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CASO: AFFAIRE BROSSET-TRIBOULET ET AUTRES c. FRANCE

TIPOLOGIA: Sentenza
LIVELLO DI IMPORTANZA: 1 (elevata)
ARTICOLI: P1-1

NUMERO: 34078/02/2010
STATO: Francia
DATA: 29/03/2010
ORGANO: Grande Camera


TESTO ORIGINALE

Conclusion Non-violation de P1-1
GRANDE CHAMBRE
AFFAIRE BROSSET-TRIBOULET ET AUTRES c. FRANCE
(Requête no 34078/02)
ARRÊT
STRASBOURG
29 mars 2010
Cet arrêt est définitif. Il peut subir des retouches de forme.


En l'affaire Brosset-Triboulet et autres c. France,
La Cour européenne des droits de l'homme, siégeant en une Grande Chambre composée de :
Nicolas Bratza, président,
Jean-Paul Costa,
Peer Lorenzen,
Françoise Tulkens,
Josep Casadevall,
Karel Jungwiert,
Nina Vajić,
Rait Maruste,
Anatoly Kovler,
Ljiljana Mijović,
Renate Jaeger,
David Thór Björgvinsson,
Ineta Ziemele,
Mark Villiger,
Isabelle Berro-Lefèvre,
George Nicolaou,
Zdravka Kalaydjieva, juges,
et de Michael O'Boyle, greffier adjoint,
Après en avoir délibéré en chambre du conseil les 11 février 2009 et 3 février 2010,
Rend l'arrêt que voici, adopté à cette dernière date :
PROCÉDURE
1. A l'origine de l'affaire se trouve une requête (no 34078/02) dirigée contre la République française et dont deux ressortissantes de cet Etat, Mmes I. B.-T. et E. B.-P. (« les requérantes »), ont saisi la Cour le 4 septembre 2002 en vertu de l'article 34 de la Convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales (« la Convention »).
Le 26 novembre 2008, le greffier a été informé du décès de la requérante E. B.-P. le 14 mai 2008, puis du souhait de ses filles, Mme S. E. et Mlle E. P., de poursuivre la procédure en ses lieu et place.
2. Les requérantes sont représentées par Me P. B., avocat au Conseil d'Etat et à la Cour de cassation. Le gouvernement français (« le Gouvernement ») est représenté par son agent, Mme E. Belliard, directrice des affaires juridiques au ministère des Affaires étrangères.
3. Les requérantes alléguaient en particulier que le refus des autorités françaises de les autoriser à continuer d'occuper une parcelle du domaine public sur laquelle est édifiée une maison appartenant à leur famille depuis 1945 et l'injonction qui leur est faite de la détruire portent atteinte à leur droit de propriété garanti par l'article 1 du Protocole no 1 et au respect de leur domicile au sens de l'article 8 de la Convention.
4. La requête a été attribuée à la deuxième section de la Cour (article 52 § 1 du règlement). Le 14 juin 2005, la requête a été déclarée en partie irrecevable par une chambre de ladite section composée des juges Ireneu Cabral Barreto, Jean-Paul Costa, Karel Jungwiert, Volodymyr Butkevych, Mindia Ugrekhelidze, Antonella Mularoni, Elisabet Fura-Sandström, ainsi que de Sally Dollé, greffière de section. Le 29 avril 2008, à la suite d'un changement de section, la requête a été déclarée recevable sous l'angle des articles 1 du Protocole no 1 et 8 de la Convention par une chambre de la cinquième section, composée des juges Peer Lorenzen, Snejana Botoucharova, Jean-Paul Costa, Karel Jungwiert, Rait Maruste, Mark Villiger, Isabelle Berro-Lefèvre, ainsi que de Claudia Westerdiek, greffière de section. Le 25 septembre 2008, la chambre de ladite section, composée des juges Peer Lorenzen, Rait Maruste, Jean-Paul Costa, Karel Jungwiert, Renate Jaeger, Mark Villiger, Isabelle Berro-Lefèvre, ainsi que de Claudia Westerdieck, greffière de section, s'est dessaisie au profit de la Grande Chambre, aucune des parties ne s'y étant opposée (articles 30 de la Convention et 72 du règlement).
5. La composition de la Grande Chambre a été arrêtée conformément aux articles 27 §§ 2 et 3 de la Convention et 24 du règlement.
6. Tant les requérantes que le Gouvernement ont déposé des observations écrites.
7. Une audience s'est déroulée en public au Palais des droits de l'homme, à Strasbourg, le 11 février 2009 (article 59 § 3 du règlement). Ont comparu :
- pour le Gouvernement
Mme E. Belliard, directrice des affaires juridiques au ministère des Affaires étrangères, agent,
Mme A.-F. Tissier, sous-directrice des droits de l'homme à la Direction des affaires juridiques du ministère des Affaires étrangères,
Mme M.-G. Merloz, rédactrice à la sous-direction des droits de l'homme de la direction des affaires juridiques du ministère des Affaires étrangères, Mme C. Stoven, chargée d'études pour le développement économique et touristique des plages et chargée de contentieux du domaine public maritime naturel du ministère de l'Ecologie, de l'Energie, du Développement durable et de l'Aménagement durable,
Mme D. Medjaed, auditrice de justice en stage à la direction des affaires juridiques du ministère des Affaires étrangères,
M. P. Bourreau, directeur départemental, bureau chargé des missions domaniales de la direction générale des finances publiques du ministère du Budget,
conseillers ;
- pour les requérantes
Me P. B., avocat au Conseil d'Etat et à la Cour de cassation,
conseil.
La Cour a entendu en leurs déclarations Me Blondel et Mme Belliard.
EN FAIT
I. LES CIRCONSTANCES DE L'ESPÈCE
8. Les requérantes sont nées respectivement en 1935 et 1938 et résident à Sainte-Croix-Grand-Tonne et Caen.
A. La maison litigieuse
9. Le 26 mai 1909, A. acquit de R., par contrat passé devant notaire, l'île d'Irus située dans le golfe du Morbihan.
10. Par un arrêté du 25 septembre 1909, le préfet du Morbihan autorisa A. à édifier un terre-plein sur une parcelle du domaine public maritime située sur le finage de la commune d'Arradon afin d'y établir une rampe d'accès de quatre mètres sur quatre mètres permettant d'embarquer, en particulier vers l'île d'Irus.
11. Par un arrêté du 25 août 1911, le préfet du Morbihan autorisa A. à procéder à l'agrandissement dudit terre-plein. Cet arrêté se lit, dans ses dispositions pertinentes, comme suit :
« (...) Au point de vue des convenances du service des Ponts et Chaussées le terre-plein, avec l'agrandissement demandé, ne peut nuire en rien à la navigation, à la condition d'être arasé au dessus du niveau des pleines mers de vives eaux, ni à la circulation sur le rivage maritime, à la condition d'être accessible en tout temps au public ;
Au point de vue de la redevance à imposer (...) le permissionnaire paiera une redevance annuelle de 30 francs 40. (...)
En cas de révocation, le permissionnaire devra s'il en est requis, faire rétablir les lieux dans leur état primitif et s'il ne remplissait pas cette obligation, il y serait pourvu par les soins de l'administration, d'office et à ses frais. Le montant des avances faites serait remboursé par le pensionnaire au moyen de rôles rendus exécutoires par le Préfet (...) »
12. Le 2 mai 1921, un acte de vente, passé devant Me M., fut publié au bureau des hypothèques de Vannes. Par cet acte, A. transmit la propriété de l'île d'Irus à Monsieur S.
La transcription de cet acte par le bureau des hypothèques, en ce qu'elle concerne notamment le terre-plein litigieux, se lit comme suit :
« (...) Entrée en jouissance – L'acquéreur sera propriétaire de l'île d'Irus présentement vendue à compter de ce jour et au moyen des présentes et il en aura la jouissance à compter du premier mars mil neuf cent vingt et un. (...)
Monsieur [A.] déclare que par arrêté préfectoral du Morbihan, en date du vingt-cinq septembre mil neuf cent neuf et d'un autre en date du vint-cinq août mil neuf cent onze, il lui a été concédé à l'endroit dit Pen-er-men une étendue de terrain d'une superficie de trois cent trente trois-mètres carrés quatre vingt dix huit décimètres carrés, portée au cadastre de la commune d'Arradon, sous le numéro 137 de la section, pour y établir un terre-plein avec une rampe d'acier de quatre mètres sur quatre mètres. Que cette concession lui a été faite sous la condition expresse que ce terre-plein soit accessible au public et moyennant une redevance annuelle de trente francs et quarante centimes révisable tous les cinq ans. Et par suite Monsieur [A.] met et subroge l'acquéreur dans tous ses droits relatifs à cette concession avec toutes les constructions que le vendeur y a édifiées et déclare qu'il n'existe aucune autre servitude active ou passive (...) »
13. Par arrêté du 3 février 1938, le préfet accorda à la veuve de S., tante de la mère des requérantes, une autorisation d'occupation du terre-plein pour cinq ans avec cette précision que le « terre-plein aura une superficie totale de 333 m2 98 mais que la condition d'accessibilité au public revient à réduire la superficie imposable à 303 m2 98 (...) il sera réservé sur toute sa longueur une bande (...) pour la circulation publique ».
14. La mère des requérantes acquit de sa tante, par donation entre vifs rédigée devant notaire et publiée au bureau des hypothèques de Vannes le 12 novembre 1945, une maison à usage d'habitation édifiée sur le terre-plein susmentionné :
« A comparu
Madame M. veuve de Monsieur S, laquelle a (...) fait donation entre vifs (...)
Madame M., veuve de M. le Général B., sa nièce
de la propriété lui appartenant sur la commune d'Arradon et appelée l'île d'Irus.
Désignation : l'île d'Irus présentement donnée comprend la totalité de ladite île comprenant la totalité des immeubles bâtis et non bâtis qui la composent cadastrés pour une contenance de douze hectares (...)
Conditions : La donation a lieu sous les conditions suivantes (...) La donataire prendra l'immeuble dans l'état où il est actuellement sans pouvoir exercer aucun recours contre la donatrice pour quelque cause que ce soit et elle en jouira à compter de ce jour, fixé pour l'entrée en jouissance. (...) Elle paiera les impôts et les primes d'assurance contre l'incendie à compter de ce jour.
Etat civil – autorisation (...) Monsieur le préfet du Morbihan a autorisé le vingt et un septembre 1945 ladite donation. (...) »
15. Par une série d'arrêtés, notamment émis les 6 juin 1951, 29 mars 1967, 21 décembre 1977, 27 août 1984 et 10 juillet 1986, le préfet du Morbihan autorisa l'occupation du terre-plein litigieux moyennant paiement d'une redevance. Celui de 1967 parle du renouvellement de l'arrêté de 1951 autorisant à occuper un terre-plein ; ceux de 1984 et 1986 mentionnent le terre-plein avec habitation. L'arrêté préfectoral du 10 juillet 1986 n'autorisait pas l'occupation du domaine public au-delà du 31 décembre 1990. Les arrêtés précisaient « que le terre-plein ne pourra nuire en rien à la navigation à condition d'être arasé au-dessus du niveau des plus hautes mers, ni à la circulation sur le rivage maritime à condition d'être accessible au public en tout temps ». Il était précisé sur les formulaires d'autorisation que, conformément aux articles A 26 et 27 du code du domaine l'Etat, « l'administration se réserve la faculté de modifier ou de retirer l'autorisation si elle le jugeait utile, pour quelque cause que ce soit, sans que le permissionnaire puisse réclamer, pour ce fait, aucune indemnité ou dédommagement. Il devra, s'il en est requis, faire rétablir les lieux dans leur état primitif, par démolition des installations édifiées sur le domaine public, y compris celles existantes à la date de signature de l'arrêté. S'il ne remplissait pas cette obligation, il y serait pourvu, par l'administration, d'office à ses frais ».
16. Entre-temps, en 1966, la direction générale des Impôts-Domaine avait écrit au directeur des domaines à Vannes ceci :
« Vous m'avez soumis pour observations et avis une demande de renouvellement d'occupation temporaire du domaine public maritime effectuée par [la mère des requérantes]. Cette demande intéresse un terre-plein d'une superficie de 333,98 m2, réduite à une surface imposable de 304 m2, sur lequel a été construite une maison d'habitation. La redevance annuelle proposée par le service des Ponts et chaussées est de 100 francs. L'affaire donne lieu aux observations suivantes : l'article R 56 du code du domaine de l'Etat stipule que toute redevance au profit du Trésor doit tenir compte des avantages de toute nature procurée au concessionnaire. Dans le cas précité, il est hors de doute que la concession de terre-plein en question procure à la pétitionnaire un avantage non négligeable : elle lui permet notamment l'économie du capital à investir pour pouvoir disposer d'un terrain à bâtir dans la zone considérée (...) Dans ces conditions, il semble absolument normal de retenir une somme correspondante au montant de l'intérêt calculé au taux très réduit de 5 % sur la valeur du terrain concédé. (...) »
B. Procédures administratives
17. Le 15 mars 1993, la mère des requérantes sollicita le renouvellement de la convention d'occupation auprès du préfet du Morbihan.
18. En réponse, le 6 septembre 1993, le préfet lui rappela que l'autorisation accordée en 1986 d'occuper la maison de 1986 avait expiré le 31 décembre 1990. Il fit savoir que l'entrée en vigueur de la loi no 86-2 du 3 janvier 1986 relative à l'aménagement, la protection et la mise en valeur du littoral (ci-après loi littoral), et en particulier son article 25, ne lui permettait plus de renouveler l'autorisation dans les conditions antérieures, celui-ci précisant que les utilisations du DPM doivent tenir compte de la vocation des zones concernées, ce qui exclut toute utilisation privative notamment pour des maisons d'habitations. Toutefois, et afin de tenir compte de l'ancienneté de l'occupation et du caractère affectif accordé par les requérantes et leur mère à la maison objet du litige, le préfet indiqua qu'il était prêt à étudier à titre exceptionnel une autorisation limitée comportant notamment une autorisation strictement personnelle d'utilisation interdisant toute cession ou transmission du terrain et de la maison, une interdiction de réaliser des travaux exceptés d'entretien, et une possibilité pour l'Etat, à l'expiration de l'autorisation, de faire remettre les lieux dans leur état initial ou de réutiliser les installations. Il conclut en demandant de préciser rapidement si ces conditions lui convenaient afin de « régulariser une situation illégale depuis deux ans et demi ».
19. La mère des requérantes n'accepta pas cette proposition. Elle sollicita en retour l'octroi d'une concession d'endigage valant transfert de propriété sur le fondement de l'article L. 64 du code du domaine de l'Etat (paragraphe 44 ci-dessous).
20. Le 9 mars 1994, le préfet du Morbihan écarta la demande de la mère des requérantes tout en maintenant sa proposition initiale de convention d'occupation sous conditions :
« Vous m'avez demandé de bien vouloir étudier la possibilité d'engager une procédure de déclassement du terre-plein, dépendance du domaine public maritime que vous occupez à Pen-Er-Men en vue, me semble-t-il, d'une acquisition de ce terre-plein bâti (...)
J'ai le regret de vous faire connaître que la concession classique emportant attribution au concessionnaire de la propriété pleine et indéfinie des terrains exondés dans le cadre de l'article L. 64 du code du domaine de l'Etat a été abandonnée par une instruction ministérielle depuis quelques années, en l'absence d'intérêt général démontré. Votre demande ne va pas dans ce sens et je maintiens les conditions fixées dans ma lettre du 6 septembre pour régulariser votre situation.
Cette régularisation pourrait se faire dans le cadre de la convention dont je vous transmets un projet. Je vous signale que la redevance domaniale sera revue à la hausse pour tenir compte de la situation particulière de l'occupation du Domaine. »
21. Le 5 mai 1994, la mère des requérantes saisit le tribunal administratif de Rennes en vue d'obtenir l'annulation de la décision du préfet du 9 mars 1994 refusant de lui accorder la concession d'endigage sollicitée.
22. Le 4 juillet 1995, le préfet du Morbihan informa la mère des requérantes qu'il envisageait de dresser un procès-verbal de contravention de grande voirie afin de faire constater l'occupation sans titre du domaine public. Ce procès-verbal fut dressé le 6 septembre 1995 et notifié à la mère des requérantes le 16 novembre 1995. Le 20 décembre 1995, le préfet, en conséquence du constat d'occupation sans titre du domaine public ainsi établi et conformément à l'article L. 28 du code du domaine de l'Etat (paragraphe 41 ci-dessous), saisit le tribunal administratif de Rennes d'une requête tendant à la condamnation de la mère des requérantes, d'une part, au paiement d'une amende, d'autre part, à la remise des lieux en leur état initial, à savoir l'état antérieur à l'édification de la maison.
23. Par deux jugements distincts rendus le 20 mars 1997, le tribunal administratif de Rennes statua sur le recours introduit le 5 mai 1994 par la mère des requérantes (instance no 941509) et sur la requête introduite par le préfet du Morbihan le 20 décembre 1995 (instance no 953516).
24. Sur la demande de la mère des requérantes tendant à l'annulation de la décision de refus du préfet de lui accorder une concession d'endigage, le tribunal considéra ce qui suit :
« Considérant qu'aux termes de l'article L. 64 du code du domaine de l'Etat : « L'Etat peut concéder, aux conditions qu'il aura réglées ... le droit d'endigage » ; que si l'article 27 de la loi du 3 janvier 1986 susvisée a réduit le champ d'application de l'article précité, il précise toutefois que « les exondements antérieurs à la présente loi demeurent régis par la législation antérieure » ; qu'en conséquence, sont seuls applicables en l'espèce l'article L. 64 du code précité et la loi du 28 novembre 1963 relative au Domaine Public Maritime disposant « que sont incorporés au Domaine Public Maritime ... sous réserve de dispositions contraires d'actes de concession les terrains qui seront artificiellement soustrait à l'action du flot » ; que si le préfet pour opposer un refus à la demande dont il était saisi s'est appuyé sur les principes directeurs et orientations fixées par la circulaire interministérielle du 3 janvier 1973 définissant la politique à suivre pour l'utilisation du domaine public maritime, il ne s'est pas mépris, en examinant la situation particulière du projet de concession formulé par la requérante, sur la portée de ladite circulaire qui n'abroge, ni ne modifie les dispositions législatives susmentionnées mais se borne à en faire application ;
Considérant par ailleurs que la circulaire précitée, donnant pour directive aux autorités chargées de statuer sur les concessions d'endigage de ne pas aliéner la propriété des parcelles créées et de n'y accepter que l'implantation d'équipements à usage collectif, à l'exclusion de l'habitat privatif, est intervenue dans une matière où les autorités compétentes disposent d'un pouvoir discrétionnaire ; qu'il n'apparaît pas que le préfet en faisant référence aux principes posés par la circulaire, ait procédé à une inexacte interprétation des dispositions législatives, ni qu'il n'ait pas examiné la spécificité du projet de la requérante, avant d'estimer qu'aucune particularité n'était de nature à justifier qu'il fut dérogé aux directives sus-analysées ; »
25. Dans le cadre de l'instance no 953516, le tribunal administratif de Rennes accueillit la requête déposée par le préfet le 20 décembre 1995, aux motifs suivants :
« (...) Sur la domanialité publique
« (...) Considérant que la contravention de grande voirie vise à préserver l'intégrité du domaine public ; qu'il résulte du jugement rendu ce jour par le tribunal dans l'instance no 941509 que la parcelle sur laquelle est édifiée la maison d'habitation de Mme B. fait bien partie dudit domaine ;


Considérant que le juge administratif subordonne la détermination de la consistance du domaine public artificiel à l'interprétation judiciaire des titres privés qui seraient produits lorsque leur examen soulève une difficulté sérieuse ; qu'en l'espèce le terre-plein et la maison ne sont pas un bien du domaine public eu égard à l'utilisation exclusivement privative qui en est faite et à leur non-appartenance à une collectivité publique ; que dès lors en l'absence de contestation sérieuse de l'appropriation privée du bien litigieux , il n'y a pas lieu de surseoir à statuer ; (...)
Sur l'existence d'une contravention de grande voirie
Considérant que si la maison d'habitation occupée par Mme B. lui appartient en pleine propriété et si elle soutient ne pas être, dès lors, une occupante irrégulière du domaine public, il est constant toutefois que la construction d'un ouvrage de caractère permanent ne pouvait être régulièrement entreprise sur le domaine public qu'en vertu soit d'une concession d'endigage, soit d'un autre type de concession ; qu'il résulte de l'instruction et notamment de l'absence de tels actes de concession, que la maison d'habitation dont il s'agit a été irrégulièrement édifiée sur le Domaine Public Maritime ; qu'en conséquence, le préfet est fondé à demander la condamnation de Mme B. à une amende et à la mise du rivage de la mer dans son état antérieur à l'édification dudit ouvrage (...) et ce dans le délai de trois mois à compter de la notification du présent jugement (...) ; qu'à l'expiration de ce délai, Mme B.t versera une astreinte d'un montant de 100 francs par jour de retard en cas d'inexécution du présent jugement et l'administration sera autorisée à le faire aux frais, risques et périls de la contrevenante. »
26. Le 11 juillet 1997, les deux requérantes, agissant dès lors en tant qu'ayants droit de leur mère suite à son décès, interjetèrent appel du jugement rendu dans l'instance no 953516. Le 18 juillet 1997, elles interjetèrent appel du jugement rendu dans l'instance no 941509.
27. Par un arrêt du 8 décembre 1999, la cour administrative d'appel de Nantes décida de joindre les deux procédures en raison de leur connexité et de rejeter les appels formés par les requérantes.
Quant à la requête relative à la contravention de grande voirie, la cour constata tout d'abord le décès de Mme B. en cours d'instance et, en conséquence, décida de l'extinction de l'action publique. Concernant l'action domaniale, la cour d'appel motiva sa décision comme suit :
« Considérant, en premier lieu, qu'il n'est pas contesté que la parcelle où se trouve le terre-plein sur lequel est édifiée la maison (...) était entièrement recouverte par le flot, en dehors de toutes circonstances météorologiques exceptionnelles, avant l'exondement effectué pour réaliser ce même terre-plein ; qu'il n'est pas établi, ni même d'ailleurs allégué par les requérantes, que la surface non exondée de cette parcelle aurait jamais été soustraite depuis lors à l'action du flot ; qu'il résulte, par ailleurs, de l'instruction, que le terre-plein est le produit d'exondements réalisés antérieurement à l'entrée en vigueur de la loi du 28 novembre 1963 susvisée et qui, n'ayant pas été réalisés dans les formes prévues pour les concessions à charge d'endigage, n'ont pu, nonobstant l'intervention des diverses autorisations d'occupation temporaires accordées par l'administration, avoir eu pour effet de faire sortir du domaine public maritime cette partie de la parcelle ainsi soustraite à l'action du flot ; qu'en raison des principes d'inaliénabilité et d'imprescriptibilité du domaine public, les circonstances invoquées par Mme T. et Mme B.-P. que la maison a été régulièrement édifiée et que son occupation a été acceptée par l'administration pendant une très longue durée et même tolérée après l'expiration de la dernière autorisation d'occupation sont sans influence sur l'appartenance au domaine public maritime ;
Considérant, en deuxième lieu, que, comme il a été dit, la dernière autorisation d'occupation temporaire du Domaine Public Maritime (...) est venue à expiration le 31 décembre 1990 ; qu'en l'absence, depuis cette date, d'un titre d'occupation régulier, le préfet du Morbihan est fondé à demander qu'il soit imparti aux occupants, si ce n'est déjà fait, de remettre les lieux dans leur état antérieur à l'édification de la maison sur le domaine public maritime ; que les requérantes ne peuvent utilement se prévaloir, pour contester cette obligation, de l'ancienneté de l'occupation des lieux, ni de ce que l'administration a toléré la poursuite de cette occupation après le 31 décembre 1990 et a proposé à Mme B., pour régulariser la situation, des projets de convention d'occupation, auxquels elle n'a d'ailleurs pas donné suite ; (...)
Considérant, en cinquième lieu, que [l'obligation de procéder à la remise en état des lieux] ne constitue pas une mesure prohibée par la stipulation de l'article 1 du Protocole no 1 en vertu de laquelle nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d'utilité publique. »
Quant au refus de concession d'endigage, la cour d'appel s'exprima comme suit :
« (...) Considérant en deuxième lieu, que, l'article 27 de la loi du 3 janvier 1986 susvisée précisant que les exondements antérieurs à cette loi demeurent régis par la législation antérieure, sont applicables à la présente espèce les dispositions codifiées sous l'article L. 64 du code du domaine de l'Etat aux termes desquelles « l'Etat peut concéder, aux conditions qu'il aura réglées ... le droit d'endigage ... » ;
Considérant que, pour refuser d'accorder à Mme B. la concession d'endigage sollicitée, le préfet du Morbihan s'est fondé sur les principes directeurs définis par la circulaire du 3 janvier 1973 (...) relative à l'utilisation du domaine public en dehors des ports de commerce et de pêche, et a relevé qu'aucun motif d'intérêt général ne justifiait qu'il soit fait droit à la demande de l'intéressée ;
Considérant qu'en donnant pour directive aux autorités chargées de statuer sur les demandes de concessions d'endigage qu'aucune parcelle dépendant, à un titre quelconque, du domaine public ne devra être déclassée pour faire l'objet d'une cession en pleine propriété, les ministres signataires de la circulaire du 3 janvier 1973 n'ont pas édicté de règles de droit modifiant ou complétant les dispositions précitées de l'article L. 64 du code du domaine de l'Etat dont ils se sont bornés à faire application : qu'ainsi qu'il a été dit ci-dessus, la parcelle en cause appartient au domaine public de l'Etat ; qu'il ne ressort des pièces du dossier ni que le préfet, avant de prendre sa décision, n'ait pas examiné les circonstances particulières qui motivaient le projet présenté par Mme Brosset, ni qu'il ait commis une erreur manifeste d'appréciation en estimant qu'aucune particularité de ce projet ou aucune considération d'intérêt général ne justifiait qu'il fût dérogé aux directives susmentionnées ; »
28. Le 21 février 2000, les requérantes se pourvurent en cassation contre l'arrêt du 8 décembre 1999. Elles firent valoir qu'en l'absence de preuve qu'elles ne pouvaient logiquement détenir, ayant acquis par donation une maison déjà construite sur une dalle antérieurement édifiée, elles avaient démontré que la construction régulière d'une maison d'habitation ne pouvait avoir été entreprise sur une parcelle supposée appartenir au domaine public, qu'à la seule condition de l'existence d'une autorisation d'occupation temporaire relative à un usage privatif de cette parcelle et n'excluant pas expressément l'éventualité d'une telle construction. Elles en déduisirent que la construction de la maison, connue et acceptée de l'administration, avait entraîné la pleine propriété de celle-ci par les occupants de la parcelle. Dans le cas contraire, c'était au préfet d'apporter la preuve de l'irrégularité de l'exondement auquel il fut procédé au début du siècle. Les requérantes invoquèrent encore la disproportion de la sanction et la nécessité, en l'absence d'un motif d'intérêt général, du versement d'une indemnisation pour le dommage anormalement créé.
29. Le commissaire du Gouvernement, dans ses conclusions, communes à une affaire similaire, fit valoir que la valeur actualisée du prix d'acquisition de la maison s'élevait à 655 530 euros (EUR). Il poursuivit en ces termes :
« (...) Les intéressés n'ont pu acquérir aucun droit de propriété sur leurs maisons et les cessions successives n'aboutissent pas davantage à la constitution de droits réels sur le domaine public. Compte tenu de la situation précaire de ces immeubles, leur valeur vénale ne pouvait être établie sans prise en considération de cette circonstance primordiale et il faut espérer que les requérants avaient été dûment informés de ces éléments lorsque les actes d'acquisition ont été rédigés (...). Finalement et même si les solutions auxquelles on aboutit ne suscitent de notre part qu'un enthousiasme très relatif, nous ne pouvons que conclure au rejet des conclusions des requérants. (...) Ceux-ci ont sans doute commis des maladresses en refusant l'offre réitérée du préfet. Même si elle ne les enchantait guère, elle était à tout le moins préférable à une démolition pure et simple qui devra être opérée à leurs frais par décision de justice. Tout espoir n'est peut-être pas perdu de renouer les fils du dialogue avec l'administration afin de trouver une solution peut-être moins expéditive.
L'Etat n'est peut-être pas à l'abri le cas échéant d'une action en responsabilité pour avoir laissé espérer pendant près d'un siècle que les occupants du domaine public ne seraient pas brutalement contraints de démolir leurs biens. Il faut bien voir toutefois que les chances de réussite d'une telle action sont assez minces en raison de la protection légitime dont bénéficie le domaine public. En toute hypothèse, il est évident que si la responsabilité de la personne publique devait être retenue, il s'agirait d'une responsabilité que les contrevenants partageraient largement avec l'administration. »
30. Par un arrêt rendu le 6 mars 2002, le Conseil d'Etat rejeta le pourvoi des requérantes. Il jugea qu'elles ne pouvaient se prévaloir d'aucun droit réel sur la parcelle litigieuse et sur les immeubles qui y avaient été édifiés et que l'obligation de remise en état de la parcelle dans l'état antérieur à l'édification de la maison, sans indemnisation préalable, n'était donc pas une mesure prohibée par l'article 1 du Protocole no 1.
31. Le 6 août 2002, le directeur général de la Direction générale de la culture, des affaires juridiques et des politiques départementales du Morbihan écrivit ceci aux requérantes :
« J'ai eu quelques éléments d'information en provenance de la direction régionale des affaires culturelles [DRAC] de Bretagne. Il en ressort tout d'abord que votre maison n'a pas été spécifiquement répertoriée par le service régional de l'inventaire lorsque celui-ci a inventorié le canton de Vannes-Ouest au début des années 1990. Cependant, l'ensemble de l'anse de Pen er Men est bien répertorié, comme en témoigne d'ailleurs une photographie, disponible au service de l'inventaire où apparaît clairement votre maison. D'autre part, ce service m'a fait savoir, verbalement, que si l'inventaire du canton de Vannes-Ouest était effectué aujourd'hui, votre maison, ainsi que d'autres dans la même situation, serait certainement inventoriée.
Quoi qu'il en soit, ce même service pourrait efficacement intervenir, notamment auprès de la DDE [Direction départementale de l'équipement], dans un but de protection du patrimoine si une menace de destruction venait à être à nouveau brandie.
Pour ce qui concerne enfin une éventuelle mesure de classement ou d'inscription à l'inventaire supplémentaire des monuments historiques de votre maison, il ne faut guère y compter, d'une part parce que l'Etat ne vous considère pas comme propriétaire, d'autre part parce qu'il croule sous les demandes, notamment dans le Morbihan. Dans l'immédiat, compte tenu des bonnes dispositions de la DRAC vis-à-vis de votre problème, je ne suis pas trop inquiet. »
32. En 2008, la taxe d'habitation de la maison s'élevait à 584 EUR et la taxe foncière à 708 EUR. Les requérantes produisent une évaluation de leur maison faite par une agence immobilière en novembre 2008 : « une maison de 1905 à usage d'habitation construite en pierres (...). Compte tenu de la situation géographique de cette propriété, de l'état de la construction, de la surface du plancher, de son implantation sur le DPM, du marché immobilier local, et sous réserve que les propriétaires puissent justifier d'un contrat de concession sur le DPM, cette propriété a une valeur de l'ordre de 800 000 à 1 000 000 d'euros ».
II. LE DROIT ET LA PRATIQUE INTERNES PERTINENTS
A. Le domaine public maritime (DPM) et sa gestion
1. La garde du domaine public maritime
33. L'idée que le rivage de la mer appartient aux « choses communes », c'est-à-dire n'est pas susceptible d'appropriation privée et est géré par la puissance publique, vient de l'époque romaine (Institutes de Justinien, Livre II, Titre I De rerum divisione), où déjà une autorisation était nécessaire pour construire sur le bord de la mer. C'est l'ordonnance de la marine d'août 1681 de Colbert qui, codifiant ce principe, constituait encore récemment le fondement de la gestion par l'Etat du DPM. Après avoir défini ce que comprenait le « bord et rivage de la mer », elle précisait également le régime applicable : « Faisons défense à toutes personnes de bâtir sur les rivages de la mer, d'y planter aucuns pieux, ni de faire aucun ouvrage, qui puisse porter préjudice à la navigation à peine de démolition des ouvrages, de confiscation des matériaux et d'amendes arbitraires ». A la Révolution prend corps l'idée que le DPM est géré par les gouvernants dans l'intérêt de la nation, et non comme un simple élément de patrimoine autrefois de la Couronne, aujourd'hui de l'Etat. Cette conception guide encore aujourd'hui largement la gestion du DPM, car au-delà même de la propriété de l'Etat sur ce domaine, sa conservation et sa gestion relèvent plus de la mise en œuvre d'une police de son utilisation que de l'exercice de droits « civils » du propriétaire. Le préfet tient un rôle principal dans la garde du DPM, il est l'autorité qui en général en réglemente localement l'utilisation, permet les occupations privatives ou non et assure la défense de son intégrité en poursuivant les auteurs des atteintes à ce domaine (source : www.mer.gouv.fr, consultée le 3 février 2010).
L'ordonnance de la marine de Colbert a été définitivement abrogée en 2006. Depuis le 1er juillet 2006, le code général de la propriété des personnes publiques (CGPPP) a remplacé le code du domaine de l'Etat (datant de 1957). Il restructure le droit domanial de l'Etat et des personnes publiques et synthétise la réglementation du DPM en y incluant les dispositions relatives à l'environnement notamment.
2. Consistance du domaine public maritime naturel
34. Le DPM, déterminé à partir de phénomènes naturels, est compris entre la limite haute du rivage, c'est-à-dire au point jusqu'où les plus hautes mers peuvent s'étendre en l'absence de perturbations météorologiques exceptionnelles (CE Ass, Kreitmannn, 12 octobre 1973) et la limite de la mer territoriale, côté large. Selon l'article L. 2111-4 du CGPPP,
« Le Domaine Public Maritime naturel de l'Etat comprend :
1o Le sol et le sous-sol de la mer entre la limite extérieure de la mer territoriale et, côté terre, le rivage de la mer.
Le rivage de la mer est constitué par tout ce qu'elle couvre et découvre jusqu'où les plus hautes mers peuvent s'étendre en l'absence de perturbations météorologiques exceptionnelles ;
2o Le sol et le sous-sol des étangs salés en communication directe, naturelle et permanente avec la mer ;
3o Les lais et relais de la mer :
a) Qui faisaient partie du domaine privé de l'Etat à la date du 1er décembre 1963, sous réserve des droits des tiers ;
b) Constitués à compter du 1er décembre 1963.
(...)
5o Les terrains réservés en vue de la satisfaction des besoins d'intérêt public d'ordre maritime, balnéaire ou touristique et qui ont été acquis par l'Etat.
« Les terrains soustraits artificiellement à l'action du flot demeurent compris dans le Domaine Public Maritime naturel sous réserve des dispositions contraires d'actes de concession translatifs de propriété légalement pris et régulièrement exécutés ».
3. Protection du domaine public maritime
a) Principe d'inaliénabilité
35. Consacré par la jurisprudence, puis repris par le code du domaine de l'Etat (article L. 52) et le CGPPP (article L. 3111-1), le principe d'inaliénabilité du domaine public est indissociable de la notion de domaine public. Le fondement de ce principe tient à l'affectation du domaine à l'utilité publique : tant que cette affectation demeure, et qu'une décision expresse de déclassement d'une dépendance du domaine public n'a pas été prise, aucune cession du domaine ne peut être autorisée. C'est une protection contre l'usucapion ou la prescription acquisitive du droit privé, d'où le principe d'imprescriptibilité complémentaire à celui de l'inaliénabilité. Ainsi, dans son arrêt Cazeaux, à propos de parcelles proches du rivage de la mer dans le bassin d'Arcachon, le Conseil d'Etat, a considéré que « alors même que les autorités publiques ont autorisé sur ces parcelles divers travaux, renoncé à plusieurs reprises à revendiquer la domanialité publique desdites parcelles (...), les auteurs de la société du domaine des prés-salés n'ont pu, de même que ladite société, acquérir aucun droit de propriété sur ces parcelles qui, faisant partie du domaine public, étaient inaliénables et imprescriptibles ».
36. Le Conseil constitutionnel a énoncé que l'inaliénabilité se limitait à ce que des biens du domaine public soient aliénés sans qu'ils aient été au préalable déclassés (C.C, no 86-217 DC du 18 septembre 1986, Liberté de communication). Il n'a toutefois pas reconnu au principe d'inaliénabilité une valeur constitutionnelle (CC, déc. no 94-346 du 21 juillet 1994, Droits réels sur le domaine public). Le Conseil d'Etat a rappelé récemment que « lorsqu'un bien appartenant à une personne publique a été incorporé dans son domaine public par une décision de classement, il ne cesse d'appartenir à ce domaine sauf décision expresse de déclassement » ; il a ainsi jugé qu'était sans incidence sur l'appartenance d'ateliers relais occupés par une société au domaine public le fait « que ces ateliers auraient vocation à être loués ou cédés à leurs occupants ou que les baux consentis en vue de leur occupation revêtiraient le caractère de contrats de droit privé » (CE 26 mars 2008, Société Lucofer).
37. Conséquence du principe d'inaliénabilité, toute cession de biens du domaine public « non déclassés » est nulle. Cette nullité entraîne une obligation de restitution pour les tiers acquéreurs, même de bonne foi. En outre, l'inaliénabilité entraîne l'exclusion, en principe, de la constitution de droits réels sur le domaine public. Toutefois, en dérogation à ce principe, le législateur a, par l'adoption de deux lois, l'une du 5 janvier 1988 instituant le bail emphytéotique administratif, l'autre du 25 juillet 1994 relative à la constitution de droit réels sur le domaine public, donné la possibilité d'octroyer des droits réels à l'occupant à titre privatif sur le DPM. S'agissant de la première, elle ne concerne que le domaine public des collectivités territoriales et de leurs groupements. En ce qui concerne la seconde, elle vise le domaine maritime artificiel et les constructions et installations immobilières réalisées pour les besoins de l'activité autorisée (article L. 34-1 du code du domaine de l'Etat puis article L. 2122-6 du CGPPP). Dans sa décision précitée du 21 juillet 1994, le Conseil constitutionnel a jugé cette possibilité conforme à la Constitution dès lors que la loi de 1994 assure la continuité des services publics et la protection de la propriété publique ; il a toutefois censuré la disposition permettant le renouvellement de l'autorisation au delà de soixante-dix ans car il était susceptible de priver de réalité le droit de la personne publique au retour de plein droit et gratuit des installations et par suite de nature à porter atteinte à la « protection due à la propriété publique ».
38. La dernière conséquence du principe d'inaliénabilité est l'insaisissabilité des biens des personnes publiques (article L. 2311-1 du CGPPP). Cette conséquence a été atténuée par la jurisprudence du Conseil d'Etat dans une affaire que la Cour a eu à connaître par la suite (Société de Gestion Du Port de Campoloro et Société fermière de Campoloro c. France, no 57516/00, 26 septembre 2006).
b) Police de la conservation
39. Outre les servitudes administratives, visant à protéger le domaine public des empiètements des propriétés privées, dont celle, par exemple, concernant la servitude de passage le long du littoral, d'une largeur de trois mètres, sur les propriétés riveraines du DPM instituée par une loi du 31 décembre 1976 portant réforme de l'urbanisme, la police de la conservation du domaine assure la protection de l'intégrité matérielle du DPM, ainsi que celle de l'affectation et de l'utilisation de ses dépendances. Les infractions à la police de conservation du DPM sont réprimées par la contravention de grande voirie. Celle-ci est sanctionnée par une amende pénale prononcée par le juge administratif et implique pour le contrevenant une remise de droit des lieux en l'état. Les dispositions pertinentes relatives à la contravention de grande voirie sur le DPM ne font plus référence essentiellement à la navigation mais prennent en compte la protection du littoral, protégé pour lui-même (articles L. 2132-2 et L. 2132-3 du CGPPP).
40. Selon le Conseil d'Etat, les autorités chargées de la conservation ont une obligation de poursuite (CE Ministre de l'équipement c/ Association « des amis des chemins de ronde », 23 février 1979). A propos d'une parcelle incorporée au domaine public maritime de la plage de Verghia (Corse-du-sud), le Conseil d'Etat a décidé « que la circonstance que M.A. justifierait d'un titre de propriété sur la parcelle en cause et que des autorisations lui ont été accordées pour y édifier des constructions, au titre de la législation de l'urbanisme, distincte de celle relative au domaine public maritime, est sans influence sur la matérialité de la contravention de grande voirie et n'est, en tout état de cause, pas de nature à l'exonérer des poursuites diligentées à son encontre par le préfet (...) » (CE, no 292956, 4 février 2008). S'agissant de la réparation du dommage causé au domaine public, il a été jugé que l'attitude concrète de l'administration antérieurement à la mise en œuvre de la procédure tendant à la prononciation d'une condamnation de grande voirie de l'autorisation n'était pas sans créer au profit du contrevenant des droits et notamment celui à ne pas être obligé de procéder lui-même à une remise en l'état des lieux (CE, Koeberlin, 21 novembre 1969).
4. Utilisation du domaine public maritime
41. L'usage du DPM peut être collectif ou privatif. L'utilisation collective qui permet à l'ensemble des citoyens de bénéficier du domaine public (navigation sur les cours d'eaux, plages) est libre, égale pour tous et gratuite. Toutefois, le principe de gratuité n'a pas été repris expressément par le CGPPP car il fait l'objet de nombreuses dérogations.
Les occupations privatives doivent être compatibles ou conformes avec l'affectation du domaine public. Contrairement aux utilisations collectives, elles sont soumises à autorisation, délivrée à titre personnel, donnent lieu au paiement d'une redevance et ont un caractère précaire.
L'article L. 28 du code du domaine de l'Etat (article L. 2122-1 du CGPPP) prévoyait en effet que :
« Nul ne peut, sans autorisation délivrée par l'autorité compétente, occuper une dépendance du domaine public national ou l'utiliser dans des limites excédant le droit d'usage qui appartient à tous.
Le service des domaines constate les infractions aux dispositions de l'alinéa précédent en vue de poursuivre, contre les occupants sans titre, le recouvrement des indemnités correspondant aux redevances dont le Trésor a été frustré, le tout sans préjudice de la répression des contraventions de grande voirie ». [L'article A 26 précisait que l'autorisation est révocable sans indemnité].
42. Selon le Conseil d'Etat, « si dans l'exercice de ses pouvoirs de gestion du DPM, il appartient à l'administration d'accorder à titre temporaire et dans les conditions prévues par la réglementation en vigueur des autorisations d'occupation privative dudit domaine, ces autorisations ne peuvent légalement intervenir que, si compte tenu des nécessités de l'intérêt général, elles se concilient avec les usages conformes à la destination du domaine que le public est normalement en droit d'y exercer, ainsi qu'avec l'obligation qu'a l'administration d'assurer la conservation de son domaine public » (CE, Commune de Saint-Brévin-les-Pins, 3 mai 1963).
43. La précarité des autorisations résulte du principe d'inaliénabilité qui implique la protection du domaine public et donc sa disposition par l'administration. La jurisprudence énonce ainsi que « les autorisations d'occupation du domaine public sont accordées à titre précaire et révocable ; que, par suite, la circonstance, à la supposer établie, que I. était titulaire, avant l'intervention de la décision attaquée, d'une autorisation d'occupation de la partie du domaine public communal (...) est sans influence sur la légalité de la décision par laquelle le maire lui a demandé de démolir ses installations et de restituer au domaine public son état initial (...) » (CE, Isas, 29 mars 2000). Elle rappelle très clairement aussi que les titulaires d'autorisation n'ont pas « de droits acquis » au renouvellement de l'autorisation (CE, Helie, 14 octobre 1991).
44. Les conditions d'occupation du domaine public sont fixées, soit dans des actes unilatéraux de l'administration (du type de celle évoquée plus haut à l'article L. 28 du code du domaine de l'Etat), soit dans des contrats passés avec l'occupant. Ces derniers sont nommés concessions d'occupation domaniale, qui sur le DPM, peuvent être des concessions de plage et des concessions d'endigage. Par cette concession, l'Etat autorise le concessionnaire à effectuer sur le rivage de la mer des travaux destinés à soustraire les terrains à l'action des flots. Sur le DPM naturel existe une ancienne procédure instituée en 1807, désignée traditionnellement sous le nom de concession d'endigage translative de propriété (ancien article L. 64 du code du domaine de l'Etat) : le concessionnaire était autorisé à exonder des emprises qui, soustraites à l'action des eaux, ne relevaient plus de la définition du DPM naturel et pouvaient donc être déclassées et cédées par l'Etat. Cette procédure, utilisée à l'origine pour l'aménagement de polders agricoles, l'a été plus récemment pour réaliser des constructions immobilières privées, sous forme de marinas, gagnées sur la mer. La réaction à ce qui était perçu comme une privatisation du rivage, a conduit à prohiber en 1973, par circulaire, la mise en œuvre d'une telle procédure – interdiction confirmée par la loi littoral qui prohibe plus largement l'atteinte au caractère naturel du rivage – ; dorénavant, il n'est plus possible de réaliser des opérations de type marinas ou polders par des concessions d'endigage translatives de propriété et la procédure n'est plus applicable qu'aux exondements anciens dont elle constitue la seule possibilité de régularisation (source : www.mer.gouv.fr, consultée le 3 février 2010).
B. La loi no 86-2 du 3 janvier 1986 dite « loi littoral » relative à l'aménagement, la protection et la mise en valeur du littoral
45. Jusqu'en 1986, le DPM était protégé par la police de la grande voirie. La loi littoral a introduit de nouvelles règles protectrices du domaine public naturel (source : www.mer.gouv.fr).
46. Dès les années 1960, l'engouement pour les vacances au bord de la mer augmente la pression touristique et ainsi le rythme des constructions sur le littoral. (...) La prise de conscience de l'importance économique du littoral et des multiples convoitises dont il fait l'objet a rendu indispensable l'intervention d'une norme de valeur juridique supérieure chargée d'arbitrer entre les multiples utilisations du littoral. C'est dans cet esprit qu'a été votée à l'unanimité par le Parlement, la loi littoral du 3 janvier 1986 (consolidée au 7 août 2007). L'article premier de la loi énonce que le littoral est « une entité géographique qui appelle une politique spécifique d'aménagement, de protection et de mise en valeur ». Les principes généraux de cette loi consistent à la fois à préserver les espaces rares et sensibles, gérer de façon économe la consommation d'espace par l'urbanisation et les aménagements touristiques notamment, et enfin, ouvrir plus largement le rivage au public, comme les plages, et accueillir en priorité sur le littoral les activités dont le développement est lié à la mer.
47. C'est dans le domaine de l'urbanisme que les principes posés sont les plus connus et ont donné lieu au contentieux le plus abondant. L'extension de l'urbanisation doit se faire en continuité avec l'existant ou en hameaux nouveaux. Les routes sur le rivage sont interdites et les routes de transit ne peuvent se faire qu'au-delà de 2 000 mètres du rivage. Afin de préserver les espaces naturels la loi instaure une « inconstructibilité » à l'intérieur d'une bande de 100 mètres, hors agglomération, à partir du rivage et impose une urbanisation limitée des espaces proches du même rivage. Enfin les espaces remarquables ou caractéristiques du littoral doivent être préservés et seuls des aménagements légers peuvent être admis.
48. La loi a précisé les règles de gestion du DPM en exigeant une enquête publique préalable à tout changement substantiel d'utilisation, en clarifiant les procédures de délimitation du rivage de la mer, en interdisant, sauf exception, de porter atteinte au caractère naturel du rivage et en organisant un régime spécifique pour les mouillages collectifs. Elle a, enfin, consacré les principes de l'usage libre et gratuit des plages et favorisé l'accès du public à la mer (voir les articles 321-9 du code de l'environnement et L. 2124-4 du CGPPP : « L'accès des piétons aux plages est libre (...). L'usage libre et gratuit par le public constitue la destination fondamentale des plages. »
49. L'article 25 de la loi, devenu l'article L. 2124-1 du CGPPP a entraîné une réforme de la réglementation relative aux occupations du DPM. Il est ainsi stipulé :
« Les décisions d'utilisation du domaine public maritime tiennent compte de la vocation des zones concernées et de celles des espaces terrestres avoisinants, ainsi que des impératifs de préservation des sites et paysages du littoral et des ressources biologiques ; elles sont à ce titre coordonnées notamment avec celles concernant les terrains avoisinants ayant vocation publique.
Sous réserve des textes particuliers concernant la défense nationale et des besoins de la sécurité maritime, tout changement substantiel d'utilisation de zones du Domaine Public Maritime est préalablement soumis à enquête publique (...) »
50. L'article 27 de la loi, devenu l'article L. 2124-2 du CGPPP, pose le principe de l'interdiction de l'atteinte à l'état naturel du rivage :
« En dehors des zones portuaires et industrialo-portuaires, et sous réserve de l'exécution des opérations de défense contre la mer et de la réalisation des ouvrages et installations nécessaires à la sécurité maritime, à la défense nationale, à la pêche maritime, à la saliculture et aux cultures marines, il ne peut être porté atteinte à l'état naturel du rivage de la mer, notamment par endiguement, assèchement, enrochement ou remblaiement, sauf pour des ouvrages ou installations liés à l'exercice d'un service public ou l'exécution d'un travail public dont la localisation au bord de mer s'impose pour des raisons topographiques ou techniques impératives et qui ont donné lieu à une déclaration d'utilité publique.
Toutefois, les exondements antérieurs à la présente loi demeurent régis par la législation antérieure. »
51. Dans un rapport sur les conditions d'application de la loi littoral établi par le Conseil général des Ponts et Chaussées, transmis au ministre de l'Equipement, des Transports et du Logement en juillet 2000, en sa partie « Retrouver une cohérence entre le discours et la réalité », il est indiqué ce qui suit :
« (...) l'impression d'iniquité est vive lorsqu'un refus est opposé à une demande d'autorisation dans un site où la présence de bâtiments semble indiquer qu'en d'autres temps, l'administration a été moins regardante. (...)
Le droit de jouir « à vie » mais sans transmission possible d'une maison d'habitation construite sur le domaine public maritime, droit reconnu par une convention signée avec le préfet, le droit reconnu à deux époux de camper ou de faire stationner leur caravane dans une zone devenue illicite pour ce genre d'activité jusqu'au décès de chacun d'eux, avec également une convention stipulant expressément l'absence d'héritage possible de ce privilège, illustrent en Charente-Maritime et dans le Morbihan, la créativité de l'administration sur le sujet.(...)
Toutes sortes de dérives se multiplient de plus ou moins bonne foi. (...) Faudrait-il passer sous silence le développement d'un marché clandestin des autorisations d'occupation du domaine public (...) Ne conviendrait-il pas de rechercher la responsabilité des agents publics qui ont sciemment contribué à créer ou aggraver une situation illégale par leur activité administrative ? (...) »
52. Dans le rapport consacré au « bilan de la loi littoral et des mesures en faveur du littoral » du Gouvernement au Parlement (septembre 2007), en sa partie consacrée à l'ouverture du littoral aux piétons, on peut lire ce qui suit :
« La loi littoral prévoit comme objectif le maintien ou le développement du tourisme sur le littoral. En particulier, les dispositions des articles 3 à 8 de cette loi visent les conditions de fréquentation par le public des espaces naturels, du rivage et des équipements qui y sont liés. La réalisation du sentier du littoral participe à la concrétisation de ces dispositions législatives. (...) La continuité du cheminement des piétons le long du littoral est ainsi assurée par la servitude sur les propriétés privées, ainsi que par le passage sur des terrains publics qui peuvent appartenir à l'État (DPM), au Conservatoire du littoral ou aux collectivités territoriales (...).
La mise en œuvre du sentier nécessite fréquemment une étude sur le terrain pour déterminer si le littoral peut être ouvert aux piétons sans nuire à la faune, à la flore et à la stabilité des sols. Si le territoire se révèle accessible sans risque pour l'environnement, il faudra déterminer le tracé du sentier notamment sur les propriétés privées, étant observé que le tracé de droit (bande de trois mètres de long de la limite du DPM) ne représente pas toujours la solution la plus opportune. Dans l'hypothèse où le tracé de droit sur les propriétés privées a été modifié, une enquête publique doit être réalisée. (...) »
C. Droit comparé
53. La Cour a examiné la situation dans seize Etats Membres côtiers. Seuls quatre Etats (Albanie, Bosnie-Herzégovine, Royaume-Uni et Suède) ne reconnaissent pas l'existence d'un DPM exclusif de tout droit privé de propriété. Dans les douze autres Etats (Allemagne, Croatie, Espagne, Grèce, Irlande, Italie, Malte, Monaco, Monténégro, Pays-Bas, Slovénie et Turquie), le DPM appartient soit à l'Etat soit à d'autres personnes publiques et est, à ce titre, inaliénable. Dans tous ces Etats, le DPM peut néanmoins être affecté à un usage privé sur la base de concessions à durée déterminée. Et dans tous ces Etats, son usage abusif expose les contrevenants à des sanctions administratives voire pénales. En particulier, la construction abusive d'immeubles peut entraîner, pour le contrevenant, l'obligation de démolir l'immeuble concerné à ses frais et sans compensation. Ce type de mesure existe également en Suède, où la loi reconnaît le droit privé de propriété sur les terrains en bordure de mer mais soumet ces propriétés privées à des servitudes relativement strictes qui interdisent la réalisation de nouveaux immeubles et garantissent l'accès public à la mer.
54. En Croatie, comme en Espagne, les propriétaires d'immeubles construits et acquis légalement avant l'entrée en vigueur du « Maritim Domain Act » (2006) pour l'un, de la loi littoral pour l'autre (1988), et destinés à usage d'habitation, pouvaient obtenir ces immeubles en concession, sans obligation de payer une redevance, à la seule condition d'en faire la demande dans un délai d'un an à compter de l'entrée en vigueur de la loi. En Espagne, les constructions réalisées avant l'entrée en vigueur de la loi sans l'autorisation ou la concession requise par l'ancienne législation, seront démolies lorsqu'elles ne peuvent pas faire l'objet d'une légalisation pour raisons d'intérêt public. En ce qui concerne les constructions autorisées avant l'entrée en vigueur de la loi, devenues contraires aux dispositions de celle-ci, elles seront démolies à l'expiration de la concession lorsqu'elles sont situées sur des terrains appartenant au domaine public maritime. En Turquie, selon la jurisprudence de la Cour de cassation (arrêt du 10 octobre 2007) qui fait référence à l'arrêt Doğrusöz et Aslan c. Turquie, (no 1262/02, 30 mai 2006), si l'annulation d'un titre de propriété d'un bien se trouvant à l'intérieur du tracé du littoral maritime est conforme à la législation nationale, l'intéressé peut saisir les tribunaux d'une demande d'indemnisation de son préjudice matériel.
D. Textes du Conseil de l'Europe
55. Peuvent être cités les textes pertinents suivants : la recommandation No R (97) 9 du Comité des ministres relative à une politique de développement d'un tourisme durable et respectueux de l'environnement dans les zones côtières adoptée le 2 juin 1997 et son annexe ; la décision du Comité des ministres prise lors de sa 678e session réunion (8-9 septembre 1999) où les délégués des ministres prennent note du Modèle de Loi sur une gestion durable des zones côtières (voir, articles 40 sur le domaine public maritime et 45 sur l'accès des piétons aux plages) et du code de conduite européen des zones côtières, et conviennent de les transmettre à leurs gouvernements.
EN DROIT
I. SUR LA VIOLATION ALLÉGUÉE DE L'ARTICLE 1 DU PROTOCOLE No 1
56. Les requérantes soutiennent que le refus des autorités françaises de les autoriser à continuer d'occuper une parcelle du domaine public sur laquelle est édifiée une maison appartenant à leur famille depuis 1945 et l'injonction qui leur est faite de la détruire portent atteinte à leur droit de propriété garanti par l'article 1 du Protocole no 1 qui se lit ainsi :
« Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d'utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international.
Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que possèdent les Etats de mettre en vigueur les lois qu'ils jugent nécessaires pour réglementer l'usage des biens conformément à l'intérêt général (...) »
57. A titre liminaire, la Cour prend acte du décès d'Eliane B.-P. survenu le 14 mai 2008, et du souhait de ses héritières, à savoir ses deux filles, de poursuivre la requête devant la Cour, en leurs noms personnels et en leur qualité d'héritières. Conformément à sa jurisprudence, la Cour leur reconnaît qualité pour se substituer désormais à la requérante (Loyen et autres c. France, no 55926/00, § 25, 29 avril 2003).
58. Toutefois, pour des raisons d'ordre pratique, le présent arrêt continuera d'appeler E. B.-P. la « requérante », bien qu'il faille aujourd'hui attribuer cette qualité à ses filles.
A. Applicabilité : l'existence d'un « bien »
1. Thèses des parties
a) Les requérantes
59. Les requérantes rappellent l'autonomie de la notion de « biens » (Öneryıldız c. Turquie [GC], no 48939/99, §§ 95-96, CEDH 2004-XII). Elles estiment que la règle d'inaliénabilité du domaine public maritime ne peut aboutir en l'espèce à qualifier la maison de res nullius, n'entrant dans aucune catégorie juridique. En effet, celle-ci a été construite il y a cent ans, et l'illégalité de la construction ne leur a pas été signalée au moment de la donation, l'acte de 1945 mentionnant l'autorisation donnée par le préfet. Laissées dans l'ignorance pendant un certain temps d'une possible démolition de leur maison ainsi acquise, les requérantes font valoir les dizaines d'années passées en toute tranquillité dans un environnement social et familial fort. Elles rappellent également que cette maison sert d'assiette au paiement de taxes et impôts. L'Etat leur a dès lors « de facto » reconnu un intérêt patrimonial directement rattaché à l'habitation en cause et aux biens meubles qui y sont disposés.
60. Les requérantes soutiennent encore que l'Etat avait connaissance de l'existence de la maison ; preuve en est, par exemple, l'augmentation de la redevance annuelle, eu égard à la valeur du terrain à laquelle il convenait d'ajouter la valeur locative. De même, lorsque le préfet écrivit aux requérantes en 1993 pour proposer une nouvelle autorisation, simplement viagère, il faisait état de la possibilité de « réutiliser les installations » et admettait qu'il y a une construction, donc l'existence d'un « bien ». Il ne peut y avoir un statut différent des maisons selon que l'Etat refuse un renouvellement avec l'obligation de démolir ou qu'il le refuse en souhaitant bénéficier de la propriété de l'immeuble qui serait cette fois, une propriété pleine et entière. En obligeant les bénéficiaires d'une autorisation d'occupation du domaine à démolir une maison habitée depuis plus de cinquante ans par une même famille, à ses frais, alors qu'elle a été acquise par donation, le donateur l'ayant lui-même acquise à la suite d'une vente, l'Etat manque au respect qu'il doit aux « biens ».
b) Le Gouvernement
61. Comme au stade de la recevabilité, le Gouvernement conteste l'existence d'un « bien » au sens de l'article 1 du Protocole no 1 du fait de l'impossibilité d'établir des droits réels sur le domaine public maritime. Les différents titres d'occupation – temporaires, précaires et révocables – délivrés aux requérantes et à leurs prédécesseurs n'ont pas pu avoir pour effet de reconnaître un quelconque droit de propriété des titulaires successifs. Il rappelle que les exceptions législatives au principe d'inaliénabilité excluent le domaine public maritime naturel en cause en l'espèce (paragraphe 37 ci-dessus).
62. Les droits de propriété éventuellement consentis entre les parties privées ne sont pas opposables à l'Etat et n'ont aucune incidence sur la nature de ces droits. L'Etat bénéficie aussi du droit à la protection et au respect de sa propriété. Il pouvait parfaitement autoriser une occupation sur une parcelle, par nature inaliénable et imprescriptible, sans que cela donne de droits autres que de simple jouissance. Dissocier le régime applicable au terre-plein de celui applicable à la maison qu'il supporte, dont l'administration n'a eu connaissance qu'à partir de 1967, reviendrait à nier les principes qui régissent le droit de propriété de l'Etat.
63. Le Gouvernement ajoute que les requérantes n'ignoraient rien de la précarité des droits qu'elles détenaient sur le rivage de la mer (acceptation tacite des conditions mises aux autorisations d'occupation, paiement d'une redevance valant reconnaissance de la créance de l'Etat sur le domaine en sa qualité de propriétaire) et des risques encourus du fait du régime juridique applicable.
64. L'impossibilité d'une prescription acquisitive rend inopérant l'argument de l'incidence de la durée d'occupation des lieux. Aucune espérance légitime de pouvoir continuer à jouir du « bien » n'a pu naître dans le chef des requérantes, à la différence de l'affaire Hamer c. Belgique (no 21861/03, § 78, CEDH 2007-... (extraits)), où la Cour, de l'avis du Gouvernement, était en présence d'une négligence des autorités publiques et non d'une tolérance, autorisant la présence d'un « intérêt patrimonial à jouir de sa maison ».
2. Appréciation de la Cour
65. La Cour rappelle que la notion de « bien » évoquée à la première partie de l'article 1 du Protocole no 1 a une portée autonome qui ne se limite pas à la propriété de biens corporels et qui est indépendante des qualifications formelles du droit interne : certains autres droits et intérêts constituant des actifs peuvent aussi passer pour des « droits patrimoniaux » et donc des « biens » aux fins de cette disposition. Dans chaque affaire, il importe d'examiner si les circonstances, considérées dans leur ensemble, ont rendu le requérant titulaire d'un intérêt substantiel protégé par l'article 1 du Protocole no 1 (Iatridis c. Grèce [GC], no 31107/96, § 54, CEDH 1999-II ; Öneryıldız, précité, § 124 ; Hamer, précité, § 75).
66. Par ailleurs, la notion de « biens » ne se limite pas aux « biens actuels » et peut également recouvrir des valeurs patrimoniales, y compris des créances, en vertu desquelles le requérant peut prétendre avoir au moins une espérance légitime et raisonnable d'obtenir la jouissance effective d'un droit de propriété (Hamer, précité, § 75). L'espérance légitime de pouvoir continuer à jouir du bien doit reposer sur une « base suffisante en droit interne » (Kopecky c. Slovaquie, no 44912/98, § 52, CEDH 2004-IX).
67. De manière générale, l'imprescriptibilité et l'inaliénabilité du domaine public n'ont pas empêché la Cour de conclure à la présence de « biens » au sens de cette disposition (Öneryıldız, précité ; N.A. et autres c. Turquie, no 37451/97, CEDH-2005-X ; Tuncay c. Turquie, no 1250/02, 12 décembre 2006 ; Köktepe c. Turquie, no 35785/03, 2 juillet 2008 ; Turgut et autres c. Turquie, no 1411/03, 8 juillet 2008 ; Şatir c.Turquie, no 36129/92, 10 mars 2009). Dans ces affaires, cependant, à l'exception de la première, les titres de propriété des intéressés ne prêtaient pas à controverse au regard du droit interne, ces derniers pouvant légitimement se croire en situation de « sécurité juridique » quant à leur validité, avant qu'ils soient annulés au profit de la domanialité publique (Turgut et autres, précité, § 89 ; Şatir, précité, § 32).
68. En l'espèce, nul ne conteste devant la Cour l'appartenance au domaine public maritime de la parcelle sur laquelle est érigée la maison litigieuse. Le différend porte sur les conséquences juridiques de l'acte de donation en 1945 et des autorisations successives d'occuper la maison.
69. La Cour observe que le tribunal administratif a considéré que « la maison d'habitation occupée par les requérantes leur appartient en pleine propriété » (paragraphe 25 ci-dessus). En revanche, par une application stricte des principes régissant la domanialité publique – lesquels n'autorisent que des occupations privatives précaires, – les autres juridictions nationales ont exclu la reconnaissance aux requérantes d'un droit réel sur la maison. La circonstance de la très longue durée de l'occupation n'a ainsi eu, à leurs yeux, aucune incidence sur l'appartenance des lieux au domaine public maritime, inaliénable et imprescriptible (paragraphe 27 ci-dessus).
70. Dans ces conditions, et nonobstant l'acquisition de bonne foi de la maison, dès lors que les autorisations d'occupation n'étaient pas constitutives de droits réels sur le domaine public – ce que les requérantes ne pouvaient pas ignorer, y compris quant aux conséquences sur leurs droits à l'égard de la maison – (voir, a contrario, Z.A.N.T.E. - Marathonisi A.E. c. Grèce, no 14216/03, § 53, 6 décembre 2007), la Cour doute qu'elles aient pu raisonnablement espérer continuer à en jouir du seul fait des titres d'occupation (mutatis mutandis, Özden c. Turquie (no 1), no 11841/02, 3 mai 2007, §§ 28 à 30 ; Gündüz c. Turquie, no 50253/07, 18 octobre 2007). Elle observe en effet que tous les arrêtés préfectoraux mentionnaient l'obligation, en cas de révocation de l'autorisation d'occupation, de remise des lieux en leur état primitif si cela était requis par l'administration (paragraphe 15 ci-dessus).
71. En revanche, la Cour rappelle que le fait pour les lois internes d'un Etat de ne pas reconnaître un intérêt particulier comme « droit », voire comme « droit de propriété », ne s'oppose pas à ce que l'intérêt en question puisse néanmoins, dans certaines circonstances, passer pour un « bien » au sens de l'article 1 du Protocole no 1. En l'espèce, le temps écoulé a fait naître l'existence d'un intérêt patrimonial des requérantes à jouir de la maison, lequel était suffisamment reconnu et important pour constituer un « bien » au sens de la norme exprimée dans la première phrase de l'article 1 du Protocole no 1, laquelle est donc applicable quant au grief examiné (mutatis mutandis, Hamer, précité, § 76, et Öneryildiz, précité, § 129).
B. Fond
1. Thèses des parties
a) Les requérantes
72. Les requérantes contestent l'application brutale qui leur a été faite de la loi littoral en leur interdisant l'utilisation privative du domaine. Des autorisations d'occupation systématiquement renouvelées depuis les années 1900 devaient avoir une incidence sur la mise en œuvre de l'article 25 de la loi littoral. Celle-ci précise au demeurant qu'il faut tenir compte des terrains avoisinants ayant vocation publique ; or, tout autour des maisons, il y a des terrains privés et des constructions et non une côte sauvage. En outre, la loi ne comportait aucune mesure contraignante claire. L'autorisation put être renouvelée après son adoption en 1986. Dès lors, si respectable que soit la protection de l'environnement, la législation invoquée n'a pas, selon les requérantes, la portée que le Gouvernement cherche à lui donner.
73. Les requérantes confrontent toute une série de circonstances – construction de la maison litigieuse par d'autres personnes, acquisition de bonne foi, autorisation d'édifier le terre-plein donnée par l'administration, maison évaluée, assurée, objet de redevances et d'impôts, taille réduite du terrain en cause et donc quelques dizaines de mètres de rives concernées, zone où leur maison jouxte d'autres habitations, absence d'indemnisation – face à l'intérêt général qui postulerait la démolition de leur maison.
Elles estiment contradictoire de proposer une autorisation d'occuper sous conditions, et en cas de refus de celle-ci, de brandir l'intérêt public postulant la démolition. Une telle démolition serait par ailleurs difficile dans un paysage faisant partie d'un site classé. Elles soutiennent qu'elles ne sont pas seules dans ce cas et que d'autres maisons du voisinage devaient être aussi détruites mais ne l'ont jamais été, faute de nécessité au regard des buts légitimes de protection de l'environnement et d'accès au rivage.
74. Les requérantes concluent à l'absence de rapport raisonnable de proportionnalité entre les moyens employés et le but visé et estiment qu'elles subissent une charge exorbitante et disproportionnée.
b) Le Gouvernement
75. Le Gouvernement soutient que la mesure incriminée s'analyse en une réglementation de l'usage des biens conformément à ce qui a été dit dans l'affaire Hamer. Il relève en tout état de cause que les requérantes n'ont pas été privées à ce jour de leur maison (a contrario, N.A. et autres, précité).
76. Le Gouvernement explique que la poursuite de l'intérêt légitime, conforme à l'intérêt général de veiller à l'affectation directe et permanente du domaine public à l'usage de tous les citoyens, impose de garantir la protection du domaine contre les occupations illicites. Cette protection, variable dans le temps en fonction des attentes et intérêts de la société, inclut, en cas d'utilisation privative non conforme à l'affectation du domaine, le droit de remettre en cause un titre d'occupation préalablement accordé. En l'espèce, les autorisations d'occupation furent successivement renouvelées dans la mesure où elles étaient compatibles avec l'affectation du domaine public ; en 1909, l'autorisation visait l'accès à une île voisine appartenant à l'occupant à condition que le terre-plein soit accessible au public en tout temps ; si en 1967, date à laquelle l'administration aurait découvert la maison, le maintien de la construction a été toléré c'est qu'elle était encore à cette date compatible avec l'affectation du domaine.
77. Aujourd'hui, le contexte a changé avec l'adoption de la loi littoral qui pose le principe selon lequel il ne peut être porté atteinte à l'état naturel du rivage de la mer et qui renforce l'accès de tous à ce domaine public. Le Gouvernement rappelle que la responsabilité des autorités dans cette matière doit se concrétiser au moment opportun afin de ne pas priver de tout effet utile les dispositions protectrices de l'environnement qu'elles ont décidé de mettre en œuvre (Hamer, précité, § 79). La « tolérance » des autorités dont ont pu bénéficier les requérantes ne pouvait se prolonger dès lors que le maintien des maisons d'habitation, à usage purement privatif, n'est plus conciliable avec l'affectation du domaine, désormais soumis aux exigences environnementales. Le refus de renouvellement des autorisations était donc parfaitement justifié. Il correspondait à une mise en œuvre de la loi littoral, prudente et progressive, et ce dès lors qu'elle remettait en cause, comme en l'espèce, une situation ancienne.
78. Le Gouvernement estime par ailleurs que l'ingérence de l'Etat dans les droits de l'occupant du domaine public ménage un juste équilibre entre le droit au respect du « bien » et l'intérêt général qui s'attache à la protection du domaine public et aux exigences environnementales.
79. Tout d'abord, les requérantes avaient conscience de l'illégalité des constructions et de la précarité des autorisations. Le Gouvernement tient à souligner que la contravention de grande voirie porte sur une maison de vacances et que les requérantes ne se trouvent donc pas privées de toit par la fin de l'autorisation qui leur était jusque là accordée. Par ailleurs, elles ont refusé la proposition du préfet de poursuivre les autorisations sous conditions, qui leur aurait permis la jouissance du bien de leur vivant et qui constituait un réel compromis conciliant l'occupation privative et le respect du domaine public. En raison de ce refus, aucune autre mesure que celle de la démolition ne pouvait être envisagée (Hamer, précité, § 86).
En effet, le maintien des maisons entrave l'accès au rivage à marée haute, en contradiction avec l'usage libre de la plage par les piétons. Selon le Gouvernement, la maison constitue un obstacle infranchissable au cheminement du public. Le rétablissement des parcelles dans leur état naturel d'origine viendrait rendre au public l'accès au domaine maritime et à un site répertorié sous un zonage de protection des espaces naturels spécifiques.
2. Appréciation de la Cour
80. La Cour rappelle que, selon sa jurisprudence, l'article 1 du Protocole no 1, qui garantit en substance le droit de propriété, contient trois normes distinctes (voir, notamment, James et autres c. Royaume-Uni, 21 février 1986, § 37, série A no 98) : la première, qui s'exprime dans la première phrase du premier alinéa et revêt un caractère général, énonce le principe du respect de la propriété ; la deuxième, figurant dans la seconde phrase du même alinéa, vise la privation de propriété et la soumet à certaines conditions ; quant à la troisième, consignée dans le second alinéa, elle reconnaît aux Etats contractants le pouvoir, entre autres, de réglementer l'usage des biens conformément à l'intérêt général. Les deuxième et troisième normes, qui ont trait à des exemples particuliers d'atteintes au droit de propriété, doivent s'interpréter à la lumière du principe consacré par la première (Bruncrona c. Finlande, no 41673/98, §§ 65-69, 16 novembre 2004, et Broniowski c. Pologne [GC], no 31443/96, § 134, CEDH 2004-V).
81. Quant à l'existence d'une ingérence, la Cour rappelle que pour déterminer s'il y a eu privation de biens au sens de la deuxième « norme », il faut non seulement examiner s'il y a eu dépossession ou expropriation formelle, mais encore regarder au-delà des apparences et analyser les réalités de la situation litigieuse. La Convention visant à protéger des droits « concrets et effectifs », il importe de rechercher si ladite situation équivalait à une expropriation de fait (Brumărescu c. Roumanie [GC], no 28342/95, § 76, CEDH 1999-VII, Sporrong et Lönnroth c. Suède, 23 septembre 1982, §§ 63 et 69-74, série A no 52).
82. La Cour observe que nul ne conteste l'appartenance au domaine public de la parcelle sur laquelle est édifiée la maison litigieuse. Compte tenu des principes régissant ce domaine et de l'absence de mise en œuvre de la démolition à ce jour, la Cour est d'avis qu'il n'y a pas en l'espèce une privation de propriété au sens de la seconde phrase du premier alinéa de l'article 1 du Protocole no 1 (mutatis mutandis, Saliba c. Malte, no 4251/02, §§ 34-35, 8 novembre 2005 ; a contrario, Allard c. Suède, no 35179/97, § 50, 24 juin 2003, et N.A. et autres, précité, §§ 31 et 38).
83. Elle estime que le non-renouvellement des autorisations d'occupation privative du domaine public, dont les requérantes ne pouvaient pas ignorer qu'il pourrait les concerner un jour et l'injonction de détruire la maison en résultant peuvent s'analyser en une réglementation de l'usage des biens dans un but d'intérêt général. En effet, le régime juridique du domaine public, en tant qu'il affecte celui-ci à l'usage du public afin de servir le bien commun, correspond à cette catégorie. De plus, la motivation du refus de renouvellement des autorisations donnée par le préfet est fondée sur les dispositions de la loi littoral en sa partie consacrée à la protection de l'état naturel du rivage de la mer (mutatis mutandis, Hamer, précité, § 77).
84. Quant à la finalité de l'ingérence, la Cour relève que les requérantes contestent le but d'intérêt général, la protection de l'affectation du domaine public et celle de l'environnement. La Cour ne souscrit pas à cette thèse. Elle admet que les juridictions nationales n'ont analysé l'atteinte au bien en question que sous l'angle de la domanialité publique. Elle observe aussi que par les autorisations d'occupation successives, l'Etat a réduit de facto la protection de l'affectation du domaine à l'utilité publique. Cela étant, c'est suite à l'adoption de la loi littoral – dont l'article 1er dispose que « le littoral est une entité géographique qui appelle une politique spécifique d'aménagement, de protection et de mise en valeur » – que les autorisations ont cessé d'être renouvelées, et ce dans un but de protection du rivage de la mer et plus généralement de l'environnement. La Cour rappelle que la protection de l'environnement, dont la société se soucie sans cesse davantage (Fredin c. Suède (no 1), 18 février 1991, § 48, série A no 192), est devenue une valeur dont la défense suscite dans l'opinion publique, et par conséquent auprès des pouvoirs publics, un intérêt constant et soutenu. La Cour l'a plusieurs fois souligné à propos de la protection de la nature et des forêts (Turgut et autres, précité, § 90, Köktepe, précité, § 87 et Şatir, précité, § 33). La préservation du littoral et en particulier des plages, « lieu ouvert à tous », en constitue un autre exemple (N.A. et autres, précité, § 40) qui appelle une politique d'aménagement du territoire appropriée. La Cour estime donc que l'ingérence poursuivait un but légitime qui était dans l'intérêt général : encourager le libre accès au rivage, dont l'importance n'est plus à démontrer (voir paragraphes 46 à 50, 52 et 55).
85. Il reste donc à déterminer si, compte tenu de l'intérêt des requérantes à conserver la maison, l'exigence de remise en l'état des lieux est un moyen proportionné au but poursuivi.
86. Selon une jurisprudence bien établie, le second alinéa de l'article 1 du Protocole no 1 doit se lire à la lumière du principe consacré par la première phrase de l'article. En conséquence, une mesure d'ingérence doit ménager un « juste équilibre » entre les impératifs de l'intérêt général et ceux de la sauvegarde des droits fondamentaux de l'individu. La recherche de pareil équilibre se reflète dans la structure de l'article 1 du Protocole no 1 tout entier et, par conséquent, dans celui du second alinéa ; il doit exister un rapport raisonnable de proportionnalité entre les moyens employés et le but visé. En contrôlant le respect de cette exigence, la Cour reconnaît à l'Etat une grande marge d'appréciation tant pour choisir les modalités de mise en œuvre que pour juger si leurs conséquences se trouvent légitimées, dans l'intérêt général, par le souci d'atteindre l'objectif de la loi en cause (Chassagnou et autres c. France [GC], nos 25088/94, 28331/95 et 28443/95, § 75, CEDH 1999–III). Cet équilibre est rompu si la personne concernée a eu à subir une charge spéciale et exorbitante.
87. La Cour a par ailleurs souvent rappelé que les politiques d'aménagement du territoire et de protection de l'environnement, où l'intérêt général de la communauté occupe une place prééminente, laissent à l'Etat une marge d'appréciation plus grande que lorsque sont en jeu des droits exclusivement civils (mutatis mutandis, Gorraiz Lizarraga et autres c. Espagne, no 62543/00, § 70, CEDH 2004-III ; Alatulkkila et autres c. Finlande, no 33538/96, § 67, 28 juillet 2005 ; Valico S.r.l c. Italie (déc.), no 70074/01, CEDH 2006-III ; Lars et Astrid Fägerskiöld c. Suède (déc.), no 37664/04, 26 février 2008).
88. La Cour observe que les requérantes n'ont pas construit elles-mêmes la maison mais en ont fait l'acquisition par héritage en 1945, avec l'aval du préfet du Morbihan. Depuis lors, elles occupent la maison, l'entretiennent et paient les taxes et redevances y afférentes. La Cour observe également que la maison aurait été édifiée, il y a plus d'un siècle, sur une parcelle exondée appartenant au domaine public en l'absence de toute concession l'autorisant. Aux yeux de la Cour, la question de la légalité de la construction de la maison ne doit pas entrer en ligne de compte en l'espèce. En tout état de cause, l'illégalité alléguée de celle-ci ne saurait être opposée aux requérantes, particulièrement dès lors qu'il n'est pas contesté que celles-ci ont acquis leur « bien » de bonne foi. Leur situation est donc à l'évidence différente de celle d'un individu qui, en toute connaissance de cause, construirait un bâtiment sans permis (a contrario, Öneryıldız, Saliba et Hamer, précités). La maison litigieuse n'a donc rien de comparable avec les phénomènes récents d'urbanisation illégale du littoral.
89. Quoi qu'il en soit, depuis l'acquisition du « bien », voire même depuis sa construction, l'administration avait connaissance de la maison, car son occupation était soumise à la délivrance d'une autorisation qui précisait que « le terre-plein ne pourrait nuire en rien à la navigation (...) ni à la circulation sur le rivage maritime à condition d'être accessible au public en tout temps ». Chaque arrêté préfectoral mentionnait la durée de l'autorisation et, conformément à l'ancien article A 26 du code du domaine de l'Etat, la possibilité pour l'administration de modifier ou de retirer l'autorisation si elle le jugeait utile, pour quelque cause que ce soit, sans que le bénéficiaire puisse réclamer pour ce fait une indemnité. En outre, il était précisé que celui-ci devrait, s'il en était requis, faire rétablir les lieux dans leur état primitif, par démolition des installations édifiées sur le domaine public, y compris celles existantes à la date de signature de l'arrêté. La Cour en déduit que les requérantes savaient depuis toujours que les autorisations étaient précaires et révocables et considère, dès lors, que les autorités ne sauraient passer pour avoir contribué à entretenir l'incertitude sur la situation juridique du « bien » (a contrario, Beyeler c. Italie [GC], no 33202/96, § 119, CEDH 2000-I).
Certes, elles ont pu jouir du bien pendant une période considérable. La Cour toutefois n'y voit aucune négligence de la part des autorités mais plutôt une tolérance de la poursuite de l'occupation, laquelle était de surcroît réglementée. Dès lors, il n'y a pas lieu de considérer, comme le suggèrent les requérantes, que la responsabilité des autorités pour l'incertitude quant au statut de la maison croît à mesure que le temps passe (paragraphe 63 ci-dessus). L'exceptionnelle longueur de l'occupation litigieuse et certaines hésitations de la part des autorités (paragraphes 18 et 31 ci-dessus) se situaient à une époque où les préoccupations d'aménagement du territoire et environnementales n'avaient pas atteint leur développement actuel. Ce n'est en effet qu'en 1986 que la situation des requérantes changea à la suite de l'adoption de la loi littoral ; celle-ci mit fin à une politique qui consistait à n'envisager la protection du littoral que par le biais des règles régissant la domanialité publique. En tout état de cause, la tolérance mentionnée ci-dessus ne pouvait conduire à une légalisation ex post de l'état des choses.
90. La Cour relève que les requérantes contestent l'adéquation de la mesure au but d'intérêt général de protection du littoral et considèrent que la maison s'intègre parfaitement au site, qu'elle fait même partie du patrimoine et qu'elle ne gêne pas l'accès au rivage. Toutefois, à cet égard, la Cour réitère qu'il appartient en premier lieu aux autorités nationales de décider du type de mesures à prendre pour protéger le littoral. Elles dépendent des politiques d'urbanisme et d'aménagement du territoire, par définition évolutives, et relèvent par excellence des domaines d'intervention de l'Etat, par le biais notamment de la réglementation des biens dans un but d'intérêt général ou d'utilité publique (Gorraiz Lizarraga et autres, précité, § 70 ; Galtiéri c. Italie (déc.), no 72864/01, 24 janvier 2006).
91. Il va sans dire qu'après une si longue période, la démolition constituerait une atteinte radicale au « bien » des requérantes. Il est vrai qu'à une autre époque, l'administration était peut-être moins regardante à l'égard des occupations privatives du domaine public. En outre, avant la loi littoral, les requérantes n'ont pas demandé de concession d'endigage à une époque où cela aurait encore peut-être pu se faire. Cela étant, dès 1973, l'Etat a réagi contre le risque de privatisation du domaine public (paragraphe 44 ci-dessus).
92. Le refus de poursuivre les autorisations et la remise des lieux en l'état antérieur à l'édification de la maison à laquelle les requérantes sont condamnées s'inscrivent dans un souci d'application cohérente et plus rigoureuse de la loi, au regard de la nécessité croissante de protéger le littoral et son usage par le public, mais aussi de faire respecter les règles d'urbanisme. Compte tenu de l'attrait des côtes et des convoitises qu'elles suscitent, la recherche d'une urbanisation contrôlée et du libre accès de tous aux côtes implique une politique plus ferme de gestion de cette partie du territoire. Cela vaut pour l'ensemble des zones littorales européennes.
Permettre une dérogation à la loi dans le cas des requérantes, qui ne peuvent revendiquer de droits acquis, n'irait pas dans le sens voulu par la loi littoral (paragraphes 46 à 50 ci-dessus) ni dans celui d'une meilleure organisation du rapport entre usages privés et publics (paragraphe 51 ci-dessus). Du reste, les requérantes n'apportent pas la preuve d'une quelconque incohérence des autorités dans l'application d'une telle politique : ni en démontrant que des voisins dans une situation similaire seraient dispensés de l'obligation de démolir leurs maisons, ni en se référant à un éventuel intérêt supérieur, architectural et/ou de conservation du patrimoine, la maison n'ayant manifestement pas été classée.
93. Par ailleurs, la Cour constate que les requérantes ont refusé la solution de compromis et l'offre du préfet de poursuivre la jouissance de la maison sous conditions. La Cour partage l'avis du commissaire du Gouvernement du Conseil d'Etat selon lequel l'offre en question eût pu constituer une solution permettant de concilier les intérêts en présence (paragraphe 29 ci-dessus). Elle n'apparaissait pas déraisonnable, compte tenu de l'ancienneté de l'occupation ou du « caractère affectif» accordé à la maison par les requérantes et du temps que nécessite parfois la mise en œuvre d'une loi. Elle correspondait d'ailleurs à certains modèles de mise en œuvre de lois littorales récentes appliqués dans d'autres pays côtiers (voir, par exemple, l'Espagne, paragraphe 54 ci-dessus).
94. Enfin, la Cour rappelle que lorsqu'une mesure de réglementation de l'usage des biens est en cause, l'absence d'indemnisation est l'un des facteurs à prendre en compte pour établir si un juste équilibre a été respecté mais elle ne saurait, à elle seule, être constitutive d'une violation de l'article 1 du Protocole no 1 (Tomaso Galtieri, précité, Anonymos Touristiki Etairia Xenodocheia Kritis c. Grèce, no 35332/05, § 45, 21 février 2008). En l'espèce, eu égard aux règles sur le domaine public et considérant que les requérantes ne pouvaient ignorer le principe de non-indemnisation, qui était clairement précisé dans toutes les autorisations d'occupation temporaire du domaine public qui leur ont été consenties depuis 1951 (paragraphe 15 ci-dessus), l'absence d'indemnisation ne saurait passer, de l'avis de la Cour, pour une mesure disproportionnée à la réglementation de l'usage des biens des requérantes, opérée dans un but d'intérêt général.
95. Au vu de l'ensemble des considérations ci-dessus, la Cour estime que les requérantes ne supporteraient pas une charge spéciale et exorbitante en raison de la démolition de leur maison sans indemnisation. Il n'y aurait donc pas rupture de l'équilibre entre les intérêts de la communauté et ceux des requérantes.
96. Partant, il n'y a pas violation de l'article 1 du Protocole no 1.
II. SUR LA VIOLATION ALLÉGUÉE DE L'ARTICLE 8 DE LA CONVENTION
97. Les requérantes soutiennent que la mesure litigieuse porte également atteinte à leur droit au domicile garanti par l'article 8 de la Convention, en raison de l'atteinte, de nature extrapatrimoniale, qui bouleverse toute leur histoire familiale marquée par la continuité et l'intensité. L'article 8 de la Convention dispose :
« 1. Toute personne a droit au respect de sa vie privée et familiale [et] de son domicile (...).
2. Il ne peut y avoir ingérence d'une autorité publique dans l'exercice de ce droit que pour autant que cette ingérence est prévue par la loi et qu'elle constitue une mesure qui, dans une société démocratique, est nécessaire (...) à la défense de l'ordre et à la prévention des infractions pénales, à la protection de la santé ou de la morale, ou à la protection des droits et libertés d'autrui. »
98. Le Gouvernement soulève deux exceptions d'irrecevabilité. Il soutient d'une part que les requérantes n'ont pas soulevé la violation alléguée de l'article 8 devant les juridictions nationales, ni devant la Cour qui a soulevé ce grief d'office, et d'autre part que la disposition conventionnelle est inapplicable aux résidences secondaires ; il ajoute que, s'agissant des héritières, des souvenirs de vacances ne suffisent pas pour bénéficier de la protection de l'article 8.
99. La Cour n'estime pas nécessaire d'examiner les exceptions d'irrecevabilité soulevées par le Gouvernement. Elle constate en effet que le grief tiré de l'article 8 de la Convention porte sur les mêmes faits que ceux examinés sous l'angle de l'article 1 du Protocole no 1 et considère qu'il ne soulève aucune question distincte de celle déjà posée sur le terrain de cette disposition. Par conséquent, il n'est pas nécessaire de l'examiner séparément au fond.
PAR CES MOTIFS, LA COUR,
1. Dit, à l'unanimité, que les héritières de Mme Eliane Brosset-Pospisil ont qualité pour poursuivre la présente procédure en ses lieu et place ;
2. Dit, par treize voix contre quatre, qu'il n'y a pas eu violation de l'article 1 du Protocole no 1 ;
3. Dit, par seize voix contre une, qu'il n'y a pas lieu à un examen séparé du grief tiré de l'article 8 de la Convention.
Fait en français et en anglais, puis prononcé en audience publique au Palais des droits de l'homme, Strasbourg, le 29 mars 2010.
Michael O'Boyle Nicolas Bratza
Greffier adjoint Président

Au présent arrêt se trouve joint, conformément aux articles 45 § 2 de la Convention et 74 § 2 du règlement, l'exposé des opinions séparées suivantes :
– opinion concordante du juge Casadevall ;
– opinion en partie dissidente commune aux juges Bratza, Vajić, David Thór Björgvinsson et Kalaydjieva ;
– opinion en partie dissidente du juge Kovler.
N.B.
M.O.B.


OPINION CONCORDANTE DU JUGE CASADEVALL
1. J'ai voté avec la majorité pour un constat de non-violation de l'article 1 du Protocole nº 1. Toutefois, pour des raisons analogues mutatis mutandis à celles que j'ai exposées dans mon opinion dissidente jointe à l'arrêt Oneryildiz c. Turquie (cité dans le présent arrêt), j'aurais préféré que la Cour tranche la question litigieuse à un stade antérieur de son raisonnement en concluant à la non-applicabilité en l'espèce de l'article 1 du Protocole nº 1.
2. Les requérantes ont bénéficié d'autorisations d'occupation temporaire d'un terre-plein situé sur le domaine public maritime dans le golfe du Morbihan. De 1951 à 1986, ces autorisations furent reconduites à plusieurs reprises. J'admets que, jusqu'au 31 décembre 1990, date d'expiration de la dernière convention d'occupation temporaire (paragraphe 15 de l'arrêt), les requérantes pouvaient légitimement se prévaloir d'un « bien » au sens de l'article 1 du Protocole nº 1 et de la jurisprudence de la Cour, mais j'estime qu'elles ne le pouvaient plus après cette date.
3. Certes, la notion de « bien » de l'article 1 du Protocole nº 1 a une portée autonome et certains intérêts constituant des actifs peuvent passer pour des « biens » aux fins de cette disposition. Toutefois, l'espérance légitime de pouvoir continuer à jouir d'un « bien » doit reposer sur une « base suffisante en droit interne » (paragraphe 66 de l'arrêt). Or, après l'expiration de la dernière convention d'autorisation d'occupation temporaire, les requérantes ne disposaient d'aucune base suffisante en droit français.
4. En effet, les arrêtés préfectoraux, qui ne furent jamais contestés, indiquaient clairement et sans ambigüité la durée de l'autorisation temporaire, précisaient – conformément à la législation en vigueur – que l'administration se réservait la faculté de modifier ou de retirer l'autorisation si elle le jugeait utile, pour quelque cause que ce soit, sans que le permissionnaire pût réclamer, pour ce fait, aucune indemnité pour dédommagement, et mentionnaient l'obligation de remise des lieux en leur état primitif en cas de révocation de l'autorisation si cela était requis par l'administration (paragraphe 70 de l'arrêt). La Cour en a déduit que les requérantes savaient depuis toujours que les autorisations étaient précaires et révocables, raison pour laquelle elle a considéré que les autorités ne pouvaient passer pour avoir contribué à entretenir l'incertitude sur la situation juridique du « bien » (paragraphe 89).
5. Il m'est difficile de souscrire à la conclusion à laquelle la majorité est parvenue au paragraphe 71 de l'arrêt – qui me semble partiellement contradictoire avec les considérations exposées aux paragraphes 65 à 70 – selon laquelle « en l'espèce, le temps écoulé a fait naître l'existence d'un intérêt patrimonial des requérants à jouir de la maison ... ». Hélas, comme il est dit à plusieurs reprises dans l'arrêt, le domaine public est non seulement inaliénable mais aussi imprescriptible (protection contre l'usucapion de droit privé), d'où il suit que l'écoulement d'un laps de temps, aussi long fût-il, ne peut avoir aucune conséquence juridique. Je souscris à la thèse du Gouvernement selon laquelle l'impossibilité d'une prescription acquisitive rend inopérant l'argument de l'incidence de la durée de l'occupation des lieux, raison pour laquelle aucune espérance légitime de pouvoir continuer à jouir du « bien » n'a pu naître dans le chef des requérantes (paragraphe 64 de l'arrêt).
6. Il me semble enfin qu'il ressort de la plupart des arguments militant en faveur d'un constat de non-violation exposés dans l'arrêt que l'article 1 du Protocole nº 1 n'est pas applicable dans des situations semblables à celle des requérantes.


OPINION EN PARTIE DISSIDENTE COMMUNE AUX JUGES BRATZA, VAJIĆ, DAVID THÒR BJÖRGVINSSON ET KALAYDJIEVA
(Traduction)
1. Nous ne sommes pas en mesure de souscrire à l'opinion de la majorité de la Cour sur l'absence de violation de l'article 1 du Protocole no 1 à la Convention dans la présente affaire. A notre sens, l'injonction faite aux requérantes de rétablir les lieux dans l'état antérieur à la construction, c'est-à-dire de quitter et de faire démolir la maison, édifiée il y a plus d'un siècle, que leur famille possède et entretient depuis 1921 et qui appartient à leur famille directe depuis 1945, s'analyse en une ingérence disproportionnée et injustifiée dans leurs « biens » au sens de cette disposition.
2. Nous partageons l'avis de la majorité selon lequel la présente affaire ne relève pas de la privation de propriété régie par la seconde phrase du premier alinéa de l'article 1 du Protocole no 1 – en dépit du fait que la démolition aurait pour effet de priver les requérantes de leurs biens – mais de la réglementation de l'usage des biens gouvernée par le second alinéa de cette disposition car l'injonction litigieuse a été adoptée pour donner effet aux restrictions urbanistiques imposées par la loi littoral de 1986 relative à l'utilisation du domaine public maritime et à la remise du rivage de la mer dans son état naturel. Cela dit, comme la Cour l'a maintes fois souligné, nulle cloison étanche ne sépare les trois « normes » contenues dans l'article 1, qui ne sont pas dépourvues de rapport entre elles et qui renferment toutes une exigence de proportionnalité ainsi que de juste équilibre entre les impératifs de l'intérêt général et la protection des droits et intérêts des individus. En outre, même si la présente affaire doit être examinée sous l'angle du second alinéa de cette disposition, les effets particulièrement rigoureux que les mesures de réglementation litigieuses auraient pour les requérantes – auxquelles elles feraient perdre un bien précieux – doivent entrer en ligne de compte.
3. Nous pensons aussi, avec la majorité, que l'ingérence opérée dans les droits des intéressées répond à un but d'intérêt général. Il ressort de l'arrêté préfectoral litigieux et des décisions rendues par les juridictions internes que les mesures critiquées visaient au premier chef à la suppression d'un ouvrage permanent édifié sur le domaine public maritime en vue de rétablir le littoral dans son état naturel et d'encourager le libre accès au rivage. De ce point de vue, l'injonction peut être considérée plus généralement comme servant les intérêts de l'environnement.
4. La question centrale est celle de savoir si les mesures adoptées en l'espèce sont proportionnées au but légitime poursuivi et si elles ménagent un juste équilibre entre les intérêts antagonistes en cause, ou si les requérantes doivent subir une charge spéciale et exorbitante. C'est sur ce point que nous nous désolidarisons de la majorité.
5. L'exécution des mesures critiquées aurait des conséquences exceptionnellement graves pour les requérantes en ce qu'elle les contraindrait à quitter et à faire démolir, sans indemnisation, une résidence familiale qu'elles habitent depuis très longtemps en toute légalité et à laquelle elles consacrent depuis des années du temps et de l'argent, s'acquittant des taxes et redevances y afférentes. Il est vrai que les intéressées savent depuis toujours, à l'instar des propriétaires antérieurs, que la possession et la jouissance de cette demeure ont un caractère précaire puisque les autorisations d'occupation du terre-plein et de la maison – à tout le moins celles délivrées depuis 1951 – réservent expressément aux autorités le droit de modifier ou de retirer l'autorisation si elles le jugent utile, pour quelque cause que ce soit, sans que les occupants puissent réclamer, pour ce fait, aucune indemnité ou dédommagement. Les autorisations en question précisent également que, s'ils en sont requis, les occupants devront faire rétablir les lieux dans leur état primitif, par démolition des installations édifiées sur le domaine public et que, s'ils ne remplissaient pas cette obligation, l'administration y pourvoirait d'office, à leurs frais. Il n'en demeure pas moins que, après sa transmission à la mère des intéressées par voie d'héritage, les pouvoirs publics ont systématiquement renouvelé – en 1951, 1967, 1977, 1984 et 1986 – les autorisations d'occupation de cette maison édifiée au début du siècle sans jamais donner à penser aux requérantes qu'ils pourraient y mettre fin. A cet égard, il est particulièrement révélateur que l'autorisation de 1986 ait été délivrée après l'entrée en vigueur de la loi littoral, que les autorités ont interprétée en 1993 comme empêchant le renouvellement des autorisations.
6. L'intérêt de la communauté, à l'autre extrémité de l'échelle, revêt aussi un certain poids. Nous reconnaissons que l'Etat est en droit de modifier une politique menée jusqu'à présent, en raison de nouvelles priorités, et que la protection de l'environnement figure indéniablement parmi celles-ci. L'adoption de la loi de 1986 visait à répondre à la préoccupation croissante du public face aux dommages causés à l'environnement par l'extension de l'urbanisation du bord de mer. Nous admettons également, à l'instar de la majorité, qu'il appartient en premier lieu aux autorités nationales de décider du type de mesures à prendre pour protéger le littoral.
7. Toutefois, certaines particularités de la présente espèce nous conduisent à conclure que les mesures prises par les autorités nationales n'ont pas ménagé un juste équilibre.
En premier lieu, le terre-plein et la maison qui y est édifiée ont été construits bien avant l'adoption de la loi de 1986 – qui établit elle-même une distinction entre les ouvrages selon qu'ils ont été construits avant ou après son entrée en vigueur, les premiers demeurant régis par la législation antérieure – et même avant l'élaboration du code du domaine de l'Etat de 1957 et de la circulaire ministérielle de 1973 prohibant la délivrance de concessions pour la réalisation de travaux sur le littoral et l'occupation du domaine public maritime, interdiction confirmée par la loi de 1986.
8. En deuxième lieu, comme il a été indiqué ci-dessus, l'occupation de la propriété en cause a fait l'objet d'autorisations renouvelées périodiquement pendant au moins un demi-siècle. Le Gouvernement avance que les autorités ont toléré le maintien de la construction après avoir découvert l'existence de la maison en 1967 parce qu'elle était encore compatible avec l'affectation du domaine à cette époque. Nous avons du mal à croire que les autorités n'ont eu connaissance de l'existence de cette maison qu'en 1967. Qui plus est, quand bien même il serait exact, comme l'indique l'arrêt (paragraphe 89), que certaines de ces autorisations ont été délivrées à une époque où « les préoccupations d'aménagement du territoire et environnementales n'avaient pas atteint leur développement actuel » et que « ce n'est en effet qu'en 1986 que la situation des requérantes changea », il conviendrait de relever que trois d'entre elles ont été accordées après l'adoption de la circulaire ministérielle de 1973 et que la dernière est même postérieure à l'entrée en vigueur de la loi de 1986. La majorité de la Cour y a vu non une négligence des autorités mais plutôt une tolérance de la poursuite de l'occupation. A l'inverse des requérantes, elle a estimé qu'il n'y avait pas lieu d'en conclure que la responsabilité des autorités pour l'incertitude quant au statut de la maison avait crû à mesure que le temps passait. S'il ne nous paraît pas nécessaire de taxer les autorités de négligence, nous attachons de l'importance à l'incohérence de leur comportement qui – pour reprendre les termes du commissaire du Gouvernement – a laissé espérer aux occupants du domaine public pendant près d'un siècle qu'ils ne seraient pas brutalement contraints de démolir leurs biens. A cet égard, nous rappelons la conclusion de la Cour selon laquelle face à une question d'intérêt général, les pouvoirs publics sont tenus de réagir en temps utile, de façon correcte et avec la plus grande cohérence (voir Beyeler c. Italie [GC], no 33202/96, § 120, CEDH 2000-I).
9. En troisième lieu, nous relevons que la raison principale avancée par les autorités pour justifier le non-renouvellement des autorisations et l'ordre de démolition n'était pas liée à l'existence d'un dommage à l'environnement créé par la maison ou au fait que celle-ci ne se conciliait pas avec le paysage du littoral. Au contraire, les allégations des requérantes selon lesquelles leur maison s'intégrait parfaitement au site et faisait partie du patrimoine ont été corroborées par une lettre du directeur général de la Direction générale de la culture, des affaires juridiques et des politiques départementales en date du 6 août 2002 indiquant que, si un inventaire du canton de Vannes-Ouest avait été effectué à l'époque pertinente, la maison en question, ainsi que d'autres dans la même situation, aurait certainement été considérée comme étant un monument historique appartenant au patrimoine régional.
Le non-renouvellement était au contraire motivé par la circonstance que la maison faisant l'objet d'une occupation privative avait été construite sur le domaine public et que celle-ci restreignait l'accès au rivage. Nous avons peine à admettre que ce que l'arrêt qualifie à raison d'« atteinte radicale » au bien des requérantes puisse se justifier suffisamment par l'un ou l'autre de ces motifs, qui existent depuis la construction de la maison au début du siècle.
10. En quatrième et dernier lieu, nous sommes frappés par le fait que les autorités ne semblent pas avoir envisagé de mesures moins radicales que la démolition de la maison en vue de faciliter l'accès du public au rivage. La majorité s'appuie sur le refus opposé par la mère des requérantes à la solution de compromis proposée par le préfet, qui consistait à l'autoriser à poursuivre l'occupation de la maison sous certaines conditions. Nous reconnaissons que cette proposition contribuait dans une certaine mesure à rétablir l'équilibre et qu'elle était – pour reprendre les mots du commissaire du Gouvernement – à tout le moins préférable à la « solution expéditive » que représentait la démolition pure et simple. Toutefois, nous estimons en fin de compte que cette proposition n'était pas de nature à rétablir un juste équilibre car elle accroissait encore les restrictions à la poursuite, par les requérantes, de la jouissance de leur bien, non seulement en ce qu'elle n'autorisait qu'une utilisation strictement personnelle de la maison, en prohibait toute cession ou transmission et interdisait la réalisation de travaux exceptés d'entretien, mais aussi en ce qu'elle ménageait à l'Etat la possibilité, à l'expiration de l'autorisation, de faire remettre les lieux dans leur état initial ou de réutiliser les installations. En bref, si la mère des requérantes avait accepté cette proposition, elle n'aurait été propriétaire et occupante de la maison qu'à titre viager et les membres de sa famille se seraient vu priver d'un bien précieux qui aurait été transféré aux autorités sans contrepartie pécuniaire. Nous relevons d'ailleurs que la clause de cette proposition réservant à l'Etat le droit de conserver et de réutiliser la maison à l'expiration de l'autorisation ne se concilie guère avec l'idée selon laquelle la remise du rivage en son état naturel répondait à un quelconque impératif.
11. Au vu de ce qui précède, nous estimons que les requérantes supportent une charge spéciale et exorbitante, en violation de leurs droits tels que garantis par l'article 1 du Protocole no 1.


OPINION PARTIELLEMENT DISSIDENTE
DU JUGE KOVLER
Pour les mêmes raisons que celles exposées dans l'opinion dissidente que j'ai jointe à l'arrêt rendu en l'affaire Depalle, je déplore que la Cour ait éludé trop rapidement la question de l'applicabilité de l'article 8 dans la présente affaire.


TESTO TRADOTTO

Conclusione Non-violazione di P1-1
GRANDE CAMERA
CAUSA BROSSET-TRIBOULET ED ALTRI C. FRANCIA
( Richiesta no 34078/02)
SENTENZA
STRASBURGO
29 marzo 2010
Questa sentenza è definitiva. Può subire dei ritocchi di forma.


Nella causa Brosset-Triboulet ed altri c. Francia,
La Corte europea dei diritti dell'uomo, riunendosi in una Grande Camera composta da:
Nicolas Bratza, presidente, Jean-Paul Costa, Peer Lorenzen, Francesca Tulkens, Josep Casadevall, Karel Jungwiert, Nina Vajić, Rait Maruste, Anatoly Kovler, Ljiljana Mijović,,,
Renate Jaeger, Davide Thór Björgvinsson, Ineta Ziemele, Marco Villiger, Isabelle Berro-Lefèvre, George Nicolaou, Zdravka Kalaydjieva, giudici,
e da Michael O'Boyle, cancelliere aggiunto,
Dopo avere deliberato in camera del consiglio l’ 11 febbraio 2009 e il 3 febbraio 2010,
Rende la sentenza che ha adottato in questa ultima data:
PROCEDIMENTO
1. All'origine della causa si trova una richiesta (no 34078/02) diretta contro la Repubblica francese e in cui due cittadine di questo Stato, le Sig.re I. B.-T. ed E. B.-P. ("le richiedenti"), hanno investito la Corte il 4 settembre 2002 in virtù dell'articolo 34 della Convenzione di salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali ("la Convenzione").
Il 26 novembre 2008, il cancelliere è stato informato ́del decesso della richiedente E. B.-P. il 14 maggio 2008, poi del desiderio delle sue figlie, la Sig.ra S. E. e la Sig.na E. P., di proseguire il procedimento al suo posto.
2. Le richiedenti sono rappresentate da P. B., avvocato al Consiglio di stato ed alla Corte di cassazione. Il governo francese ("il Governo") è rappresentato dal suo agente, la Sig.ra E. Belliard, direttrice delle cause giuridiche al ministero delle Cause estere.
3. Le richiedenti adducevano in particolare che il rifiuto delle autorità francesi di autorizzarle a continuare ad occupare un appezzamento del demanio pubblico su cui è edificata una casa che appartiene alla loro famiglia dal 1945 e l'ingiunzione che è stata fatta loro di distruggerla porta attentato al loro diritto di proprietà garantito dall'articolo 1 del Protocollo no 1 ed al rispetto del loro domicilio ai senso dell'articolo 8 della Convenzione.
4. La richiesta è stata assegnata alla seconda sezione della Corte (articolo 52 § 1 dell'ordinamento). Il 14 giugno 2005, la richiesta è stata dichiarata in parte inammissibile da una camera di suddetta sezione composta dai giudici Ireneu Cabral Barreto, Jean-Paul Costa, Karel Jungwiert, Volodymyr Butkevych, Mindia Ugrekhelidze, Antonella Mularoni, Elisabet Fura-Sandström, così come da Sally Dollé, cancelliera di sezione. Il 29 aprile 2008, in seguito ad un cambiamento di sezione, la richiesta è stata dichiarata ammissibile sotto l'angolo degli articoli 1 del Protocollo no 1 e 8 della Convenzione da una camera della quinta sezione, composta dai giudici Peer Lorenzen, Snejana Botoucharova, Jean-Paul Costa, Karel Jungwiert, Rait Maruste, Marco Villiger, Isabelle Berro-Lefèvre, così come di Claudia Westerdiek, cancelliera di sezione. Il 25 settembre 2008, la camera di suddetta sezione, composta dai giudici Peer Lorenzen, Rait Maruste, Jean-Paul Costa, Karel Jungwiert, Renate Jaeger, Marco Villiger, Isabelle Berro-Lefèvre, così come di Claudia Westerdieck, cancelliera di sezione, si è sciolta a profitto della Grande Camera, nessuna delle parti essendovisi opposta (articoli 30 della Convenzione e 72 dell'ordinamento).
5. La composizione della Grande Camera è stata stabilita conformemente agli articoli 27 §§ 2 e 3 della Convenzione e 24 dell'ordinamento.
6. Tanto le richiedenti che il Governo hanno depositato delle osservazioni scritte.
7. Un'udienza si è svolta in pubblico al Palazzo dei diritti dell'uomo, a Strasburgo, l’ 11 febbraio 2009 (articolo 59 § 3 dell'ordinamento). Sono comparsi:
- per il Governo
La Sig.ra E. Belliard, direttrice delle cause giuridiche al ministero delle Cause estere, agente, la
Sig.ra A. - F. Tissier, vicedirettrice dei diritti dell'uomo alla Direzione delle cause giuridiche del ministero delle Cause estere,
Sig.ra Sig. - G. Merloz, redattrice alla sotto-direzione dei diritti dell'uomo della direzione delle cause giuridiche del ministero delle Cause estere, la Sig.ra C. Stoven, incaricata degli studi per lo sviluppo economico e turistico delle spiagge ed incaricata del contenzioso del demanio pubblico marittimo naturale del ministero dell'ecologia, dell'energia, dello Sviluppo duraturo e della pianificazione duratura,
La Sig.ra D. Medjaed, ascoltatrice di giustizia in stage alla direzione delle cause giuridiche del ministero delle Cause estere,
Il Sig. P. Bourreau, direttore dipartimentale, ufficio carico delle missioni demaniali della direzione generale delle finanze pubbliche del ministero del Bilancio,consiglieri;
- per le richiedenti
P. B., avvocato al Consiglio di stato ed alla Corte di cassazione,
consigliere.
La Corte ha ascoltato nelle loro dichiarazioni B. e la Sig.ra Belliard.
IN FATTO
I. LE CIRCOSTANZE DELLO SPECIFICO
8. Le richiedenti sono nate rispettivamente nel 1935 e 1938 e risiedono a Sainte-Croix-Grand-Tonne e Caen.
A. La casa controversa
9. Il 26 maggio 1909, A. acquisì da R., con contratto firmato dinnanzi al notaio, l'isola di Irus situata nel golfo del Morbihan.
10. Con un'ordinanza del 25 settembre 1909, il prefetto del Morbihan autorizzò A. ad edificare un terrapieno su un appezzamento del demanio pubblico marittimo situato sulla circoscrizione comunale del comune di Arradon per stabilire una rampa d’accesso di quattro metri per quattro metri che permetteva di imbarcarsi, in particolare verso l'isola di Irus.
11. Con un'ordinanza del 25 agosto 1911, il prefetto del Morbihan autorizzò A. a procedere all'ingrandimento di suddetto terrapieno. Questa ordinanza si legge, nelle sue disposizioni pertinenti, come segue:
"(...) Dal punto di vista delle buona creanza del servizio dei Ponti e Carreggiate il terrapieno, con l'ingrandimento chiesto, non può nuocere per niente alla navigazione, a condizione di essere livellato al disopra del livello delle piene marre delle acque vive, né alla circolazione sulla riva marittima, a condizione di essere accessibile in ogni tempo al pubblico;
Dal punto di vista del canone da imporre il licenziatario pagherà un canone annuo di 30 franchi 40. (...)
In caso di revoca, il licenziatario dovrà se ne venisse richiesto, fare ristabilire i luoghi nel loro stato primitivo e nel caso non assolvesse questo obbligo, si provvederebbe a cura dell'amministrazione, d’ ufficio e a sue spese. L'importo degli anticipi fatti sarebbe rimborsato dal convittore per mezzo di ruoli resi esecutivi dal Prefetto "
12. Il 2 maggio 1921, un atto di vendita, firmato dinnanzi a M., fu pubblicato all'ufficio delle ipoteche di Vannes. Con questo atto, A. trasmise la proprietà dell'isola di Irus al Signore S.
La trascrizione di questo atto da parte dell'ufficio delle ipoteche, per ciò che riguarda in particolare il terrapieno controverso, si legge come segue:
"(...) Entrata in godimento -L'acquirente sarà l’attuale proprietario dell'isola di Irus venduta a contare da questo giorno e per mezzo delle presenti ed egli avrà il godimento a contare dal primo marzo mille nove cento ventuno. (...)
Signore [A.] dichiara che con ordinanza prefettizia del Morbihan, in data del venticinque settembre mille nove cento nove e di un altro in data del venire-cinque agosto mille nove cento undici, gli è stato concesso ne luogo detto Pen-er-men una superficie di terreno di una superficie di tre cento trenta tre-metri quadrati ottantotto decimentri quadrati, riportata sul catasto del comune di Arradon, sotto il numero 137 della sezione, per stabilire un terrapieno con una ringhiera di acciaio di quattro metri per quattro metri. Che questa concessione gli è stata fatta sotto la condizione espressa che questo terrapieno fosse accessibile al pubblico e mediante un canone annuo di trenta franchi e quaranta centesimi rivedibili ogni i cinque anni. E di conseguenza il Signore [A.] rimette e sostituisci l'acquirente in tutti i suoi diritti relativi a questa concessione con tutte le costruzioni che il venditore ha edificato e ha dichiarato che non esiste nessuna altra servitù attiva o passiva "
13. Con ordinanza del 3 febbraio 1938, il prefetto accordò alla vedova di S., zia della madre delle richiedenti, un'autorizzazione di occupazione del terrapieno per cinque anni con la precisazione che il "terrapieno avrà una superficie totale di 333 m2 98 ma che la condizione di accessibilità al pubblico significa ridurre la superficie imponibile a 303 m2 98(…) sarà riservata su tutta la sua lunghezza una fascia(…) per la circolazione pubblica."
14. La madre delle richiedenti acquisì da sua zia, tramite donazione tra vivi redatta dinnanzi a notaio e pubblicata all'ufficio delle ipoteche di Vannes il 12 novembre 1945, una casa ad uso di villeggiatura edificata sul terrapieno suddetto:
"Sono comparse
La Signora M. vedova del Signore S che ha fatto donazione tra vivi
La Signora M., vedova di M. il Generale B., la sua nipote,
della proprietà che le appartiene sul comune di Arradon e chiamata l'isola di Irus.
Designazione: l'isola di Irus presentemente data comprende la totalità di suddetta isola che comprende la totalità degli immobili costruiti e non immobili che la compongono messi al catasto per una capienza di dodici ettari
Condizioni: La donazione ha luogo sotto le seguente condizioni (...)La donataria prenderà l'immobile nello stato in cui è senza potere esercitare nessuno ricorso contro la donatrice per qualche causa questo sia attualmente e ne godrà a contare da questo giorno, fissato per l'entrata in godimento. (...) Pagherà le imposte ed i premi di assicurazione contro l'incendio a contare da questo giorno.
Stato civile-autorizzazione (...)Il prefetto del Morbihan ha autorizzato il ventuno settembre 1945 suddetta donazione. (...)"
15. Con una serie di ordinanze, in particolare emessi il 6 giugno 1951, il 29 marzo 1967, il 21 dicembre 1977, il 27 agosto 1984 e il 10 luglio 1986, il prefetto del Morbihan autorizzò l'occupazione del terrapieno controverso mediante pagamento di un canone. Quello del 1967 parla del rinnovo dell'ordinanza del 1951 che autorizzava ad occupare un terrapieno; quello del 1984 e del 1986 menzionavano il terrapieno con abitazione. L'ordinanza prefettizia del 10 luglio 1986 non autorizzava l'occupazione del demanio pubblico al di là del 31 dicembre 1990. Le ordinanze precisavano "che il terrapieno non potrà nuocere per niente alla navigazione a patto di essere livellato al di sotto del livello dei più alti mari, né alla circolazione sulla riva marittima a patto di essere accessibile al pubblico in ogni tempo." Era precisato sui formulari di autorizzazione che, conformemente agli articoli A 26 e 27 del codice della demanio lo stato, "l'amministrazione si riserva la facoltà di modificare o di togliere l'autorizzazione se lo giudicava utile, per qualsiasi causa questo sia, senza che il licenziatario possa richiedere, per questo fatto, nessuna indennità o risarcimento. Dovrà, se ne fosse richiesto, fare ristabilire i luoghi nel loro stato primitivo, tramite demolizione degli insediamenti edificati sul demanio pubblica, ivi comprese quelle esistenti in data di firma dell'ordinanza. Nel caso non assolvesse questo obbligo, vi si provvederà, tramite l'amministrazione, d’ ufficio a sue spese".
16. Nel frattempo, nel 1966, la direzione generale dell'Imposta- Demanio aveva scritto al direttore del demanio a Vannes questo:
"Mi avete sottoposto per osservazioni e pareri un’istanza di rinnovo di occupazione temporanea della demanio pubblico marittimo effettuata dalla [madre delle richiedenti]. Questa istanza interessa un terrapieno di una superficie di 333,98 m2, ridotta ad una superficie imponibile di 304 m2 su cui è stata costruita una casa d’ abitazione. Il canone annuo proposto dal servizio dei Ponti e delle carreggiate è di 100 franchi. La causa dà luogo alle seguenti osservazioni: l'articolo R 56 del codice del demanio dello stato stipula che ogni canone a profitto del Tesoro deve tenere conto dei vantaggi di ogni natura procurata al concessionario. Nel caso precitato, è fuori dubbio che la concessione di terrapieno in questione procura alla richiedente un vantaggio non trascurabile: le permette in particolare l'economia del capitale da investire per potere disporre di un terreno da costruire nella zona considerata (...) In queste condizioni, sembra assolutamente normale considerare una somma corrispondente all'importo dell'interesse calcolato al tasso molto ridotto del 5% sul valore del terreno concesso. (...) "
B. Procedimenti amministrativi
17. Il 15 marzo 1993, la madre delle richiedenti sollecitò il rinnovo della convenzione di occupazione presso il prefetto del Morbihan.
18. In risposta, il 6 settembre 1993, il prefetto le ricordò che l'autorizzazione accordata nel 1986 di occupare la casa del 1986 era scaduta il 31 dicembre 1990. Fece sapere che l'entrata in vigore della legge no 86-2 del 3 gennaio 1986 relativa alla pianificazione, la protezione ed il collocamento in valore del litorale (qui di seguito legge litorale) ed in particolare il suo articolo 25, non gli permetteva più di rinnovare l'autorizzazione nelle condizioni anteriori, questa precisando che le utilizzazioni del DPM devono tenere conto della vocazione delle zone riguardate, ciò che esclude in particolare ogni utilizzazione privativa per le case di villeggiatura. Tuttavia, e per tenere conto dell'anzianità dell'occupazione e del carattere affettivo accordato dalle richiedenti e da loro madre alla casa oggetto della controversia, il prefetto indicò che era pronto a studiare in via eccezionale un'autorizzazione limitata comprendente in particolare un'autorizzazione rigorosamente personale di utilizzazione che vietava ogni cessione o trasmissione del terreno e della casa, un'interdizione a realizzare dei lavori eccettuati quelli di manutenzione, ed una possibilità per lo stato, alla scadenza dell'autorizzazione, di fare rimettere i luoghi nel loro stato iniziale o di riutilizzare gli insediamenti. Conclude chiedendo di precisare velocemente se queste condizioni la soddisfacevano per "regolarizzare una situazione illegale da due anni e mezzo."
19. La madre delle richiedenti non accettò questa proposta. Sollecitò in cambio la concessione di una concessione di arginatura che valeva trasferimento di proprietà sul fondamento dell'articolo L. 64 del codice della demanio dello stato (paragrafo 44 sotto).
20. Il 9 marzo 1994, il prefetto del Morbihan allontanò l’istanza della madre delle richiedenti mantenendo la sua proposta iniziale di convenzione di occupazione sotto condizioni:
"Mi avete chiesto di volere cortesemente studiare la possibilità di impegnare un procedimento di declassamento del terrapieno, dipendenza del demanio pubblico marittimo che occupate a Pen-Er-Men in vista, mi pare, di un'acquisizione di questo terrapieno costruito(...)

Sono spiacente di farvi conoscere che la concessione classica che porta attribuzione al concessionario della proprietà piena ed indefinita dei terreni riemersi nella cornice dell'articolo L. 64 del codice del demanio dello stato è stato abbandonato tramite un'istruzione ministeriale da alcuni anni, in mancanza di interesse generale dimostrato. La vostra istanza non va in questo senso e mantengo le condizioni fissate nella mia lettera del 6 settembre per regolarizzare la vostra situazione.
Questa regolarizzazione potrebbe farsi nella cornice della convenzione di cui vi trasmetto un progetto. Vi segnalo che il canone demaniale sarà rivisto al rialzo per tenere conto della situazione particolare dell'occupazione della Demanio. "
21. Il 5 maggio 1994, la madre delle richiedenti investì il tribunale amministrativo di Rennes in vista di ottenere l'annullamento della decisione del prefetto del 9 marzo 1994 che negava di accordarle la concessione di arginatura sollecitata.
22. Il 4 luglio 1995, il prefetto del Morbihan informò la madre delle richiedenti che aveva intenzione di redigere un verbale di contravvenzione di grande rete viaria per fare constatare l'occupazione senza titolo del demanio pubblico. Questo verbale fu preparato il 6 settembre 1995 e fu notificato alla madre delle richiedenti il 16 novembre 1995. Il 20 dicembre 1995, il prefetto, conformemente alla constatazione di occupazione senza titolo del demanio pubblico così stabilito e conformemente all'articolo L. 28 del codice del demanio dello stato (paragrafo 41 sotto) investì il tribunale amministrativo di Rennes di una richiesta tesa alla condanna della madre delle richiedenti, da una parte, al pagamento di una multa, dall’altra parte, alla rimessa dei luoghi nel loro stato iniziale, ossia lo stato anteriore all'edificazione della casa.
23. Con due giudizi distinti resi il 20 marzo 1997, il tribunale amministrativo di Rennes deliberò sul ricorso introdotto il 5 maggio 1994 dalla madre delle richiedenti (istanza no 941509) e sulla richiesta introdotta dal prefetto del Morbihan il 20 dicembre 1995 (istanza no 953516).
24. Su richiesta della madre delle richiedenti tesa all'annullamento della decisione del rifiuto del prefetto di accordarle una concessione di arginatura, il tribunale considerò ciò che segue:
"Considerando che ai termini dell'articolo L. 64 del codice del demanio dello stato: "Lo stato può concedere, alle condizioni che avrà regolato... il diritto di arginatura"; che se l'articolo 27 della legge del 3 gennaio 1986 sopraindicato ha ridotto il campo di applicazione dell'articolo precitato, precisa tuttavia che "le terre riemerse anteriori alla presente legge rimangono regolate dalla legislazione anteriore"; che perciò, sono solo applicabili nello specifico l'articolo L. 64 del codice precitato e la legge del 28 novembre 1963 relativa al Demanio Pubblico Marittimo che dispone "che sono incorporati al Demanio Pubblico Marittimo... sotto riserva di disposizioni contrarie di atti di concessione i terreni che saranno sottratti artificialmente all'azione del fiotto"; che se il prefetto per opporre un rifiuto all’istanza di cui era investito si è appellato sui principi direttivi e gli orientamenti fissati dalla circolare interministeriale del 3 gennaio 1973 definendo la politica da seguire per l'utilizzazione del demanio pubblico marittimo, non ha sbagliato, esaminando la situazione particolare del progetto di concessione formulato dalla richiedente, sulla portata di suddetta circolare che non abroga, né modifica le suddette disposizioni legislative ma si limita a farne applicazione;
Considerando peraltro che la circolare precitata, dando per direttiva alle autorità incaricate di deliberare sulle concessioni di arginatura di non alienare la proprietà degli appezzamenti creati e di accettarvi solo l'insediamento di attrezzature ad uso collettivo, all'esclusione dell’ habitat privativo, è intervenuto in una materia in cui le autorità competenti dispongono di un potere discrezionale; che non appare che il prefetto facendo riferimento ai principi posti dalla circolare, abbia proceduto ad un'inesatta interpretazione delle disposizioni legislative, né che non abbia esaminato la specificità del progetto della richiedente, prima di stimare che nessuna particolarità era di natura tale da giustificare che fosse fatta deroga alle direttive sopra-analizzate;"
25. Nella cornice dell'istanza no 953516, il tribunale amministrativo di Rennes accolse la richiesta depositata dal prefetto il 20 dicembre 1995, ai seguenti motivi:
"(...) Sulla demanialità pubblica
"(...) Considerando che la contravvenzione di grande rete viaria mirava a preservare l'integrità del demanio pubblico; che risulta dal giudizio reso questo giorno dal tribunale nell'istanza no 941509 che l'appezzamento su cui è edificato la casa di villeggiatura della Sig.ra B. fa ben parte di suddetto demanio;


Considerando che il giudice amministrativo subordina la determinazione della consistenza della demanio pubblica artificiale all'interpretazione giudiziale dei titoli privati che sarebbero prodotti quando il loro esame solleva una difficoltà seria; che nello specifico il terrapieno e la casa non sono un bene della demanio pubblica avuta esclusivamente riguardo all'utilizzazione privativa che ne è fatto ed al loro non appartenenza ad una collettività pubblica; che quindi nella mancanza di contestazione seria dell'appropriazione privata del bene controverso, non c'è luogo di sospendere a deliberare; (...)
Sull'esistenza di una multa di grande rete viaria
Considerando che se la casa di villeggiatura occupata dalla Sig.ra B. le appartiene in piena proprietà e se sostiene di non essere, quindi, un'occupatrice irregolare del demanio pubblico, è tuttavia consolidato che la costruzione di un lavoro di carattere permanente non poteva essere intrapresa regolarmente sul demanio pubblico sia che sia in virtù di una concessione di arginatura, o di un altro tipo di concessione; che risulta dall'istruzione ed in particolare dalla mancanza di tali atti di concessione, che la casa di villeggiatura di cui si tratta è stata edificata irregolarmente sul Demanio Pubblico Marittimo; che perciò, il prefetto è autorizzato a chiedere la condanna della Sig.ra B. ad una multa ed al collocamento della riva del mare nel suo stato anteriore all'edificazione di suddetto lavoro e questo nel termine di tre mesi a contare dalla notifica del presente giudizio ; che alla scadenza di questo termine, la Sig.ra B. verserà una penale di un importo di 100 franchi al giorno di ritardo in caso di inadempienza del presente giudizio e l'amministrazione sarà autorizzata a farlo a spese, rischi e pericoli della contravventrice. "
26. L’ 11 luglio 1997, le due richiedenti, agendo quindi in quanto aventi diritto di loro madre in seguito al suo decesso, interposero appello al giudizio reso nell'istanza no 953516. Il 18 luglio 1997, interposero appello del giudizio reso nell'istanza no 941509.
27. Con una sentenza dell’ 8 dicembre 1999, la corte amministrativa di appello di Nantes decise di unire i due procedimenti in ragione della loro connessione e di respingere gli appelli formati dalle richiedenti.
In quanto alla richiesta relativa alla contravvenzione di grande rete viaria, la corte constatò innanzitutto il decesso della Sig.ra B. nel corso dell’istanza e, perciò, decise l'estinzione dell'azione pubblica. Concernente l'azione demaniale, la corte di appello motivò la sua decisione come segue:
"Considerando, in primo luogo, che non è contestato che l'appezzamento dove si trova il terrapieno su cui è edificata la casa era ricoperto interamente dal fiotto, all'infuori di ogni circostanza meteorologica eccezionale, prima dell'a riemersione effettuata per realizzare questo stesso terrapieno; che non è stabilito, né addotto neanche del resto dalle richiedenti, che la superficie non riemersa di questo appezzamento sarebbe stato mai sottratta da allora all'azione del fiotto; che risulta, peraltro, dall'istruzione, che il terrapieno è il prodotto di riemersioni realizzate anteriormente all'entrata in vigore della legge del 28 novembre 1963 sopraindicata e che, non essendo stato realizzato nelle forme contemplate per le concessioni a carico dell’arginatura, non hanno potuto, nonostante l'intervento delle diverse autorizzazioni di occupazione temporanea accordate dall'amministrazione, avere per effetto di fare tirare fuori dalla demanio pubblico marittimo questa parte dell'appezzamento così sottratto all'azione del fiotto; che in ragione dei principi di inalienabilità e di imprescrittibilità del demanio pubblico, le circostanze invocate dalla Sig.ra T. e dalla Sig.ra B.-P.l che la casa è stata edificata regolarmente e che la sua occupazione è stata accettata dall'amministrazione per una durata molto lunga ed è stata tollerata anche dopo la scadenza dell'ultima autorizzazione di occupazione sono senza influenza sull'appartenenza al demanio pubblico marittimo;
Considerando, in secondo luogo che, come è stato detto, l'ultima autorizzazione di occupazione temporanea del Demanio Pubblico Marittimo è venuta a scadenza il 31 dicembre 1990; che in mancanza, da questa data, di un titolo di occupazione regolare, il prefetto del Morbihan è autorizzato a chiedere che venga assegnato agli occupanti, se questo non è stato già fatto, di rimettere i luoghi nel loro stato anteriore all'edificazione della casa sul demanio pubblico marittimo; che le richiedenti non possono avvalersi utilmente, per contestare questo obbligo, dell'anzianità dell'occupazione dei luoghi, né del fatto che l'amministrazione ha tollerato il perseguimento di questa occupazione dopo il 31 dicembre 1990 e ha proposto alla Sig.ra B., per regolarizzare la situazione, dei progetti di convenzione di occupazione ai quali non ha dato seguito del resto; (...)
Considerando, in quinto luogo che [l'obbligo di procedere alla rimessa in stato dei luoghi] non costituisce una misura proibita dalla stipulazione dell'articolo 1 del Protocollo no 1 in virtù della quale nessuno può essere privato della sua proprietà che a causa di utilità pubblica. "
In quanto al rifiuto di concessione di arginatura, la corte di appello si espresse come segue:
"(...) Considerando in secondo luogo che, l'articolo 27 della legge del 3 gennaio 1986 sopraindicato precisando che le riemersioni anteriori a questa legge rimangono regolate dalla legislazione anteriore, sono applicabili al presente caso le disposizioni codificate sotto l'articolo L. 64 del codice del demanio dello stato ai termini delle quali "lo stato può concedere, a condizioni che avrà regolato... il diritto di arginatura... ";
Considerando che, per negare di accordare alla Sig.ra B. la concessione di arginatura sollecitata, il prefetto del Morbihan si è basato sui principi direttivi definiti dalla circolare del 3 gennaio 1973 relativa all'utilizzazione del demanio pubblico all'infuori dei porti di commercio e di pesca, e ha rilevato che nessuno motivo di interesse generale giustificava che venisse fatto diritto all’istanza dell'interessata;
Considerando che dando per direttiva alle autorità incaricate di deliberare sulle istanze di concessioni di arginatura che nessuno appezzamento dipendente, ad un titolo qualsiasi, dal demanio pubblico dovrà essere declassato per essere oggetto di una cessione in piena proprietà, i ministri firmatari della circolare del 3 gennaio 1973 non hanno decretato regole di diritto che modificavano o completavano le disposizioni precitate dell'articolo L. 64 del codice del demanio dello stato di cui si sono limitati a fare applicazione: che così come è stato detto sopra, l'appezzamento in causa appartiene al demanio pubblico dello stato; che non risulta dai documenti della pratica né che il prefetto, prima di prendere la sua decisione, non abbia esaminato le circostanze particolari che motivavano il progetto presentato dalla Sig.ra B., né che abbia commesso un errore manifesto di valutazione stimando che nessuna particolarità di questo progetto o nessuna considerazione di interesse generale giustificava che fosse fatta una deroga alle suddette direttive;"
28. Il 21 febbraio 2000, le richiedenti ricorsero in cassazione contro la sentenza dell’ 8 dicembre 1999. Fecero valere che in mancanza di prove che non potevano detenere logicamente, avendo acquisito tramite donazione una casa già costruita su una lastra anteriormente edificata, avevano dimostrato che la costruzione regolare di una casa di villeggiatura aveva potuto essere intrapresa su un appezzamento supposto di appartenere al demanio pubblico alla sola condizione dell'esistenza di un'autorizzazione di occupazione temporanea relativa ad un uso privativo di questo appezzamento e non escludendo espressamente l'eventualità di tale costruzione. Ne dedussero che la costruzione della casa, conosciuta ed accettata dell'amministrazione, aveva provocato la piena proprietà di questa da parte degli occupanti dell'appezzamento. In caso contrario, apparteneva al prefetto di portare la prova dell'irregolarità delle riemersioni al quale si procedette all'inizio del secolo. Le richiedenti invocarono ancora la sproporzione della sanzione e la necessità, in mancanza di un motivo di interesse generale, del versamento di un indennizzo per il danno anormalmente creato.
29. Il commissario del Governo, nelle sue conclusioni, comuni ad una causa simile, fece valere che il valore attualizzato del prezzo di acquisizione della casa ammontava a 655 530 euro (EUR). Proseguì in questi termini:
"(...) Gli interessati non hanno potuto acquisire nessun diritto di proprietà sulle loro case e le successive cessioni non arrivano di più alla costituzione dei diritti reali sul demanio pubblico. Tenuto conto della situazione precaria di questi immobili, il loro valore venale non poteva essere stabilito senza prendere in considerazione questa circostanza fondamentale e bisogna sperare che le richiedenti fossero state informate debitamente di questi elementi quando gli atti di acquisizione sono stati redatti. Alla fine ed anche se le soluzioni alle quali si arriva suscitano da parte nostra solo un entusiasmo molto relativo, possiamo concludere solamente al rigetto delle conclusioni delle richiedenti. (...) Queste hanno commesso probabilmente delle mancanze di destrezza rifiutando l'offerta reiterata dal prefetto. Anche se non le incantava, era almeno preferibile ad una demolizione pura e semplice che dovrà essere operata a loro spese per decisione di giustizia. Ogni speranza non è forse persa di riannodare i fili del dialogo con l'amministrazione per trovare forse una soluzione meno sbrigativa.
Lo stato non è forse all'occorrenza al riparo di un'azione in responsabilità per avere lasciato sperare durante vicino ad un secolo che gli occupanti della demanio pubblica non sarebbero brutalmente costretti di demolire i loro beni. Egli bene bisogna vedere tuttavia che le probabilità di riuscita di una tale azione siano abbastanza magre in ragione della protezione legittima di cui beneficia la demanio pubblica. In ogni caso, è evidente che se la responsabilità della persona pubblica dovesse essere considerata, si tratterebbe di una responsabilità che i contravventori dividerebbero largamente con l'amministrazione. "
30. Con una sentenza resa il 6 marzo 2002, il Consiglio di stato respinse il ricorso delle richiedenti. Giudicò che non potevano avvalersi di nessuno diritto reale sull'appezzamento controverso e sugli immobili che vi erano stati edificati e che l'obbligo di rimessa in stato dell'appezzamento nello stato anteriore all'edificazione della casa, senza indennizzo preliminare, non era una misura proibita dall'articolo 1 del Protocollo no 1 dunque.
31. Il 6 agosto 2002, il direttore generale della Direzione generale della cultura, delle cause giuridiche e delle politiche dipartimentali del Morbihan scrisse questo alle richiedenti:
"Ho avuto alcuni elementi di informazioni provenienti dalla direzione regionale delle cause culturali [DRAC] della Bretagna. Ne risulta innanzitutto che la vostra casa non è stata repertoriata specificamente dal servizio regionale dell'inventario quando questo ha inventariato il cantone di Vannes-ovest all'inizio degli anni 1990. Però, l'insieme dell’ansa di Pen er Men è ben repertoriato, come mostra del resto una fotografia, disponibile al servizio dell'inventario dove appare chiaramente la vostra casa. Dall’ altra parte, questo servizio mi ha fatto sapere, verbalmente che se l'inventario del cantone di Vannes-ovest fosse effettuato oggi, la vostra casa, così come altre nella stessa situazione, certamente verrebbe inventariata.
Comunque sia, questo stesso servizio potrebbe intervenire efficacemente, particolarmente presso la DDE [Direzione dipartimentale delle infrastrutture], allo scopo di protezione del patrimonio se una minaccia di distruzione dovesse venire di nuovo brandita.
Per ciò che riguarda infine un'eventuale misura di archiviazione o di iscrizione all'inventario supplementare dei monumenti storici della vostra casa, non bisogna contare, da una parte perché lo stato non vi considera come proprietarie, dall’altra parte perché è oberato di istanze, in particolare nel Morbihan. Nell'immediato, tenuto conto delle buone disposizioni della DRAC nei confronti del vostro problema, non sono troppo inquieto. "
32. Nel 2008, la tassa di soggiorno della casa ammontava a 584 EUR e la tassa fondiaria a 708 EUR. Le richiedenti producono una valutazione della loro casa fatta da un'agenzia immobiliare nel novembre 2008: "una casa di 1905 ad uso di villeggiatura costruita in pietre. Tenuto conto della situazione geografica di questa proprietà, dello stato della costruzione, della superficie dell'investimento, del suo insediamento sul DPM, del mercato immobiliare locale, e sotto riserva che i proprietari possano beneficiare di un contratto di concessione sul DPM, questa proprietà ha un valore dell'ordine di 800 000 a 1 000 000 di euro."
II. IL DIRITTO E LA PRATICA INTERNE PERTINENTI
A. Il demanio pubblico marittimo (DPM) e la sua gestione
1. La custodia del demanio pubblico marittimo
33. L'idea che la riva del mare appartiene alle "cose comuni", cioè non è suscettibile di appropriazione privata ed è gestita dal potere pubblico, viene dall'epoca romana (Institutes de Giustiniano, Libro II, Titolo I De rerum divisione) dove già un'autorizzazione era necessaria per costruire sul bordo del mare. È l'ordinanza della marina dell’ agosto 1681 di Colbert che, codificando questo principio, costituiva ancora recentemente il fondamento della gestione da parte dello stato del DPM. Dopo avere definito ciò che comprendeva il "bordo e la riva del mare", precisava anche il regime applicabile: "Facciamo proibizione ad ogni persone di costruire sulle rive del mare, di piantare alcun palo, né di fare nessun lavoro che possa recare un danno alla navigazione, a pena della demolizione dei lavori, della confisca dei materiali e di multe arbitrarie". Nel corso della Rivoluzione prende piede l'idea che il DPM venga gestito dai governanti nell'interesse della nazione, e non come un semplice elemento una volta patrimonio della Corona, e oggi dello stato. Questa concezione guida ancora largamente oggi la gestione del DPM, perché aldilà della proprietà stessa dello stato su questo demanio, la sua conservazione e la sua gestione dipendono più dal collocamento in opera di una politica della sua utilizzazione che dall'esercizio dei diritti "civili" del proprietario. Il prefetto tiene un ruolo principale nella custodia del DPM, è l'autorità che in generale ne regolamenta localmente l'utilizzazione, permette le occupazioni privative o meno e garantisce la difesa della sua integrità perseguendo gli autori degli attentati a questa tenuta (sorgente): www.mer.gouv.fr, consultato il 3 febbraio 2010.
L'ordinanza della marina di Colbert è stata abrogata definitivamente nel 2006. Dal 1 luglio 2006, il codice generale della proprietà delle persone pubbliche (CGPPP) ha sostituito il codice del demanio dello stato (datato 1957). Ristruttura il diritto demaniale dello stato e delle persone pubbliche e sintetizza la regolamentazione del DPM includendovi in particolare le disposizioni relative all'ambiente.

2. Consistenza del demanio pubblico marittimo naturale

34 Il DPM, determinato a partire da fenomeni naturali, è compreso tra i limiti alti della riva, cioè al punto fin dove la più alta marea può estendersi in mancanza di perturbazioni meteorologiche eccezionali (CE Ass, Kreitmannn, 12 ottobre 1973) ed il limite del mare territoriale, lato largo. Secondo l'articolo L. 2111-4 del CGPPP, "Il Demanio Pubblico Marittimo naturale dello stato comprende:
1o Il suolo ed il sottosuolo del mare tra i limiti esterni del mare territoriale e, lato terra, la riva del mare.
La riva del mare è costituita da tutto ciò che copre e scopre fin dove le più alte maree possono estendersi in mancanza di perturbazioni meteorologiche eccezionali;
2o Il suolo ed il sottosuolo degli stagni salati in comunicazione diretta, naturale e permanente col mare;
3o I tratti sottratti dal mare:
a) Che facevano parte del demanio privato dello stato in data del 1 dicembre 1963, sotto riserva dei diritti di terzi;
b) Costituiti a contare dal 1 dicembre 1963.
(...)
5o I terreni riservati in vista della soddisfazione dei bisogni di interesse pubblico di ordine marittimo, balneare o turistico e che sono stati acquisiti dallo stato.
"I terreni sottratti artificialmente all'azione del fiotto rimangono compresi nel Demanio Pubblico Marittimo naturale sotto riserva delle disposizioni contrarie di atti di concessione traslativi di proprietà legalmente presi ed eseguiti" regolarmente. "
3. Protezione del demanio pubblico marittimo
a) Principio di inalienabilità
35. Consacrato dalla giurisprudenza, poi ripreso dal codice del demanio dello stato (articolo L. 52, ed il CGPPP, articolo L. 3111-1) il principio di inalienabilità del demanio pubblico è indissociabile dalla nozione di demanio pubblico. Il fondamento di questo principio è legato alla destinazione del demanio all'utilità pubblica: finché questa destinazione rimane, e finché una decisione espressa di declassamento di una dipendenza del demanio pubblico non è stata presa, nessuna cessione del demanio può essere autorizzata. È una protezione contro l'usucapione o la prescrizione acquisitiva del diritto privato, da cui il principio di non prescrittibilità complementare a quello dell'inalienabilità. Così, nella sua sentenza Cazeaux, a proposito di appezzamenti prossimi alla riva del mare nel bacino di Arcachon, il Consiglio di stato ha considerato che "anche se le autorità pubbliche hanno autorizzato su questi appezzamenti diversi lavori, hanno rinunciato a più riprese di rivendicare la demanialità pubblica di suddetti appezzamenti, gli autori della società del demanio delle paludi salmastre non hanno potuto, come suddetta società, acquisire nessuno diritto di proprietà su questi appezzamenti che, facendo parte del demanio pubblico, erano inalienabili ed imprescrittibili."
36. Il Consiglio costituzionale ha enunciato che l'inalienabilità si limitava al fatto che i beni del demanio pubblico venissero alienati senza che fossero stati declassati prima di tutto (C.C, no 86-217 DC del 18 settembre 1986, Libertà di comunicazione). Non ha riconosciuto tuttavia al principio di inalienabilità un valore costituzionale (CC, dec. no 94-346 del 21 luglio 1994, Diritti reali sul demanio pubblico). Il Consiglio di stato ha ricordato recentemente che "quando un bene appartenente ad una persona pubblica è stato incorporato nel suo demanio pubblico con una decisione di archiviazione, non smette di appartenere a questo demanio salvo decisione espressa di declassamento"; ha giudicato così che era senza incidenza sull'appartenenza di laboratori relè occupati da una società al demanio pubblico il fatto "che questi laboratori avrebbero vocazione di essere affittati o ceduti ai loro occupanti o che gli affitti acconsentiti in vista della loro occupazione rivestirebbero il carattere di contratto di diritto privato" (CE 26 marzo 2008, Società Lucofer).
37. Conseguenza del principio di inalienabilità, ogni cessione di beni del demanio pubblico "non declassati" sono nulli. Questa nullità provoca un obbligo di restituzione per i terzi acquirenti, anche in buona fede. Inoltre, l'inalienabilità provoca l'esclusione, in principio, della costituzione dei diritti reali sul demanio pubblico. Tuttavia, in deroga a questo principio, il legislatore ha, con l'adozione di due leggi, una del 5 gennaio 1988 che istituiva l'affitto enfiteutico amministrativo, l'altra del 25 luglio 1994 relativa alla costituzione del diritto reale sul demanio pubblico, che dava la possibilità di concedere dei diritti reali all'occupante a titolo privativo sul DPM. Trattandosi della prima, riguarda solamente il demanio pubblico delle collettività territoriali e dei loro raggruppamenti. Per ciò che riguarda la seconda, prevede il demanio marittimo artificiale e le costruzioni e gli insediamenti immobiliari realizzati per i bisogni di attività autorizzate (articolo L. 34-1 del codice del demanio dello stato poi articolo L. 2122-6 del CGPPP). Nella sua decisione precitata del 21 luglio 1994, il Consiglio costituzionale ha giudicato questa possibilità conforme alla Costituzione dal momento che la legge del 1994 garantisce la continuità dei servizi pubblici e la protezione della proprietà pubblica; ha censurato tuttavia la disposizione che permette il rinnovo dell'autorizzazione al di là di settant' anni perché era suscettibile di privare di realtà il diritto della persona pubblica al ritorno del pieno diritto e gratuito degli insediamenti e di conseguenza di natura da recare offesa alla "protezione dovuta alla proprietà pubblica."
38. L'ultima conseguenza del principio di inalienabilità è l'insequestrabilità dei beni delle persone pubbliche (articolo L. 2311-1 del CGPPP). Questa conseguenza è stata attenuata dalla giurisprudenza del Consiglio di stato in una causa che la Corte ha dovuto conoscere in seguito (Società di Gestione Del Porto di Campoloro e Società fattrice di Campoloro c. Francia, no 57516/00, 26 settembre 2006).

b) Politica di conservazione

39. Oltre le servitù amministrative, che mirano a proteggere il demanio pubblico degli sconfinamenti delle proprietà private tra cui quella, per esempio, concernente la servitù di passaggio lungo il litorale, di una larghezza di tre metri, sulle proprietà rivierasche del DPM istituito da una legge del 31 dicembre 1976 che portava riforma dell'urbanistica, la politica della conservazione del demanio garantisce la protezione dell'integrità patrimoniale del DPM, così come quella della destinazione e dell'utilizzazione delle sue dipendenze. I reati alla politica di conservazione del DPM sono repressi dalla contravvenzione di grande rete viaria. Questa è sanzionata da una multa penale pronunciata dal giudice amministrativo ed implica per il contravventore una rimessa di diritto dei luoghi nello stato. Le disposizioni pertinenti relative alla contravvenzione di grande rete viaria sul DPM non fanno più essenzialmente riferimento alla navigazione ma prendono in conto la protezione del litorale, protetto per lui stesso (articoli L. 2132-2 e L. 2132-3 del CGPPP).
40. Secondo il Consiglio di stato, le autorità incaricate della conservazione hanno un obbligo di perseguimento (CE Ministro delle infrastrutture c / Associazione "degli amici delle strade di ronda", 23 febbraio 1979). A proposito di un appezzamento incorporato nel demanio pubblico marittimo della spiaggia di Verghia, Corsica-del-sud, il Consiglio di stato ha deciso "che la circostanza che M.A. beneficerebbe di un titolo di proprietà sull'appezzamento in causa e che le autorizzazioni gli sono state accordate per edificare delle costruzioni, a titolo della legislazione dell'urbanistica, distinte da quella relativa al demanio pubblico marittimo, è senza influenza sulla fisicità della contravvenzione di grande rete viaria e non è, ad ogni modo, di natura tale da esonerarlo dai perseguimenti sollecitati a suo carico dal prefetto " (CE, no 292956, 4 febbraio 2008). Trattandosi del risarcimento del danno causato al demanio pubblico, è stato giudicato che l'atteggiamento concreto dell'amministrazione anteriormente al collocamento in opera del procedimento teso alla pronuncia di una condanna di grande rete viaria dell'autorizzazione non era senza creare a profitto del contravventore dei diritti ed in particolare quello di non essere obbligato a procedere lui stesso ad una rimessa in stato dei luoghi (CE, Koeberlin, 21 novembre 1969).

4. Utilizzazione della demanio pubblica marittima

41. L'uso del DPM può essere collettivo o privativo. L'utilizzazione collettiva che permette all'insieme dei cittadini di beneficiare del demanio pubblico (navigazione sui corsi di acque, spiagge) è libero, uguale per tutti e gratuito. Tuttavia, il principio di gratuità non è stato ripreso espressamente dal CGPPP perché è oggetto di numerose deroghe.
Le occupazioni privative devono essere compatibili o conformi con la destinazione del demanio pubblico. Contrariamente alle utilizzazioni collettive, sono sottoposte ad autorizzazione, rilasciata a titolo personale, che dà luogo al pagamento di un canone e hanno un carattere precario.
L'articolo L. 28 del codice del demani odello stato ( articolo L. 2122-1 del CGPPP) contemplava difatti che:
"Nessuno può, senza autorizzazione rilasciata dall'autorità competente, occupare una dipendenza del demanio pubblico nazionale o utilizzarla nei limiti che superano il diritto di uso appartenente a tutti.
Il servizio del demanio constata i reati alle disposizioni del capoverso precedente in vista di perseguire, contro gli occupanti senza titolo, il recupero delle indennità corrispondenti ai canoni di cui il Tesoro è stato defraudato, il tutto senza pregiudizio alla repressione della contravvenzione di grande rete viaria." [L'articolo A 26 precisava che l'autorizzazione è revocabile senza indennità].
42. Secondo il Consiglio di stato, "se nell'esercizio dei suoi poteri di gestione del DPM, appartiene all'amministrazione accordare a titolo temporaneo e nelle condizioni previste dalla regolamentazione in vigore delle autorizzazioni di occupazione privativa di suddetto demanio, queste autorizzazioni possono intervenire legalmente solo, se tenuto conto delle necessità dell'interesse generale, si conciliano con gli usi conformi alla destinazione del demanio che il pubblico è normalmente in diritto di esercitare, così come con l'obbligo che ha l'amministrazione di garantire la conservazione della sua tenuta pubblica" (CE, Comune di Saint-Brévin-les-Pins, 3 maggio 1963).
43. La precarietà delle autorizzazioni risulta dal principio di inalienabilità che implica la protezione del demanio pubblico e dunque la sua disposizione da parte dell'amministrazione. La giurisprudenza enuncia così come "le autorizzazioni di occupazione del demanio pubblico vengono accordate a titolo precario e revocabile; che, di conseguenza, la circostanza, supponendola stabilita che I. era titolare, prima dell'intervento della decisione attaccata, di un'autorizzazione di occupazione della parte del demanio pubblico comunale è senza influenza sulla legalità della decisione con la quale il sindaco gli ha chiesto di demolire i suoi insediamenti e di restituire al demanio pubblico il suo stato iniziale " (CE, Isas, 29 marzo 2000). Ricorda molto chiaramente anche che i titolari di autorizzazione non hanno "dei diritti acquisiti" al rinnovo dell'autorizzazione (CE, Helie, 14 ottobre 1991).
44. Le condizioni di occupazione del demanio pubblico sono fissate, o negli atti unilaterali dell'amministrazione, del tipo di quelli menzionati più sopra all'articolo L. 28 del codice del demanio dello stato, o nei contratti sottoscritti con l'occupante. Questi ultimi sono nominati concessioni di occupazione demaniale che sul DPM, possono essere delle concessioni di spiagge e delle concessioni di arginamenti. Con questa concessione, lo stato autorizza il concessionario ad effettuare sulla riva del mare dei lavori destinati a sottrarre i terreni all'azione dei fiotti. Sul DPM naturale esiste un vecchio procedimento istituito nel 1807, nominato tradizionalmente sotto il nome di concessione di arginatura traslativa di proprietà (vecchio articolo L. 64 del codice del demanio dello stato): il concessionario era autorizzato ad far riemergere dei sottostrati che, sottratti all'azione delle acque, non dipendevano più dalla definizione del DPM naturale e potevano essere declassati dunque e ceduti dallo stato. Questo procedimento, utilizzato all'origine per la pianificazione di polder agricoli, è stato fatto più recentemente per realizzare delle costruzioni immobiliari private, sotto forma di marinasti, guadagnate sul mare. La reazione a ciò che era percepito come una privatizzazione della riva, ha condotto a proibire nel 1973, con circolare, il collocamento in opera di tale procedimento-interdizione confermata dalla legge litorale che proibisce più largamente il danno al carattere naturale della riva-; d'ora in poi, non è più possibile realizzare delle operazioni di tipo marinasti o polder con le concessioni di arginatura traslativo di proprietà ed la procedura è ormai applicabile solo alle vecchie terre riemerse di cui costituisce la sola possibilità di regolarizzazione (sorgente: www.mer.gouv.fr, consultato il 3 febbraio 2010).
B. La legge no 86-2 del 3 gennaio 1986 detta "legge litorale" relativa alla pianificazione, la protezione ed il collocamento in valore del litorale
45. Fino al 1986, il DPM era protetto dalla politica della grande rete viaria. La legge litorale ha introdotto delle nuove regole protettrici del demanio pubblico naturale (sorgente: www.mer.gouv.fr.)
46. Fin dagli anni ‘60, l'infatuazione per le vacanze in riva al mare aumenta la pressione turistica e così il ritmo delle costruzioni sul litorale. La presa di coscienza dell'importanza economica del litorale e delle molteplici brame di cui era oggetto ha reso indispensabile l'intervento di una norma di valore giuridico superiore incaricata di fare da arbitro tra le molteplici utilizzazioni del litorale. È in questo spirito che è stato votato all'unanimità dal Parlamento, la legge litorale del 3 gennaio 1986, consolidata il 7 agosto 2007. L'articolo primo della legge enuncia che il litorale è "un'entità geografica che richiama una politica specifica di pianificazione, di protezione e di collocamento in valore". I principi generali di questa legge consistono al tempo stesso nel preservare gli spazi rari e sensibili, gestire in particolare in modo economo l’utilizzo dello spazio da parte dell'urbanizzazione e le pianificazioni turistiche e, infine, aprire più largamente la riva al pubblico, come le spiagge, ed accogliere in priorità sul litorale le attività il cui sviluppo è legato al mare.
47. È nell’ambito dell'urbanistica che i principi posti sono più conosciuti e ha dato adito a contenziosi più abbondanti. L'estensione dell'urbanizzazione deve farsi in continuità con l'esistente o in frazioni nuove. Le strade sulla riva sono vietate e le strade di transito possono farsi solo al di là di 2 000 metri dalla riva. Per preservare gli spazi naturali la legge instaura un "inconstruibilità" dentro ad una fascia di 100 metri, fuori agglomerazione, a partire dalla riva ed impone un'urbanizzazione limitata degli spazi prossimi alla stessa riva. Infine gli spazi famosi o caratteristici del litorale devono essere preservati e solo delle pianificazioni leggere possono essere ammesse.
48. La legge ha precisato le regole di gestione del DPM che esigevano un'inchiesta pubblica preliminare ad ogni cambiamento sostanziale di utilizzazione, chiarificando i procedimenti di delimitazione della riva del mare, vietando, salvo eccezione, di recare offesa al carattere naturale della riva ed organizzando un regime specifico per gli ormeggi collettivi. Ha, infine, consacrato i principi dell'uso libero e gratuito delle spiagge ed avvantaggiato l'accesso del pubblico al mare (vedere gli articoli 321-9 del codice dell'ambiente e L. 2124-4 del CGPPP): "L'accesso dei pedoni alle spiagge è libero. L'uso libero e gratuito da parte del pubblico costituisce la destinazione fondamentale delle spiagge. "
49. L'articolo 25 della legge, diventato l'articolo L. 2124-1 del CGPPP ha provocato una riforma della regolamentazione relativa alle occupazioni del DPM. È stipulato così:
"Le decisioni di utilizzazione del demanio pubblico marittimo tengono conto della vocazione delle zone riguardate e di quelle degli spazi terrestri attigui, così come degli imperativi di preservazione dei siti e dei paesaggi del litorale e delle risorse biologiche; sono in particolare a queste titolo coordinate con quelle concernenti i terreni attigui che hanno vocazione pubblica.
Sotto riserva di testi particolari concernenti la difesa nazionale e dei bisogni della sicurezza marittima, ogni cambiamento sostanziale di utilizzazione di zone del demanio Pubblico Marittimo è sottoposto a priori ad inchiesta pubblica "
50. L'articolo 27 della legge, diventato l'articolo L. 2124-2 del CGPPP, pone il principio dell'interdizione del danno allo stato naturale della riva:
"All'infuori delle zone portuarie ed industriali - portuarie, e sotto riserva dell'esecuzione di operazioni di difesa contro il mare e della realizzazione dei lavori ed insediamenti necessari alla sicurezza marittima, alla difesa nazionale, alla pesca marittima, alla salicultura ed alle culture marine, non può essere recato offesa allo stato naturale della riva del mare, in particolare tramite arginatura, prosciugamento, scogliera artificiale o terrapieni, salvo per i lavori o gli insediamenti legati all'esercizio di un servizio pubblico o all'esecuzione di un lavoro pubblico la cui localizzazione al bordo del mare si impone per ragioni topografiche o tecniche imperative e che hanno dato luogo ad una dichiarazione di utilità pubblica.
Tuttavia, le terre riemerse anteriori alla presente legge rimangono regolate dalla legislazione anteriore. "
51. In un rapporto sulle condizioni di applicazione della legge litorale stabilita dal Consiglio generale dei Ponti e delle Carreggiate, trasmesso al ministro delle Infrastrutture, dei Trasporti e dell'Alloggio nel luglio 2000, nella sua parte "Ritrovare una coerenza tra il discorso e la realtà", è indicato ciò che segue:
"(...) l'impressione di iniquità è viva quando un rifiuto viene opposto ad un’istanza di autorizzazione in un sito dove la presenza di edifici sembra indicare che in altri tempi, l'amministrazione è stata meno accorta. (...)
Il diritto di godere "a vita" ma senza trasmissione possibile di una casa di villeggiatura costruita sul demanio pubblico marittimo, diritto riconosciuto da una convenzione firmata dal prefetto, il diritto riconosciuto a due coniugi di accamparsi o di fare sostare il loro caravan in una zona diventata illecita per questo genere di attività fino al decesso di ciascuno di loro, con anche una convenzione che stipula espressamente la mancanza di eredità possibile di questo privilegio, illustrano in Charente-marittime e nel Morbihan, la creatività dell'amministrazione sul soggetto. (...)
Ogni tipo di deriva si moltiplicano più o meno in buona fede. (...) Bisognerebbe mettere a tacere lo sviluppo di un mercato clandestino di autorizzazioni di occupazione del demanio pubblico Non converrebbe ricercare la responsabilità degli agenti pubblici che hanno contribuito volontariamente a creare o ad aggravare una situazione illegale con la loro attività amministrativa? (...) "
52. Si può leggere ciò che segue nel rapporto consacrato al "bilancio della legge litorale e delle misure in favore del litorale" del Governo al Parlamento (settembre 2007), nella sua parte consacrata all'apertura del litorale ai pedoni:
"La legge litorale contempla come obiettivo il mantenimento o lo sviluppo del turismo sul litorale. In particolare, le disposizioni degli articoli 3 a 8 di questa legge prevedono le condizioni di frequentazione da parte del pubblico degli spazi naturali, della riva e delle attrezzature che vi sono legate. La realizzazione del sentiero del litorale partecipa alla concretizzazione di queste disposizioni legislative. (...) La continuità dell'avanzamento dei pedoni lungo il litorale è garantita così dalla servitù sulle proprietà private, così come dal passaggio su dei terreni pubblici che possono appartenere allo stato (DPM), al Conservatorio del litorale o alle collettività territoriali.
Il collocamento in opera del sentiero necessita frequentemente uno studio sul terreno per determinare se il litorale può essere aperto ai pedoni senza nuocere alla fauna, alla flora ed alla stabilità dei suoli. Se il territorio si rivela accessibile senza rischio per l'ambiente, bisognerà determinare in particolare il tracciato del sentiero sulle proprietà private, essendo osservato che il tracciato di diritto (fascia di tre metri di lunghezza del limite del DPM) non rappresenta sempre la soluzione più opportuna. Nell'ipotesi in cui il tracciato di diritto sulle proprietà private è stato modificato, un'inchiesta pubblica deve essere realizzata. (...) "
C. Diritto comparato
53. La Corte ha esaminato la situazione in sedici Stati Membri costieri. Solo quattro Stati (Albania, Bosnia-Erzegovina, Regno Unito e Svezia) non riconoscono l'esistenza di un DPM esclusivo di ogni diritto privato di proprietà. Negli altri dodici Stati (Germania, Croazia, Spagna, Grecia, Irlanda, Italia, Malta, Monaco, Montenegro, Paesi Bassi, Slovenia e Turchia) il DPM appartiene sia allo stato sia ad altre persone pubbliche ed è, a questo titolo, inalienabile. In tutti questi Stati, il DPM può tuttavia essere destinato ad un uso privato sulla base di concessioni a durata determinata. Ed in tutti questi Stati, il suo uso abusivo espone i contravventori a sanzioni amministrative addirittura penali. In particolare, la costruzione abusiva di immobili può provocare, per il contravventore, l'obbligo di demolire l'immobile riguardato a sue spese e senza compenso. Questo tipo di misura esiste anche in Svezia, dove la legge riconosce il diritto privato di proprietà sui terreni al bordo del mare ma sottopone queste proprietà privata alle servitù relativamente rigorose che vietano la realizzazione di nuovi immobili e garantiscono l'accesso pubblico al mare.
54. In Croazia come in Spagna, i proprietari di immobili costruiti ed acquisiti legalmente prima dell'entrata in vigore del "Maritim Domain Act" (2006) per l’ una, della legge litorale per l'altra (1988), e destinati ad uso abitativo, potevano ottenere questi immobili in concessione, senza obbligo di pagare un canone, alla sola condizione di farne domanda entro un anno a contare dell'entrata in vigore della legge. In Spagna, le costruzioni realizzate prima dell'entrata in vigore della legge senza l'autorizzazione o la concessione richiesta dalla vecchia legislazione, saranno demolite quando non possono essere oggetto di una legalizzazione per ragioni di interesse pubblico. Per ciò che riguarda le costruzioni autorizzate prima dell'entrata in vigore della legge, diventate contrarie alle disposizioni di questa, saranno demolite alla scadenza della concessione quando sono situate su dei terreni appartenenti al demanio pubblico marittimo. In Turchia, secondo la giurisprudenza della Corte di cassazione (sentenza del 10 ottobre 2007) che fa riferimento alla sentenza Doğrusöz ed Aslan c. Turchia, (no 1262/02, 30 maggio 2006) se l'annullamento di un titolo di proprietà di un bene che si trova dentro al tracciato del litorale marittimo è conforme alla legislazione nazionale, l'interessato può investire i tribunali di un’istanza di indennizzo del suo danno patrimoniale.

D. Testi del Consiglio dell'Europa

55. Possono essere citati i seguenti testi pertinenti: la raccomandazione No R (97) 9 del Comitato dei ministri relativa ad una politica di sviluppo di un turismo duraturo e rispettoso dell'ambiente nelle zone costiere adottata il 2 giugno 1997, ed il suo allegato; la decisione del Comitato dei ministri presa all'epoca della sua 678ma sessione riunione, 8-9 settembre 1999, dove i delegati dei ministri prendono nota del Modello di Legge su una gestione duratura delle zone costiere (vedere, articoli 40 sul demanio pubblico marittimo e 45 sull'accesso dei pedoni alle spiagge) e del codice di condotta europea delle zone costiere, e convengono di trasmetterli ai loro governi.

IN DIRITTO
I. SULLA VIOLAZIONE ADDOTTA DELL'ARTICOLO 1 DEL PROTOCOLLO NO 1
56. che il rifiuto delle autorità nazionali di autorizzarlo a continuare ad occupare il demanio pubblico marittimo su cui è edificata una casa che appartiene alla loro famiglia dal 1945 e le ingiunzioni che sono state fatte loro di distruggerla, recano offesa al loro diritto di proprietà garantito dall'articolo 1 del Protocollo no 1 che si legge così:
"Ogni persona fisica o giuridica ha diritto al rispetto dei suoi beni. Nessuno può essere privato della sua proprietà se non a causa di utilità pubblica e nelle condizioni previste dalla legge e dai principi generali del diritto internazionale.
Le disposizioni precedenti non recano offesa al diritto che possiedono gli Stati di mettere in vigore le leggi che giudicano necessarie per regolamentare l'uso dei beni conformemente all'interesse generale “.
57. A titolo preliminare, la Corte prende atto del decesso di E. B.-P. sopraggiunto il 14 maggio 2008, e del desiderio delle sue eredi, ossia le sue figlie , di proseguire la richiesta dinnanzi alla Corte, a loro nome personale e nel loro requisito di eredi. Conformemente alla sua giurisprudenza, la Corte riconosce loro il requisito per sostituirsi oramai alla richiedente (Loyen ed altri c. Francia, no 55926/00, § 25, 29 aprile 2003).
58. Tuttavia, per ragioni di ordine pratico, la presente sentenza continuerà a chiamare E. B.-P. la "richiedente", sebbene occorra assegnare oggi questa qualità alle sue figlie.
A. Applicabilità: l'esistenza di un "bene"
1. Tesi delle parti
a) Le richiedenti
59. Le richiedenti ricordano l'autonomia della nozione di "beni", Öneryıldız c. Turchia [GC], no 48939/99, §§ 95-96, CEDH 2004-XII. Stimano che la regola di inalienabilità del demanio pubblico marittimo non può arrivare nello specifico a qualificare la casa come res nullius, non entrando in nessuna categoria giuridica. Difatti, questa è stata costruita cento anni fa, e l'illegalità della costruzione non è stata segnalata loro al momento della donazione, l'atto del 1945 che menzionava l'autorizzazione data dal prefetto. Lasciate nell'ignoranza per un certo tempo di una possibile demolizione della loro casa così acquisita, le richiedenti fanno valere le decine di anni passati in tranquillità in un ambiente sociale e familiare forte. Ricordano anche che questa casa serve come imponibile al pagamento di tasse ed imposte. Lo stato ha riconosciuto loro quindi "de facto" un interesse patrimoniale direttamente annesso all'abitazione in causa ed ai beni mobili che vi sono disposti.
60. Le richiedenti sostengono ancora che lo stato aveva cognizione dell'esistenza della casa; ne è prova, per esempio, l'aumento del canone annuo, avuto riguardo al valore del terreno alla quale conveniva aggiungere il valore locativo. Parimenti, quando il prefetto scrisse alle richiedenti nel 1993 per proporre una nuova autorizzazione, semplicemente vitalizia, faceva stato della possibilità di "riutilizzare gli insediamenti" ed ammetteva che c'era una costruzione, dunque l'esistenza di un "bene." Non può esserci un statuto differente dalle case a seconda che lo stato neghi un rinnovo con l'obbligo di demolire o che lo rifiuti desiderando beneficiare della proprietà dell'immobile che sarebbe questa volta, una proprietà piena ed intera. Obbligando i beneficiari di un'autorizzazione di occupazione del demanio a demolire una casa abitata da più di cinquant' anni da una stessa famiglia, a sue spese, mentre è stata acquisita tramite donazione, il donatore che l'ha sé acquisito in seguito ad una vendita, lo stato manco del rispetto che deve ai "beni."
b) Il Governo
61. Siccome allo stadio dell'ammissibilità, il Governo contesta l'esistenza di un "bene" ai sensi dell'articolo 1 del Protocollo no 1 a causa dell'impossibilità di stabilire dei diritti reali sul demanio pubblico marittimo. I differenti titoli di occupazione-temporanei, precari e revocabili-rilasciati alle richiedenti ed ai loro predecessori non hanno potuto avere per effetto di riconoscere un qualsiasi diritto di proprietà dei titolari successivi. Ricorda che le eccezioni legislative al principio di inalienabilità escludono il demanio pubblico marittimo naturale in causa nello specifico (paragrafo 37 sopra).
62. I diritti di proprietà eventualmente acconsentiti tra le parti private non sono opponibili allo stato e non hanno nessuna incidenza sulla natura di questi diritti. Lo stato beneficia anche del diritto alla protezione ed al rispetto della sua proprietà. Poteva autorizzare perfettamente un'occupazione su un appezzamento, per natura inalienabile ed imprescrittibile, senza che ciò desse dei diritti differenti dal semplice godimento. Dissociare il regime applicabile al terrapieno da quell'applicabile alla casa che regge di cui l'amministrazione ha avuto cognizione solo a partire dal 1967, significherebbe negare i principi che regolano il diritto di proprietà dello stato.
63. Il Governo aggiunge che le richiedenti non ignoravano per niente la precarietà dei diritti che detenevano sulla riva del mare (accettazione tacita delle condizioni messe alle autorizzazioni di occupazione, pagamento di un canone che vale come riconoscenza del credito dello stato sul demanio nella sua qualità di proprietario) e dei rischi incorsi a causa del regime giuridico applicabile.
64. L'impossibilità di un prescrizione acquisitiva rende inoperante l'argomento dell'incidenza della durata di occupazione dei luoghi. Nessuna speranza legittima di potere continuare a godere del "bene" ha potuto nascere a capo delle richiedenti, a differenza della causa Hamer c. Belgio,( no 21861/03, § 78, CEDH 2007 -... (brani)), dove la Corte, secondo il Governo, era in presenza di una negligenza delle autorità pubbliche e non di una tolleranza, che autorizzava la presenza di un "interesse patrimoniale a godere della sua casa".
2. Valutazione della Corte
65. La Corte ricorda che la nozione di "bene" menzionata nella prima parte dell'articolo 1 del Protocollo no 1 ha una portata autonoma che non si limita alla proprietà di beni corporali e che è indipendente dalle qualifiche formali del diritto interno: certi altri diritti ed interessi che costituiscono degli attivi possono passare anche per "diritti patrimoniali" e dunque dei "beni" ai fini di questa disposizione. In ogni causa, importa esaminare se le circostanze, considerate nel loro insieme, hanno reso il richiedente titolare di un interesse sostanziale protetto dall'articolo 1 del Protocollo no 1 (Iatridis c. Grecia [GC], no 31107/96, § 54, CEDH 1999-II; Öneryıldız, precitata, § 124; Hamer, precitata, § 75).
66. Peraltro, la nozione di "beni" non si limita a "beni reali" e può ricoprire anche dei valori patrimoniali, ivi compresi dei crediti, in virtù dei quali il richiedente può pretendere di avere almeno una speranza legittima e ragionevole di ottenere il godimento effettivo di un diritto di proprietà (Hamer, precitata, § 75). La speranza legittima di potere continuare a godere del bene deve fondarsi su una "base sufficiente in diritto interno" (Kopecky c. Slovacchia, no 44912/98, § 52, CEDH 2004-IX).
67. In modo generale, l'imprescrittibilità e l'inalienabilità del demanio pubblico non hanno impedito alla Corte di concludere alla presenza di "beni" ai sensi di questa disposizione (Öneryıldız, precitata; N.A. ed altri c. Turchia, no 37451/97, CEDH-2005-X; Tuncay c. Turchia, no 1250/02, 12 dicembre 2006; Köktepe c. Turchia, no 35785/03, 2 luglio 2008; Turgut ed altri c. Turchia, no 1411/03, 8 luglio 2008; Şatir c. Turchia, no 36129/92, 10 marzo 2009). In queste cause, però, eccetto la prima, i titoli di proprietà degli interessati non suscitavano controversia allo sguardo del diritto interno, potendosi credere questi ultimi legittimamente in una situazione di "sicurezza giuridica" in quanto alla loro validità, prima che venissero annullati a profitto della demanialità pubblica (Turgut ed altri, precitata, § 89; Şatir, precitata, § 32).
68. Nello specifico, nessuno contesta dinnanzi alla Corte l'appartenenza al demanio pubblico marittimo dell'appezzamento su cui è eretta la casa controversa. La disputa riguarda le conseguenze giuridiche dell'atto di donazione del 1945 e delle successive autorizzazioni ad occupare la casa.
69. La Corte osserva che il tribunale amministrativo ha considerato che "la casa di villeggiatura occupata dalle richiedenti appartiene loro in piena proprietà" (paragrafo 25 sopra). In compenso, con un'applicazione rigorosa dei principi che regolano il demanialità pubblica - che autorizzano solamente delle occupazioni privative precarie,-le altre giurisdizioni nazionali hanno escluso la riconoscenza alle richiedenti di un diritto reale sulla casa. La circostanza della durata molto lunga dell'occupazione non ha avuto così, ai loro occhi, nessuna incidenza sull'appartenenza dei luoghi al demanio pubblico marittimo, inalienabile ed imprescrittibile (paragrafo 27 sopra).
70. In queste condizioni, e nonostante l'acquisizione in buona fede della casa, dal momento che le autorizzazioni di occupazione non erano costitutive di diritti reali sul demanio pubblico -ciò che il richiedente non poteva ignorare, ivi compreso in quanto alle conseguenze sul suo diritto al riguardo della casa-(vedere, a contrario, Z.A.N.T.E. - Marathonisi A.E. c. Grecia, no 14216/03, § 53, 6 dicembre 2007) la Corte dubita che abbia potuto sperare ragionevolmente di continuare a goderne per il solo fatto dei titoli di occupazione (mutatis mutandis, Özden c. Turchia (no 1), no 11841/02, §§ 28 a 30, 3 maggio 2007; Gündüz c. Turchia, (dec.), no 50253/07, 18 ottobre 2007). Osserva difatti che tutte le ordinanze prefettizie menzionavano l'obbligo, in caso di revoca dell'autorizzazione di occupazione, di rimessa dei luoghi nel loro stato primitivo se ciò era richiesto dall'amministrazione (paragrafo 15 sopra).
71. In compenso, la Corte ricorda che il fatto per le leggi interne di un Stato di non riconoscere un interesse particolare come "diritto", addirittura come "diritto di proprietà", non si oppone al fatto che l'interesse in questione possa tuttavia, in certe circostanze, passare per un "bene" ai sensi dell'articolo 1 del Protocollo no 1. Nello specifico, il tempo trascorso ha fatto nascere l'esistenza di un interesse patrimoniale del richiedente a godere della casa che era riconosciuto sufficientemente ed importante da costituire un "bene" ai sensi della norma espressa nella prima frase dell'articolo 1 del Protocollo no 1 che è dunque applicabile in quanto al motivo di appello esaminato (vedere, mutatis mutandis, Hamer, precitato, § 76, e Öneryildiz, precitata, § 129.

B. Merito
1. Tesi delle parti
a) Le richiedenti
72. Le richiedenti contestano l'applicazione brutale che è stata fatta loro della legge litorale vietando loro l'utilizzazione privativa del demanio. Delle autorizzazioni di occupazione sistematicamente rinnovate dagli anni 1900 dovevano avere un'incidenza sul collocamento in opera dell'articolo 25 della legge litorale. Questa precisa del resto che bisogna tenere conto dei terreni attigui che hanno vocazione pubblica; ora, intorno alle case, ci sono dei terreni privati e delle costruzioni e non una costa selvaggia. Inoltre, la legge non comprendeva nessuna misura costrittiva chiara. L'autorizzazione poteva essere rinnovata dopo la sua adozione nel 1986. Quindi, anche rispettabile che sia la protezione dell'ambiente, la legislazione invocata non ha, secondo il richiedente, la portata che il Governo cerca di darle.
73. Le richiedenti confrontano tutta una serie di circostanze-costruzione della casa controversa da parte di altre persone, acquisizione in buona fede, autorizzazione ad edificare il terrapieno data dall'amministrazione, casa valutata, assicurata, oggetto di canoni e di imposte, taglia ridotta del terreno in causa e dunque alcune decine di metri di rive riguardate, zona dove la loro casa si aggiunge ad altre abitazioni, mancanza di indennizzo-di fronte all'interesse generale che postulerebbe la demolizione della sua casa.
Stimano contraddittorio proporre un'autorizzazione all’occupazione sotto condizioni, ed in caso di rifiuto di questa, di brandire l'interesse pubblico postulante la demolizione. Tale demolizione sarebbe peraltro difficile in un paesaggio che fa parte di un sito archiviato. Sostiene che non è solo in questo caso e che anche altre case del vicinato dovevano essere distrutte ma non lo sono mai state, in mancanza di necessità allo sguardo degli scopi legittimi di protezione dell'ambiente e di accesso alla riva.
74. Le richiedenti concludono alla mancanza di rapporto ragionevole di proporzionalità tra i mezzi impiegati e lo scopo previsto e stimano che subiscono un carico esorbitante e sproporzionato.
b) Il Governo
75. Il Governo sostiene che la misura incriminata si analizza in una regolamentazione dell'uso dei beni conformemente a ciò che è stato detto nella causa Hamer. Rileva ad ogni modo che il richiedente non è stato privato ad oggi della sua casa (a contrario, N.A. ed altri, precitata).
76. Il Governo spiega che il perseguimento dell'interesse legittimo, conforme all'interesse generale di badare alla destinazione diretta e permanente del demanio pubblico all'uso di tutti i cittadini, impone di garantire la protezione del demanio contro le occupazioni illecite. Questa protezione, variabile nel tempo in funzione delle aspettative e degli interessi della società, include, in caso di utilizzazione privativa non conforme alla destinazione del demanio, il diritto di rimettere in causa un titolo di occupazione accordato a priori. Nello specifico, le autorizzazioni di occupazione furono rinnovate successivamente nella misura in cui erano compatibili con la destinazione del demanio pubblico; nel 1909, l'autorizzazione prevedeva l'accesso ad un'isola vicina appartenente all'occupante purché il terrapieno fosse accessibile al pubblico in ogni tempo; se nel 1967, data in cui l'amministrazione avrebbe scoperto la casa, il mantenimento della costruzione è stato tollerato questo ciò è perché in questa data era ancora compatibile con la destinazione del demanio.
77. Oggi, il contesto è cambiato con l'adozione della legge litorale che pone il principio secondo cui non può essere recata offesa allo stato naturale della riva del mare e che rinforza l'accesso di tutti a questo demanio pubblico. Il Governo ricorda che la responsabilità delle autorità in questa materia deve concretarsi al momento opportuno per non privare di ogni effetto utile le disposizioni protettive dell'ambiente che hanno deciso di mettere in opera (Hamer, precitata, § 79). La "tolleranza" delle autorità di cui ha potuto beneficiare il richiedente non poteva prolungarsi dal momento che il mantenimento delle case abitative, ad uso puramente privativo, non è più conciliabile con la destinazione del demanio, oramai sottomesso alle esigenze ambientaliste. Il rifiuto di rinnovo delle autorizzazioni era perfettamente giustificato dunque. Corrispondeva ad un collocamento in opera della legge litorale, prudente e progressiva, e questo dal momento che rimetteva in causa, come nello specifico, una situazione vecchia.
78. Il Governo stima peraltro che l'ingerenza dello stato nei diritti dell'occupante del demanio pubblico predispone un giusto equilibrio tra i diritti al rispetto del "bene" e l'interesse generale che si attacca alla protezione del demanio pubblico ed alle esigenze ambientaliste.
79. Innanzitutto, le richiedenti avevano consapevolezza dell'illegalità delle costruzioni e della precarietà delle autorizzazioni. Il Governo tiene a sottolineare che la contravvenzione di grande rete viaria riguarda una casa di vacanze e che dunque le richiedenti non si trovano private del tetto con la fine dell'autorizzazione che era stata fino là accordata loro. Peraltro, hanno rifiutato la proposta del prefetto di proseguire le autorizzazioni sotto condizioni che avrebbero permesso loro il godimento del suo bene durante la loro vita e che costituiva un reale compromesso per conciliaee l'occupazione privativa ed il rispetto del demanio pubblico. In ragione di questo rifiuto, non poteva essere prevista nessuna altra misura diversa da quella della demolizione (Hamer, precitata, § 86).
Difatti, il mantenimento della casa ostacola l'accesso alla riva con all’alta marea, in contraddizione con l'uso libero della spiaggia da parte dei pedoni. Secondo il Governo, la casa costituisce un ostacolo invalicabile all'avanzamento del pubblico. Il ristabilimento dell'appezzamento nel suo stato naturale di origine renderebbe al pubblico l'accesso al demanio marittimo ed ad un sito repertoriato sotto una zonizzazione di protezione degli spazi naturali specifici.
2. Valutazione della Corte
80. La Corte ricorda che, secondo la sua giurisprudenza, l'articolo 1 del Protocollo no 1 che garantisce in sostanza il diritto di proprietà, contiene tre norme distinte (vedere, in particolare, James ed altri c. Regno Unito, 21 febbraio 1986, § 37, serie A no 98): la prima che si esprime nella prima frase del primo capoverso e riveste un carattere generale, enuncia il principio del rispetto della proprietà; la seconda, che figura nella seconda frase dello stesso capoverso, prevede la privazione di proprietà e la sottopone a certe condizioni; in quanto alla terza, registrata nel secondo capoverso, riconosce agli Stati contraenti il potere, tra l’altro, di regolamentare l'uso dei beni conformemente all'interesse generale. La seconda e la terza norma che hanno fatto riferimento a degli esempi particolari di attentati al diritto di proprietà, si devono interpretare alla luce del principio consacrato dalla prima (Bruncrona c. Finlandia, no 41673/98, §§ 65-69, 16 novembre 2004, e Broniowski c. Polonia [GC], no 31443/96, § 134, CEDH 2004-V).
81. In quanto all'esistenza di un'ingerenza, la Corte ricorda che per determinare se c'è stata privazione di beni ai sensi della seconda "norma", bisogna esaminare non solo se ci sono stati spodestamento o espropriazione formale, ma ancora guardare al di là delle apparenze ed analizzare la realtà della situazione controversa. Essendo la Convenzione tesa a proteggere dei diritti "concreti ed effettivi", importa di ricercare se suddetta situazione equivaleva ad un'espropriazione di fatto (Brumărescu c. Romania [GC], no 28342/95, § 76, CEDH 1999-VII; Sporrong e Lönnroth c. Svezia, 23 settembre 1982, §§ 63 e 69-74, serie A no 52).
82. La Corte osserva che nessuno contesta l'appartenenza al demanio pubblico dell'appezzamento su cui è edificata la casa controversa. Tenuto conto dei principi che regolano questa tenuta e della mancanza di collocamento in opera della demolizione ad oggi, la Corte è del parere che non c'è nello specifico una privazione di proprietà ai sensi della seconda frase del primo capoverso dell'articolo 1 del Protocollo no 1 (mutatis mutandis, Saliba c. Malta, no 4251/02, §§ 34-35, 8 novembre 2005; a contrario, Allard c. Svezia, no 35179/97, § 50, 24 giugno 2003, e N.A. ed altri, precitata, §§ 31 e 38).
83. Stima che il non-rinnovo delle autorizzazioni di occupazione privativa del demanio pubblico che le richiedenti non potevano ignorare che avrebbe potuto riguardarle un giorno e l'ingiunzione di distruggere la casa che ne risultava si possono analizzare in una regolamentazione dell'uso dei beni ad uno scopo di interesse generale. Difatti, il regime giuridico del demanio pubblico, in quanto assoggetta questo all'uso del pubblico per servire il bene comune, corrisponde a questa categoria. In più, la motivazione del rifiuto di rinnovo delle autorizzazioni date dal prefetto è fondata sulle disposizioni della legge litorale nella sua parte consacrata alla protezione dello stato naturale della riva del mare (mutatis mutandis, Hamer, precitata, § 77).
84. In quanto alla finalità dell'ingerenza, la Corte rileva che il richiedente contesta lo scopo di interesse generale, la protezione della destinazione del demanio pubblico e quella dell'ambiente. La Corte non aderisce a questa tesi. Ammette che le giurisdizioni nazionali hanno analizzato l'attentato al bene in questione solo sotto l'angolo del demanialità pubblica. Osserva anche che con le autorizzazioni di occupazione successiva, lo stato ha ridotto de facto la protezione della destinazione del demanio all'utilità pubblica. Essendo così, è in seguito all'adozione del legge litorale -il cui articolo 1 dispone che "il litorale è un'entità geografica che richiama una politica specifica di pianificazione, di protezione e di collocamento in valore"-che le autorizzazioni hanno smesso di essere rinnovate, e questo allo scopo di protezione della riva del mare e più generalmente dell'ambiente. La Corte ricorda che la protezione dell'ambiente di cui la società si preoccupa senza più tregua ( Fredin c. Svezia (no 1), 18 febbraio 1991, § 48, serie A no 192) è diventata un valore la cui difesa suscita nell'opinione pubblica, e di conseguenza presso i poteri pubblici, un interesse consolidato e sostenuto. La Corte l’ha parecchie volte sottolineate a proposito della protezione della natura e delle foreste (Turgut ed altri, precitata, § 90, Köktepe, precitata, § 87 e Şatir, precitata, § 33). La preservazione del litorale ed in particolare delle spiagge, "luogo aperto a tutti", ne costituisce un altro esempio (N.A. ed altri, precitata, § 40) che richiama una politica di piano di sviluppo del territorio adeguata. La Corte stima dunque che l'ingerenza inseguiva uno scopo legittimo che era nell'interesse generale: incoraggiare il libero accesso alla riva la cui'importanza non è più da dimostrare (vedere paragrafi 46 a 50, 52 e 55,).
85. Resta da determinare dunque se, tenuto conto dell'interesse delle richiedenti a conservare la casa, l'esigenza di rimessa nello stato dei luoghi è un mezzo proporzionato allo scopo perseguito.
86. Secondo una giurisprudenza ben consolidata, il secondo capoverso dell'articolo 1 del Protocollo no 1 si deve leggere alla luce del principio consacrato dalla prima frase dell'articolo. Perciò, una misura di ingerenza deve predisporre un "giusto equilibrio" tra gli imperativi dell'interesse generale e quelli della salvaguardia dei diritti fondamentali dell'individuo. La ricerca di simile equilibrio si riflette nella struttura dell'articolo 1 del Protocollo no 1 tutto intero e, di conseguenza, in quello del secondo capoverso; deve esistere un rapporto ragionevole di proporzionalità tra i mezzi impiegati e lo scopo previsto. Controllando il rispetto di questa esigenza, la Corte riconosce allo stato un grande margine di valutazione tanto per scegliere le modalità di collocamento in opera che per giudicare se le loro conseguenze si trovano legittimate, nell'interesse generale, dalla preoccupazione di raggiungere l'obiettivo della legge in causa (Chassagnou ed altri c. Francia [GC], nostri 25088/94, 28331/95 e 28443/95, § 75, CEDH 1999-III). Questo equilibrio è rotto se la persona riguardata ha dovuto subire un carico speciale ed esorbitante.
87. La Corte ha ricordato peraltro spesso che le politiche del piano di sviluppo del territorio e di protezione dell'ambiente, dove l'interesse generale della comunità occupa un posto preminente, lasciano allo stato un margine di valutazione più grande di quando sono esclusivamente in gioco dei diritti civili (mutatis mutandis, Gorraiz Lizarraga ed altri c. Spagna, no 62543/00, § 70, CEDH 2004-III; Alatulkkila ed altri c. Finlandia, no 33538/96, § 67, 28 luglio 2005; Valico S.r.l c. Italia, (dec.), no 70074/01, CEDH 2006-III, Lars ed Astrid Fägerskiöld c. Svezia, déc.), no 37664/04, 26 febbraio 2008).
88. La Corte osserva che le richiedenti non hanno costruito loro stesse la casa ma ne hanno fatto l'acquisizione tramite eredità nel 1945, con l'avallo del prefetto del Morbihan. Da allora, occupano la casa, la mantengono e pagano le tasse e i canoni afferenti. La Corte osserva anche che la casa sarebbe stata edificata, da più di un secolo, su un appezzamento riemerso appartenente al demanio pubblico in mancanza di qualsiasi concessione che l'autorizzava. Agli occhi della Corte, la questione della legalità della costruzione della casa non deve entrare in fila di conto nello specifico. Ad ogni modo, l'illegalità addotta di questa non potrebbe essere opposta alle richiedenti, particolarmente dal momento che non è contestato che queste hanno acquisito il loro "bene" in buona fede. La loro situazione è evidentemente differente da quella di un individuo dunque che, in ogni cognizione di causa, avrebbe costruito un edificio senza permesso (a contrario, Öneryıldız, Saliba e Hamer, precitate). La casa controversa non ha niente di comparabile coi fenomeni recenti di urbanizzazione illegale dunque del litorale.
89. Comunque sia, dall'acquisizione del "bene", o addirittura dalla sua costruzione, l'amministrazione aveva cognizione dell'esistenza della casa, perché la sua occupazione era sottoposta al rilascio di un'autorizzazione che precisava che "il terrapieno non avrebbe potuto nuocere per niente alla navigazione né alla circolazione sulla riva marittima a patto di essere accessibile al pubblico in ogni tempo." Ogni ordinanza prefettizia menzionava la durata dell'autorizzazione e, conformemente al vecchio articolo A 26 del codice del demanio dello stato, la possibilità per l'amministrazione di modificare o di togliere l'autorizzazione se lo avesse giudicato utile, per qualsiasi causa questo fosse, senza che il beneficiario potesse richiedere per questo fatto un'indennità. Inoltre, era precisato che questo avrebbe dovuto, se ne fosse richiesto, ristabilire i luoghi nel loro stato primitivo, tramite demolizione degli insediamenti edificati sul demanio pubblico, ivi compreso quelli esistenti in data della firma dell'ordinanza. La Corte ne deduce che il richiedente sapeva da sempre che le autorizzazioni erano precarie e revocabili e considera, quindi, che le autorità non potrebbero passare per avere contribuito a mantenere l'incertezza sulla situazione giuridica del "bene" (a contrario, Beyeler c. Italia [GC], no 33202/96, § 119, CEDH 2000-I).
Certo, ha potuto godere di questo "bene" per un lungo periodo. La Corte non vede tuttavia che ci sia alcuna negligenza da parte delle autorità ma piuttosto di una tolleranza del proseguimento dell'occupazione che era per di più regolamentata. Quindi, non c'è luogo di considerare, come suggeriscono le richiedenti, che la responsabilità delle autorità per l'incertezza in quanto allo statuto della casa cresce col passare del tempo (paragrafo 63 sopra). L'eccezionale lunghezza dell'occupazione controversa e certe esitazioni da parte delle autorità (paragrafi 18 e 31 sopra) si trovavano in un'epoca in cui le preoccupazioni del piano di sviluppo del territorio ed ambientaliste non avevano raggiunto il loro sviluppo reale. E’ difatti solo nel 1986 che la situazione delle richiedenti cambiò in seguito all'adozione della legge litorale; questa mise fine ad una politica che consisteva nel considerare la protezione del litorale solo tramite delle regole che regolavano la demanialità pubblica. Ad ogni modo, la tolleranza sopra menzionata non poteva condurre ex post ad una legalizzazione dello stato delle cose.
90. La Corte rileva che le richiedenti contestano anche l'adeguamento della misura allo scopo di interesse generale di protezione del litorale e considera che la casa si integra perfettamente al sito, che fa anche parte del patrimonio e che non disturba l'accesso alla riva. Tuttavia, a questo riguardo, la Corte reitera che appartiene in primo luogo alle autorità nazionali di decidere il tipo di misure da prendere per proteggere il litorale. Dipendono dalle politiche di urbanistica e dal piano di sviluppo del territorio, per definizione evolutivo, e dipendono per eccellenza dall’ambito di intervento dello stato, tramite in particolare la regolamentazione dei beni ad uno scopo di interesse generale o di utilità pubblica (Gorraiz Lizarraga ed altri, precitata, § 70; Galtiéri c. Italia (dec).), no 72864/01, 24 gennaio 2006).
91. Va senza dire che dopo un periodo così lungo, la demolizione costituirebbe un attentato radicale al "bene" delle richiedenti. È vero che ad un'altra epoca, l'amministrazione era forse meno rigorosa a riguardo delle occupazioni privative del demanio pubblico. Inoltre, prima della legge litorale, il richiedente non ha chiesto alcuna concessione di arginatura ad un'epoca in cui ciò si sarebbe potuto forse ancora fare. Così essendo, fin dal 1973, lo stato ha reagito contro il rischio di privatizzazione del demanio pubblico (paragrafo 44 sopra).
92. Il rifiuto di inseguire le autorizzazioni e la rimessa dei luoghi nello stato anteriore all'edificazione della casa a cui il richiedente è condannato si inserisce in una preoccupazione di applicazione coerente e più rigorosa della legge, allo sguardo della necessità crescente di proteggere il litorale ed il suo uso da parte del pubblico, ma anche di fare rispettare le regole di urbanistica. Tenuto conto dell'attrattiva delle coste e delle brame che suscitano, la ricerca di un'urbanizzazione controllata e del libero accesso di tutti alle coste implica una politica più ferma di gestione di questa parte del territorio. Ciò vale per l'insieme delle zone litorali europee.
Permettere una deroga alla legge nel caso delle richiedenti che non possono rivendicare dei diritti acquisiti, non andrebbe nel senso voluto dalla legge litorale (paragrafi 46 a 50 sopra) né in quello di una migliore organizzazione del rapporto tra usi privati e pubblici (paragrafo 51 sopra). Del resto, le richiedenti non portano la prova di una qualsiasi incoerenza delle autorità nell'applicazione di una tale politica: né dimostrando che i vicini in una situazione simile sarebbero dispensati dall'obbligo di demolire le loro case, né riferendosi ad un eventuale interesse superiore, architettonico e/o di conservazione del patrimonio, non essendo stata archiviata manifestamente la casa.
93. Peraltro, la Corte constata che le richiedenti hanno rifiutato la soluzione di compromesso e l'offerta del prefetto di proseguire il godimento della casa sotto condizioni. La Corte condivide il parere del commissario del Governo del Consiglio di stato secondo cui l'offerta in questione avrebbe potuto costituire una soluzione che permetteva di conciliare gli interessi in presenza (paragrafo 27 sopra). Non appariva irragionevole, tenuto conto dell'anzianità dell'occupazione o del "carattere affettivo" accordato alla casa dalle richiedenti e del tempo che talvolta necessita il collocamento in opera di una legge. Corrispondeva a certi modelli di collocamento in opera di leggi litorali recenti applicate in altri paesi costieri del resto (vedere, per esempio la Spagna, paragrafo 54 sopra).
94. Infine, la Corte ricorda che quando una misura di regolamentazione dell'uso dei beni è in causa, la mancanza di indennizzo è uno dei fattori da prendere in conto per stabilire se un giusto equilibrio è stato rispettato ma non potrebbe, da sola, essere costitutiva di una violazione dell'articolo 1 del Protocollo no 1 (Tomaso Galtieri, precitata, Anonymos Touristiki Etairia Xenodocheia Kritis c. Grecia, no 35332/05, § 45, 21 febbraio 2008). Nello specifico, avuto riguardo alle regole sul demanio pubblico, e considerando che il richiedente non poteva ignorare il principio di non-indennizzo che era precisato chiaramente in tutte le autorizzazioni di occupazione temporanea del demanio pubblico che gli è stata acconsentita dal 1961 (vedere sopra paragrafo 15), la mancanza di indennizzo non potrebbe passare, del parere della Corte, per una misura sproporzionata alla regolamentazione dell'uso dei beni del richiedente, operato ad uno scopo di interesse generale.
95. Alla vista dell'insieme delle considerazioni sopra, la Corte stima che il richiedente non sopporterebbe un carico speciale ed esorbitante in ragione della demolizione della sua casa senza indennizzo. Non ci sarebbe dunque rottura dell'equilibrio tra gli interessi della comunità e quelli delle richiedenti.
96. Pertanto, non c'è violazione dell'articolo 1 del Protocollo no 1.
II. SULLA VIOLAZIONE ADDOTTA DELL'ARTICOLO 8 DELLA CONVENZIONE
97. Le richiedenti sostengono che la misura controversa porta anche attentato al loro diritto al domicilio garantito dall'articolo 8 della Convenzione, in ragione dell'attentato, di natura extrapatrimoniale che sconvolge tutta la loro storia familiare segnata dalla continuità e dall'intensità. L'articolo 8 della Convenzione dispone:
"1. Ogni persona ha diritto al rispetto di suo corrispondenza.
2. Non può esserci ingerenza di un'autorità pubblica nell'esercizio di questo diritto se non per quanto questa ingerenza sia prevista dalla legge e costituisca una misura che, in una società democratica, sia necessaria alla sicurezza nazionale, alla sicurezza pubblica, al benessere economico del paese, alla difesa dell'ordine ed alla prevenzione delle violazioni penali, alla protezione della salute o della morale, o alla protezione dei diritti e libertà altrui. "
98. Il Governo solleva due eccezioni di inammissibilità. Sostiene da una parte che il richiedente non ha sollevato la violazione addotta dell'articolo 8 dinnanzi alle giurisdizioni nazionali, né dinnanzi alla Corte che ha sollevato questo motivo di appello d’ ufficio, e d’ altra parte che la disposizione convenzionale è inapplicabile alle residenze secondarie; aggiunge che, trattandosi delle eredi, dei ricordi delle vacanze non bastano per beneficiare della protezione dell'articolo 8.
99. La Corte non stima necessario esaminare le eccezioni di inammissibilità sollevate dal Governo. Constata difatti che il motivo di appello derivato dall'articolo 8 della Convenzione riguarda gli stessi fatti di quelli esaminati sotto l'angolo dell'articolo 1 del Protocollo no 1 e considera che non solleva nessuna questione distinta da quella già posta sul terreno di questa disposizione. Di conseguenza, non è necessario esaminarle separatamente al merito.

PER QUESTI MOTIVI, LA CORTE,

1. Stabilisce, all'unanimità, che le eredi della Sig.ra E. B.-P. hanno requisito per proseguire il presente procedimento al suo posto;
2. Stabilisce, per tredici voci contro quattro, che non c'è stata violazione dell'articolo 1 del Protocollo no 1;
3. Stabilisce, per sedici voci contro una, che non c'è luogo ad un esame si separato dal motivo di appello derivato dall'articolo 8 della Convenzione.
Fatto in francese ed in inglese, poi pronunziato in udienza pubblica al Palazzo dei diritti dell'uomo, Strasburgo, il 29 marzo 2010.
Michael O'Boyle Nicolas Bratza
Cancelliere aggiunto Presidente

Alla presente sentenza si trova unita, conformemente agli articoli 45 § 2 della Convenzione e 74 § 2 dell'ordinamento, l'esposizione delle opinioni separate segue:
-opinione concordante del giudice Casadevall;
-opinione in parte dissidente comune ai giudici Bratza, Vajić, Davide Thór Björgvinsson e Kalaydjieva;
-opinione in parte dissidente del giudice Kovler.
N.B.
M.O.B.


OPINIONE CONCORDANTE DEL GIUDICE CASADEVALL
1. Ho votato con la maggioranza per una constatazione di non-violazione dell'articolo 1 del Protocollo nº 1. Tuttavia, per le ragioni analoghei mutatis mutandis a quelle che ho esposto nella mia opinione dissidente unita alla sentenza Oneryildiz c. Turchia (citat nella presente sentenza), avrei preferito che la Corte decidesse la questione controversa ad un stadio anteriore del suo ragionamento concludendo alla non-applicabilità nello specifico dell'articolo 1 del Protocollo nº 1.
2. Le richiedenti hanno beneficiato di autorizzazioni di occupazione temporanea di un terrapieno situato sul demanio pubblico marittimo nel golfo del Morbihan. Dal 1951 al 1986, queste autorizzazioni furono prolungate a più riprese. Ammetto che, fino al 31 dicembre 1990, data di scadenza dell'ultima convenzione di occupazione temporanea (paragrafo 15 della sentenza), le richiedenti potevano avvalersi legittimamente di un "bene" ai sensi dell'articolo 1 del Protocollo nº 1 e della giurisprudenza della Corte, ma stimo che non lo potevano più essere dopo questa data.
3. Certo, la nozione di "bene" dell'articolo 1 del Protocollo nº 1 ha una portata autonoma e certi interessi che costituiscono degli attivi possono passare per "beni" ai fini di questa disposizione. Tuttavia, la speranza legittima di potere continuare a godere di un "bene" deve fondarsi su una "base sufficiente in diritto interno" (paragrafo 66 della sentenza). Ora, dopo la scadenza dell'ultima convenzione di autorizzazione di occupazione temporanea, le richiedenti non disponevano di nessuna base sufficiente in diritto francese.
4. Difatti, le ordinanze prefettizie che non furono mai contestate, indicavano chiaramente e senza ambiguità la durata dell'autorizzazione temporanea, precisavano - conformemente alla legislazione in vigore-che l'amministrazione si riservava la facoltà di modificare o di togliere l'autorizzazione se lo avesse giudicato utile, per qualsiasi causa questo sia, senza che il licenziatario potesse richiedere, per questo fatto, nessuna indennità per risarcimento, e menzionavano l'obbligo di rimessa dei luoghi nel loro stato primitivo in caso di revoca dell'autorizzazione se ciò fosse stato richiesto dall'amministrazione (paragrafo 70 della sentenza). La Corte ne ha dedotto che le richiedenti sapevano da sempre che le autorizzazioni erano precarie e revocabili, ragione per la quale ha considerato che le autorità non potevano passare per avere contribuito a mantenere l'incertezza sulla situazione giuridica del "bene" (paragrafo 89).
5. Mi è difficile aderire alla conclusione alla quale la maggioranza è giunta al paragrafo 71 della sentenza-che mi sembra parzialmente contraddittoria con le considerazioni esposte ai paragrafi 65 a 70-secondo cui "nello specifico, il tempo trascorso ha fatto nascere l'esistenza di un interesse patrimoniale delle richiedenti a godere della casa... ." Ahimè, come è stato detto a più riprese nella sentenza, il demanio pubblico è non solo inalienabile ma anche imprescrittibile (protezione contro l'usucapione di diritto privato), da dove segue che lo scorrimento di un lasso di tempo, anche lungo che fosse, non può avere nessuna conseguenza giuridica. Aderisco alla tesi del Governo secondo la quale l'impossibilità di un prescrizione acquisitiva rende inoperante l'argomento dell'incidenza della durata dell'occupazione dei luoghi, ragione per la quale nessuna speranza legittima di potere continuare a godere del "bene" non ha potuto nascere a capo delle richiedenti (paragrafo 64 della sentenza).
6. Mi sembra infine che risulti dalla maggior parte degli argomenti che militano a favore di una constatazione di non-violazione esposte nella sentenza che l'articolo 1 del Protocollo nº 1 non è applicabile nelle situazioni simili a quella delle richiedenti.


OPINIONE IN PARTE DISSIDENTE COMUNE AI GIUDICI BRATZA, VAJIĆ, DAVIDE THŇR BJÖRGVINSSON E KALAYDJIEVA
(Traduzione)
1. Non siamo in grado di aderire all'opinione della maggioranza della Corte sulla mancanza di violazione dell'articolo 1 del Protocollo no 1 alla Convenzione nella presente causa. Secondo noi, l'ingiunzione fatta alle richiedenti di ristabilire i luoghi nello stato anteriore alla costruzione, cioè di lasciare e di fare demolire la casa, edificata da più di un secolo, che la loro famiglia possiede e mantiene dal 1921 e che appartiene alla loro famiglia diretta dal 1945, si analizza in un'ingerenza sproporzionata ed ingiustificata nei loro "beni" ai sensi di questa disposizione.
2. Condividiamo il parere della maggioranza secondo cui la presente causa non dipende dalla privazione di proprietà regolata dalla seconda frase del primo capoverso dell'articolo 1 del Protocollo no 1-a dispetto del fatto che la demolizione avrebbe per effetto di privare il richiedente dei suoi beni - ma dalla regolamentazione dell'uso dei beni governata dal secondo capoverso di questa disposizione perché l'ingiunzione controversa è stata adottata per dare effetto alle restrizioni urbanistiche imposte dalla legge litorale di 1986 e dalla legislazione anteriore relativa all'utilizzazione del demanio pubblico marittimo ed alla rimessa della riva del mare nel suo stato naturale. Ciò dicendo, come la Corte ha molte volte sottolineato, nessuna barriera stagna divide le tre "norme" contenute nell'articolo 1 non essendo prive di rapporto tra loro e rinchiudendo ogni un'esigenza di proporzionalità così come di giusto equilibrio tra gli imperativi dell'interesse generale e la protezione dei diritti ed interessi degli individui. Inoltre, anche se la presente causa deve essere esaminata sotto l'angolo del secondo capoverso di questa disposizione, gli effetti particolarmente rigorosi che le misure di regolamentazione controversa avrebbero per le richiedenti – a cui farebbero perdere un bene prezioso-devono entrare in fila di conto.
3. Pensiamo anche, con la maggioranza, che l'ingerenza operata nei diritti dell'interessato risponde ad un scopo di interesse generale. Risulta dall'ordinanza prefettizia controversa e dalle decisioni rese dalle giurisdizioni interne che le misure criticate miravano come prima cosa alla soppressione di un lavoro permanente edificato sul demanio pubblico marittimo in vista di ristabilire il litorale nel suo stato naturale. Da questo punto di vista, l'ingiunzione può essere considerata più generalmente come assoggettata agli interessi dell'ambiente.
4. La questione centrale è quella di sapere se le misure adottate nello specifico sono proporzionate allo scopo legittimo perseguito e se predispongono un giusto equilibrio tra gli interessi antagonisti in causa, o se il richiedente deve subire un carico speciale ed esorbitante. È su questo punto che ci dissociamo dalla maggioranza.
5. L'esecuzione delle misure criticate avrebbe delle conseguenze eccezionalmente gravi per le richiedenti per il fatto che le costringerebbe a lasciare ed a far demolire una residenza familiare che abitano, senza indennizzo, da molto tempo legalmente ed alla quale consacrano da anni del tempo e del denaro, saldando dalle tasse e i canoni afferenti. È vero che le interessate sanno da sempre, come i proprietari anteriori, che il possesso ed il godimento di questa casa hanno un carattere precario poiché le autorizzazioni di occupazione del terrapieno e della casa-almeno quelle rilasciate dal 1951-riservano espressamente alle autorità il diritto di modificare o di togliere l'autorizzazione se lo giudicassero utile, per qualsiasi causa questo sia, senza che gli occupanti possano richiedere, per questo fatto, nessuna indennità o risarcimento. Le autorizzazioni in questione precisano anche che, se ne vengono richiesti, gli occupanti dovranno fare ristabilire i luoghi nel loro stato primitivo, tramite demolizione degli insediamenti edificati sul demanio pubblico e che, se non assolvessero questo obbligo, l'amministrazione vi provvederebbe d’ ufficio, a loro spese. Non ne rimane meno che, dopo la sua trasmissione alla madre delle interessate tramite eredità, i poteri pubblici hanno rinnovato sistematicamente - nel 1951, 1967, 1977, 1984 e 1986-le autorizzazioni di occupazione di questa casa edificata all'inizio del secolo senza dare mai a pensare alle richiedenti che avrebbero potuto mettervi fine. A questo riguardo, è particolarmente rivelatore che l'autorizzazione del 1986 sia stata rilasciata dopo l'entrata in vigore della legge litorale, che le autorità hanno interpretato nel 1993 come impedente il rinnovo delle autorizzazioni.
6. L'interesse della comunità, all'altra estremità della scala, riveste anche un certo peso. Riconosciamo che lo stato è in diritto di modificare una politica condotta finora, in ragione delle nuove precedenze, e che la protezione dell'ambiente figura innegabilmente tra queste. L'adozione della legge del 1986 mirava a rispondere alla preoccupazione crescente della pubblico di fronte ai danni causati all'ambiente dall'estensione dell'urbanizzazione al bordo del mare. Ammettiamo anche, come la maggioranza, che appartiene in primo luogo alle autorità nazionali decidere il tipo di misure da prendere per proteggere il litorale.
7. Tuttavia, certe particolarità del presente genere ci conducono a concludere che le misure prese dalle autorità nazionali non hanno predisposto un giusto equilibrio.
In primo luogo, il terrapieno e la casa che vi è edificata sono stati costruiti molto prima dell'adozione della legge del 1986-che stabilisce lei stessa una distinzione tra i lavori a seconda che sono stati costruiti prima o dopo la sua entrata in vigore, i primi rimanendo regolati dalla legislazione anteriore - ed anche prima dell'elaborazione del codice del demanio dello stato di 1957 e della circolare ministeriale del 1973 che proibiscono il rilascio di concessioni per la realizzazione di lavori sul litorale e l'occupazione del demanio pubblico marittimo, interdizione confermata dalla legge del 1986.
8. In secondo luogo, come è stato indicato sopra, l'occupazione della proprietà in causa è stata oggetto di autorizzazioni rinnovate periodicamente per almeno mezzo-secolo. Il Governo avanza che le autorità hanno tollerato il mantenimento della costruzione dopo avere scoperto l'esistenza della casa nel 1967 perché era ancora compatibile con la destinazione del demanio a questa epoca. Facciamo fatica a credere che le autorità hanno avuto cognizione dell'esistenza di questa casa solo nel 1967. Inoltre, anche se fosse esatto, come indicalo la sentenza (paragrafo 89) che certe di queste autorizzazioni sono stati rilasciati in un'epoca in cui "le preoccupazioni del piano di sviluppo del territorio ed ambientaliste non avevano raggiunto il loro sviluppo reale" e che "questo è difatti solo nel 1986 che la situazione delle richiedenti cambiò", converrebbe rilevare che tre di esse sono state accordate dopo l'adozione della circolare ministeriale del 1973 e che anche l'ultima è posteriore all'entrata in vigore della legge del 1986. La maggioranza della Corte non ha visto una negligenza delle autorità ma piuttosto una tolleranza del proseguimento dell'occupazione. Al contrario delle richiedenti, ha stimato che non c'era luogo di concludere che la responsabilità delle autorità per l'incertezza in quanto allo statuto della casa era cresciuta col passare del tempo. Se non ci sembra necessario tassare le autorità di negligenza, leghiamo dell'importanza all'incoerenza del loro comportamento che - per riprendere i termini del commissario del Governo - ha lasciato sperare gli occupanti del demanio pubblico per quasi un secolo che non sarebbero stato brutalmente costretti a demolire i loro beni. A questo riguardo, ricordiamo la conclusione della Corte secondo la quale di fronte ad una questione di interesse generale, i poteri pubblici sono tenuti a reagire in tempo utile, in modo corretto e con la più grande coerenza (vedere Beyeler c. Italia [GC], no 33202/96, § 120, CEDH 2000-I).
9. In terzo luogo, rileviamo che la ragione principale avanzata dalle autorità per giustificare il no-rinnovo delle autorizzazioni e l'ordine di demolizione non era legata all'esistenza di un danno all'ambiente creato dalla casa o al fatto che questa non si conciliava col paesaggio del litorale. Al contrario, le affermazioni delle richiedenti secondo cui la loro casa si integrava perfettamente al sito e faceva parte del patrimonio sono state corroborate da una lettera del direttore generale della Direzione generale della cultura, delle cause giuridiche e delle politiche dipartimentali in data 6 agosto 2002 indicando che, se un inventario del cantone di Vannes-ovest era stato effettuato all'epoca pertinente, la casa in questione, così come altre nella stessa situazione, sarebbe stata considerata certamente come un monumento storico appartenente al patrimonio regionale.
Il non-rinnovo era motivato al contrario dalla circostanza che la casa essendo oggetto di un'occupazione privativa era stata costruita sul demanio pubblico e che questa restringeva l'accesso alla riva. Abbiamo pena ad ammettere che ciò che la sentenza qualifica come ragione di "attentato radicale" al bene delle richiedenti possa giustificarsi sufficientemente con uno o con l'altro di questi motivi che esistono dalla costruzione della casa all'inizio del secolo.
10. In quarto ed ultimo luogo, siamo colpiti dal fatto che le autorità non sembrano avere considerato delle misure meno radicali rispetto alla demolizione della casa in vista di facilitare l'accesso del pubblico alla riva. La maggioranza si appella al rifiuto opposto dalla madre delle richiedenti alla soluzione di compromesso proposta dal prefetto che consisteva nell’ autorizzarla a proseguire l'occupazione della casa sotto certe condizioni. Riconosciamo che questa proposta contribuiva in una certa misura a ristabilire l'equilibrio e che era - per riprendere le parole del commissario del Governo - almeno preferibile alla "soluzione sbrigativa" che rappresentava la demolizione pura e semplice. Tuttavia, stimiamo in fin dei conti che questa proposta non era di natura tale da ristabilire un giusto equilibrio perché aumentava ancora le restrizioni al proseguimento, da parte delle richiedenti, del godimento del loro bene, non solo per il fatto che autorizzava solamente un'utilizzazione rigorosamente personale della casa, ne proibiva ogni cessione o trasmissione e vietava la realizzazione di lavori ad eccezione della manutenzione, ma anche per il fatto che predisponeva per lo stato la possibilità, alla scadenza dell'autorizzazione, di fare rimettere i luoghi nel loro stato iniziale o di riutilizzare gli insediamenti. In breve, se la madre delle richiedenti avesse accettato questa proposta, sarebbe stata proprietaria ed occupatrice della casa solo a titolo vitalizio ed i membri della sua famiglia si sarebbero visti privare di un bene prezioso che sarebbe stato trasferito alle autorità senza contropartita pecuniaria. Rileviamo del resto che la clausola di questa proposta che riserva allo stato il diritto di conservare e di riutilizzare la casa alla scadenza dell'autorizzazione non si concilia con l'idea secondo la quale la rimessa della riva nel suo stato naturale rispondeva ad un qualsiasi imperativo.
11. Alla vista di ciò che precede, stimiamo che le richiedenti sopportano un carico speciale ed esorbitante, in violazione dei loro diritti come garantito dall'articolo 1 del Protocollo no 1.






OPINIONE PARZIALMENTE DISSIDENTE
DEL GIUDICE KOVLER
Per le stesse ragioni che quelle esposte nell'opinione dissidente che ho unito alla sentenza resa nella causa Depalle, deploro che la Corte abbia eluso troppo velocemente la questione dell'applicabilità dell'articolo 8 nella presente causa.




DATA DI VALIDITÀ: La data dell'ultimo controllo di validità dei testi è lunedì 05/04/2021.