suivante, qui fait partie intégrante du présent règlement, quant aux mesures générales devant être prises conformément à l’arrêt principal de la Cour.
DÉCLARATION DU GOUVERNEMENT
DE LA RÉPUBLIQUE DE POLOGNE
Eu égard aux obligations qui lui incombent en vertu de l’article 46 de la Convention dans le cadre de l’exécution de l’arrêt au principal de la Cour dans l’affaire Broniowski c. Pologne (requête no 31443/96), en particulier à celles concernant les mesures générales à adopter en vue de garantir la mise en œuvre du « droit à être crédité » non seulement du requérant en l’espèce mais aussi des autres demandeurs concernés par des biens abandonnés au-delà du Boug, le Gouvernement de la République de Pologne
DÉCLARE
a) s’engager à mettre en œuvre dans les meilleurs délais toutes les mesures nécessaires quant au droit et à la pratique internes, conformément aux indications que la Cour a données au point 4 du dispositif de l’arrêt au principal et, à cette fin, à redoubler d’efforts pour rendre effective la législation sur les biens abandonnés au-delà du Boug et pour améliorer dans la pratique le fonctionnement du mécanisme d’indemnisation des demandeurs concernés par des biens abandonnés au-delà du Boug, notamment de la procédure de vente aux enchères et des versements du Fonds d’indemnisation (Fundusz Rekompensacyjny) instauré par la loi de juillet 2005 ;
b) s’obliger, en ce qui concerne la procédure de vente aux enchères, à veiller à ce que les organismes d’Etat compétents n’entravent pas la mise en œuvre du « droit à être crédité » des demandeurs concernés par des biens abandonnés au-delà du Boug ;
c) reconnaître son obligation, outre d’adopter des mesures générales en vue de lever les obstacles à la mise en œuvre du « droit à être crédité », de mettre à la disposition des autres demandeurs concernés par des biens abandonnés au-delà du Boug une forme de réparation pour tout dommage matériel ou moral subi par eux du fait du fonctionnement défectueux dans leur cas du régime législatif applicable aux biens abandonnés au-delà du Boug ; à cet égard,
– il relève, quant au dommage matériel, qu’il n’est pas contesté qu’une action civile engagée en vertu de l’article 417 ou, éventuellement, de l’article 4171 du code civil constitue un recours permettant une telle réparation ;
– il souligne, quant au dommage moral, tenant en particulier aux sentiments d’incertitude et de frustration, que cette obligation a été prise en compte par l’intégration dans la loi de juillet 2005 de modalités de mise en œuvre du « droit à être crédité » plus favorables que celles qui existaient dans la législation antérieure, ces modalités plus favorables étant, premièrement, la possibilité d’obtenir une réparation pécuniaire (świadczenia pieniężnego) au lieu d’avoir à participer à la procédure plus lourde de vente aux enchères et, deuxièmement, la hausse du plafond légal de l’indemnisation de 15 à 20 % ; et
– il s’engage de surcroît à ne pas contester devant les juridictions nationales que l’article 448 combiné avec l’article 23 du code civil est propre à fournir une base légale pour la présentation d’une demande pour dommage moral.
Pour le Gouvernement Pour le requérant
Jakub W. J. B. Z. C.
[signature]
W. H.
[signatures]
Fait en trois exemplaires originaux, en présence, pour le greffe de la Cour européenne des Droits de l’Homme, de
Paul Mahoney Renata Degener
[signature] [signature]
Fait à Varsovie, le 6 septembre 2005 »
II. APPRÉCIATION DE LA COUR
A. Considérations générales
32. La Cour a compétence pour rayer une affaire du rôle en cas de règlement amiable, en vertu de l’article 39 de la Convention, ainsi libellé :
« En cas de règlement amiable, la Cour raye l’affaire du rôle par une décision qui se limite à un bref exposé des faits et de la solution adoptée. »
L’exercice de cette compétence est toutefois subordonné aux conditions énoncées aux articles 37 § 1 et 38 § 1 b) de la Convention, qui régissent respectivement la radiation des requêtes du rôle et le constat de règlements amiables. Les passages pertinents de ces dispositions se lisent ainsi :
Article 37
(Radiation)
« 1. A tout moment de la procédure, la Cour peut décider de rayer une requête du rôle lorsque les circonstances permettent de conclure
(...)
b) que le litige a été résolu ; (...)
(...).
Toutefois, la Cour poursuit l’examen de la requête si le respect des droits de l’homme garantis par la Convention et ses Protocoles l’exige. »
Article 38
(Examen contradictoire de l’affaire et procédure de règlement amiable)
« 1. Si la Cour déclare une requête recevable, elle
(...)
b) se met à la disposition des intéressés en vue de parvenir à un règlement amiable de l’affaire s’inspirant du respect des droits de l’homme tels que les reconnaissent la Convention et ses Protocoles. »
33. Il s’ensuit que la Cour peut rayer une affaire du rôle lorsqu’elle s’est assurée que le règlement auquel sont parvenues les parties s’inspire « du respect des droits de l’homme tels que les reconnaissent la Convention et ses Protocoles ». Cette exigence est énoncée à l’article 62 § 3 du Règlement de la Cour, aux termes duquel :
« Si la chambre apprend par le greffier que les parties acceptent un règlement amiable, et après s’être assurée que ledit règlement s’inspire du respect des droits de l’homme tels que les reconnaissent la Convention et ses Protocoles, elle raye l’affaire du rôle conformément à l’article 43 § 3 du présent Règlement. »
L’article 43 § 3 du Règlement précise que « [l]a décision de rayer du rôle une requête déclarée recevable » – comme c’est le cas en l’espèce – « revêt la forme d’un arrêt ».
B. Implications d’une « procédure d’arrêt pilote »
34. En l’espèce, les parties sont parvenues à un règlement amiable après que la Cour eut rendu un arrêt sur le fond de la cause ; elle y a conclu que la violation du droit du requérant tel que le garantit la Convention tirait son origine d’un problème à grande échelle et à caractère systémique qui touchait un grand nombre de personnes (Broniowski, arrêt précité, § 189). A ce propos, la Cour a dit que « l’Etat défendeur [devait] garantir, par des mesures légales et des pratiques administratives appropriées, la mise en œuvre du droit patrimonial en question pour les autres demandeurs concernés par des biens abandonnés au-delà du Boug, ou fournir [aux intéressés] en lieu et place un redressement équivalent, conformément aux principes de la protection des droits patrimoniaux énoncés à l’article 1 du Protocole no 1 » (point 4 du dispositif de l’arrêt au principal).
La Cour a donc dit clairement que des mesures générales au niveau national s’imposaient dans le cadre de l’exécution de l’arrêt, mesures qui devaient prendre en considération les nombreuses personnes touchées et être de nature à remédier à la défaillance structurelle dont découlait le constat de violation formulé par la Cour. Elle a aussi relevé que ces mesures devaient comprendre un mécanisme offrant aux personnes lésées une réparation pour la violation de la Convention établie. Elle a précisé qu’une fois un tel défaut identifié, il incombait aux autorités nationales, sous le contrôle du Comité des Ministres, de prendre, rétroactivement s’il le fallait, les mesures de redressement nécessaires conformément au principe de subsidiarité de la Convention (ibidem, § 193).
Cette approche juridictionnelle adoptée par la Cour pour traiter les problèmes systémiques ou structurels apparaissant dans l’ordre juridique national est désignée par l’expression « procédure d’arrêt pilote » (voir, par exemple, le mémorandum indiquant la position de la Cour sur les propositions de réforme de la Convention européenne des Droits de l’Homme et autres mesures figurant dans le rapport du Comité directeur pour les Droits de l’Homme du 4 avril 2003 (CDDH(2003)006 Final), adopté à l’unanimité par la Cour à sa 43e session administrative le 12 septembre 2003, paragraphes 43-46, ainsi que la réponse de la Cour au rapport d’activités intérimaire du CDDH, préparée à l’issue de sa 46e session administrative plénière tenue le 2 février 2004, paragraphe 37).
35. C’est dans le souci de faciliter la suppression rapide et effective d’un dysfonctionnement constaté dans le système national – polonais – de protection d’un droit patrimonial que la Cour a désigné l’arrêt au principal comme « arrêt pilote ». L’un des facteurs pertinents auxquels elle a eu égard fut la menace croissante pour le système de la Convention et pour sa capacité à elle de traiter le volume sans cesse croissant de requêtes résultant d’un grand nombre d’affaires répétitives qui découlaient, entre autres, du même problème structurel ou systémique (ibidem). D’ailleurs, la procédure de l’arrêt pilote a avant tout pour vocation d’aider les Etats contractants à remplir le rôle qui est le leur dans le système de la Convention en résolvant ce genre de problèmes au niveau national, en sorte qu’ils reconnaissent par là même aux personnes concernées les droits et libertés définis dans la Convention, comme le veut l’article 1, en leur offrant un redressement plus rapide tout en allégeant la charge de la Cour qui, sinon, aurait à connaître de quantités de requêtes semblables en substance. Il y a lieu de rappeler que dans l’arrêt pilote qu’elle a rendu sur la requête de M. B., après avoir constaté une violation, la Cour a ajourné son examen des requêtes résultant de la même cause générale « dans l’attente de la mise en œuvre des mesures générales pertinentes » (ibidem, § 198).
36. Dans l’hypothèse d’un règlement amiable conclu après le prononcé d’un arrêt pilote sur le fond d’une affaire, la notion de « respect des droits de l’homme tels que les reconnaissent la Convention et ses Protocoles » s’étend nécessairement au-delà des seuls intérêts du requérant dont il s’agit et commande à la Cour d’examiner la cause aussi sous l’angle des « mesures générales pertinentes ».
On ne saurait exclure qu’avant même que l’Etat défendeur n’adopte une mesure générale, ou une mesure générale adéquate, en exécution d’un arrêt pilote sur le fond (article 46 de la Convention), la Cour soit amenée à rendre un arrêt rayant la requête du rôle sur la base d’un règlement amiable (articles 37 § 1 b) et 39) ou à octroyer une satisfaction équitable au requérant (article 41). Néanmoins, compte tenu du caractère systémique ou structurel de la défaillance qui se trouve à l’origine du constat de violation dans un arrêt pilote, il est évidemment souhaitable pour le bon fonctionnement du mécanisme de la Convention que redressement individuel et redressement général aillent de pair. Il est du pouvoir de l’Etat défendeur de prendre parallèlement les mesures à caractère général et les mesures à caractère individuel nécessaires et de procéder à un règlement amiable avec le requérant sur la base d’un accord intégrant ces deux catégories de mesures, ce qui renforce par là même le caractère subsidiaire du mécanisme de protection des droits de l’homme instauré par la Convention et facilite pour la Cour et le Comité des Ministres l’accomplissement des tâches que leur confient respectivement l’article 41 et l’article 46 de la Convention. Inversement, tout manquement d’un Etat défendeur à agir ainsi met nécessairement le système de la Convention à plus rude épreuve et sape son caractère subsidiaire.
37. Dans ces conditions, pour savoir si elle peut rayer la présente requête de son rôle en application des articles 39 et 37 § 1 b) de la Convention au motif que le litige a trouvé une solution et que le respect des droits de l’homme tels que les reconnaissent la Convention et ses Protocoles ne requiert pas qu’elle poursuive son examen, il convient que la Cour envisage non seulement la situation individuelle du requérant mais également les mesures censées résoudre la défaillance générale sous-jacente de l’ordre juridique polonais que, dans son arrêt au principal, elle tient pour la source de la violation constatée.
C. Termes du règlement amiable auquel les parties ont abouti
38. A ce propos, la Cour note que le règlement amiable conclu entre M. B. et le gouvernement polonais aborde les aspects généraux aussi bien qu’individuels du constat d’une violation du droit patrimonial garanti par l’article 1 du Protocole no 1 auquel la Cour est parvenue dans son arrêt au principal. La première clause de l’accord énonce expressément que les termes du règlement reposent sur la prémisse que « sont pris en compte non seulement les intérêts du requérant en l’espèce (...) et le préjudice subi par lui en conséquence de la violation de son droit patrimonial constatée par la Cour, mais également ceux des demandeurs dans des affaires similaires dont la Cour est déjà ou pourrait être saisie, ainsi que le préjudice subi par chacun d’entre eux », et le fait qu’« en exécution de l’arrêt au principal, l’Etat polonais a l’obligation au titre de l’article 46 de la Convention de prendre non seulement des mesures de réparation individuelles à l’égard de M. B. mais également des mesures générales concernant les autres demandeurs dans des affaires relatives à des biens abandonnés au-delà du Boug » (paragraphe 31 ci-dessus). Aux fins de leur règlement amiable, les parties ont donc reconnu les implications de l’arrêt au principal en tant qu’arrêt pilote.
1. Mesures générales
39. Avant le règlement, le gouvernement défendeur a promulgué une législation modificative, la loi de juillet 2005 (paragraphes 18-20 ci-dessus), qui, comme le précise le préambule à l’accord, a été « adoptée pour prendre en compte les conclusions arrêtées respectivement par la Cour dans l’arrêt au principal et la Cour constitutionnelle (...) dans son arrêt (...) du 15 décembre 2004 » (paragraphes 10-11, 14-17 et 31 ci-dessus).
Dans son arrêt au principal, la Cour a jugé que l’obstacle injustifié mis à l’exercice par le requérant de son droit « au respect de ses biens » garanti par l’article 1 du Protocole no 1 résultait de la conduite de l’Etat ; en effet « les autorités [polonaises], en imposant des limitations successives à l’exercice du « droit du requérant à être crédité » et en ayant recours à des pratiques qui en ont fait un droit inexécutoire et inutilisable sur le plan concret, l’ont rendu illusoire et ont détruit son essence même » (Broniowski, arrêt précité, § 185). La Cour a aussi observé, relativement à l’extinction juridique ultime du « droit du requérant à être crédité » en vertu de la loi de décembre 2003 (ibidem, § 186), qu’il n’y avait « aucune raison impérative pour qu’un montant aussi insignifiant [à savoir 2 % de l’indemnisation déjà perçue par la famille du requérant] prive en soi l’intéressé de la possibilité d’obtenir au moins une part de la valeur de ce à quoi il [pouvait] prétendre, dans des conditions d’égalité avec les autres demandeurs concernés par des biens situés au-delà du Boug » (ibidem, § 185 in fine). La loi de juillet 2005 combinée avec les engagements que le Gouvernement a pris dans la déclaration qu’il formule dans le cadre du règlement amiable ont évidemment pour vocation de lever ces obstacles pratiques et juridiques à l’exercice du « droit à être crédité » des demandeurs concernés par des biens au-delà du Boug. De même, la loi de juillet 2005 tend à supprimer les aspects restrictifs de la loi de décembre 2003 que la Cour constitutionnelle a spécifiquement condamnés dans les motifs de son arrêt de décembre 2004, à savoir le plafond maximum fixé à 50 000 zlotys polonais (PLN) d’indemnisation et l’exclusion de tout autre « droit à être crédité » pour tous les demandeurs concernés par des biens au-delà du Boug, tel le requérant, qui avaient déjà perçu une indemnisation, sous quelque forme et de quelque montant que ce fût (paragraphes 10-20 ci-dessus).
La Cour observe que, dans ce dernier arrêt, la Cour constitutionnelle, dans l’exercice de la fonction qui est la sienne – interpréter et appliquer la Constitution polonaise – a joué un rôle important en ce qu’elle a fixé pour le législateur et le pouvoir exécutif polonais les normes devant régir le respect des droits de l’homme (Broniowski, arrêt précité, §§ 77-86 ; et paragraphes 14-17 ci-dessus), et instauré ainsi au sein de l’ordre juridique interne de meilleures conditions permettant de garantir « les droits et libertés définis dans (...) [la] Convention », conformément au principe de subsidiarité découlant de l’article 1 de la Convention.
40. Quant à la déclaration que le Gouvernement a faite dans le règlement amiable en ce qui concerne les mesures générales, la Cour note que sa teneur se rapporte à la fois à la manière dont devra opérer à l’avenir le dispositif législatif sur les biens abandonnés au-delà du Boug et l’octroi d’une réparation pour tout dommage matériel ou moral subi par le passé par les demandeurs concernés par des biens abandonnés au-delà du Boug à cause du fonctionnement alors défectueux de ce dispositif législatif.
41. Le Gouvernement a fait en particulier état de recours de droit civil spécifiques permettant aux autres demandeurs concernés par des biens abandonnés au-delà du Boug de demander devant les juridictions polonaises à être indemnisés de tout dommage matériel et/ou moral subi par eux à cause de la situation structurelle que l’arrêt au principal a jugée contraire à l’article 1 du Protocole no 1, et donc de demander réparation comme cela leur serait loisible en vertu de l’article 41 de la Convention si la Cour était appelée à connaître de leur cause individuellement.
L’existence d’une voie de droit civile pour le dommage matériel causé par l’action ou l’omission de l’Etat semble clairement établie à la lumière de la jurisprudence des tribunaux polonais, en particulier de la Cour suprême (paragraphes 22-28 ci-dessus).
Par contre, la position du droit polonais pour ce qui est du recouvrement d’une indemnisation auprès des autorités publiques pour préjudice moral apparaît moins nettement (paragraphes 29-30 ci-dessus). Dans sa déclaration figurant dans le règlement amiable, le gouvernement défendeur donne à entendre qu’une réparation en nature pour le préjudice moral subi par le passé par les demandeurs concernés par des biens au-delà du Boug, en particulier les sentiments de frustration et d’incertitude qu’ils ont éprouvés, existe d’ores et déjà du fait que la loi de juillet 2005 prévoit des modalités plus favorables de mise en œuvre du « droit à être crédité ». Quoi qu’il en soit, le Gouvernement s’est par ailleurs engagé à ne pas contester que l’article 448 combiné avec l’article 23 du code civil est propre à fournir une base légale pour la présentation d’une demande pour dommage moral dans l’hypothèse où tel ou tel demandeur concerné par des biens abandonnés au-delà du Boug souhaiterait en présenter une devant les tribunaux polonais.
42. Dans la législation modificative qu’il a promulguée et dans sa déclaration incluse dans le règlement amiable, le gouvernement défendeur témoigne, selon la Cour, de la volonté tangible de prendre des mesures destinées à remédier aux défaillances structurelles constatées par elle dans son arrêt au principal et par la Cour constitutionnelle polonaise dans son arrêt de décembre 2004. Si, en vertu de l’article 46 de la Convention, c’est au Comité des Ministres qu’il appartient d’évaluer ces mesures générales et leur mise en œuvre pour ce qui est de la surveillance de l’exécution de l’arrêt au principal de la Cour (voir aussi le paragraphe 43 § 3 du Règlement de celle-ci), lorsqu’elle s’acquitte de la tâche qui lui revient de décider s’il y a lieu ou non de rayer l’affaire du rôle en application des articles 37 § 1 b) et 39 à la suite d’un règlement amiable entre les parties, la Cour ne peut que voir dans l’action de redressement d’ores et déjà entreprise ou promise par le gouvernement défendeur un facteur positif pour ce qui est du « respect des droits de l’homme tel que les reconnaissent la Convention et ses Protocoles » (paragraphe 37 ci-dessus).
2. Mesures individuelles
43. Quant à la réparation accordée à M. B., le requérant en l’espèce, la Cour note que le versement qui doit être effectué à l’intéressé conformément à l’accord lui assure la satisfaction accélérée de son « droit à être crédité » en vertu du régime législatif applicable aux biens abandonnés au-delà du Boug tel qu’il se présente depuis l’adoption de la loi de juillet 2005, ainsi que l’indemnisation de tout dommage matériel et moral subi par lui. L’intéressé conserve en outre la faculté de demander et d’obtenir à titre d’indemnisation un montant qui s’ajouterait au plafond de 20 % actuellement fixé par la loi de juillet 2005 dans le cas où le droit polonais viendrait à le permettre à l’avenir ; et rien n’empêche de contester par la suite ce plafond de 20 % devant la Cour constitutionnelle polonaise ou, en dernier lieu, devant la Cour (voir les clauses 6 et 10 de l’accord au paragraphe 31 ci-dessus).
D. Conclusion
44. Vu ce qui précède, la Cour estime que le règlement conclu en l’espèce s’inspire du respect des droits de l’homme tels que les reconnaissent la Convention et ses Protocoles (articles 37 § 1 in fine de la Convention et 62 § 3 du Règlement).
En conséquence, il y a lieu de rayer l’affaire du rôle.
PAR CES MOTIFS, LA COUR, À L’UNANIMITÉ,
1. Prend acte des termes de l’accord de règlement amiable et des modalités prévues pour assurer le respect des engagements qui y sont énoncées (article 43 § 3 du Règlement de la Cour) ;
2. Décide de rayer l’affaire du rôle.
Fait en français et en anglais, puis communiqué par écrit le 28 septembre 2005, en application de l’article 77 §§ 2 et 3 du Règlement.
Luzius Wildhaber
Président
Paul Mahoney
Greffier
1. Traduction française effectuée par le greffe de la Cour à partir de la traduction anglaise des passages de l’arrêt du 15 décembre 2004, qui se fonde sur un document disponible sur le site web de la Cour constitutionnelle, tel que le greffe l’a révisé pour en assurer la conformité avec la terminologie utilisée dans l’arrêt au principal.



TESTO TRADOTTO

Conclusione Radiazione dal ruolo (ordinamento amichevole)
GRANDE CAMERA
CAUSA BRONIOWSKI C. POLONIA
( Richiesta no 31443/96)
SENTENZA
(Ordinamento amichevole)
STRASBURGO
28 settembre 2005
Questa sentenza è definitiva. Può subire dei ritocchi di forma.


Nella causa Broniowski c. Polonia,
La Corte europea dei Diritti dell'uomo, riunendosi in una Grande Camera composta da:
SIGG. L. Wildhaber, presidente,
J. - P. Costa, G. Ress, Sir Nicolas Bratza, la Sig.ra E. Palm, il
Sig. L. Caflisch, la Sig.ra V. Strážnická,
Sigg. V. Butkevych, B.M. Zupančič, J. Hedigan, il Sig. Pellonpää, la Sig.ra H.S. Grava,
Sigg. A.B. Baka, R. Maruste, il Sig. Ugrekhelidze, S. Pavlovschi, L. Garlicki, giudici,
e di M. Allegati Mahoney, cancelliere,
Dopo avere deliberato in camera del consiglio il 19 settembre 2005,
Rende la sentenza che ha, adottata a questa data,:
PROCEDIMENTO
1. All'origine della causa si trova una richiesta (no 31443/96) diretta contro la Repubblica della Polonia e in cui un cittadino di questo Stato, il Sig. J. B. ("il richiedente"), aveva investito la Commissione europea dei Diritti dell'uomo ("la Commissione") il 12 marzo 1996 in virtù del vecchio articolo 25 della Convenzione di salvaguardia dei Diritti dell'uomo e delle Libertà fondamentali ("la Convenzione").
2. Il richiedente che è stato ammesso a favore dell'assistenza giudiziale, è stato rappresentato dal Sig. Z. C., avvocato a Cracovia, ed il Sig. W. H., avvocato a Varsavia. Il governo polacco ("il Governo") é stato rappresentato dal suo agente, il Sig. J. Wołąsiewicz, del ministero delle Cause estere.
3. In una sentenza resa il 22 giugno 2004 ("la sentenza al principale"), la Corte, Grande Camera, ha constatato la violazione dell'articolo 1 del Protocollo no 1 alla Convenzione. Ha concluso che questa violazione risultava da un problema strutturale legato alla disfunzione della legislazione e della pratica interne provocate dalla mancanza di un meccanismo effettivo che mirava a mettere in opera il "diritto ad essere accreditati" dei richiedenti riguardati dei beni abbandonati al di là del Boug (punto 3 del dispositivo della sentenza al principale), in conseguenza del quale non solo non solo il richiedente nello specifico ma anche una categoria intera di individui si sono visti o si vedono ancora privare del loro diritto al rispetto dei loro beni (Broniowski c. Polonia [GC], no 31443/96, CEDH 2004-V, § 189).
A questo riguardo, la Corte ha detto che lo stato convenuto doveva garantire, tramite misure legali e pratiche amministrative adeguate, il collocamento in opera del diritto patrimoniale in questione per gli altri richiedenti riguardati dai beni abbandonati al di là del Boug, o fornire agli interessati in luogo e in collocamento una correzione equivalente, conformemente ai principi della protezione dei diritti patrimoniali enunciato all'articolo 1 del Protocollo no 1 (punto 4 del dispositivo della sentenza al principale).
Concernente l'indennità da concedere al richiedente per ogni danno materiale o giuridico risultante dalla violazione constatata nello specifico, la Corte ha detto che la domanda dell'applicazione dell'articolo 41 della Convenzione non si trovava in stato e l'ha riservata per intero, e ha invitato il Governo ed il richiedente a sottoporle per iscritto, nei sei mesi a contare dalla data di comunicazione della sentenza al principale, le loro osservazioni scritte sulla domanda ed a darle cognizione di ogni accordo al quale sarebbero potuti giungere (punto 5 del dispositivo della sentenza al principale). Più precisamente, in quanto all'articolo 41, la Corte ha stimato che questa domanda doveva essere regolata non solo avuto riguardo ad ogni accordo al quale le parti sarebbero potuti arrivare ma anche alla luce di ogni misura a carattere individuale o generale che il governo convenuto avrebbe potuto prendere in esecuzione della sentenza al principale. Nell'attesa del collocamento in opera delle misure generali pertinenti, la Corte ha rinviato il suo esame delle richieste che risultano dalla stessa causa generale (Broniowski, sentenza precitata, § 198).
Infine, la Corte ha assegnato al richiedente la somma di 12 000 euro (EUR) per gli oneri e spese esposti da lui fino a quel momento nel procedimento dinnanzi a lei.
4. Nel termine suddetto di sei mesi, le parti hanno presentato le loro osservazioni sulla domanda dell'indennità da concedere nello specifico a titolo di soddisfazione equa in virtù dell'articolo 41. Il Governo ha presentato le sue osservazioni il 31 gennaio 2005. Quelle del richiedente sono state ricevute alla cancelleria il 14 febbraio 2005.
5. Il 7 marzo 2005, dopo che ciascuna delle parti ebbe preso cognizione dell'esposto dell'altro, il Governo ha chiesto l'assistenza del cancelliere per i negoziati tra le parti che tendevano ad un ordinamento amichevole della causa. Ha sottoposto una proposta scritta in vista di tale ordinamento nella stessa occasione.
6. Conformemente alle istruzioni del presidente della Grande Camera, i rappresentanti della cancelleria hanno tenuto delle riunioni con le parti il 23 e 24 giugno 2005 a Varsavia. A questa ultima data, le parti, avuto in particolare riguardo all'evoluzione dei lavori del Parlamento polacco su una nuova legislazione concernente i beni abbandonati al di là del Boug, hanno deciso che c'era luogo di rinviare i negoziati in vista di un ordinamento amichevole fino all'adozione di questa legislazione che sarebbe dovuta intervenire a breve termine (paragrafi 12 e 13 sotto).
7. Il 26 luglio 2005, il Governo ha informato la Corte che la nuova legislazione sui beni abbandonati al di là del Boug era stata adottata dal Parlamento l’ 8 luglio 2005 (vedere anche sotto il paragrafo 13). Ha chiesto al cancelliere di riprendere i negoziati in vista di un ordinamento amichevole.
8. Al termine di una seconda sessione di negoziati che si è svolta il 5 e 6 settembre 2005 a Varsavia, le parti hanno firmato un accordo di ordinamento amichevole di cui il testo è riprodotto nella parte "In diritto" della presente sentenza (paragrafo 31 sotto).
IN FATTO
9. Il richiedente, il Sig. J. B., è nato nel 1944 e ha risieduto a Wieliczka (Polonia).
I. FATTI SOPRAGGIUNTI DOPO LA DECISIONE DELLA SENTENZA AL PRINCIPALE
10. Il 15 dicembre 2004, in seguito ad una domanda deposta il 30 gennaio 2004 da un gruppo di deputati che contestano la costituzionalità di certe disposizioni della legge del 12 dicembre 2003 sul compenso del valore dei beni abbandonati al di là delle frontiere reali dello stato polacco col prezzo di acquisto o il diritto di uso continuo di beni dello stato (Ustawa oh zaliczaniu na poczet ceny sprzedaży albo opłat z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa wartości nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Państwa Polskiego-"la legge del dicembre 2003") (vedere anche la sentenza Broniowski precitata §§ 37-38 e 120) la Corte costituzionale (Trybunał Konstytucyjny) dichiarò incostituzionale, tra altri, le disposizioni che enunciavano delle restrizioni quantitative al "diritto ad essere accreditato", ossia l'articolo 3 § 2 che fissava il valore di questo diritto al 15% in più del valore iniziale dei beni abbandonati al di là del Boug, senza che si possa superare un massimale di 50 000 zlotys polacchi (PLN), e l'articolo 2 § 4 che escludeva dal regime di indennizzo previsto da questa legge ogni persona che, come il richiedente, aveva beneficiato almeno di una certa forma di risarcimento in virtù di leggi anteriori.
11. La sentenza della Corte costituzionale prese effetto il 27 dicembre 2004, data della sua pubblicazione al Giornale delle leggi (Dziennik Ustaw) salvo per ciò che riguardava la parte relativa all'articolo 3 § 2 di cui l'alta giurisdizione pronunciava l'abrogazione a contare dal 30 aprile 2005.
12. Il 2 marzo 2005, il governo presentò al Parlamento un progetto di legge sull'ordinamento dei crediti di indennizzo per i beni abbandonati al di là delle frontiere reali dello stato polacco (projekt ustawy oh realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami państwa polskiego). In questo progetto, era proposto di fissare l'indennizzo massimo al quale avrebbero potuto pretendere i richiedenti riguardati dai beni abbandonati al di là del Boug al 15% del valore iniziale dei beni. Secondo questo progetto, il "diritto ad essere accreditato" poteva essere esercitato tramite due vie differenti, a scelta del richiedente: ossia, come prima, tramite un procedimento di asta pubblica, o tramite versamento immediato di una somma con un Fondo di indennizzo speciale.
Il progetto di legge passò in prima lettura il 15 aprile 2005 in seguito alla quale la domanda fu rinviata alla commissione parlamentare del Tesoro pubblico. Durante le discussioni che si tennero in maggio e giugno 2005, il massimale del 15% fu criticato da numerosi deputati e fu suggerito di aumentare l'indennizzo per garantire la conformità del dispositivo con la sentenza al principale resa nello specifico dalla Corte di Strasburgo.
13. L’ 8 luglio 2005, il Sejm ( prima camera del Parlamento polacco) adottò la legge sull'ordinamento dei crediti di indennizzo per i beni abbandonati al di là delle frontiere reali dello stato polacco (Ustawa oh realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami państwa polskiego-"la legge di luglio 2005"). Il massimale legale di indennizzo a titolo di beni abbandonati al di là del Boug fu fissato al 20%. La legge fu adottata dal Senat( seconda camera del Parlamento polacco) il 21 luglio 2005 e firmata dal Presidente della Polonia il 15 agosto 2005. Entrerà in vigore il 7 ottobre 2005, o trenta giorni dopo la sua pubblicazione sul Giornale delle leggi.
II. DIRITTO E PRATICA INTERNI PERTINENTI
A. La sentenza della Corte costituzionale del 15 dicembre 2004
14. La sentenza della Corte costituzionale del 15 dicembre 2004 è la seconda decisione maggiore sulle questioni concernente i beni situati al di là del Boug (vedere anche sentenza Broniowski precitata, §§ 79-87); è motivata a lungo ed esamina in modo approfondito il contesto giuridico e sociale nel quale è stata sviluppata la legislazione sui beni abbandonati al di là del Boug, dal punto di vista in particolare dei principi dello stato di diritto e della giustizia sociale (articolo 2 della Costituzione), dell'interdizione delle espropriazioni senza indennizzo equo (articolo 21), della proporzionalità (articolo 31), dell'uguaglianza dinnanzi alla legge (articolo 32) e della protezione dei diritti patrimoniali (articolo 64).
15. Per ciò riguarda la differenza di trattamento, che deriva dall'articolo 2 § 4 della legge di dicembre 2003, tra i richiedenti riguardati dai beni situati al di là del Boug (vedere anche la sentenza Broniowski precitata, §§ 115, 119 e 186) la Corte costituzionale, dichiarò in particolare:
"Il fatto di privare del "diritto ad essere accreditato" delle persone che, sul fondamento di altre leggi, hanno acquisito la proprietà, o il diritto di uso continuo, di beni che hanno un valore inferiore al valore del "diritto ad essere accreditato" enunciato dalla legge di dicembre 2003 in causa e che, ipso facto, hanno solamente un godimento parziale di questo diritto porta attentato ai principi costituzionali dell'uguaglianza nella protezione dei diritti patrimoniali (articolo 64 § 2) così come dell'uguaglianza di trattamento e della non discriminazione (articolo 32). C'è là una differenza di trattamento ingiustificato tra le persone che non hanno finora assolutamente beneficiato del loro "diritto ad essere accreditato" e quelle che ne hanno beneficiato ad un grado minimo che non era contemplato dalla legge in causa. Uguale disposizione è anche socialmente ingiusta, scalza la fiducia dei cittadini nello stato e, perciò, non si concilia con l'articolo 2 della Costituzione. »1
16. Per ciò che riguarda i massimale legale del 15% del valore iniziale e di 50 000 PLN fissati all'articolo 3 § 2 della legge di dicembre 2003 (vedere anche Broniowski, sentenza precitata, §§ 116 e 186), la Corte costituzionale dichiarò in particolare:
"Le restrizioni quantitative al "diritto ad essere accreditato" previste dalle disposizioni enumerate al punto I.5 della sentenza della Corte costituzionale sono eccessive e, perciò, non sono compatibili né coi principi della protezione dei diritti acquisiti e della fiducia dei cittadini nello stato, come derivano dal principio costituzionale dello stato di diritto, né col principio di giustizia sociale (articolo 2 della Costituzione).
In particolare, la determinazione a 50 000 zlotys polacchi come un massimale uniforme per il valore di indennizzo, per tutte le persone titolari del "diritto ad essere accreditato", provoca una disuguaglianza di trattamento tra queste persone ed si urta all'articolo 32 § 1 della Costituzione. Inoltre, questa disposizione provoca nella protezione dei diritti patrimoniali degli interessati una disuguaglianza contraria all'articolo 64 § 2 della Costituzione.
17. La Corte costituzionale trattò anche delle restrizioni autorizzate al "diritto ad essere accreditato" e della discriminazione addotta contro richiedenti riguardati dai beni situati al di là del Boug, nei seguenti termini,:
"Delle restrizioni ai diritti patrimoniali dei cittadini possono essere contemplate dalla legge per le seguente ragioni: l'interesse generale, le costrizioni finanziarie dello stato-imposte per il bene comune mirato all'articolo 1 della Costituzione -e, per ciò che riguarda le ripercussioni finanziarie della presente sentenza, la presa in conto della capacità dello stato ad assolvere le sue funzioni di base. (...)
La definizione dell'ampiezza delle restrizioni giustificate portate al "diritto ad essere accreditato" ed il collocamento in bilancia dei diritti delle persone che hanno abbandonato i loro beni al di là del Boug, da una parte, e delle capacità finanziarie dello stato e dei valori costituzionali protetti, dall’altra parte, esigono che il legislatore che si conceda ad una valutazione approfondita e ponderata. Quando precisa l'ampiezza delle restrizioni portate al "diritto ad essere accreditato", il legislatore deve prendere in particolare in conto lo scorrimento del tempo dal punto di vista delle persone che avevano abbandonato i loro beni al di là del Boug e dei loro eredi che non hanno fino qui potuto esercitare il loro diritto ad essere indennizzati sul fondamento di leggi anteriori.
L'indennizzo promesso vent' anni fa rivestiva essenzialmente la forma di un "aiuto al rialloggio dei cittadini" che doveva permettere ai cittadini polacchi di prendere una nuova partenza dopo la perdita dei beni che avevano abbandonato al di là delle nuove frontiere dello stato polacco. Perciò, conviene formulare in modo dinamico gli obblighi di indennizzo [dello stato] in funzione dello scorrimento del tempo, e di applicare con una grande prudenza gli strumenti reali di protezione dei diritti patrimoniali delle persone fisiche nelle situazioni che sono nate in contesti storici differenti e si distinguono con sensibilità differenti in quanto al rispetto di questi diritti.
Alla luce dei fatti storici, non è giustificato di affermare che le persone che avevano abbandonato i loro beni al di là del Boug rappresentano una categoria che subisce una discriminazione rispetto ad altri gruppi di cittadini che hanno perso i loro beni nel corso ed in seguito alla Seconda Guerra mondiale. Conviene ricordarsi che i proprietari di nazionalità polacca non sono stati indennizzati assolutamente per la perdita di beni, ivi compreso ii beni fondiari, derivanti da requisizioni di guerra.
I proprietari dei beni confiscati nella cornice di riforme agrarie non hanno ottenuto indennizzo equivalente al valore dei loro beni. La "pensione" equivalente, o anche molto modesta, che i proprietari polacchi di beni statalizzati in virtù della legge di 1946 sulla statalizzazione dei settori fondamentali dell'economia nazionale erano supposti ricevere non è stata versata molto frequentemente.
I proprietari di terreni situati nei limiti del comune di Varsavia come erano fissati nel 1939 che sono stati trasformati in beni comunali senza indennizzo subito dopo la Seconda Guerra mondiale non hanno a questo giorno ottenuto nessuno risarcimento. Inoltre, non è legittimo suggerire che le persone che avevano abbandonato i loro beni al di là del Boug abbiano subito una discriminazione a causa dei ritardi incorsi nel concretizzare le loro speranze in materia di indennizzo o per il fatto che questo indennizzo sia stato fatto in natura e non sotto una forma pecuniaria. Non bisogna perdere di vista che gli obblighi pecuniari che sarebbero nati e sarebbero stati confermati ed eseguiti prima dell'entrata in vigore della legge di 1950 che portava modifica del sistema monetario sarebbero stati sottoposti probabilmente al dispositivo svantaggioso di svalutazione monetaria previsto da questa legge. (...) "
B. La legge di luglio 2005
18. In virtù dell'articolo 26 della legge di luglio 2005, il "diritto ad essere accreditato", menzionato nelle leggi anteriori, deve passare per un "diritto ad indennizzo" ( prawo do rekompensat), allo sguardo delle disposizioni di questa legge.
19. L'articolo 13 definisce il diritto ad indennizzo come segue:
"1. Il diritto ad indennizzo può essere esercitato secondo una delle seguente modalità:
1) la deduzione del valore dei beni abbandonati al di là delle frontiere reali dello stato polacco:
a) del prezzo di vendita dei beni del Tesoro pubblico;
b) del prezzo di vendita del diritto di uso continuo di beni fondiari del Tesoro pubblico;
c) dei diritti di uso continuo di beni dello stato e del prezzo di vendita di ogni edificio, locale o abitazione che vi si trova; o
d) dei diritti di trasformazione del diritto di uso continuo in diritto di proprietà di beni mirati nelle disposizioni separate; o
2) un'indennità pecuniaria (świadczenie pieniężne) che sarà versata sui denari del Fondi di indennizzo (Fundusz Rekompensacyjny) mirato all'articolo 16,.
2. Il compenso al quale danno diritto dei beni abbandonati al di là delle frontiere reali dello stato polacco è plafonato al 20% del valore di questi beni. L'importo dell'indennità pecuniaria rappresenta il 20% del valore dei beni abbandonati.
3. Per fissare l'importo da dedurre e l'indennità pecuniaria mirata al capoverso 2, sopra, bisogna includere il valore [dei beni] che é già stato acquisito nella cornice di un'esecuzione parziale del diritto ad indennizzo.
4. Il compenso al quale danno diritto dei beni abbandonati al di là delle frontiere reali dello stato polacco ed il versamento dell'indennità pecuniaria si effettua su presentazione della decisione o del certificato che conferma il diritto ad indennizzo, emessi sulla base della presente legge o di altre disposizioni. "
20. In virtù dell'articolo 16, un Fondo di indennizzo deve essere instaurato per finanziare e di garantire i versamenti di indennità pecuniarie ai richiedenti riguardati dai beni situati al di là del Boug. Il Fondo deriverà le sue risorse dalla vendita di beni che appartengono alle risorse in beni agricoli del Tesoro pubblico (Zasób Własności Rolnej Skarbu Państwa) la capienza totale delle terre destinate a questo uso raggiunge i 400 000 ettari; degli interessi del denaro posto sui conti bancari dei Fondi; e, in caso di insufficienza dei redditi che provengono dalle due sorgenti precitate, di prestiti sul bilancio dello stato di un importo fissato dalla legge di bilancio pertinente.
C. I ricorsi previsti dal codice civile
1. Modifiche portate al codice civile
21. Il 1 settembre 2004, la legge del 17 giugno 2004 che portava modifica del codice civile e di altre leggi (Ustawa oh zmianie ustawy-Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw-"la legge modificativa del 2004") è entrata in vigore. Le modifiche pertinenti hanno esteso la portata della responsabilità civile del Tesoro pubblico mirata all'articolo 417 del codice civile, in particolare con l'aggiunta di un nuovo articolo 4171 e l'instaurazione della responsabilità civile dello stato per avere omesso di adottare una legislazione, cioè per "omissione legislativa" ("zaniedbanie legislacyjne").
2. Azione civile per danno materiale in virtù del diritto della responsabilità civile
a) Articoli 417 e 4171 del codice civile
22. Nella sua versione applicabile fino al 1 settembre 2004, l'articolo 417 § 1 che regolava in modo generale la responsabilità civile dello stato, si leggeva così:
"1. Il Tesoro pubblico è responsabile dei danni causati da un funzionario dello stato nell'esercizio delle sue funzioni. "
23. Dal 1 settembre 2004, l'articolo 417, nei suoi passaggi pertinenti, è formulato come segue:
"1. Il Tesoro pubblico o [, all'occorrenza,] un'entità autonoma o un'altra persona giuridica investita del potere pubblico è responsabile di ogni danno causato da un'azione o un'omissione illegale [sopraggiunta] nell'esercizio del potere pubblico. "
24. In virtù delle disposizioni transitorie dell'articolo 5 della legge modificativa del 2004, l'articolo 417, come applicabile prima del 1 settembre 2004, valeva per l'insieme degli avvenimenti e delle situazioni giuridiche che esistevano prima di questa data.
25. L'articolo 4171, nei suoi passaggi pertinenti, enuncia:
"1. Se l'adozione di una legge ha causato un danno, può essere chiesto risarcimento di [questo] una volta stabilito nel procedimento pertinente che la legge in causa è incompatibile con la Costituzione, un trattato ratificato o un'altra legge.
(...)
3. Se la non-adozione di una sentenza (orzeczenie) o di una decisione (decyzja) ha causato un danno allorcgé la legge faceva obbligo di rendere una tale sentenza o una tale decisione, può essere chiesto risarcimento [del danno] una volta stabilito nel procedimento pertinente che la non-adozione della sentenza o della decisione era contraria alla legge, a meno che delle regole speciali ne non dispongano diversamente.
4. Se la non-adozione di una legge ha causato un danno allorché una disposizione legale faceva obbligo di adottare una tale legge, il tribunale incaricato della causa dichiara che simile mancanza è contraria alla legge. "
b) La giurisprudenza pertinente della Corte suprema
26. Nelle sue sentenze del 30 giugno e 6 ottobre 2004 concernenti la questione di sapere se i richiedenti riguardati dai beni situati al di là del Boug disponevano di un'azione in risarcimento per danno materiale in virtù del diritto della responsabilità civile, la Corte suprema confermò il parere che aveva espresso nella sua prima sentenza di principio sulla questione, resa il 21 novembre 2001 (vedere anche Broniowski, sentenza precitata, paragrafi 107-108) e dichiarò che lo stato polacco era responsabile dei danni materiali causati dall'inadempimento del "diritto ad essere accreditato" in ragione della disfunzione della legislazione relativa ai beni situati al di là del Boug.
Le due sentenze furono rese dalla Corte suprema in seguito a ricorsi in cassazione introdotti dai richiedenti riguardati dai beni situati al di là del Boug le cui domande di danno-interessi per inadempimento del "diritto ad essere accreditato" erano state respinte dai tribunali in prima e seconda istanza. La Corte suprema annullò le sentenze di appello e rinviò le cause dinnanzi ai corsi di appello competenti.
27. Nella sentenza del 30 giugno 2004 ( no IV CK 491/03) resq dalla camera civile nel causa E.B. ed A.C. c. Tesoro pubblico-Governatore di Pomerania e ministro delle Finanze, la Corte suprema stimò che l'attività legislativa (działalność legislacyjna) dello stato polacco che gli vietava di liberarsi dagli obblighi che gli toccano in virtù degli Accordi delle Repubbliche, poteva essere considerata come un "reato legislativo" (delikt normatywny) che causava un danno ai richiedenti riguardati dai beni situati al di là del Boug. Stimò anche che lo stato era responsabile di questo danno in virtù dell'articolo 77 § 1 della Costituzione (Broniowski, sentenza precitata, § 75, e dell'articolo 417 del codice civile). Dichiarò in particolare questo:
"Secondo la giurisprudenza tanto della Corte costituzionale che della Corte suprema, è possibile [per un individuo] di chiedere dei danno-interessi al Tesoro pubblico per "vuoto legislativo" (bezprawie normatywne) (...) [che] consiste nella non-adozione [dallo stato] in tempo voluto dalla legislazione necessaria di un punto di vista costituzionale, il che ha per conseguenza di recare direttamente offesa ai diritti di un individuo.
(...)
Lo stato convenuto ha, da una parte, introdotto delle disposizioni che miravano a garantire un indennizzo per i beni abbandonati nei territori che appartenevano prima allo stato polacco ma, dall’altra parte, ha adottato una legislazione che escludevano o rendevano praticamente illusoria la possibilità di mettere in opera il "diritto ad essere accreditato." Pari atti del convenuto che sono arrivati ad un situazione di fatto nella quale l'esercizio del "diritto ad essere accreditato" è stato in pratica annullato, presentano le caratteristiche di una condotta illegale che può essere qualificata come reato legislativo. L'illegalità della condotta delle autorità convenute è dimostrata dal fatto che, definendo la forma e le modalità di esecuzione del "diritto ad essere accreditato" nella cornice della loro autonomia legislativa, hanno in realtà fatto di tutto questo dispositivo un strumento di indennizzo illusorio, il che ha provocato una disfunzione inammissibile del sistema giuridico. (...)
Accogliere la domanda di danno-interessi presentata dai richiedenti in virtù dell'articolo 77 § 1 della Costituzione esige tuttavia, anche di constatare prima di tutto l'esistenza di tutti gli elementi della responsabilità civile, ossia la condotta illegale del convenuto, il danno subito dai richiedenti ed un legame di causalità diretta tra i due. Il Tesoro pubblico può vedere anche la sua responsabilità impegnata in virtù dell'articolo 77 § 1 della Costituzione per i danni causati dagli atti legislativi dell'autorità pubblica che hanno provocato nella pratica la privazione o la limitazione della possibilità di esercitare dei diritti a titolo di un'altra legge, il che ha provocato a questo riguardo una disfunzione ed un'incoerenza interna del sistema legale. "
28. Nella terza sentenza successiva concernente la responsabilità dello stato per inadempimento del "diritto ad essere accreditato"( no I CK 447/2003) resa dalla camera civile nel causa A.P. e J.P. c. Tesoro pubblico-Ministro del Tesoro pubblico e Governatore della provincia M. il 6 ottobre 2004, la Corte suprema dichiarò:
"Prima dell'entrata in vigore della legge del 1 settembre 2004 che portava modifica al codice civile, l'articolo 417 del codice civile costituiva perciò la base legale diretta per presentare delle domande in risarcimento di danni causati dall'adozione di una legislazione incompatibile col diritto; questa disposizione fu annullata dell'ordine giuridico nel modo precisato dall'articolo 188 della Costituzione [cioè fu dichiarata incostituzionale dalla Corte costituzionale]. (...) [L]a richiesta di danno-interessi del richiedente trova una base legale nell'articolo 77 § 1 della Costituzione combinato con l'articolo 417 nella sua versione applicabile prima del 1 settembre 2004.
Le autorità dello stato devono avere il dovere non solo di instaurare delle garanzie giuridiche per garantire la protezione dei diritti patrimoniali ma anche di astenersi dall’ adottare delle regole che restringono questi diritti o li estinguono. Lo stato convenuto ha, da una parte, introdotto delle disposizioni che miravano a garantire un indennizzo per i beni situati al di là del Boug ma, dall’altra parte, ha adottato una legislazione che escludeva o rendeva illusoria la possibilità per le persone titolari del "diritto ad essere accreditato" di averne il godimento.
Non fa nessuno dubbio che queste azioni hanno ridotto il valore del "diritto ad essere accreditato" e che questa riduzione costituisce una perdita materiale coperta dalla nozione di danno. Per definire [il danno], conviene confrontare il valore del "diritto ad essere accreditato" in una situazione giuridica ipotetica esente dalle eventuali omissioni e leggi giudicate difettose e nella situazione alla quale si arriva in realtà, cioè prendendo in conto la riserva ridotta di beni dello stato e, perciò, il valore [ridotto] del "diritto ad essere accreditato" dovuto all'applicazione delle leggi [difettose] fino alla loro abrogazione da parte della Corte costituzionale. "
3. Azione civile per danno giuridico causato da un attentato ai diritti personali
a) Articolo 23 del codice civile
29. L'articolo 23 del codice civile contiene un elenco non esauriente dei "diritti personali" (prawa osobiste). Ai termini di questa disposizione:
"I diritti personali di un individuo, come la salute, la libertà, l'onore, la libertà di coscienza, il nome o pseudonimo, l'immagine, il segreto della corrispondenza, l'inviolabilità del domicilio, le opere scientifiche o artistiche [così come] le invenzioni e miglioramenti sono protetti a prescindere dal diritto civile della protezione consacrata in altre disposizioni giuridiche. "
b) Articolo 448 del codice civile
30. In virtù dell'articolo 448, una persona di cui i diritti personali sono stati infranti può chiedere ad essere indennizzato. Questa disposizione, nei suoi passaggi pertinenti, si legge così:
"Il tribunale può accordare una somma adeguata a titolo di risarcimento del danno giuridico (krzywda) subito da ogni persona i cui diritti personali sono stati infranti. A titolo sussidiario, la persona riguardata, in più di ricercare ogni forma di risarcimento che può essere necessario per annullare le conseguenze dell'attentato subito, può chiedere al tribunale di accordare una somma adeguata a favore di una causa sociale specifica. (...) "
IN DIRITTO
I. L'ACCORDO CHE PORTA ORDINAMENTO AMICHEVOLE
31. Il 6 settembre 2005, le parti sono giunte ad un ordinamento amichevole (paragrafo 8 sopra). Il loro accordo, firmato da esse in presenza di rappresentanti della cancelleria della Corte, è formulato così:
"ORDINAMENTO AMICHEVOLE
NELLA CAUSA
Broniowski c. Polonia
Richiesta no 31443/96
Il presente documento espone i termini dell'ordinamento amichevole concluso tra
il Governo della Repubblica della Polonia ("il Governo"), da una parte,
ed il Sig. J.B. ("il richiedente"), dall’altra parte,
denominati sotto collettivamente "le parti", conformemente agli articoli 38 § 1 b, della Convenzione europea dei Diritti dell'uomo ("la Convenzione") e 62 § 1 dell'Ordinamento della Corte europea dei Diritti dell'uomo ("la Corte");
Il Governo é rappresentato dal suo agente, il Sig. Jakub Wołąsiewicz, ambasciatore, del ministero delle Cause estere, ed il richiedente dai Sigg. Z. C. e W. H., avvocati rispettivamente a Cracovia e Varsavia.
I. PREAMBOLO
Visto
a) la sentenza resa il 22 giugno 2004 dalla Grande Camera della Corte nello specifico ("la sentenza al principale") nellaquale la Corte:
-ha constatato la violazione di un diritto patrimoniale protetto dall'articolo 1 del Protocollo no 1 alla Convenzione;
-ha concluso che la violazione risultava da un problema strutturale legato alla disfunzione della legislazione e della pratica interni provocata dalla mancanza di un meccanismo effettivo che mirava a mettere in opera il "diritto ad essere accreditato" (prawo zaliczania,) dei richiedenti riguardati dai beni abbandonati al di là del Boug (punto 3 del dispositivo della sentenza al principale) e che perciò il richiedente nello specifico, il Sig. B., ma anche una categoria intera di individui si era vista, o si vedeva sempre, privare del loro diritto al rispetto dei loro beni come garantito dall'articolo 1 del Protocollo no 1;
-ha detto che lo stato convenuto doveva garantire, tramite misure legali e pratiche amministrative adeguate, il collocamento in opera del diritto patrimoniale in questione per gli altri richiedenti riguardati dai beni abbandonati al di là del Boug, o fornire a questi in luogo e in collocamento una correzione equivalente, conformemente ai principi della protezione dei diritti patrimoniali enunciati all'articolo 1 del Protocollo no 1;
-concernente l'indennità da concedere al richiedente a titolo di soddisfazione equa,
ha deciso, in quanto ad ogni danno materiale o morale risultante dalla violazione constatata nello specifico, che la domanda dell'applicazione dell'articolo 41 non si trovava in stato e l'ha riservata per intero, e
ha assegnato al richiedente la somma di 12 000 euro (EUR) per gli oneri e spese esposti da lui fino a quel momento nel procedimento dinnanzi alla Corte;
-si è messa poi a disposizione delle parti in vista di giungere ad un ordinamento amichevole della causa, conformemente all'articolo 38 § 1 b, della Convenzione,;
b) la sentenza resa il 15 dicembre 2004 dalla Corte costituzionale polacca (no K2/04) nella quale questa ha giudicato incostituzionale le disposizioni della legge di dicembre 2003, paragrafi 114-120 della sentenza al principale) che imponeva delle restrizioni quantitative al "diritto ad essere accreditato", fissato al 15% del valore iniziale senza potere superare un massimale di 50 000 zlotys polacchi (PLN)), e che escludeva dal regime di indennizzo ogni persona che aveva percepito prima un qualsiasi risarcimento per i beni abbandonati al di là del Boug;
c) la legge dell’ 8 luglio 2005 sul collocamento in opera del diritto ad essere indennizzato per i beni abbandonati al di là delle frontiere reali dello stato polacco (Ustawa oh realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami państwa polskiego-"la legge di luglio 2005"), adottata per prendere in conto le conclusioni decise rispettivamente dalla Corte nella sentenza al principale e dalla Corte costituzionale polacca nella sua suddetta sentenza del 15 dicembre 2004;
le parti, con l'assistenza della cancelleria della Corte, sono giunte ad un accordo sui termini di un ordinamento amichevole come esposto qui di seguito:
II. CONSIDERAZIONI GENERALI
1. I termini dell'ordinamento qui sotto si fondano sulle seguenti premesse:
-il torto e l'ingiustizia che derivano dalla legislazione polacca relativa ai beni abbandonati al di là del Boug non è il fatto dello stato polacco;
-la responsabilità di questo allo sguardo della Convenzione si limita al collocamento in opera della legislazione applicabile durante il periodo che dipende dalla competenza della Corte che è cominciato il 10 ottobre 1994;
-sono presi non solo in conto gli interessi del richiedente nello specifico, il Sig. B., ed il danno subito da lui conformemente alla violazione del suo diritto patrimoniale constatato dalla Corte, ma anche quelli dei richiedenti in cause similari di cui la Corte è già o potrebbe essere investita, così come il danno subito da ciascuno di essi;
-in esecuzione della sentenza al principale, lo stato polacco ha l'obbligo a titolo dell'articolo 46 della Convenzione di prendere non solo delle misure di risarcimento individuale al riguardo del Sig. B. ma anche delle misure generali che riguardano gli altri richiedenti nelle cause relative ai beni abbandonati al di là del Boug (punto 4 del dispositivo della sentenza al principale).
2. Dato che il valore reale dei beni ai quali si ricollega il diritto di cui il richiedente è titolare in virtù della legislazione sui beni abbandonati al di là del Boug ("diritto a titolo di beni abbandonati al di là del Boug") è in controversia tra le parti, queste convengono ad un valore transazionale ai fini esclusivi del presente ordinamento amichevole. Nessuna delle parti è legata da questa valutazione in quanto ad ogni procedimento che potrebbe essere impegnato ulteriormente a livello nazionale o internazionale concernente i beni in questione.
3. Ai fini del presente ordinamento amichevole, le parti convengono che il valore del diritto di cui il richiedente è titolare in virtù della legislazione sui beni abbandonati al di là del Boug è definito secondo le modalità contemplate nella legge di luglio 2005, in particolare il massimale legale massimo del 20% fissato all'articolo 13 § 2 di questa.
4. Il presente ordinamento amichevole non mette ostacolo al fatto che il richiedente chieda ed ottenga a titolo di indennizzo un importo che supera il massimale del 20% fissato dala legge del 2005 attualmente nel caso in cui il diritto polacco giungesse a permetterlo nell'avvenire.
III. MISURE INDIVIDUALI
5. Il Governo verserà al richiedente, sul conto bancario che indicherà questo, una somma globale di 237 000 PLN (due cento trentasettemila zlotys polacchi) entro 15 (quindici) giorni a contare dalla data della decisione della sentenza della Corte che cancella la causa dal suo ruolo conformemente all'articolo 62 § 3 del suo Ordinamento. La frazione di questo importo assegnato per oneri e spese sarà aumentata della tassa sul valore aggiunto eventualmente dovuto, essendo il resto della somma esente da ogni tassa o imposta.
6. L'importo globale indicato sopra si scompone come segue:
a) una somma di 213 000 PLN (due cento tredicimila, zlotys polacchi) che comprende:
i. il 20% del valore transazionale convenuto dei beni del richiedente abbandonati al di là del Boug, definito conformemente alle modalità esposte nella legge del luglio 2005; la somma corrispondente sarà versata senza che il richiedente debba seguire il procedimento ordinario previsto dalla legge del luglio 2005 e nonostante il fatto che i suoi ascendenti abbiano già percepito un indennizzo parziale che corrisponde al 2% del valore dei beni iniziali; e
ii. un'indennità per ogni danno eventualmente subito dal richiedente conformemente alla violazione del suo diritto patrimoniale garantito dall'articolo 1 del Protocollo no 1 alla Convenzione, che copre al tempo stesso,
-il danno morale che risulta dai sentimenti di incertezza e di frustrazione provata dal richiedente per il fatto che le autorità polacche gli hanno impedito a lungo di esercitare il suo "diritto ad essere accreditato" durante il periodo che dipende dalla competenza temporale della Corte e
-il danno materiale presunto ma non cifrato;
b) 24 000 PLN (ventiquattromila zlotys polacchi) per gli oneri e spese esposti dal richiedente in più di quelli già coperti dall'indennità accordata nella sentenza al principale.
7. Nel caso in cui la somma non venisse versata nel termine di quindici giorni contemplati al paragrafo 5 sopra, il Governo si impegna a pagare su questa somma, fino all'ordinamento, un interesse semplice di un importo uguale al tasso di interesse della facilità di prestito marginale della Banca centrale europea durante il periodo di mancamento aumentato di tre punti di percentuale.
8. Il richiedente accetta che il versamento sopra, una volte ricevuto da lui:
a) varrà come ordinamento definitivo ed integrale di tutte le sue richieste che dipendono dalla richiesta no 31443/96 dinnanzi alla Corte, e
b) provocherà l’estinzione del diritto di cui è titolare in virtù della legislazione sui beni abbandonati al di là del Boug, come è consacrato dalla legge del luglio 2005.
9. Perciò, il richiedente
a) si impegna a non chiedere danno-interessi allo stato convenuto in risarcimento di ogni danno materiale e/o morale che deriva dai fatti giudicati dalla Corte costitutiva di una violazione dell'articolo 1 del Protocollo no 1 alla Convenzione nello specifico;
b) rinuncia a sollevare nell'avvenire qualsiasi pretesa contro le autorità polacche dinnanzi ai tribunali civili polacchi, ivi compreso sul fondamento delle disposizioni del codice civile concernenti il diritto della responsabilità civile (articoli 417 e suiv.), così come qualsiasi pretesa che possa essere sottoposta relativamente a questi fatti alla Corte o ad un altro organo internazionale.
10. Il presente ordinamento amichevole non vale in nessun caso come riconoscenza da parte del richiedente della legittimità del massimale legale del 20% fissato dalla legge del luglio 2005 o della sua compatibilità con la Costituzione polacca o la Convenzione.
IV. MISURE GENERALI
11. Il Governo formula la seguente dichiarazione che fa parte integrante del presente ordinamento, in quanto alle misure generali che devono essere prese conformemente alla sentenza principale della Corte.
DICHIARAZIONE DEL GOVERNO
DELLA REPUBBLICA DELLA POLONIA
Avuto riguardo agli obblighi che gli toccano in virtù dell'articolo 46 della Convenzione nella cornice dell'esecuzione della sentenza al principale della Corte nella causa Broniowski c. Poloni,( richiesta no 31443/96) in particolare a quelle concernenti le misure generali da adottare in vista di garantire il collocamento in opera del "diritto ad essere accreditato" non solo del richiedente nello specifico ma anche degli altri richiedenti riguardati dai beni abbandonati al di là del Boug, il Governo della Repubblica della Polonia
DICHIARA
a) impegnarsi a mettere in opera tutte le misure necessarie in quanto al diritto ed alla pratica interni il più presto possibile, conformemente alle indicazioni che la Corte ha dato al punto 4 del dispositivo della sentenza al principale e, a questo fine, a raddoppiare gli sforzi per rendere effettiva la legislazione sui beni abbandonati al di là del Boug e per migliorare nella pratica il funzionamento del meccanismo di indennizzo dei richiedenti riguardati dai beni abbandonati al di là del Boug, in particolare del procedimento di asta pubblica e dei versamenti dei Fondi di indennizzo 8Fundusz Rekompensacyjny) instaurato dalla legge del luglio 2005,;
b) costringersi, per ciò che riguarda il procedimento di asta pubblica, a badare al fatto che gli organismi di stato competenti non ostacolino il collocamento in opera del "diritto ad essere accreditato" dei richiedenti riguardati dai beni abbandonati al di là del Boug,;
c) riconoscere il suo obbligo, oltre adottare delle misure generali in vista di togliere gli ostacoli al collocamento in opera del "diritto ad essere accreditato", di mettere a disposizione degli altri richiedenti riguardati dai beni abbandonati al di là del Boug una forma di risarcimento per ogni danno materiale o morale subito da essi a causa del funzionamento difettoso nel loro caso del regime legislativo applicabile ai beni abbandonati al di là del Boug; a questo riguardo,
-rileva, in quanto al danno materiale, che non è contestato che un'azione civile impegnata in virtù dell'articolo 417 o, eventualmente, dell'articolo 4171 del codice civile costituisca un ricorso che permette un simile risarcimento;
-sottolinea, in quanto al danno morale, riferito in particolare ai sentimenti di incertezza e di frustrazione, che questo obbligo è stato preso in conto con l'integrazione nella legge del luglio 2005 di modalità di collocamento in opera del "diritto ad essere accreditato" più favorevoli di quelle che esistevnoa primariamente nella legislazione anteriore, queste modalità più favorevoli che sono, la possibilità di ottenere un risarcimento pecuniario, (świadczenia pieniężneg), al posto di dover partecipare al procedimento più pesante di asta pubblica e, secondariamente, il rialzo del massimale legale dell'indennizzo dal 15 al 20%; e
-si impegna per di più a non contestare dinnanzi alle giurisdizioni nazionali che l'articolo 448 composto con l'articolo 23 del codice civile sia adatto a fornire una base legale per la presentazione di una domanda per danno giuridico.
Per il Governo Per il richiedente
Jakub W. J. B. Z. C.
[firma] W. H. [firme]
Fatto in tre esemplari originali, in presenza, per la cancelleria della Corte europea dei Diritti dell'uomo, di
Paul Mahoney Renata Degener
[firma] [firma]
Fatto a Varsavia, il 6 settembre 2005",
II. VALUTAZIONE DELLA CORTE
A. Considerazioni generali
32. La Corte ha competenza per cancellare una causa dal ruolo in caso di ordinamento amichevole, in virtù dell'articolo 39 della Convenzione, così formulata,:
"In caso di ordinamento amichevole, la Corte cancella la causa dal ruolo con una decisione che si limita ad una breve esposizione dei fatti e della soluzione adottata. "
L'esercizio di questa competenza è subordinato tuttavia alle condizioni enunciate 37 § agli articoli 1 e 38 § 1 b, della Convenzione che regola rispettivamente la radiazione delle richieste del ruolo e la constatazione di ordinamenti amichevoli. I passaggi pertinenti di queste disposizioni si leggono così:
Articolo 37
(Radiazione)
"1. In ogni momento del procedimento, la Corte può decidere di cancellare una richiesta dal ruolo quando le circostanze permettono di concludere
(...)
b) che la controversia è stata decisa; (...)
(...).
Tuttavia, la Corte prosegue l'esame della richiesta se il rispetto dei diritti dell'uomo garantito dalla Convenzione ed i suoi Protocolli l'esigono. "
Articolo 38
(Esame contraddittorio della causa e procedimento di ordinamento amichevole)
"1. Se la Corte dichiara una richiesta ammissibile, lei,
(...)
b) si mette a disposizione degli interessati in vista di giungere ad un ordinamento amichevole della causa che si ispira al rispetto dei diritti dell'uomo come riconosciuti dalla Convenzione ed dai suoi Protocolli. "
33. Segue che la Corte può cancellare una causa dal ruolo quando si è assicurata che l'ordinamento al quale sono giunte le parti si ispira "al rispetto dei diritti dell'uomo come riconosciuti dalla Convenzione ed dai suoi Protocolli." Questa esigenza è enunciata all'articolo 62 § 3 dell'Ordinamento della Corte, ai termini del quale:
"Se la camera apprende dal cancelliere che le parti accettano un ordinamento amichevole, e dopo essersi garantita che suddetto ordinamento si ispira al rispetto dei diritti dell'uomo come riconosciuti dalla Convenzione ed dai suoi Protocolli, cancella la causa dal ruolo conformemente all'articolo 43 § 3 del presente Ordinamento. "
L'articolo 43 § 3 dell'Ordinamento precisa che "[l]a decisione di cancellare dal ruolo una richiesta dichiarata ammissibile"-come nel caso specifico-"riveste la forma di una sentenza."
B. Implicazioni di un "procedimento di sentenza pilota"
34. Nello specifico, le parti sono giunte ad un ordinamento amichevole dopo che la Corte ebbe reso una sentenza sul merito della causa; ha concluso che la violazione del diritto del richiedente come lo garantisce la Convenzione derivava la sua origine da un problema su grande scala ed a carattere sistemico che toccava un gran numero di persone (Broniowski, sentenza precitata, § 189). A questo proposito, la Corte ha detto che "lo stato convenuto [doveva] garantire, tramite misure legali e pratiche amministrative adeguate, il collocamento in opera del diritto patrimoniale in questione per gli altri richiedenti riguardati dai beni abbandonati al di là del Boug, o fornire [agli interessati] in luogo e in collocamento una correzione equivalente, conformemente ai principi della protezione dei diritti patrimoniali enunciati all'articolo 1 del Protocollo no 1" (punto 4 del dispositivo della sentenza al principale).
La Corte ha detto dunque chiaramente che le misure generali a livello nazionale si impongono nella cornice dell'esecuzione della sentenza, misure che dovevano prendere in considerazione le numerose persone toccate ed essere di natura tale da ovviare al mancamento strutturale da cui derivava la constatazione di violazione formulata dalla Corte. Ha rilevato anche che queste misure dovevano comprendere un meccanismo che offriva alle persone lese un risarcimento per la violazione stabilita dalla Convenzione . Ha precisato che una volta identificato un tale difetto, incombeva sulle autorità nazionali, sotto il controllo del Comitato dei Ministri, di prendere, in modo retroattivo se occorreva, le misure di correzione necessarie conformemente al principio di sussidiarietà della Convenzione (ibidem, § 193).
Questo approccio giurisdizionale adottato dalla Corte per trattare i problemi sistemici o strutturali che appaiono nell'ordine giuridico nazionale è designato dall'espressione "procedimento di sentenza pilota" (vedere, per esempio, il memorandum che indica la posizione della Corte sulle proposte di riforma della Convenzione europea dei Diritti dell'uomo ed altre misure che figurano nel rapporto del Comitato direttivo per i Diritti dell'uomo del 4 aprile 2003 (CDDH(2003)006 Finale, adottato all'unanimità dalla Corte alla sua 43° sessione amministrativa il 12 settembre 2003, paragrafi 43-46, così come la risposta della Corte al rapporto di attività interinali della CDDH, preparata al termine della sua 46° sessione amministrativa plenaria tenuta il 2 febbraio 2004, paragrafo 37).
35. È nella preoccupazione di facilitare la soppressione veloce ed effettiva di una disfunzione constatata nel sistema nazionale -polacco- di protezione di un diritto patrimoniale che la Corte ha designato la sentenza al principale come "sentenza pilota." Uno dei fattori pertinenti ai quali ha avuto riguardo fu la minaccia crescente per il sistema della Convenzione e per la sua capacità di trattare senza tregua il volume crescente di richieste che risultano da un gran numero di cause ripetitive che derivavano (ibidem tra altri) dallo stesso problema strutturale o sistemico. Del resto, il procedimento della sentenza pilota ha innanzitutto per vocazione di aiutare gli Stati contraenti ad assolvere il loro ruolo nel sistema della Convenzione decidendo questo genere di problemi a livello nazionale, in modo che riconoscano anche ciò alle persone riguardate i diritti e libertà definite nella Convenzione, come vuole l'articolo 1, offrendo loro una correzione più veloce alleggerendo anche il carico della Corte che, altrimenti, dovrebbe venire a conoscenza di una quantità di richieste simili in sostanza. C'è luogo di ricordare che nella sentenza pilota che ha reso sulla richiesta del Sig. B., dopo avere constatato una violazione, la Corte ha rinviato il suo esame delle richieste che risultano dalla stessa causa generale "nell'attesa del collocamento in opera delle misure generali pertinenti" (ibidem, § 198).
36. Nell'ipotesi di un ordinamento amichevole concluso dopo la decisione di una sentenza pilota sul merito di una causa, la nozione di "rispetto dei diritti dell'uomo come riconosciuti dalla Convenzione ed dai suoi Protocolli" si estende necessariamente al di là dei soli interessi del richiedente di cui si tratta e comanda alla Corte di esaminare anche la causa sotto l'angolo delle "misure generali pertinenti."
Si potrebbe escludere che anche prima che lo stato convenuto adotti una misura generale, o una misura generale adeguata, in esecuzione di una sentenza pilota sul merito (articolo 46 della Convenzione), la Corte sia portata a rendere una sentenza che cancella la richiesta dal ruolo sulla base di un ordinamento amichevole (articoli 37 § 1 b, e 39) o a concedere una soddisfazione equa al richiedente (articolo 41). Tuttavia, tenuto conto del carattere sistemico o strutturale del mancamento che si trova all'origine della constatazione di violazione in una sentenza pilota, è evidentemente augurabile per il buono funzionamento del meccanismo della Convenzione che correzione individuale e correzione generale vadano di pari passo. È nel potere dello stato convenuto di prendere parallelamente le misure a carattere generale e le misure a carattere individuale necessarie e di procedere ad un ordinamento amichevole col richiedente sulla base di un accordo che integra queste due categorie di misure, il che rinforza anche con questo il carattere sussidiario del meccanismo di protezione dei diritti dell'uomo instaurato dalla Convenzione e facilita per la Corte ed il Comitato dei Ministri il compimento dei compiti che affidano loro rispettivamente l'articolo 41 e l'articolo 46 della Convenzione. Inversamente, ogni trasgressione di un Stato convenuto ad agire così mette necessariamente il sistema della Convenzione a più dura prova e scalza il suo carattere sussidiario.
37. In queste condizioni, per sapere se può cancellare la presente richiesta dal suo ruolo in applicazione degli articoli 39 e 37 § 1 b, della Convenzione al motivo che la controversia ha trovato una soluzione e che il rispetto dei diritti dell'uomo come riconosciuti dalla Convenzione ed dai suoi Protocolli non si richiede che insegua il suo esame, conviene che la Corte consideri non solo la situazione individuale del richiedente ma anche le misure supposte per decidere il mancamento generale sottostante dell'ordine giuridico polacco che, nella sua sentenza al principale, ritiene per la sorgente della violazione constatata.
C. Termini dell'ordinamento amichevole al quale le parti sono arrivate
38. A questo proposito, la Corte nota che l'ordinamento amichevole concluso tra il Sig. B. ed il governo polacco abbordano sia gli aspetti generali che individuali della constatazione di una violazione del diritto patrimoniale garantito dall'articolo 1 del Protocollo no 1 al quale la Corte è giunta nella sua sentenza al principale. La prima clausola dell'accordo enuncia espressamente che i termini dell'ordinamento si fondano sulla premessa che sono presi in conto non solo gli interessi del richiedente nello specifico ed il danno subito da lui conformemente alla violazione del suo diritto patrimoniale constatato dalla Corte, ma anche quelli dei richiedenti nelle cause similari di cui la Corte è già o potrebbe essere investita, così come il danno subito da ciascuno di essi", ed il fatto che ' "in esecuzione della sentenza al principale, lo stato polacco ha l'obbligo a titolo dell'articolo 46 della Convenzione di prendere non solo delle misure di risarcimento individuale al riguardo del Sig. B. ma anche delle misure generali che riguardano gli altri richiedenti nelle cause relative ai beni abbandonati al di là del Boug" (paragrafo 31 sopra). Ai fini del loro ordinamento amichevole, le parti hanno riconosciuto le implicazioni della sentenza al principale dunque in quanto sentenza pilota.
1. Misure generale
39. Prima dell'ordinamento, il governo convenuto ha promulgato una legislazione modificativa, la legge del luglio 2005 (paragrafi 18-20 sopra) che, come precisa il preambolo all'accordo, è "stata adottata per prendere in conto le conclusioni decise rispettivamente dalla Corte nella sentenza al principale e la Corte costituzionale nella sua sentenza del 15 dicembre 2004" (paragrafi 10-11, 14-17 e 31 sopra).
Nella sua sentenza al principale, la Corte ha giudicato che l'ostacolo ingiustificato messo all'esercizio del richiedente del suo diritto "al rispetto dei suoi beni" garantiti dall'articolo 1 del Protocollo no 1 risultava dalla condotta dello stato; difatti "le autorità [polacche], imponendo delle limitazioni successive all'esercizio del "diritto del richiedente ad essere accreditato" ed avendo ricorso alle pratiche che ne hanno fatto un dritto non esecutivo ed inutilizzabile sul piano concreto, l'hanno reso illusorio e hanno distrutto la sua essenza stessa" (Broniowski, sentenza precitata, § 185). La Corte ha osservato anche, relativamente all'estinzione giuridica estrema del "diritto del richiedente ad essere accreditato" in virtù della legge del dicembre 2003 (ibidem, § 186) che non c'era "nessuna ragione imperativa affinché un importo anche insignificante [ossia il 2% dell'indennizzo già percepito dalla famiglia del richiedente] privasse in sé l'interessato della possibilità di ottenere almeno una parte del valore di quello a cui egli [poteva] pretendere, nelle condizioni di uguaglianza con gli altri richiedenti riguardati dai beni situati al di là del Boug" (ibidem, § 185 in fine). La legge del luglio 2005 combinata con gli impegni che il Governo ha preso nella dichiarazione che formula nella cornice dell'ordinamento amichevole hanno evidentemente per vocazione di togliere questi ostacoli pratici e giuridici all'esercizio del "diritto ad essere accreditato" dei richiedenti riguardati dai beni al di là del Boug. Parimenti, tendendo la legge del luglio 2005 ad annullare gli aspetti restrittivi della legge del dicembre 2003 che la Corte costituzionale ha condannato specificamente nei motivi della sua sentenza del dicembre 2004, ossia il massimale massimo fissato a 50 000 zlotys polacchi (PLN) di indennizzo e l'esclusione di ogni altro "diritto ad essere accreditato" per tutti i richiedenti riguardati dai beni al di là del Boug, come il richiedente che aveva percepito già un indennizzo, sotto qualsiasi forma e di qualsiasi importo che questo fosse (paragrafi 10-20 sopra).
La Corte osserva che, in questa ultima sentenza, la Corte costituzionale, nell'esercizio della sua propria funzione che è -interpretare ed applicare la Costituzione polacca-ha giocato un ruolo importante per il fatto che ha fissato per il legislatore ed il potere esecutivo polacco le norme che devono regolare il rispetto dei diritti dell'uomo (Broniowski, sentenza precitata, §§ 77-86; e paragrafi 14-17 sopra) ed instaurato così in seno all'ordine giuridico interno delle migliori condizioni che permettono di garantire "i diritti e libertà definite [nella] Convenzione", conformemente al principio di sussidiarietà che deriva dell'articolo 1 della Convenzione.
40. In quanto alla dichiarazione che il Governo ha fatto nell'ordinamento amichevole per ciò che riguarda le misure generali, la Corte nota che il suo tenore si riferisce al tempo stesso al modo in cui dovrà operare nell'avvenire il dispositivo legislativo sui beni abbandonati al di là del Boug e la concessione di un risarcimento per ogni danno materiale o morale subito allora dai richiedenti riguardati dai beni abbandonati al di là del Boug a causa del funzionamento difettoso di questo dispositivo legislativo in passato.
41. Il Governo ha fatto in particolare stato a ricorsi di dritto civile specifici permettendo agli altri richiedenti riguardati dai beni abbandonati al di là del Boug di chiedere dinnanzi alle giurisdizioni polacche di essere indennizzati di ogni danno materiale e/o morale subito da essi a causa della situazione strutturale che la sentenza al principale ha giudicato contraria all'articolo 1 del Protocollo no 1, e dunque di chiedere così il risarcimento sarebbe loro lecito in virtù dell'articolo 41 della Convenzione se la Corte fosse chiamata a conoscere individualmente dei loro casi.
L'esistenza di una via legale civile per il danno materiale causato dall'azione o l'omissione dello stato sembra chiaramente stabilita alla luce della giurisprudenza dei tribunali polacchi, in particolare della Corte suprema (paragrafi 22-28 sopra).
La posizione del diritto polacco per ciò che riguarda il recupero di un indennizzo presso le autorità pubbliche per danno morale appare invece, meno nettamente (paragrafi 29-30 sopra.) Nella sua dichiarazione che figura nell'ordinamento amichevole, il governo convenuto dà ad intendere che un risarcimento in natura per il danno morale subito in passato dai richiedenti riguardati dai beni al di là del Boug, in particolare i sentimenti di frustrazione e di incertezza che hanno provato, esista già fin da ora per il fatto che la legge del luglio 2005 contemplava delle modalità più favorevoli di collocamento in opera del "diritto ad essere accreditato." Comunque sia, il Governo si è impegnato peraltro a non contestare che l'articolo 448 composto con l'articolo 23 del codice civile è adeguato a fornire una base legale per la presentazione di una domanda per danno morale nell'ipotesi in cui questo o quel richiedente riguardato dai beni abbandonati al di là del Boug desiderasse presentarne una dinnanzi ai tribunali polacchi.
42. Nella legislazione modificativa che ha promulgato e nella sua dichiarazione inclusa nell'ordinamento amichevole, il governo convenuto testimonia, secondo la Corte, della volontà tangibile di prendere delle misure destinate ad ovviare ai mancamenti strutturali constatati da lei nella sua sentenza al principale e dalla Corte costituzionale polacca nella sua sentenza del dicembre 2004. Così, in virtù dell'articolo 46 della Convenzione, appartiene al Comitato dei Ministri di valutare queste misure generali ed il loro collocamento in opera per ciò che riguarda la sorveglianza dell'esecuzione della sentenza al principale della Corte (vedere anche il paragrafo 43 § 3 dell'Ordinamento di questa), allorché si libera dal compito che gli spetta di decidere se c'è luogo o meno di cancellare la causa dal ruolo in applicazione degli articoli 37 § 1 b) e 39 in seguito ad un ordinamento amichevole tra le parti, la Corte non può vedere nell'azione di correzione fin da ora già impresa o promessa dal governo convenuto che un fattore positivo per ciò riguarda il "rispetto dei diritti dell'uomo come riconosciuti dal la Convenzione ed dai suoi Protocolli" (paragrafo 37 sopra).
2. Misure individuali
43. In quanto al risarcimento accordato al Sig. B., il richiedente nello specifico, la Corte nota che il versamento che deve essere effettuato all'interessato conformemente all'accordo gli garantisce la soddisfazione accelerata del suo "diritto ad essere accreditato" in virtù del regime legislativo applicabile ai beni abbandonati al di là del Boug come si presenta dall'adozione della legge del luglio 2005, così come l'indennizzo di ogni danno materiale e morale subito da lui. L'interessato conserva inoltre la facoltà di chiedere e di ottenere a titolo di indennizzo un importo che si aggiungerebbe al massimale del 20% fissato attualmente dalla legge del luglio 2005 nel caso in cui il diritto polacco lo permettesse nell'avvenire; e niente impedisce di contestare questo massimale del 20% dinnanzi alla Corte costituzionale polacca in seguito o, da ultimo, dinnanzi alla Corte (vedere sopra le clausole 6 e 10 dell'accordo al paragrafo 31).
D. Conclusione
44. Visto ciò che precede, la Corte stima che l'ordinamento concluso nello specifico si ispira al rispetto dei diritti dell'uomo come riconosciuti dalla Convenzione ed dai suoi Protocolli (articoli 37 § 1 in fine della Convenzione e 62 § 3 dell'Ordinamento).
Perciò, c'è luogo di cancellare la causa dal ruolo.
PER QUESTI MOTIVI, LA CORTE, ALL'UNANIMITÀ,
1. Prende atto dei termini dell'accordo di ordinamento amichevole e delle modalità contemplate per garantire il rispetto degli impegni che vi sono enunciati (articolo 43 § 3 dell'Ordinamento della Corte);
2. Decide di cancellare la causa dal ruolo.
Fatto in francese ed in inglese, poi comunicato per iscritto il 28 settembre 2005, in applicazione dell'articolo 77 §§ 2 e 3 dell'Ordinamento.
Luzius Wildhaber
Presidente Paul Mahoney Greffier
1. Traduzione francese effettuata dalla cancelleria della Corte a partire dalla traduzione inglese dei passaggi della sentenza del 15 dicembre 2004 che si basa su un documento disponibile sul sito web della Corte costituzionale, come la cancelleria l'ha rivisto per garantirne la conformità con la terminologia utilizzata nella sentenza al principale.





DATA DI VALIDITÀ: La data dell'ultimo controllo di validità dei testi è sabato 14/11/2020.