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CASO: AFFAIRE VISTINÅ  ET PEREPJOLKINS c. LETTONIE

TIPOLOGIA: Sentenza
LIVELLO DI IMPORTANZA: 2 (media)
ARTICOLI: 14, P1-1

NUMERO: 71243/01/2011
STATO: Lettonia
DATA: 08/03/2011
ORGANO: Sezione Terza


TESTO ORIGINALE

Conclusion Non-violation de P1-1 ; Non-violation de l'art. 14+P1-1
TROISIÈME SECTION
AFFAIRE VISTIÅ…Å  ET PEREPJOLKINS c. LETTONIE
(Requête no 71243/01)
ARRÊT
STRASBOURG
8 mars 2011
Cet arrêt deviendra définitif dans les conditions définies à l’article 44 § 2 de la Convention. Il peut subir des retouches de forme.


En l’affaire Vistiņš et Perepjolkins c. Lettonie,
La Cour européenne des droits de l’homme (troisième section), siégeant en une chambre composée de :
Josep Casadevall, président,
Corneliu Bîrsan,
Boštjan M. Zupančič,
Lech Garlicki,
Alvina Gyulumyan,
Egbert Myjer,
Luis López Guerra, juges,
et de Santiago Quesada, greffier,
Après en avoir délibéré en chambre du conseil le 25 janvier 2011,
Rend l’arrêt que voici, adopté à cette date :
PROCÉDURE
1. A l’origine de l’affaire se trouve une requête (no 71243/01) dirigée contre la République de Lettonie et dont deux ressortissants de cet État, OMISSIS (« les requérants »), ont saisi la Cour le 5 juin 2001 en vertu de l’article 34 de la Convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales (« la Convention »).
2. Les requérants sont représentés par Me E. R., avocat à Riga. Le gouvernement letton (« le Gouvernement ») est représenté par son agente, Mme I. Reine.
3. Les requérants alléguaient que l’expropriation de leurs terrains sur la base d’une loi prévoyant une procédure spéciale à leur égard et moyennant une indemnisation insuffisante a constitué une violation de leur droit au respect de leurs biens, garanti par l’article 1 du Protocole no 1. Ils s’estimaient également victimes d’une discrimination prohibée par l’article 14 de la Convention.
4. A la suite du déport d’Ineta Ziemele, la juge élue au titre de la Lettonie (article 28 § 3 du règlement de la Cour), le Gouvernement a désigné Lech Garlicki, le juge élu au titre de la Pologne, pour siéger à sa place (anciens articles 27 § 2 de la Convention et 29 § 1 du règlement).
5. Par une décision du 30 novembre 2006, la chambre a déclaré la requête recevable. Par la suite, tant les requérants que le Gouvernement ont déposé des observations écrites complémentaires (article 59 § 1 du règlement).
EN FAIT
I. LES CIRCONSTANCES DE L’ESPÈCE
A. L’acquisition de terrains par les requérants et leur expropriation
6. Par des contrats de donation entre vifs signés en 1994, les requérants devinrent propriétaires de plusieurs terrains sis sur l’île de Kundziņsala. Située non loin de l’embouchure du fleuve Daugava, cette île fait partie de la ville de Riga à laquelle elle est reliée par un pont routier et une ligne ferroviaire. Elle est essentiellement occupée par des infrastructures portuaires, avec un petit quartier résidentiel subsistant dans sa partie sud.
7. Les donateurs des terrains en question étaient des héritiers des propriétaires légitimes de ces terrains illégalement expropriés par l’Union soviétique après 1940 ; ils s’étaient donc vu restaurer le droit de propriété desdits terrains dans le cadre du processus de dénationalisation au début des années 1990. Selon les explications des requérants non contestées par le Gouvernement, tous les dons étaient faits en guise de récompense pour certains services personnels qu’ils avaient rendus aux donateurs. Ainsi, le deuxième requérant devint propriétaire de quatre terrains mesurant respectivement 18 620, 11 000, 10 970 et 7 150 m². La donatrice du premier terrain le lui offrit à titre de rémunération pour l’avoir aidée à accomplir les formalités de restitution de ses dix-neuf biens immobiliers dispersés dans toute la Lettonie. La donatrice du deuxième terrain aurait été une amie de longue date du deuxième requérant, alors que le donateur des deux terrains restants les lui offrit pour le remercier d’avoir pris en charge une opération cardiaque coûteuse. Quant au premier requérant, il obtint un terrain de 17 998 m² en échange de services dont il ne précise pas la nature.
8. Dans chacun des contrats susmentionnés, les contractants mentionnèrent la valeur du terrain concerné. Les parties s’accordent à dire qu’il ne s’agissait pas de la valeur cadastrale (c’est-à-dire la valeur de référence aux fins du calcul de l’impôt foncier), mais d’une simple somme indicative dans le seul but de calculer la taxe d’enregistrement, laquelle, à l’époque, s’élevait à 10 % de la valeur du bien. Ainsi, les contractants évaluèrent chacun des terrains à 500 lati lettons (LVL, soit environ 705 euros (EUR)), à l’exception de celui de 10 970 m² qui fut évalué à 1 000 LVL (environ 1410 EUR). En outre, les requérants payèrent 0,25 LVL au titre de la taxe notariale. En revanche, ils ne durent acquitter aucun impôt sur le revenu, les donations entre particuliers en étant exemptées.
9. Peu après, en juillet 1994, la Division des livres fonciers de la ville de Riga (Rīgas pilsētas Zemesgrāmatu nodaļa) inscrivit les requérants au cadastre en tant que propriétaires des terrains en question. Par ailleurs, conformément à la loi applicable à l’époque (paragraphe 49 ci-après), ils furent exemptés du paiement de l’impôt foncier (zemes nodoklis) pendant les six mois suivant l’acquisition, c’est-à-dire jusqu’à la fin de l’année 1994.
10. Le 15 août 1995, le conseil des ministres adopta le règlement no 278 relatif à la fixation des limites du port de Riga (Noteikumi par Rīgas ostas robežu noteikšanu). Conformément à ce règlement, tous les terrains possédés par les requérants furent inclus dans le périmètre du port. Cette inclusion fut confirmée par la loi sur le Port autonome de commerce de Riga (Rīgas tirdzniecības brīvostas likums), adoptée par le Parlement le 6 novembre 1996. Cette dernière loi greva tous les terrains privés situés dans les limites du port d’une servitude au profit de la société anonyme publique chargée de la gestion du port. En contrepartie, la société devait verser aux propriétaires une compensation annuelle n’excédant pas 5 % de la valeur cadastrale des terrains.
11. En janvier 1996, les requérants demandèrent au Centre d’évaluation immobilière du Service foncier de l’État (Valsts Zemes dienesta Nekustamā īpašuma vērtēšanas centrs) de déterminer la valeur cadastrale actuelle de leurs terrains respectifs. Par cinq lettres du 15 janvier 1996, le Centre attesta que cette valeur était de 564 410 LVL (soit environ 900 000 EUR) pour M. V. ; quant à M. P., la valeur cadastrale de ses terrains s’élevait respectivement à 285 830, 767 724, 769 824 et 1 303 102 LVL, soit 3 126 480 LVL (environ 5 010 000 EUR) au total.
12. Le 11 juin 1997, la direction du Port autonome de commerce de Riga saisit, à son tour, le Centre d’évaluation, lui demandant de calculer le montant des indemnités dues aux requérants en cas d’expropriation, et ce, conformément à l’article 2 de la décision du Conseil suprême sur les modalités de l’entrée en vigueur de la loi relative à l’expropriation de biens immobiliers pour cause d’utilité publique (ci-après la « loi générale sur l’expropriation », adoptée en 1923). Cet article – applicable, entre autres, aux requérants – limite le montant des indemnités à verser aux propriétaires de certains terrains à exproprier ; ces indemnités sont plafonnées à la hauteur de la valeur cadastrale du terrain telle qu’elle était fixée à la date du 22 juillet 1940, multipliée par un coefficient de conversion.
13. Le 12 juin 1997, le Centre émit deux attestations selon lesquelles le premier requérant devrait recevoir 548,26 LVL (soit environ 850 EUR) pour ses 17 998 m², et le deuxième, 8 616,87 LVL (soit environ 13 500 EUR) pour ses terrains, dont la superficie totale était de 47 740 m².
14. Par le règlement no 273 du 5 août 1997, adopté dans le cadre du pouvoir législatif délégué (paragraphe 31 ci-après) et entré en vigueur le 9 septembre 1997, le conseil des ministres ordonna l’expropriation de tous les terrains en cause au profit de l’État. Le 30 octobre 1997, cette mesure fut confirmée par le Parlement, qui adopta une loi spéciale en ce sens (paragraphe 42 ci-après). Aux termes de ladite loi, une indemnité devait être versée à MM. OMISSIS en contrepartie de l’expropriation ; cette dernière devrait être réputée effectuée une fois les montants d’indemnité parvenus sur les comptes courants des requérants.
15. Le 8 mai 1998, la Banque hypothécaire et foncière de Lettonie (Latvijas Hipotēku un zemes banka) ouvrit un compte courant au nom de chacun des requérants. Le 14 octobre 1998, cette banque attesta officiellement que les montants précités de 548,26 et 8616,87 LVL, alloués aux requérants à titre de compensation, avaient été effectivement versés sur ces deux comptes. Les requérants refusèrent cependant d’effectuer une opération quelconque avec lesdits montants. A la suite de ce virement, par deux ordonnances du 17 et 20 novembre 1998, le juge des livres fonciers (zemesgrāmatu tiesnesis) de Riga ordonna l’enregistrement du droit de propriété des terrains expropriés au nom de l’État. Aucun impôt ne fut prélevé sur les sommes susvisées.
B. Les procédures en remboursement des arriérés de baux
16. En 1998, le deuxième requérant intenta deux procédures visant à obtenir des arriérés de baux pour l’usage de ses terrains. Dans le cadre de la première procédure, diligentée contre la Direction portuaire de Riga et contre le Port autonome de commerce de Riga, il demanda le paiement des sommes au titre du bail foncier pour la période allant du 21 avril 1994 au 31 mars 1996. Par un arrêt du 15 octobre 1998, confirmé en cassation le 6 janvier 1999, la cour régionale de Riga condamna le Port autonome à verser au deuxième requérant 278 175 LVL (soit environ 448 150 EUR) au titre de l’usage de ses terrains pendant la période en question.
17. Par la suite, le deuxième requérant forma une nouvelle demande contre le Port autonome, en demandant le versement des arriérés de baux pour la période postérieure au 1er avril 1996, ainsi que d’une compensation pour une servitude foncière grevant sa propriété. Le 18 mars 1999, la chambre des affaires civiles de la Cour suprême fit partiellement droit à cette demande, en octroyant au requérant une somme de 90 146,84 LVL (environ 145 000 EUR) à ce titre, le montant du bail constituant 2 % de la valeur cadastrale actuelle des terrains. En fixant cette somme, la chambre tint notamment compte du fait que le deuxième requérant n’avait effectué aucun investissement dans les terrains litigieux. Elle précisa également que le droit de propriété du requérant avait pris fin le 9 septembre 1997, date à laquelle l’expropriation était devenue effective. Par un arrêt du 12 mai 1999, le sénat de la Cour suprême confirma l’arrêt de la chambre.
18. Le premier requérant, M. V., intenta une procédure du même genre. Par un arrêt du 9 juin 1999, la chambre des affaires civiles condamna le Port autonome à lui verser 53 036 LVL (environ 85 000 EUR) à titre d’arriérés de baux pour la période allant de 1994 à 1997.
C. La procédure en annulation du titre de propriété de l’État
19. En janvier 1999, les requérants assignèrent le ministère des Transports (Satiksmes ministrija) devant la cour régionale de Riga. Dans leur mémoire, ils demandèrent l’annulation de l’enregistrement cadastral du droit de propriété de l’État et le renouvellement, dans les livres fonciers, des anciennes inscriptions les citant comme propriétaires des terrains en question.
20. A l’appui de leur demande, les requérants alléguaient que la loi générale sur l’expropriation prévoyait une procédure uniforme : après l’adoption de la loi spéciale du 30 octobre 1997, le ministère des Transports aurait tout d’abord dû entamer avec eux des négociations en vue de parvenir à un accord amiable sur le montant des indemnités (article 5 de la loi générale sur l’expropriation) ; en cas d’échec des négociations, le ministère devait saisir le tribunal compétent qui trancherait alors le litige (article 9). Or, cette procédure n’avait pas été suivie en l’espèce. Les requérants insistèrent notamment sur le fait qu’ils n’étaient pas satisfaits des sommes versées à titre de compensation et qu’ils étaient privés de leur droit de contester ces montants devant le juge. A cet égard, les requérants rappelèrent que les ordonnances du juge des livres fonciers avaient été prises en l’absence d’un jugement préalable portant sur le montant des indemnités et passé en force de chose jugée ; ils soutinrent donc que ces ordonnances étaient contraires à l’article 18 de la loi générale sur l’expropriation. Les requérants conclurent que l’expropriation en général et la transmission du titre légal de propriété en particulier avaient été opérées au mépris de la loi précitée, violant, par là même, l’article 1 du Protocole no 1.
21. Par un jugement du 29 mars 2000, la cour régionale débouta les requérants de leur demande. Aux termes du jugement, l’expropriation n’était pas fondée sur la loi générale sur l’expropriation, comme le soutenaient les requérants : la mesure en cause ayant été décrétée dans le cadre de la réforme foncière en Lettonie, c’était la loi spéciale du 30 octobre 1997, qui devait s’appliquer. Or, l’article 4 de cette loi prévoyait deux éléments – la loi elle-même et le versement de l’indemnité – qui, pris cumulativement, formaient un titre légal de transfert de propriété au profit de l’État. Les sommes en question ayant été versées sur les comptes des requérants, les deux éléments se trouvaient réunis, et, en enregistrant l’État en tant que nouveau propriétaire des terrains en cause, le juge des livres fonciers avait agi conformément à la loi.
22. Par ailleurs, la cour régionale fit remarquer que l’article 3 § 1 de la loi du 30 octobre 1997, relatif aux montants de compensation, se référait à l’article 2 de la décision du conseil suprême sur les modalités de l’entrée en vigueur de la loi générale sur l’expropriation ; or, cette décision avait été déclarée conforme à l’article 1 du Protocole no 1 par la Cour constitutionnelle.
23. Les requérants firent appel devant la chambre des affaires civiles de la Cour suprême. Dans leur appel, ils soulignèrent d’emblée qu’ils ne s’opposaient pas à l’expropriation en tant que telle, pourvu que les formalités prescrites par la loi fussent observées et que le montant des indemnités fût raisonnable. Or, il n’en avait été rien en l’espèce ; en particulier, aucune expertise n’avait été ordonnée pour déterminer la valeur réelle des terrains en litige (article 16 de la loi générale sur l’expropriation). Les requérants ne contestèrent pas la conclusion de la cour régionale selon laquelle la loi du 30 octobre 1997 constituait une lex specialis par rapport à la loi générale ; ils soutinrent toutefois que ce texte ne pouvait pas être interprété comme dérogeant à la procédure normale d’expropriation. Par conséquent, en reconnaissant le droit de propriété de l’État sans avoir reçu une copie d’un jugement déterminant le montant de la compensation, le juge des livres fonciers avait agi illégalement.
24. Par un arrêt du 28 septembre 2000, la chambre des affaires civiles rejeta l’appel, se ralliant en substance aux motifs et aux constats du jugement entrepris. Dans la mesure où les requérants critiquaient le montant des indemnités allouées, elle fit remarquer que ce montant avait été déterminé conformément à l’article 2 de la décision précitée du Conseil suprême. Si les requérants estimaient que le calcul du Service foncier de l’État était erroné et que les coefficients de ce calcul étaient incorrectement appliqués, ils auraient pu attaquer ce calcul par voie d’une procédure séparée, ce qu’ils n’avaient pas fait.
25. Les requérants se pourvurent en cassation devant le sénat de la Cour suprême. Dans leur pourvoi, ils précisèrent que l’objet direct et immédiat de leur demande n’était pas la contestation du calcul de l’indemnisation en tant que tel, mais plutôt le fait qu’ils n’avaient pas pu obtenir la fixation de ce montant à l’issue d’un procès judiciaire équitable qui s’imposait en vertu de la loi générale sur l’expropriation. Or, si un tel procès avait eu lieu, ils auraient pu présenter au juge les preuves de leurs investissements dans les terrains en question. Par ailleurs, les requérants rappelèrent qu’ils ne pouvaient pas saisir eux-mêmes le tribunal en ce sens, l’article 9 de la loi susmentionnée réservant ce droit à l’administration de l’État.
26. Par un arrêt du 20 décembre 2000, le sénat rejeta le pourvoi des requérants pour les mêmes motifs que la chambre des affaires civiles.
27. Entre-temps, le 17 août 2000, l’État conféra l’usage de tous les terrains en cause à une société anonyme privée de transport, B., dont il perçoit jusqu’à présent des baux.
D. Les procédures de redressement fiscal
28. Le 9 décembre 1999, le département des finances du conseil municipal de Riga adressa au premier requérant un avis de redressement fiscal, lui enjoignant d’acquitter une somme de 18 891 LVL correspondant à l’impôt foncier sur le terrain en cause, majoré d’une pénalité, au titre de la période allant du 1er janvier 1997 jusqu’au 30 octobre 1997, date de l’expropriation. Le premier requérant saisit le tribunal de première instance de l’arrondissement de Ziemeļu, qui lui donna raison et annula l’avis susmentionné. La municipalité interjeta appel devant la cour régionale de Riga qui, par un arrêt du 10 janvier 2003, confirma l’annulation de l’avis. Aux termes de l’arrêt, l’impôt foncier était rattaché à un terrain, et non à une personne concrète ; dès lors, il pouvait être acquitté par une personne autre que le propriétaire. Or, en l’occurrence, dans la mesure où il s’agissait du terrain du premier requérant, cet impôt avait déjà été payé par la société anonyme publique chargée de la gestion du port et exploitant le terrain sur la base d’une servitude. Le conseil municipal se pourvut en cassation devant le sénat de la Cour suprême qui, par un arrêt du 19 mars 2003, le rejeta.
29. Quant au deuxième requérant, le 22 janvier 1999, le département des finances du conseil municipal de Riga lui notifia un avis de redressement fiscal de 78 382 LVL, pénalités comprises, au titre de l’année 1997. Le requérant forma un recours en annulation devant le tribunal compétent qui y fit droit. La municipalité ayant interjeté appel, le 26 février 2002, la cour régionale de Riga annula le jugement du tribunal de première instance, déclarant que les terrains du premier requérant ne faisaient pas partie de ceux pour lesquels la société anonyme portuaire avait payé l’impôt foncier. Cet arrêt fut plus tard confirmé en cassation. Toutefois, en septembre 2003, le sénat de la Cour suprême rouvrit la procédure pour des faits nouvellement découverts. Le dossier fut renvoyé devant la Cour administrative d’appel qui, par un arrêt du 15 juillet 2005, fit droit au recours du deuxième requérant et annula l’avis de redressement contesté, au motif que la société portuaire avait déjà payé l’impôt foncier pour les terrains concernés. Le 7 février 2006, le sénat de la Cour suprême, statuant en cassation, confirma cet arrêt. Le deuxième requérant ne dut donc pas acquitter d’impôt sur ses terrains.
II. LE DROIT ET LA PRATIQUE INTERNES PERTINENTS
A. La Constitution
30. L’article 105 de la Constitution lettonne (Satversme) dispose :
« Chacun a droit à la propriété. La propriété ne peut pas être utilisée à des fins contraires aux intérêts de la société. Le droit de propriété ne peut être restreint que conformément à la loi. Une privation forcée des biens pour le besoin de la société n’est autorisée que dans des cas exceptionnels, sur la base d’une loi particulière et moyennant une indemnisation équitable. »
31. L’article 81 de la Constitution (abrogé en 2007) dotait le conseil des ministres d’un pouvoir législatif délégué et limité. A l’époque de l’expropriation des terrains en litige, il se lisait ainsi :
« Dans les intervalles entre les sessions parlementaires, le conseil des ministres a le droit, en cas de besoin impérieux, d’adopter des règlements ayant force de loi. De tels règlements ne peuvent modifier ni la loi sur les élections parlementaires, ni les lois d’organisation judiciaire et de procédure, ni la loi budgétaire ni le droit budgétaire, ni les lois adoptées par la législature en fonction ; ils ne peuvent pas non plus régir l’amnistie, l’émission des bons du Trésor, les impôts de l’État, les douanes, les tarifs des chemins de fer et les emprunts, et ils deviennent caducs s’ils ne sont pas soumis au Parlement au plus tard trois jours après l’ouverture de la session parlementaire suivante. »
B. Dispositions législatives et réglementaires
1. Restitution de terrains illégalement saisis
32. A l’origine, le premier alinéa de l’article 12 de la loi du 20 novembre 1991 sur la réforme foncière dans les villes de la République de Lettonie (Likums « Par zemes reformu Latvijas Republikas pilsētās ») se lisait ainsi :
« Dans tous les (...) cas, lorsque le terrain de l’ancien propriétaire a été [entre-temps] grevé de bâtiments, ou que, conformément aux plans d’aménagement et de construction urbaine il est prévu d’y installer des constructions nécessaires pour satisfaire les besoins de la société, les anciens propriétaires du terrain ou leurs héritiers ont le droit, selon leur choix :
– de réclamer la restitution du droit de propriété et d’obtenir du propriétaire du bâtiment ou de la construction (...) le paiement d’un bail dont le montant maximal est fixé par le conseil des ministres (...), ou
– de demander qu’on leur accorde le droit de propriété ou d’usage d’un autre terrain de la même valeur et situé dans les limites administratives de la même ville, selon le mode d’usage prévu de ce terrain, ou
– de recevoir une indemnisation selon les modalités définies par la loi. »
33. Une loi du 31 mars 1994 a posé des restrictions à la restitution des terrains grevés de certaines constructions ou installations. Elle a ainsi modifié le libellé précité :
« Les anciens propriétaires fonciers ou les héritiers se voient restituer le droit de propriété des terrains qui leur avaient appartenu dans le passé, sauf :
(...)
3) lorsque, sur le terrain des anciens propriétaires, se trouvent (...) des installations et des infrastructures de génie civil et de transports (...), [par exemple] des ports. Le droit de propriété du terrain est alors enregistré au nom de l’État ou de la collectivité locale ; quant aux anciens propriétaires et à leurs héritiers, ils ont le droit, selon leur choix, de demander qu’on leur accorde le droit de propriété d’un autre terrain de la même valeur et situé dans les limites administratives de la même ville, ou bien de recevoir une indemnisation selon les modalités définies par la loi. »
34. Une loi du 24 novembre 1994 a modifié cette disposition de la façon suivante :
« Les anciens propriétaires fonciers ou les héritiers se voient restituer le droit de propriété des terrains qui leur avaient appartenu dans le passé, sauf :
(...)
3) lorsque, sur le terrain des anciens propriétaires, se trouvent (...) des installations et des infrastructures de génie civil et de transports (...), [par exemple] des ports. Le droit de propriété du terrain est alors enregistré au nom de l’État ou de la collectivité locale concernée, après que les anciens propriétaires ou leurs héritiers aient, selon leur choix et d’après les modalités définies par la loi, reçu un terrain de la même valeur situé ailleurs (...) ou une indemnité [pécuniaire]. S’il est impossible de parvenir à un accord avec l’ancien propriétaire du terrain ou avec son héritier au sujet de l’indemnité ou de l’attribution d’un autre terrain de la même valeur, le terrain doit alors faire l’objet d’une expropriation selon les modalités définies par la loi relative à l’expropriation de biens immobiliers pour cause d’utilité publique. »
35. La loi du 12 octobre 1995 reformula la disposition précitée en en supprimant la dernière phrase relative à l’expropriation des terrains. La loi suivante, adoptée le 8 mai 1997 et entrée en vigueur le 6 juin 1997, assortit l’alinéa précité d’une note ainsi libellée (ayant la même force légale que l’article lui-même) :
« Note : Lorsque les anciens propriétaires du terrain ou leurs héritiers possèdent des immeubles d’habitation situés sur le territoire d’un port, ils ont le droit de se voir restituer le droit propriété des terrains dans la mesure où ils en ont l’usage légal ; [la superficie d’un tel terrain] ne doit cependant pas dépasser 1200 mètres carrés, à l’exception du quartier résidentiel de l’île de Kundziņsala qui fait partie du territoire du Port autonome commercial de Riga et où les anciens propriétaires et leurs héritiers se voient restituer le droit de propriété de toute la superficie leur ayant appartenu dans le passé. »
36. En même temps, un nouvel alinéa fut inséré dans le texte de l’article 12. Il dispose :
« Lorsque les anciens propriétaires du terrain ou leurs héritiers se sont vu restituer le droit de propriété d’un terrain grevé d’installations mentionnées au point 3 du premier alinéa du [présent] article (...), le montant annuel du bail foncier ne doit pas excéder cinq pour cent de la valeur cadastrale du terrain ».
37. L’article 19 § 5 de la loi du 22 juin 1994 sur les ports (Likums par ostām) est ainsi libellé :
« Les restrictions à la restitution du droit de propriété foncière, établies par l’article 12 de la loi sur la réforme foncière dans les villes de la République de Lettonie, ne s’appliquent pas aux terrains incorporés dans le territoire du Port de Riga après le 20 avril 1994 (...). L’ancien propriétaire (ou son héritier) ayant, à la date du 21 juillet 1940, possédé un terrain situé sur le territoire actuel du port, et dont le droit de propriété du terrain a été reconnu (...) mais n’a pas été restitué à cause des restrictions prévues par la loi, a le droit de recevoir un terrain de la même valeur ou d’être indemnisé avec des certificats de compensation de propriété, conformément aux textes régissant la réforme foncière. »
38. Le règlement no 171 du 6 mai 1997 relatif au calcul de la compensation à allouer aux anciens propriétaires fonciers et à leurs héritiers et à la fixation des paiements pour les terrains donnés en propriété dans les villes (Noteikumi par kompensācijas aprēķināšanu bijušajiem zemes īpašniekiem vai viņu mantiniekiem un maksas noteikšanu par īpašumā nodoto zemi pilsētās) a été adopté sur la base de la loi sur la réforme foncière dans les villes de la République de Lettonie. L’article 8 de ce règlement dispose :
« Lorsque la personne réclamant une indemnisation n’est pas satisfaite par le montant d’indemnisation calculé [par le Service foncier de l’État], elle le droit de saisir les tribunaux. »
2. Expropriation
a) Dispositions générales
39. A l’époque des faits, et jusqu’au 1er janvier 2011, l’expropriation était régie par la loi relative à l’expropriation de biens immobiliers pour cause d’utilité publique (Likums « Par nekustamā īpašuma piespiedu atsavināšanu valsts vai sabiedriskajām vajadzībām »), adoptée en 1923 et remise en vigueur le 15 septembre 1992. Les articles pertinents de cette loi étaient ainsi libellés :
Article premier
« Une expropriation de biens immobiliers pour cause d’utilité publique n’est autorisée que dans des cas exceptionnels, et ce, toujours moyennant une indemnisation et sur la base d’une loi particulière. »
Article 3, premier alinéa
« La proposition d’expropriation (...) est présentée par le gouvernement sur la base d’un avis émis par l’organe administratif ou par la collectivité locale respective, lorsque l’institution en question ne peut pas obtenir le bien immobilier par voie d’un accord avec le propriétaire. La proposition doit comporter les informations relatives au bien immobilier à exproprier et la justification de l’expropriation. »
Article 5
« Après l’adoption de la loi [d’expropriation], l’institution ayant suggéré l’expropriation propose au propriétaire de conclure un accord portant une aliénation [amiable] du bien immobilier, en lui proposant, selon ses préférences, une juste indemnisation ou l’échange [du bien] contre un bien de la même valeur. »
Article 6
« Lorsque les indemnités sont fixées par un accord amiable, ou que la valeur de la propriété immobilière expropriée est compensée en échangeant le bien exproprié contre un autre bien, un contrat (...) doit être conclu. »
Article 9, premier et deuxième alinéas
« Lorsque [les parties] ne parviennent pas à un accord, l’affaire est examinée par un tribunal sur saisine de la part de l’institution concernée.
Après avoir reçu la demande, le tribunal charge un huissier de justice de décrire et d’évaluer le bien immobilier, en présence du représentant de l’institution pour laquelle ce bien est exproprié, du propriétaire, ainsi que de trois experts choisis d’un commun accord entre les parties. (...) »
Article 10
« L’institution ayant suggéré l’expropriation doit soumettre au tribunal une déclaration indiquant la valeur qu’elle attribue à la propriété immobilière à exproprier, et une justification de ladite valeur. Copies de cette déclaration doivent être délivrées au propriétaire du bien immobilier et à ses créanciers hypothécaires (...) »
Article 13
« L’évaluation doit être effectuée selon les prix locaux et selon les conditions particulières dans lesquelles se trouve le bien respectif. Si le propriétaire le demande, [le bien] doit également être évalué selon l’apport financier qu’il donne.
L’apport financier que donne un bien immobilier doit être évalué sur la base des renseignements fournis par son propriétaire. Dans ce cas, le prix du bien immobilier doit être déterminé en capitalisant de 5 % le revenu moyen net apporté par le bien immobilier pendant les cinq dernières années, ou bien pendant toute la période de possession du bien, lorsque le propriétaire l’a possédé pendant moins de cinq ans. »
Article 16
« Avant d’examiner l’affaire, le tribunal cite le propriétaire, le représentant de l’autorité ayant proposé l’expropriation, et les créanciers hypothécaires.
Le tribunal détermine le montant de l’indemnisation sur la base des avis des experts, et ce, soit selon les prix locaux, soit selon l’apport financier [du bien], lorsque le propriétaire le demande et que le tribunal juge cette demande raisonnable.
Le jugement du tribunal est susceptible de recours selon les modalités définies par la loi. »
Article 17, premier alinéa
« Après l’entrée en vigueur du jugement relatif à l’expropriation du bien immobilier, le propriétaire de celui-ci doit recevoir les indemnités déterminées et les intérêts fixés par le tribunal ; toutefois, ces intérêts ne doivent pas être inférieurs à 6 % l’an, à compter de la date de transmission de la propriété immobilière et jusqu’à la date du versement. »
Article 18
« Après le versement des indemnités (...), l’institution concernée transmet à la division des livres fonciers une copie du jugement accompagné de la description du bien immobilier, afin de l’enregistrer au nom de l’État ou de la collectivité locale. »
40. L’usage du terme « une loi particulière » dans l’article 105 de la Constitution et dans l’article premier de la loi de 1923 signifie que chaque mesure individuelle d’expropriation relève de la seule compétence du législateur, c’est-à-dire du Parlement. Comme la Cour constitutionnelle l’a relevé dans son arrêt du 16 décembre 2005, il s’agit là d’une particularité du système juridique letton par rapport à la plupart des autres pays (paragraphe 48 ci-après). En d’autres termes, il existe toujours deux textes législatifs : la loi générale, déterminant les règles d’expropriation en général, et une loi spéciale et ciblée, par laquelle le Parlement ordonne l’expropriation de biens déterminés dans un cas concret. Quant au montant de l’indemnisation, il est fixé soit à l’amiable, soit, à défaut, par la voie judiciaire (article 9 de la loi générale de 1923).
41. Les parties pertinentes de l’article 2 de la décision du Conseil suprême du 15 septembre 1992 sur les modalités de l’entrée (en réalité – de la remise) en vigueur de la loi précitée (Lēmums « Par Latvijas Republikas likuma « Par nekustamā īpašuma piespiedu atsavināšanu valsts vai sabiedriskajām vajadzībām » spēkā stāšanās kārtību »), insérées par la loi du 19 décembre 1996, disposaient :
« (...) Lorsqu’au cours de la réforme foncière, l’expropriation (...) porte sur un bien immobilier nécessaire à (...) l’entretien et le fonctionnement des infrastructures (...) de transport, [et lorsque l’objet de l’expropriation] est ou doit être sujet à la restitution à l’ancien propriétaire (ou à ses héritiers), le montant de l’indemnité doit être déterminé en une somme d’argent selon les modalités fixées par la loi ; toutefois, il ne doit pas dépasser la valeur de ce bien immobilier telle qu’elle est fixée par les livres fonciers ou par les pièces de cadastre dressées avant le 22 juillet 1940 et comportant la mention de la valeur du bien immobilier. Les coefficients de conversion de la valeur du bien, [en transformant] les prix des années 1938-1940 (exprimés en lati d’avant-guerre) en prix actuels (...), sont définis par le Service foncier de l’État.
Lorsque, après la restitution du droit de propriété, le propriétaire a augmenté la valeur du bien immobilier, les investissements liés à l’augmentation de la valeur du bien doivent eux aussi être indemnisés. De même, doivent être compensées les dépenses raisonnablement engagées par le propriétaire (l’héritier) et liées à la restitution du droit de propriété (l’arpentage, l’obtention d’informations des archives, etc.). Les dépenses engagées pour couvrir les services d’un représentant doivent être restituées dans les limites des dépenses réellement effectuées ; toutefois, elles ne doivent pas dépasser les barèmes des honoraires d’avocat.
Les modalités d’expropriation définies par le présent article s’appliquent également aux propriétaires ayant acquis le bien immobilier de l’ancien propriétaire foncier (ou de ses héritiers) par voie de donation. »
b) Dispositions spéciales applicables aux requérants
42. Le règlement no 273 du 5 août 1997 portant expropriation des terrains pour les besoins de l’État sur le territoire du Port autonome commercial de Riga fut aussitôt soumis au Parlement, comme le voulait l’article 81 de la Constitution alors en vigueur. Le 30 octobre 1997, le Parlement adopta la loi portant expropriation des terrains pour les besoins de l’État sur le territoire du Port autonome commercial de Riga (Likums « Par zemes īpašuma atsavināšanu valsts vajadzībām Rīgas tirdzniecības brīvostas teritorijā »), qui reprit presque littéralement les termes du règlement précité. Cette loi se lit ainsi :
Article premier
« Sont expropriés, pour les besoins de l’État, les terrains se trouvant sur le territoire du Port autonome de commerce de Riga, à Kundziņsala, le long de la rive de Daugava, et appartenant à :
1) M. OMISSIS:
a) d’une superficie de 1,8620 hectares (...),
b) d’une superficie de 1,1000 hectares (...),
c) d’une superficie de 1,0970 hectares (...),
d) d’une superficie de 0,7150 hectares (...);
2) M. OMISSIS – d’une superficie de 1,7998 hectares (...). »
Article 2
« Le ministère des Transports est chargé de faire inscrire les terrains mentionnés à l’article 1er de la présente loi (...) au livre foncier, au nom de l’État représenté par le ministère des Transports. »
Article 3
« 1o Un compte courant sera ouvert auprès de la société anonyme publique « Latvijas Hipotēku un zemes banka » [« La Banque hypothécaire et foncière de Lettonie »] au nom de chacun des propriétaires fonciers visés à l’article 1er de la présente loi ; les montants destinés à l’indemnisation y seront versés conformément à l’article 2 de la décision du Conseil suprême sur les modalités de l’entrée en vigueur de la loi relative à l’expropriation de biens immobiliers pour cause d’utilité publique.
2o Le numéro du compte courant sera communiqué, par lettre recommandée, à chacun des bénéficiaires de la compensation. »
Article 4
« Les terrains visés par la présente loi seront enregistrés au livre foncier au nom de l’État, sur la base de la présente loi et compte tenu de la confirmation de la société anonyme publique « Latvijas Hipotēku un zemes banka » attestant un versement [effectif] des montants destinés à compenser la valeur des propriétés foncières, sur le compte des personnes mentionnées à l’article 1er de la présente loi. »
43. La loi du 5 février 1997 portant expropriation des terrains pour les besoins de l’État sur le territoire de la société aéroportuaire de l’État « Riga » (Likums « Par zemes īpašumu atsavināšanu valsts vajadzībām valsts lidostu uzņēmuma « Rīga » teritorijā ») possède une structure presque identique à la loi précédente. Les articles 1 et 2 ordonnent l’expropriation des terrains concrets énumérés dans les annexes à la loi. L’article 3 charge le ministère des Transports de faire inscrire le titre de propriété de l’État au livre foncier, alors que les deux derniers articles traitent des modalités de paiement des indemnités et du transfert effectif du droit de propriété.
3. Baux et servitudes sur le territoire du Port autonome de Riga
44. Dans la mesure où il était pertinent en l’espèce, l’article 6 de la loi du 6 novembre 1996 relative au Port autonome de commerce de Riga (Rīgas tirdzniecības brīvostas likums) disposait :
« 1o Par la présente loi, il est institué une servitude personnelle au profit de la société anonyme publique « Port de commerce de Riga », grevant les terrains des personnes physiques et morales (...) occupés par le Port autonome.
(...)
6o L’usager du terrain verse à son propriétaire une indemnisation pour l’usage de la servitude ; le montant de cette indemnisation est déterminé d’un commun accord, mais il ne peut pas dépasser cinq pour cent de la valeur cadastrale du terrain par an. »
(...) »
45. Le 9 mars 2000, le Parlement adopta une nouvelle loi relative au Port autonome de Riga (Rīgas brīvostas likums). Entrée en vigueur le 11 avril 2000, cette loi remplaça la loi précédente. L’article 4 § 8 de ce nouveau texte est identique à l’article 6 § 6 de l’ancienne loi.
4. Dispositions générales
46. Aux termes de l’article 994, premier alinéa, du code civil (Civillikums), « [s]eul celui qui est inscrit sur des livres fonciers comme le propriétaire d’un bien immobilier peut être reconnu comme tel ». Cependant, l’article 1477, deuxième alinéa, précise que « [l]es droits réels fondés sur une loi sont effectifs même en l’absence d’inscription aux livres fonciers ».
C. Jurisprudence de la Cour constitutionnelle
47. Par un arrêt du 30 avril 1998, rendu dans l’affaire no 09-02(98), la Cour constitutionnelle déclara l’article 2 de la décision du Conseil suprême sur les modalités de l’entrée en vigueur de la loi générale sur l’expropriation (paragraphe 41 ci-dessus) conforme à l’article 1 du Protocole no 1. Elle releva notamment :
« (...) 7o Les deuxième et quatrième alinéas de l’article 2 de la décision ne privent pas les propriétaires dont les biens immobiliers ont été expropriés pour cause d’utilité publique, de leur droit de saisir les tribunaux afin que ces derniers tranchent la question du montant de la compensation. Le deuxième alinéa de l’article 2 de la décision ne limite que le montant maximal de la compensation. Par conséquent, est dénué de fondement l’argument (...) selon lequel ces personnes se trouveraient privées de leur droit à la protection judiciaire et à l’égalité devant les tribunaux. (...) »
48. Par un arrêt du 16 décembre 2005, rendu dans l’affaire no 2005-12-0103, la Cour constitutionnelle déclara anticonstitutionnelles, nulles et non avenues les modifications apportées à la loi générale sur l’expropriation au cours de l’année 2005. Les parties pertinentes de cet arrêt sont ainsi libellées :
« (...) 22o (...)
22-2) La quatrième phrase de l’article 105 de la Constitution dispose qu’une privation forcée des biens n’est autorisée que sur la base d’une « loi particulière » que le législateur adopte dans des cas exceptionnels.
L’expropriation [effectuée] non pas sur la base d’une loi, mais « sur la base d’une loi particulière » est, dans une certaine mesure, une particularité de la Constitution lettonne. La plupart des constitutions des États européens disposent uniquement que l’expropriation doit se faire sur la base d’une loi ou selon les modalités définies par la loi.
Le but visé par la disposition de l’article 105 de la Constitution relative à l’expropriation sur la base d’une loi particulière est la protection des droits fondamentaux de la personne contre l’arbitraire éventuel des autorités administratives. En l’espèce, le mot « particulière » doit être interprété non seulement par une voie formelle et grammaticale, mais, en premier lieu, selon sa substance. En adoptant une telle loi « particulière », le législateur doit prêter attention à toutes les circonstances de l’affaire ; il doit déterminer si l’expropriation est vraiment effectuée dans un cas exceptionnel et si elle sert les besoins de l’État ou de la société ; il doit également s’assurer que cette expropriation se fait moyennant une compensation équitable.
(...) »
D. Dispositions fiscales
49. Aux termes de l’article 9, premier alinéa, de la loi du 20 décembre 1990 sur l’impôt foncier (Likums « Par zemes nodokli ») en vigueur à l’époque des faits, l’acquéreur d’un terrain était exempté du paiement de l’impôt foncier sur ce terrain pendant les six premiers mois suivant son acquisition.
EN DROIT
I. SUR LA VIOLATION ALLÉGUÉE DE L’ARTICLE 1 DU PROTOCOLE No 1
50. Les requérants allèguent une violation de l’article 1 du Protocole no 1, ainsi libellé :
« Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d’utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international.
Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que possèdent les États de mettre en vigueur les lois qu’ils jugent nécessaires pour réglementer l’usage des biens conformément à l’intérêt général ou pour assurer le paiement des impôts ou d’autres contributions ou des amendes. »
A. Thèses des parties
1. Le Gouvernement
51. Selon le Gouvernement, l’expropriation litigieuse a été opérée conformément aux exigences de l’article 1 du Protocole no 1, telles qu’elles sont définies par la jurisprudence de la Cour. En premier lieu, les requérants ont été privés de leurs biens « pour cause d’utilité publique ». Le but principal de cette mesure était d’assurer le fonctionnement et l’entretien des infrastructures d’énergie et de transport ayant une importance stratégique pour l’État. Ce but s’inscrivait dans un contexte plus large de la grande réforme foncière et immobilière opérée après le retour de la Lettonie à l’indépendance après cinquante ans de régime soviétique communiste, et il ne peut en aucun cas être dissocié de ce contexte. Cela est vrai même si les requérants eux-mêmes n’étaient pas des bénéficiaires de la dénationalisation, et même s’ils ont acquis leurs terrains par une voie générale établie par le code civil.
52. La réforme foncière était loin d’être limitée à une simple restitution des biens illégalement confisqués par le pouvoir soviétique après 1940 ; bien au contraire, elle avait de multiples aspects, et son principe directeur était la mise en balance des intérêts personnels des propriétaires et des intérêts de la société. Ainsi, par exemple, la restitution des terrains à leurs propriétaires légitimes n’a pas été opérée dans les cas où l’intérêt public exigeait leur maintien entre les mains de l’État. Dans certaines autres hypothèses, le législateur a estimé nécessaire de limiter le montant de l’indemnisation versée aux anciens propriétaires, en fixant le plafond à la valeur cadastrale des terrains en cause à la date du 22 juillet 1940. Plus précisément, ce plafond a été appliqué deux fois : d’abord au regard des anciens propriétaires des vingt-trois terrains occupés par l’aéroport de Riga, ensuite au regard de MM. OMISSIS. Le Gouvernement explique qu’en 1940, la valeur cadastrale de tous les terrains concernés était très basse ; après l’invasion soviétique, des infrastructures techniques stratégiquement importantes y ont été érigées, de sorte qu’après le rétablissement de l’indépendance, ladite valeur a augmenté plusieurs fois sans aucun investissement de la part des propriétaires légitimes. En particulier, tel a été le cas des requérants. Le Gouvernement fournit des statistiques montrant qu’au cours de l’année 1996, 89 % de tous les conteneurs expédiés à partir de et à destination de Lettonie par voie maritime ont été acheminés à travers les terrains appartenant à MM. OMISSIS. Qui plus est, l’État avait besoin de ces terrains afin d’assurer le développement du Port autonome de Riga, son élargissement, sa rénovation et sa reconstruction, conformément aux plans officiellement approuvés par le gouvernement letton.
53. Le Gouvernement est convaincu que l’expropriation litigieuse a eu lieu « dans les conditions prévues par la loi ». A cet égard, il renvoie aux conclusions des juridictions internes d’après lesquelles la loi du 30 octobre 1997, appliquée en l’occurrence, s’analyse en une lex specialis dérogeant aux dispositions de la loi générale sur l’expropriation. Cette loi était accessible aux requérants et parfaitement prévisible quant à ses effets. Par ailleurs, la loi spéciale susmentionnée contient une référence explicite à l’article 2 de la décision du Conseil suprême, tel qu’il a été modifié par la loi du 19 décembre 1996 et confirmé par la Cour constitutionnelle (paragraphes 41 et 47 ci-dessus). Selon le Gouvernement, il ressort avec assez de clarté de cette dernière disposition que les terrains occupés par des infrastructures de transport, et, a fortiori, obtenus par voie de donation, sont soumis à une procédure spécifique d’expropriation. Les requérants devaient donc raisonnablement s’attendre à ce que cette procédure spécifique leur fût appliquée.
54. Le Gouvernement souligne que la loi du 19 décembre 1996, portant modification de l’article 2 de la décision du Conseil suprême du 15 septembre 1992, n’a pas été une loi ad personam adoptée dans le seul but de limiter le montant des indemnités auxquelles les requérants avaient droit. A cet égard, le Gouvernement rappelle que la même loi a également été appliquée aux propriétaires des vingt-trois terrains occupés par l’aéroport de Riga. Au demeurant, il n’était guère déraisonnable, pour le législateur, de s’écarter de la procédure ordinaire pour plusieurs raisons pratiques ; il s’agit notamment de l’insuffisance des moyens budgétaires, dont l’impossibilité, pour l’État, d’offrir aux propriétaires une indemnité à la hauteur de la valeur cadastrale actuelle du terrain en cause. Enfin, le Gouvernement souligne que les dispositions de la loi spéciale du 30 octobre 1997 ont été rigoureusement observées par les autorités chargées de son exécution.
55. Le Gouvernement fait valoir que l’ingérence litigieuse a ménagé un « juste équilibre » entre les exigences de l’intérêt général de la communauté et les impératifs de la sauvegarde des droits fondamentaux des requérants. A cet égard, le Gouvernement rappelle d’emblée que les requérants avaient acquis les terrains litigieux par voie de donation – c’est-à-dire gratuitement –, qu’ils n’avaient payé aucun impôt sur ces terrains, et qu’ils n’y avaient rien investi. Qui plus est, dans les contrats de donation, eux-mêmes avaient consenti à attribuer aux terrains une valeur plutôt basse (paragraphe 8 ci-dessus).
56. Le Gouvernement souligne ensuite que l’expropriation des terrains en cause a eu lieu dans le contexte particulier de la réforme foncière après le retour du pays à l’indépendance, domaine dans lequel l’État dispose d’une marge d’appréciation particulièrement large. Se référant en particulier à l’arrêt Jantner c. Slovaquie (no 39050/97, § 34, 4 mars 2003), le Gouvernement rappelle que l’article 1 du Protocole no 1 ne saurait être interprété comme imposant des restrictions quelconques à la liberté d’un État contractant d’établir les conditions sous lesquelles il accepte de restituer les biens qui lui ont été transférés avant qu’il a ratifié la Convention. La Lettonie n’étant pas le successeur légal de l’ex-URSS, elle n’a ni une obligation juridique ni des ressources suffisantes pour offrir une réparation intégrale des torts causés par le régime soviétique. A cet égard, le Gouvernement cite plusieurs arrêts des cours constitutionnelles lituanienne et tchèque, parvenant à la même conclusion.
57. En particulier, dans les cas où les biens nationalisés ne sont pas restitués à leurs légitimes propriétaires, l’État a choisi d’indemniser ceux-ci non à la hauteur de la valeur actuelle, mais d’après la valeur cadastrale des biens telle qu’elle se présentait au moment de l’annexion de la Lettonie par l’URSS, en 1940. Ce choix n’est pas en soi critiquable, car il est conforme au principe restitutio ad integrum reconnu en droit international public ; qui plus est, il a été dûment pesé par le législateur avant son adoption. Il est vrai que les requérants eux-mêmes n’appartiennent pas à la catégorie des propriétaires légitimes indemnisés ; ils ne sont que des acquéreurs du second degré. Toutefois, selon le Gouvernement, surtout lorsqu’il s’agit d’un terrain dénationalisé grevé d’une installation stratégiquement importante, il n’est pas déraisonnable de présumer que ni le propriétaire légitime l’ayant récupéré, ni la personne à laquelle ce propriétaire a aussitôt transmis ce terrain par voie de donation, n’y ont rien investi pendant les cinquante dernières années. Il est donc juste de ne faire aucune distinction entre les deux catégories de personnes et de les indemniser toutes selon la valeur de 1940, car en substance, leur situation est pratiquement analogue.
58. Certes, il peut y avoir des cas où les anciens ou les nouveaux propriétaires ont entre-temps fait des dépenses aux fins de l’entretien du terrain en cause. Dans ces cas, l’article 2 de la décision du Conseil suprême du 15 septembre 1992 leur garantissait le remboursement de ces dépenses. A cet égard, le Gouvernement indique que, même si les requérants avaient effectué des investissements dans les terrains litigieux – ce qui n’est pas le cas en l’occurrence – ils auraient pu en réclamer le remboursement en contestant le montant de l’indemnisation reçue par voie d’une procédure séparée devant les tribunaux.
59. Au demeurant, le Gouvernement rappelle que, malgré le fait de n’avoir rien payé pour leurs terrains et de n’y avoir rien investi, les requérants sont parvenus à en tirer un profit considérable, en obtenant le paiement des arriérés de baux, respectivement de 53 036 et de 368 312 LVL. Dans ces circonstances, il n’était pas disproportionné de leur accorder des sommes plutôt modestes à titre d’indemnisation pour expropriation.
60. En résumé, selon le Gouvernement, la mesure dénoncée par les requérants a ménagé un juste équilibre entre leurs intérêts légitimes et ceux de la communauté, et elle n’a pas fait peser sur eux une « charge disproportionnée » quelconque. Il n’y a donc aucune apparence de violation de l’article 1 du Protocole no 1 dans la présente affaire.
2. Les requérants
61. Les requérants déclarent d’emblée que c’est à tort que le Gouvernement place son raisonnement sur le terrain des lois de restitution, car ils n’appartiennent pas à la catégorie des anciens propriétaires auxquels l’État aurait restitué leurs biens confisqués par l’Union soviétique. Bien au contraire, ils ont obtenu les terrains litigieux par voie de contrats civils ordinaires conclus avec des particuliers qui, eux, étaient déjà inscrits sur le cadastre comme propriétaires de ces terrains ; la réforme foncière était donc déjà achevée au regard de ces terrains. En d’autres termes, au moment où les requérants ont acheté les terrains, ceux-ci se trouvaient dans le libre commerce comme n’importe quel autre bien privé. Dès lors, les droits patrimoniaux des requérants doivent être protégés par les dispositions du code civil régissant l’acquisition de biens.
62. Les requérants font part de leurs doutes quant aux explications du Gouvernement sur la « cause d’utilité publique » poursuivie par l’expropriation litigieuse. En effet, à la différence d’un aéroport dont l’emplacement est déterminé par une multitude de facteurs techniques, l’importance stratégique d’un terrain jouxtant un important cours d’eau reste toujours pratiquement la même. Il n’est pas vrai que seule la construction d’un port confèrerait de la valeur à un tel terrain : en réalité, à l’heure actuelle, la plupart des terrains à Riga, sur les rives de la Daugava, sont inclus dans le territoire du port ; toutefois, ils sont toujours possédés par des particuliers. Selon les requérants, les restrictions imposées à ces propriétaires par la loi sur le Port autonome sont suffisantes pour assurer un bon fonctionnement des structures portuaires, sans qu’il faille procéder à une expropriation. A leurs yeux, le désir des autorités d’exproprier leurs terrains était directement lié au fait qu’ils avaient réussi à faire condamner le Port autonome de Riga au paiement d’importantes sommes à titre d’arriérés de loyers. En d’autres termes, le véritable objectif poursuivi par l’État était de débarrasser le port de son obligation de payer les loyers aux requérants en s’appropriant les terrains concernés pour des sommes dérisoires.
63. En tout état de cause, les requérants estiment que la mesure litigieuse n’a pas été appliquée « dans les conditions prévues par la loi », et qu’aucun « juste équilibre » n’a été ménagé entre leurs intérêts et ceux de l’État. Pour ce qui est de la première de ces deux conditions, les requérants rappellent qu’au sens de la jurisprudence constante de la Cour, la notion de « légalité » implique nécessairement la prévisibilité des conséquences juridiques de la disposition en cause ; or, cette prévisibilité fait défaut en l’espèce. En premier lieu, les autorités lettonnes n’ont pas appliqué la procédure normale définie par la loi générale sur l’expropriation. En deuxième lieu, c’était le Service foncier de l’État, et non le juge compétent, qui a définitivement fixé le montant de l’indemnisation à verser. En troisième lieu, les modifications de l’article 2 de la décision du Conseil suprême du 15 septembre 1992, réduisant le montant des indemnités qu’ils étaient en droit de recevoir, n’ont été adoptées qu’en décembre 1996, c’est-à-dire au moment où ils étaient déjà propriétaires de leurs terrains depuis deux ans.
64. Par ailleurs, les requérants maintiennent leur thèse selon laquelle les modifications de la décision du Conseil suprême du 15 septembre 1992 ont été adoptées ad personam, dans le but précis de les priver d’une indemnisation adéquate, même s’ils n’étaient pas les seuls à subir les effets de cette décision. En témoigne le fait que le législateur a fait référence à des contrats de donation, ce qui correspondait à leur situation très particulière mais, en revanche, ne visait pas trois autres personnes qui avaient acheté leurs terrains dans les limites de l’aéroport de Riga.
65. S’agissant du « juste équilibre » exigé par la jurisprudence de la Cour, les requérants soutiennent que le seul gain auquel on est parvenu suite à l’expropriation litigieuse, c’est l’enrichissement du domaine public : maintenant c’est l’État, et non eux, qui perçoit des loyers pour l’usage des terrains en cause par la société commerciale qui l’utilise à l’heure actuelle. En revanche, un préjudice très grave a été porté à leurs intérêts. Selon eux, les sommes qu’ils ont reçues en guise d’indemnisation sont manifestement inadéquates par rapport à la valeur réelle des terrains expropriés : en effet, elles sont plus de 350 fois inférieures à la valeur cadastrale actuelle de la propriété en cause.
66. Les requérants reconnaissent que, d’après la jurisprudence constante de la Cour, l’article 1 du Protocole no 1 ne garantit pas dans tous les cas le droit à une indemnisation intégrale, et que les objectifs légitimes « d’utilité publique » peuvent parfois militer pour un remboursement inférieur à la pleine valeur marchande. Toutefois, le montant de l’indemnité accordé par l’État doit toujours rester en rapport raisonnable avec la valeur du bien exproprié, ce qui n’est manifestement pas le cas en l’occurrence. L’État ne saurait enfreindre ce principe simplement parce que le bien en cause a été reçu par voie de donation. Qui plus est, dans leur cas, la référence à la valeur cadastrale de 1940 est incompréhensible ; elle est d’autant plus illogique que les baux des terrains sis dans les limites du Port autonome de Riga sont bel et bien plafonnés d’après la valeur cadastrale actuelle.
B. Appréciation de la Cour
67. La Cour rappelle que l’article 1 du Protocole no 1 contient trois normes distinctes : la première, qui s’exprime dans la première phrase du premier alinéa et revêt un caractère général, énonce le principe du respect de la propriété ; la deuxième, figurant dans la seconde phrase du même alinéa, vise la privation de propriété et la soumet à certaines conditions ; quant à la troisième, consignée dans le second alinéa, elle reconnaît aux États le pouvoir, entre autres, de réglementer l’usage des biens conformément à l’intérêt général. Il ne s’agit pas pour autant de règles dépourvues de rapport entre elles. La deuxième et la troisième ont trait à des exemples particuliers d’atteintes au droit de propriété ; dès lors, elles doivent s’interpréter à la lumière du principe consacré par la première (voir, par exemple, Scordino c. Italie (no 1) [GC], no 36813/97, § 78, CEDH 2006-V, et Kozacıoğlu c. Turquie [GC], no 2334/03, § 48, CEDH 2009-...).
68. Dans la présente affaire, nul ne conteste qu’il y ait eu « privation de propriété » au sens de la seconde phrase de l’article 1 du Protocole no 1. Il faut donc rechercher si la privation contestée se justifie sous l’angle de cette disposition. Pour être compatible avec l’article 1 du Protocole no 1, une mesure d’expropriation doit remplir trois conditions fondamentales : elle doit être effectuée « dans les conditions prévues par la loi », ce qui exclut une action arbitraire de la part des autorités nationales, « pour cause d’utilité publique », et en respectant un juste équilibre entre les droits du propriétaire et les intérêts de la communauté. La Cour examinera donc successivement le respect de ces trois conditions dans la présente affaire.
1. « Dans les conditions prévues par la loi »
a) Principes généraux
69. La Cour rappelle que l’article 1 du Protocole no 1 exige, avant tout et surtout, qu’une ingérence de l’autorité publique dans la jouissance du droit au respect de biens soit légale : la seconde phrase du premier alinéa de cet article n’autorise une privation de propriété que « dans les conditions prévues par la loi ». De plus, la prééminence du droit, l’un des principes fondamentaux d’une société démocratique, est une notion inhérente à l’ensemble des articles de la Convention (Ex-roi de Grèce et autres c. Grèce (fond) [GC], no 25701/94, § 80, CEDH 2000-XII).
70. Toutefois, l’existence d’une base légale en droit interne ne suffit pas, en tant que telle, à satisfaire au principe de légalité ; c’est plutôt la qualité des dispositions applicables qui importe. A cet égard, il faut rappeler que la notion de « loi », au sens de l’article 1 du Protocole no 1, a la même signification que celle utilisée par d’autres dispositions de la Convention (voir, par exemple, Špaček, s.r.o., c. République tchèque, no 26449/95, § 54, 9 novembre 1999). Il en ressort, en premier lieu, que les normes de droit sur lesquelles se fonde la privation de propriété doivent être conformes au droit interne de l’État contractant, dont les dispositions pertinentes de la Constitution (ibidem, §§ 79 et 82, et Jahn et autres c. Allemagne [GC], nos 46720/99, 72203/01 et 72552/01, § 81, CEDH 2005-VI). En deuxième lieu, ces normes doivent être suffisamment accessibles, précises et prévisibles dans leur application (Guiso-Gallisay c. Italie, no 58858/00, §§ 82-83, 8 décembre 2005).
71. Quant à la notion de « prévisibilité », sa portée dépend dans une large mesure du contenu du texte dont il s’agit, du domaine qu’il couvre ainsi que du nombre et de la qualité de ses destinataires (voir, mutatis mutandis, Sud Fondi S.r.l. et autres c. Italie, no 75909/01, § 109, 20 janvier 2009). Sur ce point précis, la Cour doit souligner avec vigueur le rôle fondamentalement subsidiaire du mécanisme de la Convention. Les autorités nationales jouissent d’une légitimité démocratique directe et, ainsi que la Cour l’a affirmé à maintes reprises, se trouvent en principe mieux placées que le juge international pour se prononcer sur les besoins et contextes locaux. Lorsque des questions de politique économique et sociale générale sont en jeu, sur lesquelles de profondes divergences peuvent raisonnablement exister dans un État démocratique, il y a lieu d’accorder une marge de manœuvre particulièrement large aux décideurs nationaux (voir, mutatis mutandis, Hatton et autres c. Royaume-Uni [GC], no 36022/97, § 97, CEDH 2003-VIII). Or, ce principe s’applique également sur le terrain de la « légalité » d’une ingérence : en effet, dans certaines hypothèses relevant de la politique générale de l’État et nécessitant la prise en compte d’une multitude de problèmes et de situations spécifiques auxquels il faut s’adapter pour pouvoir mener à bien cette politique, on ne saurait exiger le même niveau de précision normative que dans d’autres affaires. Ainsi, par exemple, dans le contexte des réformes effectuées dans un État après sa transition d’un régime totalitaire vers la démocratie – surtout dans le contexte particulier des États de l’Europe centrale et orientale – la Cour a admis que l’application du critère de légalité peut être beaucoup plus flexible que d’ordinaire (Velikovi et autres c. Bulgarie, nos 43278/98, 45437/99, 48014/99, 48380/99, 51362/99, 53367/99, 60036/00, 73465/01 et 194/02, § 166, 15 mars 2007).
b) Application en l’espèce
72. Dans la présente affaire, nul ne conteste que l’expropriation litigieuse ait été opérée sur la base de la loi du 30 octobre 1997 portant expropriation des terrains pour les besoins de l’État sur le territoire du Port autonome commercial de Riga (paragraphe 42 ci-dessus). La Cour doit dès lors rechercher si ce texte satisfaisait à l’exigence de « légalité », telle qu’elle est définie par sa jurisprudence.
73. A cet égard, la Cour relève qu’en droit letton, la décision formelle d’expropriation est prise non par le pouvoir exécutif, mais par le Parlement sous la forme d’une loi. La loi générale sur les expropriations applicable à l’époque des faits, adoptée en 1923, soumettait toute expropriation de biens immobiliers à la procédure suivante. D’abord le Gouvernement présentait au Parlement une proposition d’expropriation qui devait correspondre à certains critères. Sur la base de cette proposition, le Parlement adoptait une loi spéciale ordonnant l’expropriation du bien ou des biens visés. Ensuite, l’autorité publique au profit de laquelle l’expropriation avait été opérée devait entamer avec le propriétaire des négociations en vue de parvenir à un accord amiable sur le montant de l’indemnité ; en cas d’échec des négociations, cette autorité devait saisir le tribunal compétent qui tranchait le litige et fixait la somme définitive des indemnités à allouer.
74. Le 5 août 1997, le conseil des ministres, agissant dans le cadre du pouvoir législatif délégué, a adopté le règlement no 273 ordonnant l’expropriation de tous les terrains en cause dans la présente affaire. Ce règlement, ainsi que la loi du 30 octobre 1997 le confirmant, ont été interprétés comme dérogeant à la loi générale de 1923 et permettant de ne pas appliquer aux requérants la procédure habituelle d’expropriation. La Cour admet donc que jusqu’au moment de l’adoption de ces textes, les requérants pouvaient s’attendre à ce que l’expropriation éventuelle de leurs biens se déroulât conformément à la loi de 1923.
75. Toutefois, la Cour n’estime pas que ce fait soit suffisant pour contester la « légalité » des dispositions spéciales visant les requérants. En premier lieu, elle note que la loi spéciale d’expropriation occupe le même rang législatif que la loi générale de 1923, et les requérants n’ont jamais soutenu qu’en droit constitutionnel letton, le Parlement serait a priori lié par une simple loi sans pouvoir y déroger par une norme d’un rang égal.
76. En deuxième lieu, contrairement aux requérants, la Cour accepte la thèse du Gouvernement selon laquelle la mesure critiquée s’inscrivait dans un cadre plus large du processus de dénationalisation après le retour de la Lettonie à l’indépendance. Certes, au moment de leur expropriation, tous les terrains litigieux étaient déjà définitivement dénationalisés et attribués à des particuliers ; ils se trouvaient dans le libre commerce comme tout autre objet de propriété immobilière. Toutefois, sur ce point, la Cour ne saurait adopter une approche purement formaliste, ignorant le contexte général de l’affaire. En effet, une telle approche aurait pour effet de priver le législateur national de toute possibilité de rectifier a posteriori des situations manifestement injustes engendrées par le processus de restitution des biens (voir, mutatis mutandis, Jahn et autres précité, §§ 84 et 92). En l’occurrence, il y a lieu de constater, premièrement, que la restitution des terrains en cause aux héritiers des anciens propriétaires, leur donation aux requérants et leur expropriation ont eu lieu dans une période de temps de quelques années seulement, donc relativement courte et rapprochée. Deuxièmement, la Cour relève que l’article 2 de la décision du Conseil suprême de 1992, fixant le mode de calcul des indemnités, vise expressément l’hypothèse des biens dénationalisés ; or, puisque l’article 3 de la loi d’expropriation de 1997 y renvoie, les deux dispositions doivent être lues conjointement (paragraphes 41-42 ci-dessus). En d’autres termes, le législateur national ayant lui-même lié la privation de propriété litigieuse au cadre juridique général de restitution des biens, la Cour n’a aucune raison de remettre ce lien en cause.
77. La Cour estime que, dans certaines situations, une loi particulière établissant des conditions spéciales pour une ou plusieurs personnes peut satisfaire à l’exigence de légalité (voir, par exemple, Ex-roi de Grèce et autres c. Grèce (fond), précité, §§ 80-82). La Cour n’exclut pas le droit du législateur de recourir à de telles lois spécifiques et ciblées dans des situations qui, d’un point de vue global, relèvent du domaine de la politique sociale et économique générale, à condition toutefois qu’une telle démarche soit justifiée et que les principes fondamentaux de l’article 1 du Protocole no 1 soient observés. Dans le domaine en question, le processus de dénationalisation entraîne souvent une multitude de problèmes connexes, souvent compliqués et délicats, que les autorités doivent pouvoir effectivement résoudre, comme, par exemple, des cas d’enrichissement frauduleux ou sans cause, ou encore la restitution de certains biens entre-temps grevés d’infrastructures coûteuses et stratégiquement importantes. En particulier, les lois de restitution peuvent souvent contenir des lacunes normatives cachées susceptibles de créer des situations d’injustice flagrante et de permettre à certaines personnes d’en tirer un avantage indu. Le législateur souhaitant corriger ces injustices pour des motifs d’équité et de justice sociale doit dès lors disposer une marge de manœuvre particulièrement large (voir, mutatis mutandis, Jahn et autres précité, §§ 113-116). La Cour reconnaît donc que l’adoption de lois spécifiques et ciblées dans ce genre de situations peut être justifié au regard de l’article 1 du Protocole no 1. En l’occurrence, elle ne voit rien de déraisonnable ou manifestement contraire aux principes fondamentaux de cette disposition dans la loi du 30 octobre 1997.
78. Dans ces conditions, et à la lumière des circonstances particulières de l’affaire, la Cour ne saurait conclure que la mesure dénoncée était contraire à l’exigence de prévisibilité. Elle reconnaît donc que la privation de propriété des requérants a été effectuée « dans les conditions prévues par la loi ».
2. « Pour cause d’utilité publique »
79. En l’occurrence, les requérants contestent la légitimité du but poursuivi par l’expropriation litigieuse. A cet égard, la Cour rappelle que, grâce à une connaissance directe de leur société et de ses besoins, les autorités nationales se trouvent en principe mieux placées que le juge international pour déterminer ce qui est « d’utilité publique ». Dans le mécanisme de protection créé par la Convention, il leur appartient par conséquent de se prononcer les premières sur l’existence d’un problème d’intérêt général justifiant des privations de propriété. Dès lors, elles jouissent ici d’une certaine marge d’appréciation, comme en d’autres domaines auxquels s’étendent les garanties de la Convention. De plus, la notion d’« utilité publique » est ample par nature. En particulier, la décision d’adopter des lois portant privation de propriété implique d’ordinaire l’examen de questions politiques, économiques et sociales. Estimant normal que le législateur dispose d’une grande latitude pour mener une politique économique et sociale, la Cour respecte la manière dont il conçoit les impératifs de l’« utilité publique », sauf si son jugement se révèle manifestement dépourvu de base raisonnable (Ex-roi de Grèce et autres (fond), précité, § 87, ainsi que James et autres c. Royaume-Uni, 21 février 1986, § 46, série A no 98, et Beyeler c. Italie [GC], no 33202/96, § 112, CEDH 2000-I).
80. A la lumière des faits de la cause et des arguments des parties, la Cour admet que l’expropriation en cause poursuivait un but légitime dans l’intérêt public, à savoir l’optimisation de la gestion des infrastructures du port autonome de Riga, cette question relevant de la politique des transports et, plus généralement, de la politique économique de l’État.
3. Proportionnalité de la mesure litigieuse
a) Principes généraux
81. Même si elle est légale, dépourvue de toute apparence d’arbitraire et opérée pour cause d’utilité publique, une mesure d’ingérence dans le droit au respect des biens doit toujours ménager un « juste équilibre » entre les exigences de l’intérêt général de la communauté et les impératifs de la sauvegarde des droits fondamentaux de l’individu. En particulier, il doit exister un rapport raisonnable de proportionnalité entre les moyens employés et le but visé par une mesure privant une personne de sa propriété (Scordino précité, § 93).
82. En contrôlant le respect de cette exigence, la Cour reconnaît à l’État une grande marge d’appréciation tant pour choisir les modalités de mise en œuvre que pour juger si leurs conséquences se trouvent légitimées, dans l’intérêt général, par le souci d’atteindre l’objectif de la loi en cause (Chassagnou et autres c. France [GC], nos 25088/94, 28331/95 et 28443/95, § 75, CEDH 1999-III). Elle ne saurait renoncer pour autant à son pouvoir de contrôle, en vertu duquel il lui appartient de vérifier que l’équilibre voulu a été préservé de manière compatible avec le droit des requérants au respect de leurs biens, au sens de la première phrase de l’article 1 du Protocole no 1 (Jahn et autres précité, § 93).
83. Afin de déterminer si une mesure d’expropriation respecte le « juste équilibre » voulu et, notamment, si elle ne fait pas peser sur les requérants une charge disproportionnée, il y a lieu de prendre en considération les modalités d’indemnisation prévues par la législation interne. A cet égard, elle a déjà dit que, sans le versement d’une somme raisonnablement en rapport avec la valeur du bien, une privation de propriété constitue normalement une atteinte excessive. Dans de nombreux cas d’expropriation licite, comme l’expropriation isolée d’un terrain en vue de la construction d’une route ou à d’autres fins « d’utilité publique », seule une indemnisation intégrale peut être considérée comme raisonnablement en rapport avec la valeur du bien (Ex-roi de Grèce et autres c. Grèce (satisfaction équitable) [GC], no 25701/94, § 78, 28 novembre 2002).
84. Cette règle n’est toutefois pas universelle, car l’article 1 du Protocole no 1 ne garantit pas dans tous les cas le droit à une réparation intégrale (Broniowski c. Pologne [GC], no 31443/96, § 182, CEDH 2004-V). Certes, un défaut total d’indemnisation ne saurait se justifier que dans des circonstances très exceptionnelles (Ex-roi de Grèce et autres (fond) précité, § 89). Toutefois, des objectifs légitimes « d’utilité publique », tels qu’en poursuivent des mesures de réforme économique ou de justice sociale, peuvent souvent militer pour un remboursement inférieur à la pleine valeur marchande (James et autres précité, § 54) ; dans de tels cas, l’indemnisation ne doit pas nécessairement refléter la valeur entière des biens litigieux.
85. Ce principe s’applique avec d’autant plus de vigueur lorsqu’il s’agit de lois adoptées dans le contexte d’un changement de régime politique et économique, surtout au cours d’une période initiale de transition nécessairement marquée par des bouleversements et incertitudes ; dans ce cas, l’État dispose d’une marge d’appréciation particulièrement élevée (voir, notamment, Kopecký c. Slovaquie [GC], no 44912/98, § 35, CEDH 2004-IX, Jahn et autres précité, § 116 a), et Suljagić c. Bosnie-Herzégovine, no 27912/02, § 42, 3 novembre 2009). Ainsi, par exemple, la Cour a jugé qu’une indemnisation inférieure à une réparation totale peut s’imposer également, a fortiori, lorsqu’il y a mainmise sur des biens afin d’opérer « des changements du système constitutionnel d’un pays aussi radicaux que la transition de la monarchie à la république » (Ex-roi de Grèce et autres (fond) précité, § 87). La Cour a réaffirmé ce principe dans l’arrêt Broniowski précité (§ 182), dans le contexte de la transition du pays vers un régime démocratique, précisant qu’un dispositif visant à réglementer les rapports de propriété dans le pays « ayant de lourdes conséquences et prêtant à controverse, dont l’impact économique sur l’ensemble du pays [était] considérable », pouvait impliquer des décisions restreignant l’indemnisation pour la privation ou la restitution de biens à un niveau inférieur à la valeur marchande. La Cour a également réitéré ces principes en ce qui concerne l’adoption de lois dans « le contexte unique de la réunification allemande » (Von Maltzan et autres c. Allemagne (déc.) [GC], nos 71916/01, 71917/01 et 10260/02, §§ 77 et 111-112, CEDH 2005-V, et Jahn et autres précité).
86. Pour le reste, la Cour ne peut que renvoyer aux conclusions qu’elle vient de formuler au sujet de la « légalité » de l’ingérence (paragraphes 76-77 ci-dessus). Elle estime que tous ces principes s’appliquent d’autant plus fort lorsque l’expropriation d’un bien récemment dénationalisé est opérée pour mettre en pratique les politiques adoptées dans l’intérêt de la communauté. En effet, la Cour a jugé que les plans d’aménagement d’infrastructures urbaines et rurales impliquaient l’exercice d’un pouvoir discrétionnaire de jugement, et qu’elle n’avait pas qualité pour substituer son propre point de vue sur ce que pourrait être la meilleure politique en la matière. Or, étant en prise directe et permanente avec les forces vitales de leur pays, les autorités nationales sont en principe mieux placées qu’une juridiction internationale pour évaluer et mettre en balance d’une part, les besoins et le contexte locaux, et, d’autre part, l’enjeu individuel de la privation de propriété pour les personnes concernées (voir, mutatis mutandis, sur le terrain de l’article 8 de la Convention, Hatton et autres précité, § 101).
87. Par ailleurs, la Cour a jugé que lorsque les biens d’un individu font l’objet d’une expropriation, il doit exister une procédure qui assure une appréciation globale des conséquences de l’expropriation, à savoir l’octroi d’une indemnité en rapport avec la valeur du bien exproprié, la détermination des titulaires du droit à l’indemnité et le règlement de toute autre question afférente à l’expropriation (Efstathiou et Michaïlidis & Cie Motel Amerika c. Grèce, no 55794/00, § 29, CEDH 2003-IX).
88. Pour apprécier la conformité de la conduite de l’État à l’article 1 du Protocole no 1, la Cour doit se livrer à un examen global des divers intérêts en jeu, en gardant à l’esprit que la Convention a pour but de sauvegarder des droits « concrets et effectifs » et non pas théoriques ou illusoires. Elle doit aller au-delà des apparences et rechercher la réalité de la situation litigieuse, tenant compte de toutes les circonstances pertinentes, y compris du comportement des parties au litige, des moyens employés par l’État et leur mise en œuvre. En effet, lorsqu’une question d’intérêt général est en jeu, les pouvoirs publics sont tenus d’agir en temps utile, de façon correcte et avec la plus grande cohérence (Fener Rum Erkek Lisesi Vakfı c. Turquie, no 34478/97, § 46, CEDH 2007-... (extraits), et Bistrović c. Croatie, no 25774/05, § 35, 31 mai 2007).
b) Application en l’espèce
89. Dans la présente affaire, la Cour constate que la valeur des terrains litigieux a subi trois évaluations successives. La première estimation a eu lieu en 1994, lors de l’acquisition des terrains par les requérants par voie de donation ; la valeur indiquée par les parties dans les contrats de donation était alors de 500 ou 1 000 LVL pour chaque terrain (paragraphe 8 ci-dessus). La Cour note donc que les requérants eux-mêmes ont initialement consenti à attribuer à leurs terrains une valeur plutôt basse. Les parties s’accordent à dire que cette évaluation ne correspondait nullement à la valeur réelle des biens, et que son seul but était d’établir une base de calcul de la taxe d’enregistrement. Pour sa part, la Cour note que la bonne foi des requérants quant à l’acquisition des biens en question n’a pas contestée au niveau national (voir, mutatis mutandis, N.A. et autres c. Turquie, no 37451/97, § 39, CEDH 2005-X). Toutefois, même si cette première évaluation n’a jamais été reprochée aux requérants par les autorités lettonnes, et sans vouloir spéculer sur leurs motifs, la Cour constate qu’ils ont, de leur propre chef, attribué cette valeur aux biens litigieux.
90. La deuxième évaluation des biens en question a été celle de leur valeur cadastrale, et elle a été effectuée en 1996 par le Centre d’évaluation immobilière du Service foncier de l’État. A la suite de ce calcul, la valeur globale des terrains a été fixée à environ 900 000 EUR pour le premier requérant, et à plus de 5 millions d’EUR pour le deuxième. A cet égard, la Cour tient à souligner que la valeur cadastrale d’un terrain est la valeur servant de base au calcul de l’impôt foncier grevant cette propriété ; elle est donc loin de constituer une somme théorique ou fantaisiste.
91. Enfin, la troisième évaluation, réalisée en 1997, portait sur les indemnités à allouer aux requérants en cas d’une éventuelle expropriation. Ces indemnités, calculées sur la base de la valeur des terrains en 1940, s’élevaient respectivement à environ 850 EUR et environ 13 500 EUR pour chacun des requérants. Ce sont exactement ces dernières sommes que les requérants ont reçues à titre d’indemnisation.
92. La Cour ne s’estime pas appelée à se prononcer sur la question de savoir sur quelle base les juridictions nationales auraient dû fixer le montant de l’indemnisation. En effet, elle ne saurait se substituer aux autorités lettonnes pour déterminer l’année de référence qui devait être prise en considération pour ce calcul (Malama c. Grèce, no 43622/98, § 51, CEDH 2001-II). La Cour ne peut que constater une extrême disproportion entre les deux valeurs des terrains en cause : la valeur cadastrale actuelle et celle de 1940, correspondant aux indemnités obtenues par les requérants. En effet, la compensation reçue par le premier requérant constituait moins d’un millième de la valeur cadastrale de son terrain, alors que la somme totale des indemnités allouées au deuxième est environ 350 fois inférieure à la valeur cadastrale globale de tous ses terrains (voir, mutatis mutandis, Urbárska Obec Trenčianske Biskupice c. Slovaquie, no 74258/01, §§ 123-124, CEDH 2007-XIII (extraits)). Or, aux yeux de la Cour, il est évident que cette augmentation très forte de la valeur des biens visés a résulté du développement des infrastructures portuaires qui s’y trouvent et du changement total de l’importance stratégique de ces terrains au cours de plusieurs décennies, facteurs objectifs auxquels ni les requérants ni les anciens propriétaires n’ont aucunement contribué.
93. La Cour relève ensuite que les requérants avaient acquis les terrains litigieux par voie de donation, donc gratuitement, et qu’ils ne les ont possédés que pendant environ trois ans sans rien y investir. Qui plus est, au cours de ces trois années, ils n’ont payé aucun impôt sur ces terrains, et les procédures de redressement fiscal engagées plus tard à leur encontre par la municipalité de Riga n’ont pas abouti (paragraphes 28-29 ci-dessus). Dans ces circonstances, et vu les considérations d’équité et de la politique générale, la Cour estime que les autorités lettonnes étaient fondées à ne pas rembourser aux requérants la pleine valeur cadastrale ou marchande des biens expropriés, et que des montants beaucoup moins élevés auraient suffi pour satisfaire aux exigences de l’article 1 du Protocole no 1.
94. Au demeurant, la Cour note qu’à la même époque où la privation de propriété a eu lieu, les requérants ont reçu du Port autonome de commerce de Riga des montants importants au titre des arriérés de baux et de servitudes des mêmes terrains. Or, ces montants – calculés cette fois à partir de la valeur actuelle, et non de celle de 1940 – étaient élevés : environ 85 000 EUR et environ 593 150 EUR, respectivement (paragraphes 16-18 ci-dessus). Même si ces sommes ont été accordées sur un fondement juridique complètement différent, la Cour doit envisager la situation litigieuse dans sa totalité : en effet, compte tenu de l’« effet d’aubaine » dont les requérants ont indéniablement profité – d’abord en acquérant les terrains gratuitement, ensuite en recevant d’importants arriérés de baux –, les montants qu’ils ont reçus à titre d’indemnisation ne paraissent guère disproportionnés (voir, mutatis mutandis, Jahn et autres précité, § 116 c).
95. La Cour reconnaît que la procédure suivie à l’égard des requérants leur était moins avantageuse que la procédure habituelle fixée par la loi de 1923, car ils n’ont pas pu fixer les indemnités à l’amiable ou, à défaut, débattre le montant de celles-ci devant le juge. Toutefois, en l’espèce, c’était une disposition législative – à savoir l’article 2 de la décision du Conseil suprême du 15 septembre 1992 – qui plafonnait les indemnités d’expropriation à la valeur cadastrale de 1940. Or, puisque les requérants n’ont jamais soutenu que les indemnités qu’ils ont reçus étaient inférieures à cette dernière, force est à la Cour de constater que la situation qu’ils contestent devant la Cour résultait directement d’un acte législatif. En tout état de cause, les requérants ayant pu contester devant les tribunaux la légalité formelle de l’inscription cadastrale des terrains litigieux au nom de l’État, la Cour admet qu’ils ont bénéficié de garanties procédurales adéquates.
96. Enfin, la Cour considère que les requérants ne sauraient reprocher aux autorités lettonnes une quelconque incohérence dans les mesures prises dans le cadre de la politique générale dans le domaine en cause. En effet, les requérants n’ont pas contesté que leur cas était essentiellement comparable à celui des vingt-trois terrains occupés par l’aéroport de Riga et expropriés de la même manière quelques mois avant eux (paragraphes 43 et 54 ci-dessus).
97. A l’aune de ce qui précède, et vu les circonstances très spécifiques de la présente affaire, la Cour conclut que les autorités nationales n’ont pas outrepassé la marge d’appréciation dont elles disposaient, que la charge qu’elles ont fait peser sur les requérants n’était ni disproportionnée ni excessive, et que le « juste équilibre » à ménager entre la protection de la propriété et les exigences de l’intérêt général n’a pas été rompu. Partant, il n’y a pas eu violation de l’article 1 du Protocole no 1.
II. SUR LA VIOLATION ALLÉGUÉE DE L’ARTICLE 14 DE LA CONVENTION COMBINÉ AVEC L’ARTICLE 1 DU PROTOCOLE No 1
98. Les requérants soutiennent que l’expropriation litigieuse s’analyse en une discrimination fondée sur leur « fortune ». A cet égard, ils invoquant l’article 14 de la Convention, ainsi libellé :
« La jouissance des droits et libertés reconnus dans la (...) Convention doit être assurée, sans distinction aucune, fondée notamment sur (...) la fortune (...) ou toute autre situation. »
99. Le Gouvernement estime qu’il ne peut pas y avoir de discrimination en l’espèce, puisque les requérants et toutes les autres personnes ayant acquis des terrains par voie de donation entre vifs se trouvent dans une situation objectivement différente de ceux qui les ont acheté. En effet, les premiers ont obtenu leur propriété gratuitement et n’y ont rien investi, alors que les seconds ont engagé des dépenses importantes pour acquérir leurs terrains. Les situations des deux catégories de propriétaires ne sont donc ni analogues, ni même comparables. A supposer toutefois le contraire, le Gouvernement estime que la différence de traitement litigieuse est justifiée par des considérations objectives et raisonnables.
100. Selon la jurisprudence bien établie de la Cour, la discrimination consiste à traiter de manière différente, sauf justification objective et raisonnable, des personnes placées dans des situations comparables. La justification objective et raisonnable fera défaut si pareille distinction ne poursuit pas un but légitime ou s’il n’y a pas un rapport raisonnable de proportionnalité entre les moyens employés et le but visé. Par ailleurs, l’article 14 de la Convention n’empêche pas en principe les États d’introduire des programmes de politique générale au moyen de mesures législatives en vertu desquelles une certaine catégorie ou un certain groupe d’individus sont traités différemment des autres, sous réserve que la différence de traitement qui en résulte pour l’ensemble de cette catégorie ou de ce groupe définis par la loi puisse se justifier au regard de la Convention et de ses Protocoles (voir, en dernier lieu, Şerife Yiğit c. Turquie [GC], no 3976/05, § 67, CEDH 2010-...).
101. Dans la présente affaire, la Cour doute fort que la situation dans laquelle se trouvaient les requérants fût comparable à celle d’autres propriétaires de biens immobiliers. A supposer toutefois le contraire, eu égard au but légitime poursuivi pour cause d’utilité publique et à la marge d’appréciation dont dispose l’État dans le domaine de dénationalisation, la Cour considère que le traitement particulier réservé aux requérants se fondait sur une justification objective et raisonnable (voir, mutatis mutandis, Jahn et autres précité, § 125). A cet égard, elle ne peut que renvoyer à ses conclusions sur le terrain de l’article 1 du Protocole no 1 pris isolément (voir paragraphes 76-77 et 92-96 ci-dessus).
102. Dès lors, la Cour conclut que l’article 14 de la Convention n’a pas été enfreint en l’espèce.
PAR CES MOTIFS, LA COUR
1. Dit, par six voix contre une, qu’il n’y a pas eu violation de l’article 1 du Protocole no 1 ;
2. Dit, à l’unanimité, qu’il n’y a pas eu violation de l’article 14 de la Convention combiné avec l’article 1 du Protocole no 1.
Fait en français, puis communiqué par écrit le 8 mars 2011, en application de l’article 77 §§ 2 et 3 du règlement.
Santiago Quesada Josep Casadevall
Greffier Président
Au présent arrêt se trouve joint, conformément aux articles 45 § 2 de la Convention et 74 § 2 du règlement, l’exposé de l’opinion séparée du juge Casadevall.
J.C.M.
S.Q.


OPINION DISSIDENTE DU JUGE CASADEVALL
1. Je ne peux souscrire à la conclusion de non-violation de l’article 1 du Protocole nº 1 à laquelle parvient la majorité de la Chambre en l’espèce. Je trouve cette affaire quelque peu étrange et confuse dès lors qu’on tente de suivre la logique des événements qui se sont produits. Peut-être certains éléments d’information manquent dans le dossier, peut-être ai-je mal appréhendé l’enchaînement des faits, peut-être n’ai-je pas compris comment il convenait d’appliquer le droit national ; ou peut-être y a-t-il un peu des trois.
2. Cinq constatations m’interpellent dans l’exposé des faits.
- Pour l’expropriation de 17 998 m2 de terrain, le premier requérant a reçu une indemnisation équivalente à 850 euros, ce qui représente moins d’un millième de la valeur cadastrale ; le deuxième requérant a quant à lui reçu 13 500 euros environ pour une superficie de 47 740 m2, soit un montant 350 fois inférieur à la valeur cadastrale (paragraphe 92 de l’arrêt). Ces sommes ont été calculées d’après les valeurs cadastrales de 1940 en application de l’article 2 de la décision du Conseil suprême du 15 septembre 1992 (paragraphes 7, 12 et 13 de l’arrêt).
- A titre de remboursement des arriérés de baux, et en application de décisions de justice condamnant le Port autonome, le deuxième requérant a reçu des indemnités de 448 150 et 145 000 euros environ, et le premier requérant la somme de 85 000 euros. Ces montants correspondant à un pourcentage appliqué sur la valeur cadastrale (de 1996) des terrains occupés, conformément à la loi adoptée par le Parlement le 6 novembre 1996 (paragraphes 16, 17 et 18 de l’arrêt).
- Après l’expropriation des terrains, menée en application de la loi du 30 octobre 1997, et le versement desdites sommes de 850 et 13 500 euros aux requérants, l’État est devenu propriétaire des biens et c’est lui qui désormais perçoit du Port autonome des loyers élevés pour l’usage des terrains (paragraphe 65 de l’arrêt, affirmation des requérants non démentie par le Gouvernement).
- Ladite décision du Conseil suprême du 15 septembre 1992 règle les modalités de remise en vigueur de la « loi relative à l’expropriation de biens immobiliers pour cause d’utilité publique » de 1923. Cette loi générale prévoit dans son article 1 qu’une expropriation n’est autorisée que dans des cas exceptionnels, moyennant une indemnisation et sur la base d’une loi particulière et, dans son article 9, que le montant de l’indemnisation est fixé soit à l’amiable, soit, à défaut, par la voie judiciaire (paragraphes 39 et 40 de l’arrêt).
- Enfin, à mon avis, cette loi particulière (du 30 octobre 1997, qui concerne les requérants) est une loi complémentaire de la loi générale, mais n’y déroge pas, sauf indication explicite et, par conséquent, l’article 9 de cette dernière demeure applicable. D’autre part, le fait que la décision du Conseil suprême du 15 septembre 1992 a plafonné les indemnités d’expropriation à la valeur cadastrale de 1940, n’empêchait en rien que l’indemnisation fusse négociée à l’amiable entre les parties intéressées ou, à défaut, débattue devant un juge (paragraphes 41 et 90 de l’arrêt). D’ailleurs, l’arrêt rappelle la nécessité « d’une procédure qui assure une appréciation globale des conséquences de l’expropriation, à savoir l’octroi d’une indemnité en rapport avec la valeur du bien exproprié (...) et le règlement de toute autre question afférente à l’expropriation » (paragraphe 87).
3. La combinaison de ces cinq constatations devrait permettre de comprendre un peu mieux l’affaire, disons les motifs politiques et économiques sous-jacents à l’ensemble du processus qui va de la dénationalisation des biens (début des années 1990) à l’expropriation ou renationalisation (fin 1997). Je ne discute pas la cause d’utilité publique justifiant l’expropriation ; en revanche, j’ai quelques doutes quant « aux conditions prévues par la loi ». Mais, pour moi, le vrai problème qui se pose concerne la « proportionnalité » et le « juste équilibre ».
4. Je partage pleinement le principe jurisprudentiel voulant que des objectifs légitimes d’utilité publique peuvent militer pour un remboursement inférieur à la pleine valeur du bien et que des mesures de réforme économique ou de justice sociale peuvent justifier qu’une indemnisation ne reflète pas la pleine valeur des biens (paragraphe 84 de l’arrêt). Cependant, sans le versement d’une somme raisonnablement en rapport avec la valeur du bien, une privation de propriété constitue normalement une atteinte excessive et s’avère contraire aux principes fondamentaux de l’article 1 du Protocole nº 1 (cela est du reste rappelé au paragraphe 83 de l’arrêt).
5. J’ai aussi du mal à adhérer à certains des arguments sur lesquels la majorité fonde ses conclusions dans cette affaire. En effet, les terrains en question avaient été définitivement dénationalisés en faveur des héritiers des propriétaires légitimes au début des années 1990 ; par la suite (en 1994), ils furent attribués aux requérants par des contrats de donation. Donc, au moment de l’adoption de la loi spéciale d’expropriation du 30 octobre 1997, les biens se trouvaient complètement, et depuis plusieurs années, dans le domaine privé, quels qu’aient été les actes juridiques à l’origine de cette situation (pourvu, évidemment, que ces actes aient été légaux). Ainsi, l’argument de la majorité selon lequel « la restitution des terrains en cause aux héritiers des anciens propriétaires, leur donation aux requérants et leur expropriation ont eu lieu dans une période de quelques années seulement, donc relativement courte et rapprochée » (paragraphe 76 de l’arrêt), outre qu’elle n’a aucune pertinence juridique, ne permet pas de justifier les très modestes montants octroyés aux requérants à titre d’indemnisation (montants qui représentent moins de 5 %, pas même de la valeur réelle des biens en question, mais de la valeur annuelle du loyer que perçoit le nouveau propriétaire de ces biens, à savoir le Gouvernement).
6. La bonne foi des requérants quant à l’acquisition des biens en question n’a jamais été mise en doute ni contestée au niveau interne, et la première évaluation proposée (en fait une somme indicative dans le seul but de calculer la taxe d’enregistrement, paragraphe 8 de l’arrêt) n’a jamais été reprochée aux requérants par les autorités nationales (paragraphe 89 de l’arrêt). Aucun problème ne s’est posé sur ces deux aspects. De même, il me paraît inopportun de souligner que les biens ont été acquis par donation, « donc gratuitement » (paragraphe 93 de l’arrêt) et de faire mention d’un « effet aubaine » (paragraphe 94 de l’arrêt). Enfin, tout en adhérant à l’idée que l’État se doit de résoudre les problèmes connexes, souvent compliqués et délicats, découlant d’un processus de dénationalisation, je trouve que citer l’exemple des cas « d’enrichissement frauduleux » n’est pas approprié en l’espèce (paragraphe 77 de l’arrêt).
7. Sans prendre aucunement position sur la valeur des terrains expropriés, ni sur le montant qu’il aurait été raisonnable d’octroyer à titre d’indemnisation, j’estime que les requérants, dans les circonstances de l’espèce, ont dû supporter une charge disproportionnée et excessive, et que le « juste équilibre » qui s’impose entre la protection du droit à la propriété et les exigences de l’intérêt général a été rompu.


TESTO TRADOTTO

Conclusione Non-violazione di P1-1; Non-violazione dell'art. 14+P1-1
TERZA SEZIONE
CAUSA VISTIÅ…Å  E PEREPJOLKINS C. LETTONIA
( Richiesta no 71243/01)
SENTENZA
STRASBURGO
8 marzo 2011
Questa sentenza diventerà definitiva nelle condizioni definite all'articolo 44 § 2 della Convenzione. Può subire dei ritocchi di forma.


Nella causa Vistiņš e Perepjolkins c. Lettonia,
La Corte europea dei diritti dell'uomo, terza sezione, riunendosi in una camera composta da:
Josep Casadevall, presidente, Corneliu Bîrsan, Boštjan il Sig. Zupančič, Lech Garlicki, Alvina Gyulumyan, Egbert Myjer, Luccichi López Guerra, giudici,
e da Santiago Quesada, cancelliere,
Dopo avere deliberato in camera del consiglio il 25 gennaio 2011,
Rende la sentenza che ha adottato in questa data:
PROCEDIMENTO
1. All'origine della causa si trova una richiesta (no 71243/01) diretta contro la Repubblica della Lettonia e in cui due cittadini di questo Stato, OMISSIS ("i richiedenti"), hanno investito la Corte il 5 giugno 2001 in virtù dell'articolo 34 della Convenzione di salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali ("la Convenzione").
2. I richiedenti sono rappresentati da E. R., avvocato a Riga. Il governo lettone ("il Governo") è rappresentato dal suo agente, la Sig.ra I. Reine.
3. I richiedenti adducevano che l'espropriazione dei loro terreni sulla base di una legge che contemplava un procedimento speciale a loro riguardo e mediante un indennizzo insufficiente ha costituito una violazione del loro diritto al rispetto dei loro beni, garantito dall'articolo 1 del Protocollo no 1. Si stimavano anche vittime di una discriminazione proibita dall'articolo 14 della Convenzione.
4. In seguito all'astensione di Ineta Ziemele, il giudice eletto a titolo della Lettonia (articolo 28 § 3 dell'ordinamento della Corte) il Governo ha designato Lech Garlicki, il giudice eletto a titolo della Polonia, per riunirsi al suo posto (vecchi articoli 27 § 2 della Convenzione e 29 § 1 dell'ordinamento).
5. Con una decisione del 30 novembre 2006, la camera ha dichiarato la richiesta ammissibile. In seguito, tanto i richiedenti che il Governo hanno depositato delle osservazioni scritte complementari (articolo 59 § 1 dell'ordinamento).
IN FATTO
I. LE CIRCOSTANZE DELLO SPECIFICO
A. L'acquisizione dei terreni da parte dei richiedenti e la loro espropriazione
6. Coi contratti di donazione tra vivi firmati nel 1994, i richiedenti diventarono proprietari di parecchi terreni ubicati sull'isola di Kundziòsala. Situata non lontano dalla foce del fiume Daugava, questa isola fa parte della città di Riga a cui è collegata con un ponte stradale ed una linea ferroviaria. È occupata essenzialmente da infrastrutture portuarie, da un piccolo quartiere residenziale che rimane nella sua parte sud.
7. I donatori dei terreni in questione erano degli eredi dei proprietari legittimi di questi terreni illegalmente espropriati dall'unione sovietica dopo il 1940; si erano dunque visti restaurare il diritto di proprietà di suddetti terreni nella cornice del processo di denazionalizzazione all'inizio degli anni 1990. Secondo le spiegazioni dei richiedenti non contestate dal Governo, tutti i doni erano stati fatti a guisa di ricompensa per certi favori personali che avevano fatto ai donatori. Così, il secondo richiedente diventò proprietario di quattro terreni che misuravano rispettivamente 18 620, 11 000, 10 970 e 7 150 m². La donatrice del primo terreno glielo offrì a titolo di rimunerazione per averla aiutata a compiere le formalità di restituzione dei suoi diciannove beni immobiliari sparsi in tutta la Lettonia. La donatrice del secondo terreno sarebbe stata un'amica di lunga data del secondo richiedente, mentre il donatore dei due restanti terreni glieli offrì per ringraziarlo di essersi preso carico di un'operazione cardiaca costosa. In quanto al primo richiedente, ottenne un terreno di 17 998 m² in cambio di servizi di cui non precisa la natura.
8. In ciascuno dei suddetti contratti, i contraenti menzionarono il valore del terreno riguardato. Le parti si accordano a dire che non si trattava del valore catastale, cioè del valore di riferimento ai fini del calcolo dell'imposta fondiaria, ma di una semplice somma indicativa al solo scopo di calcolare la tassa di registrazione che, all'epoca, ammontava al 10% del valore del bene. Così, i contraenti valutarono ciascuno dei terreni a 500 lati lettoni (LVL) o circa 705 euro (EUR)), eccetto quello di 10 970 m² che fu valutato a 1 000 LVL, circa 1410 EUR. Inoltre, i richiedenti pagarono 0,25 LVL a titolo della tassa notarile. Non dovettero saldare in compenso nessuna imposta sul reddito, essendone esentate le donazioni tra individui.
9. Poco dopo, nel luglio 1994, la Divisione dei libri fondiari della città di Riga (Rīgas pilsētas Zemesgrāmatu nodaļa) iscrisse i richiedenti al catasto in quanto proprietari dei terreni in questione. Peraltro, conformemente alla legge applicabile all'epoca (paragrafo 49 qui di seguito) furono esentati del pagamento dell'imposta fondiaria (zemes nodoklis) per i sei mesi seguenti l'acquisizione, cioè fino alla fine dell'anno 1994.
10. Il 15 agosto 1995, il consiglio dei ministri adottò l'ordinamento no 278 relativo alla determinazione dei limiti del porto di Riga (Noteikumi con Rīgas ostas robežu noteikšanu). Conformemente a questo ordinamento, tutti i terreni posseduti dai richiedenti furono inclusi nel perimetro del porto. Questa inclusione fu confermata dalla legge sul Porto autonomo di commercio di Riga (Rīgas tirdzniecības brīvostas likum), adottata dal Parlamento il 6 novembre 1996. Questa ultima legge gravò tutti i terreni privati situati nei limiti del porto di una servitù a profitto della società anonima pubblica incaricata della gestione del porto. In compenso, la società doveva versare ai proprietari un compenso annuo che non superava il 5% del valore catastale dei terreni.
11. Nel gennaio 1996, i richiedenti chiesero al Centro di valutazione immobiliare del Servizio fondiario dello stato (Valsts Zemes dienesta Nekustamā īpašuma vērtēšanas centrs) di determinare il valore catastale reale dei loro rispettivi terreni. Con cinque lettere del 15 gennaio 1996, il Centro attestò che questo valore era di 564 410 LVL, o circa 900 000 EUR, per il Sig. V.; in quanto al Sig. P., il valore catastale dei suoi terreni ammontava rispettivamente a 285 830, 767 724, 769 824 e 1 303 102 LVL, o 3 126 480 LVL, circa 5 010 000 EUR, al totale.
12. L’ 11 giugno 1997, la direzione del Porto autonomo di commercio di Riga investì, a sua volta, il Centro di valutazione, chiedendogli di calcolare l'importo delle indennità dovute ai richiedenti in caso di espropriazione, e questo, conformemente all'articolo 2 della decisione del Consiglio supremo sulle modalità dell'entrata in vigore della legge relativa all'espropriazione di beni immobiliari a causa di utilità pubblica (qui di seguito la "legge generale sull'espropriazione", adottata nel 1923). Questo articolo-applicabile, tra l’altro ai richiedenti-limita l'importo delle indennità da versare ai proprietari di certi terreni da espropriare; queste indennità sono plafonate alla quota del valore catastale del terreno come era fissata in data del 22 luglio 1940, moltiplicato per un coefficiente di conversione.
13. Il 12 giugno 1997, il Centro emise due attestati secondo cui il primo richiedente avrebbe dovuto ricevere 548,26 LVL, o circa 850 EUR, per i suoi 17 998 m², ed il secondo, 8 616,87 LVL, o circa 13 500 EUR, per i suoi terreni la cui superficie totale era di 47 740 m².
14. Con l'ordinamento no 273 del 5 agosto 1997, adottato nella cornice del potere legislativo delegato (paragrafo 31 qui di seguito) ed entrato in vigore il 9 settembre 1997, il consiglio dei ministri ordinò l'espropriazione di tutti i terreni in causa a profitto dello stato. Il 30 ottobre 1997, questa misura fu confermata dal Parlamento che adottò una legge speciale in questo senso (paragrafo 42 qui di seguito). Ai termini di suddetta legge, un'indennità doveva essere versata ai Sigg. OMISSIS in compenso dell'espropriazione; questa ultima dovrebbe essere reputata effettuata una volta giunti sui conti correnti dei richiedenti gli importi di indennità.
15. L’ 8 maggio 1998, la Banca ipotecaria e fondiaria della Lettonia ( Latvijas Hipotēku un zemes banka) aprì un conto corrente a nome di ciascuno dei richiedenti. Il 14 ottobre 1998, questa banca attestò ufficialmente che gli importi precitati di 548,26 e 8616,87 LVL, assegnati ai richiedenti a titolo di compenso, erano stati versati effettivamente su questi due conti. I richiedenti negarono però di effettuare una qualsiasi operazione con suddetti importi. In seguito a questo versamento, con due ordinanze del 17 e del 20 novembre 1998, il giudice dei libri fondiari (zemesgrāmatu tiesnesis) di Riga ordinò la registrazione del diritto di proprietà dei terreni espropriati a nome dello stato. Nessuna imposta fu prelevata sulle somme sopracitate.
B. I procedimenti di rimborso per gli arretrati dell’affitto
16. Nel 1998, il secondo richiedente intentò due procedimenti tesi ad ottenere gli arretrati degli affitti per l'uso dei suoi terreni. Nella cornice del primo procedimento, sollecitato contro la Direzione portuaria di Riga e contro il Porto autonomo di commercio di Riga, chiese il pagamento delle somme a titolo dell'affitto fondiario per il periodo che va dal 21 aprile 1994 al 31 marzo 1996. Con una sentenza del 15 ottobre 1998, confermata in cassazione il 6 gennaio 1999, la corte regionale di Riga condannò il Porto autonomo a versare al secondo richiedente 278 175 LVL, o circa 448 150 EUR, a titolo dell'uso dei suoi terreni durante il periodo in questione.
17. In seguito, il secondo richiedente formò una nuova istanza contro il Porto autonomo, chiedendo il versamento degli arretrati degli affitti per il periodo posteriore al 1 aprile 1996, così come di un compenso per una servitù fondiaria che gravava la sua proprietà. Il 18 marzo 1999, la camera delle cause civili della Corte suprema fece parzialmente diritto a questa istanza, concedendo al richiedente una somma di 90 146,84 LVL, circa 145 000 EUR, a questo titolo,costituendo l'importo dell'affitto
il 2% del valore catastale reale dei terreni. Fissando questa somma, la camera tenne particolarmente conto del fatto che il secondo richiedente non aveva effettuato nessun investimento nei terreni controversi. Precisò anche che il diritto di proprietà del richiedente si era concluso il 9 settembre 1997, data in cui l'espropriazione era diventata effettiva. Con una sentenza del 12 maggio 1999, il senato della Corte suprema confermò la sentenza della camera.
18. Il primo richiedente, il Sig. V., intentò un procedimento dello stesso genere. Con una sentenza del 9 giugno 1999, la camera delle cause civili condannò il Porto autonomo a versargli 53 036 LVL, circa 85 000 EUR, a titolo di arretrati di affitti per il periodo che va dal 1994 al 1997.
C. Il procedimento per annullamento del titolo di proprietà dello stato
19. Nel gennaio 1999, i richiedenti citarono il ministero dei Trasporti (Satiksmes ministrija) dinnanzi alla corte regionale di Riga. Nelle loro memorie, chiesero l'annullamento della registrazione catastale del diritto di proprietà dello stato ed il rinnovo, nei libri fondiari, delle vecchie iscrizioni che li citavano come proprietari dei terreni in questione.
20. In appoggio alla loro istanza, i richiedenti adducevano che la legge generale sull'espropriazione contemplava un procedimento uniforme: dopo l'adozione della legge speciale del 30 ottobre 1997, il ministero dei Trasporti avrebbe dovuto iniziare innanzitutto dei negoziati con loro in vista di giungere ad un accordo amichevole sull'importo delle indennità (articolo 5 della legge generale sull'espropriazione); in caso di fallimento dei negoziati, il ministero doveva investire il tribunale competente che avrebbe deciso allora la controversia (articolo 9). Ora, questo procedimento non era stato seguito nello specifico. I richiedenti insistettero in particolare sul fatto che non erano soddisfatti delle somme versate a titolo di compenso e che erano stati privati del loro diritto di contestare questi importi dinnanzi al giudice. A questo riguardo, i richiedenti ricordarono che le ordinanze del giudice dei libri fondiari erano state prese in mancanza di un giudizio preliminare riguardante l'importo delle indennità e passato in giudicato; sostennero dunque che queste ordinanze erano contrarie all'articolo 18 della legge generale sull'espropriazione. I richiedenti conclusero che l'espropriazione in generale e la trasmissione del titolo legale di proprietà era stata operata in particolare anche a disprezzo della legge precitata, violando, con questo, l'articolo 1 del Protocollo no 1.
21. Con un giudizio del 29 marzo 2000, la corte regionale respinse i richiedenti della loro istanza. Ai termini del giudizio, l'espropriazione non era fondata sulla legge generale sull'espropriazione, come sostenevano i richiedenti: la misura in causa essendo stata decretata nella cornice della riforma fondiaria in Lettonia, era la legge speciale del 30 ottobre 1997 che si doveva applicare. Ora, l'articolo 4 di questa legge contemplava due elementi-la legge stessa ed il versamento dell'indennità-che, presi cumulativamente, formavano un titolo legale di trasferimento di proprietà a profitto dello stato. Essendo state versate le somme in questione sui conti dei richiedenti, i due elementi si trovavano riuniti, e, registrando lo stato in quanto nuovo proprietario dei terreni in causa, il giudice dei libri fondiari aveva agito conformemente alla legge.
22. Peraltro, la corte regionale fece notare che l'articolo 3 § 1 della legge del 30 ottobre 1997, relativo agli importi di compenso, si riferiva all'articolo 2 della decisione del consiglio supremo sulle modalità dell'entrata in vigore della legge generale sull'espropriazione; ora, questa decisione era stata dichiarata conforme all'articolo 1 del Protocollo no 1 con la Corte costituzionale.
23. I richiedenti fecero appello dinnanzi alla camera delle cause civili della Corte suprema. Nel loro appello, sottolinearono al primo colpo che non si opponevano all'espropriazione in quanto tale, purché le formalità prescritte dalla legge fossero osservate e che l'importo delle indennità fosse ragionevole. Ora, non era stato così nello specifico; in particolare, nessuna perizia era stata ordinata per determinare il valore reale dei terreni in controversia (articolo 16 della legge generale sull'espropriazione). I richiedenti non contestarono la conclusione della corte regionale secondo la quale la legge del 30 ottobre 1997 costituiva un lex specialis rispetto alla legge generale; sostennero tuttavia che questo testo non poteva essere interpretato come derogando al procedimento normale di espropriazione. Di conseguenza, riconoscendo il diritto di proprietà dello stato senza avere ricevuto una copia di un giudizio che determina l'importo del compenso, il giudice dei libri fondiari aveva agito illegalmente.
24. Con una sentenza del 28 settembre 2000, la camera delle cause civili respinse l'appello, aderendo in sostanza ai motivi ed alle constatazioni del giudizio intrapreso. Nella misura in cui i richiedenti criticavano l'importo delle indennità assegnate, fece notare che questo importo era stato determinato conformemente all'articolo 2 della decisione precitata del Consiglio supremo. Se i richiedenti stimavano che il calcolo del Servizio fondiario dello stato era erroneo e che i coefficienti di questo calcolo erano applicati scorrettamente, avrebbero potuto attaccare questo calcolo tramite un procedimento separato, ciò che non avevano fatto.
25. I richiedenti ricorsero in cassazione dinnanzi al senato della Corte suprema. Nel loro ricorso, precisarono che l'oggetto diretto ed immediato della loro istanza non era la contestazione del calcolo dell'indennizzo in quanto tale, ma piuttosto il fatto che non avevano potuto ottenere la determinazione di questo importo alla conclusione di un processo giudiziale equo che si imponeva in virtù della legge generale sull'espropriazione. Ora, se tale processo avesse avuto luogo, avrebbero potuto presentare al giudice le prove dei loro investimenti nei terreni in questione. Peraltro, i richiedenti ricordarono che non potevano investire loro stessi il tribunale in questo senso, l’articolo 9 della legge suddetta che riserva questo diritto all'amministrazione dello stato.
26. Con una sentenza del 20 dicembre 2000, il senato respinse il ricorso dei richiedenti per gli stessi motivi della camera delle cause civili.
27. Nel frattempo, il 17 agosto 2000, lo stato conferì l'uso di tutti i terreni in causa ad una società anonima privata di trasporto, B. da cui percepisce fino ad ora degli affitti.
D. I procedimenti di correzione fiscale
28. Il 9 dicembre 1999, il dipartimento delle finanze del consiglio comunale di Riga indirizzò al primo richiedente un parere di correzione fiscale, ingiungendogli di saldare una somma di 18 891 LVL corrispondente all'imposta fondiaria sul terreno in causa, aumentata di una penalità, a titolo del periodo che va dal 1 gennaio 1997 fino al 30 ottobre 1997, data dell'espropriazione. Il primo richiedente investì il tribunale di prima istanza del distretto di Ziemeïu che gli diede ragione ed annullò il suddetto parere. La municipalità interpose appello dinnanzi alla corte regionale di Riga che, con una sentenza del 10 gennaio 2003, confermò l'annullamento del parere. Ai termini della sentenza, l'imposta fondiaria era annessa ad un terreno, e non ad una persona concreta; quindi, poteva essere saldata da una persona diversa dal proprietario. Ora, nell'occorrenza, nella misura in cui si trattava del terreno del primo richiedente, questa imposta era stata pagata già dalla società anonima pubblica incaricata della gestione del porto e che sfruttava il terreno sulla base di una servitù. Il consiglio comunale ricorse in cassazione dinnanzi al senato della Corte suprema che, con una sentenza del 19 marzo 2003, lo respinse.
29. In quanto al secondo richiedente, il 22 gennaio 1999, il dipartimento delle finanze del consiglio comunale di Riga gli notificò un parere di correzione fiscale di 78 382 LVL, penalità comprese, a titolo dell'anno 1997. Il richiedente formò un ricorso per annullamento dinnanzi al tribunale competente che fece diritto. La municipalità avendo interposto appello, il 26 febbraio 2002, la corte regionale di Riga annullò il giudizio del tribunale di prima istanza, dichiarando che i terreni del primo richiedente non facevano parte di quelli per cui la società anonima portuaria aveva pagato l'imposta fondiaria. Questa sentenza fu più tardi confermata in cassazione. Tuttavia, nel settembre 2003, il senato della Corte suprema riaprì il procedimento per i fatti di recente scoperti. La pratica fu rinviata dinnanzi alla Corte amministrativa di appello che, con una sentenza del 15 luglio 2005, fece diritto al ricorso del secondo richiedente ed annullò il parere di correzione contestato, al motivo che la società portuaria aveva pagato già l'imposta fondiaria per i terreni riguardati. Il 7 febbraio 2006, il senato della Corte suprema, deliberando in cassazione, confermò questa sentenza. Il secondo richiedente dunque non dovette saldare alcuna imposta sui suoi terreni.
II. IL DIRITTO E LA PRATICA INTERNA PERTINENTI
A. La Costituzione
30. L'articolo 105 del Costituzione lettone (Satversme) dispone:
"Ciascuno ha diritto alla proprietà. La proprietà non può essere utilizzata a fini contrari agli interessi della società. Il diritto di proprietà può essere ristretto solamente conformemente alla legge. Una privazione costretta dei beni per il bisogno della società è autorizzata solamente in casi eccezionali, sulla base di una legge particolare e mediante un indennizzo equo. "
31. L'articolo 81 della Costituzione (abrogato nel 2007) dotava il consiglio dei ministri di un potere legislativo delegato e limitato. All'epoca dell'espropriazione dei terreni in controversia, si leggeva così:
"Negli intervalli tra le sessioni parlamentari, il consiglio dei ministri ha il diritto, in caso di bisogno imperioso, di adottare degli ordinamenti che hanno forza di legge. Tali ordinamenti non possono modificare la legge sulle elezioni parlamentari, né le leggi di organizzazione giudiziale e di procedimento, né la legge di bilancio né il diritto di bilancio, né le leggi adottate dalla legislatura in funzione; non possono regolare neanche l'amnistia, l'emissione dei buoni del Tesoro, le imposte dello stato, le dogane, le tariffe delle ferrovie ed i prestiti, ed essi diventano nulli se non vengono sottomessi al Parlamento al più tardi tre giorni dopo l'apertura della seguente sessione parlamentare. "
B. Disposizioni legislative e regolamentari
1. Restituzione di terreni illegalmente sequestrati
32. All'origine, il primo capoverso dell'articolo 12 della legge del 20 novembre 1991 sulla riforma fondiaria nelle città della Repubblica della Lettonia (Likums "Con zemes reformu Latvijas Republikas pilsētās") si leggeva così:
"In ogni caso, quando il terreno del vecchio proprietario è stato [nel frattempo] gravato di edifici, o che, conformemente ai piani di pianificazione e di costruzione urbana è contemplato di ospitare delle costruzioni necessarie per soddisfare i bisogni della società, i vecchi proprietari del terreno o i loro eredi hanno il diritto, secondo la loro scelta,:
-di richiedere la restituzione del diritto di proprietà e di ottenere dal proprietario dell'edificio o della costruzione il pagamento di un affitto il cui importo massimo è fissato dal consiglio dei ministri, o
-di chiedere che si accordi loro il diritto di proprietà o di uso di un altro terreno dello stesso valore e situato nei limiti amministrativi della stessa città, secondo il modo di uso previsto di questo terreno, o
-di ricevere un indennizzo secondo le modalità definite dalla legge. "
33. Una legge del 31 marzo 1994 ha posto delle restrizioni alla restituzione dei terreni gravati di certe costruzioni o insediamenti. Ha modificato così la formula precitata:
"I vecchi proprietari fondiari o gli eredi si vedono restituire il diritto di proprietà dei terreni che erano appartenuti loro nel passato, salvo:
(...)
3) quando, sul terreno dei vecchi proprietari, si trovano degli insediamenti e delle infrastrutture del genio civile e dei trasporti, [per esempio] dei porti. Il diritto di proprietà del terreno è registrato allora a nome dello stato o della collettività locale; in quanto ai vecchi proprietari ed ai loro eredi, hanno il diritto, secondo la loro scelta, di chiedere che si accordi loro il diritto di proprietà di un altro terreno dello stesso valore e situato nei limiti amministrativi della stessa città, o di ricevere un indennizzo secondo le modalità definite dalla legge. "
34. Una legge del 24 novembre 1994 ha modificato questa disposizione nel seguente modo:
"I vecchi proprietari fondiari o gli eredi si vedono restituire il diritto di proprietà dei terreni che erano appartenuti loro nel passato, salvo:
(...)
3) quando, sul terreno dei vecchi proprietari, si trovano degli insediamenti e delle infrastrutture del genio civile e di trasporti, [per esempio] dei porti. Il diritto di proprietà del terreno è registrato allora a nome dello stato o della collettività locale riguardata, dopo che i vecchi proprietari o i loro eredi hanno, secondo la loro scelta e secondo le modalità definite dalla legge, ricevuto un terreno dello stesso valore situato altrove, o un'indennità [pecuniaria]. Se è impossibile giungere ad un accordo col vecchio proprietario del terreno o col suo erede a proposito dell'indennità o dell'attribuzione di un altro terreno dello stesso valore, il terreno deve essere allora oggetto di un'espropriazione secondo le modalità definite dalla legge relativa all'espropriazione di beni immobiliari a causa di utilità pubblica. "
35. La legge del 12 ottobre 1995 riformulò la disposizione precitata annullando l'ultima frase relativa all'espropriazione dei terreni. La seguente legge, adottata l’ 8 maggio 1997 ed entrata in vigore il 6 giugno 1997, abbina il capoverso precitato ad una nota così formulata, avente la stessa forza legale che l'articolo stesso:
"Nota: Quando i vecchi proprietari del terreno o i loro eredi possiedono degli immobili di abitazione situati sul territorio di un porto, hanno il diritto di vedersi restituire la diritto proprietà dei terreni nella misura in cui ne hanno l'uso legale; [la superficie di tale terreno] non deve superare però 1200 metri quadrati, eccetto il quartiere residenziale dell'isola di Kundziòsala che fa parte del territorio del Porto autonomo commerciale di Riga e dove i vecchi proprietari ed i loro eredi si vedono restituire il diritto di proprietà di tutta la superficie appartenuta loro nel passato. "
36. Allo stesso tempo, un nuovo capoverso fu inserito nel testo dell'articolo 12. Dispone:
"Quando i vecchi proprietari del terreno o i loro eredi si sono visti restituire il diritto di proprietà di un terreno gravato di insediamenti menzionati al punto 3 del primo capoverso del [presente] articolo, l'importo annuo dell'affitto fondiario non deve superare il cinque per cento del valore catastale del terreno."
37. L'articolo 19 § 5 della legge del 22 giugno 1994 sui porti (Likums con ostām) è formulato così:
"Le restrizioni alla restituzione del diritto di proprietà fondiaria, stabilite dall'articolo 12 della legge sulla riforma fondiaria nelle città della Repubblica della Lettonia, non si applicano ai terreni incorporati nel territorio del Porto di Riga dopo il 20 aprile 1994. Il vecchio proprietario, o il suo erede, che aveva, in data del 21 luglio 1940, posseduto un terreno situato sul territorio reale del porto, e il cui diritto di proprietà del terreno è stato riconosciuto ma non è stato restituito a causa delle restrizioni previste dalla legge, ha il diritto a ricevere un terreno dello stesso valore o di essere indennizzato coi certificati di compenso di proprietà, conformemente ai testi che regolano la riforma fondiaria. "
38. L'ordinamento no 171 del 6 maggio 1997 relativo al calcolo del compenso da assegnare ai vecchi proprietari fondiari ed ai loro eredi ed alla determinazione dei pagamenti per i terreni dati in proprietà nelle città (Noteikumi con kompensācijas aprēķināšanu bijušajiem zemes īpašniekiem vai viņu mantiniekiem un maksas noteikšanu con īpašumā nodoto zemi pilsētās) è stato adottato sulla base della legge sulla riforma fondiaria nelle città della Repubblica della Lettonia. L'articolo 8 di questo ordinamento dispone:
"Quando la persona che richiede un indennizzo non è soddisfatta dall'importo di indennizzo calcolato [dal Servizio fondiario dello stato], lei ha il diritto di investire i tribunali. "
2. Espropriazione
a) Disposizioni generali
39. All'epoca dei fatti, e fino al 1 gennaio 2011, l'espropriazione era regolata dalla legge relativa all'espropriazione dei beni immobiliari a causa di utilità pubblica (Likums "Con nekustamā īpašuma piespiedu atsavināšanu valsts vai sabiedriskajām vajadzībām"), adottata nel 1923 e rimessa in vigore il 15 settembre 1992. Gli articoli pertinenti di questa legge erano formulati così:
Articolo primo
"Un'espropriazione di beni immobiliari a causa di utilità pubblica è autorizzata solamente in casi eccezionali, e questo, sempre mediante un indennizzo e sulla base di una legge particolare. "
Articolo 3, primo capoverso,
"La proposta di espropriazione è presentata dal governo sulla base di un parere emesso dall'organo amministrativo o dalla rispettiva collettività locale, quando l'istituzione in questione non può ottenere il bene immobiliare tramite un accordo col proprietario. La proposta deve comprendere le informazione relative al bene immobiliare da espropriare e la giustificazione dell'espropriazione. "
Articolo 5
"Dopo l'adozione della legge [di espropriazione], l'istituzione che ha suggerito l'espropriazione propone al proprietario di concludere un accordo che porta un'alienazione [amichevole] del bene immobiliare, proponendogli, secondo le sue preferenze, un giusto indennizzo o lo scambio [del bene] contro un bene dello stesso valore. "
Articolo 6
"Quando le indennità sono fissate da un accordo amichevole, o il valore della proprietà immobiliare espropriata è compensato scambiando il bene espropriato contro un altro bene, un contratto, deve essere concluso. "
Articolo 9, primo e secondo capoverso,
"Quando [le parti] non giungono ad un accordo, la causa viene esaminata da un tribunale su immissione nel processo da parte dell'istituzione riguardata.
Dopo avere ricevuto l’istanza, il tribunale incarica un ufficiale giudiziario di giustizia di descrivere e di valutare il bene immobiliare, in presenza del rappresentante dell'istituzione per la quale questo bene è espropriato, dal proprietario, così come di tre periti scelti di comune accordo tra le parti. (...) "
Articolo 10
"L'istituzione che ha suggerito l'espropriazione deve sottoporre una dichiarazione che indica il valore che assegna alla proprietà immobiliare da espropriare al tribunale, ed una giustificazione di suddetta valore. Copie di questa dichiarazione devono essere rilasciate al proprietario del bene immobiliare ed ai suoi creditori ipotecari "
Articolo 13
"La valutazione deve essere effettuata secondo i prezzi locali e secondo le condizioni particolari in cui si trova il rispettivo bene. Se il proprietario lo chiede, [il bene] deve essere valutato anche secondo l'apporto finanziario che dà.
L'apporto finanziario che dà un bene immobiliare deve essere valutato sulla base delle informazioni fornite dal suo proprietario. In questo caso, il prezzo del bene immobiliare deve essere determinato capitalizzando il 5% del reddito medio netto portato dal bene immobiliare durante i cinque ultimi anni, o durante tutto il periodo di possesso del bene, quando il proprietario l'ha posseduto per meno di cinque anni. "
Articolo 16
"Prima di esaminare la causa, il tribunale cita il proprietario, il rappresentante dell'autorità che ha proposto l'espropriazione, ed i creditori ipotecari.
Il tribunale determina l'importo dell'indennizzo sulla base dei pareri dei periti, e questo, o secondo i prezzi locali, o secondo l'apporto finanziario [del bene], quando il proprietario lo chiede e il tribunale giudica questa istanza ragionevole.
Il giudizio del tribunale è suscettibile di ricorso secondo le modalità definite dalla legge. "
Articolo 17, primo capoverso,
"Dopo l'entrata in vigore del giudizio relativo all'espropriazione del bene immobiliare, il proprietario di questo deve ricevere le indennità determinate e gli interessi fissati dal tribunale; tuttavia, questi interessi non devono essere inferiori al 6% l'anno, a contare dalla data di trasmissione della proprietà immobiliare e fino alla data del versamento. "
Articolo 18
"Dopo il versamento delle indennità, l'istituzione riguardata trasmette alla divisione dei libri fondiari una copia del giudizio corredato della descrizione del bene immobiliare, per registrarlo a nome dello stato o della collettività locale. "
40. L'uso del termine "una legge particolare" nell'articolo 105 della Costituzione e nel primo articolo della legge del 1923 significa che ogni misura individuale di espropriazione dipende dalla sola competenza del legislatore, cioè dal Parlamento. Come la Corte costituzionale ha rilevato nella sua sentenza del 16 dicembre 2005, si tratta di una particolarità del sistema giuridico lettone rispetto alla maggior parte degli altri paesi (paragrafo 48 qui di seguito). Esistono in altri termini, sempre due testi legislativi: la legge generale, che determina in generale le regole di espropriazione, ed una legge speciale e mirata con la quale il Parlamento ordina l'espropriazione di determinati beni in un caso concreto. In quanto all'importo dell'indennizzo, è fissato o amichevolmente, o, a difetto, tramite via giudiziale (articolo 9 della legge generale di 1923).
41. Le parti pertinenti dell'articolo 2 della decisione del Consiglio supremo del 15 settembre 1992 sulle modalità dell'entrata, in realtà- della rimessa, in vigore della legge precitata (Lēmums « Par Latvijas Republikas likuma « Par nekustamā īpašuma piespiedu atsavināšanu valsts vai sabiedriskajām vajadzībām » spēkā stāšanās kārtību »), inserite dalla legge del 19 dicembre 1996, disponevano:
"(...) Quando nel corso della riforma fondiaria, l'espropriazione, riguarda un bene immobiliare necessario alla manutenzione ed al funzionamento delle infrastrutture di trasporto, [e quando l'oggetto dell'espropriazione] è o deve essere soggetto alla restituzione al vecchio proprietario, o ai suoi eredi, l'importo dell'indennità deve essere determinato in una somma di denaro secondo le modalità fissate dalla legge; tuttavia, non deve superare il valore di questo bene immobiliare come viene fissato dai libri fondiari o dai documenti di catasto preparato prima del 22 luglio 1940 e comprendente la menzione del valore del bene immobiliare. I coefficienti di conversione del valore del bene, [trasformando] i prezzi degli anni 1938-1940 (espressi in lati prima della guerra) in prezzi reali, sono definiti dal Servizio fondiario dello stato.
Quando, dopo la restituzione del diritto di proprietà, il proprietario ha aumentato il valore del bene immobiliare, gli investimenti legati all'aumento del valore del bene devono anche loro essere indennizzati. Parimenti, devono essere compensate ragionevolmente le spese impegnate dal proprietario, dall'erede, e legate alla restituzione del diritto di proprietà (l'agrimensura, l'ottenimento di informazione degli archivi, ecc.). Le spese impegnate per coprire i servizi di un rappresentante devono essere restituite nei limiti delle spese realmente effettuate; tuttavia, non devono superare le tabelle della parcella di avvocato.
Le modalità di espropriazione definite dal presente articolo si applicano anche ai proprietari che avevano acquisito il bene immobiliare dal vecchio proprietario fondiario, o dai suoi eredi, tramite donazione. "
b) Disposizioni speciali applicabili ai richiedenti
42. L'ordinamento no 273 del 5 agosto 1997 cadendo espropriazione dei terreni per i bisogni dello stato sul territorio del Porto autonomo commerciale di Riga fu sottoposto subito al Parlamento, siccome lo voleva allora in vigore l'articolo 81 della Costituzione. Il 30 ottobre 1997, il Parlamento adottò la legge che cade espropriazione dei terreni per i bisogni dello stato sul territorio del Porto autonomo commerciale di Riga, Likums "Con zemes īpašuma atsavināšanu valsts vajadzībām Rīgas tirdzniecības brīvostas teritorijā") che riprese quasi letteralmente i termini dell'ordinamento precitato. Questa legge si legge così:
Articolo primo
Sono espropriati, per i bisogni dello stato, i terreni che si trovano sul territorio del Porto autonomo di commercio di Riga, a Kundziòsala, lungo la riva di Daugava, ed appartenenti a:
1) il Sig. OMISSIS,:
a) di una superficie di 1,8620 ettari,
b) di una superficie di 1,1000 ettari,
c) di una superficie di 1,0970 ettari,
d) di una superficie di 0,7150 ettari,;
2) il Sig. OMISSIS -di una superficie di 1,7998 ettari. "
Articolo 2
"Il ministero dei Trasporti è incaricato di fare iscrivere i terreni menzionati all'articolo 1 della presente legge al libro fondiario, a nome dello stato rappresentato dal ministero dei Trasporti. "
Articolo 3
"1o Un conto corrente sarà aperto presso la società anonima pubblica "Latvijas Hipotēku un zemes banka" ["La Banca ipotecaria e fondiaria della Lettonia"] a nome di ciascuno dei proprietari fondiari mirati all'articolo 1 della presente legge; gli importi destinati all'indennizzo saranno versati conformemente all'articolo 2 della decisione del Consiglio supremo sulle modalità dell'entrata in vigore della legge relativa all'espropriazione di beni immobiliari a causa di utilità pubblica.
2o Il numero del conto corrente sarà comunicato, tramite lettera raccomandata, a ciascuno dei beneficiari del compenso. "
Articolo 4
"I terreni previsti dalla presente legge saranno registrati sul libro fondiario a nome dello stato, sulla base della presente legge e tenuto conto della conferma della società anonima pubblica "Latvijas Hipotēku un zemes banka" che attesta un versamento [effettivo] degli importi destinati a compensare il valore delle proprietà fondiarie, sul conto delle persone menzionate all'articolo 1 della presente legge. "
43. La legge del 5 febbraio 1997 riguardante l’ espropriazione dei terreni per i bisogni dello stato sul territorio della società aeroportuale dello stato "Riga" (Likums "Con zemes īpašumu atsavināšanu valsts vajadzībām valsts lidostu uzņēmuma "Rīga" teritorijā") possiede una struttura quasi identica alla legge precedente. Gli articoli 1 e 2 ordinano l'espropriazione dei terreni concreti enumerati negli allegati alla legge. L'articolo 3 incarica il ministero dei Trasporti di fare iscrivere il titolo di proprietà dello stato sul libro fondiario, mentre i due ultimi articoli trattano delle modalità di pagamento delle indennità e del trasferimento effettivo del diritto di proprietà.
3. Affitti e servitù sul territorio del Porto autonomo di Riga
44. Nella misura in cui era pertinente nello specifico, l'articolo 6 della legge del 6 novembre 1996 relativa al Porto autonomo di commercio di Riga (Rīgas tirdzniecības brīvostas likums) disponeva:
"1o Con la presente legge, viene istituita una servitù personale a profitto della società anonima pubblica "Porto di commercio di Riga", che grava sui terreni delle persone fisiche e giuridiche, occupati dal Porto autonomo.
(...)
6o L'utente del terreno versa al suo proprietario un indennizzo per l'uso della servitù; l'importo di questo indennizzo è determinato di comune accordo, ma non può superare il cinque per cento del valore catastale del terreno all’ anno. "
(...) "
45. Il 9 marzo 2000, il Parlamento adottò una nuova legge relativa al Porto autonomo di Riga (Rīgas brīvostas likums). Entrata in vigore l’ 11 aprile 2000, questa legge sostituì la legge precedente. L'articolo 4 § 8 di questo nuovo testo è identico all'articolo 6 § 6 della vecchia legge.
4. Disposizioni generali
46. Ai termini dell'articolo 994, primo capoverso, del codice civile (Civillikums), "[solo] colui che è iscritto su dei libri fondiari come proprietario di un bene immobiliare può essere riconosciuto come tale." Però, l'articolo 1477, secondo capoverso, precisa che "[i] dritti reali fondati su una legge sono anche effettivi in mancanza di iscrizione sui libri fondiari."
C. Giurisprudenza della Corte costituzionale
47. Con una sentenza del 30 aprile 1998, resa nella causa no 09-02(98, la Corte costituzionale dichiarò l'articolo 2 della decisione del Consiglio supremo sulle modalità dell'entrata in vigore della legge generale sull'espropriazione (paragrafo 41 sopra) conforme all'articolo 1 del Protocollo no 1. Rilevò in particolare:
"(...) 7o Il secondo e il quarto capoverso dell'articolo 2 della decisione non privano i proprietari i cui beni immobiliari sono stati espropriati a causa di utilità pubblica, del loro diritto di investire i tribunali affinché questi ultimi decidano la questione dell'importo del compenso. Il secondo capoverso dell'articolo 2 della decisione limita solamente l'importo massimo del compenso. Di conseguenza, è privo di fondamento l'argomento secondo cui queste persone si troverebbero private del loro diritto alla protezione giudiziale ed all'uguaglianza dinnanzi ai tribunali. (...) "
48. Con una sentenza del 16 dicembre 2005, resa nella causa no 2005-12-0103, la Corte costituzionale dichiarò anticostituzionali, nulle e non esistenti le modifiche portate alla legge generale sull'espropriazione durante l'anno 2005. Le parti pertinenti di questa sentenza sono formulate così:
"(...) 22o
22-2) la quarta frase dell'articolo 105 della Costituzione dispone che una privazione costretta dei beni è autorizzata solamente sulla base di una "legge particolare" che il legislatore adotta in casi eccezionali.
L'espropriazione [effettuata] non sulla base di una legge, ma "sulla base di una legge particolare" è, in una certa misura, una particolarità del Costituzione lettone. La maggior parte delle costituzioni degli Stati europei dispongono unicamente che l'espropriazione deve farsi sulla base di una legge o secondo le modalità definite dalla legge.
Lo scopo previsto dalla disposizione dell'articolo 105 della Costituzione relativa all'espropriazione sulla base di una legge particolare è la protezione dei diritti fondamentali della persona contro l' eventuale arbitrarietà delle autorità amministrative. Nello specifico, la parola "particolare" deve essere interpretata non solo tramite una via formale e grammaticale, ma, in primo luogo, secondo la sua sostanza. Adottando tale legge "particolare", il legislatore deve suscitare attenzione su tutte le circostanze della causa; deve determinare se l'espropriazione è effettuata veramente in un caso eccezionale e se serve i bisogni dello stato o della società; deve assicurarsi anche che questa espropriazione si faccia mediante un compenso equo.
(...) "
D. Disposizioni fiscali
49. Ai termini dell'articolo 9, primo capoverso, della legge del 20 dicembre 1990 sull'imposta fondiaria (Likums "Con zemes nodokli") in vigore all'epoca dei fatti, l'acquirente di un terreno era esentato dal pagamento dell'imposta fondiaria su questo terreno durante i primi sei mesi seguenti la sua acquisizione.
IN DIRITTO
I. SULLA VIOLAZIONE ADDOTTA DELL'ARTICOLO 1 DEL PROTOCOLLO NO 1
50. I richiedenti adducono una violazione dell'articolo 1 del Protocollo no 1, così formulato:
"Ogni persona fisica o giuridica ha diritto al rispetto dei suoi beni. Nessuno può essere privato della sua proprietà se non a causa di utilità pubblica e nelle condizioni previste dalla legge e dai principi generali del diritto internazionale.
Le disposizioni precedenti non recano offesa al diritto che possiedono gli Stati di mettere in vigore le leggi che giudicano necessarie per regolamentare l'uso dei beni conformemente all'interesse generale o per garantire il pagamento delle imposte o di altri contributi o delle multe. "
A. Tesi delle parti
1. Il Governo
51. Secondo il Governo, l'espropriazione controversa è stata operata conformemente alle esigenze dell'articolo 1 del Protocollo no 1, come sono definite dalla giurisprudenza della Corte. In primo luogo, i richiedenti sono stati privati dei loro beni "a causa di utilità pubblica." Lo scopo principale di questa misura era di garantire il funzionamento e la manutenzione delle infrastrutture di energia e di trasporto che ha un'importanza strategica per lo stato. Questo scopo si inseriva in un contesto più largo della grande riforma fondiaria ed immobiliare operata dopo il ritorno della Lettonia all'indipendenza dopo cinquant' anni di regime sovietico comunista, e non può essere dissociata in nessun caso da questo contesto. Ciò è vero anche se i richiedenti stessi non erano dei beneficiari della denazionalizzazione, ed anche se hanno acquisito i loro terreni tramite una via generale stabilita dal codice civile.
52. La riforma fondiaria era lontano dall’ essere limitata ad una semplice restituzione dei beni illegalmente confiscati dal potere sovietico dopo il 1940; ben al contrario, aveva dei molteplici aspetti, ed il suo principio direttivo era il collocamento sulla bilancia degli interessi personali dei proprietari e degli interessi della società. Così, per esempio, la restituzione dei terreni ai loro proprietari legittimi non è stata operata nei casi in cui l'interesse pubblico esigeva il loro mantenimento nelle mani dello stato. In certe altre ipotesi, il legislatore ha stimato necessario limitare l'importo dell'indennizzo versato ai vecchi proprietari, fissando il massimale al valore catastale dei terreni in causa in data del 22 luglio 1940. Più precisamente, questo massimale è stato applicato due volte: da prima allo sguardo dei vecchi proprietari dei ventitre terreni occupati dall'aeroporto di Riga, poi allo sguardo dei Sigg. OMISSIS. Il Governo spiega che nel 1940, il valore catastale di tutti i terreni riguardati era molto basso; dopo l'invasione sovietica, delle infrastrutture tecniche strategicamente importanti sono state erette, così che dopo il ristabilimento dell'indipendenza, suddetto valore è aumentato parecchie volte senza nessun investimento da parte dei proprietari legittimi. In particolare, tale è stato il caso dei richiedenti. Il Governo fornisce delle statistiche che mostrano che nel corso dell'anno 1996, l’ 89% di tutti i container spediti a partire da e per la Lettonia tramite via marittima sono stati istradati attraverso i terreni che appartengono ai Sigg. OMISSIS. Che inoltre, lo stato aveva bisogno di questi terreni per garantire lo sviluppo del Porto autonomo di Riga, il suo ampliamento, il suo rinnovo e la sua ricostruzione, conformemente ai piani ufficialmente approvati dal governo lettone.
53. Il Governo è convinto che l'espropriazione controversa ha avuto luogo "nelle condizioni previste dalla legge." A questo riguardo, rinvia alle conclusioni delle giurisdizioni interne secondo cui la legge del 30 ottobre 1997, applicata nell'occorrenza, si analizza in una lex specialis che deroga alle disposizioni della legge generale sull'espropriazione. Questa legge era accessibile ai richiedenti e perfettamente prevedibile in quanto ai suoi effetti. Peraltro, la suddetta legge speciale contiene un riferimento esplicito all'articolo 2 della decisione del Consiglio supremo, come è stato modificato dalla legge del 19 dicembre 1996 e confermato dalla Corte costituzionale (paragrafi 41 e 47 sopra). Secondo il Governo, risulta con abbastanza chiarezza da questa ultima disposizione che i terreni occupati dalle infrastrutture di trasporto, e, a fortiori, ottenuti tramite donazione, sono sottoposti ad un procedimento specifico di espropriazione. I richiedenti dovevano dunque ragionevolmente aspettarsi del fatto che questo procedimento specifico fosse applicato loro.
54. Il Governo sottolinea che la legge del 19 dicembre 1996, che portava modifica all'articolo 2 della decisione del Consiglio supremo del 15 settembre 1992, non è stata una legge ad personam adottato al solo scopo di limitare l'importo delle indennità alle quali i richiedenti avevano diritto. A questo riguardo, il Governo ricorda che la stessa legge è stata applicata anche ai proprietari dei ventitre terreni occupati dall'aeroporto di Riga. Del resto, non era irragionevole, per il legislatore, scostarsi dalla procedura ordinaria per parecchie ragioni pratiche; si tratta in particolare dell'insufficienza dei mezzi di bilancio da cui l'impossibilità, per lo stato, di offrire ai proprietari un'indennità alla quota del valore catastale reale del terreno in causa. Infine, il Governo sottolinea che le disposizioni della legge speciale del 30 ottobre 1997 sono state assolutamente osservate dalle autorità incaricate della sua esecuzione.
55. Il Governo fa valere che l'ingerenza controversa ha predisposto un "giusto equilibrio" tra le esigenze dell'interesse generale della comunità e gli imperativi della salvaguardia dei diritti fondamentali dei richiedenti. A questo riguardo, il Governo ricorda al primo colpo che i richiedenti avevano acquisito i terreni controversi tramite donazione -cioè gratuitamente-, che non avevano pagato nessuna imposta su questi terreni, e che non vi avevano investito niente. Inoltre, nei contratti di donazione, loro stessi avevano acconsentito ad assegnare ai terreni un valore piuttosto basso (paragrafo 8 sopra).
56. Il Governo sottolinea poi che l'espropriazione dei terreni in causa ha avuto luogo nel contesto particolare della riforma fondiaria dopo il ritorno del paese all'indipendenza, ambito in cui lo stato dispone di un margine di valutazione particolarmente ampio. Riferendosi in particolare alla sentenza Jantner c. Slovacchia (no 39050/97, § 34, 4 marzo 2003) il Governo ricorda che l'articolo 1 del Protocollo no 1 non potrebbe essere interpretato come imponente delle restrizioni qualsiasi alla libertà di un Stato contraente di stabilire le condizioni sotto cui accetta di restituire i beni che gli sono stati trasferiti prima di aver ratificato la Convenzione. Non essendo la Lettonia il successore legale dell'ex-URSS, non ha né un obbligo giuridico né delle risorse sufficienti per offrire un risarcimento integrale dei torti causati dal regime sovietico. A questo riguardo, il Governo cita parecchie sentenze dei corsi costituzionali lituani e cechi, giungendo alla stessa conclusione.
57. In particolare, nei casi in cui i beni statalizzati non sono restituiti ai loro legittimi proprietari, lo stato ha scelto di indennizzare questi non alla quota del valore reale, ma secondo il valore catastale dei beni come si presentava al momento dell'annessione della Lettonia all'URSS, nel 1940. Questa scelta non è in sé criticabile, perché è conforme al principio restitutio ad integrum riconosciuto in diritto internazionale pubblico; inoltre, è stato soppesato debitamente dal legislatore anteriore la sua adozione. È vero che i richiedenti stessi non appartengono alla categoria dei proprietari legittimi indennizzati; sono solamente degli acquirenti di secondo grado. Tuttavia, secondo il Governo, soprattutto quando si tratta di un terreno denazionalizzato gravato strategicamente di un insediamento importante, non è irragionevole presumere che né il proprietario legittimo che l’ha recuperato, né la persona alla quale questo proprietario ha trasmesso subito questo terreno tramite donazione, non hanno investito niente durante gli ultimi cinquanta anni. È giusto non fare nessuna distinzione tra le due categorie di persone dunque e indennizzarle tutte secondo il valore del 1940, perché in sostanza, la loro situazione è praticamente analoga.
58. Possono esserci certo, dei casi dove i vecchi o i nuovi proprietari hanno fatto nel frattempo delle spese ai fini della manutenzione del terreno in causa. In questi casi, l'articolo 2 della decisione del Consiglio supremo del 15 settembre 1992 garantiva loro il rimborso di queste spese. A questo riguardo, il Governo indica che, anche se i richiedenti avevano effettuato degli investimenti nei terreni controversi - ciò non è il caso nell'occorrenza-avrebbero potuto richiedere il rimborso contestando l'importo dell'indennizzo ricevuto tramite un procedimento separato dinnanzi ai tribunali.
59. Del resto, il Governo ricorda che, malgrado il fatto di non aver pagato niente per i loro terreni e di non avere investito niente, i richiedenti sono riusciti a trarne un profitto considerevole, ottenendo il pagamento degli arretrati degli affitti, rispettivamente di 53 036 e di 368 312 LVL. In queste circostanze, non era sproporzionato accordare loro delle somme piuttosto modeste a titolo di indennizzo per espropriazione.
60. In riassunto, secondo il Governo, la misura denunciata dai richiedenti ha predisposto un giusto equilibrio tra i loro interessi legittimi e quelli della comunità, e non ha fatto pesare su loro un "carico sproporzionato" qualsiasi. Non c'è dunque nessuna apparenza di violazione dell'articolo 1 del Protocollo no 1 nella presente causa.
2. I richiedenti
61. I richiedenti dichiarano al primo colpo che è a torto che il Governo pone il suo ragionamento sul terreno delle leggi di restituzione, perché non appartengono alla categoria dei vecchi proprietari ai quali lo stato avrebbe restituito i loro beni confiscati dall'unione sovietica. Ben al contrario, hanno ottenuto i terreni controversi tramite contratti civili ordinari conclusi con gli individui che, loro, erano iscritti già sul catasto come proprietari di questi terreni; la riforma fondiaria era dunque già compiuta allo sguardo di questi terreni. In altri termini, nel momento in cui i richiedenti hanno acquisito i terreni, questi si trovavano nel libero commercio come qualsiasi altro bene privato. Quindi, i diritti patrimoniali dei richiedenti devono essere protetti dalle disposizioni del codice civile che regola l'acquisizione dei beni.
62. I richiedenti partecipano i loro dubbi in quanto alle spiegazioni del Governo sulla "causa di utilità pubblica" perseguita dall'espropriazione controversa. Difatti, a differenza di un aeroporto la cui area è determinata da una moltitudine di fattori tecnici, l'importanza strategica di un terreno adiacente ad un importante corso d’ acqua resta sempre praticamente lo stesso. Non è vero che solo la costruzione di un porto avrebbe conferito del valore a tale terreno: in realtà, al momento, la maggior parte dei terreni a Riga, sulle rive del Daugava, sono inclusi nel territorio del porto; sono posseduti tuttavia, sempre da individui. Secondo i richiedenti, le restrizioni imposte a questi proprietari dalla legge sul Porto autonomo sono sufficienti a garantire un buon funzionamento delle strutture portuarie, senza che si rischi di procedere ad un'espropriazione. Ai loro occhi, il desiderio delle autorità di espropriare i loro terreni era legato direttamente al fatto che erano riusciti a far condannare il Porto autonomo di Riga al pagamento di importanti somme a titolo degli arretrati di affitti. In altri termini, il vero obiettivo perseguito dallo stato era di sbarazzare il porto dal suo obbligo di pagare gli affitti ai richiedenti appropriandosi dei terreni riguardati per somme irrisorie.
63. Ad ogni modo, i richiedenti stimano che la misura controversa non è stata applicata "nelle condizioni previste dalla legge", e che nessun "giusto equilibrio" è stato predisposto tra i loro interessi e quelli dello stato. Per ciò che riguarda la prima di queste due condizioni, i richiedenti ricordano che al senso della giurisprudenza consolidata della Corte, la nozione di "legalità" implica necessariamente la prevedibilità delle conseguenze giuridiche della disposizione in causa; ora, questa prevedibilità fa difetto nello specifico. In primo luogo, le autorità lettoni non hanno applicato il procedimento normale definito dalla legge generale sull'espropriazione. In secondo luogo, era il Servizio fondiario dello stato, e non il giudice competente che ha fissato definitivamente l'importo dell'indennizzo da versare. In terzo luogo, le modifiche dell'articolo 2 della decisione del Consiglio supremo del 15 settembre 1992, che riducevano l'importo delle indennità che erano in diritto di ricevere, sono state adottate solo nel dicembre 1996, cioè nel momento in cui erano già proprietari dei loro terreni da due anni.
64. Peraltro, i richiedenti mantengono la loro tesi secondo la quale le modifiche della decisione del Consiglio supremo del 15 settembre 1992 sono state adottate ad personam, allo scopo preciso di privarli di un indennizzo adeguato, anche se non erano i soli a subire gli effetti di questa decisione. Ne manifesta il fatto che il legislatore ha fatto riferimento ai contratti di donazione, il che corrispondeva alla loro situazione molto particolare ma, in compenso, non prevedeva tre altre persone che avevano acquistato i loro terreni nei limiti dell'aeroporto di Riga.
65. Trattandosi del "giusto equilibrio" richiesto dalla giurisprudenza della Corte, i richiedenti sostengono che il solo guadagno al quale sono giunti in seguito all'espropriazione controversa, è l'arricchimento della tenuta pubblica: adesso è lo stato, e non loro che percepisce degli affitti per l'uso dei terreni in causa dalla società commerciale che l'utilizza al momento. Un danno molto grave è stato recato in compenso, ai loro interessi. Secondo loro, le somme che hanno ricevuto a guisa di indennizzo sono manifestamente inadeguate rispetto al valore reale dei terreni espropriati: difatti, sono più di 350 volte inferiori al valore catastale reale della proprietà in causa.
66. I richiedenti riconoscono che, secondo la giurisprudenza consolidata della Corte, l'articolo 1 del Protocollo no 1 non garantisce in ogni caso il diritto ad un indennizzo integrale, e che gli obiettivi legittimi "di utilità pubblica" possono militare talvolta per un rimborso inferiore al pieno valore commerciale. L'importo dell'indennità accordata dallo stato deve restare tuttavia, sempre ben in rapporto ragionevole col valore dell'espropriato, ciò che non è manifestamente il caso nell'occorrenza. Lo stato non potrebbe infrangere semplicemente questo principio perché il bene in causa è stato ricevuto tramite donazione. Inoltre, nel loro caso, il riferimento al valore catastale del 1940 è incomprensibile; è tanto più illogico per il fatto che gli affitti dei terreni ubicati nei limiti del Porto autonomo di Riga sono plafonati secondo il valore catastale reale.
B. Valutazione della Corte
67. La Corte ricorda che l'articolo 1 del Protocollo no 1 contiene tre norme distinte: la prima che si esprime nella prima frase del primo capoverso e riveste un carattere generale, enuncia il principio del rispetto della proprietà; la seconda, che figura nella seconda frase dello stesso capoverso, prevede la privazione di proprietà e la sottopone a certe condizioni; in quanto alla terza, registrata nel secondo capoverso, riconosce agli Stati il potere, tra altri, di regolamentare l'uso dei beni conformemente all'interesse generale. Non si tratta per tanto di regole prive di rapporto tra loro. La seconda e la terza hanno fatto riferimento agli esempi particolari di attentati al diritto di proprietà; quindi, si devono interpretare alla luce del principio consacrato dalla prima (vedere, per esempio, Scordino c. Italia (no 1) [GC], no 36813/97, § 78, CEDH 2006-V, e Kozacıoğlu c. Turchia [GC], no 2334/03, § 48, CEDH 2009 -...).
68. Nella presente causa, nessuno contesta che ci sia stata "privazione di proprietà" ai sensi della seconda frase dell'articolo 1 del Protocollo no 1. Bisogna ricercare dunque se la privazione contestata si giustifica sotto l'angolo di questa disposizione. Per essere compatibile con l'articolo 1 del Protocollo no 1, una misura di espropriazione deve assolvere tre condizioni fondamentali: deve essere effettuata "nelle condizioni previste dalla legge", il che esclude un'azione arbitraria da parte delle autorità nazionali, "a causa di utilità pubblica", e rispettando un giusto equilibrio tra i diritti del proprietario e gli interessi della comunità. La Corte esaminerà dunque successivamente il rispetto di queste tre condizioni nella presente causa.
1. "Nelle condizioni previste dalla legge"
a) Principi generali
69. La Corte ricorda che l'articolo 1 del Protocollo no 1 esige, innanzitutto e soprattutto, che un'ingerenza dell'autorità pubblica nel godimento del diritto al rispetto di beni sia legale: la seconda frase del primo capoverso di questo articolo autorizza una privazione di proprietà solo "nelle condizioni previste dalla legge." In più, la preminenza del diritto, uno dei principi fondamentali di una società democratica, è una nozione inerente all'insieme degli articoli della Convenzione (Ex-re di Grecia ed altri c. Grecia (merito) [GC], no 25701/94, § 80, CEDH 2000-XII).
70. Tuttavia, l'esistenza di una base legale in diritto interno non basta, in quanto tale, a soddisfare il principio di legalità; è piuttosto la qualità delle disposizioni applicabili che importa. A questo riguardo, bisogna ricordare che la nozione di "legge", ai sensi dell'articolo 1 del Protocollo no 1, ha lo stesso significato di quello utilizzato da altre disposizioni della Convenzione (vedere, per esempio, Špaček, s.r.o., c. Repubblica ceca, no 26449/95, § 54, 9 novembre 1999). Ne risulta, in primo luogo, che le norme di diritto su cui si basa la privazione di proprietà devono essere conformi al diritto interno dello stato contraente tra cui disposizioni pertinenti della Costituzione (ibidem, §§ 79 e 82, e Jahn ed altri c. Germania [GC], numeri 46720/99, 72203/01 e 72552/01, § 81, CEDH 2005-VI). In secondo luogo, queste norme devono essere sufficientemente accessibili, precise e prevedibili nella loro applicazione (Guiso-Gallisay c. Italia, no 58858/00, §§ 82-83, 8 dicembre 2005).
71. In quanto alla nozione di "prevedibilità", la sua portata dipende in un larga misura dal contenuto del testo di cui si tratta, dell’ambito che copre così come del numero e della qualità dei suoi destinatari (vedere, mutatis mutandis, Sud Fondi S.r.l. ed altri c. Italia, no 75909/01, § 109, 20 gennaio 2009). Su questo punto preciso, la Corte deve sottolineare con vigore il ruolo fondamentalmente accessorio del meccanismo della Convenzione. Le autorità nazionali godono di una legittimità democratica diretta e, così come la Corte ha affermato a più riprese, si trovano in principio meglio collocate del giudice internazionale per pronunciarsi sui bisogni ed i contesti locali. Quando delle questioni di politica economica e sociale generali sono in gioco su cui possono esistere ragionevolmente in uno Stato democratico delle profonde divergenze, c'è luogo di accordare un margine di manovra particolarmente ampio ai decisionisti nazionali (vedere, mutatis mutandis, Hatton ed altri c. Regno Unito [GC], no 36022/97, § 97, CEDH 2003-VIII). Ora, questo principio si applica anche sul terreno della "legalità" di un'ingerenza: difatti, in certe ipotesi che dipendono dalla politica generale dello stato e che necessitano la presa in conto di una moltitudine di problemi e di situazioni specifiche ai quali bisogna adattarsi per potere condurre a buon fine questa politica, non si potrebbe esigere lo stesso livello di precisione normativa che in altri casi. Così, per esempio, nel contesto delle riforme effettuate in un Stato dopo la sua transizione da un regime totalitario verso la democrazia-soprattutto nel contesto particolare degli Stati dell'Europa centrale ed orientale-la Corte ha ammesso che l'applicazione del criterio di legalità può essere molto più flessibile che di solito (Velikovi ed altri c. Bulgaria, nostri 43278/98, 45437/99, 48014/99, 48380/99, 51362/99, 53367/99, 60036/00, 73465/01 e 194/02, § 166, 15 marzo 2007).
b) Applicazione nello specifico
72. Nella presente causa, nessuno contesta che l'espropriazione controversa sia stata operata sulla base della legge del 30 ottobre 1997 riguardante l’ espropriazione dei terreni per i bisogni dello stato sul territorio del Porto autonomo commerciale di Riga (paragrafo 42 sopra). La Corte deve ricercare quindi se questo testo soddisfaceva l'esigenza di "legalità", come è definita dalla sua giurisprudenza.
73. A questo riguardo, la Corte rileva che in diritto lettone, la decisione formale di espropriazione è presa non dal potere esecutivo, ma dal Parlamento sotto forma di una legge. La legge generale sulle espropriazioni applicabili all'epoca dei fatti, adottata nel 1923, sottoponeva ogni espropriazione di beni immobiliari alla seguente procedura. Da prima il Governo presentava al Parlamento una proposta di espropriazione che doveva corrispondere a certi criteri. Sulla base di questa proposta, il Parlamento adottava una legge speciale che ordinava l'espropriazione del bene o dei beni previsti. Poi, l'autorità pubblica a profitto della quale l'espropriazione era stata operata doveva iniziare col proprietario dei negoziati in vista di giungere ad un accordo amichevole sull'importo dell'indennità; in caso di fallimento dei negoziati, questa autorità doveva investire il tribunale competente che decideva la controversia e doveva fissare la somma definitiva delle indennità da assegnare.
74. Il 5 agosto 1997, il consiglio dei ministri, agendo nella cornice del potere legislativo delegato, ha adottato l'ordinamento no 273 che ordinava l'espropriazione di tutti i terreni in causa nella presente causa. Questo ordinamento, così come la legge del 30 ottobre 1997 che la confermava, sono stati interpretati come una deroga alla legge generale del 1923 e tali da permettere di non applicare ai richiedenti il procedimento abituale di espropriazione. La Corte ammette dunque che fino al momento dell'adozione di questi testi, i richiedenti potevano aspettarsi che l' eventuale espropriazione dei loro beni si svolgesse conformemente alla legge di 1923.
75. Tuttavia, la Corte non stima che questo fatto sia sufficiente per contestare la "legalità" delle disposizioni speciali riguardanti i richiedenti. In primo luogo, nota che la legge speciale dell’espropriazione occupa lo stesso posto legislativo della legge generale del 1923, ed i richiedenti non hanno mai sostenuto che in diritto costituzionale lettone, il Parlamento sarebbe legato a priori da una semplice legge senza potere derogare tramite una norma di pari rango.
76. In secondo luogo, contrariamente ai richiedenti, la Corte accetta la tesi del Governo secondo la quale la misura criticata si inseriva in una cornice più larga del processo di denazionalizzazione dopo il ritorno della Lettonia all'indipendenza. Certo, al momento della loro espropriazione, tutti i terreni controversi erano già definitivamente denazionalizzati ed erano assegnati ad individui; si trovavano nel libero commercio come ogni altro oggetto di proprietà immobiliare. Tuttavia, su questo punto, la Corte non potrebbe adottare un approccio puramente formalista, ignorando il contesto generale della causa. Difatti, tale approccio avrebbe per effetto di privare il legislatore nazionale di ogni possibilità di rettificare a posteriori delle situazioni manifestamente ingiuste generate dal processo di restituzione dei beni (vedere, mutatis mutandis, Jahn ed altri precitata, §§ 84 e 92). Nell'occorrenza, c'è luogo di constatare, primariamente, che la restituzione agli eredi dei terreni in causa dei vecchi proprietari, la loro donazione ai richiedenti e la loro espropriazione hanno avuto luogo solamente in un periodo di tempo di alcuni anni, dunque relativamente corto e ravvicinato. Secondariamente, la Corte rileva che l'articolo 2 della decisione del Consiglio supremo di 1992, fissando il metodo di calcolo delle indennità, prevede espressamente l'ipotesi dei beni denazionalizzati; ora, poiché l'articolo 3 della legge di espropriazione del 1997 vi rinvia, le due disposizioni devono essere lette congiuntamente (paragrafi 41-42 sopra). In altri termini, avendo legato il legislatore nazionale la privazione di proprietà controversa alla cornice giuridica generale della restituzione dei beni, la Corte non ha nessuna ragione di rimettere questo legame in causa.
77. La Corte stima che, in certe situazioni, una legge particolare che stabilisce delle condizioni speciali per una parecchie persone può soddisfar ll'esigenza di legalità (vedere, per esempio, Ex-re di Grecia ed altri c. Grecia (merito), precitato, §§ 80-82). La Corte non esclude il diritto del legislatore di ricorrere a tali specifiche leggi mirate in situazioni che, da un punto di vista globale, dipendono dall’ambito della politica sociale ed economica generale, a condizione tuttavia che tale passo sia giustificato e che i principi fondamentali dell'articolo 1 del Protocollo no 1 siano osservati. Nell’ambito in questione, il processo di denazionalizzazione provoca spesso una moltitudine di problemi connessi, spesso complicati e delicati, che le autorità devono potere infatti decidere, come, per esempio, dei casi di arricchimento fraudolento o senza causa, o ancora la restituzione di certi beni nel frattempo gravati di infrastrutture costose e strategicamente importanti. Le leggi di restituzione possono contenere in particolare, spesso delle lacune normative nascoste suscettibili di creare delle situazioni di ingiustizia flagrante e di permettere a certe persone di trarne un vantaggio indebito. Il legislatore che desidera correggere queste ingiustizie per motivi di equità e di giustizia sociale deve disporre quindi un margine di manovra particolarmente largo (vedere, mutatis mutandis, Jahn ed altri precitata, §§ 113-116). La Corte riconosce dunque che l'adozione di leggi specifiche e mirate in questo genere di situazioni può essere giustificato allo sguardo dell'articolo 1 del Protocollo no 1. Nell'occorrenza, non vede niente di irragionevole o manifestamente contrario ai principi fondamentali di questa disposizione nella legge del 30 ottobre 1997.
78. In queste condizioni, ed alla luce delle circostanze particolari della causa, la Corte potrebbe concludere che la misura denunciata non era contraria all'esigenza di prevedibilità. Riconosce dunque che la privazione di proprietà dei richiedenti è stata effettuata "nelle condizioni previste dalla legge."
2. "A causa di utilità pubblica"
79. Nell'occorrenza, i richiedenti contestano la legittimità dello scopo perseguito dall'espropriazione controversa. A questo riguardo, la Corte ricorda che, grazie ad una cognizione diretta della loro società e dei suoi bisogni, le autorità nazionali si trovano in principio meglio collocate del giudice internazionale per determinare ciò che è "di utilità pubblica." Nel meccanismo di protezione creato dalla Convenzione, appartiene loro di conseguenza pronunciarsi per primi sull'esistenza di un problema di interesse generale che giustifica delle privazioni di proprietà. Quindi, godono qui di un certo margine di valutazione, come in altri ambiti a cui si estendono le garanzie della Convenzione. In più, la nozione d ' "utilità pubblica" è ampia per natura. La decisione di adottare delle leggi che portano alla privazione di proprietà implica in particolare, di solito l'esame di questioni politiche, economiche e sociali. Stimando normale che il legislatore dispone di una grande latitudine per condurre una politica economica e sociale, la Corte rispetta il modo in cui concepisce gli imperativi dell’"utilità pubblica", salvo se il suo giudizio si rivela manifestamente privo di base ragionevole (Ex-re della Grecia ed altri (merito), precitata, § 87, così come James ed altri c. Regno Unito, 21 febbraio 1986, § 46, serie A no 98, e Beyeler c. Italia [GC], no 33202/96, § 112, CEDH 2000-I).
80. Alla luce dei fatti della causa e degli argomenti delle parti, la Corte ammette che l'espropriazione in causa inseguiva uno scopo legittimo nell'interesse pubblico, ossia l'ottimizzazione della gestione delle infrastrutture del porto autonomo di Riga, dipendendo questa questione dalla politica dei trasporti e, più generalmente, dalla politica economico dello stato.
3. Proporzionalità della misura controversa
a) Principi generali
81. Anche se è legale, priva di ogni apparenza di arbitrarietà ed operata a causa di utilità pubblica, una misura di ingerenza nel diritto al rispetto dei beni deve sempre predisporre un "giusto equilibrio" tra le esigenze dell'interesse generale della comunità e gli imperativi della salvaguardia dei diritti fondamentali dell'individuo. In particolare, deve esistere un rapporto ragionevole di proporzionalità tra i mezzi impiegati e lo scopo previsto da una misura che priva una persona della sua proprietà (Scordino precitata, § 93,).
82. Controllando il rispetto di questa esigenza, la Corte riconosce allo stato un grande margine di valutazione tanto per scegliere le modalità di collocamento in opera che per giudicare se le loro conseguenze si trovano legittimate, nell'interesse generale, dalla preoccupazione di raggiungere l'obiettivo della legge in causa (Chassagnou ed altri c. Francia [GC], nostri 25088/94, 28331/95 e 28443/95, § 75, CEDH 1999-III). Non potrebbe rinunciare per tanto al suo potere di controllo, in virtù del quale le appartiene verificare che l'equilibrio voluto è stato preservato in modo compatibile col diritto dei richiedenti al rispetto dei loro beni, ai sensi della prima frase dell'articolo 1 del Protocollo no 1, Jahn ed altri precitata, § 93).
83. Per determinare se una misura di espropriazione rispetta "il giusto equilibrio" voluto e, in particolare, se non fa pesare sui richiedenti un carico sproporzionato, c'è luogo di prendere in considerazione le modalità di indennizzo previste dalla legislazione interna. A questo riguardo, ha già detto che, senza il versamento di una somma ragionevolmente in rapporto col valore del bene, una privazione di proprietà costituisce normalmente un attentato eccessivo. In numerosi casi di espropriazione lecita, come l'espropriazione isolata di un terreno in vista della costruzione di una strada o ad altri fini "di utilità pubblica", solo un indennizzo integrale può essere considerato come ragionevolmente in rapporto col valore del bene (Ex-re di Grecia ed altri c. Grecia (soddisfazione equa) [GC], no 25701/94, § 78, 28 novembre 2002).
84. Questa regola non è tuttavia universale, perché l'articolo 1 del Protocollo no 1 non garantisce in ogni caso il diritto ad un risarcimento integrale (Broniowski c. Polonia [GC], no 31443/96, § 182, CEDH 2004-V). Certo, un difetto totale di indennizzo potrebbe giustificarsi solamente in circostanze molto eccezionali (Ex-re della Grecia ed altri (merito) precitata, § 89). Tuttavia, degli obiettivi legittimi "di utilità pubblica", come perseguono delle misure di riforma economica o di giustizia sociale, possono militare spesso per un rimborso inferiore al pieno valore commerciale (James ed altri precitata, § 54); in tal caso, l'indennizzo non deve riflettere necessariamente il valore intero dei beni controversi.
85. Questo principio si applica con tanto più vigore quando si tratta di leggi adottate nel contesto di un cambiamento di regime politico ed economico, soprattutto durante un periodo iniziale di transizione necessariamente segnato da sconvolgimenti ed incertezze; in questo caso, lo stato dispone di un margine di valutazione particolarmente elevato (vedere, in particolare, Kopecký c. Slovacchia [GC], no 44912/98, § 35, CEDH 2004-IX, Jahn ed altri precitata, § 116 ha, e Suljagiæ c. Bosnia-Erzegovina, no 27912/02, § 42, 3 novembre 2009). La Corte ha giudicato così, per esempio, che un indennizzo inferiore ad un risarcimento totale può imporsi anche, a fortiori, quando c'è confisca dei beni per operare anche "dei cambiamenti del sistema costituzionale di un paese radicale come la transizione dalla monarchia alla repubblica" (Ex-re della Grecia ed altri( merito) precitata, § 87). La Corte ha riaffermato questo principio nella sentenza Broniowski precitata (§ 182), nel contesto della transizione del paese verso un regime democratico, precisando che un dispositivo che mira a regolamentare i rapporti di proprietà nel paese che "ha delle pesanti conseguenze e che suscita controversia il cui impatto economico sull'insieme del paese [era] considerevole", poteva implicare delle decisioni che restringevano l'indennizzo per la privazione o la restituzione di beni ad un livello inferiore al valore commerciale. La Corte ha reiterato anche questi principi per ciò che riguarda l'adozione di leggi nel " contesto unico della riunificazione tedesca" (Von Maltzan ed altri c. Germania, déc.) [GC], numeri 71916/01, 71917/01 e 10260/02, §§ 77 e 111-112, CEDH 2005-V, e Jahn ed altri precitata).
86. Per il resto, la Corte può rinviare solamente alle conclusioni che ha appena formulato a proposito della "legalità" dell'ingerenza (paragrafi 76-77 sopra). Stima che tutti questi principi si applicano tanto più forte quando l'espropriazione di un bene recentemente denazionalizzato è operata per mettere in pratica le politiche adottate nell'interesse della comunità. Difatti, la Corte ha giudicato che i piani di pianificazione di infrastrutture urbane e rurali implicavano l'esercizio di un potere discrezionale di giudizio, e che non aveva requisito per sostituire il suo proprio punto di vista su ciò che potrebbe essere in materia la migliore politica. Ora, essendo in presa diretta e permanente con le forze vitali del loro paese, le autorità nazionali sono in principio meglio collocate di una giurisdizione internazionale per valutare e mettere da una parte sulla bilancia, i bisogni ed i contesti locali, e,dall’altro parte, la posta individuale della privazione di proprietà per le persone riguardate (vedere, mutatis mutandis, sul terreno dell'articolo 8 della Convenzione, Hatton ed altri precitata, § 101).
87. Peraltro, la Corte ha giudicato che quando i beni di un individuo sono oggetto di un'espropriazione, debba esistere un procedimento che garantisce una valutazione globale delle conseguenze dell'espropriazione, ossia la concessione di un'indennità in rapporto col valore dell'espropriato, la determinazione dei titolari del diritto all'indennità e l'ordinamento di ogni altra questione ivi afferente all'espropriazione (Efstathiou e Michaïlidis & Co. Motel Amerika c. Grecia, no 55794/00, § 29, CEDH 2003-IX).
88. Per valutare la conformità della condotta dello stato all'articolo 1 del Protocollo no 1, la Corte deve concedersi ad un esame globale dei diversi interessi in gioco, tenendo allo spirito che la Convenzione ha per scopo di salvaguardare dei diritti "concreti ed effettivi" e non teorici o illusori. Deve andare al di là delle apparenze e deve ricercare la realtà della situazione controversa, tenendo conto di tutte le circostanze pertinenti, ivi compreso del comportamento delle parti alla controversia, dei mezzi adoperati dallo stato ed il loro collocamento in opera. Difatti, quando una questione di interesse generale è in gioco, i poteri pubblici sono tenuti ad agire in tempo utile, in modo corretto e con la più grande coerenza (Fener Rum Erkek Lisesi Vakfı c. Turchia, no 34478/97, § 46, CEDH 2007 -... (brani), e Bistrović c. Croazia, no 25774/05, § 35, 31 maggio 2007).
b) Applicazione nello specifico
89. Nella presente causa, la Corte constata che il valore dei terreni controversi ha subito tre valutazioni successive. La prima stima ha avuto luogo nel 1994, all'epoca dell'acquisizione dei terreni da parte dei richiedenti tramite donazione; il valore indicato dalle parti nei contratti di donazione era allora di 500 o 1 000 LVL per ogni terreno (paragrafo 8 sopra). La Corte nota dunque che i richiedenti stessi hanno acconsentito inizialmente ad assegnare ai loro terreni un valore piuttosto basso. Le parti si accordano a dire che questa valutazione non corrispondeva per niente al valore reale dei beni, e che il suo solo scopo era di stabilire una base di calcolo della tassa di registrazione. Da parte sua, la Corte nota che la buona fede dei richiedenti in quanto all'acquisizione dei beni in questione non è contestato a livello nazionale (vedere, mutatis mutandis, N.A. ed altri c. Turchia, no 37451/97, § 39, CEDH 2005-X). Tuttavia, anche se questa prima valutazione non è stata rimproverata mai ai richiedenti dalle autorità lettoni, e senza volere speculare sui loro motivi, la Corte constata che hanno, dal loro proprio capo, assegnato questo valore ai beni controversi.
90. La seconda valutazione dei beni in questione è stata quella del loro valore catastale, e lei è stata effettuata nel 1996 dal Centro di valutazione immobiliare del Servizio fondiario dello stato. In seguito a questo calcolo, il valore globale dei terreni è stato fissato a circa 900 000 EUR per il primo richiedente, ed a più di 5 milioni di EUR per il secondo. A questo riguardo, la Corte tiene a sottolineare che il valore catastale di un terreno è il valore che serve da base al calcolo dell'imposta fondiaria che grava questa proprietà; è lontano dal costituire una somma teorica o fantasiosa dunque.
91. Infine, la terza valutazione, realizzata nel 1997, riguardava le indennità da assegnare ai richiedenti in caso di un'eventuale espropriazione. Queste indennità, calcolate sulla base del valore dei terreni nel 1940, ammontavano rispettivamente a circa 850 EUR e circa 13 500 EUR per ciascuno dei richiedenti. Sono esattamente queste ultime somme che i richiedenti hanno ricevuto a titolo di indennizzo.
92. La Corte non si stima chiamata a pronunciarsi sulla questione di sapere su quale base le giurisdizioni nazionali avrebbero dovuto fissare l'importo dell'indennizzo. Difatti, non potrebbe sostituirsi alle autorità lettoni per determinare l'anno di riferimento che doveva essere preso in considerazione per questo calcolo (Malama c. Grecia, no 43622/98, § 51, CEDH 2001-II). La Corte può constatare solamente un'estrema sproporzione tra i due valori dei terreni in causa: il valore catastale reale e quello del 1940, corrispondente alle indennità ottenute dai richiedenti. Difatti, il compenso ricevuto dal primo richiedente costituiva meno di un millesimo del valore catastale del suo terreno, mentre la somma totale delle indennità assegnate al secondo è circa 350 volte inferiore al valore catastale globale di tutti i suoi terreni (vedere, mutatis mutandis, Urbárska Obec Trenčianske Biskupice c. Slovacchia, no 74258/01, §§ 123-124, CEDH 2007-XIII (brani)). Ora, agli occhi della Corte, è evidente che questo aumento molto forte del valore dei beni previsti è risultato dallo sviluppo delle infrastrutture portuarie che si trovano e dal cambiamento totale dell'importanza strategica di questi terreni durante parecchi decenni, fattori obiettivi ai quali né i richiedenti né i vecchi proprietari hanno contribuito in nessun modo.
93. La Corte rileva poi che i richiedenti avevano acquisito i terreni controversi tramite donazione, dunque gratuitamente, e che li hanno posseduti solamente per circa tre anni senza investirvi niente. Inoltre, durante questi tre anni, non hanno pagato nessuna imposta su questi terreni, ed in più i procedimenti di correzione fiscale impegnati loro carico dalla municipalità di Riga tardi non sono arrivati ad un risultato positivo per questa (paragrafi 28-29 sopra). In queste circostanze, e visto le considerazioni di equità e della politica generale, la Corte stima che gli autorità lettoni erano autorizzate a non rimborsare ai richiedenti il pieno valore catastale o commerciale dei beni espropriati, e che degli importi molto meno elevati sarebbero bastati per soddisfare le esigenze dell'articolo 1 del Protocollo no 1.
94. Del resto, la Corte nota che alla stessa epoca in cui la privazione di proprietà ha avuto luogo, i richiedenti hanno ricevuto dal Porto autonomo di commercio di Riga degli importi importanti a titolo degli arretrati di affitti e di servitù degli stessi terreni. Ora, questi importi-calcolati questa volta a partire dal valore reale, e non da quello del 1940-erano elevati: circa 85 000 EUR e circa 593 150 EUR, rispettivamente (paragrafi 16-18 sopra). Anche se queste somme sono state accordate su un fondamento giuridico completamente differente, la Corte deve prevedere la situazione controversa nella sua totalità: difatti, tenuto conto dell’ "effetto della fortuna" di cui i richiedenti hanno approfittato innegabilmente - da prima acquisendo gratuitamente i terreni, poi ricevendo degli importanti importi di arretrati affitti-, gli importi che hanno ricevuto a titolo di indennizzo non sembrano sproporzionati (vedere, mutatis mutandis, Jahn ed altri precitata, § 116 c).
95. La Corte riconosce che la procedura seguita a riguardo dei richiedenti le era meno vantaggiosa della procedura abituale fissata dalla legge del 1923, perché non hanno potuto fissare le indennità amichevolmente o, a difetto, dibattere l'importo di queste dinnanzi al giudice. Tuttavia, nello specifico, c’era una disposizione legislativa- ossia l'articolo 2 della decisione del Consiglio supremo del 15 settembre 1992-che plafonava le indennità di espropriazione al valore catastale del 1940. Ora, poiché i richiedenti non hanno mai sostenuto che le indennità che hanno ricevuto erano inferiori a questa ultima, la Corte è obbligata a constatare che la situazione che contestano dinnanzi alla Corte risultava direttamente da un atto legislativo. Ad ogni modo, i richiedenti avendo potuto contestare dinnanzi ai tribunali la legalità formale dell'iscrizione catastale dei terreni controversi a nome dello stato, la Corte ammette che hanno beneficiato di garanzie procedurali adeguate.
96. Infine, la Corte considera che i richiedenti non potrebbero rimproverare agli autorità lettoni una qualsiasi incoerenza nelle misure prese nella cornice della politica generale nell’ambito in causa. Difatti, i richiedenti non hanno contestato che il loro caso era essenzialmente comparabile a quello dei ventitre terreni occupati dall'aeroporto di Riga ed espropriati allo stesso modo alcuni mesi prima dei loro (paragrafi 43 e 54 sopra).
97. Alla vista di ciò che precede, e visto le circostanze molto specifiche della presente causa, la Corte conclude che le autorità nazionali non hanno oltrepassato il margine di valutazione di cui disponevano, che il carico che hanno fatto pesare sui richiedenti non era né sproporzionato né eccessivo, e che il "giusto equilibrio" da predisporre tra la protezione della proprietà e le esigenze dell'interesse generale non è stato rotto. Pertanto, non c'è stata violazione dell'articolo 1 del Protocollo no 1.
II. SULLA VIOLAZIONE ADDOTTA DELL'ARTICOLO 14 DELLA CONVENZIONE COMBINATO CON L'ARTICOLO 1 DEL PROTOCOLLO NO 1
98. I richiedenti sostengono che l'espropriazione controversa si analizza in una discriminazione fondata sulla loro "fortuna." A questo riguardo, essi invocano l'articolo 14 della Convenzione, così formulato:
"Il godimento dei diritti e delle libertà riconosciuti(...) nella Convenzione deve essere garantito, senza distinzione nessuna, fondata in particolare sulla(...) fortuna (...) od ogni altra situazione. "

99. Il Governo stima che non ci può essere discriminazione nello specifico, poiché i richiedenti e tutte le altre persone che hanno acquisito dei terreni tramite donazione tra vivi si trovano obiettivamente in una situazione differente da quelli che li hanno acquistati. I primi hanno ottenuto difatti, gratuitamente la loro proprietà e non hanno dovuto investire niente, mentre i secondo hanno impegnato delle spese importanti per acquistare i loro terreni. Le situazioni delle due categorie di proprietari non sono dunque né analoghe e neanche comparabili. Supponendo tuttavia il contrario, il Governo stima che la differenza di trattamento controverso è giustificata da considerazioni obiettive e ragionevoli.
100. Secondo la giurisprudenza ben consolidata della Corte, la discriminazione consiste nel trattare in modo differente, salvo giustificazione obiettiva e ragionevole, delle persone poste in situazioni comparabili. La giustificazione obiettiva e ragionevole farà difetto se simile distinzione non insegue uno scopo legittimo o se non c'è un rapporto ragionevole di proporzionalità tra i mezzi impiegati e lo scopo previsto. Peraltro, l'articolo 14 della Convenzione non impedisce in principio agli Stati di introdurre dei programmi di politica generale per mezzo di misure legislative in virtù dalle quali una certa categoria o un certo gruppo di individui viene trattato differentemente dagli altri, sotto riserva che la differenza di trattamento che ne risulta per l'insieme di questa categoria o di questo gruppo definito dalla legge possa giustificarsi allo sguardo della Convenzione e dei suoi Protocolli (vedere, da ultima, Şerife Yiğit c. Turchia [GC], no 3976/05, § 67, CEDH 2010 -...).
101. Nella presente causa, la Corte dubita fortemente che la situazione nella quale si trovavano i richiedenti fosse comparabile a quella di altri proprietari di beni immobiliari. Supponendo tuttavia il contrario, avuto riguardo allo scopo legittimo perseguito a causa di utilità pubblica ed al margine di valutazione di cui dispone lo stato nell’ambito della denazionalizzazione, la Corte considera che il trattamento particolare riservato ai richiedenti si basava su una giustificazione obiettiva e ragionevole (vedere, mutatis mutandis, Jahn ed altri precitata, § 125). A questo riguardo, può rinviare solamente alle sue conclusioni sul terreno dell'articolo 1 del Protocollo no 1 preso isolatamente (vedere sopra paragrafi 76-77 e 92-96).
102. Quindi, la Corte conclude che l'articolo 14 della Convenzione non è stato infranto nello specifico.
PER QUESTI MOTIVI, LA CORTE,
1. Stabilisce, per sei voci contro una, che non c'è stata violazione dell'articolo 1 del Protocollo no 1;
2. Stabilisce, all'unanimità, che non c'è stata violazione dell'articolo 14 della Convenzione combinato con l'articolo 1 del Protocollo no 1.
Fatto in francese, poi comunicato per iscritto l’ 8 marzo 2011, in applicazione dell'articolo 77 §§ 2 e 3 dell'ordinamento.
Santiago Quesada Josep Casadevall
Cancelliere Presidente
Alla presente sentenza si trova unita, conformemente agli articoli 45 § 2 della Convenzione e 74 § 2 dell'ordinamento, l'esposizione dell'opinione separata dal giudice Casadevall.
J.C.M.
S.Q.


OPINIONE DISSIDENTE DEL GIUDICE CASADEVALL
1. Non posso aderire alla conclusione di non-violazione dell'articolo 1 del Protocollo nº 1 alla quale giunge la maggioranza della Camera nello specifico. Trovo questa causa un po' strana e confusa dal momento che si tenta di seguire la logica degli avvenimenti che si sono prodotti. Forse certi elementi di informazioni mancano nella pratica, ho forse mal interpretato la concatenazione dei fatti, forse non ho compreso come conveniva applicare il diritto nazionale; o forse un po’ tutte e tre le cose.
2. Cinque constatazioni mi apostrofano nell'esposizione dei fatti.
- Per l'espropriazione di 17 998 m2 di terreno, il primo richiedente ha ricevuto un indennizzo equivalente a 850 euro, il che rappresenta meno di un millesimo del valore catastale; il secondo richiedente ha in quanto a lui ricevuto 13 500 euro circa per una superficie di 47 740 m2, o un importo 350 volte inferiore al valore catastale (paragrafo 92 della sentenza). Queste somme sono state calcolate secondo i valori catastali del 1940 in applicazione dell'articolo 2 della decisione del Consiglio supremo del 15 settembre 1992 (paragrafi 7, 12 e 13 della sentenza).
- A titolo di rimborso degli arretrati di affitti, ed in applicazione delle decisioni di giustizia che condannavano il Porto autonomo, il secondo richiedente ha ricevuto delle indennità di 448 150 e 145 000 euro circa, ed il primo richiedente la somma di 85 000 euro. Questi importi corrispondenti ad una percentuale applicata sul valore catastale, del 1996, dei terreni occupati, conformemente alla legge adottata dal Parlamento il 6 novembre 1996 (paragrafi 16,17 e 18 della sentenza).
- Dopo l'espropriazione dei terreni, condotta in applicazione della legge del 30 ottobre 1997, ed il versamento di suddette somme di 850 e 13 500 euro ai richiedenti, lo stato è diventato proprietario dei beni ed egli percepisce oramai dal Porto autonomo degli affitti elevati per l'uso dei terreni (paragrafo 65 della sentenza) affermazione dei richiedenti non smentita dal Governo.
- Suddetta decisione del Consiglio supremo del 15 settembre 1992 regola le modalità di rimessa in vigore della "legge relativa all'espropriazione dei beni immobiliari a causa di utilità pubblica" del 1923. Questa legge generale contempla nel suo articolo 1 che un'espropriazione è autorizzata solamente in casi eccezionali, mediante un indennizzo e sulla base di una legge particolare e, nel suo articolo 9, che l'importo dell'indennizzo è fissato o amichevolmente, o, a difetto, tramite via giudiziale( paragrafi 39 e 40 della sentenza).
- Infine, a mio avviso, questa legge particolare, del 30 ottobre 1997 che riguarda i richiedenti, è una legge complementare della legge generale, ma non vi deroga , salvo indicazione esplicita e, di conseguenza, l'articolo 9 di questa ultima rimane applicabile. Dall’altra parte, il fatto che la decisione del Consiglio supremo del 15 settembre 1992 ha plafonato le indennità di espropriazione al valore catastale del 1940, non impediva per niente che l'indennizzo fosse negoziato amichevolmente tra le parti interessate o, a difetto, dibattuto dinnanzi ad un giudice (paragrafi 41 e 90 della sentenza). Del resto, la sentenza ricorda la necessità "di un procedimento che garantisce una valutazione globale delle conseguenze dell'espropriazione, ossia la concessione di un'indennità in rapporto col valore del bene espropriato e l'ordinamento di ogni altra questione ivi afferente all'espropriazione" (paragrafo 87).
3. La combinazione di queste cinque constatazioni dovrebbe permettere di comprendere un poco meglio l’affare, diciamo i motivi politici ed economici sottostanti all'insieme del processo che va dalla denazionalizzazione dei beni, inizio degli anni 1990, all'espropriazione o alla rinazionalizzazione (fine 1997). Non discuto la causa di utilità pubblica che giustifica l'espropriazione; in compenso, ho alcuni dubbi in quanto "alle condizioni previste dalla legge." Ma, per me, il vero problema che si pone riguarda la "proporzionalità" ed il "giusto equilibrio."
4. Condivido pienamente il principio giurisprudenziale che vuole che gli obiettivi legittimi di utilità pubblica possono militare per un rimborso inferiore al pieno valore del bene e che le misure di riforma economica o di giustizia sociale possono giustificare che un indennizzo non rifletta il pieno valore dei beni (paragrafo 84 della sentenza). Però, senza il versamento di una somma ragionevolmente in rapporto col valore del bene, una privazione di proprietà costituisce normalmente un attentato eccessivo e si rivela contraria ai principi fondamentali dell'articolo 1 del Protocollo nº 1 (ciò è del resto ricordato al paragrafo 83 della sentenza).
5. Faccio anche fatica ad aderire a certi degli argomenti su cui la maggioranza fonda le sue conclusioni in questa causa. I terreni in questione erano stati denazionalizzati difatti, definitivamente a favore degli eredi dei proprietari legittimi all'inizio degli anni 1990; in seguito, nel 1994, furono assegnati ai richiedenti tramite contratti di donazione. Dunque, al momento dell'adozione della legge speciale di espropriazione del 30 ottobre 1997, i beni si trovavano completamente, e da parecchi anni, nella tenuta privata, qualunque siano stati gli atti giuridici all'origine di questa situazione (ammesso che, evidentemente, questi atti siano stati legali). Così, l'argomento della maggioranza secondo cui "la restituzione dei terreni in causa agli eredi dei vecchi proprietari, la loro donazione ai richiedenti e la loro espropriazione hanno avuto luogo solamente in un periodo di alcuni anni, dunque relativamente breve e ravvicinato" (paragrafo 76 della sentenza), oltre che non ha nessuna pertinenza giuridica, non permette di giustificare gli importi molto modesti concessi ai richiedenti a titolo di indennizzo (importi che rappresentano meno del 5%, neanche del valore reale dei beni in questione, ma del valore annuo dell'affitto che percepisce il nuovo proprietario di questi beni, ossia il Governo).
6. La buona fede dei richiedenti in quanto all'acquisizione dei beni in questione non è stata mai messa in dubbio né è stata contestata a livello interno, e la prima valutazione proposta, di fatto una somma indicativa al solo scopo di calcolare la tassa di registrazione (paragrafo 8 della sentenza) non è mai stata rimproverata ai richiedenti dalle autorità nazionali (paragrafo 89 della sentenza). Nessuno problema si è posto su questi due aspetti. Parimenti, mi sembra inopportuno sottolineare che i beni sono stati acquisiti tramite donazione, "dunque gratuitamente" (paragrafo 93 della sentenza) e fare menzione di un’ "effetto fortuna" (paragrafo 94 della sentenza). Infine, pure aderendo all'idea che lo stato ha il dovere di decidere i problemi connessi, spesso complicati e delicati, derivanti da un processo di denazionalizzazione, trovo che citare l'esempio dei casi "di arricchimento fraudolento" non è adeguato nello specifico (paragrafo 77 della sentenza).
7. Senza prendere in nessun modo posizione sul valore dei terreni espropriati, né sull'importo che sarebbe stato ragionevole concedere a titolo di indennizzo, stimo che i richiedenti, nelle circostanze dello specifico, hanno dovuto sopportare un carico sproporzionato ed eccessivo, e che il "giusto equilibrio" chi si impone tra le protezioni del diritto alla proprietà e le esigenze dell'interesse generale è stato rotto.




DATA DI VALIDITÀ: La data dell'ultimo controllo di validità dei testi è martedì 22/06/2021.