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CASO: AFFAIRE ALTHOFF ET AUTRES c. ALLEMAGNE

TIPOLOGIA: Sentenza
LIVELLO DI IMPORTANZA: 1 (elevata)
ARTICOLI: 41, P1-1

NUMERO: 5631/05/2011
STATO: Germania
DATA: 08/12/2011
ORGANO: Sezione Quinta


TESTO ORIGINALE

Conclusion Violation de P1-1 ; Satisfaction équitable réservée
CINQUIÈME SECTION
AFFAIRE ALTHOFF ET AUTRES c. ALLEMAGNE
(Requête no 5631/05)
ARRÊT
(fond)
STRASBOURG
8 décembre 2011
Cet arrêt deviendra définitif dans les conditions définies à l’article 44 § 2 de la Convention. Il peut subir des retouches de forme.


En l’affaire Althoff et autres c. Allemagne,
La Cour européenne des droits de l’homme (cinquième section), siégeant en une chambre composée de :
Dean Spielmann, président,
Karel Jungwiert,
Boštjan M. Zupančič,
Mark Villiger,
Ann Power-Forde,
André Potocki, juges,
Klaus Köpp, juge ad hoc,
et de Claudia Westerdiek, greffière de section,
Après en avoir délibéré en chambre du conseil le 15 novembre 2011,
Rend l’arrêt que voici, adopté à cette dernière date :
PROCÉDURE
1. A l’origine de l’affaire se trouve une requête (no 5631/05) dirigée contre la République fédérale d’Allemagne et dont neuf ressortissants de cet Etat, Mme OMISSIS et huit autres (voir la liste détaillée en annexe) (« les requérants »), ont saisi la Cour le 11 février 2005 en vertu de l’article 34 de la Convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales (« la Convention »).
2. Les requérants sont représentés par M. le Professeur O. D. de l’université de Cologne et Me A. B., avocat à Erfurt. Le gouvernement allemand (« le Gouvernement ») est représenté par son agent, Mme A. Wittling-Vogel, Ministerialdirigentin, du ministère fédéral de la justice, ainsi que par M. le Professeur J.A. Frowein, directeur émérite de l’institut Max Planck de Heidelberg.
3. Les requérants alléguaient en particulier que la nouvelle version de l’article 30a § 1 de la loi sur le patrimoine et son application par les juridictions internes ont porté atteinte à leur droit au respect des biens prévu à l’article 1 du Protocole no 1. Ils invoquaient également l’article 14 de la Convention.
4. Mme Renate Jaeger, à l’époque juge élue au titre de Allemagne, a décidé de se déporter dans l’affaire (article 28 du règlement de la Cour). Le Gouvernement a en conséquence désigné Me Klaus Köpp, avocat à Bonn, pour siéger en qualité de juge ad hoc (articles 27 § 2 de la Convention et 29 § 1 du règlement tel qu’en vigueur à l’époque).
5. Par une décision du 13 octobre 2009, la chambre a déclaré la requête recevable.
6. Tant les requérants que le Gouvernement ont déposé des observations écrites complémentaires (article 59 § 1 du règlement).
EN FAIT
I. LES CIRCONSTANCES DE L’ESPÈCE
7. Les faits de la cause, tels qu’ils ont été exposés par les parties, peuvent se résumer comme suit.
8. Le présent litige oppose d’un côté l’Etat allemand, qui a succédé aux droits des héritiers des propriétaires initiaux de confession juive des terrains litigieux (personnes lésées en premier – « Erstgeschädigte ») en vertu de l’Accord germano-américain du 13 mai 1992, et de l’autre côté les requérants, qui sont les héritiers d’un commerçant qui avait acquis les terrains litigieux en 1939. Les terrains furent expropriés par la suite à l’époque de l’ancienne République Démocratique Allemande (RDA). Les requérants sont donc les héritiers des personnes lésées en second – « Zweitgeschädigte ».
A. La genèse de l’affaire avant la réunification allemande
1. Période national-socialiste
9. Les terrains litigieux, d’une surface respective de 1000 m2, 990 m2 et 1030 m2, sont situés à Babelsberg-Potsdam, près de Berlin, sur le territoire de l’ancienne RDA.
10. Par contrat notarié du 23 avril 1938, M. A. et Mme B., de confession juive et détenteurs des parts de la société par commandite « OMISSIS. » propriétaire des terrains litigieux, les cédèrent pour un montant de 66.000 Reichsmark (RM) à la société berlinoise A. W.. Victimes des persécutions du régime national-socialiste, M. A. décéda en 1940 et Mme B. en 1945. Mme E.F., fille de Mme B., émigra aux Etats-Unis en 1939 et obtint la nationalité américaine en 1951.
11. Par contrat notarié du 28 juillet 1939, les terrains litigieux furent ensuite vendus pour un montant de 61.000 RM à M. G. OMISSIS, commerçant, inscrit comme propriétaire au livre foncier, et dont les requérants sont les héritiers.
2. En République Démocratique Allemande
12. Le 27 janvier 1953, dans l’ancienne RDA, les terrains furent expropriés et devinrent la « propriété du peuple » (Volkseigentum) sous le contrôle d’une société étatique de l’industrie cinématographique.
3. Action menée par Mme E.F. pour obtenir une indemnisation aux Etats-Unis
13. Par la suite, Mme E.F. mena une procédure aux Etats-Unis pour la perte des terrains litigieux, conformément à la loi américaine du 18 octobre 1976 sur les réclamations contre la RDA, qui permettait à des citoyens américains dont les biens situés sur le territoire de l’ancienne RDA avaient été expropriés avant cette date ou avaient été vendus sous la contrainte à l’époque national-socialiste de faire valoir leurs droits à indemnisation.
14. Par un arrêt définitif du 27 août 1980, la commission des Etats-Unis pour la règlementation des réclamations à l’étranger (Foreign Claim Settlement Commission) reconnut que Mme E.F. disposait d’un droit à indemnisation d’un montant de 5.500 Dollars américains (USD) assorti des intérêts à hauteur de 6% à compter de septembre 1951.
B. Les développements après la réunification allemande (entrée en vigueur le 3 octobre 1990)
15. Après la réunification allemande, ces terrains revinrent à la société « OMISSIS », dont l’actionnaire unique était l’Office pour les questions spéciales liées à l’unification (« Bundesanstalt für vereinigungsbedingte Sonderaufgaben »).
16. Par une décision du 17 octobre 1997, l’Office pour les questions spéciales liées à l’unification constata que les terrains litigieux avaient été vendus pour un montant de 1.300.000 Deutschmarks (DM) à des fins d’investissement à la société W. GbR, conformément à la loi sur la priorité des investissements (Investitionsvorrangsgesetz) du 14 juillet 1992 (voir droit et pratique internes pertinents ci-dessous, paragraphe 32).
1. Les procédures devant les autorités et juridictions internes portant sur la restitution des terrains litigieux
17. Le 10 octobre 1990, les requérants firent une demande de restitution de ces terrains auprès de l’Office pour la règlementation des questions patrimoniales en suspens du Land de Brandebourg – (Landesamt für die Regelung offener Vermögensfragen – Office du Land), conformément aux dispositions pertinentes de la loi sur la réglementation des questions patrimoniales en suspens – loi sur le patrimoine (Gesetz zur Regelung offener Vermögensfragen – Vermögensgesetz) du 23 septembre 1990 (voir droit et pratique pertinents ci-dessous, paragraphe 31).
18. Le 13 mai 1992, la République Fédérale d’Allemagne (RFA) et les Etats-Unis signèrent l’Accord germano-américain sur la règlementation de certains droits patrimoniaux – l’Accord germano-américain (Abkommen zwischen den Regierungen der Bundesrepublik Deutschland und der Vereinigten Staaten von Amerika über die Regelung bestimmter Vermögensansprüche), qui prévoyait une réglementation globale des droits à indemnisation des citoyens américains résultant de la loi américaine du 18 octobre 1976 sur les réclamations contre la RDA. Par une loi du 21 décembre 1992, l’Accord germano-américain devint partie intégrante du droit interne ; il entra en vigueur le 28 décembre 1992 (voir droit et pratique internes pertinents ci-dessous, paragraphe 34). Le 29 avril 1997, la RFA versa une somme globale de plus de 102 millions USD à titre de compensation.
19. Le 20 octobre 1998, la loi sur la clarification des droits patrimoniaux (Vermögensrechtsbereinigungsgesetz) modifia rétroactivement l’article 30a § 1 de la loi sur le patrimoine en prévoyant que la date limite pour le dépôt des demandes en restitution initialement fixée au 31 décembre 1992 ne s’appliquait pas aux droits dont disposait la RFA en vertu de l’Accord germano-américain (voir droit et pratique internes ci-dessous, paragraphe 33).
20. Par une lettre du 27 avril 1999, la RFA indiqua à l’Office du Land que conformément à l’article 3 § 9, deuxième phrase, de l’Accord germano-américain, elle était devenue titulaire des droits patrimoniaux de Mme E.F. sur les terrains litigieux.
a) La décision de l’Office pour la règlementation des questions patrimoniales en suspens du Land de Brandebourg
21. Par une décision du 12 juillet 2001, l’Office du Land rejeta la demande des requérants et indiqua que le prix de la vente des terrains litigieux effectuée en 1997 devait effectivement être versé à la RFA. Il releva tout d’abord que la vente initiale des terrains litigieux en 1938 avait été effectuée sous la contrainte au sens de l’article 1 § 6 de la loi sur le patrimoine. Dès lors, les droits s’y rapportant tombaient dans le champ d’application de l’Accord germano-américain. Or conformément aux articles 2 § 1 et 6 § 6a de la loi sur le patrimoine combinés avec l’article 3 § 9, deuxième phrase, de l’Accord germano-américain, la RFA était devenu le successeur légal de Mme E.F. Celle-ci avait opté pour le versement d’une indemnisation et donc renoncé à faire valoir ses droits à l’encontre de la RFA.
22. Les requérants saisirent alors le tribunal administratif de Potsdam, au motif qu’ils disposaient d’un droit légitime à restitution, eu égard au fait que Mme E.F. n’avait pas déposé de demande en ce sens avant la date limite du 31 décembre 1992 prévue par l’article 30a § 1, première phrase, de la loi sur le patrimoine, et ce nonobstant la modification ultérieure de cet article par le biais de la loi sur la clarification des droits patrimoniaux du 20 octobre 1998.
b) Le jugement du tribunal administratif de Potsdam
23. Par un jugement du 28 novembre 2002, le tribunal administratif de Potsdam confirma en tous points la décision de l’Office. D’après lui, même si le droit à restitution de la RFA s’était éteint faute d’avoir soumis une demande en ce sens avant la date limite du 31 décembre 1992 prévue par l’article 30a § 1, première phrase, de la loi sur le patrimoine, il avait été réactivé par la suite par la modification ultérieure de cet article en 1998. Par ailleurs, les requérants n’avaient pas acquis de droit invariable (unabänderlich) découlant de l’article 14 (droit de propriété) de la Loi fondamentale (Grundgesetz), car à la date du dépôt de la demande de la RFA en 1999, l’Office du Land n’avait pas encore rendu de décision.
c) L’arrêt de la Cour administrative fédérale
24. Par un arrêt du 21 janvier 2004, la Cour administrative fédérale rejeta le recours en révision des requérants. Elle releva tout d’abord qu’en vertu des dispositions pertinentes de l’Accord germano-américain, les droits patrimoniaux de Mme E.F. avaient été transférés à la RFA. Etant donné que Mme E.F avait été indemnisée en 1976, la JCC (Jewish Claims conference), qui avait également déposé une demande en restitution, ne saurait faire valoir ses droits patrimoniaux. La Cour administrative releva ensuite que la RFA n’avait effectivement pas déposé de demande en restitution valable avant la date limite du 31 décembre 1992 prévue par l’article 30a § 1, première phrase, de la loi sur le patrimoine. En effet, la loi sur l’Accord du 21 décembre 1992 n’avait pas prévu de dispositions spéciales à cet égard, et la lettre du 1er octobre 1992 adressée par l’Office fédéral pour la règlementation des questions patrimoniales en suspens (Bundesamt für die Regelung offener Vermögensfragen - Office fédéral) aux autorités des Länder ne pouvait passer pour une demande valable car elle n’était pas suffisamment spécifique. En se référant à sa jurisprudence constante, la Cour administrative ajouta que la fixation de cette date limite correspondait à une disposition relevant du droit matériel, ce qui impliquait que les droits de la RFA avaient été éteints avec l’expiration du délai légal. Cependant, en modifiant l’article 30a § 1 de la loi sur le patrimoine en 1998, le législateur avait « remédié » à l’absence de demande déposée dans le délai légal. Ce n’était qu’à partir de cette date que l’on pouvait considérer que les droits patrimoniaux de Mme E.F. avaient été effectivement transférés à la RFA, et non pas au moment du paiement du montant global de la compensation comme le prévoit l’article 3 § 9 de l’Accord germano-américain (voir droit et pratique internes pertinents, paragraphe 34 ci-dessous). L’objectif de cette modification législative avait été d’assurer la pérennité des anciens droits patrimoniaux et de corriger cette lacune. De plus, toujours en se référant à sa jurisprudence constante, la Cour administrative estima que les droits des requérants à restitution fondés sur la loi sur le patrimoine ne bénéficiaient pas de la protection de l’article 14 § 1 de la Loi fondamentale, car ces droits ne correspondaient pas à des droits de propriété existants, mais résultaient de la volonté étatique de réparer une injustice du passé. Enfin, conformément à la jurisprudence constante de la Cour constitutionnelle fédérale, il s’agissait en l’espèce d’une « fausse » rétroactivité (unechte Rückwirkung) : en effet, eu égard à la situation légale confuse et incertaine prévalant à l’époque, les requérants n’avaient pu acquérir ni une « confiance digne de protection » (schutzwürdiges Vertrauen), ni une sécurité juridique quant au fait que leur position en tant que personnes lésées « en second » leur conférait un droit à restitution des terrains litigieux. Par ailleurs, la JCC avait également déposé une demande de restitution dans les délais légaux, et ses droits auraient prévalu sur ceux des requérants si elle avait eu gain de cause.
d) La décision de la Cour constitutionnelle fédérale
25. Par une décision du 14 août 2004, la Cour constitutionnelle fédérale, siégeant en comité de trois membres, refusa de retenir le recours constitutionnel des requérants. Elle estima notamment que l’article 30a § 1, quatrième phrase, de la loi sur le patrimoine était compatible avec l’article 14 § 1 de la Loi fondamentale, même si l’on partait du principe favorable aux requérants que leurs droits à restitution basés sur la loi sur le patrimoine ou sur le versement du prix de vente en vertu de l’article 16 § 1, première phrase, de la loi sur la priorité des investissements bénéficiaient de la protection de l’article 14 § 1. D’après la Cour constitutionnelle, l’article 30a § 1, quatrième phrase, de la loi sur le patrimoine devait être compris comme une disposition définissant le contenu et les limites (Inhalts- und Schrankenbestimmung) du droit de propriété au sens de l’article 14 § 1, deuxième phrase, de la Loi fondamentale, et assurait un juste équilibre des intérêts en présence. En vertu de l’article 3 § 2 de la loi sur le patrimoine combiné avec l’article 1 § 2, première phrase, de la loi du 27 septembre 1994 sur l’indemnisation d’après la loi sur le patrimoine – loi sur l’indemnisation (Gesetz über die Entschädigung nach dem Gesetz zur Regelung offener Vermögensfragen – Entschädigungsgesetz - voir droit et pratique internes ci-dessous, paragraphe 31 in fine), les requérants, considérés comme personnes lésées « en second », avaient dès le départ simplement droit à une indemnisation. Or en vertu de l’article 3 § 9, deuxième phrase, de l’Accord germano-américain, la RFA avait succédé aux personnes lésées « en premier » qui, eu égard à l’indemnisation qu’elles avaient déjà perçue, ne pouvaient plus faire valoir de droits basés sur la loi sur le patrimoine. Le dépôt d’une demande de la RFA concernant des droits patrimoniaux fondés sur l’Accord germano-américain visait dès lors à obtenir l’équivalent du droit patrimonial d’une personne lésée « en premier » matériellement déjà « déposé » et satisfait. Le législateur avait donc simplement voulu clarifier la situation pour ce type de droits.
26. La Cour constitutionnelle ajouta que même si l’on était d’un avis différent et que l’on considérait comme la Cour administrative fédérale que les droits fondés sur l’article 1 § 6 de la loi sur le patrimoine s’étaient éteints au 31 décembre 1992, puis avaient été réactivés suite à la modification de l’article 30a § 1 de la loi sur le patrimoine, la nouvelle version de cet article assurait un juste équilibre entre les intérêts en présence. En effet, les droits patrimoniaux découlant de l’Accord germano-américain trouvaient leur origine dans la loi américaine de 1976 et avaient déjà été satisfaits en 1980 en ce qui concerne les terrains litigieux. A l’époque de la ratification de l’Accord germano-américain, on était parti du principe que le montant global à verser à titre de dédommagement pourrait s’élever en tout à 190 millions USD. Or personne ne pouvait s’attendre à ce que la RFA renonce à terme à des valeurs patrimoniales pour lesquelles elle devait verser un dédommagement d’un tel montant - même si ce n’était qu’après la constatation du virement final (nach Feststellung des endgültigen Überweisungsbetrags). C’est pourquoi l’Etat allemand avait notamment fait parvenir aux autorités des Länder les listes des droits couverts par l’Accord par une lettre du 2 octobre 1992 de l’Office fédéral. De plus, la loi du 20 décembre 1993 sur l’accélération des procédures d’enregistrement (« Register-Beschleunigungs-Gesetz ») a étendu la possibilité pour les autorités compétentes d’inscrire des réserves dans le livre foncier (stipulant que la propriété ne pouvait être vendue qu’avec l’aval de l’Etat) aux droits issus de l’Accord germano-américain.
Dans ces conditions, il ne pouvait y avoir création d’une « confiance digne de protection » sur le maintien de la situation légale telle qu’elle existait initialement d’après la version initiale de l’article 30a § 1.
2. Les procédures devant les autorités et juridictions internes portant sur le versement d’une indemnisation
27. Le 12 janvier 2005, les requérants firent une demande d’indemnisation pour la perte des terrains litigieux auprès de l’Office du Land de Brandebourg, conformément aux dispositions pertinentes de la loi sur l’indemnisation.
28. Par une décision du 20 mars 2007, l’Office du Land rejeta la demande des requérants, au motif qu’ils ne l’avaient pas déposé dans le délai de six mois après le rejet définitif de la demande de restitution tel que prévu à l’article 7a § 3c de la loi sur le patrimoine.
29. Les requérants saisirent alors le tribunal administratif de Potsdam d’un recours. Celui a suspendu la procédure en attendant l’arrêt de la Cour européenne des droits de l’homme (« la Cour ») dans la présente affaire.
II. LE DROIT ET LA PRATIQUE INTERNES PERTINENTS
A. La Loi fondamentale
30. L’article 14 § 1 de la Loi fondamentale est ainsi rédigé :
« La propriété et le droit à l’héritage sont garantis. Leur contenu et leurs limites sont définis par les lois. »
B. La loi sur le règlement des questions patrimoniales en suspens / loi sur le patrimoine
1. Les principes
31. Le 29 septembre 1990 entra en vigueur la loi sur le patrimoine du 23 septembre 1990, qui devait également faire partie du Traité d’unification (Einigungsvertrag). Selon ce dernier, la loi sur le patrimoine continuerait d’exister en Allemagne après la réunification des deux Etats allemands le 3 octobre 1990. Elle entendait notamment régler les conflits relatifs à des biens situés sur le territoire de l’ancienne RDA d’une manière acceptable sur le plan social, afin d’assurer de façon durable la paix juridique en Allemagne.
L’article 1 § 1 de la loi sur le patrimoine prévoit que celle-ci trouve à s’appliquer aux droits patrimoniaux sur des biens expropriés à l’époque de l’ancienne RDA, et l’article 1 § 6 prévoit qu’elle trouve également à s’appliquer aux droits patrimoniaux de personnes poursuivies entre le 30 janvier 1933 et le 8 mai 1945 en Allemagne pour des motifs racistes, politiques, religieux ou idéologiques (weltanschauliche Gründe) et qui de ce fait ont perdu leurs biens « par vente forcée, expropriation ou d’une autre manière ». Les articles 2 et 3 de cette loi complètent l’article 1.
L’article 3 § 1 de la loi sur le patrimoine prévoit que des biens transformés en « propriété du peuple » sont restitués sur demande sauf si la loi l’exclut. L’article 3 § 2 prévoit que si plusieurs personnes déposent une demande de restitution portant sur le même bien, c’est celle qui a été lésée « en premier » qui devient ayant droit. Cela signifie que si comme en l’espèce un même bien a été vendu sous la contrainte pendant la période national-socialiste puis ultérieurement exproprié dans l’ancienne RDA, les héritiers des propriétaires initiaux de confession juive disposent d’un droit de restitution prioritaire. Dans un tel cas où la restitution du bien est exclue (article 4 § 1 de la loi sur le patrimoine), les héritiers des acquéreurs du bien pendant la période national-socialiste ont droit au versement d’une indemnisation prévue par la loi du 27 septembre 1994 sur l’indemnisation d’après la loi sur le patrimoine.
32. L’article 16 § 1, première phrase, de la loi sur la priorité des investissements prévoit que si la restitution d’un bien est impossible en raison de la vente de ce bien, l’ayant droit peut demander le versement d’une somme équivalente à ses droits patrimoniaux.
2. L’article 30a § 1
33. L’article 30a § 1, première phrase, de la loi sur le patrimoine stipule que les demandes de restitution devaient être déposées au plus tard au 31 décembre 1992. La loi sur la clarification des droits patrimoniaux du 20 octobre 1998 modifia l’article en question en introduisant une quatrième phrase selon laquelle cette date limite ne s’applique pas aux droits dont dispose la RFA en vertu de l’Accord entre les gouvernements de la RFA et des Etats-Unis d’Amérique du 13 mai 1992 sur la règlementation de certains droits patrimoniaux.
C. L’Accord entre les gouvernements de la République fédérale d’Allemagne et des Etats-Unis d’Amérique du 13 mai 1992 sur la règlementation de certains droits patrimoniaux – Accord germano-américain
34. L’article 3 § 1 de l’Accord germano-américain dispose que les citoyens américains doivent choisir entre le versement d’une indemnisation ou la saisine des juridictions allemandes pour obtenir réparation d’après la loi américaine du 18 octobre 1976 sur les réclamations contre la RDA. S’ils optent pour la première solution, ils perdent toute possibilité de recours contre la RFA en vertu de l’article 3 § 6, deuxième phrase, de l’Accord. D’après l’article 3 § 9, deuxième phrase, leurs droits sont alors transmis à la RFA au moment du paiement du montant global de la compensation. Cette succession légale s’applique également aux droits découlant de mesures dommageables prises sous le régime national-socialiste.
Par une loi du 21 décembre 1992, l’Accord germano-américain devint partie du droit interne. Il entra en vigueur le 28 décembre 1992.
D. L’arrêt de la Cour administrative fédérale du 26 mai 1999
35. Dans un arrêt du 26 mai 1999, la Cour administrative fédérale a indiqué que l’article 30a § 1, quatrième phrase, de la loi sur le patrimoine (qui dans sa nouvelle version prévoit que la date limite initialement prévue pour le dépôt des demandes de restitution ne s’applique pas aux droits découlant de l’Accord germano-américain) ne trouve pas à s’appliquer si la modification législative est intervenue après l’émission d’un avis de restitution par l’autorité compétente et le transfert de la propriété à un ayant droit concurrent autre que l’Etat allemand. Dans cet arrêt, elle a également dit qu’eu égard à son libellé, son sens et son objectif, l’article 30a § 1, première phrase, de la loi sur le patrimoine s’appliquait à l’origine à toutes les demandes patrimoniales. Et afin d’assurer la sécurité juridique, le délai initialement fixé devait également s’appliquer aux droits « dérivés » (« abgeleitete Ansprüche ») découlant de l’Accord germano-américain.
EN DROIT
I. SUR LA VIOLATION ALLEGUEE DE L’ARTICLE 1 DU PROTOCOLE No 1
36. Les requérants soutiennent que la nouvelle version de l’article 30a § 1 de la loi sur le patrimoine et son application par les juridictions internes ont porté atteinte à leur droit au respect des biens prévu à l’article 1 du Protocole no 1, ainsi libellé :
« Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d’utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international.
Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que possèdent les Etats de mettre en vigueur les lois qu’ils jugent nécessaires pour réglementer l’usage des biens conformément à l’intérêt général ou pour assurer le paiement des impôts ou d’autres contributions ou des amendes. »
A. Sur l’applicabilité de l’article 1 du Protocole no 1
1. Thèses des parties
37. Les requérants soutiennent qu’ils étaient les seuls à disposer soit d’un droit à restitution des terrains litigieux en vertu de l’article 3 § 1, première phrase, de la loi sur le patrimoine, soit d’un droit au versement du prix de la vente après la réunification en vertu de l’article 16 § 1 de la loi sur la priorité des investissements correspondant à un montant de 1.300.000 DM. Ni l’Etat allemand ni la JCC n’auraient disposé de droits concurrents. Comme Mme E.F. avait opté pour le versement d’une indemnisation en 1976, elle avait perdu sa position d’ayant droit « en premier » (Erstberechtigte) qui revenait alors aux requérants. Or les droits patrimoniaux de Mme E.F. n’avaient été transférés à la RFA qu’en 1997, bien après l’expiration du délai prévu à l’article 30a § 1, première phrase, de la loi sur le patrimoine. Faute d’avoir déposé une demande en restitution dans ce délai, les droits patrimoniaux de la RFA s’étaient donc éteints comme l’indique la Cour administrative fédérale. Il en résulte que seuls les requérants, qui avaient déposé une demande en bonne et due forme dans le délai légal, demeuraient ayants droit. La modification à effet rétroactif en 1998, soit six ans après l’expiration du délai légal, de l’article 30a § 1 de la loi sur le patrimoine au profit de l’Etat ne pouvait donc être considérée comme une simple clarification légale. Contrairement à ce que prétend le Gouvernement, l’article 30a § 1, première phrase, s’appliquait également aux droits de la RFA découlant de l’Accord germano-américain ; ainsi dans la préparation de la nouvelle loi de 1998, le Bundesrat aurait clairement indiqué que la nouvelle disposition devait permettre au Gouvernement de faire valoir ses droits patrimoniaux découlant de l’Accord germano-américain et ce malgré l’omission du dépôt de la demande dans le délai légal ou de prolongation de ce délai prévu à l’article 30a § 1, première phrase, de la loi sur le patrimoine. Or l’Accord germano-américain ayant été signé le 13 mai 1992, la RFA aurait eu tout à fait la possibilité de déposer une demande en restitution, même à titre préventif, dans le délai légal.
38. A titre principal le Gouvernement considère que les requérants n’ont jamais disposé d’un « bien » au sens de l’article 1 du Protocole no 1, et en particulier, faute de jurisprudence interne bien établie, qu’ils ne disposaient pas d’une espérance légitime d’obtenir la restitution de leur bien.
D’après la loi sur le patrimoine, les requérants, en tant qu’héritiers de terrains expropriés sous la législation de l’ancienne RDA, n’auraient disposé d’un droit à restitution qu’à la condition que d’autres demandeurs ne disposaient pas d’un droit prioritaire, ce qui était notamment le cas des héritiers des anciens propriétaires juifs. Les requérants devaient être conscients que dans ce cas de figure, ils ne disposaient que d’un droit à indemnisation. L’expiration du délai du 31 décembre 1992 n’aurait entraîné aucune conséquence légale, car il appartenait aux autorités compétentes de déterminer si les requérants disposaient d’un droit à restitution ou s’ils en étaient exclus en vertu de la législation applicable. Or par une décision du 12 juillet 2001 l’autorité compétente a rejeté la demande des requérants en ce sens, décision qui a été confirmée par la suite par toutes les juridictions internes. De plus, avant l’expiration du délai en question, deux événements sont intervenus qui auraient démontré l’absence de création de toute espérance légitime pour les requérants : l’enregistrement d’une demande de la JCC, qui pouvait sous certaines conditions prévues par la loi sur le patrimoine succéder aux droits des anciens propriétaires juifs, et l’adoption de la loi du 21 décembre 1992 par laquelle l’Accord germano-américain devint partie du droit interne. Cette loi prévoyait le transfert des droits des anciens propriétaires juifs à l’Etat allemand si ceux-ci avaient opté pour le versement d’une compensation, comme ce fut le cas en l’espèce ; ce transfert n’était devenu effectif que le 29 avril 1997 avec la détermination de la somme globale à transférer. Par ailleurs, l’arrêt de la Cour administrative fédérale du 26 mai 1999, où l’Etat allemand avait considéré qu’il disposait d’un droit de propriété malgré le fait que la modification du délai de dépôt d’une demande en restitution était intervenue après la décision de l’autorité compétente, aurait démontré à quel point la situation légale avait été confuse à l’époque ; enfin, l’introduction d’une législation spéciale en décembre 1993 par laquelle l’Etat entendait préserver ses droits en prévoyant la possibilité pour les autorités compétentes d’inscrire une réserve dans le livre foncier (stipulant que la propriété ne pouvait être vendue qu’avec l’aval de l’Etat) aurait démontré que ce dernier partait du principe que l’Accord germano-américain ne prévoyait le dépôt d’aucune demande de restitution de sa part.
2. Appréciation de la Cour
39. La Cour doit d’abord se pencher sur la question de l’applicabilité de l’article 1 du Protocole no 1. A cette fin, elle doit examiner si les requérants avaient des « biens » au sens de l’article 1 du Protocole no 1, c’est-à-dire à défaut de « biens existants » comme en l’espèce, des valeurs patrimoniales, y compris des créances, en vertu desquelles ils pouvaient prétendre avoir au moins une « espérance légitime » (« legitimate expectation ») d’obtenir la jouissance effective d’un droit de propriété. Cette espérance légitime, qui doit être de nature plus concrète qu’un simple espoir, doit « se fonder sur une disposition légale ou avoir une base jurisprudentielle solide en droit interne. » (voir notamment Von Maltzan et autres c. Allemagne (déc.) [GC], nos 71916/01, 71917/01 et 10260/02, §§ 74, 77, 78 et 112, CEDH 2005-V).
40. En l’espèce, la Cour relève qu’il n’est pas contesté que les requérants ont fait une demande de restitution basée sur les dispositions pertinentes de la loi sur le patrimoine dans le délai légal qui expirait au 31 décembre 1992 en vertu de l’article 30a § 1 de la loi sur le patrimoine dans sa version initiale ; en revanche la RFA, qui par l’Accord germano-américain conclu le 13 mai 1992 et entré en vigueur le 28 décembre 1992, avait succédé aux droits de Mme E.F., héritière des propriétaires initiaux de confession juive, n’avait pas déposé une telle demande de restitution dans le délai légal.
41. Dès lors, la Cour considère qu’il convient de distinguer la situation avant et après l’expiration de ce délai.
42. Avant l’expiration du délai, les requérants, en tant qu’héritiers de terrains expropriés à l’époque de la RDA, étaient susceptibles d’obtenir soit la restitution des terrains litigieux (article 3 § 1, première phrase, de la loi sur le patrimoine) ou le versement du prix de la vente effectuée après la réunification (article 16 § 1, première phrase, de la loi sur la priorité des investissements), soit une indemnisation (article 3 § 2 de la loi sur le patrimoine combiné avec l’article 1 § 2, première phrase, de la loi sur l’indemnisation) (voir droit et pratique internes pertinents ci-dessus, paragraphes 31 et 32). En tant que héritiers de propriétaires de terrains expropriés dans l’ancienne RDA et « lésés en second », ils ne disposaient pas d’une espérance légitime d’obtenir la restitution de leur bien, étant donné que les héritiers des propriétaires initiaux de confession juive et « lésés en premier » pouvaient également déposer une demande en restitution et que leur droit était prioritaire.
43. A l’expiration du délai légal, seuls les requérants et la JCC avaient déposé une demande de restitution. Cependant, comme la Cour administrative fédérale l’a constaté dans son arrêt du 21 janvier 2004, la JCC ne pouvait faire valoir ses droits patrimoniaux, car Mme E.F. avait été indemnisée en 1976 et ses droits patrimoniaux avaient été transférés à la RFA en vertu de l’Accord germano-américain (paragraphe 24 ci-dessus).
44. Certes, alors que les requérants ont déposé leur demande en restitution le 10 octobre 1990, l’Office du Land n’a rendu sa décision de rejet que le 12 juillet 2001, soit près de onze ans plus tard et après la modification législative intervenue en 1998, et cette décision a été par la suite confirmée par toutes les juridictions internes. Or dans son arrêt du 26 mai 1999 rendu dans une autre espèce, la Cour administrative fédérale a opéré une distinction selon que la décision de l’autorité compétente sur la demande de restitution ainsi que le transfert de propriété en tant que tel étaient intervenus avant ou après la modification législative (voir droit et pratique internes pertinents ci-dessus, paragraphe 35).
45. Cependant, en l’espèce, la Cour administrative fédérale a relevé que la loi du 21 décembre 1992 sur l’Accord germano-américain n’avait pas prévu de dispositions spéciales exemptant la RFA de déposer une telle demande ; se référant à sa jurisprudence constante, elle a conclu que les droits de la RFA s’étaient éteints à l’expiration du délai légal. Et dans son arrêt du 26 mai 1999, la Cour administrative fédérale avait indiqué qu’au départ l’article 30a § 1 de la loi sur le patrimoine s’appliquait à toutes les demandes patrimoniales, y compris celles portant sur des droits « dérivés » issus de l’Accord germano-américain.
46. En ce qui concerne la nature des droits patrimoniaux dont les requérants disposaient en droit interne, si la Cour administrative fédérale a estimé que leurs droits à restitution fondés sur la loi sur le patrimoine ne bénéficiaient pas de la protection de l’article 14 § 1 de la Loi fondamentale, dans sa décision du 14 août 2004, la Cour constitutionnelle fédérale a au contraire considéré que l’on pouvait partir du principe que les droits des requérants bénéficiaient de la protection de l’article 14 § 1, mais que le législateur avait assuré un juste équilibre des intérêts en présence.
47. Dès lors, la Cour estime qu’à l’expiration du délai légal, à défaut du dépôt d’une demande de restitution par la RFA, seul ayant droit des héritiers des propriétaires initiaux de confession juive et lésés en premier, les requérants, bien que héritiers des propriétaires dont les terrains ont été expropriés dans l’ancienne RDA et donc lésés en second, disposaient d’une « espérance légitime » de voir se concrétiser un droit à restitution des terrains litigieux. Cette « espérance légitime » reposait également sur l’arrêt de la Cour administrative fédérale indiquant que la loi du 21 décembre 1992 sur l’Accord germano-américain n’avait pas prévu de dispositions spéciales exemptant la RFA de déposer une telle demande, ainsi que sur la décision de la Cour constitutionnelle fédérale qui a considéré que l’on pouvait partir du principe que les droits des requérants bénéficiaient de la protection de l’article 14 § 1 de la Loi fondamentale. Eu égard aux circonstances très particulières de cette affaire, les requérants disposaient donc d’un « bien » au sens de la première phrase de l’article 1 du Protocole no 1. Par conséquent, les garanties de cette disposition trouvent à s’appliquer en l’espèce.
B. Sur l’observation de l’article 1 du Protocole no 1
1. Thèses des parties
48. Les requérants soutiennent que la modification à effet rétroactif de l’article 30a § 1 de la loi sur le patrimoine au profit de l’Etat sans indemnisation adéquate constituait à l’évidence une privation de propriété au sens de l’article 1 du Protocole no 1.
D’après eux, celle-ci ne poursuivait pas un but légitime, car le Gouvernement aurait simplement cherché à corriger rétroactivement sa propre erreur au détriment des requérants. Même si de telles erreurs étaient toujours possibles dans une administration publique, il conviendrait d’en faire porter la charge par l’ensemble de la société civile, mais pas d’opérer rétroactivement une privation de propriété au détriment de particuliers.
De plus, cette privation de propriété aurait fait peser une charge disproportionnée sur les requérants, qui auraient disposé d’un droit à restitution en vertu de la loi sur le patrimoine dont ils auraient été privés de manière rétroactive. C’est sur cette base qu’ils réclameraient le versement d’une compensation à la Cour. Le montant de l’indemnisation prévue par la loi sur l’indemnisation serait sans objet à cet égard, car il viserait à indemniser des personnes qui n’ont pu faire valoir leurs droits de restitution prévus par la loi sur le patrimoine, ce qui correspondrait à une situation tout à fait différente de la leur. Ce n’est donc qu’à titre tout à fait subsidiaire et préventif que les requérants auraient également déposé une demande - déposée selon eux dans le délai légal - en indemnisation le 28 décembre 1992, mais qui n’aurait aucun rapport avec la présente requête. Enfin, les requérants considèrent que de toute façon l’indemnisation prévue par la loi sur l’indemnisation n’était pas proportionnée à l’ingérence litigieuse.
49. Si le Gouvernement devait considérer que les requérants étaient titulaires d’un « bien », la modification de l’article 30a § 1 de la loi sur le patrimoine ne saurait être déclarée contraire à l’article 1 du Protocole no 1, car elle aurait ménagé un juste équilibre entre les intérêts en présence à la lumière de l’ample marge d’appréciation dont l’Etat dispose dans le cadre de la réunification allemande.
En effet, le but de cette modification législative aurait été de clarifier une situation que les plus hautes juridictions internes ont qualifiée d’incertaine. De plus, l’objet de la loi sur le patrimoine aurait été d’assurer en priorité la restitution des biens aux héritiers des anciens propriétaires juifs et de leur réserver la valeur réelle des biens. Or en l’espèce ces droits avaient été transférés à la RFA suite à l’Accord germano-américain et il aurait été dans l’intérêt général que l’Etat assure ses droits patrimoniaux eu égard au fait qu’il avait versé une compensation d’un montant global de 102 millions USD aux Etats-Unis. Les requérants, quant à eux, disposeraient d’un droit à indemnisation s’élevant à environ 55.000 DM fondée sur les dispositions pertinentes de la loi sur le patrimoine applicables en cas d’impossibilité de restitution d’un bien.
Pour déterminer la proportionnalité de l’ingérence, le Gouvernement estime qu’il ne faut pas se référer à la valeur des terrains après 1990, car les requérants n’auraient pas disposé d’un droit absolu de propriété. Se fondant sur la décision rendue par la Cour dans l’affaire Poznanski c. Allemagne (Poznanski c. Allemagne (déc.), no 25101/05, 3 juillet 2007), il considère qu’eu égard à la nature incertaine des droits patrimoniaux des requérants, une somme d’environ 55.000 DM doit être considérée comme une indemnisation adéquate. Ils auraient omis de déposer une demande en ce sens dans le délai légal, mais la procédure à cet égard devant le tribunal administratif est toujours pendante.
2. Appréciation de la Cour
a) Sur l’existence d’une ingérence dans le droit au respect d’un « bien »
50. Comme elle l’a précisé à plusieurs reprises, la Cour rappelle que l’article 1 du Protocole no 1 contient trois normes distinctes : « la première, qui s’exprime dans la première phrase du premier alinéa et revêt un caractère général, énonce le principe du respect de la propriété ; la deuxième, figurant dans la seconde phrase du même alinéa, vise la privation de propriété et la soumet à certaines conditions ; quant à la troisième, consignée dans le second alinéa, elle reconnaît aux Etats le pouvoir, entre autres, de réglementer l’usage des biens conformément à l’intérêt général (...). Il ne s’agit pas pour autant de règles dépourvues de rapport entre elles. La deuxième et la troisième ont trait à des exemples particuliers d’atteintes au droit de propriété ; dès lors, elles doivent s’interpréter à la lumière du principe consacré par la première » (voir, entre autres, l’arrêt James et autres c. Royaume-Uni, 21 février 1986, série A no 98, pp. 29-30, § 37, lequel reprend en partie les termes de l’analyse que la Cour a développée dans son arrêt Sporrong et Lönnroth c. Suède, 23 septembre 1982, série A no 52, p. 24, § 61, et Jahn et autres c. Allemagne [GC], nos 46720/99, 72203/01 et 72552/01, § 78, CEDH 2005-VI).
51. La Cour relève qu’en l’espèce la loi du 20 octobre 1998 sur la clarification des droits patrimoniaux a modifié rétroactivement l’article 30a § 1 de la loi sur le patrimoine en introduisant une quatrième phrase selon laquelle la date limite du 31 décembre 1992 prévue à cet article ne s’applique pas aux droits découlant de l’Accord germano-américain.
52. Cette modification rétroactive a entraîné la perte pour les requérants de tout droit à restitution des terrains ou du versement du prix de vente équivalente à la valeur réelle du bien après la réunification.
53. Aux yeux de la Cour, elle a donc constitué une ingérence dans le droit des requérants au respect de leur bien, qu’il convient d’examiner sous l’angle de la seconde phrase du premier alinéa de l’article 1 du Protocole no 1.
54. Il lui faut donc rechercher si l’ingérence dénoncée se justifie sous l’angle de cette disposition.
b) Sur la justification de l’ingérence
i. « Prévue par la loi »
55. Pour ce qui est de la légalité de l’ingérence, la Cour relève que la mesure litigieuse était fondée sur la loi du 20 octobre 1998 sur la clarification des droits patrimoniaux, dont l’accessibilité, la précision et la prévisibilité exigées par la Convention ne prêtent pas à controverse.
56. Par la suite, les juridictions allemandes ont considéré qu’en modifiant l’article 30a § 1 de la loi sur le patrimoine en 1998, le législateur avait remédié à l’absence de demande déposée dans le délai légal par la RFA, et la Cour constitutionnelle fédérale a estimé que ces décisions étaient conformes à la Loi fondamentale.
57. Or la Cour estime que cette interprétation n’était pas arbitraire. Elle rappelle à cet égard qu’il appartient au premier chef aux autorités internes, et singulièrement aux cours et tribunaux, d’interpréter et d’appliquer le droit interne (voir, parmi beaucoup d’autres, Jahn et autres c. Allemagne précité, § 86).
58. La privation de propriété était donc prévue par la loi, comme le veut l’article 1 du Protocole no 1.
59. La Cour doit maintenant rechercher si celle-ci poursuivait un but légitime, à savoir s’il existait une « cause d’utilité publique », et si elle a eu lieu dans le respect du principe de proportionnalité, au sens de la deuxième règle énoncée par l’article 1 du Protocole no 1.
ii. « Pour cause d’utilité publique »
60. La Cour rappelle que, grâce à une connaissance directe de leur société et de ses besoins, les autorités nationales se trouvent en principe mieux placées que le juge international pour déterminer ce qui est d’« utilité publique ». Dans le mécanisme de protection créé par la Convention, il leur appartient par conséquent de se prononcer les premières sur l’existence d’un problème d’intérêt général justifiant des privations de propriété. Dès lors, elles jouissent ici d’une certaine marge d’appréciation, comme en d’autres domaines auxquels s’étendent les garanties de la Convention.
De plus, la notion d’« utilité publique » est ample par nature. En particulier, la décision d’adopter des lois portant privation de propriété implique d’ordinaire l’examen de questions politiques, économiques et sociales. Estimant normal que le législateur dispose d’une grande latitude pour mener une politique économique et sociale, la Cour respecte la manière dont il conçoit les impératifs de l’« utilité publique », sauf si son jugement se révèle manifestement dépourvu de base raisonnable (James et autres précité, p. 32, § 46, et Zvolský et Zvolská c. République tchèque, no 46129/99, § 67 in fine, CEDH 2002-IX). Cela vaut nécessairement, sinon a fortiori, pour des changements aussi radicaux que ceux qui sont intervenus lors de la réunification allemande, où il y a eu passage vers un système d’économie de marché (Jahn et autres précité, § 80).
61. En l’espèce, la Cour n’a pas de raisons de douter que l’objectif de la loi sur la clarification des droits patrimoniaux de 1998 qui – comme l’indique son libellé – était de clarifier une situation légale incertaine aux yeux du législateur allemand et d’assurer la pérennité de ses droits patrimoniaux issus de l’Accord germano-américain servait une cause d’utilité publique.
iii. Proportionnalité de l’ingérence
62. La Cour rappelle qu’une mesure d’ingérence dans le droit au respect des biens doit ménager un juste équilibre entre les exigences de l’intérêt général de la communauté et les impératifs de la sauvegarde des droits fondamentaux de l’individu (voir, parmi d’autres, Sporrong et Lönnroth précité, § 69, Raffineries grecques Stran et Stratis Andreadis c. Grèce, 9 décembre 1994, § 69, série A no 301-B, et National & Provincial Building Society, Leeds Permanent Building Society et Yorkshire Building Society c. Royaume-Uni, 23 octobre 1997, § 80, Recueil des arrêts et décisions 1997-VII). Le souci d’assurer un tel équilibre se reflète dans la structure de l’article 1 du Protocole no 1 tout entier, donc aussi dans la seconde phrase qui doit se lire à la lumière du principe consacré par la première. En particulier, il doit exister un rapport raisonnable de proportionnalité entre les moyens employés et le but visé par toute mesure privant une personne de sa propriété (Pressos Compania Naviera S.A. et autres c. Belgique, arrêt du 20 novembre 1995, série A no 332, p. 23, § 38).
La Cour, en contrôlant le respect de cette exigence, reconnaît à l’Etat une grande marge d’appréciation tant pour choisir les modalités de mise en œuvre que pour juger si leurs conséquences se trouvent légitimées, dans l’intérêt général, par le souci d’atteindre l’objectif de la loi en cause (Chassagnou et autres c. France [GC], nos 25088/94, 28331/95 et 28443/95, § 75, CEDH 1999-III). Elle ne saurait renoncer pour autant à son pouvoir de contrôle, en vertu duquel il lui appartient de vérifier que l’équilibre voulu a été préservé de manière compatible avec le droit des requérants au respect de leurs biens, au sens de la première phrase de l’article 1 du Protocole no 1 (Zvolský et Zvolská précité, § 69, et Jahn et autres c. Allemagne précité, § 93).
63. Afin de déterminer si la mesure litigieuse respecte le juste équilibre voulu et, notamment, si elle ne fait pas peser sur les requérants une charge disproportionnée, il y a lieu de prendre en considération les modalités d’indemnisation prévues par la législation interne. A cet égard, la Cour a déjà dit que, sans le versement d’une somme raisonnablement en rapport avec la valeur du bien, une privation de propriété constitue normalement une atteinte excessive, et un manque total d’indemnisation ne saurait se justifier sur le terrain de l’article 1 du Protocole no 1 que dans des circonstances exceptionnelles (Jahn et autres précité, § 94).
64. La Cour relève tout d’abord que la loi sur le patrimoine, qui règle les conflits relatifs à des biens situés sur le territoire de l’ancienne RDA, accorde un droit de restitution prioritaire aux héritiers des anciens propriétaires de confession juive lésés en premier. Les héritiers des propriétaires dont les terrains ont été expropriés dans l’ancienne RDA et qui ont été lésés en second, comme ce fut le cas en l’espèce, disposent d’un droit à indemnisation en vertu de la loi sur l’indemnisation (voir droit et pratique internes pertinents, § 31 ci-dessus).
65. A cet égard, elle rappelle également que l’Etat dispose d’une grande marge d’appréciation en ce qui concerne l’adoption de lois dans le contexte unique de la réunification allemande, eu égard à l’immense tâche auquel le législateur était confronté pour régler toutes les questions qui se sont nécessairement posées lors du passage d’un régime communiste à un régime démocratique d’économie de marché (voir notamment von Maltzan et autres précité, §§ 74, 77 et 110, Jahn et autres précité, § 113, et en dernier lieu, mutatis mutandis, Vistiņš et Perepjolkins c. Lettonie, no 71243/01, § 85, 8 mars 2011).
66. La particularité de la présente affaire est que, huit ans après la réunification allemande et six ans après l’expiration du délai légal de dépôt des demandes de restitution basées sur la loi sur le patrimoine, le législateur a modifié rétroactivement l’article 30a § 1 de la loi sur le patrimoine dans le sens où cette date limite ne s’applique pas aux droits de la RFA découlant de l’Accord germano-américain. Cette modification législative, de caractère certes général, a créé une inégalité en faveur de l’Etat et au détriment des requérants, qui ont été privés de tout droit à restitution des terrains litigieux ou de versement du prix de vente après la réunification.
67. Or la Cour a indiqué que si, en principe, le pouvoir législatif n’est pas empêché de réglementer en matière civile, par de nouvelles dispositions à portée rétroactive, des droits découlant de lois en vigueur, le principe de la prééminence du droit et la notion de procès équitable consacrés par l’article 6 s’opposent, sauf pour d’impérieux motifs d’intérêt général, à l’ingérence du pouvoir législatif dans l’administration de la justice dans le but d’influer sur le dénouement judiciaire du litige (voir, mutatis mutandis, Raffineries grecques Stran et Stratis Andreadis précité, § 49, et National & Provincial Building Society, Leeds Permanent Building Society et Yorkshire Building Society précité, § 112, Zielinski et Pradal et Gonzalez et autres c. France [GC], nos 24846/94 et 34165/96 à 34173/96, § 57, CEDH 1999--VII, et Varnima Corporation International S.A. c. Grèce, no 48906/06, §§ 26-35, 28 mai 2009).
68. En l’espèce, sur le terrain de l’article 1 du Protocole no 1, ce qui paraît déterminant aux yeux de la Cour est d’abord le fait que le délai initial fixé par la loi sur le patrimoine s’appliquait à toutes les demandes patrimoniales y compris celles découlant de l’Accord germano-américain. En effet, la loi du 21 décembre 1992 n’avait pas prévu de dispositions spéciales exemptant la RFA de déposer une telle demande (arrêts de la Cour administrative fédérale des 26 mai 1999 et 21 janvier 2004 – paragraphes 35 et 24 ci-dessus).
69. De plus, il est indéniable que l’Etat allemand avait connaissance de la situation avant l’expiration du délai légal fixé initialement par le législateur au 31 décembre 1992, étant donné que l’Accord germano-américain a été conclu le 13 mai 1992. L’Etat avait donc plus de sept mois pour déposer une demande en bonne et due forme.
70. La Cour relève ensuite que la modification rétroactive du 20 octobre 1998 de la version initiale de l’article 30a § 1 de la loi sur le patrimoine n’est intervenue que huit ans après la réunification allemande entrée en vigueur le 3 octobre 1990 et six ans après l’expiration du délai légal du 31 décembre 1992.
71. Or le délai d’intervention du législateur est un élément à prendre en considération dans l’appréciation de la proportionnalité (voir notamment Jahn et autres précité, § 116, ii., où la Cour a relevé le laps de temps très court (deux ans) entre l’entrée en vigueur de la réunification allemande et l’adoption de la deuxième loi sur la modification du droit patrimonial), même si en l’espèce cette modification tardive peut s’expliquer par le fait que le montant global de la compensation n’a été versé par la RFA que le 29 avril 1997 (paragraphe 18 ci-dessus).
72. De même, nonobstant le fait que la décision formelle de l’Office du Land du 12 juillet 2001 statuant sur la demande de restitution n’est intervenue qu’après la modification législative du 20 octobre 1998, le laps de temps qui s’est écoulé entre le dépôt de la demande en restitution du 10 octobre 1990 et la décision de l’Office du Land était de dix ans et six mois, ce qui là aussi paraît excessif.
73. Enfin, un élément essentiel dans l’appréciation de la proportionnalité est la charge que cette modification législative a fait peser sur les requérants : contrairement à l’affaire Jahn et autres précité, où la deuxième loi sur la modification du droit patrimonial ne prévoyait aucune indemnisation pour les requérants (§ 110), en l’espèce la loi sur l’indemnisation prévoit le versement d’une indemnisation. Cependant, celle-ci n’apparaît pas proportionnée eu égard à la gravité de l’ingérence litigieuse, consistant en une modification législative rétroactive qui a créé une inégalité en faveur de l’Etat et au détriment des requérants. De plus, il n’est pas certain que ces derniers pourront percevoir une quelconque indemnité, étant donné que le Gouvernement allègue qu’ils n’ont pas fait leur demande dans le délai légal et que le tribunal administratif a suspendu la procédure dans l’attente de l’arrêt de la Cour.
74. Eu égard aux circonstances très particulières de cette affaire, et malgré la grande marge d’appréciation dont l’Etat dispose dans le contexte unique de la réunification allemande et l’objectif légitime du législateur allemand d’assurer la pérennité de ses droits patrimoniaux issus de l’Accord germano-américain, la Cour conclut que la modification législative litigieuse a rompu le « juste équilibre » à ménager entre la protection de la propriété et les exigences de l’intérêt général.
Il y a donc eu violation de l’article 1 du Protocole no 1.
II. SUR LA VIOLATION ALLÉGUÉE DE L’ARTICLE 14 DE LA CONVENTION COMBINE AVEC L’ARTICLE 1 DU PROTOCOLE No 1
75. Les requérants se prétendent victimes d’une discrimination contraire à l’article 14 de la Convention combiné avec l’article 1 du Protocole no 1. L’article 14 est ainsi rédigé :
« La jouissance des droits et libertés reconnus dans la (...) Convention doit être assurée, sans distinction aucune, fondée notamment sur le sexe, la race, la couleur, la langue, la religion, les opinions politiques ou toutes autres opinions, l’origine nationale ou sociale, l’appartenance à une minorité nationale, la fortune, la naissance ou toute autre situation. »
76. Les requérants soutiennent que la date limite prévue à l’article 30a § 1 de la loi sur le patrimoine s’appliquait à toutes les demandes de restitution, y compris celles de l’Etat. Or la modification législative rétroactive en faveur de l’Etat et au détriment des requérants aurait constituée une discrimination qui ne reposerait sur aucune justification.
77. Le Gouvernement soutient qu’on ne saurait comparer la situation des requérants, dont les droits découlent d’une expropriation effectuée dans l’ancienne RDA, et le Gouvernement, qui a hérité de droits basés sur la volonté de réparer l’injustice national-socialiste. Dès lors, l’article 14 de la Convention ne trouverait pas à s’appliquer. A défaut, la différence de traitement reposerait sur une justification objective et raisonnable eu égard à la volonté du législateur de clarifier une situation incertaine par le biais de la loi de 1998.
78. Compte tenu de son constat de violation concernant le droit des requérants au respect de leurs biens (paragraphes 68-74 ci-dessus), la Cour ne juge pas nécessaire d’examiner le grief des requérants tiré de l’article 14 de la Convention combiné avec l’article 1 du Protocole no 1.
III. SUR L’APPLICATION DE L’ARTICLE 41 DE LA CONVENTION
79. Aux termes de l’article 41 de la Convention,
« Si la Cour déclare qu’il y a eu violation de la Convention ou de ses Protocoles, et si le droit interne de la Haute Partie contractante ne permet d’effacer qu’imparfaitement les conséquences de cette violation, la Cour accorde à la partie lésée, s’il y a lieu, une satisfaction équitable. »
80. A titre de dommage matériel, les requérants réclament un montant équivalent à celui du prix de vente du terrain effectué le 17 octobre 1997, soit 664.680 euros (EUR), assorti des intérêts de retards à compter de cette date à hauteur de 544.060 EUR, et donc une somme globale de 1.208.740 EUR.
81. En ce qui concerne les frais et dépens exposés devant les juridictions nationales (tribunal administratif de Potsdam, Cour administrative fédérale et Cour constitutionnelle fédérale), les requérants demandent, justificatifs à l’appui, 65.237,80 EUR comprenant les honoraires des avocats et les frais de procédure. Quant aux frais et dépens exposés devant la Cour, les requérants demandent 17.490 EUR et fournissent l’état d’honoraires correspondant.
Le montant global réclamé au titre des frais et dépens est donc de 82.727,80 EUR.
82. Le Gouvernement s’en remet à l’appréciation de la Cour pour ce qui est du montant de la satisfaction équitable à accorder le cas échéant aux requérants.
83. La Cour estime que la question de l’application de l’article 41 ne se trouve pas en état. En conséquence, elle la réserve et fixera la procédure ultérieure compte tenu de la possibilité que le Gouvernement et la requérante parviennent à un accord.
PAR CES MOTIFS, LA COUR, À L’UNANIMITÉ,
1. Dit qu’il y a eu violation de l’article 1 du Protocole no 1 de la Convention ;
2. Dit qu’il n’est pas nécessaire d’examiner le grief tiré de l’article 14 de la Convention combiné avec l’article 1 du Protocole no 1 de la Convention ;
3. Dit que la question de l’application de l’article 41 de la Convention ne se trouve pas en état ;
en conséquence,
a) la réserve en entier ;
b) invite le Gouvernement et les requérants à lui adresser par écrit, dans le délai de trois mois à compter du jour où l’arrêt sera devenu définitif conformément à l’article 44 § 2 de la Convention, leurs observations sur cette question et notamment à lui donner connaissance de tout accord auquel ils pourraient aboutir ;
c) réserve la procédure ultérieure et délègue au président de la chambre le soin de la fixer au besoin.
Fait en français et en anglais, puis communiqué par écrit le 8 décembre 2011, en application de l’article 77 §§ 2 et 3 du règlement.
Claudia Westerdiek Dean Spielmann
Greffière Président
Requête no 5631/05
Althoff et autres ./. Allemagne
Liste des requérants
Nom Prénom Date de naissance Lieu de résidence
OMISSIS Omissis 28.11.1929 Düsseldorf – Allemagne
OMISSIS Omissis 11.11.1935 Krefeld- Allemagne
OMISSIS Omissis 08.05.1942 Goa – Inde
OMISSIS Omissis 27.05.1921 Fairfield – Etats-Unis
OMISSIS Omissis 06.12.1922 Merced – Etats-Unis
OMISSIS Omissis 25.11.1911 Nürnberg – Allemagne
OMISSIS Omissis 31.08.1923 Dormagen-Gohr – Allemagne
OMISSIS Omissis 26.03.1910 Minden – Allemagne
OMISSIS Omissis 30.06.1930 Palm Springs – Etats-Unis


TESTO TRADOTTO

Conclusione Violazione di P1-1; Soddisfazione equa riservata
QUINTA SEZIONE
CAUSA ALTHOFF ED ALTRI C. GERMANIA
( Richiesta no 5631/05)
SENTENZA
(merito)
STRASBURGO
8 dicembre 2011
Questa sentenza diventerà definitiva nelle condizioni definite all'articolo 44 § 2 della Convenzione. Può subire dei ritocchi di forma.


Nella causa Althoff ed altri c. Germania
La Corte europea dei diritti dell'uomo, quinta sezione, riunendosi in una camera composta da:
Dean Spielmann, presidente, Karel Jungwiert, Boštjan il Sig. Zupančič, Marco Villiger, Ann Power-Forde, André Potocki, giudici, Klaus Köpp, giudice ad hoc,
e daClaudia Westerdiek, cancelliera di sezione,
Dopo avere deliberato in camera del consiglio il 15 novembre 2011,
Rende la sentenza che ha adottato in questa ultima data:
PROCEDIMENTO
1. All'origine della causa si trova una richiesta (no 5631/05) diretta contro la Repubblica federale della Germania e in cui nove cittadini di questo Stato, OMISSIS ed otto altri, (vedere l'elenco dettagliato qui accluso), ("i richiedenti"), hanno investito la Corte l’ 11 febbraio 2005 in virtù dell'articolo 34 della Convenzione di salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali ("la Convenzione").
2. I richiedenti sono rappresentati da dal Prof. O. D. dell'università di Colonia e da A. B., avvocato ad Erfurt. Il governo tedesco ("il Governo") è rappresentato dal suo agente, la Sig.ra A. Wittling-Vogel, Ministerialdirigentin, del ministero federale della giustizia, così come dal Professore J.A. Frowein, direttore emerito dell'istituto Max Planck di Heidelberg.
3. I richiedenti adducevano in particolare che la nuova versione dell'articolo 30a § 1 della legge sul patrimonio e la sua applicazione da parte delle giurisdizioni interne hanno recato offesa al loro diritto al rispetto dei beni contemplato all'articolo 1 del Protocollo no 1. Invocavano anche l'articolo 14 della Convenzione.
4. La Sig.ra Renate Jaeger, all'epoca giudice eletto a titolo della Germania, ha deciso di astenersi dalla causa (articolo 28 dell'ordinamento della Corte). Il Governo ha designato perciò Klaus Köpp, avvocato a Bonn, per riunirsi in qualità di giudice ad hoc, articoli 27 § 2 della Convenzione e 29 § 1 dell'ordinamento come in vigore all'epoca.
5. Con una decisione del 13 ottobre 2009, la camera ha dichiarato la richiesta ammissibile.
6. Tanto i richiedenti che il Governo hanno depositato delle osservazioni scritte complementari, articolo 59 § 1 dell'ordinamento.
IN FATTO
I. LE CIRCOSTANZE DELLO SPECIFICO
7. I fatti della causa, come sono stati esposti dalle parti, si possono riepilogare come segue.
8. La presente controversia oppone da un lato lo stato tedesco che è successo ai diritti degli eredi dei proprietari iniziali di confessione ebraica dei terreni controversi, persone lese in primis-"Erstgeschädigte") in virtù dell'accordo tedesco-americano del 13 maggio 1992, e dall'altro lato i richiedenti che sono gli eredi di un commerciante che aveva acquisito i terreni controversi nel 1939. I terreni furono in seguito espropriati all'epoca della vecchia Repubblica Democratica tedesca (RDT). I richiedenti sono gli eredi delle persone lese in secondo dunque-"Zweitgeschädigte."
A. La genesi della causa prima della riunificazione tedesca
1. Periodo nazional-socialista
9. I terreni controversi, di una superficie rispettiva di 1000 m2, 990 m2 e 1030 m2, è situata a Babelsberg-Potsdam, vicino a Berlino, sul territorio della vecchia RDT.
10. Con contratto notarile del 23 aprile 1938, il Sig. A. e la Sig.ra B., di confessione ebraica e detentori delle parti della società con accomandita "OMISSIS." Proprietaria dei terreni controversi, li cedettero per un importo di 66.000 Reichsmark (RM) alla società berlinese A. W.. Vittima delle persecuzioni del regime nazional-socialista, il Sig. A. decedette nel 1940 e la Sig.ra B. nel 1945. La Sig.ra E.F, figlia della Sig.ra B., emigrò negli Stati Uniti nel 1939 ed ottenne la nazionalità americana nel 1951.
11. Con contratto notarile del 28 luglio 1939, i terreni controversi furono venduti poi per un importo di 61.000 RM al Sig. OMISSIS, commerciante, iscritto come proprietario al libro fondiario, e di cui i richiedenti sono gli eredi.
2. Nella Repubblica Democratica tedesca
12. Il 27 gennaio 1953, nella vecchia RDT, i terreni furono espropriati e diventarono la "proprietà del popolo" (Volkseigentum) sotto il controllo di una società statale dell'industria cinematografica.
3. Azione condotta dalla Sig.ra E.F. per ottenere un indennizzo negli Stati Uniti
13. In seguito, la Sig.ra E.F. condusse un procedimento negli Stati Uniti per la perdita dai terreni controversi, conformemente alla legge americana del 18 ottobre 1976 sui reclami contro la RDT che permetteva ai cittadini americani i cui beni situati sul territorio della vecchia RDT erano stati espropriati prima di questa data o erano stati venduti sotto la costrizione all'epoca nazional-socialista di fare valere i loro diritti ad indennizzo.
14. Con una sentenza definitiva del 27 agosto 1980, la commissione degli Stati Uniti per la regolamentazione dei reclami all'estero, Foreign Claim Settlement Commissione, riconobbe che la Sig.ra E.F. disponeva di un diritto ad indennizzo di un importo di 5.500 Dollari americani (USD) abbinato ad interessi all'altezza il 6% a contare dal settembre 1951.
B. Gli sviluppi dopo la riunificazione tedesca, entrata in vigore il 3 ottobre 1990,
15. Dopo la riunificazione tedesca, questi terreni spettarono alla società "OMISSIS" di cui l'azionista unico era l'ufficio per le questioni speciali legate all'unificazione ("Bundesanstalt für vereinigungsbedingte Sonderaufgaben").
16. Con una decisione del 17 ottobre 1997, l'ufficio per le questioni speciali legate all'unificazione constatò che i terreni controversi erano stati venduti per un importo di 1.300.000 Deutschmarks (DM) ai fini di investimento alla società W. GbR, conformemente alla legge sulla precedenza degli investimenti (Investitionsvorrangsgesetz) del 14 luglio 1992, vedere diritto e pratica interna sotto pertinenti, paragrafo 32.
1. I procedimenti dinnanzi alle autorità e giurisdizioni interne riguardanti la restituzione dei terreni controversi
17. Il 10 ottobre 1990, i richiedenti fecero un’istanza di restituzione di questi terreni presso l'ufficio per la regolamentazione delle questioni patrimoniali in sospeso del Land di Brandenburgo-, Landesamt für die Regelung offener Vermögensfragen-Ufficio del Land, conformemente alle disposizioni pertinenti della legge sulla regolamentazione delle questioni patrimoniali in sospeso -legge sul patrimonio, Gesetz zur Regelung offener Vermögensfragen-Vermögensgesetz, del 23 settembre 1990, vedere diritto e pratica pertinenti, paragrafo 31 sotto.
18. Il 13 maggio 1992, la Repubblica Federale di Germania (RFT) e gli Stati Uniti firmarono l'accordo tedesco-americano sulla regolamentazione di certi diritti patrimoniali- l'accordo tedesco-americano, Abkommen zwischen den Regierungen der Bundesrepublik Deutschland und der Vereinigten Staaten von Amerika über die Regelung bestimmter Vermögensansprüche che contemplava una regolamentazione globale dei diritti ad indennizzo dei cittadini americani che risultano dalla legge americana del 18 ottobre 1976 sui reclami contro la RDT. Con una legge del 21 dicembre 1992, l'accordo tedesco-americano diventò parte integrante del diritto interno; entrò in vigore il 28 dicembre 1992, vedere diritto e pratica interna pertinenti, paragrafo 34 sotto. Il 29 aprile 1997, la RFT versò una somma globale di più di 102 milioni USD a titolo di compenso.
19.Il 20 ottobre 1998, la legge sul chiarimento dei diritti patrimoniali (Vermögensrechtsbereinigungsgesetz) modificò in modo retroattivo l'articolo 30a § 1 della legge sul patrimonio contemplando che la data limite per il deposito delle istanza di restituzione inizialmente fissata al 31 dicembre 1992 non si applicava ai diritti di cui disponevano la RFT in virtù dell'accordo tedesco-americano, vedere diritto e pratica interna, paragrafo 33 sotto.
20. Con una lettera del 27 aprile 1999, la RFT indicò all'ufficio del Land che conformemente all'articolo 3 § 9, seconda frase, dell'accordo tedesco-americano, era diventata titolare dei diritti patrimoniali della Sig.ra E.F. sui terreni controversi.
a) La decisione dell'ufficio per la regolamentazione delle questioni patrimoniali in sospeso del Land di Brandenburgo
21. Con una decisione del 12 luglio 2001, l'ufficio del Land respinse l’istanza dei richiedenti ed indicò che il prezzo della vendita dei terreni controversi effettuata nel 1997 doveva essere versato effettivamente alla RFT. Rilevò innanzitutto che la vendita iniziale dei terreni controversi nel 1938 era stata effettuata sotto costrizione ai sensi dell'articolo 1 § 6 della legge sul patrimonio. Quindi, i diritti che vi si rapportavano rientravano nel campo di applicazione dell'accordo tedesco-americano. Ora conformemente agli articoli 2 § 1 e 6 § 6a della legge sul patrimonio combinati con l'articolo 3 § 9, seconda frase, dell'accordo tedesco-americano, la RFT era diventata il successore legale della Sig.ra E.F. Questa aveva optato per il versamento di un indennizzo ed aveva rinunciato a fare valere i suoi diritti contro la RFT dunque.
22. I richiedenti investirono allora il tribunale amministrativo di Potsdam, al motivo che disponevano di un diritto legittimo a restituzione, avuto riguardo al fatto che la Sig.ra E.F. non aveva depositato nessuna istanza in questo senso prima della data limite del 31 dicembre 1992 prevista dall'articolo 30a § 1, prima frase, della legge sul patrimonio, e questo nonostante la modifica ulteriore di questo articolo tramite la legge sul chiarimento dei diritti patrimoniali del 20 ottobre 1998.
b) Il giudizio del tribunale amministrativo di Potsdam
23. Con un giudizio del 28 novembre 2002, il tribunale amministrativo di Potsdam confermò in ogni punto la decisione dell'ufficio. Secondo lui, anche se il diritto alla restituzione della RFT si era estinto in mancanza di avere sottoposto un’istanza in questo senso prima della data limite del 31 dicembre 1992 prevista dall'articolo 30a § 1, prima frase, della legge sul patrimonio, era stato riattivato dalla modifica ulteriore di questo articolo nel 1998 in seguito. Peraltro, i richiedenti non avevano acquisito alcun diritto invariabile, unabänderlich, derivante dall'articolo 14, diritto di proprietà, della Legge fondamentale (Grundgesetz), perché in data del deposito dell’istanza della RFT nel 1999, l'ufficio del Land non aveva reso ancora nessuna decisione.
c) La sentenza della Corte amministrativa federale
24. Con una sentenza del 21 gennaio 2004, la Corte amministrativa federale respinse il ricorso per riesame dei richiedenti. Rilevò innanzitutto che in virtù delle disposizioni pertinenti dell'accordo tedesco-americano, i diritti patrimoniali della Sig.ra E.F. erano stati trasferiti alla RFT. Dato che la Sig.ra E.F era stata indennizzata nel 1976, la JCC, conferenza Jewish Claims che aveva anche lei depositato un’istanza di restituzione, non potrebbe fare valere i suoi diritti patrimoniali. La Corte amministrativa rilevò poi che la RFT non aveva infatti depositato nessuna istanza di restituzione valida prima della data limite del 31 dicembre 1992 prevista dall'articolo 30a § 1, prima frase, della legge sul patrimonio. Difatti, la legge sull'accordo del 21 dicembre 1992 non aveva contemplato a questo riguardo di disposizioni speciali, e la lettera del 1 ottobre 1992 indirizzata dall'ufficio federale per la regolamentazione delle questioni patrimoniali in sospeso, Bundesamt für die Regelung offener Vermögensfragen - Ufficio federale, alle autorità dei Länder non poteva passare per un’istanza valida perché non era sufficientemente specifica. Riferendosi alla sua giurisprudenza consolidata, la Corte amministrativa aggiunse che la determinazione di questa data limite corrispondeva ad una disposizione che dipendeva dal diritto patrimoniale, il che implicava che i diritti della RFT erano stati estinti con la scadenza del termine legale. Però, modificando l'articolo 30a § 1 della legge sul patrimonio nel 1998, il legislatore "aveva ovviato" alla mancanza di istanza depositata nel termine legale. Era solamente a partire da questa data che si poteva considerare che i diritti patrimoniali della Sig.ra E.F. erano stati trasferiti effettivamente alla RFT, e non nel momento del pagamento dell'importo globale del compenso come contempla l'articolo 3 § 9 dell'accordo tedesco-americano, vedere diritto e pratica interna pertinenti, paragrafo 34 sotto. L'obiettivo di questa modifica legislativa era stato garantire la perennità dei vecchi diritti patrimoniali e di correggere questa lacuna. In più, sempre riferendosi alla sua giurisprudenza consolidata, la Corte amministrativa stimò che i diritti dei richiedenti alla restituzione fondata sulla legge sul patrimonio non beneficiavano della protezione dell'articolo 14 § 1 della Legge fondamentale, perché questi diritti non corrispondevano ai diritti di proprietà esistenti, ma risultavano dalla volontà statale di riparare un'ingiustizia del passato. Infine, conformemente alla giurisprudenza consolidata della Corte costituzionale federale, si trattava nello specifico di una "falsa" retroattività, unechte Rückwirkung,: difatti, avuto riguardo alla situazione legale confusa ed incerta che prevaleva all'epoca, i richiedenti non avevano potuto acquisire né una "fiducia degna di protezione", schutzwürdiges Vertrauen, né una sicurezza giuridica in quanto al fatto che la loro posizione in quanto persone lese "in secondo" conferivano loro un diritto a restituzione dei terreni controversi. La JCC aveva depositato peraltro, anche un’istanza di restituzione nei termini legali, ed i suoi diritti avrebbero prevalso su quelli dei richiedenti se avesse avuto guadagno di causa.
d) La decisione della Corte costituzionale federale
25. Con una decisione del 14 agosto 2004, la Corte costituzionale federale, riunendosi in comitato di tre membri, negò di considerare il ricorso costituzionale dei richiedenti. Stimò in particolare che l'articolo 30a § 1, quarta frase, della legge sul patrimonio era compatibile con l'articolo 14 § 1 della Legge fondamentale, anche se si partiva dal principio favorevole ai richiedenti che i loro diritti a restituzione basata sulla legge sul patrimonio o sul versamento del prezzo di vendita in virtù dell'articolo 16 § 1, prima frase, della legge sulla precedenza degli investimenti beneficiavano della protezione dell'articolo 14 § 1. Secondo la Corte costituzionale, l'articolo 30a § 1, quarta frase, della legge sul patrimonio dovevano essere compresi come una disposizione che definiva il contenuto ed i limiti, Inhalts - und Schrankenbestimmung, del diritto di proprietà ai sensi dell'articolo 14 § 1, seconda frase, della Legge fondamentale, e garantiva un giusto equilibrio degli interessi in presenza. In virtù dell'articolo 3 § 2 della legge sul patrimonio combinato con l'articolo 1 § 2, prima frase, della legge del 27 settembre 1994 sull'indennizzo secondo la legge sul patrimonio-legge sull'indennizzo, Gesetz über die Entschädigung nach dem Gesetz zur Regelung offener Vermögensfragen-Entschädigungsgesetz - vedere diritto e pratica interna sotto, paragrafo 31 in fine, i richiedenti, considerati come persone lese "in secondo", avevano fin dalla partenza semplicemente diritto ad un indennizzo. Ora in virtù dell'articolo 3 § 9, seconda frase, dell'accordo tedesco-americano, la RFT era successa alle persone lese "in primo" che, avuto riguardo all'indennizzo che avevano percepito già, non potevano più fare valere di diritti basati sulla legge sul patrimonio. Il deposito di un’istanza della RFT concernente i diritti patrimoniali fondati sull'accordo tedesco-americano mirava quindi ad ottenere l'equivalente del diritto patrimoniale di una persona lesa materialmente già "in primis" "depositato" e soddisfatto. Il legislatore aveva voluto dunque semplicemente chiarificare la situazione per questo tipo di diritti.
26. La Corte costituzionale aggiunse che anche se si era di un parere differente e che si considerava come la Corte amministrativa federale che i diritti fondati sull'articolo 1 § 6 della legge sul patrimonio si erano estinti al 31 dicembre 1992, erano stati riattivati in seguito alla modifica dell'articolo 30a § 1 della legge poi sul patrimonio, la nuova versione di questo articolo garantiva un giusto equilibrio tra gli interessi in presenza. Difatti, i diritti patrimoniali che derivano dell'accordo tedesco-americano trovavano la loro origine nella legge americana del 1976 ed erano stati soddisfatti già nel 1980 per ciò che riguarda i terreni controversi. All'epoca della ratifica dell'accordo tedesco-americano, si era partiti dal principio che l'importo globale da versare a titolo di risarcimento avrebbe potuto ammontare in tutto a 190 milioni USD. Ora nessuno poteva aspettarsi il fatto che la RFT rinunciasse a termine ai valori patrimoniali per cui doveva versare un risarcimento di un tale importo - anche se era solamente dopo la constatazione del virata finale, nach Feststellung degli endgültigen Überweisungsbetrags. Questo è perché lo stato tedesco aveva fatto pervenire in particolare alle autorità dei Länder gli elenchi dei diritti coperti dall'accordo con una lettera del 2 ottobre 1992 dell'ufficio federale. In più, la legge del 20 dicembre 1993 sull'accelerazione dei procedimenti di registrazione ("Register-Beschleunigungs-Gesetz") ha esteso la possibilità per le autorità competenti di iscrivere delle riserve nel libro fondiario, stipulando che la proprietà poteva essere venduta solamente con l'avallo dello stato, ai dritti emessi dell'accordo tedesco-americano.
In queste condizioni, non poteva esserci creazione di una "fiducia degna di protezione" sul mantenimento della situazione legale come esisteva inizialmente secondo la versione iniziale dell'articolo 30a § 1.
2. I procedimenti dinnanzi alle autorità e giurisdizioni interne riguardanti il versamento di un indennizzo
27. Il 12 gennaio 2005, i richiedenti fecero una domi istanza di indennizzo per la perdita dei terreni controversi presso l'ufficio del Land di Brandenburgo, conformemente alle disposizioni pertinenti della legge sull'indennizzo.
28. Con una decisione del 20 marzo 2007, l'ufficio del Land respinse l’istanza dei richiedenti, al motivo che non l'avevano depositata nel termine dei sei mesi dopo il rigetto definitivo dell’istanza di restituzione come previsto all'articolo 7a § 3c della legge sul patrimonio.
29. I richiedenti investirono allora il tribunale amministrativo di Potsdam di un ricorso. Questo ha sospeso il procedimento aspettando la sentenza della Corte europea dei diritti dell'uomo ("la Corte") nella presente causa.
II. IL DIRITTO E LE PRATICA INTERNA PERTINENTI
A. La Legge fondamentale
30. L'articolo 14 § 1 della Legge fondamentale sono redatti così:
"La proprietà ed il diritto all'eredità sono garantiti. Il loro contenuto ed i lor limiti sono definiti dalle leggi. "
B. La legge sull'ordinamento delle questioni patrimoniali in sospeso / legge sul patrimonio
1. I principi
31. Il 29 settembre 1990 entrò in vigore la legge sul patrimonio del 23 settembre 1990 che doveva fare anche parte del Trattato di unificazione (Einigungsvertrag). Secondo questo ultimo, la legge sul patrimonio continuerebbe dadi esistere in Germania dopo la riunificazione dei due Stati tedeschi il 3 ottobre 1990. Intendeva regolare in particolare i conflitti relativi ai beni situati sul territorio della vecchia RDT in un modo accettabile sul piano sociale, per garantire in modo duraturo la pace giuridica in Germania.
L'articolo 1 § 1 della legge sul patrimonio contempla che questa si trova ad applicare ai diritti patrimoniali su dei beni espropriati all'epoca della vecchia RDT, e l'articolo 1 § 6 contempla che si trova anche ad applicare ai diritti patrimoniali di persone perseguite tra il 30 gennaio 1933 ed l’ 8 maggio 1945 in Germania per motivi razzisti, politici, religiosi o ideologici, weltanschauliche Gründe, e che hanno perso i loro beni "con vendita forzata per questo fatto, espropriazione o in un altro modo." Gli articoli 2 e 3 di questa legge completano l'articolo 1.
L'articolo 3 § 1 della legge sul patrimonio contemplano che i beni trasformati in "proprietà del popolo" sono restituiti su richiesta salvo se la legge l'esclude. L'articolo 3 § 2 contemplano che se parecchie persone depositano un’istanza di restituzione riguardante lo stesso bene, è quella che è stata lesa "in primis" che diventa avente diritto. Ciò significa che se come nello specifico un stesso bene è stato venduto poi ulteriormente sotto costrizione durante il periodo nazional-socialista espropriato nella vecchia RDT, gli eredi dei proprietari iniziali di confessione ebraica dispongono di un diritto di restituzione prioritaria. In tale caso dove la restituzione del bene è esclusa, articolo 4 § 1 della legge sul patrimonio, gli eredi degli acquirenti del bene durante il periodo nazional-socialista hanno diritto al versamento di un indennizzo previsto dalla legge del 27 settembre 1994 sull'indennizzo secondo la legge sul patrimonio.
32. L'articolo 16 § 1, prima frase, della legge sulla precedenza degli investimenti contemplano che se la restituzione di un bene è impossibile in ragione della vendita di questo bene, l’avente diritto può chiedere il versamento di una somma equivalente ai suoi diritti patrimoniali.
2. L'articolo 30a § 1
33. L'articolo 30a § 1, prima frase, della legge sul patrimonio stipula che le istanze di restituzione dovevano essere depositate al più tardi il 31 dicembre 1992. La legge sul chiarimento dei diritti patrimoniali del 20 ottobre 1998 modificò l'articolo in questione introducendo una quarta frase secondo la quale questa la data limite non si applica ai diritti di cui dispone la RFT in virtù dell'accordo tra i governi della RFT e degli Stati Uniti dell'America del 13 maggio 1992 sulla regolamentazione di certi diritti patrimoniali.
C. L'accordo tra i governi della Repubblica federale di Germania e gli Stati Uniti dell'America del 13 maggio 1992 sulla regolamentazione di certi diritti patrimoniali -Accordo tedesco-americano
34. L'articolo 3 § 1 dell'accordo tedesco-americano dispone che i cittadini americani devono scegliere tra i versamenti di un indennizzo o l'immissione nel processo delle giurisdizioni tedesche per ottenere risarcimento secondo la legge americana del 18 ottobre 1976 sui reclami contro la RDT. Se optano per la prima soluzione, perdono ogni possibilità di ricorso contro la RFT in virtù dell'articolo 3 § 6, seconda frase, dell'accordo. Secondo l'articolo 3 § 9, seconda frase, i loro diritti sono trasmessi allora alla RFT al momento del pagamento dell'importo globale del compenso. Questa successione legale si applica anche ai diritti che derivano da misure dannose prese sotto il regime nazional-socialista.
Con una legge del 21 dicembre 1992, l'accordo tedesco-americano diventò parte del diritto interno. Entrò in vigore il 28 dicembre 1992.
D. La sentenza della Corte amministrativa federale del 26 maggio 1999
35. In una sentenza del 26 maggio 1999, la Corte amministrativa federale ha indicato che l'articolo 30a § 1, quarta frase, della legge sul patrimonio che contempla nella sua nuova versione che la data limite inizialmente prevista per il deposito delle istanze di restituzione non si applica ai diritti che derivano dell'accordo tedesco-americano, non si trova ad applicare se la modifica legislativa è intervenuta dopo l'emissione di un parere di restituzione con l'autorità competente ed il trasferimento della proprietà ad un avendo diritto concorrente altro che lo stato tedesco. In questa sentenza, ha detto anche che avuto riguardo alla sua formula, il suo senso ed il suo obiettivo, l'articolo 30a § 1, prima frase, della legge sul patrimonio si applicava all'origine a tutte le domande patrimoniali. E per garantire la sicurezza giuridica, il termine inizialmente fissato doveva applicarsi anche ai diritti "derivati" ("abgeleitete Ansprüche") derivanti dell'accordo tedesco-americano.
IN DIRITTO
I. SULLA VIOLAZIONE ADDOTTA DELL'ARTICOLO 1 DEL PROTOCOLLO NO 1
36. I richiedenti sostengono che la nuova versione dell'articolo 30a § 1 della legge sul patrimonio e la sua applicazione da parte delle giurisdizioni interne hanno recato offesa al loro diritto al rispetto dei beni contemplati all'articolo 1 del Protocollo no 1, così formulato:
"Ogni persona fisica o giuridica ha diritto al rispetto dei suoi beni. Nessuno può essere privato della sua proprietà se non a causa di utilità pubblica e nelle condizioni previste dalla legge e dai principi generali del diritto internazionale.
Le disposizioni precedenti non recano offesa al diritto che possiedono gli Stati di mettere in vigore le leggi che giudicano necessarie per regolamentare l'uso dei beni conformemente all'interesse generale o per garantire il pagamento delle imposte o di altri contributi o delle multe. "
A. Sull'applicabilità dell'articolo 1 del Protocollo no 1
1. Tesi delle parti
37. I richiedenti sostengono che erano i soli a disporre o di un diritto alla restituzione dei terreni controversi in virtù dell'articolo 3 § 1, prima frase, della legge sul patrimonio, o di un diritto al versamento del prezzo della vendita dopo la riunificazione in virtù dell'articolo 16 § 1 della legge sulla precedenza degli investimenti che corrispondono ad un importo di 1.300.000 DM. Né lo stato tedesco né la JCC avrebbero disposto dei diritti concorrenti. Siccome la Sig.ra E.F. aveva optato per il versamento di un indennizzo nel 1976, aveva perso la sua posizione di avente diritto "in primis" (Erstberechtigte) che spettava allora ai richiedenti . Ora i diritti patrimoniali della Sig.ra E.F. erano stati trasferiti alla RFT solo nel 1997, molto dopo la scadenza del termine contemplato all'articolo 30a § 1, prima frase, della legge sul patrimonio. In mancanza di avere depositato un’istanza di restituzione in questo termine, i diritti patrimoniali della RFT si erano estinti dunque come indica la Corte amministrativa federale. Ne risulta che solo i richiedenti che avevano depositato un’istanza in buona e dovuta forma nel termine legale, rimanevano aventi diritto. La modifica ad effetto retroattivo nel 1998, o sei anni dopo la scadenza del termine legale, dell'articolo 30a § 1 della legge sul patrimonio a profitto dello stato non potevano essere considerati dunque come un semplice chiarimento legale. Contrariamente a ciò che pretende il Governo, l'articolo 30a § 1, prima frase, si applicavano anche ai diritti della RFT derivanti dall'accordo tedesco-americano; così nella preparazione della nuova legge del 1998, il Bundesrat avrebbe indicato chiaramente che la nuova disposizione doveva permettere al Governo di fare valere i suoi diritti patrimoniali che derivano dell'accordo tedesco-americano e questo malgrado l'omissione del deposito dell’istanza nel termine legale o in prolungamento di questo termine contemplato all'articolo 30a § 1, prima frase, della legge sul patrimonio. Ora l'accordo tedesco-americano essendo stato firmato il 13 maggio 1992, la RFT avrebbe avuto completamente la possibilità di depositare una domanda in restituzione, anche a titolo preventivo, nel termine legale.
38. A titolo principale il Governo considera che i richiedenti non hanno disposto mai di un "bene" ai sensi dell'articolo 1 del Protocollo no 1, ed in particolare, in mancanza di giurisprudenza interna bene consolidata, che non disponevano di una speranza legittima di ottenere la restituzione del loro bene.
Secondo la legge sul patrimonio, i richiedenti, in quanto eredi di terreni espropriati sotto la legislazione della vecchia RDT, avrebbero disposto di un diritto a restituzione solo a condizione che altri richiedenti non disponevano di un diritto prioritario, ciò che era in particolare il caso degli eredi dei vecchi proprietari ebraici. I richiedenti dovevano essere coscienti che in questo caso di figura, disponevano solamente di un diritto ad indennizzo. La scadenza del termine del 31 dicembre 1992 non avrebbe provocato nessuna conseguenza legale, perché apparteneva alle autorità competenti di determinare se i richiedenti disponevano di un diritto alla restituzione o se ne fossero esclusi in virtù della legislazione applicabile. Ora con una decisione del 12 luglio 2001 l'autorità competente ha respinto l’istanza dei richiedenti in questo senso, essendo stata in seguito confermata la decisione da tutte le giurisdizioni interne. In più, prima della scadenza del termine in questione, due avvenimenti sono intervenuti che avrebbero dimostrato la mancanza di creazione di ogni speranza legittima per i richiedenti: la registrazione di una istanza della JCC che poteva sotto certe condizioni previste dalla legge sul patrimonio succedere ai diritti dei vecchi proprietari ebraici, e l'adozione della legge del 21 dicembre 1992 con la quale l'accordo tedesco-americano diventò parte del diritto interno. Questa legge contemplava il trasferimento dei diritti dei vecchi proprietari ebraici allo stato tedesco se questi avevano optato per il versamento di un compenso, come fu il caso nello specifico; questo trasferimento era diventato effettivo solamente il 29 aprile 1997 con la determinazione della somma globale da trasferire. Peraltro, la sentenza della Corte amministrativa federale del 26 maggio 1999, dove lo stato tedesco aveva considerato che disponeva di un diritto di proprietà malgrado il fatto che la modifica del termine di deposito di un’istanza di restituzione era intervenuta dopo la decisione dell'autorità competente, avrebbe dimostrato a che punto la situazione legale era stata confusa all'epoca; infine, l'introduzione di una legislazione speciale nel dicembre 1993 con la quale lo stato intendeva preservare i suoi diritti contemplando la possibilità per le autorità competenti di iscrivere una riserva nel libro fondiario, stipulando che la proprietà poteva essere venduta solamente con l'avallo dello stato, avrebbe dimostrato che questo ultimo partiva dal principio che l'accordo tedesco-americano non contemplava il deposito di nessuna istanza di restituzione da parte sua.
2. Valutazione della Corte
39. La Corte ha il dovere di dedicarsi prima sulla questione dell'applicabilità dell'articolo 1 del Protocollo no 1. A questo fine, deve esaminare se i richiedenti avevano dei "beni" ai sensi dell'articolo 1 del Protocollo no 1, cioè in mancanza di "beni esistenti" come nello specifico, dei valori patrimoniali, ivi compresi dei crediti, in virtù dalle quali potevano pretendere di avere almeno una "speranza legittima" ("legitimate expectation") di ottenere il godimento effettivo di un diritto di proprietà. Questa speranza legittima che deve essere di natura più concreta di una semplice speranza, deve basarsi su una disposizione legale o avere una base giurisprudenziale solida in diritto interno. ", vedere in particolare Von Maltzan ed altri c. Germania, déc.) [GC], numeri 71916/01, 71917/01 e 10260/02, §§ 74, 77, 78 e 112, CEDH 2005-V,.
40. Nello specifico, la Corte rileva che non è contestato che i richiedenti hanno fatto istanza di restituzione basata sulle disposizioni pertinenti della legge sul patrimonio nel termine legale che scadeva il 31 dicembre 1992 in virtù dell'articolo 30a § 1 della legge sul patrimonio nella sua versione iniziale; in compenso la RFT che con l'accordo tedesco-americano concluso il 13 maggio 1992 ed entrato in vigore il 28 dicembre 1992, era successo ai diritti della Sig.ra E.F, erede dei proprietari iniziali di confessione ebraica, non aveva depositato tale istanza di restituzione nel termine legale.
41. Quindi, la Corte considera che conviene distinguere la situazione prima e dopo la scadenza di questo termine.
42. Prima della scadenza del termine, i richiedenti, in quanto eredi di terreni espropriati all'epoca della RDT, erano suscettibili di ottenere o la restituzione dei terreni controversi, articolo 3 § 1, prima frase, della legge sul patrimonio, o il versamento del prezzo della vendita effettuata dopo la riunificazione, articolo 16 § 1, prima frase, della legge sulla precedenza degli investimenti, o un indennizzo, articolo 3 § 2 della legge sul patrimonio combinato con l'articolo 1 § 2, prima frase, della legge sull'indennizzo, (vedere diritto e pratica interna pertinenti, paragrafi 31 e 32 sopra). In quanto eredi di proprietari di terreni espropriati nella vecchia RDT e "lesi in secondo", non disponevano di una speranza legittima di ottenere la restituzione del loro bene, dato che gli eredi dei proprietari iniziali di confessione ebraica e "lesi in primis" potevano depositare anche un’istanza di restituzione e che il loro diritto era prioritario.
43. Alla scadenza del termine legale, solo i richiedenti e la JCC avevano depositato un’istanza di restituzione. Però, come la Corte amministrativa federale l'ha constatato nella sua sentenza del 21 gennaio 2004, la JCC non poteva fare valere i suoi diritti patrimoniali, perché la Sig.ra E.F. era stata indennizzata nel 1976 ed i suoi diritti patrimoniali erano stati trasferiti alla RFT in virtù dell'accordo tedesco-americano, paragrafo 24 sopra.
44. Certo, mentre i richiedenti hanno depositato la loro istanza di restituzione il 10 ottobre 1990, l'ufficio del Land ha reso la sua decisione di rigetto solo il 12 luglio 2001, o circa undici anni più tardi e dopo la modifica legislativa intervenuta nel 1998, e questa decisione è stata confermata in seguito da tutte le giurisdizioni interne. Ora nella sua sentenza del 26 maggio 1999 resa in un altro caso, la Corte amministrativa federale ha operato una distinzione a seconda che la decisione dell'autorità competente sulla richiesta di restituzione così come il trasferimento di proprietà in quanto tali erano intervenuti prima di o dopo la modifica legislativa, vedere diritto e pratica interna pertinenti, paragrafo 35 sopra.
45. Però, nello specifico, la Corte amministrativa federale ha rilevato che la legge del 21 dicembre 1992 sull'accordo tedesco-americano non aveva contemplato disposizioni speciali che esentavano la RFT dal depositare tale istanza; riferendosi alla sua giurisprudenza consolidata, ha concluso che i diritti della RFT si erano estinti alla scadenza del termine legale. E nella sua sentenza del 26 maggio 1999, la Corte amministrativa federale aveva indicato che alla partenza l'articolo 30a § 1 della legge sul patrimonio si applicavano a tutte le istanze patrimoniali, ivi comprese quelle riguardanti dei diritti "derivati" dall'accordo tedesco-americano.
46. Per ciò che riguarda la natura dei diritti patrimoniali di cui i richiedenti disponevano in diritto interno, se la Corte amministrativa federale ha stimato che i loro diritti alla restituzione fondata sulla legge sul patrimonio non beneficiavano della protezione dell'articolo 14 § 1 della Legge fondamentale, nella sua decisione del 14 agosto 2004, la Corte costituzionale federale ha considerato al contrario che si poteva partire dal principio che i diritti dei richiedenti beneficiavano della protezione dell'articolo 14 § 1, ma che il legislatore aveva garantito un giusto equilibrio degli interessi in presenza.
47. Quindi, la Corte stima che alla scadenza del termine legale, in mancanza del deposito di una istanza di restituzione da parte della RFT, soli aventi diritto degli eredi dei proprietari iniziali di confessione ebraica e lesi in primis, i richiedenti, sebbene eredi dei proprietari i cui terreni sono stati espropriati nella vecchia RDT e lesi dunque in secondo, disponevano di una "speranza legittima" di vedere concretarsi un diritto alla restituzione dei terreni controversi. Questa "speranza legittima" si fondava anche sulla sentenza della Corte amministrativa federale che indicava che la legge del 21 dicembre 1992 sull'accordo tedesco-americano non aveva contemplato disposizioni speciali che esentavano la RFT di depositare tale istanza, così come sulla decisione della Corte costituzionale federale che ha considerato che si poteva partire dal principio che i diritti dei richiedenti beneficiavano della protezione dell'articolo 14 § 1 della Legge fondamentale. Avuto riguardo alle circostanze molto particolari di questa causa, i richiedenti disponevano di un "bene" ai sensi della prima frase dell'articolo 1 del Protocollo dunque no 1. Di conseguenza, le garanzie di questa disposizione si trovano ad applicare nello specifico.
B. Sull'osservazione dell'articolo 1 del Protocollo no 1
1. Tesi delle parti
48. I richiedenti sostengono che la modifica ad effetto retroattivo dell'articolo 30a § 1 della legge sul patrimonio al profitto dello stato senza indennizzo adeguato costituivano all'evidenza una privazione di proprietà ai sensi dell'articolo 1 del Protocollo no 1.
Secondo loro, questa non inseguiva uno scopo legittimo, perché il Governo avrebbe cercato semplicemente di correggere in modo retroattivo il suo proprio errore a scapito dei richiedenti. Anche se tali errori erano sempre possibili in un'amministrazione pubblica, converrebbe farne portare il carico dall'insieme della società civile, ma non operare in modo retroattivo una privazione di proprietà a scapito di individui.
In più, questa privazione di proprietà avrebbe fatto pesare un carico sproporzionato sui richiedenti che avrebbero disposto di un diritto alla restituzione in virtù della legge sul patrimonio di cui sarebbero stati privati in modo retroattivo. È su questa base che richiederebbero il versamento di un compenso alla Corte. L'importo dell'indennizzo previsto dalla legge sull'indennizzo sarebbe a questo riguardo senza oggetto, perché mirerebbe ad indennizzare delle persone che non hanno potuto fare valere i loro diritti di restituzione previsti dalla legge sul patrimonio, il che corrisponderebbe ad una situazione completamente differente dalla loro. E’ dunque solo a titolo completamente accessorio e preventivo che i richiedenti avrebbero depositato anche un’istanza - depositata secondo loro nel termine legale - di indennizzo il 28 dicembre 1992, ma che non avrebbe nessuno rapporto con la presente richiesta. Infine, i richiedenti considerano che in ogni modo l'indennizzo previsto dalla legge sull'indennizzo non era proporzionato all'ingerenza controversa.
49. Se il Governo doveva considerare che i richiedenti erano titolari di un "bene", la modifica dell'articolo 30a § 1 della legge sul patrimonio non potrebbero essere dichiarata contraria all'articolo 1 del Protocollo no 1, perché avrebbe predisposto un giusto equilibrio tra gli interessi in presenza alla luce dell'ampio margine di valutazione di cui lo stato dispone nella cornice della riunificazione tedesca.
Difatti, lo scopo di questa modifica legislativa sarebbe stato di chiarire una situazione che le più alte giurisdizioni interne hanno qualificato come incerte. In più, l'oggetto della legge sul patrimonio sarebbe stato di garantire in precedenza la restituzione dei beni agli eredi dei vecchi proprietari ebraici e di riservare loro il valore reale dei beni. Ora nello specifico questi diritti erano stati trasferiti al RFT in seguito all'accordo tedesco-americano ed egli sarebbe stato nell'interesse generale che lo stato garantisca i suoi diritti patrimoniali avendo riguardo al fatto che aveva versato un compenso di un importo globale di 102 milioni USD negli Stati Uniti. I richiedenti, in quanto ad essi, disporrebbero di un diritto ad indennizzo che ammonta a circa 55.000 DM fondati sulle disposizioni pertinenti della legge sul patrimonio applicabile in caso di impossibilità di restituzione di un bene.
Per determinare la proporzionalità dell'ingerenza, il Governo stima che non bisogna riferirsi al valore dei terreni dopo il 1990, perché i richiedenti non avrebbero disposto di un diritto assoluto di proprietà. Basandosi sulla decisione resa dalla Corte nella causa Poznanski c. Germania, Poznanski c. Germania, (dec.), no 25101/05, 3 luglio 2007, considera che avuto riguardo alla natura incerta dei diritti patrimoniali dei richiedenti, una somma di circa 55.000 DM deve essere considerata come un indennizzo adeguato. Avrebbero omesso di depositare una istanza in questo senso nel termine legale, ma il procedimento a questo riguardo dinnanzi al tribunale amministrativo è sempre pendente.
2. Valutazione della Corte
a) Sull'esistenza di un'ingerenza nel diritto al rispetto di un "bene"
50. Come ha precisato a più riprese, la Corte ricorda che l'articolo 1 del Protocollo no 1 contiene tre norme distinte: "la prima che si esprime nella prima frase del primo capoverso e riveste un carattere generale, enuncia il principio del rispetto della proprietà; la seconda, che figura nella seconda frase dello stesso capoverso, prevede la privazione di proprietà e la sottopone a certe condizioni; in quanto alla terza, registrata nel secondo capoverso, riconosce agli Stati il potere, tra l’ altro, di regolamentare l'uso dei beni conformemente all'interesse generale. Non si tratta per tanto di regole prive di rapporto tra loro. La seconda e la terza hanno fatto riferimento agli esempi particolari di attentati al diritto di proprietà; quindi, si devono interpretare alla luce del principio consacrato dalla prima" (vedere, tra altri, la sentenza James ed altri c. Regno Unito, 21 febbraio 1986, serie A no 98, pp. 29-30, § 37 che riprende in parte i termini dall'analisi che la Corte ha sviluppato nella sua sentenza Sporrong e Lönnroth c. Svezia, 23 settembre 1982, serie A no 52, p. 24, § 61, e Jahn ed altri c. Germania [GC], numeri 46720/99, 72203/01 e 72552/01, § 78, CEDH 2005-VI.
51. La Corte rileva che nello specifico la legge del 20 ottobre 1998 sul chiarimento dei diritti patrimoniali ha modificato in modo retroattivo l'articolo 30a § 1 della legge sul patrimonio introducendo una quarta frase secondo la quale la data limite del 31 dicembre 1992 contemplata in questo articolo non si applica ai diritti che derivano dall'accordo tedesco-americano.
52. Questa modifica retroattiva ha provocato la perdita per i richiedenti di ogni dritto alla restituzione dei terreni o del versamento del prezzo di vendita equivalente al valore reale del bene molto dopo la riunificazione.
53. Agli occhi della Corte, ha costituito un'ingerenza nel diritto dei richiedenti al rispetto del loro bene dunque, che conviene esaminare sotto l'angolo della seconda frase del primo capoverso dell'articolo 1 del Protocollo no 1.
54. Le occorre ricercare dunque se l'ingerenza denunciata si giustifica sotto l'angolo di questa disposizione.
b) Sulla giustificazione dell'ingerenza,
i. "Prevista dalla legge"
55. Per ciò che riguarda la legalità dell'ingerenza, la Corte rileva che la misura controversa era fondata sulla legge del 20 ottobre 1998 sul chiarimento dei diritti patrimoniali la cui accessibilità, la precisione e la prevedibilità richiesta dalla Convenzione non suscitano controversia.
56. In seguito, le giurisdizioni tedesche hanno considerato che modificando l'articolo 30a § 1 della legge sul patrimonio nel 1998, il legislatore aveva ovviato alla mancanza di istanza depositata nel termine legale dalla RFT, e la Corte costituzionale federale ha stimato che queste decisioni erano conformi alla Legge fondamentale.
57. Ora la Corte stima che questa interpretazione non era arbitraria. Ricorda a questo riguardo che appartiene al primo capo alle autorità interne, e singolarmente ai corsi e tribunali, interpretare ed applicare il diritto interno (vedere, tra molte altre, Jahn ed altri c. Germania precitata, § 86).
58. La privazione di proprietà era prevista dalla legge dunque, come vuole l'articolo 1 del Protocollo no 1.
59. La Corte deve ricercare adesso se questa inseguiva uno scopo legittimo, ossia se esisteva una "causa di utilità pubblica", e se ha avuto luogo nel rispetto del principio di proporzionalità, ai sensi della seconda regola enunciata dall'articolo 1 del Protocollo no 1.
ii. "A causa di utilità pubblica"
60. La Corte ricorda che, grazie ad una cognizione diretta della loro società e dei suoi bisogni, le autorità nazionali si trovano in principio meglio collocate del giudice internazionale per determinare ciò che è di "utilità pubblica." Nel meccanismo di protezione creato dalla Convenzione, appartiene loro di conseguenza pronunciarsi per primi sull'esistenza di un problema di interesse generale che giustifica delle privazioni di proprietà. Quindi, godono qui di un certo margine di valutazione, come in altri ambiti ai quali si estendono le garanzie della Convenzione.
In più, la nozione di "utilità pubblica" è ampia per natura. La decisione di adottare delle leggi che portano privazione di proprietà implica in particolare, di solito l'esame di questioni politiche, economiche e sociali. Stimando normale che il legislatore dispone di una grande latitudine per condurre una politica economica e sociale, la Corte rispetta il modo in cui concepisce gli imperativi di "utilità pubblica", salvo se il suo giudizio si rivela manifestamente privo di base ragionevole, James ed altri precitati, p. 32, § 46, e Zvolský e Zvolská c. Repubblica ceca, no 46129/99, § 67 in fini, CEDH 2002-IX. Ciò vale necessariamente, se no a fortiori, per i cambiamenti radicali tanto quelli che sono intervenuti all'epoca della riunificazione tedesca, dove c'è stato passaggio verso un sistema di economia di mercato, Jahn ed altri precitate, § 80.
61. Nello specifico, la Corte non ha ragioni di dubitare che l'obiettivo della legge sul chiarimento dei diritti patrimoniali del 1998 che -come indica la sua formula-era di chiarire una situazione legale incerta agli occhi del legislatore tedesco e di garantire che la perennità dei suoi diritti patrimoniali nati dall'accordo tedesco-americano serviva una causa di utilità pubblica.
iii. Proporzionalità dell'ingerenza
62. La Corte ricorda che una misura di ingerenza nel diritto al rispetto dei beni deve predisporre un giusto equilibrio tra le esigenze dell'interesse generale della comunità e gli imperativi della salvaguardia dei diritti fondamentali dell'individuo (vedere, tra altre, Sporrong e Lönnroth precitata, § 69, Raffinerie greche Stran e Stratis Andreadis c. Grecia, 9 dicembre 1994, § 69, serie A no 301-B, e National & Provincial Building Society, Leeds Permanent Building Society et Yorkshire Building Society c. Regno Unito, 23 ottobre 1997, § 80, Raccolta delle sentenze e decisioni 1997-VII. La preoccupazione di garantire tale equilibrio si rifletta nella struttura dell'articolo 1 del Protocollo no 1 tutto intero, dunque anche nella seconda frase che si deve leggere alla luce del principio consacrato dalla prima. In particolare, deve esistere un rapporto ragionevole di proporzionalità tra i mezzi impiegati e lo scopo previsto da ogni misura che priva una persona della sua proprietà, Pressos Compania Naviera S.p.A. ed altri c. Belgio, sentenza del 20 novembre 1995, serie A no 332, p. 23, § 38.
La Corte, controllando il rispetto di questa esigenza, riconosce allo stato un grande margine di valutazione tanto per scegliere le modalità di collocamento in opera che per giudicare se le loro conseguenze si trovano legittimate, nell'interesse generale, con la preoccupazione di raggiungere l'obiettivo della legge in causa, Chassagnou ed altri c. Francia [GC], nostri 25088/94, 28331/95 e 28443/95, § 75, CEDH 1999-III. Non potrebbe rinunciare per tanto al suo potere di controllo, in virtù del quale le appartiene verificare che l'equilibrio voluto è stato preservato in modo compatibile col diritto dei richiedenti al rispetto dei loro beni, ai sensi della prima frase dell'articolo 1 del Protocollo no 1, Zvolský e Zvolská precitata, § 69, e Jahn ed altri c. Germania precitata, § 93.
63. Per determinare se la misura controversa rispetta il giusto equilibrio voluto e, in particolare, se non fa pesare sui richiedenti un carico sproporzionato, c'è luogo di prendere in considerazione le modalità di indennizzo previsto dalla legislazione interna. A questo riguardo, la Corte ha già detto che, senza il versamento di una somma ragionevolmente in rapporto col valore del bene, una privazione di proprietà costituisce normalmente un attentato eccessivo, ed una mancanza totale di indennizzo potrebbe giustificarsi sul terreno dell'articolo 1 del Protocollo no 1 solo nelle circostanze eccezionali, Jahn ed altri precitati, § 94.
64. La Corte rileva innanzitutto che la legge sul patrimonio che regola i conflitti relativi ai beni situati sul territorio della vecchia RDT, accorda un diritto di restituzione prioritaria agli eredi dei vecchi proprietari di confessione ebraica lesa in primis. Gli eredi dei proprietari i cui terreni sono stati espropriati nella vecchia RDT e che sono stati lesi in secondo, come questo fu il caso nello specifico, dispongono di un diritto ad indennizzo in virtù della legge sull'indennizzo, vedere diritto e pratica interni pertinenti, § 31 sopra.
65. A questo riguardo, ricorda anche che lo stato dispone di un grande margine di valutazione per ciò che riguarda l'adozione di leggi nel contesto unico della riunificazione tedesca, avuto riguardo all'immenso compito al quale il legislatore era confrontato per regolare tutte le questioni che si sono poste necessariamente all'epoca del passaggio da un regime comunista ad un regime democratico di economia di mercato, vedere particolarmente von Maltzan ed altri precitate, §§ 74, 77 e 110, Jahn ed altri precitate, § 113, e da ultimo, mutatis mutandis, Vistiņš e Perepjolkins c. Lettonia, no 71243/01, § 85, 8 marzo 2011.
66. La particolarità della presente causa è che, otto anni dopo la riunificazione tedesca e sei anni dopo la scadenza del termine legale di deposito delle istanze di restituzione basate sulla legge sul patrimonio, il legislatore ha modificato in modo retroattivo l'articolo 30a § 1 della legge sul patrimonio nel senso dove questa data limite non si applica ai diritti della RFT derivanti dall'accordo tedesco-americano. Questa modifica legislativa, di carattere certo generale, ha creato una disuguaglianza a favore dello stato ed a scapito dei richiedenti che sono stati privati di ogni dritto alla restituzione dei terreni controversi o di versamento del prezzo di vendita dopo la riunificazione.
67. Ora la Corte ha indicato che se, in principio, al potere legislativo non è impedito di regolamentare in materia civile, con le nuove disposizioni a portata retroattiva, dei diritti derivanti da leggi in vigore, il principio della preminenza del diritto e la nozione di processo equo consacrato dall'articolo 6 si oppone, salvo per imperiosi motivi di interesse generale, all'ingerenza del potere legislativo nell'amministrazione della giustizia allo scopo di influire sulla conclusione giudiziale della controversia (vedere, mutatis mutandis, Raffinerie greci Stran e Stratis Andreadis precitata, § 49, e National & Provincial Building Society, Leeds Permanent Building Society et Yorkshire Building Society precitata, § 112, Zielinski e Pradal e Gonzalez ed altri c. Francia [GC], i nostri 24846/94 e 34165/96 a 34173/96, § 57, CEDH 1999 - VII, e Varnima Corporazione Internazionale S.p.A. c. Grecia, no 48906/06, §§ 26-35, 28 maggio 2009.
68. Nello specifico, sul terreno dell'articolo 1 del Protocollo no 1, ciò che sembra determinante agli occhi della Corte è da prima il fatto che il termine iniziale fissato dalla legge sul patrimonio si applicava a tutte le istanze patrimoniali ivi comprese quelle derivanti dall'accordo tedesco-americano. Difatti, la legge del 21 dicembre 1992 non aveva contemplato disposizioni speciali che esentavano la RFT di depositare tale istanza, sentenze della Corte amministrativa federale del 26 maggio 1999 e 21 gennaio 2004-paragrafi 35 e 24 sopra.
69. In più, è innegabile che lo stato tedesco aveva inizialmente cognizione della situazione prima della scadenza del termine legale fissato dal legislatore al 31 dicembre 1992, dato che l'accordo tedesco-americano è stato concluso il 13 maggio 1992. Lo stato aveva dunque più di sette mesi per depositare un’istanza in buona e dovuta forma.
70. La Corte rileva poi che la modifica retroattiva del 20 ottobre 1998 della versione iniziale dell'articolo 30a § 1 della legge sul patrimonio è intervenuta solamente otto anni dopo la riunificazione tedesca entrata in vigore il 3 ottobre 1990 e sei anni dopo la scadenza del termine legale del 31 dicembre 1992.
71. Ora il termine di intervento del legislatore è un elemento da prendere in considerazione nella valutazione della proporzionalità, vedere particolarmente Jahn ed altri precitata, § 116, ii., dove la Corte ha rilevato il lasso di tempo molto corto, due anni, tra l’ entrata in vigore della riunificazione tedesca e l'adozione della seconda legge sulla modifica del diritto patrimoniale, anche se nello specifico questa modifica tardiva può spiegarsi col fatto che l'importo globale del compenso non è stato versato dalla RFT che il 29 aprile 1997, paragrafo 18 sopra.
72. Parimenti, nonostante il fatto che la decisione formale dell'ufficio del Land del 12 luglio 2001 deliberando sull’istanza di restituzione è intervenuto solamente dopo la modifica legislativa del 20 ottobre 1998, il lasso di tempo che è trascorso tra i depositi dell’istanza di restituzione del 10 ottobre 1990 e la decisione dell'ufficio del Land era di dieci anni e sei mesi, ciò che sembra anche eccessivo.
73. Infine, un elemento essenziale nella valutazione della proporzionalità è il carico che questa modifica legislativa ha fatto pesare sui richiedenti: contrariamente alla causa Jahn ed altri precitata, dove la seconda legge sulla modifica del diritto patrimoniale non contemplava nessuno indennizzo per i richiedenti (§ 110), nello specifico la legge sull'indennizzo contempla il versamento di un indennizzo. Però, questo non appare proporzionato avuto riguardo alla gravità dell'ingerenza controversa, consistente in una modifica legislativa retroattiva che ha creato una disuguaglianza a favore dello stato ed a scapito dei richiedenti. In più, non è certo che questi ultimi potranno percepire una qualsiasi indennità, dato che il Governo adduce che non hanno fatto la loro istanza nel termine legale e che il tribunale amministrativo ha sospeso il procedimento nell'attesa della sentenza della Corte.
74. Avuto riguardo alle circostanze molto particolari di questa causa, e malgrado il grande margine di valutazione di cui lo stato dispone nel contesto unico della riunificazione tedesca e l'obiettivo legittimo del legislatore tedesco di garantire la perennità dei suoi diritti patrimoniali nati dall'accordo tedesco-americano, la Corte conclude che la modifica legislativa controversa ha rotto "il giusto equilibrio" da predisporre tra la protezione della proprietà e le esigenze dell'interesse generale.
C'è stata dunque violazione dell'articolo 1 del Protocollo no 1.
II. SULLA VIOLAZIONE ADDOTTA DELL'ARTICOLO 14 DELLA CONVENZIONE COMBINATO CON L'ARTICOLO 1 DEL PROTOCOLLO NO 1
75. I richiedenti si definiscono vittime di una discriminazione contraria all'articolo 14 della Convenzione combinata con l'articolo 1 del Protocollo no 1. L'articolo 14 è redatto così:
"Il godimento dei diritti e delle libertà riconosciuti nella Convenzione deve essere garantito, senza distinzione nessuna, fondata in particolare sul sesso, la razza, il colore, la lingua, la religione, le opinioni politiche od ogni altra opinione, l'origine nazionale o sociale, l'appartenenza ad una minoranza nazionale, la fortuna, la nascita od ogni altra situazione. "
76. I richiedenti sostengono che la data limita contemplata 30a § 1 all'articolo della legge sul patrimonio si applicava a tutte le domande di restituzione, ivi compreso queste dello stato. Ora la modifica legislativa retroattiva in favore dello stato ed allo scapito dei richiedenti avrebbe costituito una discriminazione che non si fonderebbe su nessuna giustificazione.
77. Il Governo sostiene che non si saprebbe confrontare la situazione dei richiedenti di cui i diritti derivano di un'espropriazione effettuata nella vecchia RDT, ed il Governo che ha ereditato di diritti basati sulla volontà di riparare l'ingiustizia nazional-socialista. Quindi, l'articolo 14 della Convenzione non si troverebbe ad applicare. A difetto, la differenza di trattamento si fonderebbe su una giustificazione obiettiva e ragionevole avuto riguardo alla volontà del legislatore di chiarire una situazione incerta tramite la legge del 1998.
78. Tenuto conto della sua constatazione di violazione concernente il diritto dei richiedenti al rispetto dei loro beni, paragrafi 68-74 sopra, la Corte non giudica necessario di esaminare il motivo di appello dei richiedenti derivato dall'articolo 14 della Convenzione combinato con l'articolo 1 del Protocollo no 1.
III. SULL'APPLICAZIONE DELL'ARTICOLO 41 DELLA CONVENZIONE
79. Ai termini dell'articolo 41 della Convenzione,
"Se la Corte dichiara che c'è stata violazione della Convenzione o dei suoi Protocolli, e se il diritto interno dell'Alta Parte contraente permette di cancellare solo imperfettamente le conseguenze di questa violazione, la Corte accorda alla parte lesa, se c'è luogo, una soddisfazione equa. "
80. A titolo di danno patrimoniale, i richiedenti richiedono un importo equivalente a quello del prezzo di vendita del terreno effettuato il 17 ottobre 1997, o 664.680 euro (EUR), abbinato ad interessi di ritardi a contare da questa data all'altezza 544.060 EUR, e dunque una somma globale di 1.208.740 EUR.
81. Per ciò che riguarda gli oneri e le spese esposte dinnanzi alle giurisdizioni nazionali (tribunale amministrativo di Potsdam, Corte amministrativa federale e Corte costituzionale federale,) i richiedenti chiedono, giustificativi in appoggio, 65.237,80 EUR che comprendono la parcella degli avvocati e gli oneri di procedimento. In quanto agli oneri e spese esposte dinnanzi alla Corte, i richiedenti chiedono 17.490 EUR e forniscono lo stato di parcella corrispondente.
L'importo globale richiesto a titolo degli oneri e delle spese è di 82.727,80 EUR dunque.
82. Il Governo si rimette alla valutazione della Corte per ciò che riguarda l'importo della soddisfazione equa da accordare all'occorrenza ai richiedenti.
83. La Corte stima che la questione dell'applicazione dell'articolo 41 non è matura. Perciò, la riserva e fisserà l’ ulteriore procedimento tenuto conto della possibilità che il Governo ed il richiedente giungano ad un accordo.
PER QUESTI MOTIVI, LA CORTE, ALL'UNANIMITÀ,
1. Stabilisce che c'è stata violazione dell'articolo 1 del Protocollo no 1 della Convenzione;
2. Stabilisce che non è necessario esaminare il motivo di appello derivato dall'articolo 14 della Convenzione combinato con l'articolo 1 del Protocollo no 1 della Convenzione;
3. Stabilisce che la questione dell'applicazione dell'articolo 41 della Convenzione non è matura;
perciò,
a) la riserva per intero;
b) invita il Governo ed i richiedenti ad indirizzarle per iscritto, nel termine dei tre mesi a contare dal giorno dove la sentenza sarà diventata definitiva conformemente all'articolo 44 § 2 della Convenzione, le loro osservazioni su questa questione ed in particolare a darle cognizione di ogni accordo al quale potrebbero arrivare;
c) riserva l’ ulteriore procedimento e delega al presidente della camera la cura di fissarlo all'occorrenza.
Fatto in francese ed in inglese, poi comunicato per iscritto l’ 8 dicembre 2011, in applicazione dell'articolo 77 §§ 2 e 3 dell'ordinamento.
Claudia Westerdiek Dean Spielmann
Cancelliera Presidentessa
Richiesta no 5631/05
Althoff ed altri. /. Germania
Elenco dei richiedenti
Nome Nome Data di nascita Luogo di residenza
OMISSIS Omissis 28.11.1929 Düsseldorf-Germania
OMISSIS Omissis 11.11.1935 Krefeld - Germania
OMISSIS Omissis 08.05.1942 Goa-India
OMISSIS Omissis 27.05.1921 Fairfield-Stati Uniti
OMISSIS Omissis 06.12.1922 Merced-Stati Uniti
OMISSIS Omissis 25.11.1911 Nürnberg-Germania
OMISSIS Omissis 31.08.1923 Dormagen-Gohr-Germania
OMISSIS Omissis 26.03.1910 Minden-Germania
OMISSIS Omissis 30.06.1930 Palm Springs-Stati Uniti




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