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CASO: AFFAIRE SCORDINO c. ITALIE (N° 3)

TIPOLOGIA: Sentenza
LIVELLO DI IMPORTANZA: 2 (media)
ARTICOLI: 41, P1-1

NUMERO: 43662/98/2005
STATO: Italia
DATA: 17/05/2005
ORGANO: Sezione Quarta


TESTO ORIGINALE

Conclusion Violation de P1-1 ; Satisfaction équitable réservée
QUATRIEME SECTION
AFFAIRE SCORDINO c. ITALIE (No 3)
(Requête no 43662/98)
ARRÊT
STRASBOURG
17 mai 2005
DÉFINITIF
12/10/2005
Cet arrêt deviendra définitif dans les conditions définies à l’article 44 § 2 de la Convention. Il peut subir des retouches de forme.

En l’affaire Scordino (no 3) c. Italie,
La Cour européenne des Droits de l’Homme (quatrième section), siégeant en une chambre composée de :
Sir Nicolas Bratza, président,
MM. G. Bonello,
M. Pellonpää,
K. Traja,
L. Garlicki,
J. Borrego Borrego, juges,
Mme M. Del Tufo, juge ad hoc,
et de M. M. O’Boyle, greffier de section,
Après en avoir délibéré en chambre du conseil le 26 avril 2005,
Rend l’arrêt que voici, adopté à cette dernière date :
PROCÉDURE
1. A l’origine de l’affaire se trouve une requête (no 43662/98) dirigée contre la République italienne et dont quatre ressortissants de cet Etat, MM. G., E., M. et G. S. (« les requérants »), avaient saisi la Commission européenne des Droits de l’Homme (« la Commission ») le 12 août 1998 en vertu de l’ancien article 25 de la Convention de sauvegarde des Droits de l’Homme et des Libertés fondamentales (« la Convention »).
2. Ils sont représentés devant la Cour par Me N. P., avocat à Rome. Le gouvernement italien (« le Gouvernement ») est représenté par son agent, I.M. Braguglia, et par son coagent, F. Crisafulli.
3. Les requérants alléguaient en particulier une atteinte injustifiée à leur droit au respect de leurs biens.
4. La requête a été transmise à la Cour le 1er novembre 1998, date d’entrée en vigueur du Protocole no 11 à la Convention (article 5 § 2 du Protocole no 11).
5. La requête a été attribuée à la première section de la Cour (article 52 § 1 du règlement). Au sein de celle-ci, la chambre chargée d’examiner l’affaire (article 27 § 1 de la Convention) a été constituée conformément à l’article 26 § 1 du règlement. A la suite du déport de M. V. Zagrebelsky, juge élu au titre de l’Italie (article 28), le Gouvernement a désigné Mme M. del Tufo pour siéger en qualité de juge ad hoc (articles 27 § 2 de la Convention et 29 § 1 du règlement).
6. Par une décision du 6 avril 2004, la chambre a déclaré la requête partiellement recevable.
7. Tant les requérants que le Gouvernement ont déposé des observations écrites sur le fond de l’affaire (article 59 § 1 du règlement).
8. Le 1er novembre 2004, la Cour a modifié la composition de ses sections (article 25 § 1 du règlement). La présente requête a été attribuée à la quatrième section ainsi remaniée (article 52 § 1).
EN FAIT
I. LES CIRCONSTANCES DE L’ESPÈCE
9. Les requérants ont hérité de A. S. un terrain situé à Reggio Calabria et enregistré au cadastre, feuille 111, parcelles 107 et 109.
10. Ce terrain était soumis à un permis d’exproprier en vue de construire des habitations. En 1980, la municipalité de Reggio Calabria décida que la société coopérative « L. R. c. » procéderait aux travaux de construction sur 3 676 m² du terrain.
11. Par un arrêté du 20 août 1980, le président de la Région Calabria autorisa la coopérative à occuper le terrain. Le 6 septembre 1980, il y eut occupation matérielle.
12. Le 30 octobre 1980, A. S. introduisit un recours devant le tribunal administratif de Calabria (« TAR »). Il alléguait que l’arrêté autorisant l’occupation du terrain était entaché de nullité, au motif qu’il n’avait pas été soumis à l’autorité régionale de contrôle (« CORECO »).
13. Le 2 février 1982, le président de la région décréta l’expropriation du terrain occupé au bénéfice de la municipalité de Reggio Calabria.
14. Par un jugement du 16 février 1982, le TAR estima que le décret d’occupation d’urgence n’était pas entaché de nullité. Toutefois, vu les irrégularités dans la procédure d’adoption, cet arrêté était inefficace et ne pouvait dès lors constituer la base d’une ingérence de l’administration dans les droits des particuliers. De ce fait, l’occupation du terrain était sans titre depuis le début et devait être qualifiée d’arbitraire.
15. Par une injonction du 10 août 1984, A. S. demanda à la municipalité de Reggio Calabria un dédommagement pour l’occupation du terrain. Cette injonction resta sans suite.
16. Par un acte notifié le 26 avril 1986, A. S. engagea une action en dommages-intérêts à l’encontre de la coopérative « L. R. c. » devant le tribunal civil de Reggio Calabria. Il alléguait que l’occupation du terrain était illégale, en vertu du jugement du TAR, et demandait une réparation à concurrence de la valeur marchande du terrain.
17. La coopérative défenderesse mit en cause la municipalité de Reggio Calabria. Celle-ci se constitua dans la procédure le 28 octobre 1988.
18. Le 6 octobre 1989, le tribunal désigna un expert. Le rapport d’expertise, déposé le 15 juin 1990, faisait état de ce que le terrain avait été irréversiblement transformé au plus tard le 13 janvier 1982 par les travaux de construction. A cette époque précise, la valeur estimée du terrain était de 480 220 000 ITL, soit 130 000 ITL le mètre carré.
19. Le 30 novembre 1992, A. S. décéda.
20. Le 21 septembre 1993, le ministère du Travail prit un arrêté en vue de dissoudre la coopérative « La Rinascita calabrese » pour cause d’insolvabilité et nomma un commissaire chargé de la liquidation. Le 26 octobre 1994, l’état des créances de la coopérative fut déposé. Y figurait une créance des requérants pour un montant de 369 400 000 ITL, sous réserve de l’issue de la procédure.
21. Le 22 novembre 1994, le tribunal ordonna un complément d’expertise. Le rapport complémentaire fut déposé en date du 3 mai 1995.
22. Le 3 novembre 1995, les requérants et le commissaire chargé de la liquidation de la coopérative se constituèrent dans la procédure. Le 22 décembre 1995, les parties présentèrent leurs conclusions.
23. Par une ordonnance du 25 février 1997, le tribunal de Reggio Calabria demanda un autre complément d’expertise, à la suite de l’entrée en vigueur de la loi budgétaire no 662 de 1996.
24. Par une décision du 27 mai 1997, le tribunal de Reggio Calabria constata que, conformément au jugement du tribunal administratif, l’occupation du terrain avait été dès le début sans titre et qu’il y avait eu une ingérence arbitraire dans le droit de propriété des requérants. Toutefois, en application de la règle de l’expropriation indirecte, le droit de propriété des requérants avait été neutralisé et il y avait lieu de considérer que la propriété du terrain était passée à l’administration le 13 janvier 1982, à savoir une fois le terrain irréversiblement transformé par les travaux de construction. Le décret d’expropriation intervenu ultérieurement était sans effet.
25. Le tribunal estima ensuite qu’en contrepartie de la privation du terrain, les requérants avaient droit à une réparation. A cet égard, le tribunal nota que la valeur du terrain en 1982, telle qu’estimée par l’expert, était de 480 220 000 ITL. Cependant, à la suite de l’entrée en vigueur de la loi budgétaire no 662 de 1996 ayant plafonné l’indemnisation, les requérants ne pouvaient pas percevoir une réparation intégrale et n’avaient droit qu’à 264 284 339 ITL. Cette somme devait être indexée au jour du prononcé et assortie d’un intérêt légal jusqu’au paiement.
26. Le 2 septembre 1998, les requérants interjètent appel de ce jugement devant la cour d’appel de Reggio Calabria. Ils contestaient notamment le montant que le tribunal leur avait accordé et qui résultait de l’application rétroactive de la loi no 662 de 1996. De plus, selon eux, il n’y avait pas de déclaration d’utilité publique valide.
27. Par un arrêt du 22 mai 2000, la cour d’appel de Reggio Calabria rejeta le recours des requérants. Elle estima qu’en l’espèce il y avait bien eu déclaration d’utilité publique et que l’article 3 de la loi no 458 de 1988 trouvait à s’appliquer. Par conséquent, la restitution du terrain était exclue. Par ailleurs, la cour confirma l’applicabilité au cas d’espèce de la loi no 662 de 1996 et le plafonnement de la réparation qui en découlait.
28. Par un recours notifié le 14 novembre 2000, les requérants se pourvurent en cassation.
29. Par un arrêt du 18 avril 2002, déposé au greffe le 23 août 2002, la Cour de cassation rejeta le recours.
II. LE DROIT ET LA PRATIQUE INTERNES PERTINENTS
a) L’occupation d’urgence d’un terrain
30. En droit italien, la procédure accélérée d’expropriation permet à l’administration d’occuper un terrain et d’y construire avant l’expropriation. Une fois l’ouvrage à réaliser déclaré d’utilité publique et le projet de construction adopté, l’administration peut décréter l’occupation d’urgence des zones à exproprier pour une durée déterminée n’excédant pas cinq ans (article 20 de la loi no 865 de 1971). Ce décret devient caduc si l’occupation matérielle du terrain n’a pas lieu dans les trois mois suivant sa promulgation. Avant la fin de la période d’occupation autorisée, un décret d’expropriation formelle doit être pris.
31. L’occupation autorisée d’un terrain donne droit à une indemnité d’occupation. La Cour constitutionnelle a reconnu, dans son arrêt no 470 de 1990, un droit d’accès immédiat à un tribunal aux fins de réclamer l’indemnité d’occupation dès que le terrain est matériellement occupé, sans besoin d’attendre que l’administration procède à une offre d’indemnisation.
b) Le principe de l’expropriation indirecte (« occupazione acquisitiva » ou « accessione invertita »)
32. Dans les années 1970, plusieurs administrations locales procédèrent à des occupations d’urgence de terrains qui ne furent pas suivies de décrets d’expropriation. Les juridictions italiennes se trouvèrent confrontées à des cas où le propriétaire d’un terrain avait perdu de facto la disponibilité de celui-ci en raison de l’occupation et de l’accomplissement de travaux de construction d’un ouvrage public. Restait à savoir si, simplement par l’effet des travaux effectués, l’intéressé avait perdu également la propriété du terrain.
1. La jurisprudence avant l’arrêt no 1464 de 1983 de la Cour de cassation
33. La jurisprudence était très partagée sur le point de savoir quels étaient les effets de la construction d’un ouvrage public sur un terrain occupé illégalement. Par occupation illégale, il faut entendre une occupation illégale ab initio, ou bien une occupation initialement autorisée et devenue sans titre par la suite, le titre étant annulé ou bien l’occupation se poursuivant au-delà de l’échéance autorisée sans qu’un décret d’expropriation ne soit intervenu.
34. Selon une première jurisprudence, le propriétaire du terrain occupé par l’administration ne perdait pas la propriété du terrain après l’achèvement de l’ouvrage public. Toutefois, il ne pouvait pas demander une remise en l’état du terrain et pouvait uniquement engager une action en dommages et intérêts pour occupation abusive, non soumise à un délai de prescription puisque l’illégalité découlant de l’occupation était permanente. L’administration pouvait à tout moment adopter une décision formelle d’expropriation ; dans ce cas, l’action en dommages-intérêts se transformait en litige portant sur l’indemnité d’expropriation et les dommages-intérêts n’étaient dus que pour la période antérieure au décret d’expropriation pour la non-jouissance du terrain (voir, entre autres, les arrêts de la Cour de cassation no 2341 de 1982, no 4741 de 1981, no 6452 et no 6308 de 1980).
35. Selon une deuxième jurisprudence, le propriétaire du terrain occupé par l’administration ne perdait pas la propriété du terrain et pouvait demander la remise en l’état, lorsque l’administration avait agi sans qu’il y ait utilité publique (voir, par exemple, Cour de cassation, arrêt no 1578 de 1976, arrêt no 5679 de 1980).
36. Selon une troisième jurisprudence, le propriétaire du terrain occupé par l’administration perdait automatiquement la propriété du terrain au moment de la transformation irréversible du bien, à savoir au moment de l’achèvement de l’ouvrage public. L’intéressé avait le droit de demander des dommages-intérêts (voir l’arrêt no 3243 de 1979 de la Cour de cassation).
2. L’arrêt no 1464 de 1983 de la Cour de cassation
37. Par un arrêt du 16 février 1983, la Cour de cassation, statuant en chambres réunies, résolut le conflit de jurisprudence et adopta la troisième solution. Ainsi fut consacré le principe de l’expropriation indirecte (accessione invertita ou occupazione acquisitiva). En vertu de ce principe, la puissance publique acquiert ab origine la propriété d’un terrain sans procéder à une expropriation formelle lorsque, après l’occupation du terrain, et indépendamment de la légalité de l’occupation, l’ouvrage public a été réalisé. Lorsque l’occupation est ab initio sans titre, le transfert de propriété a lieu au moment de l’achèvement de l’ouvrage public. Lorsque l’occupation du terrain a initialement été autorisée, le transfert de propriété a lieu à l’échéance de la période d’occupation autorisée. Dans le même arrêt, la Cour de cassation précisa que, dans tous les cas d’expropriation indirecte, l’intéressé a droit à une réparation intégrale, l’acquisition du terrain ayant eu lieu sans titre. Toutefois, cette réparation n’est pas versée automatiquement ; il incombe à l’intéressé de réclamer des dommages-intérêts. En outre, le droit à réparation est assorti du délai de prescription prévu en cas de responsabilité délictuelle, à savoir cinq ans, commençant à courir au moment de la transformation irréversible du terrain.
3. La jurisprudence après l’arrêt no 1464 de 1983 de la Cour de cassation
a) La prescription
38. Dans un premier temps, la jurisprudence considérait qu’aucun délai de prescription ne trouvait à s’appliquer, puisque l’occupation sans titre du terrain constituait un acte illégal continu. La Cour de cassation, dans son arrêt no 1464 de 1983, affirma que le droit à réparation était soumis à un délai de prescription de cinq ans. Par la suite, la première section de la Cour de cassation affirma qu’un délai de prescription de dix ans devait s’appliquer (arrêts no 7952 de 1991 et no 10979 de 1992). Par un arrêt du 22 novembre 1992, la Cour de cassation statuant en chambres réunies a définitivement tranché la question, estimant que le délai de prescription est de cinq ans et qu’il commence à courir au moment de la transformation irréversible du terrain.
b) L’arrêt no 188 de 1995 de la Cour constitutionnelle
39. Dans cet arrêt, la Cour constitutionnelle a jugé compatible avec la Constitution le principe de l’expropriation indirecte, dans la mesure où ce principe est ancré dans une disposition législative, à savoir l’article 2043 du code civil régissant la responsabilité délictuelle. Selon cet arrêt, le fait que l’administration devienne propriétaire d’un terrain en tirant bénéfice de son comportement illégal ne pose aucun problème sur le plan constitutionnel, puisque l’intérêt public, à savoir la conservation de l’ouvrage public, l’emporte sur l’intérêt du particulier, et donc sur le droit de propriété de ce dernier. La Cour constitutionnelle a jugé compatible avec la Constitution l’application à l’action en réparation du délai de prescription de cinq ans, tel que prévu par l’article 2043 du code civil pour responsabilité délictuelle.
c) Cas de non-application du principe de l’expropriation indirecte
40. Les développements de la jurisprudence montrent que le mécanisme par lequel la construction d’un ouvrage public entraîne le transfert de propriété du terrain au bénéfice de l’administration connaît des exceptions.
41. Dans son arrêt no 874 de 1996, le Conseil d’Etat a affirmé qu’il n’y a pas d’expropriation indirecte lorsque les décisions de l’administration et le décret d’occupation d’urgence ont été annulés par les juridictions administratives ; si tel n’était pas le cas, la décision judiciaire serait vidée de substance.
42. Dans son arrêt no 1907 de 1997, la Cour de cassation statuant en chambres réunies a affirmé que l’administration ne devient pas propriétaire d’un terrain lorsque les décisions qu’elle a adoptées et la déclaration d’utilité publique doivent être considérées comme nulles ab initio. Dans ce cas, l’intéressé garde la propriété du terrain et peut demander la restitutio in integrum. Il peut, comme alternative, demander des dommages-intérêts. L’illégalité dans ces cas a un caractère permanent et aucun délai de prescription ne trouve application.
43. Dans l’arrêt no 6515 de 1997, la Cour de cassation statuant en chambres réunies a affirmé qu’il n’y a pas de transfert de propriété lorsque la déclaration d’utilité publique a été annulée par les juridictions administratives. Dans ce cas, le principe de l’expropriation indirecte ne trouve donc pas à s’appliquer. L’intéressé, qui garde la propriété du terrain, a la possibilité de demander la restitutio in integrum. L’introduction d’une demande en dommages-intérêts entraîne une renonciation à la restitutio in integrum. Le délai de prescription de cinq ans commence à courir au moment où la décision du juge administratif devient définitive.
44. Dans l’arrêt no 148 de 1998, la première section de la Cour de cassation a suivi la jurisprudence des chambres réunies et affirmé que le transfert de propriété par effet de l’expropriation indirecte n’a pas lieu lorsque la déclaration d’utilité publique à laquelle le projet de construction était assorti a été considérée comme invalide ab initio.
45. Dans l’arrêt no 5902 de 2003, la Cour de cassation en chambres réunies a réaffirmé qu’il n’y a pas de transfert de propriété en l’absence de déclaration d’utilité publique valide.
46. Il convient de comparer cette jurisprudence avec la loi no 458 de 1988 (paragraphes 46-50 ci-dessous) et avec le Répertoire des dispositions sur l’expropriation, entré en vigueur le 30 juin 2003 (paragraphes 58-59 ci-dessous).
4. La loi no458 du 27 octobre 1988 : Dispositions spécifiques aux terrains utilisés pour faciliter l’accession à la propriété (« edilizia residenziale pubblica »)
47. Le droit italien prévoit la possibilité d’obtenir des contributions publiques facilitant l’accès à la propriété foncière (« edilizia agevolata »). Les sociétés coopératives représentent un cas fréquent de bénéficiaires de ce type d’accession à la propriété.
48. Pour le cas d’expropriation indirecte d’un terrain utilisé à ces fins, aux termes de l’article 3 de la loi no 458 du 27 octobre 1988 « Le propriétaire d’un terrain utilisé pour la construction de bâtiments publics et de logements sociaux, a droit à la réparation du dommage subi, à la suite d’une expropriation déclarée illégale par une décision passée en force de chose jugée, mais ne peut prétendre à la restitution de son bien. Il a également droit, en plus de la réparation du dommage, aux sommes dues en raison de la dépréciation monétaire et à celles mentionnées à l’article 1224 § 2 du code civil et ceci à compter du jour de l’occupation illégale ».
49. Interprétant l’article 3 de la loi de 1988, la Cour constitutionnelle, dans son arrêt du 12 juillet 1990 (no 384), a considéré : « Par la disposition attaquée, le législateur, entre l’intérêt des propriétaires des terrains - obtenir en cas d’expropriation illégitime la restitution des terrains - et l’intérêt public - concrétisé par la destination de ces biens à des finalités de logements à des conditions favorables ou conventionnées - a donné la priorité à ce dernier intérêt ».
50. Dans son arrêt du 27 décembre 1991 (no 486), la Cour constitutionnelle a assimilé la situation expressément prévue par l’article 3 à celle de terrains occupés et construits en l’absence d’un décret d’expropriation.
51. A la suite de l’entrée en vigueur de la loi budgétaire no 662 de 1996, (paragraphe 53 ci-dessous) la Cour de cassation a affirmé que l’indemnisation intégrale ne peut plus être accordée pour les terrains destinés à faciliter l’accession à la propriété, ceux-ci étant désormais indemnisables selon les critères prévus par ladite loi (arrêt de la Cour de cassation, Section I, 21.5.1997 no 4535).
5. Le montant de la réparation en cas d’expropriation indirecte
52. Selon la jurisprudence de 1983 de la Cour de cassation en matière d’expropriation indirecte, une réparation intégrale du préjudice subi, sous forme de dommages-intérêts pour la perte du terrain, était due à l’intéressé en contrepartie de la perte de propriété qu’entraîne l’occupation illégale.
53. La loi budgétaire de 1992 (article 5 bis du décret-loi no 333 du 11 juillet 1992) modifia cette jurisprudence, dans le sens que le montant dû en cas d’expropriation indirecte ne pouvait dépasser le montant de l’indemnité prévue pour le cas d’une expropriation formelle. Par l’arrêt no 369 de 1996, la Cour constitutionnelle déclara inconstitutionnelle cette disposition.
54. En vertu de la loi budgétaire no 662 de 1996, qui modifia la disposition déclarée inconstitutionnelle, l’indemnisation intégrale ne peut être accordée pour une occupation de terrain ayant eu lieu avant le 30 septembre 1996. Dans cette optique, l’indemnisation équivaut au montant de l’indemnité prévue pour le cas d’une expropriation formelle, dans l’hypothèse la plus favorable au propriétaire, moyennant une augmentation de 10 %.
55. Par l’arrêt no 148 du 30 avril 1999, la Cour constitutionnelle a jugé une telle indemnité compatible avec la Constitution. Toutefois, dans le même arrêt, la Cour a précisé qu’une indemnité intégrale, à concurrence de la valeur vénale du terrain, peut être réclamée lorsque l’occupation et la privation du terrain n’ont pas eu lieu pour cause d’utilité publique.
6. La jurisprudence après les arrêts de la Cour du 30 mai 2000 dans les affaires Belvedere Alberghiera et Carbonara et Ventura
56. Par les arrêts no 5902 et no 6853 de 2003, la Cour de cassation en chambres réunies s’est à nouveau prononcée sur le principe de l’expropriation indirecte, en faisant référence aux deux arrêts de la Cour précités.
57. Au vu du constat de violation de l’article 1 du protocole no 1 dans les affaires ci-dessus, la Cour de cassation a affirmé que le principe de l’expropriation indirecte joue un rôle important dans le cadre du système juridique italien et qu’il est compatible avec la Convention.
58. Plus spécifiquement, la Cour de cassation – après avoir analysé l’histoire du principe de l’expropriation indirecte - a dit qu’au vu de l’uniformité de la jurisprudence en la matière, le principe de l’expropriation indirecte doit se considérer comme étant pleinement « prévisible » à compter de 1983. De ce fait, l’expropriation indirecte doit être considérée comme étant respectueuse du principe de légalité. S’agissant des occupations de terrain ayant lieu sans déclaration d’utilité publique, la Cour de cassation a affirmé que celles-ci ne sont pas aptes à transférer la propriété du bien à l’Etat. Quant à l’indemnisation, la Cour de cassation a affirmé que, même si elle est inférieure au préjudice subi par l’intéressé, et notamment à la valeur du terrain, l’indemnisation due en cas d’expropriation indirecte est suffisante pour garantir un « juste équilibre » entre les exigences de l’intérêt général de la communauté et les impératifs de la sauvegarde des droits fondamentaux de l’individu.
7. Le Répertoire des dispositions législatives et réglementaires en matière d’expropriation pour cause d’utilité publique (ci après « le Répertoire)
59. Le 30 juin 2003 est entré en vigueur le Décret Présidentiel no 327 du 8 juin 2001, modifié par le Décret législatif no 302 du 27 décembre 2002, et régit la procédure d’expropriation. Le Répertoire codifie les dispositions et la jurisprudence existantes en la matière. En particulier, il codifie le principe de l’expropriation indirecte. Le Répertoire, qui ne s’applique pas aux cas d’occupation survenus antérieurement à 1996 et ne s’applique donc pas en l’espèce, s’est substitué, à partir de son entrée en vigueur, à l’ensemble de la législation la jurisprudence précédente en matière d’expropriation.
60. A son article 43, le Répertoire prévoit qu’en l’absence d’un décret d’expropriation, ou en l’absence de déclaration d’utilité publique, un terrain transformé à la suite de la réalisation d’un ouvrage public est acquis au patrimoine de l’autorité qui l’a transformé ; des dommages-intérêts sont accordés en contrepartie. L’autorité peut acquérir un bien même lorsque le plan d’urbanisme ou la déclaration d’utilité publique ont été annulés. Le propriétaire peut demander au juge la restitution du terrain. L’autorité en cause peut s’y opposer. Lorsque le juge décide de ne pas ordonner la restitution du terrain, le propriétaire a droit à un dédommagement.
EN DROIT
I. SUR LA VIOLATION ALLÉGUÉE DE L’ARTICLE 1 DU PROTOCOLE No 1
61. Les requérants soutiennent avoir été privés de leur terrain dans des circonstances incompatibles avec l’article 1 du Protocole no 1, ainsi libellé :
« Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d’utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international.
Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que possèdent les Etats de mettre en vigueur les lois qu’ils jugent nécessaires pour réglementer l’usage des biens conformément à l’intérêt général ou pour assurer le paiement des impôts ou d’autres contributions ou des amendes. »
A. Thèses défendues devant la Cour
1. Les requérants
62. Les requérants demandent à la Cour de déclarer que l’expropriation du terrain n’est pas conforme au principe de légalité. Se référant à l’arrêt Belvedere Alberghiera c. Italie (no 31524/96, CEDH 2000-VI) les requérants observent que l’expropriation indirecte est un mécanisme qui permet à l’autorité publique d’acquérir un bien en toute illégalité, ce qui n’est pas admissible dans un Etat de droit. Selon eux, une expropriation ne peut avoir lieu que si elle repose sur une base légale établissant des formes et des procédures auxquelles l’administration devra obligatoirement se conformer. Selon eux, lorsque l’administration contrevient à ces règles on est dans une situation contraire au principe de légalité, même s’il y a eu utilité publique
63. Les requérants font observer ensuite que les indications qui ressortent de l’arrêt Belvedere n’ont pas été suivies par les juridictions nationales. Ils se réfèrent sur ce point aux arrêts de la Cour de cassation rendus après l’arrêt Belvedere (paragraphes 55-57 ci-dessus) et au Répertoire qui a codifié le principe de l’expropriation indirecte (paragraphes 59-60 ci-dessus).
64. Les requérants dénoncent ensuite un manque de clarté, prévisibilité et précision des principes et des dispositions appliqués à leur cas. A cet égard, ils observent que le principe de l’expropriation indirecte a été affirmé par la Cour de cassation en 1983, après l’occupation illégale du terrain ; l’article 3 de la loi no 458 de 1988 a été adopté après la transformation irréversible du terrain et alors que la procédure en indemnisation était pendante ; les juridictions nationales ont appliqué le principe de l’expropriation indirecte et ont ainsi privé rétroactivement les requérants de leur bien.
65. S’agissant de l’intérêt général, les requérants doutent qu’en l’espèce l’expropriation serve les intérêts de la collectivité, étant donné qu’elle a avantagé des particuliers réunis en coopérative.
66. Enfin, quant à l’indemnisation, les requérants observent qu’il n’y a pas eu « réparation » du préjudice subi, mais uniquement une indemnisation largement au dessous de la valeur du terrain. Se référant à l’arrêt Ex-roi de Grèce et autres c. Grèce ([GC] (satisfaction équitable), no 25701/94, 28 novembre 2002), les requérants soutiennent que lorsque la dépossession d’un bien est per se illégale, comme en l’espèce, une réparation intégrale doit avoir lieu. En outre, les requérants observent que le montant de l’indemnité accordée est le résultat de l’application rétroactive du principe de l’expropriation indirecte, de la loi no 458 de 1988 qui a exclu la possibilité de restitution et de la loi budgétaire no 662 de 1996, qui a plafonné le montant de l’indemnisation.
67. En conclusion, les requérants demandent à la Cour de constater la violation de l’article 1 du Protocole no 1.
2. Le Gouvernement
68. Le Gouvernement fait observer que dans le cas d’espèce, il s’agit d’une occupation « sine titulo », reposant sur une déclaration d’utilité publique. Il admet que la procédure d’expropriation n’a pas été mise en œuvre dans les termes prévus par la loi, dans la mesure où l’arrêté autorisant l’occupation d’urgence a été déclaré comme étant inefficace et le décret d’expropriation est sans effet. En tout état de cause, les requérants ont été privés de leur bien par l’effet de la réalisation des travaux publics, et de la transformation irréversible du terrain que ceux-ci ont entraîné. Cette privation de bien n’est que la conséquence du principe de l’expropriation indirecte, appliqué, en l’espèce, par les juridictions nationales.
69. Le Gouvernement soutient que cette situation est conforme à l’article 1 du Protocole no 1.
70. Premièrement, il y aurait utilité publique, ce qui n’a pas été remis en cause par les juridictions nationales.
71. Deuxièmement, la privation du bien telle que résultant de l’expropriation indirecte serait « prévue par la loi ». Selon le Gouvernement, le principe de l’expropriation indirecte doit être considéré comme faisant partie du droit positif à compter au plus tard de l’arrêt de la Cour de cassation no 1464 de 1983. La jurisprudence ultérieure aurait confirmé ce principe et précisé certains aspects de son application et, en outre, ce principe aurait été reconnu par la loi no 458 du 27 octobre 1988 (paragraphes 47-51 ci-dessus) et par la loi budgétaire no 662 de 1996 (paragraphe 54 ci-dessus).
72. Le Gouvernement en conclut qu’à partir de 1983, les règles de l’expropriation indirecte étaient parfaitement prévisibles, claires et accessibles à tous les propriétaires de terrains.
73. S’agissant de la qualité de la loi, le Gouvernement demande à la Cour de déclarer que le mécanisme de l’expropriation indirecte, qui se fonde sur une déclaration d’illégalité de la part du juge, est conforme à l’article 1 du Protocole no 1.
74. Le Gouvernement définit l’expropriation indirecte comme le résultat d’une interprétation systématique par le juge de principes existants, tendant à garantir que l’intérêt général prévale sur l’intérêt des particuliers, lorsque l’ouvrage public a été réalisé (transformation du terrain) et que celui-ci répond à l’utilité publique.
75. S’agissant de la condition d’utilité publique, le Gouvernement souligne que la jurisprudence a évolué dans le sens de la non application du principe de l’expropriation indirecte lorsque la déclaration d’utilité publique a été annulée (paragraphes 40-46 ci-dessus). De ce fait, il invite la Cour à faire une distinction entre les situations d’illégalité avec déclaration d’utilité publique de celles sans déclaration d’utilité publique.
76. S’agissant de l’indemnisation, le Gouvernement observe que selon la jurisprudence de 1983 de la Cour de cassation en matière d’expropriation indirecte, en contrepartie des irrégularités commises par l’administration, celle-ci est tenue d’indemniser intégralement le particulier. Cependant, le Gouvernement soutient que l’indemnisation à accorder peut être inférieure au préjudice subi par l’intéressé, vu que l’expropriation indirecte répond à un intérêt collectif et que l’illégalité commise par l’administration ne concerne que la forme, à savoir un manquement aux règles qui président à la procédure administrative.
77. S’agissant du cas d’espèce, le Gouvernement fait observer que la procédure en dommages-intérêts a été intentée par les requérants après la procédure devant le tribunal administratif. Conformément à l’article 3 de la loi no 458 de 1988, qui s’applique en l’espèce, la possibilité d’une restitution du terrain était exclue. Aucune question de légalité ne se poserait dès lors en l’espèce.
78. Quant à l’indemnisation obtenue par les requérants, le Gouvernement admet que les requérants n’ont pas été entièrement indemnisés et que, par l’effet de la loi no 662 de 1996, l’indemnité accordée est inférieure à la valeur du terrain.
79. Toutefois, vu que l’expropriation indirecte répond à un intérêt collectif, le Gouvernement soutient que le montant de l’indemnité en cause rentre dans la marge d’appréciation laissée aux Etats pour fixer une indemnisation qui soit raisonnablement en rapport avec la valeur du bien. A cet égard, le Gouvernement soutient que l’indemnité telle que plafonnée par la loi en cause étant en tout cas supérieure à celle qui aurait été accordée si l’expropriation avait été régulière, l’expropriation indirecte est en tout cas avantageuse pour les intéressés.
80. A la lumière de ces considérations, le Gouvernement conclut que le juste équilibre a été respecté.
B. Sur l’observation de l’article 1 du Protocole no 1
81. La Cour rappelle que l’article 1 du Protocole no 1 contient trois normes distinctes : « la première, qui s’exprime dans la première phrase du premier alinéa et revêt un caractère général, énonce le principe du respect de la propriété ; la deuxième, figurant dans la seconde phrase du même alinéa, vise la privation de propriété et la soumet à certaines conditions ; quant à la troisième, consignée dans le second alinéa, elle reconnaît aux Etats le pouvoir, entre autres, de réglementer l’usage des biens conformément à l’intérêt général (...). Il ne s’agit pas pour autant de règles dépourvues de rapport entre elles. La deuxième et la troisième ont trait à des exemples particuliers d’atteintes au droit de propriété ; dès lors, elles doivent s’interpréter à la lumière du principe consacré par la première » (voir, entre autres, James et autres c. Royaume-Uni, arrêt du 21 février 1986, série A no 98, pp. 29-30, § 37, lequel reprend en partie les termes de l’analyse que la Cour a développée dans son arrêt Sporrong et Lönnroth c. Suède du 23 septembre 1982, série A no 52, p. 24, § 61 ; voir aussi les arrêts Les saints monastères c. Grèce du 9 décembre 1994, série A no 301-A, p. 31, § 56, et Iatridis c. Grèce [GC], no 31107/96, § 55, CEDH 1999-II).
1. Sur l’existence d’une ingérence
82. La Cour note que les parties s’accordent pour dire qu’il y a eu « privation de propriété ».
83. Elle rappelle que, pour déterminer s’il y a eu privation de biens au sens de la deuxième « norme », il faut non seulement examiner s’il y a eu dépossession ou expropriation formelle, mais encore regarder au-delà des apparences et analyser la réalité de la situation litigieuse. La Convention visant à protéger des droits « concrets et effectifs », il importe de rechercher si ladite situation équivalait à une expropriation de fait (Sporrong et Lönnroth, précité, pp. 24-25, § 63).
84. La Cour relève que, en appliquant le principe de l’expropriation indirecte, les juridictions nationales ont considéré les requérants comme étant privés de leur bien à compter du moment où le terrain avait été irréversiblement transformé par les travaux publics. A défaut d’un acte formel d’expropriation, le constat d’illégalité de la part du juge est l’élément qui consacre le transfert au patrimoine public du bien occupé. Dans ces circonstances, la Cour conclut que l’arrêt de la Cour de cassation a eu pour effet de priver le requérant de son bien au sens de la deuxième phrase de l’article 1 du Protocole no 1 (Carbonara et Ventura c. Italie, no 24638/94, CEDH 2000-VI, § 61 ; Brumărescu c. Roumanie [GC], no 28342/95, § 77, CEDH 1999-VII).
85. Pour être compatible avec l’article 1 du Protocole no 1 une telle ingérence doit être opérée « pour cause d’utilité publique » et « dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux de droit international ». L’ingérence doit ménager un « juste équilibre » entre les exigences de l’intérêt général de la communauté et les impératifs de la sauvegarde des droits fondamentaux de l’individu (Sporrong et Lönnroth, précité, p. 26, § 69). En outre, la nécessité d’examiner la question du juste équilibre « ne peut se faire sentir que lorsqu’il s’est avéré que l’ingérence litigieuse a respecté le principe de légalité et n’était pas arbitraire » (Iatridis, précité, § 58 ; Beyeler c. Italie [GC], no 33202/96, § 107, CEDH 2000-I).
86. Dès lors, la Cour n’estime pas opportun de fonder son raisonnement sur le simple constat qu’une réparation intégrale en faveur des requérants n’a pas eu lieu (Carbonara, précité, § 62).
2. Sur le respect du principe de légalité
87. L’article 1 du Protocole no 1 exige, avant tout et surtout, qu’une ingérence de l’autorité publique dans la jouissance du droit au respect des biens soit légale. La prééminence du droit, l’un des principes fondamentaux d’une société démocratique, est inhérente à l’ensemble des articles de la Convention (Iatridis, précité, § 58). Le principe de légalité signifie l’existence de normes de droit interne suffisamment accessibles, précises et prévisibles (Hentrich c. France, arrêt du 22 septembre 1994, série A no 296-A, pp. 19-20, § 42, et Lithgow et autres c. Royaume-Uni, arrêt du 8 juillet 1986, série A no 102, p. 47, § 110).
88. Dans l’arrêt Belvedere Alberghiera (Belvedere Alberghiera srl c. Italie, no 31524/96, CEDH 2000-VI) et dans l’arrêt Carbonara et Ventura précité, la Cour n’avait pas estimé utile de juger in abstracto si le rôle qu’un principe jurisprudentiel, tel que celui de l’expropriation indirecte, occupe dans un système de droit continental est assimilable à celui occupé par des dispositions législatives. L’important est en tout état de cause que la base légale réponde aux critères de prévisibilité, d’accessibilité et de précision énoncés plus haut. La Cour est toujours convaincue que l’existence en tant que telle d’une base légale ne suffit pas à satisfaire au principe de légalité et estime utile de se pencher sur la question de la qualité de la loi.
89. La Cour prend note de l’évolution jurisprudentielle qui a conduit à l’élaboration du principe de l’expropriation indirecte. Elle relève également que ce principe a été transposé dans des textes de loi, tels que la loi no 458 de 1988, la loi no 662 de 1996 et, tout dernièrement, dans le Répertoire des dispositions en matière d’expropriation. Ceci étant, la Cour ne perd pas de vue les applications contradictoires qui ont lieu dans l’historique de la jurisprudence, et relève également des contradictions entre la jurisprudence et les textes de loi écrits susmentionnés.
90. A titre d’exemple, la Cour note que s’il est vrai que la jurisprudence a exclu, à compter de 1996-1997, que l’expropriation indirecte puisse s’appliquer lorsque la déclaration d’utilité publique a été annulée (paragraphes 41-45 ci-dessus), il est également vrai que le Répertoire a tout dernièrement prévu (paragraphe 60 ci-dessus) qu’en l’absence de déclaration d’utilité publique, tout terrain peut être acquis au patrimoine public, si le juge décide de ne pas ordonner la restitution du terrain occupé et transformé par l’administration.
91. A vu de ces éléments, la Cour n’exclut pas que le risque d’un résultat imprévisible ou arbitraire pour les intéressés subsiste.
92. La Cour note ensuite que le mécanisme de l’expropriation indirecte permet en général à l’administration de passer outre les règles fixées en matière d’expropriation, avec le risque d’un résultat imprévisible ou arbitraire pour les intéressés, qu’il s’agisse d’une illégalité existant depuis le début ou d’une illégalité survenue par la suite.
93. A cet égard, la Cour note que l’expropriation indirecte permet à l’administration d’occuper un terrain et de le transformer irréversiblement, de telle sorte qu’il soit considéré comme acquis au patrimoine public, sans qu’en parallèle un acte formel déclarant le transfert de propriété ne soit adopté. En l’absence d’un acte formalisant l’expropriation et intervenant au plus tard au moment où le propriétaire a perdu toute disponibilité du bien, l’élément qui permettra de transférer au patrimoine public le bien occupé et d’atteindre une sécurité juridique est le constat d’illégalité de la part du juge, valant déclaration de transfert de propriété. Il incombe à l’intéressé -qui continue d’être formellement propriétaire - de solliciter du juge compétent une décision constatant, le cas échéant, l’illégalité assortie de la réalisation d’un ouvrage d’intérêt public, conditions nécessaires pour qu’il soit déclaré rétroactivement privé de son bien.
94. Au vu de ces éléments, la Cour estime que le mécanisme de l’expropriation indirecte n’est pas apte à assurer un degré suffisant de sécurité juridique.
95. La Cour note ensuite que l’expropriation indirecte permet en outre à l’administration d’occuper un terrain et de le transformer sans pour autant verser d’indemnité en même temps. L’indemnité doit être réclamée par l’intéressé et cela dans un délai de prescription de cinq ans, commençant à compter de la date à laquelle le juge estime que la transformation irréversible du terrain a eu lieu. Ceci peut entraîner des conséquences néfastes pour l’intéressé, et rendre vain tout espoir de réparation (Carbonara et Ventura, précité, § 71).
96. La Cour relève enfin que le mécanisme de l’expropriation indirecte permet à l’administration de tirer parti de son comportement illégal et que le prix à payer n’est que de 10% plus élevé que dans le cas d’une expropriation en bonne et due forme (paragraphe 54 ci-dessus). Selon la Cour, cette situation n’est pas de nature à favoriser la bonne administration des procédures d’expropriation et à prévenir des épisodes d’illégalité.
97. En tout état de cause, la Cour est appelée à vérifier si la manière dont le droit interne est interprété et appliqué produit des effets conformes aux principes de la Convention.
98. Dans la présente affaire, la Cour relève qu’en appliquant le principe de l’expropriation indirecte, les juridictions italiennes ont considéré les requérants privés de leur bien à compter du 13 janvier 1982, les conditions d’illégalité de l’occupation et d’intérêt public de l’ouvrage construit étant réunies. Or, en l’absence d’un acte formel d’expropriation, la Cour estime que cette situation ne saurait être considérée comme « prévisible », puisque ce n’est que par la décision définitive – l’arrêt de la Cour de cassation – que l’on peut considérer le principe de l’expropriation indirecte comme ayant effectivement été appliqué et que l’acquisition du terrain au patrimoine public a été consacrée. Par conséquent, les requérants n’ont eu la « sécurité juridique » concernant la privation du terrain que le 23 août 2002, date du dépôt au greffe de l’arrêt de la Cour de cassation.
99. La Cour observe ensuite que la situation en cause a permis à l’administration de tirer parti d’une occupation de terrain sine titulo depuis le début et qualifiée d’arbitraire par le tribunal administratif (paragraphe 14 ci-dessus). En d’autres termes, l’administration a pu s’approprier le terrain au mépris des règles régissant l’expropriation en bonne et due forme et, entre autres, sans qu’une indemnité ne soit mise à la disposition des intéressés.
100. S’agissant de l’indemnité, la Cour constate que l’application rétroactive de la loi budgétaire no 662 de 1996 au cas d’espèce a eu pour effet de priver les requérants d’une réparation intégrale du préjudice subi.
101. A la lumière de ces considérations, la Cour estime que l’ingérence litigieuse n’est pas compatible avec le principe de légalité et qu’elle a donc enfreint le droit au respect des biens des requérants.
102. Dès lors, il y a eu violation de l’article 1 du Protocole no 1.
II. SUR L’APPLICATION DE L’ARTICLE 41 DE LA CONVENTION
103. Aux termes de l’article 41 de la Convention,
« Si la Cour déclare qu’il y a eu violation de la Convention ou de ses Protocoles, et si le droit interne de la Haute Partie contractante ne permet d’effacer qu’imparfaitement les conséquences de cette violation, la Cour accorde à la partie lésée, s’il y a lieu, une satisfaction équitable. »
A. Dommage
104. Les requérants sollicitent le versement d’une indemnité de 1 159 897 286 ITL au titre du préjudice matériel, somme qui résulte de la différence entre la valeur du terrain litigieux et la somme obtenue à l’issue de la procédure. Cette somme, indexée est assortie d’intérêts s’élevait, au 31 mai 2004, à 806 225 EUR. Les requérants réclament 2 726 132 EUR correspondant à la valeur des immeubles construits par la coopérative sur le terrain.
105. Les requérants demandent ensuite chacun 25 000 EUR, soit 100 000 EUR au total, au titre du préjudice moral.
106. S’agissant des frais devant les juridictions nationales, les requérants réclament le remboursement de 26 983, 76 EUR pour les frais encourus devant les différentes instances nationales et pour les honoraires d’avocat. Quant aux frais exposés dans la procédure devant la Cour, les requérants sollicitent le versement de 51 891, 44 EUR.
107. Le Gouvernement n’a pas présenté de commentaires sur les demandes de satisfaction équitables des requérants.
108. La Cour estime que la question de l’application de l’article 41 ne se trouve pas en état. En conséquence, elle la réserve et fixera la procédure ultérieure, compte tenu de la possibilité que le Gouvernement et le requérant parviennent à un accord.
PAR CES MOTIFS, LA COUR, À l’UNANIMITÉ,
1. Dit, qu’il y a eu violation de l’article 1 du Protocole no 1 ;
2. Dit, que la question de l’application de l’article 41 de la Convention ne se trouve pas en état ;
en conséquence ,
a) la réserve en entier ;
b) invite le Gouvernement et les requérants à lui adresser par écrit, dans le délai de trois mois à compter du jour où l’arrêt sera devenu définitif conformément à l’article 44 § 2 de la Convention, leurs observations sur cette question et notamment à lui donner connaissance de tout accord auquel ils pourraient aboutir ;
c) réserve la procédure ultérieure et délègue le président de la chambre le soin de la fixer au besoin.
Fait en français, puis communiqué par écrit le 17 mai 2005 en application de l’article 77 §§ 2 et 3 du règlement.
Michael O’Boyle Nicolas Bratza
Greffier Président

ARRÊT SCORDINO c. ITALIE (N°3)

10:48 ARRÊT SCORDINO c. ITALIE (N°3)

TESTO TRADOTTO

Conclusione Violazione di P1-1; Soddisfazione equa riservata
QUARTA SEZIONE
CAUSA SCORDINO C. Italia (No 3)
( Richiesta no 43662/98)
SENTENZA
STRASBURGO
17 maggio 2005
DEFINITIVO
12/10/2005
Questa sentenza diventerà definitiva nelle condizioni definite all'articolo 44 § 2 della Convenzione. Può subire dei ritocchi di forma.


Nella causa Scordino (no 3, c,). Italia,
La Corte europea dei Diritti dell'uomo, quarta sezione, riunendosi in una camera composta da:
Sir Nicolas Bratza, presidente,
Sigg.. G. Bonello, il Sig. Pellonpää, K. Traja, L. Garlicki, J. Borrego Borrego, giudici, la Sig.ra Sig. Del Tufo, giudice ad hoc,
e del Sig. Sig. O'Boyle, cancelliere di sezione,
Dopo avere deliberato in camera del consiglio il 26 aprile 2005,
Rende la sentenza che ha, adottata a questa ultima, data:
PROCEDIMENTO
1. All'origine della causa si trova una richiesta (no 43662/98) diretta contro la Repubblica italiana e in cui quattro cittadini di questo Stato, Sigg.. G., E., M. e G. S. ("i richiedenti"), avevano investito la Commissione europea dei Diritti dell'uomo ("la Commissione") il 12 agosto 1998 in virtù del vecchio articolo 25 della Convenzione di salvaguardia dei Diritti dell'uomo e delle Libertà fondamentali ("la Convenzione").
2. Sono rappresentati dinnanzi alla Corte con Me N. P., avvocato a Roma. Il governo italiano ("il Governo") è rappresentato dal suo agente, I.M. Braguglia, e dal suo coagente, F. Crisafulli.
3. I richiedenti adducevano in particolare un attentato ingiustificato al loro diritto al rispetto dei loro beni.
4. La richiesta è stata trasmessa alla Corte il 1 novembre 1998, data di entrata in vigore del Protocollo no 11 alla Convenzione (articolo 5 § 2 del Protocollo no 11).
5. La richiesta è stata assegnata alla prima sezione della Corte (articolo 52 § 1 dell'ordinamento). In seno a questa, la camera incaricata di esaminare la causa (articolo 27 § 1 della Convenzione) è stata costituita conformemente all'articolo 26 § 1 dell'ordinamento. In seguito all'astensione del Sig. V. Zagrebelsky, giudice eletto a titolo dell'Italia (articolo 28), il Governo ha designato la Sig.ra M. del Tufo per riunirsi in qualità di giudice ad hoc (articoli 27 § 2 della Convenzione e 29 § 1 dell'ordinamento).
6. Con una decisione del 6 aprile 2004, la camera ha dichiarato la richiesta parzialmente ammissibile.
7. Tanto i richiedenti che il Governo hanno depositato delle osservazioni scritte sul merito della causa (articolo 59 § 1 dell'ordinamento).
8. Il 1 novembre 2004, la Corte ha modificato la composizione delle sue sezioni (articolo 25 § 1 dell'ordinamento). La presente richiesta è stata assegnata alla quarta sezione così ricomposta (articolo 52 § 1).
IN FATTO
I. LE CIRCOSTANZE DELLO SPECIFICO
9. I richiedenti hanno ereditato di A. S. un terreno situato a Reggio Calabria e hanno registrato al catasto, foglio 111, appezzamenti 107 e 109.
10. Questo terreno era sottoposto ad un permesso di espropriare in vista di costruire delle abitazioni. Nel 1980, la municipalità di Reggio Calabria decise che la società cooperativa "Il Rinascita calabrese" procederebbe ai lavori di costruzione su 3 676 m² del terreno.
11. Con un'ordinanza del 20 agosto 1980, il presidente della Regione Calabria autorizzò la cooperativa ad occupare il terreno. Il 6 settembre 1980, ci fu occupazione materiale.
12. Il 30 ottobre 1980, A. S. introdusse un ricorso dinnanzi al tribunale amministrativo di Calabria ("TAR"). Adduceva che l'ordinanza che autorizza l'occupazione del terreno era inficiata di nullità, al motivo che non era stato sottoposto all'autorità regionale di controllo ("CORECO").
13. Il 2 febbraio 1982, il presidente della regione decretò l'espropriazione del terreno occupato a favore della municipalità di Reggio Calabria.
14. Con un giudizio del 16 febbraio 1982, il TAR stimò che il decreto di occupazione di emergenza non era inficiato di nullità. Tuttavia, visto le irregolarità nel procedimento di adozione, questa ordinanza era inefficace e non poteva costituire quindi la base di un'ingerenza dell'amministrazione nei diritti degli individui. Di questo fatto, l'occupazione del terreno era senza titolo dall'inizio e doveva essere qualificata di arbitrarietà.
15. Con un'ingiunzione del 10 agosto 1984, A. S. chiese alla municipalità di Reggio Calabria un risarcimento per l'occupazione del terreno. Questa ingiunzione restò senza seguito.
16. Con un atto notificato il 26 aprile 1986, A. S. impegnò un'azione in danno-interessi contro la cooperativa "Il Rinascita calabrese" dinnanzi al tribunale civile di Reggio Calabria. Adduceva che l'occupazione del terreno era illegale, in virtù del giudizio del TAR, e chiedeva un risarcimento a concorrenza del valore commerciale del terreno.
17. La cooperativa convenuta mise in causa la municipalità di Reggio Calabria. Questa si costituì nel procedimento il 28 ottobre 1988.
18. Il 6 ottobre 1989, il tribunale designò un perito. Il rapporto di perizia, depositato il 15 giugno 1990, faceva stato di ciò che il terreno era stato trasformato irreversibilmente al più tardi il 13 gennaio 1982 dai lavori di costruzione. A questa epoca precisa, il valore stimato del terreno era di 480 220 000 ITL, o 130 000 ITL il metro quadrato.
19. Il 30 novembre 1992, A. S. decedè.
20. Il 21 settembre 1993, il ministero del Lavoro prese un'ordinanza in vista di sciogliere la cooperativa "Il Rinascita calabrese" a causa di insolvenza e nominò un commissario incaricato della liquidazione. Il 26 ottobre 1994, lo stato dei crediti della cooperativa fu depositato. Raffigurava un credito dei richiedenti per un importo di 369 400 000 ITL, sotto riserva della conclusione del procedimento.
21. Il 22 novembre 1994, il tribunale ordinò un complemento di perizia. Il rapporto complementare fu depositato in data del 3 maggio 1995.
22. Il 3 novembre 1995, i richiedenti ed il commissario incaricato della liquidazione della cooperativa si costituirono nel procedimento. Il 22 dicembre 1995, le parti presentarono i loro conclusioni.
23. Con un'ordinanza del 25 febbraio 1997, il tribunale di Reggio Calabria chiese un altro complemento di perizia, in seguito all'entrata in vigore della legge di bilancio no 662 del 1996.
24. Con una decisione del 27 maggio 1997, il tribunale di Reggio Calabria constatò che, conformemente al giudizio del tribunale amministrativo, l'occupazione del terreno era stata fin dall'inizio senza titolo e che c'era stata un'ingerenza arbitraria nel diritto di proprietà dei richiedenti. Tuttavia, in applicazione della regola dell'espropriazione indiretta, il diritto di proprietà dei richiedenti era stato neutralizzato e c'era luogo di considerare che la proprietà del terreno era passata all'amministrazione il 13 gennaio 1982, a sapere una volta il terreno irreversibilmente trasformato dai lavori di costruzione. Il decreto di espropriazione intervenuto era ulteriormente senza effetto.
25. Il tribunale stimò poi che in compenso della privazione del terreno, i richiedenti avevano diritto ad un risarcimento. A questo riguardo, il tribunale notò che il valore del terreno nel 1982, come stimata col perito, era di 480 220 000 ITL. In seguito all'entrata in vigore della legge di bilancio no 662 del 1996 avendo plafonato però, l'indennizzo, i richiedenti non potevano percepire un risarcimento integrale e potevano avere solamente diritto a 264 284 339 ITL. Questa somma doveva essere indicizzata al giorno della decisione e doveva essere abbinata di un interesse legale fino al pagamento.
26. Il 2 settembre 1998, il richiesto interjètent appello di questo giudizio dinnanzi alla corte di appello di Reggio Calabria. Contestavano in particolare l'importo che il tribunale aveva accordato loro e che risultava dell'applicazione retroattiva della legge no 662 del 1996. Di dichiarazione non c'erano di più, secondo essi, di utilità pubblica valida.
27. Con una sentenza del 22 maggio 2000, la corte di appello di Reggio Calabria respinse il ricorso dei richiedenti. Stimò che nello specifico era ci stato bene dichiarazione di utilità pubblica e che l'articolo 3 della legge no 458 del 1988 trovava ad applicarsi. Di conseguenza, la restituzione del terreno era esclusa. Peraltro, la corte confermò l'applicabilità al caso di specifico della legge no 662 di 1996 e la determinazione di un massimo del risarcimento che ne derivava.
28. Con un ricorso notificato il 14 novembre 2000, i richiedenti si ricorsero in cassazione.
29. Con una sentenza del 18 aprile 2002, depositato il 23 agosto 2002, la Corte di cassazione respinse il ricorso alla cancelleria.
II. IL DIRITTO E LE PRATICA INTERNE PERTINENTI
a) L'occupazione di emergenza di un terreno
30. In dritto italiano, il procedimento accelerato di espropriazione permette all'amministrazione di occupare un terreno e di costruire prima dell'espropriazione. Una volta dichiarato di utilità pubblica il lavoro da realizzare ed adottato il progetto di costruzione, l'amministrazione può decretare l'occupazione di emergenza delle zone ad espropriare per una durata determinata che non supera cinque anni (articolo 20 della legge no 865 del 1971). Questo decreto diventa nullo se l'occupazione materiale del terreno non ha luogo nei tre seguenti mesi la sua promulgazione. Prima della fine del periodo di occupazione autorizzata, un decreto di espropriazione formale deve essere preso.
31. L'occupazione autorizzata di un terreno dà diritto ad un'indennità di occupazione. La Corte costituzionale ha riconosciuto, nella sua sentenza no 470 del 1990, un diritto di accesso immediato ad un tribunale ai fini di richiedere l'indennità di occupazione appena il terreno è occupato materialmente, senza bisogno di aspettare che l'amministrazione proceda ad un'offerta di indennizzo.
b) Il principio dell'espropriazione indiretta ("occupazione acquisitiva" o "accessione invertita")
32. Negli anni 1970, parecchie amministrazioni locali procedettero alle occupazioni di emergenza di terreni che non furono seguiti da decreti di espropriazione. Le giurisdizioni italiane si trovarono confrontate ai casi in cui il proprietario di un terreno aveva perso di facto la disponibilità di questo in ragione dell'occupazione e del compimento dei lavori di costruzione di un lavoro pubblico. Restava da sapere se, semplicemente per effetto dei lavori effettuati, l'interessato aveva perso anche la proprietà terreno.
1. La giurisprudenza prima della sentenza no 1464 del 1983 della Corte di cassazione
33. La giurisprudenza era molto divisa sul punto di sapere quale erano gli effetti della costruzione di un lavoro pubblico su un terreno occupato illegalmente. Per occupazione illegale, bisogna intendere un'occupazione illegale ab initio, o un'occupazione inizialmente autorizzata e diventata in seguito senza titolo, essendo annullato il titolo o proseguendo l'occupazione al di là della scadenza autorizzata senza che un decreto di espropriazione sia intervenuto.
34. Secondo una prima giurisprudenza, il proprietario del terreno occupato dall'amministrazione non perdeva la proprietà del terreno dopo il completamento del lavoro pubblico. Tuttavia, non poteva chiedere una rimessa in stato del terreno e poteva impegnare unicamente un'azione in danni ed interessi per occupazione abusiva, non sottoposta ad un termine di prescrizione poiché l'illegalità che derivava dal'occupazione era permanente. L'amministrazione poteva adottare in ogni momento una decisione formale di espropriazione; in questo caso, l'azione in danno-interessi si trasformava in controversia che ricadeva sull'indennità di espropriazione ed i danno-interessi erano dovuti solamente per il periodo anteriore al decreto di espropriazione per il non-godimento del terreno (vedere, tra altri, le sentenze della Corte di cassazione no 2341 del 1982, no 4741 di 1981, no 6452 e no 6308 del 1980).
35. Secondo una seconda giurisprudenza, il proprietario del terreno occupato dall'amministrazione non perdeva la proprietà terreno e poteva chiedere la rimessa in stato, quando l'amministrazione aveva agito senza che ci fosse utilità pubblica (vedere, per esempio, Corte di cassazione, sentenza no 1578 del 1976, sentenza no 5679 del 1980).
36. Secondo una terza giurisprudenza, il proprietario del terreno occupato dall'amministrazione perdeva automaticamente la proprietà del terreno al momento della trasformazione irreversibile del bene, ossia al momento del completamento del lavoro pubblico. L'interessato aveva il diritto di chiedere dei danno-interessi (vedere la sentenza no 3243 del 1979 della Corte di cassazione).
2. La sentenza no 1464 del 1983 della Corte di cassazione
37. Con una sentenza del 16 febbraio 1983, la Corte di cassazione, deliberando in camere riunite, risolse il conflitto di giurisprudenza ed adottò la terza soluzione. Così fu consacrato il principio dell'espropriazione indiretta (accessione invertita od occupazione acquisitiva). In virtù di questo principio, il potere pubblico acquista ab origine la proprietà di un terreno senza procedere ad un'espropriazione formale quando, dopo l'occupazione del terreno, ed a prescindere dalla legalità dell'occupazione, il lavoro pubblico è stato realizzato. Quando l'occupazione è ab initio senza titolo, il trasferimento di proprietà ha luogo al momento del completamento del lavoro pubblico. Quando l'occupazione del terreno è stata autorizzata inizialmente, il trasferimento di proprietà ha luogo alla scadenza del periodo di occupazione autorizzata. Nella stessa sentenza, la Corte di cassazione precisò che, in ogni caso di espropriazione indiretta, l'interessato ha diritto ad un risarcimento integrale, avendo avuto luogo l'acquisizione del terreno senza titolo. Questo risarcimento non è versato tuttavia, automaticamente; incombe sull'interessato di richiedere dei danno-interessi. Inoltre, il diritto a risarcimento è abbinato al termine di prescrizione contemplata in caso di responsabilità da delitto, ossia cinque anni, che comincia a decorrere dal momento della trasformazione irreversibile del terreno.
3. La giurisprudenza dopo la sentenza no 1464 del 1983 della Corte di cassazione
a) La prescrizione
38. In un primo tempo, la giurisprudenza considerava che nessuno termine di prescrizione non si trovava ad applicare, poiché l'occupazione senza titolo del terreno costituiva un atto illegale continuo. La Corte di cassazione, nella sua sentenza no 1464 del 1983, affermò che il diritto al risarcimento era sottoposto ad un termine di prescrizione di cinque anni. In seguito, la prima sezione della Corte di cassazione affermò che doveva applicarsi un termine di prescrizione di dieci anni (sentenze no 7952 di 1991 e no 10979 del 1992). Con una sentenza del 22 novembre 1992, la Corte di cassazione deliberando in camere riunite ha troncato definitivamente la questione, stimando che il termine di prescrizione è di cinque anni e che comincia a decorrere dal momento della trasformazione irreversibile del terreno.
b) La sentenza no 188 del 1995 della Corte costituzionale
39. In questa sentenza, la Corte costituzionale ha giudicato compatibile con la Costituzione il principio dell'espropriazione indiretta, nella misura in cui questo principio si è radicato in una disposizione legislativa, ossia l'articolo 2043 del codice civile che regola la responsabilità da delitto. Secondo questa sentenza, il fatto che l'amministrazione diventi proprietario di un terreno traendo beneficio dal suo comportamento illegale non dà nessun problema sul piano costituzionale, poiché l'interesse pubblico, ossia la conservazione del lavoro pubblico, prevale sull'interesse dell'individuo, e dunque sul diritto di proprietà di questo ultimo. La Corte costituzionale ha giudicato compatibile con la Costituzione l'applicazione all'azione in risarcimento del termine di prescrizione di cinque anni, come previsto dall'articolo 2043 del codice civile per responsabilità da delitto.
c) Caso di mancata applicazione del principio dell'espropriazione indiretta
40. Gli sviluppi della giurisprudenza mostrano che il meccanismo con il quale la costruzione di un lavoro pubblico provoca il trasferimento di proprietà del terreno a favore dell'amministrazione conosce delle eccezioni.
41. Nella sua sentenza no 874 del 1996, il Consiglio di stato ha affermato che non c'è espropriazione indiretta quando le decisioni dell'amministrazione ed il decreto di occupazione di emergenza sono state annullate dalle giurisdizioni amministrative; se non fosse così il caso, la decisione giudiziale sarebbe svuotata di sostanza.
42. Nella sua sentenza no 1907 del 1997, la Corte di cassazione deliberando in camere riunite ha affermato che l'amministrazione non diventa proprietario di un terreno quando le decisioni che ha adottato e la dichiarazione di utilità pubblica devono essere considerate come nulle ab initio. In questo caso, l'interessato mantiene la proprietà dal terreno e può chiedere la restitutio in integrum. Può, come alternativa, chiedere dei danno-interessi. L'illegalità in questi casi ha un carattere permanente e nessuno termine di prescrizione non trova applicazione.
43. Nella sentenza no 6515 del 1997, la Corte di cassazione deliberando in camere riunite ha affermato che non c'è trasferimento di proprietà quando la dichiarazione di utilità pubblica è stata annullata dalle giurisdizioni amministrative. In questo caso, il principio dell'espropriazione indiretta non si trova ad applicare dunque. L'interessato che mantiene la proprietà dal terreno, ha la possibilità di chiedere la restitutio in integrum. L'introduzione di una domanda in danno-interessi provoca una rinuncia alla restitutio in integrum. Il termine di prescrizione di cinque anni comincia a decorrere nel momento in cui la decisione del giudice amministrativo diventa definitiva.
44. Nella sentenza no 148 del 1998, la prima sezione della Corte di cassazione ha seguito la giurisprudenza delle camere riunite e ha affermato che il trasferimento di proprietà per effetto dell'espropriazione indiretta non ha luogo quando la dichiarazione di utilità pubblica alla quale il progetto di costruzione era abbinato è stata considerata come invalida ab initio.
45. Nella sentenza no 5902 del 2003, la Corte di cassazione in camere riunite ha riaffermato che non c'è trasferimento di proprietà nella mancanza di dichiarazione di utilità pubblica valida.
46. Conviene confrontare questa giurisprudenza con la legge no 458 del 1988 (paragrafi 46-50 sotto) e col Repertorio delle disposizioni sull'espropriazione, entrata in vigore il 30 giugno 2003 (paragrafi 58-59 sotto).
4. La legge no458 del 27 ottobre 1988: Disposizioni specifiche ai terreni utilizzati per facilitare l'accesso alla proprietà ("edilizia residenziale pubblica")
47. Il diritto italiano contempla la possibilità di ottenere dei contributi pubblici che facilitano l'accesso alla proprietà fondiaria ("edilizia agevolata"). Le società cooperative rappresentano un caso frequente di beneficiari di questo tipo di accesso alla proprietà.
48. Per il caso di espropriazione indiretta di un terreno utilizzato a questi fini, ai termini dell'articolo 3 della legge no 458 del 27 ottobre 1988 "Il proprietario di un terreno utilizzato per la costruzione di edifici pubblici e di case popolari, ha diritto al risarcimento del danno subito, in seguito ad un'espropriazione dichiarata illegale da una decisione passata in forza di cosa giudicata, ma non può pretendere alla restituzione del suo bene. Ha anche dritto, in più del risarcimento del danno, alle somme dovute in ragione del deprezzamento monetario ed a quelle menzionate all'articolo 1224 § 2 del codice civile e questo a contare dal giorno dell'occupazione illegale."
49. Interpretando l'articolo 3 della legge di 1988, la Corte costituzionale, nella sua sentenza del 12 luglio 1990 (no 384), ha considerato: "Con la disposizione attaccata, il legislatore, tra gli interessi dei proprietari dei terreni - ottenere in caso di espropriazione illegittima la restituzione dei terreni - e l'interesse pubblico - concretizzato dalla destinazione di questi beni alle finalità di alloggi a condizioni favorevoli o convenzionate - ha dato la precedenza a questo ultimo interesse."
50. Nella sua sentenza del 27 dicembre 1991 (no 486), la Corte costituzionale ha assimilato la situazione espressamente prevista dall'articolo 3 a quella di terreni occupati e ha costruito in mancanza di un decreto di espropriazione.
51. In seguito all'entrata in vigore della legge di bilancio no 662 del 1996, (paragrafo 53 sotto) la Corte di cassazione ha affermato che l'indennizzo integrale non può più essere accordato per i terreni destinati a facilitare l'accesso alla proprietà, quelli che sono oramai indennizzabili secondo i criteri previsti da suddetta legge (sentenza della Corte di cassazione, Sezione I, 21.5.1997 no 4535).
5. L'importo del risarcimento in caso di espropriazione indiretta
52. Secondo la giurisprudenza di 1983 della Corte di cassazione in materia di espropriazione indiretta, un risarcimento integrale del danno subito, sotto forma di danno-interessi per la perdita del terreno, era dovuta all'interessato in compenso della perdita di proprietà che provoca l'occupazione illegale.
53. La legge di bilancio del 1992, articolo 5 bis della decreto-legge no 333 del 11 luglio 1992, modificò questa giurisprudenza, nel senso che l'importo dovuto in caso di espropriazione indiretta non poteva superare l'importo dell'indennità contemplata per il caso di un'espropriazione formale. Con la sentenza no 369 del 1996, la Corte costituzionale dichiarò incostituzionale questa disposizione.
54. In virtù della legge di bilancio no 662 del 1996 che modificò la disposizione dichiarata incostituzionale, l'indennizzo integrale non può essere accordato per un'occupazione di terreno che ha avuto luogo prima del 30 settembre 1996. In questa ottica, l'indennizzo equivale all'importo dell'indennità contemplata per il caso di un'espropriazione formale, nell'ipotesi più favorevole al proprietario, mediante un aumento del 10%.
55. Con la sentenza no 148 del 30 aprile 1999, la Corte costituzionale ha giudicato una tale indennità compatibile con la Costituzione. Tuttavia, nella stessa sentenza, la Corte ha precisato che un'indennità integrale, a concorrenza del valore venale del terreno, può essere richiesta quando l'occupazione e la privazione del terreno non hanno avuto luogo a causa di utilità pubblica.
6. La giurisprudenza dopo le sentenze della Corte del 30 maggio 2000 nelle cause Belvedere Alberghiera e Carbonara e Ventura
56. Con le sentenze no 5902 e no 6853 del 2003, la Corte di cassazione in camere riunite si è pronunciata di nuovo sul principio dell'espropriazione indiretta, facendo riferimento alle due sentenze precitate della Corte.
57. Alla vista della constatazione di violazione dell'articolo 1 del protocollo no 1 nelle cause sopra, la Corte di cassazione ha affermato che il principio dell'espropriazione indiretta sostiene un ruolo importante nella cornice del sistema giuridico italiano e che è compatibile con la Convenzione.
58. Più specificamente, la Corte di cassazione-dopo avere analizzato la storia del principio dell'espropriazione indiretta - ha detto che alla vista dell'uniformità della giurisprudenza in materia, il principio dell'espropriazione indiretta deve considerarsi come essendo pienamente "prevedibile" a contare dal 1983. Per questo fatto, l'espropriazione indiretta deve essere considerata come essendo rispettosa del principio di legalità. Trattandosi delle occupazioni di terreno che ha luogo senza dichiarazione di utilità pubblica, la Corte di cassazione ha affermato che queste non sono atte a trasferire la proprietà del bene allo stato. In quanto all'indennizzo, la Corte di cassazione ha affermato che, anche se è inferiore al danno subito dall'interessato, ed in particolare al valore del terreno, l'indennizzo dovuto in caso di espropriazione indiretta è sufficiente per garantire un "giusto equilibrio" tra le esigenze dell'interesse generale della comunità e gli imperativi della salvaguardia dei diritti fondamentali dell'individuo.
7. Il Repertorio delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di espropriazione a causa di utilità pubblica (qui di seguito "il Repertorio)
59. Il 30 giugno 2003 è entrato in vigore il Decreto Presidenziale no 327 dell’ 8 giugno 2001, modificato dal Decreto legislativo no 302 del 27 dicembre 2002, e ha regolato il procedimento di espropriazione. Il Repertorio codifica le disposizioni e la giurisprudenza esistenti in materia. In particolare, codifica il principio dell'espropriazione indiretta. Il Repertorio che non si applica ai casi di occupazione sopraggiunti anteriormente al 1996 e non si applica dunque nello specifico, si è sostituito, a partire dalla sua entrata in vigore, all'insieme della legislazione la giurisprudenza precedente in materia di espropriazione.
60. Al suo articolo 43, il Repertorio contempla che nella mancanza di un decreto di espropriazione, o nella mancanza di dichiarazione di utilità pubblica, un terreno trasformato in seguito alla realizzazione di un lavoro pubblico è acquisito al patrimonio dell'autorità che l'ha trasformato; dei danno-interessi sono accordati in compenso. L'autorità può acquisire un bene anche quando il piano di urbanistico o la dichiarazione di utilità pubblica sono stati annullati. Il proprietario può chiedere al giudice la restituzione del terreno. L'autorità in causa si può opporre. Quando il giudice decide di non ordinare la restituzione del terreno, il proprietario ha diritto ad un risarcimento.
IN DIRITTO
I. SULLA VIOLAZIONE ADDOTTA DELL'ARTICOLO 1 DEL PROTOCOLLO NO 1
61. I richiedenti sostengono essere stato privati del loro terreno nelle circostanze incompatibili con l'articolo 1 del Protocollo no 1, così formulato,:
"Ogni persona fisica o morale ha diritto al rispetto dei suoi beni. Nessuno può essere privato della sua proprietà che a causa di utilità pubblica e nelle condizioni previste dalla legge ed i principi generali del diritto internazionale.
Le disposizioni precedenti non recano offesa al diritto che possiedono gli Stati di mettere in vigore le leggi che giudicano necessarie per regolamentare l'uso dei beni conformemente all'interesse generale o per garantire il pagamento delle imposte o di altri contributi o delle multe. "
A. Tesi difese dinnanzi alla Corte
1. I richiedenti
62. I richiedenti chiedono alla Corte di dichiarare che l'espropriazione del terreno non è conforme al principio di legalità. Riferendosi alla sentenza Belvedere Alberghiera c. Italia ( no 31524/96, CEDH 2000-VI) i richiedenti osservano che l'espropriazione indiretta è un meccanismo che permette all'autorità pubblica di acquisire un bene in ogni illegalità, ciò che non è ammissibile in un Stato di diritto. Secondo essi, un'espropriazione può avere luogo solo se si fonda su una base legale che stabilisce delle forme e dei procedimenti ai quali l'amministrazione dovrà conformarsi obbligatoriamente. Secondo essi, quando l'amministrazione contravviene a queste regole si è in una situazione contraria al principio di legalità, anche se c'è stata utilità pubblica
63. I richiedenti fanno osservare poi che le indicazioni che risultano dalla sentenza Belvedere non sono state seguite dalle giurisdizioni nazionali. Si riferiscono su questo punto alle sentenze della Corte di cassazione rese dopo la sentenza Belvedere (paragrafi 55-57 sopra) ed al Repertorio che ha codificato il principio dell'espropriazione indiretta (paragrafi 59-60 sopra).
64. I richiedenti denunciano poi una mancanza di chiarezza, prevedibilità e precisione dei principi e delle disposizioni applicati al loro caso. A questo riguardo, osservano che il principio dell'espropriazione indiretta è stato affermato dalla Corte di cassazione nel 1983, dopo l'occupazione illegale del terreno; l'articolo 3 della legge no 458 del 1988 è stato adottato dopo la trasformazione irreversibile del terreno e mentre il procedimento in indennizzo era pendente; le giurisdizioni nazionali hanno applicato il principio dell'espropriazione indiretta e hanno privato così in modo retroattivo i richiedenti del loro bene.
65. Trattandosi dell'interesse generale, i richiedenti dubitano che nello specifico l'espropriazione serva gli interessi della collettività, dato che ha avvantaggiato degli individui riuniti in cooperativa.
66. Infine, in quanto all'indennizzo, i richiedenti osservano che non c'è stato "risarcimento" del danno subito, ma unicamente un indennizzo largamente al disotto del valore del terreno. Riferendosi alla sentenza Ex-re di Grecia ed altri c. Grecia ([GC] (soddisfazione equa), no 25701/94, 28 novembre 2002) i richiedenti sostengono che quando lo spodestamento di un bene è per sé illegale, come nello specifico, un risarcimento integrale deve avere luogo. Inoltre, i richiedenti osservano che l'importo dell'indennità accordata è il risultato dell'applicazione retroattiva del principio dell'espropriazione indiretta, della legge no 458 del 1988 che ha escluso la possibilità di restituzione e della legge di bilancio no 662 del 1996 che ha plafonato l'importo dell'indennizzo.
67. In conclusione, i richiedenti chiedono alla Corte di constatare la violazione dell'articolo 1 del Protocollo no 1.
2. Il Governo
68. Il Governo fa osservare che nel caso specifico, si tratta di un'occupazione "sine titulo", che si fonda su una dichiarazione di utilità pubblica. Ammette che il procedimento di espropriazione non è stato messo in opera nei termini previsti dalla legge, nella misura in cui l'ordinanza che autorizza l'occupazione di emergenza è stata dichiarata inefficace ed il decreto di espropriazione è senza effetto. Ad ogni modo, i richiedenti sono stati privati del loro bene per effetto della realizzazione dei lavori pubblici, e della trasformazione irreversibile del terreno che questi hanno provocato. Questa privazione di bene è solamente la conseguenza del principio dell'espropriazione indiretta, applicata, nello specifico, dalle giurisdizioni nazionali.
69. Il Governo sostiene che questa situazione è conforme all'articolo 1 del Protocollo no 1.
70. Primariamente, ci sarebbe utilità pubblica, ciò che non è stato rimesso in causa con le giurisdizioni nazionali.
71. Secondariamente, la privazione del bene come risulta dall'espropriazione indiretta sarebbe "contemplata dalla legge." Secondo il Governo, il principio dell'espropriazione indiretta deve essere considerato come facente parte del diritto positivo a contare al più tardi dalla sentenza della Corte di cassazione no 1464 del 1983. L’ ulteriore giurisprudenza avrebbe confermato questo principio ed avrebbe precisato certi aspetti della sua applicazione e, inoltre, questo principio sarebbe stato riconosciuto dalla legge no 458 del 27 ottobre 1988 (paragrafi 47-51 sopra) e dalla legge di bilancio no 662 del 1996 (paragrafo 54 sopra).
72. Il Governo conclude che a partire da 1983, le regole dell'espropriazione indiretta erano perfettamente prevedibili, chiare ed accessibili a tutti i proprietari di terreni.
73. Trattandosi della qualità della legge, il Governo chiede alla Corte di dichiarare che il meccanismo dell'espropriazione indiretta che si basa su una dichiarazione di illegalità da parte del giudice, è conforme all'articolo 1 del Protocollo no 1.
74. Il Governo definisce l'espropriazione indiretta come il risultato di un'interpretazione sistematica d parte del giudice di principi esistenti, tendenti a garantire che l'interesse generale prevalga sull'interesse degli individui, quando il lavoro pubblico è stato realizzato (trasformazione del terreno) e che questo risponde all'utilità pubblica.
75. Trattandosi della condizione di utilità pubblica, il Governo sottolinea che la giurisprudenza si è evoluta nel senso della non applicazione del principio dell'espropriazione indiretta quando la dichiarazione di utilità pubblica è stata annullata (paragrafi 40-46 sopra). Per questo fatto, invita la Corte a fare una distinzione tra le situazioni di illegalità con dichiarazione di utilità pubblica da quelle senza dichiarazione di utilità pubblica.
76. Trattandosi dell'indennizzo, il Governo osserva che secondo la giurisprudenza di 1983 della Corte di cassazione in materia di espropriazione indiretta, in compenso delle irregolarità commesse dall'amministrazione, questa è tenuta ad indennizzare integralmente l'individuo. Però, il Governo sostiene che l'indennizzo da accordare può essere inferiore al danno subito dall'interessato, visto che l'espropriazione indiretta risponde ad un interesse collettivo e che l'illegalità commessa dall'amministrazione riguarda solamente la forma, ossia una trasgressione alle regole che presiedono al procedimento amministrativo.
77. Trattandosi del caso di specifico, il Governo fa osservare che il procedimento in danno-interessi è stato intentato dai richiedenti dopo il procedimento dinnanzi al tribunale amministrativo. Conformemente all'articolo 3 della legge no 458 del 1988 che si applica nello specifico, la possibilità di una restituzione del terreno era esclusa. Nessuna questione di legalità non si pone quindi nello specifico.
78. In quanto all'indennizzo ottenuto dai richiedenti, il Governo ammette che i richiedenti non sono stati indennizzati interamente e che, per effetto della legge no 662 del 1996, l'indennità accordata è inferiore al valore del terreno.
79. Tuttavia, visto che l'espropriazione indiretta risponde ad un interesse collettivo, il Governo sostiene che l'importo dell'indennità in causa rientra nel margine di valutazione lasciata agli Stati per fissare un indennizzo che sia ragionevolmente in rapporto col valore del bene. A questo riguardo, il Governo sostiene che l'indennità come plafonata dalla legge in causa che è in ogni caso superiore a quella che sarebbe stata accordata se l'espropriazione fosse stata regolare, l'espropriazione indiretta è in ogni caso vantaggiosa per gli interessati.
80. Alla luce di queste considerazioni, il Governo conclude che il giusto equilibrio è stato rispettato.
B. Sull'osservazione dell'articolo 1 del Protocollo no 1
81. La Corte ricorda che l'articolo 1 del Protocollo no 1 contiene tre norme distinte: "la prima che si esprime nella prima frase del primo capoverso e riveste un carattere generale, enuncia il principio del rispetto della proprietà; la seconda che figura nella seconda frase dello stesso capoverso, mira la privazione di proprietà e la sottopone a certe condizioni; in quanto alla terza, registrata nel secondo capoverso, riconosce agli Stati il potere, tra altri, di regolamentare l'uso dei beni conformemente all'interesse generale. Non si tratta per tanto di regole prive di rapporto tra esse. La seconda e la terza hanno munto agli esempi privati di attentati al diritto di proprietà; quindi, devono interpretarsi alla luce del principio consacrato dalla prima" (vedere, tra altri, James ed altri c. Regno Unito, sentenza del 21 febbraio 1986, serie A no 98, pp. 29-30, § 37 che riprende parte i termini dall'analisi che la Corte ha sviluppato nella sua sentenza Sporrong e Lönnroth c. Svezia del 23 settembre 1982, serie A no 52, p. 24, § 61; vedere anche le sentenze I santi monasteri c. Grecia del 9 dicembre 1994, serie A no 301-ha, p. 31, § 56, ed Iatridis c. Grecia [GC], no 31107/96, § 55, CEDH 1999-II).
1. Sull'esistenza di un'ingerenza
82. La Corte nota che le parti si accordano per dire che c'è stata "privazione di proprietà."
83. Ricorda che, per determinare se c'è stata privazione di beni al senso della seconda "norma", bisogna esaminare non solo se ci sono state spodestamento o espropriazione formale, ma ancora guardare al di là delle apparenze ed analizzare la realtà della situazione controversa. Mirando la Convenzione a proteggere dei diritti "concreti ed effettivi", importa di ricercare se suddetta situazione equivaleva ad un'espropriazione di fatto (Sporrong e Lönnroth, precitata, pp. 24-25, § 63).
84. La Corte rileva che, applicando il principio dell'espropriazione indiretta, le giurisdizioni nazionali hanno considerato i richiedenti come essendo privati del loro bene a contare dal momento in cui il terreno era stato trasformato irreversibilmente dai lavori pubblici. A difetto di un atto formale di espropriazione, la constatazione di illegalità da parte del giudice è l'elemento che consacra il trasferimento al patrimonio pubblico del bene occupato. In queste circostanze, la Corte conclude che la sentenza della Corte di cassazione ha avuto per effetto di privare il richiedente del suo bene al senso della seconda frase dell'articolo 1 del Protocollo no 1 (Carbonara e Ventura c. Italia, no 24638/94, CEDH 2000-VI, § 61; Brumărescu c. Romania [GC], no 28342/95, § 77, CEDH 1999-VII).
85. Per essere compatibile con l'articolo 1 del Protocollo no 1 una tale ingerenza deve essere operata "a causa di utilità pubblica" e "nelle condizioni previste dalla legge ed i principi generali di diritto internazionale." L'ingerenza deve predisporre un "giusto equilibrio" tra le esigenze dell'interesse generale della comunità e gli imperativi della salvaguardia dei diritti fondamentali dell'individuo (Sporrong e Lönnroth, precitata, p. 26, § 69). Inoltre, la necessità di esaminare la questione del giusto equilibrio può farsi non "sentire che quando si è rivelato che l'ingerenza controversa ha rispettato il principio di legalità e non era arbitraria" (Iatridis, precitata, § 58; Beyeler c. Italia [GC], no 33202/96, § 107, CEDH 2000-I).
86. Quindi, la Corte non stima opportuno fondare il suo ragionamento sulla semplice constatazione che un risarcimento integrale in favore dei richiedenti non ha avuto luogo (Carbonara, precitato, § 62).
2. Sul rispetto del principio di legalità
87. L'articolo 1 del Protocollo no 1 esige, innanzitutto e soprattutto, che un'ingerenza dell'autorità pubblica nel godimento del diritto al rispetto dei beni sia legale. La preminenza del diritto, uno dei principi fondamentali di una società democratica, è inerente all'insieme degli articoli della Convenzione (Iatridis, precitata, § 58). Il principio di legalità notifica l'esistenza di norme di diritto interno sufficientemente accessibili, precise e prevedibili ( Hentrich c. Francia, sentenza del 22 settembre 1994, serie A no 296-ha, pp. 19-20, § 42, e Lithgow ed altri c. Regno Unito, sentenza del 8 luglio 1986, serie A no 102, p. 47, § 110).
88. Nella sentenza Belvedere Alberghiera (Belvedere Alberghiera srl c. Italia, no 31524/96, CEDH 2000-VI) e nella sentenza Carbonara e Ventura precitata, la Corte non aveva stimato utile di giudicare in abstracto se il ruolo che un principio giurisprudenziale, come quello dell'espropriazione indiretta, occupa in un sistema di diritto continentale è assimilabile a quello occupato dalle disposizioni legislative. L'importante è ad ogni modo che la base legale risponda ai criteri di prevedibilità, di accessibilità e di precisione enunciati più alti. La Corte è convinta sempre che l'esistenza in quanto tale di una base legale non basta a soddisfare al principio di legalità e stima utile di propendersi sulla questione della qualità della legge.
89. La Corte prende nota dell'evoluzione giurisprudenziale che ha condotto all'elaborazione del principio dell'espropriazione indiretta. Rileva anche che questo principio è stato trasposto nei testi di legge, come la legge no 458 del 1988, la legge no 662 del 1996 e, ultimamente, nel Repertorio delle disposizioni in materia di espropriazione. Essendo così , la Corte non perde di vista le applicazioni contraddittorie che hanno luogo nella cronostoria della giurisprudenza, e rileva anche delle contraddizioni tra la giurisprudenza ed i suddetti testi di legge scritta.
90. A titolo di esempio, la Corte nota che se è vero che la giurisprudenza ha escluso, a contare dal 1996-1997, che l'espropriazione indiretta possa applicarsi quando la dichiarazione di utilità pubblica è stata annullata (paragrafi 41-45 sopra) è anche vero che il Repertorio ha ultimamente contemplato (paragrafo 60 sopra) che nella mancanza di dichiarazione di utilità pubblica, ogni terreno può essere acquisito al patrimonio pubblico, se il giudice decide di non ordinare la restituzione del terreno occupato e trasformato dall'amministrazione.
91. Alla vista di questi elementi, la Corte non esclude che rimanga il rischio di un risultato imprevedibile o arbitrario per gli interessati.
92. La Corte nota poi che il meccanismo dell'espropriazione indiretta permette in generale all'amministrazione di passare oltre le regole fissate in materia di espropriazione, col rischio di un risultato imprevedibile o arbitrario per gli interessati, sia che si tratti di un'illegalità che esiste dall'inizio o di un'illegalità sopraggiunta in seguito.
93. A questo riguardo, la Corte nota che l'espropriazione indiretta permette all'amministrazione di occupare un terreno e di trasformarlo irreversibilmente, in modo tale che sia considerato come acquisizione al patrimonio pubblico, senza che in parallelo un atto formale dichiarante il trasferimento di proprietà sia adottato. Nella mancanza di un atto che formalizza l'espropriazione ed intervenendo al più tardi nel momento in cui il proprietario ha perso ogni disponibilità del bene, l'elemento che permetterà di trasferire al patrimonio pubblico il bene occupato e di raggiungere una sicurezza giuridica è la constatazione di illegalità da parte del giudice, che vale come dichiarazione di trasferimento di proprietà. Incombe sull'interessato - che continua ad essere formalmente proprietario - di sollecitare al giudice competente una decisione che constata, all'occorrenza, l'illegalità abbinata alla realizzazione di un lavoro di interesse pubblico, condizioni necessarie affinché sia dichiarato in modo retroattivo privato del suo bene.
94. Alla vista di questi elementi, la Corte stima che il meccanismo dell'espropriazione indiretta non è atto a garantire un grado sufficiente di sicurezza giuridica.
95. La Corte nota poi che l'espropriazione indiretta permette inoltre all'amministrazione di occupare un terreno e di trasformarlo senza per questo versare indennità allo stesso tempo. L'indennità deve essere richiesta dall'interessato e ciò entro prescrizione di cinque anni, cominciando a contare dalla data alla quale il giudice stima che la trasformazione irreversibile del terreno abbia avuto luogo. Questo può provocare delle conseguenze nefaste per l'interessato, e rendere vana ogni speranza di risarcimento (Carbonara e Ventura, precitato, § 71).
96. La Corte rileva infine che il meccanismo dell'espropriazione indiretta permette all'amministrazione di derivare partito dal suo comportamento illegale e che il prezzo da pagare è solamente del 10% più elevato che nel caso di un'espropriazione in buona e dovuta forma (paragrafo 54 sopra). Secondo la Corte, questa situazione non è di natura tale da favorire la buona amministrazione dei procedimenti di espropriazione ed a prevenire degli episodi di illegalità.
97. Ad ogni modo, la Corte è chiamata a verificare se il modo di cui il diritto interno è interpretato ed applicato produce degli effetti conformi ai principi della Convenzione.
98. Nella presente causa, la Corte rileva che applicando il principio dell'espropriazione indiretta, le giurisdizioni italiane hanno considerato i richiedenti privati del loro bene a contare dal 13 gennaio 1982, essendo riunite le condizioni di illegalità dell'occupazione e di interesse pubblico del lavoro costruito. Ora, nella mancanza di un atto formale di espropriazione, la Corte stima che questa situazione non potrebbe essere considerata come "prevedibile", poiché è solamente con la decisione definitiva -la sentenza della Corte di cassazione-che si può considerare il principio dell'espropriazione indiretta come essendo stato applicato effettivamente e che l'acquisizione del terreno al patrimonio pubblico è stata consacrata. Di conseguenza, i richiedenti non hanno avuto la "sicurezza giuridica" concernente la privazione del terreno che il 23 agosto 2002, data del deposito alla cancelleria della sentenza della Corte di cassazione.
99. La Corte osserva poi che la situazione in causa ha permesso all'amministrazione di derivare partito da un'occupazione di terreno sine titulo dall'inizio e qualificata di arbitrarietà dal tribunale amministrativo (paragrafo 14 sopra). In altri termini, l'amministrazione si è potuta appropriare del terreno adisprezzo delle regole che regolano l'espropriazione in buona e dovuta forma e, tra altri, senza che un'indennità venisse messa a disposizione degli interessati.
100. Trattandosi dell'indennità, la Corte constata che l'applicazione retroattiva della legge di bilancio no 662 del 1996 al caso specifico ha avuto per effetto di privare i richiedenti di un risarcimento integrale del danno subito.
101. Alla luce di queste considerazioni, la Corte stima che l'ingerenza controversa non è compatibile col principio di legalità e che ha infranto il diritto al rispetto dei beni dei richiedenti dunque.
102. Quindi, c'è stata violazione dell'articolo 1 del Protocollo no 1.
II. SULL'APPLICAZIONE DELL'ARTICOLO 41 DELLA CONVENZIONE
103. Ai termini dell'articolo 41 della Convenzione,
"Se la Corte dichiara che c'è stata violazione della Convenzione o dei suoi Protocolli, e se il diritto interno dell'Alta Parte contraente non permette di cancellare che imperfettamente le conseguenze di questa violazione, la Corte accorda alla parte lesa, se c'è luogo, una soddisfazione equa. "
A. Danno
104. I richiedenti sollecitano il versamento di un'indennità di 1 159 897 286 ITL a titolo del danno materiale, somma che risulta dalla differenza tra il valore del terreno controverso e la somma ottenuta alla conclusione del procedimento. Questa somma, indicizzata è abbinata ad interessi ammontava, al 31 maggio 2004, a 806 225 EUR. I richiedenti richiedono 2 726 132 EUR che corrispondono al valore degli immobili costruiti dalla cooperativa sul terreno.
105. I richiedenti chiedono poi ciascuno 25 000 EUR, o 100 000 EUR al totale, a titolo del danno morale.
106. Trattandosi degli oneri dinnanzi alle giurisdizioni nazionali, i richiedenti richiedono il rimborso di 26 983, 76 EUR per gli oneri incorsi dinnanzi alle differenti istanze nazionali e per la parcella di avvocato. In quanto agli oneri esposti nel procedimento dinnanzi alla Corte, i richiedenti sollecitano il versamento di 51 891, 44 EUR.
107. Il Governo non ha presentato commenti sulle domande di soddisfazione equa dei richiedenti.
108. La Corte stima che la questione dell'applicazione dell'articolo 41 non si trova in stato. Perciò, la riserva e fisserà ulteriore procedimento, tenuto conto della possibilità che il Governo ed il richiedente giungano ad un accordo.
PER QUESTI MOTIVI, LA CORTE, ALL'UNANIMITÀ,
1. Stabilisce, che c'è stata violazione dell'articolo 1 del Protocollo no 1;
2. Stabilisce, che la questione dell'applicazione dell'articolo 41 della Convenzione non si trova in stato;
perciò,
a) la riserva per intero;
b) invita il Governo ed i richiedenti ad indirizzarle per iscritto, nel termine di tre mesi a contare dal giorno in cui la sentenza sarà diventata definitiva conformemente all'articolo 44 § 2 della Convenzione, le loro osservazioni su questa questione ed in particolare a darle cognizione di ogni accordo al quale potrebbero arrivare;
c) riserva il procedimento ulteriore e delega al presidente della camera l'incarico di fissarlo all'occorrenza.
Fatto in francese, comunicato poi per iscritto il 17 maggio 2005 in applicazione dell'articolo 77 §§ 2 e 3 dell'ordinamento.
Michael O'Boyle Nicolas Bratza
Cancelliere Président

SENTENZA SCORDINO C. ITALIA (N°3)

10:48 sentenza SCORDINO c. ITALIA (N°3)



DATA DI VALIDITÀ: La data dell'ultimo controllo di validità dei testi è sabato 14/11/2020.