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CASO: AFFAIRE DEPALLE c. FRANCE

TIPOLOGIA: Sentenza
LIVELLO DI IMPORTANZA: 1 (elevata)
ARTICOLI: P1-1

NUMERO: 34044/02/2010
STATO: Francia
DATA: 29/03/2010
ORGANO: Grande Camera


TESTO ORIGINALE

Conclusion Non-violation de P1-1
GRANDE CHAMBRE
AFFAIRE DEPALLE c. FRANCE
(Requête no 34044/02)
ARRÊT
STRASBOURG
29 mars 2010
Cet arrêt est définitif. Il peut subir des retouches de forme.


En l'affaire Depalle c. France,
La Cour européenne des droits de l'homme, siégeant en une Grande Chambre composée de :
Nicolas Bratza, président,
Jean-Paul Costa,
Peer Lorenzen,
Françoise Tulkens,
Josep Casadevall,
Karel Jungwiert,
Nina Vajić,
Rait Maruste,
Anatoly Kovler,
Ljiljana Mijović,
Renate Jaeger,
David Thór Björgvinsson,
Ineta Ziemele,
Mark Villiger,
Isabelle Berro-Lefèvre,
George Nicolaou,
Zdravka Kalaydjieva, juges,
et de Michael O'Boyle, greffier adjoint,
Après en avoir délibéré en chambre du conseil les 11 février 2009 et 3 février 2010,
Rend l'arrêt que voici, adopté à cette dernière date :
PROCÉDURE
1. A l'origine de l'affaire se trouve une requête (no 34044/02) dirigée contre la République française et dont un ressortissant de cet état, M. L. D. « le requérant » a saisi la Cour le 4 septembre 2002 en vertu de l'article 34 de la Convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales (« la Convention »).
2. Le requérant est représenté par Me P. B., avocat au Conseil d'Etat et à la Cour de cassation. Le gouvernement français (« le Gouvernement ») est représenté par son agent, Mme E. Belliard, directrice des affaires juridiques au ministère des Affaires étrangères.
3. Le requérant alléguait en particulier que le refus des autorités françaises de l'autoriser à continuer d'occuper une parcelle du domaine public sur laquelle est édifiée une maison lui appartenant depuis 1960 et l'injonction qui lui est faite de la détruire portent atteinte à son droit de propriété garanti par l'article 1 du Protocole no 1 et au respect de son domicile au sens de l'article 8 de la Convention.
4. La requête a été attribuée à la deuxième section de la Cour (article 52 § 1 du règlement). Le 14 juin 2005, la requête a été déclarée en partie irrecevable par une chambre de ladite section composée des juges Ireneu Cabral Barreto, Jean-Paul Costa, Karel Jungwiert, Volodymyr Butkevych, Mindia Ugrekhelidze, Antonella Mularoni, Elisabet Fura-Sandström, ainsi que de Sally Dollé, greffière de section. Le 29 avril 2008, à la suite d'un changement de section, la requête a été déclarée recevable sous l'angle des articles 1 du Protocole no 1 et 8 de la Convention par une chambre de la cinquième section, composée des juges Peer Lorenzen, Snejana Botoucharova, Jean-Paul Costa, Karel Jungwiert, Rait Maruste, Mark Villiger, Isabelle Berro-Lefèvre, ainsi que de Claudia Westerdiek, greffière de section. Le 25 septembre 2008, la chambre de ladite section, composée des juges Peer Lorenzen, Rait Maruste, Jean-Paul Costa, Karel Jungwiert, Renate Jaeger, Mark Villiger, Isabelle Berro-Lefèvre, ainsi que de Claudia Westerdieck, greffière de section, s'est dessaisie au profit de la Grande Chambre, aucune des parties ne s'y étant opposée (articles 30 de la Convention et 72 du règlement).
5. La composition de la Grande Chambre a été arrêtée conformément aux articles 27 §§ 2 et 3 de la Convention et 24 du règlement.
6. Tant le requérant que le Gouvernement ont déposé des mémoires.
7. Une audience s'est déroulée en public au Palais des droits de l'homme, à Strasbourg, le 11 février 2009 (article 59 § 3 du règlement).
Ont comparu :
(a) pour le Gouvernement
Mme E. Belliard, directrice des affaires juridiques au ministère des Affaires étrangères, agent,
Mme A.-F. Tissier, sous-directrice des droits de l'homme à la Direction des affaires juridiques du ministère des Affaires étrangères,
Mme M.-G. Merloz, rédactrice à la sous-direction des droits de l'homme de la direction des affaires juridiques du ministère des Affaires étrangères, Mme C. Stoven, chargée d'études pour le développement économique et touristique des plages et chargée de contentieux du domaine public maritime naturel du ministère de l'Ecologie, de l'Energie, du Développement durable et de l'Aménagement durable,
Mme D. Medjaed, auditrice de justice en stage à la direction des affaires juridiques du ministère des Affaires étrangères,
M. P. Bourreau, directeur départemental, bureau chargé des missions domaniales de la direction générale des finances publiques du ministère du Budget, conseillers ;
(b) pour le requérant
Me P. Blondel, avocat au Conseil d'Etat et à la Cour de cassation, conseil.
La Cour a entendu en leurs déclarations Me Blondel et Mme Belliard.
EN FAIT
I. LES CIRCONSTANCES DE L'ESPÈCE
8. Le requérant est né en 1919 et réside à Monistrol d'Allier.
A. La maison litigieuse
9. Le 3 novembre 1960, le requérant et son épouse firent l'acquisition par acte notarié d'une maison à usage d'habitation édifiée sur un terrain de la commune d'Arradon, dans le département du Morbihan. Cette maison avait été bâtie sur un terre-plein recouvrant partiellement une parcelle située en bord de mer appartenant au domaine public maritime.
10. De l'historique de la maison, il ressort que, par arrêté du 5 décembre 1889, le préfet du Morbihan avait, en contrepartie du paiement d'une redevance, autorisé A. à « conserver sur le domaine public maritime dans l'anse de Kérion, commune d'Arradon, un terre-plein (...) supportant une maison d'habitation ». Cette maison aurait été édifiée antérieurement à cet arrêté malgré un refus d'autorisation de construire opposé en 1856. L'arrêté de 1889 précisait que « l'existence de ce terre-plein avec maison d'habitation sur le domaine public maritime a été constatée en 1886 (...) et que le pétitionnaire s'engage à payer la redevance à partir du 1er janvier 1887 ». Il soulignait également que le terre-plein, de forme irrégulière d'une superficie de 359,40 m2 supportant la maison d'habitation de 7,60 m de longueur sur 6,60 m de largeur, « ne peut nuire en rien à la navigation ni à la circulation sur le rivage maritime à la condition de ménager un escalier à chaque extrémité sur ce terrain pour faciliter la circulation publique » et que l'administration « se réservait la faculté de modifier ou retirer l'autorisation sans que le pétitionnaire puisse réclamer pour ce fait aucune indemnité ou dédommagement ; il devra s'il en est requis, faire rétablir les lieux dans leur état primitif ».
11. Auparavant, le 2 décembre 1889, la direction générale de l'enregistrement et des domaines écrivait ce qui suit au préfet :
« (...) Prenant en considération l'état de réelle indigence du sieur A., ancien marin arrivé à un âge avancé et qui est dans l'impossibilité absolue de payer la redevance ordinaire, et, d'un autre côté estimant qu'il serait d'une rigueur extrême de provoquer la démolition de la petite maison qu'il a édifiée sur le terrain soustrait à l'action de la mer et qui lui sert d'habitation, j'ai abaissé au minimum la redevance destinée à constater la précarité de l'occupation et à prévenir la prescription des droits de l'Etat.
Dans ces conditions, j'estime (...) que rien ne s'oppose plus désormais à ce que cette affaire soit terminée par un arrêté de concession, mais au décès du sieur A., ses héritiers devraient être mis en demeure, soit d'acquérir le terrain usurpé, soit d'acquitter la redevance au taux adopté pour les occupations privatives du domaine public maritime. »
12. A la suite du décès de A., ses deux filles sollicitèrent de l'administration l'autorisation de conserver la maison dans les mêmes conditions que leurs auteurs, ce qui leur fut accordé par arrêté du 9 juillet 1897 emportant autorisation d'occupation temporaire du domaine public concerné. Cette maison fut par la suite cédée en 1909 puis vendue en 1957, les actes stipulant toujours que la petite maison construite sur le terrain maritime est comprise dans la vente. L'acte de 1957 est ainsi libellé :
« Propriété jouissance : les acquéreurs seront propriétaires du terrain et de la petite maison de Kérion présentement vendus à compter de ce jour par la libre disposition, le tout étant libre de location et d'occupation. (...) »
13. Les passages pertinents de l'acte de vente de 1960 se lisent comme suit :
« Propriété – Jouissance :
Les acquéreurs seront propriétaires de l'immeuble vendu par le fait des présentes, et ils en auront la jouissance par la prise de possession réelle à compter de ce jour (...)
Ils paieront du jour de leur entrée en jouissance tous impôts et toutes redevances dont la maison vendue avec le terrain sur lequel elle est édifiée peut et pourra être assujettie. (...)
(...) La présente vente est consentie et acceptée moyennant le prix principal de trois mille nouveaux francs (...) »
14. A la suite de cet achat, et afin d'accéder légalement à la maison, le requérant et son épouse bénéficièrent d'autorisations d'occupations temporaires du domaine public maritime régulièrement renouvelées en 1961 (année au cours de laquelle le requérant fut autorisé à agrandir le terre-plein et où un passage fut aménagé pour le public au pied du terre-plein donnant sur la mer), 1975, 1986 et 1991. L'autorisation d'occupation temporaire datant de 1986 précise que le requérant demande « le renouvellement de l'arrêté préfectoral du 17 août 1961 qui l'autorisait à construire un terre-plein, supportant une maison d'habitation (...) ». La dernière convention leur autorisant d'occuper le domaine public expira le 31 décembre 1992. Les arrêtés précisaient que « le terre-plein demandé ne pourra nuire en rien à la navigation à condition d'être arasé au-dessus du niveau des plus hautes mers, ni à la circulation sur le rivage maritime à condition d'être accessible au public en tout temps » et que « conformément à l'article A 26 du code du domaine de l'Etat (paragraphe 40 ci-dessous), l'administration se réserve la faculté de modifier ou de retirer l'autorisation si elle le jugeait utile, pour quelque cause que ce soit, sans que le permissionnaire puisse réclamer, pour ce fait, aucune indemnité ou dédommagement. Il devra, s'il en est requis, faire rétablir les lieux dans leur état primitif, par démolition des installations édifiées sur le domaine public, y compris celles existantes à la date de signature de l'arrêté. S'il ne remplissait pas cette obligation, il y serait pourvu, par l'administration, d'office à ses frais ».
B. Procédures administratives
15. Par une lettre datée du 14 mars 1993, le requérant et son épouse sollicitèrent du préfet du Morbihan le renouvellement de leur autorisation d'occupation.
16. En réponse, le 6 septembre 1993, le préfet du Morbihan fit savoir au requérant que l'entrée en vigueur de la loi no 86-2 du 3 janvier 1986 relative à l'aménagement, la protection et la mise en valeur du littoral (ci-après loi littoral), et en particulier son article 25, ne lui permettait plus de renouveler l'autorisation dans les conditions antérieures, celui-ci précisant que les utilisations du domaine public maritime doivent tenir compte de la vocation des zones concernées, ce qui exclut toute utilisation privative notamment pour des maisons d'habitation. Toutefois, et afin de tenir compte de l'ancienneté de l'occupation et du caractère affectif accordé par le requérant à la maison objet du litige, il lui proposa, sous forme contractuelle, une autorisation limitée comportant notamment une autorisation strictement personnelle d'utilisation interdisant toute cession ou transmission du terrain et de la maison, une interdiction de réaliser des travaux exceptés d'entretien, et une possibilité pour l'Etat, à l'expiration de l'autorisation, de faire remettre les lieux dans leur état initial ou de réutiliser les installations.
17. Par une lettre datée du 19 novembre 1993, le requérant et son épouse refusèrent la proposition du préfet et sollicitèrent l'octroi d'une concession d'endigage valant transfert de propriété sur le fondement de l'article L. 64 du code du domaine de l'Etat (paragraphe 43 ci-dessous).
18. Le 9 mars 1994, le préfet du Morbihan, se fondant sur l'article 25 de la loi littoral, estima qu'aucun motif d'intérêt général n'existait en l'espèce afin de justifier l'octroi d'une telle concession. Il renouvela cependant sa proposition d'octroyer au requérant et à son épouse une autorisation d'occupation temporaire sous conditions.
19. Le 5 mai 1994, ces derniers saisirent le tribunal administratif de Rennes en vue d'obtenir l'annulation de la décision du préfet du 9 mars 1994. A l'appui de ce recours, ils invoquèrent l'illégalité du refus de leur accorder la concession d'endigage.
20. Par une lettre datée du 4 juillet 1994, le préfet du Morbihan adressa au requérant et à son épouse une mise en demeure les enjoignant de régulariser leur situation d'occupant sans titre du domaine public. Cette mise en demeure fut renouvelée le 10 avril 1995.
21. Le 6 septembre 1995, la direction départementale de l'Equipement du Morbihan établit un procès-verbal de contravention de grande voirie constatant l'occupation des lieux par le requérant, sans autorisation, en infraction aux dispositions de l'article L. 28 du code du domaine de l'Etat (paragraphe 40 ci-dessous).
22. Le 20 décembre 1995, le préfet du Morbihan déposa une requête devant le tribunal administratif de Rennes déférant le requérant et son épouse comme prévenus d'une contravention de grande voirie pour avoir persisté à occuper le domaine public sans autorisation. Il demanda leur condamnation au paiement d'une amende et à la remise du rivage de la mer dans son état antérieur à l'édification de la maison et du terre-plein sur lequel celle-ci était édifiée, dans un délai de trois mois.
23. Le 19 février 1996, la direction des services fiscaux notifia au requérant, au titre de l'occupation sans titre du domaine public, les sommes dues au titre des années 1995 et 1996 soit au total 56 754 francs français (FRF).
24. Par deux jugements distincts rendus tous deux le 20 mars 1997, le tribunal administratif de Rennes statua tant sur le recours introduit le 5 mai 1994 par le requérant (instance no 941506) que sur la requête introduite par le préfet du Morbihan le 20 décembre 1995 (instance no 953517).
La demande tendant à l'annulation de la décision de refus du préfet de leur accorder une concession d'endigage (instance no 941506) fut rejetée aux motifs suivants :
« (...) Considérant que si les requérants, pour soutenir l'appartenance au domaine privé maritime de la parcelle sur laquelle est édifiée la maison d'habitation, produisent aux débats une autorisation d'occupation temporaire du domaine public maritime datant de 1889, celle-ci, toutefois, ne constate que l'exondation de la parcelle sans attester de sa régularité et ne remet ainsi pas en cause la domanialité publique de ladite parcelle ;
Considérant qu'aux termes de l'article L. 64 du code du domaine de l'Etat : « L'Etat peut concéder, aux conditions qu'il aura réglées .... le droit d'endigage » ; que si l'article 27 de la loi du 3 janvier 1986 [loi littoral] a réduit le champ d'application de l'article précité, il précise toutefois que « les exondements antérieurs à la présente loi demeurent régis par la législation antérieure » ; qu'en conséquence, sont seuls applicables en l'espèce l'article L. 64 du code précité et la loi du 28 novembre 1963 relative au domaine public maritime disposant « que sont incorporés au domaine public maritime (...) sous réserve de dispositions contraires d'actes de concession, les terrains qui seront artificiellement soustraits à l'action du flot » ; que si le préfet pour opposer un refus à la demande dont il était saisi s'est appuyé sur les principes directeurs et orientations fixées par la circulaire interministérielle du 3 janvier 1973 définissant la politique à suivre pour l'utilisation du domaine public maritime, il ne s'est pas mépris, en examinant la situation particulière du projet de concession formulé par les requérants, sur la portée de ladite circulaire qui n'abroge, ni ne modifie les dispositions législatives susmentionnées mais se borne à en faire application ;
Considérant par ailleurs que la circulaire précitée, donnant pour directive aux autorités chargées de statuer sur les concessions d'endigage de ne pas aliéner la propriété des parcelles créées et de n'y accepter que l'implantation d'équipements à usage collectif, à l'exclusion de l'habitat privatif, est intervenue dans une matière où les autorités compétentes disposent d'un pouvoir discrétionnaire ; qu'il n'apparaît pas que le préfet en faisant référence aux principes posés par la circulaire, ait procédé à une exacte interprétation des dispositions législatives, ni qu'il n'ait pas examiné la spécificité du projet des requérants, avant d'estimer qu'aucune particularité n'était de nature à justifier qu'il fut dérogé aux directives sus-analysées ; »
La requête du préfet du Morbihan (instance no 953517) fut, quant à elle, accueillie. Le tribunal fit valoir que « la parcelle sur laquelle est édifiée la maison d'habitation des époux D. fait bien partie dudit domaine ». Sur l'existence d'une contravention de grande voirie, le tribunal considéra ce qui suit :
« (...) Sur la domanialité publique
(...) Considérant que la contravention de grande voirie vise à préserver l'intégrité du domaine public ; qu'il résulte du jugement rendu ce jour par le tribunal dans l'instance no 941506 que la parcelle sur laquelle est édifiée la maison d'habitation des époux D. fait bien partie dudit domaine ;
Considérant que le juge administratif subordonne la détermination de la consistance du domaine public artificiel à l'interprétation judiciaire des titres privés qui seraient produits lorsque leur examen soulève une difficulté sérieuse ; qu'en l'espèce le terre-plein et la maison ne sont pas un bien du domaine public eu égard à l'utilisation exclusivement privative qui en est faite et à leur non-appartenance à une collectivité publique, confirmée par l'acte de vente en date du 8 décembre 1960 ; que dès lors en l'absence de contestation sérieuse de l'appropriation privée du bien litigieux, il n'y a pas lieu de surseoir à statuer ; (...)
Sur l'existence d'une contravention de grande voirie
Considérant que si la maison d'habitation occupée par les époux D. leur appartient en pleine propriété et s'ils soutiennent ne pas être, dès lors, des occupants irréguliers du domaine public, il est constant toutefois que la construction d'un ouvrage de caractère permanent ne pouvait être régulièrement entreprise sur le domaine public qu'en vertu soit d'une concession d'endigage, soit d'un autre type de concession ; qu'il résulte de l'instruction et notamment de l'absence de tels actes de concession, que la maison d'habitation dont il s'agit a été irrégulièrement édifiée sur le domaine public maritime ; qu'en conséquence, et alors même que les propriétaires produisent des titres de propriété non contestés, le préfet est fondé à demander la condamnation de M. D. à une amende et à la remise du rivage de la mer dans son état antérieur à l'édification dudit ouvrage ;
Sur l'action publique
(...) qu'il y a lieu de condamner M. D. au paiement d'une amende de 500 F ;
Sur l'action domaniale
Considérant qu'il y a lieu de condamner M. D. à remettre les lieux en l'état antérieur à l'édification des constructions et ce dans le délai de trois mois à compter de la notification du présent jugement ; qu'à l'expiration de ce délai, M. D. versera une astreinte d'un montant de 100 F par jour de retard en cas d'inexécution du présent jugement et l'administration sera autorisée à le faire aux frais, risques et périls du contrevenant (...) »
25. Le 2 juillet 1997, le requérant et son épouse interjetèrent appel du jugement rendu dans l'instance no 953517. Le 7 juillet 1997, ils interjetèrent appel de celui rendu dans l'instance no 941506.
A l'appui de l'appel formé contre le jugement rendu dans l'instance no 941506, le requérant et son épouse contestèrent notamment l'appartenance du terrain litigieux au domaine public de l'Etat. Ils arguèrent de l'appartenance du terrain au domaine privé de l'Etat. Ceci entraînerait l'application de la prescription acquisitive du droit privé à leur situation et l'incompétence des juridictions administratives pour trancher le litige.
26. Par un arrêt du 8 décembre 1999, la cour administrative de Nantes décida de joindre les deux procédures en raison de leur connexité et de rejeter les appels formés par le requérant et son épouse, aux motifs suivants :
« Sur la requête (...) relative à la contravention de grande voirie :
En ce qui concerne l'action domaniale
Considérant en premier lieu qu'il n'est pas contesté que la parcelle où se trouve le terre-plein sur lequel est édifiée la maison qui était occupée par M. et Mme D. était entièrement recouverte par le flot, en dehors de circonstances météorologiques exceptionnelles, avant l'exondement effectué pour réaliser ce même terre-plein ; qu'il n'est pas établi, ni même d'ailleurs allégué par les requérants, que la surface non exondée de cette parcelle aurait jamais été soustraite depuis lors à l'action du flot ; qu'il résulte, par ailleurs, de l'instruction, que le terre-plein est le produit d'exondements réalisés antérieurement à l'entrée en vigueur de la loi du 28 novembre 1963 (...) et qui, n'ayant pas été réalisés dans les formes prévues pour les concessions d'endigage, n'ont pu, nonobstant l'intervention des diverses autorisations d'occupation temporaires accordées par l'administration, avoir eu pour effet de faire sortir du domaine public maritime cette partie de la parcelle ainsi soustraite à l'action du flot ; qu'en raison des principes d'inaliénabilité et d'imprescriptibilité du domaine public, les circonstances invoquées par M. et Mme D. que la maison a été régulièrement édifiée et que son occupation a été acceptée par l'administration pendant une très longue durée et même tolérée après l'expiration de la dernière autorisation d'occupation sont sans influence sur l'appartenance des lieux au domaine public maritime ;
Considérant, en deuxième lieu, que, comme il a été dit, la dernière autorisation d'occupation temporaire du domaine public maritime dont ont bénéficié M. et Mme D. est venue à expiration le 31 décembre 1992 ; qu'en l'absence, depuis cette date d'un titre d'occupation régulier, le préfet du Morbihan est fondé à demander qu'il soit imparti à M. D., si ce n'est déjà fait, de remettre les lieux dans leur état antérieur à l'édification de la maison sur le domaine public maritime ; que les requérants ne peuvent utilement se prévaloir, pour contester cette obligation, de l'ancienneté de l'occupation des lieux, ni de ce que l'administration a toléré la poursuite de cette occupation après le 31 décembre 1992 et leur a proposé, pour régulariser la situation, des projets de convention d'occupation, auxquels ils n'ont d'ailleurs pas donné suite ; (...)
Considérant, en cinquième lieu, que [l'obligation de procéder à la remise en état des lieux] ne constitue pas une mesure prohibée par la stipulation de l'article 1 du Protocole no 1 en vertu de laquelle nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d'utilité publique. (...)
Sur la requête relative au refus de concession d'endigage
« (...) Considérant en deuxième lieu, que, l'article 27 de la loi du 3 janvier 1986 susvisée précisant que les exondements antérieurs à cette loi demeurent régis par la législation antérieure, sont applicables à la présente espèce les dispositions codifiées sous l'article L.64 du code du domaine de l'Etat aux termes desquelles « l'Etat peut concéder, aux conditions qu'il aura réglées ... le droit d'endigage ... ;
Considérant que, pour refuser d'accorder à M. et Mme D. la concession d'endigage sollicitée, le préfet du Morbihan s'est fondé sur les principes directeurs définis par la circulaire du 3 janvier 1973 des ministres de l'Economie et des Finances et de l'Aménagement du territoire, relative à l'utilisation du domaine public en dehors des ports de commerce et de pêche, et a relevé qu'aucun motif d'intérêt général ne justifiait qu'il soit fait droit à la demande des intéressés ;
Considérant qu'en donnant pour directive aux autorités chargées de statuer sur les demandes de concessions d'endigage qu'aucune parcelle dépendant, à un titre quelconque, du domaine public ne devra être déclassée pour faire l'objet d'une cession en pleine propriété, les ministres signataires de la circulaire du 3 janvier 1973 n'ont pas édicté de règles de droit modifiant ou complétant les dispositions précitées de l'article L.64 du code du domaine de l'Etat dont ils se sont bornés à faire application : qu'ainsi qu'il a été dit ci-dessus, la parcelle en cause appartient au domaine public de l'Etat ; qu'il ne ressort des pièces du dossier ni que le préfet, avant de prendre sa décision, n'ait pas examiné les circonstances particulières qui motivaient le projet présenté par M. et Mme D., ni qu'il ait commis une erreur manifeste d'appréciation en estimant qu'aucune particularité de ce projet ou aucune considération d'intérêt général ne justifiait qu'il fût dérogé aux directives susmentionnées ; »
27. Le 21 février 2000, le requérant se pourvut en cassation contre l'arrêt du 8 décembre 1999. Le commissaire du Gouvernement, dans ses conclusions, communes à une affaire similaire, fit valoir que la valeur actualisée du prix d'acquisition de la maison s'élevait à 1 067 143 euros (EUR). Il poursuivit en ces termes :
« (...) Mais d'une part, la constitution de droits réels n'est pas autorisée par la loi du 25 juillet 1994 sur le domaine public naturel de l'Etat (...), d'autre part, elle n'était pas admise avant l'intervention de ce texte (...). Les intéressés n'ont pu acquérir aucun droit de propriété sur leurs maisons et les cessions successives n'aboutissent pas davantage à la constitution de droits réels sur le domaine public. Compte tenu de la situation précaire de ces immeubles, leur valeur vénale ne pouvait être établie sans prise en considération de cette circonstance primordiale et il faut espérer que les requérants avaient été dûment informés de ces éléments lorsque les actes d'acquisition ont été rédigés (...). Finalement et même si les solutions auxquelles on aboutit ne suscitent de notre part qu'un enthousiasme très relatif, nous ne pouvons que conclure au rejet des conclusions des requérants. (...) Ceux-ci ont sans doute commis des maladresses en refusant l'offre réitérée du préfet. Même si elle ne les enchantait guère, elle était à tout le moins préférable à une démolition pure et simple qui devra être opérée à leurs frais par décision de justice. Tout espoir n'est peut-être pas perdu de renouer les fils du dialogue avec l'administration afin de trouver une solution peut-être moins expéditive.
L'Etat n'est peut-être pas à l'abri le cas échéant d'une action en responsabilité pour avoir laissé espérer pendant près d'un siècle que les occupants du domaine public ne seraient pas brutalement contraints de démolir leurs biens. Il faut bien voir toutefois que les chances de réussite d'une telle action sont assez minces en raison de la protection légitime dont bénéficie le domaine public. En toute hypothèse, il est évident que si la responsabilité de la personne publique devait être retenue, il s'agirait d'une responsabilité que les contrevenants partageraient largement avec l'administration. »
28. Par un arrêt rendu le 6 mars 2002, le Conseil d'Etat rejeta le pourvoi du requérant. Il jugea qu'il ne pouvait se prévaloir d'aucun droit réel sur la parcelle litigieuse et sur les immeubles qui y avaient été édifiés et que l'obligation de remise en état de la parcelle sans indemnisation préalable n'était donc pas une mesure prohibée par l'article 1 du Protocole no 1. Par ailleurs, il considéra que le requérant ne pouvait se prévaloir de la tolérance de l'administration à l'égard de l'occupation des lieux pour faire valoir une remise en état des lieux à celle existant à la date d'acquisition de la maison.
29. A la suite d'un incendie en 2005, le requérant fit une demande de permis de construire portant sur la réfection à l'identique de la maison. Par un arrêté du 5 septembre 2005, un permis de construire lui fut délivré après avis favorable de l'architecte des bâtiments de France au titre de la loi littoral. Le permis fut cependant retiré suite à une demande du préfet au maire d'Arradon au motif qu'il était illégal, car pris en méconnaissance des principes d'inaliénabilité et d'imprescriptibilité du domaine public.
30. En 2007 et 2008, la direction des impôts adressa au requérant des avis de régularisation de la redevance pour les années 2006 et 2007 de montants respectifs de 5 518 et 5 794 EUR auxquels devait s'ajouter l'impôt foncier.
31. Le requérant produit une évaluation de sa maison faite par une agence immobilière en novembre 2008 : « une maison à usage d'habitation (...) Le tout sur un terrain de 850 m2. (...) Compte tenu de la situation géographique de cette propriété, de l'état de la construction, de la surface du plancher, de son implantation sur le domaine public maritime (DPM), du marché immobilier local, et sous réserve que les propriétaires puissent justifier d'un contrat de concession sur le DPM, cette propriété a une valeur de l'ordre de 1 150 000 à 1 200 000 EUR ».
II. LE DROIT ET LA PRATIQUE INTERNES PERTINENTS
A. Le domaine public maritime (DPM) et sa gestion
1. La garde du domaine public maritime
32. L'idée que le rivage de la mer appartient aux « choses communes », c'est-à-dire n'est pas susceptible d'appropriation privée et est géré par la puissance publique, vient de l'époque romaine (Institutes de Justinien, Livre II, Titre I De rerum divisione) où déjà une autorisation était nécessaire pour construire sur le bord de la mer. C'est l'ordonnance de la marine d'août 1681 de Colbert qui, codifiant ce principe, constituait encore récemment le fondement de la gestion par l'Etat du DPM. Après avoir défini ce que comprenait le « bord et rivage de la mer », elle précisait également le régime applicable : « Faisons défense à toutes personnes de bâtir sur les rivages de la mer, d'y planter aucuns pieux, ni de faire aucun ouvrage, qui puisse porter préjudice à la navigation à peine de démolition des ouvrages, de confiscation des matériaux et d'amendes arbitraires ». A la Révolution prend corps l'idée que le DPM est géré par les gouvernants dans l'intérêt de la nation, et non comme un simple élément de patrimoine autrefois de la Couronne, aujourd'hui de l'Etat. Cette conception guide encore aujourd'hui largement la gestion du DPM, car au-delà même de la propriété de l'Etat sur ce domaine, sa conservation et sa gestion relèvent plus de la mise en œuvre d'une police de son utilisation que de l'exercice de droits « civils » du propriétaire. Le préfet tient un rôle principal dans la garde du DPM, il est l'autorité qui en général en réglemente localement l'utilisation, permet les occupations privatives ou non et assure la défense de son intégrité en poursuivant les auteurs des atteintes à ce domaine (source : www.mer.gouv.fr, consultée le 3 février 2010).
L'ordonnance de la marine de Colbert a été définitivement abrogée en 2006. Depuis le 1er juillet 2006, le code général de la propriété des personnes publiques (CGPPP) a remplacé le code du domaine de l'Etat (datant de 1957). Il restructure le droit domanial de l'Etat et des personnes publiques et synthétise la réglementation du DPM en y incluant les dispositions relatives à l'environnement notamment.
2. Consistance du domaine public maritime naturel
33. Le DPM, déterminé à partir de phénomènes naturels, est compris entre la limite haute du rivage, c'est-à-dire au point jusqu'où les plus hautes mers peuvent s'étendre en l'absence de perturbations météorologiques exceptionnelles (CE Ass, Kreitmannn, 12 octobre 1973) et la limite de la mer territoriale, côté large. Selon l'article L. 2111-4 du CGPPP, « Le Domaine Public Maritime naturel de l'Etat comprend :
1o Le sol et le sous-sol de la mer entre la limite extérieure de la mer territoriale et, côté terre, le rivage de la mer.
Le rivage de la mer est constitué par tout ce qu'elle couvre et découvre jusqu'où les plus hautes mers peuvent s'étendre en l'absence de perturbations météorologiques exceptionnelles ;
2o Le sol et le sous-sol des étangs salés en communication directe, naturelle et permanente avec la mer ;
3o Les lais et relais de la mer :
a) Qui faisaient partie du domaine privé de l'Etat à la date du 1er décembre 1963, sous réserve des droits des tiers ;
b) Constitués à compter du 1er décembre 1963.
(...)
5o Les terrains réservés en vue de la satisfaction des besoins d'intérêt public d'ordre maritime, balnéaire ou touristique et qui ont été acquis par l'Etat.
« Les terrains soustraits artificiellement à l'action du flot demeurent compris dans le Domaine Public Maritime naturel sous réserve des dispositions contraires d'actes de concession translatifs de propriété légalement pris et régulièrement exécutés ». »
3. Protection du domaine public maritime
a) Principe d'inaliénabilité
34. Consacré par la jurisprudence, puis repris par le code du domaine de l'Etat (article L. 52) et le CGPPP (article L. 3111-1), le principe d'inaliénabilité du domaine public est indissociable de la notion de domaine public. Le fondement de ce principe tient à l'affectation du domaine à l'utilité publique : tant que cette affectation demeure, et qu'une décision expresse de déclassement d'une dépendance du domaine public n'a pas été prise, aucune cession du domaine ne peut être autorisée. C'est une protection contre l'usucapion ou la prescription acquisitive du droit privé, d'où le principe d'imprescriptibilité complémentaire à celui de l'inaliénabilité. Ainsi, dans son arrêt Cazeaux, à propos de parcelles proches du rivage de la mer dans le bassin d'Arcachon, le Conseil d'Etat a considéré que « alors même que les autorités publiques ont autorisé sur ces parcelles divers travaux, renoncé à plusieurs reprises à revendiquer la domanialité publique desdites parcelles (...), les auteurs de la société du domaine des prés-salés n'ont pu, de même que ladite société, acquérir aucun droit de propriété sur ces parcelles qui, faisant partie du domaine public, étaient inaliénables et imprescriptibles ».
35. Le Conseil constitutionnel a énoncé que l'inaliénabilité se limitait à ce que des biens du domaine public soient aliénés sans qu'ils aient été au préalable déclassés (C.C, no 86-217 DC du 18 septembre 1986, Liberté de communication). Il n'a toutefois pas reconnu au principe d'inaliénabilité une valeur constitutionnelle (CC, déc. no 94-346 du 21 juillet 1994, Droits réels sur le domaine public). Le Conseil d'Etat a rappelé récemment que « lorsqu'un bien appartenant à une personne publique a été incorporé dans son domaine public par une décision de classement, il ne cesse d'appartenir à ce domaine sauf décision expresse de déclassement » ; il a ainsi jugé qu'était sans incidence sur l'appartenance d'ateliers relais occupés par une société au domaine public le fait « que ces ateliers auraient vocation à être loués ou cédés à leurs occupants ou que les baux consentis en vue de leur occupation revêtiraient le caractère de contrats de droit privé » (CE 26 mars 2008, Société Lucofer).
36. Conséquence du principe d'inaliénabilité, toute cession de biens du domaine public « non déclassés » est nulle. Cette nullité entraîne une obligation de restitution pour les tiers acquéreurs, même de bonne foi. En outre, l'inaliénabilité entraîne l'exclusion, en principe, de la constitution de droits réels sur le domaine public. Toutefois, en dérogation à ce principe, le législateur a, par l'adoption de deux lois, l'une du 5 janvier 1988 instituant le bail emphytéotique administratif, l'autre du 25 juillet 1994 relative à la constitution de droit réels sur le domaine public, donné la possibilité d'octroyer des droits réels à l'occupant à titre privatif sur le DPM. S'agissant de la première, elle ne concerne que le domaine public des collectivités territoriales et de leurs groupements. En ce qui concerne la seconde, elle vise le domaine maritime artificiel et les constructions et installations immobilières réalisées pour les besoins de l'activité autorisée (article L. 34-1 du code du domaine de l'Etat puis article L. 2122-6 du CGPPP). Dans sa décision précitée du 21 juillet 1994, le Conseil constitutionnel a jugé cette possibilité conforme à la Constitution dès lors que la loi de 1994 assure la continuité des services publics et la protection de la propriété publique ; il a toutefois censuré la disposition permettant le renouvellement de l'autorisation au delà de soixante-dix ans car il était susceptible de priver de réalité le droit de la personne publique au retour de plein droit et gratuit des installations et par suite de nature à porter atteinte à la « protection due à la propriété publique ».
37. La dernière conséquence du principe d'inaliénabilité est l'insaisissabilité des biens des personnes publiques (article L. 2311-1 du CGPPP). Cette conséquence a été atténuée par la jurisprudence du Conseil d'Etat dans une affaire que la Cour a eu à connaître par la suite (Société de Gestion Du Port de Campoloro et Société fermière de Campoloro c. France, no 57516/00, 26 septembre 2006).
b) Police de la conservation
38. Outre les servitudes administratives, visant à protéger le domaine public des empiètements des propriétés privées, dont celle, par exemple, concernant la servitude de passage le long du littoral, d'une largeur de trois mètres, sur les propriétés riveraines du DPM instituée par une loi du 31 décembre 1976 portant réforme de l'urbanisme, la police de la conservation du domaine assure la protection de l'intégrité matérielle du DPM, ainsi que celle de l'affectation et de l'utilisation de ses dépendances. Les infractions à la police de conservation du DPM sont réprimées par la contravention de grande voirie. Celle-ci est sanctionnée par une amende pénale prononcée par le juge administratif et implique pour le contrevenant une remise de droit des lieux en l'état. Les dispositions pertinentes relatives à la contravention de grande voirie sur le DPM ne font plus référence essentiellement à la navigation mais prennent en compte la protection du littoral, protégé pour lui-même (articles L. 2132-2 et L. 2132-3 du CGPPP).
39. Selon le Conseil d'Etat, les autorités chargées de la conservation ont une obligation de poursuite (CE Ministre de l'équipement c/ Association « des amis des chemins de ronde », 23 février 1979). A propos d'une parcelle incorporée au domaine public maritime de la plage de Verghia (Corse-du-sud), le Conseil d'Etat a décidé « que la circonstance que M.A. justifierait d'un titre de propriété sur la parcelle en cause et que des autorisations lui ont été accordées pour y édifier des constructions, au titre de la législation de l'urbanisme, distincte de celle relative au domaine public maritime, est sans influence sur la matérialité de la contravention de grande voirie et n'est, en tout état de cause, pas de nature à l'exonérer des poursuites diligentées à son encontre par le préfet (...) » (CE, no 292956, 4 février 2008). S'agissant de la réparation du dommage causé au domaine public, il a été jugé que l'attitude concrète de l'administration antérieurement à la mise en œuvre de la procédure tendant à la prononciation d'une condamnation de grande voirie de l'autorisation n'était pas sans créer au profit du contrevenant des droits et notamment celui à ne pas être obligé de procéder lui-même à une remise en l'état des lieux (CE, Koeberlin, 21 novembre 1969).
4. Utilisation du domaine public maritime
40. L'usage du DPM peut être collectif ou privatif. L'utilisation collective qui permet à l'ensemble des citoyens de bénéficier du domaine public (navigation sur les cours d'eaux, plages) est libre, égale pour tous et gratuite. Toutefois, le principe de gratuité n'a pas été repris expressément par le CGPPP car il fait l'objet de nombreuses dérogations.
Les occupations privatives doivent être compatibles ou conformes avec l'affectation du domaine public. Contrairement aux utilisations collectives, elles sont soumises à autorisation, délivrée à titre personnel, donnent lieu au paiement d'une redevance et ont un caractère précaire.
L'article L. 28 du code du domaine de l'Etat (article L. 2122-1 du CGPPP) prévoyait en effet que :
« Nul ne peut, sans autorisation délivrée par l'autorité compétente, occuper une dépendance du domaine public national ou l'utiliser dans des limites excédant le droit d'usage qui appartient à tous.
Le service des domaines constate les infractions aux dispositions de l'alinéa précédent en vue de poursuivre, contre les occupants sans titre, le recouvrement des indemnités correspondant aux redevances dont le Trésor a été frustré, le tout sans préjudice de la répression des contraventions de grande voirie ». [L'article A 26 précisait que l'autorisation est révocable sans indemnité].
41. Selon le Conseil d'Etat, « si dans l'exercice de ses pouvoirs de gestion du DPM, il appartient à l'administration d'accorder à titre temporaire et dans les conditions prévues par la réglementation en vigueur des autorisations d'occupation privative dudit domaine, ces autorisations ne peuvent légalement intervenir que, si compte tenu des nécessités de l'intérêt général, elles se concilient avec les usages conformes à la destination du domaine que le public est normalement en droit d'y exercer, ainsi qu'avec l'obligation qu'a l'administration d'assurer la conservation de son domaine public » (CE, Commune de Saint-Brévin-les-Pins, 3 mai 1963).
42. La précarité des autorisations résulte du principe d'inaliénabilité qui implique la protection du domaine public et donc sa disposition par l'administration. La jurisprudence énonce ainsi que « les autorisations d'occupation du domaine public sont accordées à titre précaire et révocable ; que, par suite, la circonstance, à la supposer établie, que I. était titulaire, avant l'intervention de la décision attaquée, d'une autorisation d'occupation de la partie du domaine public communal (...) est sans influence sur la légalité de la décision par laquelle le maire lui a demandé de démolir ses installations et de restituer au domaine public son état initial (...) » (CE, Isas, 29 mars 2000). Elle rappelle très clairement aussi que les titulaires d'autorisation n'ont pas « de droits acquis » au renouvellement de l'autorisation (CE, Helie, 14 octobre 1991).
43. Les conditions d'occupation du domaine public sont fixées, soit dans des actes unilatéraux de l'administration (du type de celle évoquée plus haut à l'article L. 28 du code du domaine de l'Etat), soit dans des contrats passés avec l'occupant. Ces derniers sont nommés concessions d'occupation domaniale, qui sur le DPM, peuvent être des concessions de plage et des concessions d'endigage. Par cette concession, l'Etat autorise le concessionnaire à effectuer sur le rivage de la mer des travaux destinés à soustraire les terrains à l'action des flots. Sur le DPM naturel existe une ancienne procédure instituée en 1807, désignée traditionnellement sous le nom de concession d'endigage translative de propriété (ancien article L. 64 du code du domaine de l'Etat) : le concessionnaire était autorisé à exonder des emprises qui, soustraites à l'action des eaux, ne relevaient plus de la définition du DPM naturel et pouvaient donc être déclassées et cédées par l'Etat. Cette procédure, utilisée à l'origine pour l'aménagement de polders agricoles, l'a été plus récemment pour réaliser des constructions immobilières privées, sous forme de marinas, gagnées sur la mer. La réaction à ce qui était perçu comme une privatisation du rivage, a conduit à prohiber en 1973, par circulaire, la mise en œuvre d'une telle procédure – interdiction confirmée par la loi littoral qui prohibe plus largement l'atteinte au caractère naturel du rivage – ; dorénavant, il n'est plus possible de réaliser des opérations de type marinas ou polders par des concessions d'endigage translatives de propriété et la procédure n'est plus applicable qu'aux exondements anciens dont elle constitue la seule possibilité de régularisation (source : www.mer.gouv.fr, consultée le 3 février 2010).
B. La loi no 86-2 du 3 janvier 1986 dite « loi littoral » relative à l'aménagement, la protection et la mise en valeur du littoral
44. Jusqu'en 1986, le DPM était protégé par la police de la grande voirie. La loi littoral a introduit de nouvelles règles protectrices du domaine public naturel (source : www.mer.gouv.fr).
45. Dès les années 1960, l'engouement pour les vacances au bord de la mer augmente la pression touristique et ainsi le rythme des constructions sur le littoral (...). La prise de conscience de l'importance économique du littoral et des multiples convoitises dont il fait l'objet a rendu indispensable l'intervention d'une norme de valeur juridique supérieure chargée d'arbitrer entre les multiples utilisations du littoral. C'est dans cet esprit qu'a été votée à l'unanimité par le Parlement, la loi littoral du 3 janvier 1986 (consolidée au 7 août 2007). L'article premier de la loi énonce que le littoral est « une entité géographique qui appelle une politique spécifique d'aménagement, de protection et de mise en valeur ». Les principes généraux de cette loi consistent à la fois à préserver les espaces rares et sensibles, gérer de façon économe la consommation d'espace par l'urbanisation et les aménagements touristiques notamment et, enfin, ouvrir plus largement le rivage au public, comme les plages, et accueillir en priorité sur le littoral les activités dont le développement est lié à la mer.
46. C'est dans le domaine de l'urbanisme que les principes posés sont les plus connus et ont donné lieu au contentieux le plus abondant. L'extension de l'urbanisation doit se faire en continuité avec l'existant ou en hameaux nouveaux. Les routes sur le rivage sont interdites et les routes de transit ne peuvent se faire qu'au-delà de 2 000 mètres du rivage. Afin de préserver les espaces naturels la loi instaure une « inconstructibilité » à l'intérieur d'une bande de 100 mètres, hors agglomération, à partir du rivage et impose une urbanisation limitée des espaces proches du même rivage. Enfin les espaces remarquables ou caractéristiques du littoral doivent être préservés et seuls des aménagements légers peuvent être admis.
47. La loi a précisé les règles de gestion du DPM en exigeant une enquête publique préalable à tout changement substantiel d'utilisation, en clarifiant les procédures de délimitation du rivage de la mer, en interdisant, sauf exception, de porter atteinte au caractère naturel du rivage et en organisant un régime spécifique pour les mouillages collectifs. Elle a, enfin, consacré les principes de l'usage libre et gratuit des plages et favorisé l'accès du public à la mer (voir les articles 321-9 du code de l'environnement et L. 2124-4 du CGPPP : « L'accès des piétons aux plages est libre (...). L'usage libre et gratuit par le public constitue la destination fondamentale des plages. »
48. L'article 25 de la loi, devenu l'article L. 2124-1 du CGPPP a entraîné une réforme de la réglementation relative aux occupations du DPM. Il est ainsi stipulé :
« Les décisions d'utilisation du domaine public maritime tiennent compte de la vocation des zones concernées et de celles des espaces terrestres avoisinants, ainsi que des impératifs de préservation des sites et paysages du littoral et des ressources biologiques ; elles sont à ce titre coordonnées notamment avec celles concernant les terrains avoisinants ayant vocation publique.
Sous réserve des textes particuliers concernant la défense nationale et des besoins de la sécurité maritime, tout changement substantiel d'utilisation de zones du Domaine Public Maritime est préalablement soumis à enquête publique (...) »
49. L'article 27 de la loi, devenu l'article L. 2124-2 du CGPPP, pose le principe de l'interdiction de l'atteinte à l'état naturel du rivage :
« En dehors des zones portuaires et industrialo-portuaires, et sous réserve de l'exécution des opérations de défense contre la mer et de la réalisation des ouvrages et installations nécessaires à la sécurité maritime, à la défense nationale, à la pêche maritime, à la saliculture et aux cultures marines, il ne peut être porté atteinte à l'état naturel du rivage de la mer, notamment par endiguement, assèchement, enrochement ou remblaiement, sauf pour des ouvrages ou installations liés à l'exercice d'un service public ou l'exécution d'un travail public dont la localisation au bord de mer s'impose pour des raisons topographiques ou techniques impératives et qui ont donné lieu à une déclaration d'utilité publique.
Toutefois, les exondements antérieurs à la présente loi demeurent régis par la législation antérieure. »
50. Dans un rapport sur les conditions d'application de la loi littoral établi par le Conseil général des Ponts et Chaussées, transmis au ministre de l'Equipement, des Transports et du Logement en juillet 2000, en sa partie « Retrouver une cohérence entre le discours et la réalité », il est indiqué ce qui suit :
« (...) l'impression d'iniquité est vive lorsqu'un refus est opposé à une demande d'autorisation dans un site où la présence de bâtiments semble indiquer qu'en d'autres temps, l'administration a été moins regardante. (...)
Le droit de jouir « à vie » mais sans transmission possible d'une maison d'habitation construite sur le domaine public maritime, droit reconnu par une convention signée avec le préfet, le droit reconnu à deux époux de camper ou de faire stationner leur caravane dans une zone devenue illicite pour ce genre d'activité jusqu'au décès de chacun d'eux, avec également une convention stipulant expressément l'absence d'héritage possible de ce privilège, illustrent en Charente-Maritime et dans le Morbihan, la créativité de l'administration sur le sujet. (...)
Toutes sortes de dérives se multiplient de plus ou moins bonne foi. (...) Faudrait-il passer sous silence le développement d'un marché clandestin des autorisations d'occupation du domaine public (...) Ne conviendrait-il pas de rechercher la responsabilité des agents publics qui ont sciemment contribué à créer ou aggraver une situation illégale par leur activité administrative ? (...) »
51. Dans le rapport consacré au « bilan de la loi littoral et des mesures en faveur du littoral » du Gouvernement au Parlement (septembre 2007), en sa partie consacrée à l'ouverture du littoral aux piétons, on peut lire ce qui suit :
« La loi littoral prévoit comme objectif le maintien ou le développement du tourisme sur le littoral. En particulier, les dispositions des articles 3 à 8 de cette loi visent les conditions de fréquentation par le public des espaces naturels, du rivage et des équipements qui y sont liés. La réalisation du sentier du littoral participe à la concrétisation de ces dispositions législatives. (...) La continuité du cheminement des piétons le long du littoral est ainsi assurée par la servitude sur les propriétés privées, ainsi que par le passage sur des terrains publics qui peuvent appartenir à l'État (DPM), au Conservatoire du littoral ou aux collectivités territoriales (...).
La mise en œuvre du sentier nécessite fréquemment une étude sur le terrain pour déterminer si le littoral peut être ouvert aux piétons sans nuire à la faune, à la flore et à la stabilité des sols. Si le territoire se révèle accessible sans risque pour l'environnement, il faudra déterminer le tracé du sentier notamment sur les propriétés privées, étant observé que le tracé de droit (bande de trois mètres de long de la limite du DPM) ne représente pas toujours la solution la plus opportune. Dans l'hypothèse où le tracé de droit sur les propriétés privées a été modifié, une enquête publique doit être réalisée. (...) »
C. Droit comparé
52. La Cour a examiné la situation dans seize Etats Membres côtiers. Seuls quatre Etats (Albanie, Bosnie-Herzégovine, Royaume-Uni et Suède) ne reconnaissent pas l'existence d'un DPM exclusif de tout droit privé de propriété. Dans les douze autres Etats (Allemagne, Croatie, Espagne, Grèce, Irlande, Italie, Malte, Monaco, Monténégro, Pays-Bas, Slovénie et Turquie), le DPM appartient soit à l'Etat soit à d'autres personnes publiques et est, à ce titre, inaliénable. Dans tous ces Etats, le DPM peut néanmoins être affecté à un usage privé sur la base de concessions à durée déterminée. Et dans tous ces Etats, son usage abusif expose les contrevenants à des sanctions administratives voire pénales. En particulier, la construction abusive d'immeubles peut entraîner, pour le contrevenant, l'obligation de démolir l'immeuble concerné à ses frais et sans compensation. Ce type de mesure existe également en Suède, où la loi reconnaît le droit privé de propriété sur les terrains en bordure de mer mais soumet ces propriétés privées à des servitudes relativement strictes qui interdisent la réalisation de nouveaux immeubles et garantissent l'accès public à la mer.
53. En Croatie, comme en Espagne, les propriétaires d'immeubles construits et acquis légalement avant l'entrée en vigueur du « Maritim Domain Act » (2006) pour l'un, de la loi littoral pour l'autre (1988), et destinés à usage d'habitation, pouvaient obtenir ces immeubles en concession, sans obligation de payer une redevance, à la seule condition d'en faire la demande dans un délai d'un an à compter de l'entrée en vigueur de la loi. En Espagne, les constructions réalisées avant l'entrée en vigueur de la loi sans l'autorisation ou la concession requise par l'ancienne législation, seront démolies lorsqu'elles ne peuvent pas faire l'objet d'une légalisation pour raisons d'intérêt public. En ce qui concerne les constructions autorisées avant l'entrée en vigueur de la loi, devenues contraires aux dispositions de celle-ci, elles seront démolies à l'expiration de la concession lorsqu'elles sont situées sur des terrains appartenant au domaine public maritime. En Turquie, selon la jurisprudence de la Cour de cassation (arrêt du 10 octobre 2007) qui fait référence à l'arrêt Doğrusöz et Aslan c. Turquie, (no 1262/02, 30 mai 2006), si l'annulation d'un titre de propriété d'un bien se trouvant à l'intérieur du tracé du littoral maritime est conforme à la législation nationale, l'intéressé peut saisir les tribunaux d'une demande d'indemnisation de son préjudice matériel.
D. Textes du Conseil de l'Europe
54. Peuvent être cités les textes pertinents suivants : la recommandation No R (97) 9 du Comité des ministres relative à une politique de développement d'un tourisme durable et respectueux de l'environnement dans les zones côtières adoptée le 2 juin 1997, et son annexe ; la décision du Comité des ministres prise lors de sa 678e session réunion (8-9 septembre 1999) où les délégués des ministres prennent note du Modèle de Loi sur une gestion durable des zones côtières (voir, articles 40 sur le domaine public maritime et 45 sur l'accès des piétons aux plages) et du code de conduite européen des zones côtières, et conviennent de les transmettre à leurs gouvernements.
EN DROIT
I. SUR LA VIOLATION ALLÉGUÉE DE L'ARTICLE 1 DU PROTOCOLE No 1
55. Le requérant soutient que le refus des autorités nationales de l'autoriser à continuer d'occuper le domaine public maritime sur lequel est édifiée une maison lui appartenant depuis 1960 et l'injonction qui lui est faite de la détruire, portent atteinte à son droit de propriété garanti par l'article 1 du Protocole no 1 qui se lit ainsi :
« Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d'utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international.
Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que possèdent les Etats de mettre en vigueur les lois qu'ils jugent nécessaires pour réglementer l'usage des biens conformément à l'intérêt général (...) »
A. Applicabilité : l'existence d'un « bien »
1. Thèses des parties
a) Le requérant
56. Le requérant rappelle l'autonomie de la notion de « biens » (Öneryıldız c. Turquie [GC], no 48939/99, §§ 95-96, CEDH 2004-XII). Il estime que la règle d'inaliénabilité du domaine public maritime ne peut aboutir en l'espèce à qualifier la maison de res nullius, n'entrant dans aucune catégorie juridique. En effet, celle-ci a été construite il y a plus de cent ans, et l'illégalité de la construction sur le domaine public ne lui a pas été signalée au moment de l'achat en 1960. Laissé dans l'ignorance pendant un certain temps d'une possible démolition de la maison ainsi acquise, le requérant fait valoir les dizaines d'années passées en toute tranquillité dans un environnement social et familial fort. Il rappelle également que cette maison sert d'assiette au paiement de taxes et impôts. L'Etat lui aurait dès lors « de facto » reconnu un intérêt patrimonial directement rattaché à l'habitation en cause et aux biens meubles qui y sont disposés.
57. Le requérant soutient encore que lorsque le préfet écrivit en 1993 pour proposer une nouvelle autorisation, simplement viagère, il faisait état de la possibilité de « réutiliser les installations » et admettait qu'il y a une construction, donc l'existence d'un « bien ». Il ne peut y avoir un statut différent de la maison selon que l'Etat refuse un renouvellement avec l'obligation de démolir ou qu'il le refuse en souhaitant bénéficier de la propriété de l'immeuble qui serait, cette fois, une propriété pleine et entière. En obligeant les bénéficiaires d'une autorisation d'occupation du domaine à démolir une maison habitée depuis trente-cinq ans par une même famille, à ses frais, alors qu'elle a été acquise de toute bonne foi à la suite d'une vente, l'Etat manque au respect qu'il doit aux « biens ».
b) Le Gouvernement
58. Comme au stade de la recevabilité, le Gouvernement conteste l'existence d'un « bien » au sens de l'article 1 du Protocole no 1 du fait de l'impossibilité d'établir des droits réels sur le domaine public maritime. Les différents titres d'occupation – temporaires, précaires et révocables – délivrés au requérant et à ses prédécesseurs n'ont pas pu avoir pour effet de reconnaître un quelconque droit de propriété des titulaires successifs. Il rappelle que les exceptions législatives au principe d'inaliénabilité excluent le domaine public maritime naturel en cause en l'espèce (paragraphe 36 ci-dessus).
59. Les droits de propriété éventuellement consentis entre les parties privées ne sont pas opposables à l'Etat et n'ont aucune incidence sur la nature de ces droits. L'Etat bénéficie du droit à la protection et au respect de sa propriété. Il pouvait parfaitement autoriser une occupation sur une parcelle, par nature inaliénable et imprescriptible, sans que cela donne des droits autres que de simple jouissance. Dissocier le régime applicable au terre-plein de celui applicable à la maison qu'il supporte, dont l'administration n'a eu connaissance qu'à partir de 1967, reviendrait à nier les principes qui régissent le droit de propriété de l'Etat.
60. Le Gouvernement ajoute que le requérant n'ignorait rien de la précarité des droits qu'il détenait sur le rivage de la mer (acceptation tacite des conditions mises aux autorisations d'occupation, paiement d'une redevance valant reconnaissance de la créance de l'Etat sur le domaine en sa qualité de propriétaire) et des risques encourus du fait du régime juridique applicable.
61. L'impossibilité d'une prescription acquisitive rend inopérant l'argument de l'incidence de la durée d'occupation des lieux. Aucune espérance légitime de pouvoir continuer à jouir du « bien » n'a pu naître dans le chef du requérant, à la différence de l'affaire Hamer c. Belgique (no 21861/03, § 78, CEDH 2007-... (extraits)), où la Cour, de l'avis du Gouvernement, était en présence d'une négligence des autorités publiques et non d'une tolérance, autorisant la présence d'un « intérêt patrimonial à jouir de sa maison ».
2. Appréciation de la Cour
62. La Cour rappelle que la notion de « bien » évoquée à la première partie de l'article 1 du Protocole no 1 a une portée autonome qui ne se limite pas à la propriété de biens corporels et qui est indépendante des qualifications formelles du droit interne : certains autres droits et intérêts constituant des actifs peuvent aussi passer pour des « droits patrimoniaux » et donc des « biens » aux fins de cette disposition. Dans chaque affaire, il importe d'examiner si les circonstances, considérées dans leur ensemble, ont rendu le requérant titulaire d'un intérêt substantiel protégé par l'article 1 du Protocole no 1 (Iatridis c. Grèce [GC], no 31107/96, § 54, CEDH 1999-II ; Öneryıldız, précité, § 124 ; Hamer, précité, § 75).
63. Par ailleurs, la notion de « biens » ne se limite pas aux « biens actuels » et peut également recouvrir des valeurs patrimoniales, y compris des créances, en vertu desquelles le requérant peut prétendre avoir au moins une espérance légitime et raisonnable d'obtenir la jouissance effective d'un droit de propriété (Hamer, précité, § 75). L'espérance légitime de pouvoir continuer à jouir du bien doit reposer sur une « base suffisante en droit interne » (Kopecky c. Slovaquie, no 44912/98, § 52, CEDH 2004-IX).
64. De manière générale, l'imprescriptibilité et l'inaliénabilité du domaine public n'ont pas empêché la Cour de conclure à la présence de « biens » au sens de cette disposition (Öneryıldız, précité ; N.A. et autres c. Turquie, no 37451/97, CEDH-2005-X ; Tuncay c. Turquie, no 1250/02, 12 décembre 2006 ; Köktepe c. Turquie, no 35785/03, 2 juillet 2008 ; Turgut et autres c. Turquie, no 1411/03, 8 juillet 2008 ; Şatir c. Turquie, no 36129/92, 10 mars 2009). Dans ces affaires, cependant, à l'exception de la première, les titres de propriété des intéressés ne prêtaient pas à controverse au regard du droit interne, ces derniers pouvant légitimement se croire en situation de « sécurité juridique » quant à leur validité, avant qu'ils soient annulés au profit de la domanialité publique (Turgut et autres, précité, § 89 ; Şatir, précité, § 32).
65. En l'espèce, nul ne conteste devant la Cour l'appartenance au domaine public maritime de la parcelle sur laquelle est érigée la maison litigieuse. Le différend porte sur les conséquences juridiques de l'acte de vente de 1960 et des autorisations successives d'occuper la maison.
66. La Cour observe que le tribunal administratif a considéré que « la maison d'habitation occupée par le requérant lui appartient en pleine propriété » (paragraphe 24 ci-dessus). En revanche, par une application stricte des principes régissant la domanialité publique – lesquels n'autorisent que des occupations privatives précaires et révocables – les autres juridictions nationales ont exclu la reconnaissance au requérant d'un droit réel sur la maison. La circonstance de la très longue durée de l'occupation n'a ainsi eu, à leurs yeux, aucune incidence sur l'appartenance des lieux au domaine public maritime, inaliénable et imprescriptible (paragraphe 26 ci-dessus).
67. Dans ces conditions, et nonobstant l'acquisition de bonne foi de la maison, dès lors que les autorisations d'occupation n'étaient pas constitutives de droits réels sur le domaine public – ce que le requérant ne pouvait pas ignorer, y compris quant aux conséquences sur son droit à l'égard de la maison – (voir, a contrario, Z.A.N.T.E. - Marathonisi A.E. c. Grèce, no 14216/03, § 53, 6 décembre 2007), la Cour doute qu'il ait pu raisonnablement espérer continuer à en jouir du seul fait des titres d'occupation (mutatis mutandis, Özden c. Turquie (no 1), no 11841/02, §§ 28 à 30, 3 mai 2007 ; Gündüz c. Turquie (déc.), no 50253/07, 18 octobre 2007). Elle observe en effet que tous les arrêtés préfectoraux mentionnaient l'obligation, en cas de révocation de l'autorisation d'occupation, de remise des lieux en leur état primitif si cela était requis par l'administration (paragraphe 14 ci-dessus).
68. En revanche, la Cour rappelle que le fait pour les lois internes d'un Etat de ne pas reconnaître un intérêt particulier comme « droit », voire comme « droit de propriété », ne s'oppose pas à ce que l'intérêt en question puisse néanmoins, dans certaines circonstances, passer pour un « bien » au sens de l'article 1 du Protocole no 1. En l'espèce, le temps écoulé a fait naître l'existence d'un intérêt patrimonial du requérant à jouir de la maison, lequel était suffisamment reconnu et important pour constituer un « bien » au sens de la norme exprimée dans la première phrase de l'article 1 du Protocole no 1, laquelle est donc applicable quant au grief examiné (voir, mutatis mutandis, Hamer, précité, § 76, et Öneryildiz, précité, § 129).
B. Fond
1. Thèses des parties
a) Le requérant
69. Le requérant conteste l'application brutale qui lui a été faite de la loi littoral en lui interdisant l'utilisation privative du domaine. Des autorisations d'occupation systématiquement renouvelées depuis la fin du 19e siècle devaient avoir une incidence sur la mise en œuvre de l'article 25 de la loi littoral. Celle-ci précise au demeurant qu'il faut tenir compte des terrains avoisinants ayant vocation publique ; or, tout autour de la maison, il y a des terrains privés et des constructions et non une côte sauvage. En outre, la loi ne comportait aucune mesure contraignante claire. L'autorisation put être renouvelée après son adoption en 1986. Dès lors, si respectable que soit la protection de l'environnement, la législation invoquée n'a pas, selon le requérant, la portée que le Gouvernement cherche à lui donner.
70. Le requérant confronte toute une série de circonstances – construction de la maison litigieuse par d'autres personnes, acquisition de bonne foi, autorisation d'édifier le terre-plein donnée par l'administration, maison évaluée, assurée, objet de redevances et d'impôts, taille réduite du terrain en cause et donc quelques dizaines de mètres de rive concernées, zone où leur maison jouxte d'autres habitations, absence d'indemnisation – face à l'intérêt général qui postulerait la démolition de sa maison.
Il estime contradictoire de proposer une autorisation d'occuper sous conditions, et en cas de refus de celle-ci, de brandir l'intérêt public postulant la démolition. Une telle démolition serait par ailleurs difficile dans un paysage faisant partie d'un site classé. Il soutient qu'il n'est pas seul dans ce cas et que d'autres maisons du voisinage devaient être aussi détruites mais ne l'ont jamais été, faute de nécessité au regard des buts légitimes de protection de l'environnement et d'accès au rivage.
71. Le requérant conclut à l'absence de rapport raisonnable de proportionnalité entre les moyens employés et le but visé et estime qu'il subit une charge exorbitante et disproportionnée.
b) Le Gouvernement
72. Le Gouvernement soutient que la mesure incriminée s'analyse en une réglementation de l'usage des biens conformément à ce qui a été dit dans l'affaire Hamer. Il relève en tout état de cause que le requérant n'a pas été privé à ce jour de sa maison (a contrario, N.A. et autres, précité).
73. Le Gouvernement explique que la poursuite de l'intérêt légitime, conforme à l'intérêt général de veiller à l'affectation directe et permanente du domaine public à l'usage de tous les citoyens, impose de garantir la protection du domaine contre les occupations illicites. Cette protection, variable dans le temps en fonction des attentes et intérêts de la société, inclut, en cas d'utilisation privative non conforme à l'affectation du domaine, le droit de remettre en cause un titre d'occupation préalablement accordé. En l'espèce, les autorisations d'occupation furent successivement renouvelées dans la mesure où elles étaient compatibles avec l'affectation du domaine public car liée aux usages de la pêche et de la navigation.
74. Aujourd'hui, le contexte a changé avec l'adoption de la loi littoral qui pose le principe selon lequel il ne peut être porté atteinte à l'état naturel du rivage de la mer et qui renforce l'accès de tous à ce domaine public. Le Gouvernement rappelle que la responsabilité des autorités dans cette matière doit se concrétiser au moment opportun afin de ne pas priver de tout effet utile les dispositions protectrices de l'environnement qu'elles ont décidé de mettre en œuvre (Hamer, précité, § 79). La « tolérance » des autorités dont a pu bénéficier le requérant ne pouvait se prolonger dès lors que le maintien des maisons d'habitation, à usage purement privatif, n'est plus conciliable avec l'affectation du domaine, désormais soumis aux exigences environnementales. Le refus de renouvellement des autorisations était donc parfaitement justifié. Il correspondait à une mise en œuvre de la loi littoral, prudente et progressive, et ce dès lors qu'elle remettait en cause, comme en l'espèce, une situation ancienne.
75. Le Gouvernement estime par ailleurs que l'ingérence de l'Etat dans les droits de l'occupant du domaine public ménage un juste équilibre entre le droit au respect du « bien » et l'intérêt général qui s'attache à la protection du domaine public et aux exigences environnementales.
76. Tout d'abord, le requérant avait conscience de l'illégalité de la construction et de la précarité des autorisations. Le Gouvernement tient à souligner que la contravention de grande voirie porte sur une maison de vacances et que le requérant ne se trouve donc pas privé de toit par la fin de l'autorisation qui lui était jusque là accordée. Par ailleurs, il a refusé la proposition du préfet de poursuivre les autorisations sous conditions, qui lui aurait permis la jouissance du bien de son vivant et qui constituait un réel compromis conciliant l'occupation privative et le respect du domaine public. En raison de ce refus, aucune autre mesure que celle de la démolition ne pouvait être envisagée (Hamer, précité, § 86).
En effet, le maintien de la maison entrave l'accès au rivage à marée haute, en contradiction avec l'usage libre de la plage par les piétons. Selon le Gouvernement, la maison constitue un obstacle infranchissable au cheminement du public. Le rétablissement de la parcelle dans son état naturel d'origine viendrait rendre au public l'accès au domaine maritime et à un site répertorié sous un zonage de protection des espaces naturels spécifiques.
2. Appréciation de la Cour
77. La Cour rappelle que, selon sa jurisprudence, l'article 1 du Protocole no 1, qui garantit en substance le droit de propriété, contient trois normes distinctes (voir, notamment, James et autres c. Royaume-Uni, 21 février 1986, § 37, série A no 98) : la première, qui s'exprime dans la première phrase du premier alinéa et revêt un caractère général, énonce le principe du respect de la propriété ; la deuxième, figurant dans la seconde phrase du même alinéa, vise la privation de propriété et la soumet à certaines conditions ; quant à la troisième, consignée dans le second alinéa, elle reconnaît aux Etats contractants le pouvoir, entre autres, de réglementer l'usage des biens conformément à l'intérêt général. Les deuxième et troisième normes, qui ont trait à des exemples particuliers d'atteintes au droit de propriété, doivent s'interpréter à la lumière du principe consacré par la première (Bruncrona c. Finlande, no 41673/98, §§ 65-69, 16 novembre 2004, et Broniowski c. Pologne [GC], no 31443/96, § 134, CEDH 2004-V).
78. Quant à l'existence d'une ingérence, la Cour rappelle que pour déterminer s'il y a eu privation de biens au sens de la deuxième « norme », il faut non seulement examiner s'il y a eu dépossession ou expropriation formelle, mais encore regarder au-delà des apparences et analyser les réalités de la situation litigieuse. La Convention visant à protéger des droits « concrets et effectifs », il importe de rechercher si ladite situation équivalait à une expropriation de fait (Brumărescu c. Roumanie [GC], no 28342/95, § 76, CEDH 1999-VII ; Sporrong et Lönnroth c. Suède, 23 septembre 1982, §§ 63 et 69-74, série A no 52).
79. La Cour observe que nul ne conteste l'appartenance au domaine public de la parcelle sur laquelle est édifiée la maison litigieuse. Compte tenu des principes régissant ce domaine et de l'absence de mise en œuvre de la démolition à ce jour, la Cour est d'avis qu'il n'y a pas en l'espèce une privation de propriété au sens de la seconde phrase du premier alinéa de l'article 1 du Protocole no 1 (mutatis mutandis, Saliba c. Malte, no 4251/02, §§ 34-35, 8 novembre 2005 ; a contrario, Allard c. Suède, no 35179/97, § 50, 24 juin 2003, et N.A. et autres, précité, §§ 31 et 38).
80. La Cour estime que le non-renouvellement des autorisations d'occupation privative du domaine public, dont le requérant ne pouvait pas ignorer qu'il pourrait le concerner un jour, et l'injonction de détruire la maison en résultant peuvent s'analyser en une réglementation de l'usage des biens dans un but d'intérêt général. En effet, le régime juridique du domaine public, en tant qu'il affecte celui-ci à l'usage du public afin de servir le bien commun, correspond à cette catégorie. De plus, la motivation du refus de renouvellement des autorisations donnée par le préfet est fondée sur les dispositions de la loi littoral en sa partie consacrée à la protection de l'état naturel du rivage de la mer (mutatis mutandis, Hamer, précité, § 77).
81. Quant à la finalité de l'ingérence, la Cour relève que le requérant conteste le but d'intérêt général, la protection de l'affectation du domaine public et celle de l'environnement. La Cour ne souscrit pas à cette thèse. Elle admet que les juridictions nationales n'ont analysé l'atteinte au bien en question que sous l'angle de la domanialité publique. Elle observe aussi que par les autorisations d'occupation successives, l'Etat a réduit de facto la protection de l'affectation du domaine à l'utilité publique. Cela étant, c'est suite à l'adoption de la loi littoral – dont l'article 1er dispose que « le littoral est une entité géographique qui appelle une politique spécifique d'aménagement, de protection et de mise en valeur » – que les autorisations ont cessé d'être renouvelées, et ce dans un but de protection du rivage de la mer et plus généralement de l'environnement. La Cour rappelle que la protection de l'environnement, dont la société se soucie sans cesse davantage (Fredin c. Suède (no 1), 18 février 1991, § 48, série A no 192), est devenue une valeur dont la défense suscite dans l'opinion publique, et par conséquent auprès des pouvoirs publics, un intérêt constant et soutenu. La Cour l'a plusieurs fois souligné à propos de la protection de la nature et des forêts (Turgut et autres, précité, § 90, Köktepe, précité, § 87 et Şatir, précité, § 33). La préservation du littoral et en particulier des plages, « lieu ouvert à tous », en constitue un autre exemple (N.A. et autres, précité, § 40) qui appelle une politique d'aménagement du territoire appropriée. La Cour estime donc que l'ingérence poursuivait un but légitime qui était dans l'intérêt général : encourager le libre accès au rivage, dont l'importance n'est plus à démontrer (voir paragraphes 46 à 49 et 51 et 54).
82. Il reste donc à déterminer si, compte tenu de l'intérêt du requérant à conserver la maison, l'exigence de remise en l'état des lieux est un moyen proportionné au but poursuivi.
83. Selon une jurisprudence bien établie, le second alinéa de l'article 1 du Protocole no 1 doit se lire à la lumière du principe consacré par la première phrase de l'article. En conséquence, une mesure d'ingérence doit ménager un « juste équilibre » entre les impératifs de l'intérêt général et ceux de la sauvegarde des droits fondamentaux de l'individu. La recherche de pareil équilibre se reflète dans la structure de l'article 1 du Protocole no 1 tout entier et, par conséquent, dans celui du second alinéa ; il doit exister un rapport raisonnable de proportionnalité entre les moyens employés et le but visé. En contrôlant le respect de cette exigence, la Cour reconnaît à l'Etat une grande marge d'appréciation tant pour choisir les modalités de mise en œuvre que pour juger si leurs conséquences se trouvent légitimées, dans l'intérêt général, par le souci d'atteindre l'objectif de la loi en cause (Chassagnou et autres c. France [GC], nos 25088/94, 28331/95 et 28443/95, § 75, CEDH 1999–III). Cet équilibre est rompu si la personne concernée a eu à subir une charge spéciale et exorbitante.
84. La Cour a par ailleurs souvent rappelé que les politiques d'aménagement du territoire et de protection de l'environnement, où l'intérêt général de la communauté occupe une place prééminente, laissent à l'Etat une marge d'appréciation plus grande que lorsque sont en jeu des droits exclusivement civils (mutatis mutandis, Gorraiz Lizarraga et autres c. Espagne, no 62543/00, § 70, CEDH 2004-III ; Alatulkkila et autres c. Finlande, no 33538/96, § 67, 28 juillet 2005 ; Valico S.r.l c. Italie (déc.), no 70074/01, CEDH 2006-III, Lars et Astrid Fägerskiöld c. Suède (déc.), no 37664/04, 26 février 2008).
85. La Cour observe que le requérant n'a pas construit lui-même la maison mais en a fait l'acquisition par acte notarié en 1960 (paragraphes 9 et 13 ci-dessus). Depuis lors, il occupe la maison, l'entretient et paie les taxes et redevances y afférentes. La Cour observe également que la maison aurait été édifiée, il y a plus d'un siècle, sur une parcelle exondée appartenant au domaine public en l'absence de toute concession l'autorisant (paragraphe 24 ci-dessus). Aux yeux de la Cour, la question de la légalité de la construction de la maison ne doit pas entrer en ligne de compte en l'espèce. En tout état de cause, l'illégalité alléguée de celle-ci ne saurait être opposée au requérant, particulièrement dès lors qu'il n'est pas contesté que celui-ci a acquis son « bien » de bonne foi. Sa situation est donc à l'évidence différente de celle d'un individu qui, en toute connaissance de cause, construirait un bâtiment sans permis (a contrario, Öneryıldız, Saliba et Hamer, précités). La maison litigieuse n'a donc rien de comparable avec les phénomènes récents d'urbanisation illégale du littoral.
86. Quoi qu'il en soit, depuis l'acquisition du « bien », voire même depuis sa construction, l'administration avait connaissance de l'existence de la maison, car son occupation était soumise à la délivrance d'une autorisation qui précisait que « le terre-plein ne pourrait nuire en rien à la navigation (...) ni à la circulation sur le rivage maritime à condition d'être accessible au public en tout temps ». Chaque arrêté préfectoral mentionnait la durée de l'autorisation et, conformément à l'ancien article A 26 du code du domaine de l'Etat, la possibilité pour l'administration de modifier ou de retirer l'autorisation si elle le jugeait utile, pour quelque cause que ce soit, sans que le bénéficiaire puisse réclamer pour ce fait une indemnité. En outre, il était précisé que celui-ci devrait, s'il en était requis, faire rétablir les lieux dans leur état primitif, par démolition des installations édifiées sur le domaine public, y compris celles existantes à la date de signature de l'arrêté. La Cour en déduit que le requérant savait depuis toujours que les autorisations étaient précaires et révocables et considère, dès lors, que les autorités ne sauraient passer pour avoir contribué à entretenir l'incertitude sur la situation juridique du « bien » (a contrario, Beyeler c. Italie [GC], no 33202/96, § 119, CEDH 2000-I).
Certes, il a pu jouir de ce « bien » pendant une longue période. La Cour toutefois n'y voit aucune négligence de la part des autorités mais plutôt une tolérance de la poursuite de l'occupation, laquelle était de surcroît réglementée. Dès lors, il n'y a pas lieu de considérer, comme le suggère le requérant, que la responsabilité des autorités pour l'incertitude quant au statut de la maison croît à mesure que le temps passe (paragraphe 60 ci-dessus). L'exceptionnelle longueur de l'occupation litigieuse et certaines hésitations de la part des autorités (paragraphes 14 et 29 ci-dessus) se situaient à une époque où les préoccupations d'aménagement du territoire et environnementales n'avaient pas atteint leur développement actuel. Ce n'est en effet qu'en 1986 que la situation du requérant changea à la suite de l'adoption de la loi littoral ; celle-ci mit fin à une politique qui consistait à n'envisager la protection du littoral que par le biais des règles régissant la domanialité publique. En tout état de cause, la tolérance mentionnée ci-dessus ne pouvait conduire à une légalisation ex post de l'état des choses.
87. La Cour relève que le requérant conteste également l'adéquation de la mesure au but d'intérêt général de protection du littoral et considère que la maison s'intègre parfaitement au site, qu'elle fait même partie du patrimoine et qu'elle ne gêne pas l'accès au rivage. Toutefois, à cet égard, la Cour réitère qu'il appartient en premier lieu aux autorités nationales de décider du type de mesures à prendre pour protéger le littoral. Elles dépendent des politiques d'urbanisme et d'aménagement du territoire, par définition évolutives, et relèvent par excellence des domaines d'intervention de l'Etat, par le biais notamment de la réglementation des biens dans un but d'intérêt général ou d'utilité publique (Gorraiz Lizarraga et autres, précité, § 70 ; Galtiéri c. Italie (déc.), no 72864/01, 24 janvier 2006).
88. Il va sans dire qu'après une si longue période, la démolition constituerait une atteinte radicale au « bien » du requérant. Il est vrai qu'à une autre époque, l'administration était peut-être moins stricte à l'égard des occupations privatives du domaine public. En outre, avant la loi littoral, le requérant n'a pas demandé de concession d'endigage à une époque où cela aurait encore peut-être pu se faire. Cela étant, dès 1973, l'Etat a réagi contre le risque de privatisation du domaine public (paragraphe 43 ci-dessus).
89. Le refus de poursuivre les autorisations et la remise des lieux en l'état antérieur à l'édification de la maison à laquelle le requérant est condamné s'inscrivent dans un souci d'application cohérente et plus rigoureuse de la loi, au regard de la nécessité croissante de protéger le littoral et son usage par le public, mais aussi de faire respecter les règles d'urbanisme. Compte tenu de l'attrait des côtes et des convoitises qu'elles suscitent, la recherche d'une urbanisation contrôlée et du libre accès de tous aux côtes implique une politique plus ferme de gestion de cette partie du territoire. Cela vaut pour l'ensemble des zones littorales européennes.
Permettre une dérogation à la loi dans le cas du requérant, qui ne peut revendiquer de droits acquis, n'irait pas dans le sens voulu par la loi littoral (paragraphes 45 à 49 ci-dessus) ni dans celui d'une meilleure organisation du rapport entre usages privés et publics (paragraphe 50 ci-dessus). Du reste, le requérant n'apporte pas la preuve d'une quelconque incohérence des autorités dans l'application d'une telle politique : ni en démontrant que des voisins dans une situation similaire seraient dispensés de l'obligation de démolir leurs maisons, ni en se référant à un éventuel intérêt supérieur, architectural et/ou de conservation du patrimoine.
90. Par ailleurs, la Cour constate que le requérant a refusé la solution de compromis et l'offre du préfet de poursuivre la jouissance de la maison sous conditions. La Cour partage l'avis du commissaire du Gouvernement du Conseil d'Etat selon lequel l'offre en question eût pu constituer une solution permettant de concilier les intérêts en présence (paragraphe 27 ci-dessus). Elle n'apparaissait pas déraisonnable, compte tenu de l'ancienneté de l'occupation ou du « caractère affectif » accordé à la maison par le requérant et du temps que nécessite parfois la mise en œuvre d'une loi. Elle correspondait d'ailleurs à certains modèles de mise en œuvre de lois littorales récentes appliqués dans d'autres pays côtiers (voir, par exemple l'Espagne, paragraphe 53 ci-dessus).
91. Enfin, la Cour rappelle que lorsqu'une mesure de réglementation de l'usage des biens est en cause, l'absence d'indemnisation est l'un des facteurs à prendre en compte pour établir si un juste équilibre a été respecté mais elle ne saurait, à elle seule, être constitutive d'une violation de l'article 1 du Protocole no 1 (Tomaso Galtieri, précité, Anonymos Touristiki Etairia Xenodocheia Kritis c. Grèce, no 35332/05, § 45, 21 février 2008). En l'espèce, eu égard aux règles sur le domaine public, et considérant que le requérant ne pouvait ignorer le principe de non-indemnisation, qui était clairement précisé dans toutes les autorisations d'occupation temporaire du domaine public qui lui ont été consenties depuis 1961 (voir paragraphe 14 ci-dessus), l'absence d'indemnisation ne saurait passer, de l'avis de la Cour, pour une mesure disproportionnée à la réglementation de l'usage des biens du requérant, opérée dans un but d'intérêt général.
92. Au vu de l'ensemble des considérations ci-dessus, la Cour estime que le requérant ne supporterait pas une charge spéciale et exorbitante en raison de la démolition de sa maison sans indemnisation. Il n'y aurait donc pas rupture de l'équilibre entre les intérêts de la communauté et ceux du requérant.
93. Partant, il n'y a pas violation de l'article 1 du Protocole no 1.
II. SUR LA VIOLATION ALLÉGUÉE DE L'ARTICLE 8 DE LA CONVENTION
94. Le requérant soutient que la mesure litigieuse porte également atteinte à son droit au domicile garanti par l'article 8 de la Convention, en raison de l'atteinte, de nature extra-patrimoniale, qui bouleverse, toute son histoire familiale marquée par la continuité et l'intensité. L'article 8 de la Convention dispose :
« 1. Toute personne a droit au respect de sa vie privée et familiale [et] de son domicile (...).
2. Il ne peut y avoir ingérence d'une autorité publique dans l'exercice de ce droit que pour autant que cette ingérence est prévue par la loi et qu'elle constitue une mesure qui, dans une société démocratique, est nécessaire (...) à la défense de l'ordre et à la prévention des infractions pénales, à la protection de la santé ou de la morale, ou à la protection des droits et libertés d'autrui. »
95. Le Gouvernement soulève deux exceptions d'irrecevabilité. Il soutient d'une part que le requérant n'a pas soulevé la violation alléguée de l'article 8 devant les juridictions nationales, ni devant la Cour qui a soulevé ce grief d'office, et d'autre part que la disposition conventionnelle est inapplicable aux résidences secondaires.
96. La Cour n'estime pas nécessaire d'examiner les exceptions d'irrecevabilité soulevées par le Gouvernement. Elle constate en effet que le grief tiré de l'article 8 de la Convention porte sur les mêmes faits que ceux examinés sous l'angle de l'article 1 du Protocole no 1 et considère qu'il ne soulève aucune question distincte de celle déjà posée sur le terrain de cette disposition. Par conséquent, il n'est pas nécessaire de l'examiner séparément au fond.


PAR CES MOTIFS, LA COUR,

1. Dit, par treize voix contre quatre, qu'il n'y a pas eu violation de l'article 1 du Protocole no 1 ;
2. Dit, par seize voix contre une, qu'il n'y a pas lieu à un examen séparé du grief tiré de l'article 8 de la Convention.
Fait en français et en anglais, puis prononcé en audience publique au Palais des droits de l'homme, Strasbourg, le 29 mars 2010.
Michael O'Boyle Nicolas Bratza
Greffier adjoint Président
Au présent arrêt se trouve joint, conformément aux articles 45 § 2 de la Convention et 74 § 2 du règlement, l'exposé des opinions suivantes :
– opinion concordante du juge Casadevall ;
– opinion en partie dissidente commune aux juges Bratza, Vajić, David Thór Björgvinsson et Kalaydjieva ;
– opinion en partie dissidente du juge Kovler.
N.B.
M.O.B.


OPINION CONCORDANTE DU JUGE CASADEVALL
1. J'ai voté avec la majorité pour un constat de non-violation de l'article 1 du Protocole nº 1. Toutefois, pour des raisons analogues mutatis mutandis à celles que j'ai exposées dans mon opinion dissidente jointe à l'arrêt Oneryildiz c. Turquie (cité dans le présent arrêt), j'aurais préféré que la Cour tranche la question litigieuse à un stade antérieur de son raisonnement en concluant à la non-applicabilité en l'espèce de l'article 1 du Protocole nº 1.
2. Le requérant et son épouse ont bénéficié d'autorisations d'occupation temporaire du domaine public maritime dans le département du Morbihan. De 1961 à 1991, ces autorisations furent reconduites à plusieurs reprises. J'admets que, jusqu'au 31 décembre 1992, date d'expiration de la dernière convention d'occupation temporaire (paragraphe 14 de l'arrêt), les intéressés pouvaient légitimement se prévaloir d'un « bien » au sens de l'article 1 du Protocole nº 1 et de la jurisprudence de la Cour, mais j'estime qu'ils ne le pouvaient plus après cette date.
3. Certes, la notion de « bien » de l'article 1 du Protocole nº 1 a une portée autonome et certains intérêts constituant des actifs peuvent passer pour des « biens » aux fins de cette disposition. Toutefois, l'espérance légitime de pouvoir continuer à jouir d'un « bien » doit reposer sur une « base suffisante en droit interne » (paragraphe 63 de l'arrêt). Or, après l'expiration de la dernière convention d'autorisation d'occupation temporaire, les intéressés ne disposaient d'aucune base suffisante en droit français.
4. En effet, les arrêtés préfectoraux, qui ne furent jamais contestés, indiquaient clairement et sans ambigüité la durée de l'autorisation temporaire, précisaient – conformément à la législation en vigueur – que l'administration se réservait la faculté de modifier ou de retirer l'autorisation si elle le jugeait utile, pour quelque cause que ce soit, sans que le permissionnaire pût réclamer, pour ce fait, aucune indemnité pour dédommagement, et mentionnaient l'obligation de remise des lieux en leur état primitif en cas de révocation de l'autorisation si cela était requis par l'administration (paragraphe 67 de l'arrêt). La Cour en a déduit que les intéressés savaient depuis toujours que les autorisations étaient précaires et révocables, raison pour laquelle elle a considéré que les autorités ne pouvaient passer pour avoir contribué à entretenir l'incertitude sur la situation juridique du « bien » (paragraphe 86).
5. Il m'est difficile de souscrire à la conclusion à laquelle la majorité est parvenue au paragraphe 68 de l'arrêt – qui me semble partiellement contradictoire avec les considérations exposées aux paragraphes 62 à 67 ––selon laquelle « en l'espèce, le temps écoulé a fait naître l'existence d'un intérêt patrimonial du requérant à jouir de la maison ... ». Hélas, comme il est dit à plusieurs reprises dans l'arrêt, le domaine public est non seulement inaliénable mais aussi imprescriptible (protection contre l'usucapion de droit privé), d'où il suit que l'écoulement d'un laps de temps, aussi long fût-il, ne peut avoir aucune conséquence juridique. Je souscris à la thèse du Gouvernement selon laquelle l'impossibilité d'une prescription acquisitive rend inopérant l'argument de l'incidence de la durée de l'occupation des lieux, raison pour laquelle aucune espérance légitime de pouvoir continuer à jouir du « bien » n'a pu naître dans le chef des intéressés (paragraphe 61 de l'arrêt).
6. Il me semble enfin qu'il ressort de la plupart des arguments militant en faveur d'un constat de non-violation exposés dans l'arrêt que l'article 1 du Protocole nº 1 n'est pas applicable dans des situations semblables à celle des intéressés.


OPINION EN PARTIE DISSIDENTE COMMUNE AUX JUGES BRATZA, VAJIĆ, DAVID THÒR BJÖRGVINSSON ET KALAYDJIEVA
(Traduction)
1. Nous ne sommes pas en mesure de souscrire à l'opinion de la majorité de la Cour sur l'absence de violation de l'article 1 du Protocole no 1 à la Convention dans la présente affaire. A notre sens, l'injonction faite au requérant de rétablir les lieux dans l'état antérieur à la construction, c'est-à-dire de quitter et de faire démolir la maison – édifiée il y a au moins 120 ans – que sa femme et lui possèdent et entretiennent depuis 1960 s'analyse en une ingérence disproportionnée et injustifiée dans les « biens » de l'intéressé au sens de cette disposition.
2. Nous partageons l'avis de la majorité selon lequel la présente affaire ne relève pas de la privation de propriété régie par la seconde phrase du premier alinéa de l'article 1 du Protocole no 1 – en dépit du fait que la démolition aurait pour effet de priver le requérant de ses biens – mais de la réglementation de l'usage des biens gouvernée par le second alinéa de cette disposition car l'injonction litigieuse a été adoptée pour donner effet aux restrictions urbanistiques imposées par la loi littoral de 1986 et la législation antérieure relative à l'utilisation du domaine public maritime et à la remise du rivage de la mer dans son état naturel. Cela dit, comme la Cour l'a maintes fois souligné, nulle cloison étanche ne sépare les trois « normes » contenues dans l'article 1, qui ne sont pas dépourvues de rapport entre elles et qui renferment toutes une exigence de proportionnalité ainsi que de juste équilibre entre les impératifs de l'intérêt général et la protection des droits et intérêts des individus. En outre, même si la présente affaire doit être examinée sous l'angle du second alinéa de cette disposition, les effets particulièrement rigoureux que les mesures de réglementation litigieuses auraient pour le requérant – auquel elles feraient perdre un bien précieux – doivent entrer en ligne de compte.
3. Nous pensons aussi, avec la majorité, que l'ingérence opérée dans les droits de l'intéressé répond à un but d'intérêt général. Il ressort de l'arrêté préfectoral litigieux et des décisions rendues par les juridictions internes que les mesures critiquées visaient au premier chef à la suppression d'un ouvrage permanent édifié sur le domaine public maritime en vue de rétablir le littoral dans son état naturel. De ce point de vue, l'injonction peut être considérée plus généralement comme servant les intérêts de l'environnement.
4. La question centrale est celle de savoir si les mesures adoptées en l'espèce sont proportionnées au but légitime poursuivi et si elles ménagent un juste équilibre entre les intérêts antagonistes en cause, ou si le requérant doit subir une charge spéciale et exorbitante. C'est sur ce point que nous nous désolidarisons de la majorité.
5. L'exécution des mesures critiquées aurait des conséquences exceptionnellement graves pour le requérant en ce qu'elle le contraindrait à quitter et à faire démolir, sans indemnisation, une maison acquise de bonne foi qu'il habite depuis 50 ans en toute légalité et à laquelle il consacre depuis des années du temps et de l'argent, s'acquittant des taxes et redevances y afférentes. Il est vrai que l'intéressé sait depuis toujours que la possession et la jouissance de cette demeure ont un caractère précaire puisque les autorisations d'occupation temporaire du terre-plein et de la maison délivrées depuis la date de la vente réservent expressément aux autorités le droit de modifier ou de retirer l'autorisation si elles le jugent utile, pour quelque cause que ce soit, sans que le permissionnaire puisse réclamer, pour ce fait, aucune indemnité ou dédommagement. Les autorisations en question précisent également que, s'il en est requis, le permissionnaire devra faire rétablir les lieux dans leur état primitif, par démolition des installations édifiées sur le domaine public, y compris celles existantes à la date de signature de l'arrêté, et que, s'il ne remplissait pas cette obligation, l'administration y pourvoirait d'office, à ses frais. Il n'en demeure pas moins que, après son acquisition par le requérant, les pouvoirs publics ont systématiquement renouvelé – en 1961, 1975, 1986 et 1991 – les autorisations d'occupation de cette maison édifiée dans les années 1880 sans jamais donner à penser à l'intéressé qu'ils pourraient y mettre fin. A cet égard, il est particulièrement révélateur que les autorisations de 1986 et 1991 aient été délivrées après l'entrée en vigueur de la loi littoral, que les autorités ont interprétée en 1993 comme empêchant le renouvellement des autorisations.
6. L'intérêt de la communauté, à l'autre extrémité de l'échelle, revêt aussi un certain poids. Nous reconnaissons que l'Etat est en droit de modifier une politique menée jusqu'à présent, en raison de nouvelles priorités, et que la protection de l'environnement figure indéniablement parmi celles-ci. L'adoption de la loi de 1986 visait à répondre à la préoccupation croissante du public face aux dommages causés à l'environnement par l'extension de l'urbanisation du bord de mer. Nous admettons également, à l'instar de la majorité, qu'il appartient en premier lieu aux autorités nationales de décider du type de mesures à prendre pour protéger le littoral.
7. Toutefois, certaines particularités de la présente espèce nous conduisent à conclure que les mesures prises par les autorités nationales n'ont pas ménagé un juste équilibre.
En premier lieu, le terre-plein et la maison qui y est édifiée ont été construits un siècle avant l'adoption de la loi de 1986 – qui établit elle-même une distinction entre les ouvrages selon qu'ils ont été construits avant ou après son entrée en vigueur, les premiers demeurant régis par la législation antérieure – et même avant l'élaboration du code du domaine de l'Etat de 1957 et de la circulaire ministérielle de 1973 prohibant la délivrance de concessions pour la réalisation de travaux sur le littoral et l'occupation du domaine public maritime, interdiction confirmée par la loi de 1986.
Il est particulièrement frappant de constater que, bien que la maison eût initialement été bâtie malgré une décision préfectorale de refus d'autorisation de construire en date du 31 mai 1856, M. A., son ancien propriétaire, fut expressément autorisé, par une décision préfectorale du 5 décembre 1889, à conserver cette demeure ainsi que le terre-plein la supportant sur le domaine public maritime moyennant paiement d'une redevance. En outre, l'intéressé a reçu en 1961 l'autorisation expresse d'agrandir ce terre-plein, au pied duquel une servitude de passage public fut aménagée du côté donnant sur la mer.
8. En deuxième lieu, comme il a été indiqué ci-dessus, l'occupation de la propriété en cause a fait l'objet d'autorisations renouvelées périodiquement pendant plus d'un siècle. Le Gouvernement avance que ces renouvellements s'expliquent par le fait qu'ils étaient compatibles avec l'affectation du domaine public liée aux usages de la pêche et de la navigation. Il soutient que le contexte a changé avec l'adoption de la loi littoral qui pose le principe selon lequel il ne peut être porté atteinte à l'état naturel du rivage de la mer et qui renforce l'accès de tous à ce domaine public. Il plaide que le refus de renouvellement des autorisations était parfaitement justifié en ce qu'il correspondait à une mise en œuvre de la loi de 1986, prudente et progressive, et ce dès lors qu'elle remettait en cause une situation ancienne.
Cette thèse ne nous convainc pas. Quand bien même il serait exact, comme l'indique l'arrêt (paragraphe 86), que l'exceptionnelle longueur de l'occupation litigieuse doive être replacée dans le contexte de l'époque, où « les préoccupations d'aménagement du territoire et environnementales n'avaient pas atteint leur développement actuel » et que « ce n'est en effet qu'en 1986 que la situation du requérant changea », il conviendrait de relever que trois d'entre elles ont été accordées après l'adoption de la circulaire ministérielle de 1973 et que les deux dernières sont même postérieures à l'entrée en vigueur de la loi de 1986.
La majorité de la Cour y a vu non une négligence des autorités mais plutôt une tolérance de la poursuite de l'occupation. A l'inverse de l'intéressé, elle a estimé qu'il n'y avait pas lieu d'en conclure que la responsabilité des autorités pour l'incertitude quant au statut de la maison avait crû à mesure que le temps passait. S'il ne nous paraît pas nécessaire de taxer les autorités de négligence, nous attachons de l'importance à l'incohérence de leur comportement qui – pour reprendre les termes du commissaire du Gouvernement – a laissé espérer aux occupants du domaine public pendant près d'un siècle qu'ils ne seraient pas brutalement contraints de démolir leurs biens. Ce constat d'incohérence est corroboré par les événements consécutifs à l'incendie survenu en 2005, qui a conduit le requérant à déposer une demande de permis de construire portant sur la réfection à l'identique de la maison. Par un arrêté du 5 septembre 2005, un permis de construire lui fut délivré après avis favorable de l'architecte des bâtiments de France au titre de la loi littoral. Le permis fut cependant retiré à la demande du préfet au motif qu'il était illégal, car pris en méconnaissance des principes d'inaliénabilité et d'imprescriptibilité du domaine public. A cet égard, nous rappelons la conclusion de la Cour selon laquelle face à une question d'intérêt général, les pouvoirs publics sont tenus de réagir en temps utile, de façon correcte et avec la plus grande cohérence (voir Beyeler c. Italie [GC], no 33202/96, § 120, CEDH 2000-I).
9. En troisième lieu, nous relevons que la raison principale avancée par les autorités pour justifier le non-renouvellement des autorisations et l'ordre de démolition n'était pas liée à l'existence d'un dommage à l'environnement créé par la maison ou au fait que celle-ci ne se conciliait pas avec le paysage du littoral. Au contraire, aucune énonciation des arrêtés préfectoraux ou des décisions rendues par les juridictions internes ne vient contredire les allégations du requérant selon lesquelles sa maison s'intégrait parfaitement au site et faisait partie du patrimoine.
Le non-renouvellement était au contraire motivé par la seule circonstance que la maison faisant l'objet d'une occupation privative avait été construite sur le domaine public maritime, dont la loi excluait toute utilisation de ce type. Nous avons peine à admettre que ce que l'arrêt qualifie à raison d'« atteinte radicale » au bien du requérant puisse se justifier suffisamment par ce motif, qui existe depuis la construction de la maison au début du 19e siècle, alors même que le préfet avait envisagé initialement de prolonger les autorisations d'occupation de cette demeure.
10. En quatrième et dernier lieu, pour autant que la restriction de l'accès du public au rivage ait influé sur les décisions prises par les autorités, nous sommes frappés par le fait que celles-ci ne semblent pas avoir envisagé de mesures moins radicales que la démolition de la maison. La majorité s'appuie sur le refus opposé par le requérant à la solution de compromis proposée par le préfet, qui consistait à l'autoriser à poursuivre l'occupation de la maison sous certaines conditions. Nous reconnaissons que cette proposition contribuait dans une certaine mesure à rétablir l'équilibre et qu'elle était – pour reprendre les mots du commissaire du Gouvernement – à tout le moins préférable à la « solution expéditive » que représentait la démolition pure et simple. Toutefois, nous estimons en fin de compte que cette proposition n'était pas de nature à rétablir un juste équilibre car elle accroissait encore les restrictions à la poursuite, par le requérant, de la jouissance de son bien, non seulement en ce qu'elle n'autorisait qu'une utilisation strictement personnelle de la maison, en prohibait toute cession ou transmission et interdisait la réalisation de travaux exceptés d'entretien, mais aussi en ce qu'elle ménageait à l'Etat la possibilité, à l'expiration de l'autorisation, de faire remettre les lieux dans leur état initial ou de réutiliser les installations. En bref, si le requérant avait accepté cette proposition, il n'aurait été propriétaire et occupant de la maison qu'à titre viager et les membres de sa famille se seraient vu priver d'un bien très précieux qui aurait été transféré aux autorités sans contrepartie pécuniaire. Nous relevons d'ailleurs que la clause de cette proposition réservant à l'Etat le droit de conserver et de réutiliser la maison à l'expiration de l'autorisation ne se concilie guère avec l'idée selon laquelle la remise du rivage en son état naturel répondait à un quelconque impératif.
11. Au vu de ce qui précède, nous estimons que le requérant supporte une charge spéciale et exorbitante, en violation de ses droits tels que garantis par l'article 1 du Protocole no 1


OPINION EN PARTIE DISSIDENTE
DU JUGE KOVLER
Je regrette de ne pas être sur la même « longueur d'onde » que la majorité de la Cour en ce qui concerne l'analyse du grief tiré de l'article 8 de la Convention. La majorité a estimé préférable de conclure qu'il n'y avait pas lieu d'examiner séparément le grief du requérant sur le terrain de l'article 8, pour la raison formelle que ce grief « port[ait] sur les mêmes faits que ceux examinés sous l'angle de l'article 1 du Protocole no 1 » et donc qu'il « ne soulev[ait] aucune question distincte de celle déjà posée sur le terrain de cette disposition » (paragraphe 96). Ce faisant, la majorité a repris le raisonnement suivi dans d'autres arrêts allant dans le même sens (voir, entre autres, Hamer c. Belgique, no 21861/03, § 93, CEDH 2007-XIII (extraits) et Öneryıldız c. Turquie [GC], no 48939/99, § 160, CEDH 2004-XII). Pourtant, la présente espèce se distingue des affaires précitées. Le requérant, qui ignorait au moment de l'achat de sa maison qu'elle avait été construite illégalement sur le domaine public, fait valoir les dizaines d'années passées en toute tranquillité dans un environnement social et familial fort, soulevant ainsi une question qui me semble relever du droit à la « vie privée » et à la « vie familiale » garanti par l'article 8. J'aurais préféré que la Cour examine l'affaire sous l'angle de cette disposition plutôt que sous celui de l'article 1 du Protocole no 1. Loin de mettre en cause les représentants du requérant ou la Cour, je me rallie tout simplement à l'opinion concordante du juge Casadevall, lequel a exprimé des doutes quant à l'applicabilité de l'article 1 du Protocole no 1 dans cette affaire, à juste titre car c'est en réalité le droit au « domicile » (« habitation » si l'on applique cette notion à une résidence secondaire) qui se trouve en jeu.
Je tiens à rappeler que, dans l'arrêt Buckley, la Cour s'est exprimée ainsi : « pour Mme B. et la Commission, rien dans le libellé de l'article 8 ou la jurisprudence de la Cour ou de la Commission ne permet de penser que le concept de « domicile » se limite à des résidences légalement établies » (Buckley c. Royaume-Uni, 25 septembre 1996, § 53, Recueil des arrêts et décisions 1996-IV). Certes, cette « générosité » dans l'interprétation de l'article 8 pourrait s'expliquer par le fait que, dans cette affaire comme dans l'affaire Chapman, il s'agissait pour la Cour de protéger le mode de vie traditionnel des Tsiganes, dont la vie en caravane et le voyage font partie. Bien que le requérant n'appartienne pas à la catégorie des personnes réclamant une protection particulière aux yeux des juges de Strasbourg, son âge « avancé » et son attachement aux lieux auraient justifié une approche plus nuancée. L'intéressé soutenait que la mesure litigieuse – à savoir le refus des autorités nationales de l'autoriser à continuer d'occuper le terrain et la maison – portait également atteinte à son droit au domicile tel que garanti par l'article 8, « en raison de l'atteinte, de nature extra patrimoniale (c'est nous qui soulignons) qui boulevers[ait] toute son histoire familiale marquée par la continuité et l'intensité » (paragraphe 94). La Cour avait déjà tenté d'opérer ce rapprochement dans l'arrêt Menteş, où étaient en cause la destruction d'habitations et l'expulsion de villageois : « La Cour observe d'ailleurs que les faits établis par la Commission (...) et qu'elle accepte révèlent une ingérence particulièrement grave dans le droit de trois premières requérantes au respect de leur vie privée, de leur vie familiale et de leur domicile garanti par l'article 8 (...) » (Menteş et autres c. Turquie, 28 novembre 1997, § 73, Recueil 1997-VIII). Je regrette que la Cour ait manqué l'occasion qui s'offrait à elle de préciser son approche du diptyque domicile (habitation)/vie privée et familiale qui apparaît au grand jour dans la présente affaire.


TESTO TRADOTTO

Conclusione Non-violazione di P1-1
GRANDE CAMERA
CAUSA DEPALLE C. FRANCIA
( Richiesta no 34044/02)
SENTENZA
STRASBURGO
29 marzo 2010
Questa sentenza è definitiva. Può subire dei ritocchi di forma.


Nella causa Depalle c. Francia,
La Corte europea dei diritti dell'uomo, riunendosi in una Grande Camera composta da:
Nicolas Bratza, presidente, Jean-Paul Costa, Peer Lorenzen, Francesca Tulkens, Josep Casadevall, Karel Jungwiert, Nina Vajić, Rait Maruste, Anatoly Kovler, Ljiljana Mijović,,,
Renate Jaeger, Davide Thór Björgvinsson, Ineta Ziemele, Marco Villiger, Isabelle Berro-Lefèvre, George Nicolaou, Zdravka Kalaydjieva, giudici,
e da Michael O'Boyle, cancelliere aggiunge,
Dopo avere deliberato in camera del consiglio l’ 11 febbraio 2009 e il 3 febbraio 2010,
Rende la sentenza che ha adottato in questa ultima data:
PROCEDIMENTO
1. All'origine della causa si trova una richiesta (no 34044/02) diretta contro la Repubblica francese e in cui un cittadino di questo stato, il Sig. L. D. "il richiedente" ha investito la Corte il 4 settembre 2002 in virtù dell'articolo 34 della Convenzione di salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali ("la Convenzione").
2. Il richiedente è rappresentato da P. B., avvocato al Consiglio di stato ed alla Corte di cassazione. Il governo francese ("il Governo") è rappresentato dal suo agente, la Sig.ra E. Belliard, direttrice delle cause giuridiche al ministero delle Cause estere.
3. Il richiedente adduceva in particolare che il rifiuto delle autorità francesi di autorizzarlo a continuare ad occupare un appezzamento del demanio pubblico su cui è edificata una casa che gli appartiene dal 1960 e l'ingiunzione che gli sono state fatte di distruggere hanno portato attentato al suo diritto di proprietà garantito dall'articolo 1 del Protocollo no 1 ed al rispetto del suo domicilio ai sensi dell'articolo 8 della Convenzione.
4. La richiesta è stata assegnata alla seconda sezione della Corte (articolo 52 § 1 dell'ordinamento). Il 14 giugno 2005, la richiesta ne è stata dichiarata in parte inammissibile da una camera di suddetta sezione composta dai giudici Ireneu Cabral Barreto, Jean-Paul Costa, Karel Jungwiert, Volodymyr Butkevych, Mindia Ugrekhelidze, Antonella Mularoni, Elisabet Fura-Sandström, così come di Sally Dollé, cancelliera di sezione. Il 29 aprile 2008, in seguito ad un cambiamento di sezione, la richiesta è stata dichiarata ammissibile sotto l'angolo degli articoli 1 del Protocollo no 1 e 8 della Convenzione da una camera della quinta sezione, composta dai giudici Peer Lorenzen, Snejana Botoucharova, Jean-Paul Costa, Karel Jungwiert, Rait Maruste, Marco Villiger, Isabelle Berro-Lefèvre, così come da Claudia Westerdiek, cancelliera di sezione. Il 25 settembre 2008, la camera di suddetta sezione, composta dai giudici Peer Lorenzen, Rait Maruste, Jean-Paul Costa, Karel Jungwiert, Renate Jaeger, Marco Villiger, Isabelle Berro-Lefèvre, così come di Claudia Westerdieck, cancelliera di sezione, si è sciolta a profitto della Grande Camera, senza esserci stata alcuna opposizione delle parti (articoli 30 della Convenzione e 72 dell'ordinamento).
5. La composizione della Grande Camera è stata determinata conformemente agli articoli 27 §§ 2 e 3 della Convenzione e 24 dell'ordinamento.
6. Tanto il richiedente che il Governo hanno depositato delle memorie.
7. Un'udienza si è svolta in pubblico al Palazzo dei diritti dell'uomo, a Strasburgo, l’ 11 febbraio 2009 (articolo 59 § 3 dell'ordinamento).
Sono comparsi:
(a) per il Governo
La Sig.ra E. Belliard, direttrice delle cause giuridiche al ministero delle Cause estere (agente) la
Sig.ra A. - F. Tissier, vicedirettrice dei diritti dell'uomo alla Direzione delle cause giuridiche del ministero delle Cause estere,
Sig.ra Sig. - G. Merloz, redattrice alla sotto-direzione dei diritti dell'uomo della direzione delle cause giuridiche del ministero delle Cause estere, la Sig.ra C. Stoven, incaricata degli studi per lo sviluppo economico e turistico delle spiagge ed incaricata di contenzioso del demanio pubblico marittimo naturale del ministero dell'ecologia, dell'energia, dello Sviluppo duraturo e della pianificazione duratura,
La Sig.ra D. Medjaed, ascoltatrice di giustizia in stage alla direzione delle cause giuridiche del ministero delle Cause estere,
Il Sig. P. Bourreau, direttore dipartimentale, ufficio incaricato delle missioni demaniali della direzione generale delle finanze pubbliche del ministero del Bilancio, consiglieri;
b) per il richiedente
P. B., avvocato al Consiglio di stato ed alla Corte di cassazione,
consigliere.
La Corte ha ascoltato nelle loro dichiarazioni B. e la Sig.ra Belliard.
IN FATTO
I. LE CIRCOSTANZE DELLO SPECIFICO
8. Il richiedente è nato nel 1919 e risiede a Monistrol d’Allier.
A. La casa controversa
9. Il 3 novembre 1960, il richiedente e sua moglie fecero l'acquisizione tramite atto notarile di una casa ad uso di villeggiatura edificata su un terreno del comune di Arradon, nel dipartimento del Morbihan. Questa casa era stata costruita su un terrapieno che ricopriva parzialmente un appezzamento situato a bordo mare appartenente alla tenuta pubblica marittima.
10. Dalla cronistoria della casa, risulta che, con ordinanza del 5 dicembre 1889, il prefetto del Morbihan aveva, in compenso del pagamento di un canone, autorizzato A. a "conservare sulla tenuta pubblica marittima nell’ansa di Kérion, comune di Arradon, un terrapieno, che reggeva una casa di villeggiatura." Questa casa sarebbe stata edificata anteriormente a questa ordinanza malgrado un rifiuto di autorizzazione a costruire opposto nel 1856. L'ordinanza del 1889 precisava che "l'esistenza di questo terrapieno con una casa di villeggiatura sulla tenuta pubblica marittima è stata constatata nel 1886 e che il richiedente si impegna a pagare il canone a partire dal 1 gennaio 1887." Sottolineava anche che il terrapieno, di forma irregolare di una superficie di 359,40 m2 che reggeva la casa di villeggiatura di 7,60 m di lunghezza per 6,60 m di larghezza, non può nuocere per niente alla navigazione né alla circolazione lungo la costa a condizione di predisporre una scala ad ogni estremità di questo terreno per facilitare la circolazione pubblica" e che l'amministrazione si riservava la facoltà di modificare o togliere l'autorizzazione senza che il richiedente potesse richiedere per questo fatto nessuna indennità o risarcimento; avrebbe dovuto se fosse stato richiesto, ristabilire i luoghi nel loro stato primitivo."
11. Il 2 dicembre 1889, la direzione generale della registrazione e delle tenute scriveva prima al prefetto, ciò che segue:
"(...) Prendendo in considerazione lo stato di reale indigenza del signor A., vecchio marinaio arrivato ad un'età avanzata e che è nell'impossibilità assoluta di pagare il canone ordinario, e, dall’altra parte stimando che sarebbe di un rigore estremo provocare la demolizione della casetta che ha edificato sul terreno sottratto dall'azione del mare e che gli serve da abitazione, ho abbassato al minimo il canone destinato a constatare la precarietà dell'occupazione ed a prevenire la prescrizione dei diritti dello stato.
In queste condizioni, stimo che niente si oppone più oramai affinché questa causa venga concluso con un'ordinanza di concessione, ma al decesso del signor A., i suoi eredi dovrebbero essere costretti, o di acquisire il terreno usurpato, o di saldare il canone al tasso adottato per le occupazioni privative del demanio pubblico marittimo. "
12. In seguito al decesso di A., le sue due figlie sollecitarono dall'amministrazione l'autorizzazione di conservare la casa nelle stesse condizioni dei loro genitori, il che fu accordato loro con ordinanza del 9 luglio 1897 che dava autorizzazione di occupazione temporanea del demanio pubblico riguardato. Questa casa fu ceduta nel 1909 in seguito poi venduta nel 1957, stipulando sempre gli atti che la casetta costruita sul terreno marittimo era compresa nella vendita. L'atto del 1957 è formulato così:
"Proprietà godimento: gli acquirenti sono gli attuali proprietari del terreno e della casetta di Kérion venduta a contare da questo giorno per libera disposizione, essendo il tutto libero di locazione e di occupazione. (...) "
13. I passaggi pertinenti dell'atto di vendita del 1960 si leggono come segue:
"Proprietà-Godimento:
Gli acquirenti saranno i proprietari dell'immobile venduto di fatto delle presenti, ed essi avranno il godimento con la presa di possesso reale a contare da questo giorno
Pagheranno dal giorno della loro entrata in godimento ogni imposta ed ogni canone di cui la casa venduta col terreno su cui è edificata può e potrà essere assoggettata. (...)
(...) La presente vendita è acconsentita ed accettata mediante il prezzo principale di tremila nuovi franchi "
14. In seguito a questo acquisto, e per accedere legalmente alla casa, il richiedente e sua moglie beneficiarono di autorizzazioni di occupazioni temporanee del demanio pubblico marittimo regolarmente rinnovate nel 1961 (anno durante il quale il richiedente fu autorizzato ad ingrandire il terrapieno e in cui un passaggio fu pianificato per il pubblico a piedi del terrapieno che si protendeva sul mare) 1975, 1986 e 1991. L'autorizzazione di occupazione temporanea datata 1986 precisa che il richiedente chiede "il rinnovo dell'ordinanza prefettizia del 17 agosto 1961 che l'autorizzava a costruire un terrapieno, che reggeva una casa di villeggiatura, ." L'ultima convenzione che autorizzava loro ad occupare la tenuta pubblica scadde il 31 dicembre 1992. Le ordinanze precisavano che "il terrapieno richiesto non potrà nuocere per nulla alla navigazione a patto di essere livellato al di sotto del livello delle più alte maree, né alla circolazione lungo la costa marittima a patto di essere accessibile al pubblico in ogni tempo" e che "conformemente all'articolo A 26 del codice del demanio dello stato (paragrafo 40 sotto) l'amministrazione si riserva la facoltà di modificare o di togliere l'autorizzazione se lo giudicava utile, per qualsiasi causa sia, senza che il licenziatario possa richiedere, per questo fatto, nessuna indennità o risarcimento. Dovrà, se verrà richiesto, fare ristabilire i luoghi nel loro stato primitivo, tramite demolizione degli insediamenti edificati sulla tenuta pubblica, ivi compresi quelli esistenti in data della firma dell'ordinanza. Nel caso non assolva questo obbligo, sarà perseguito, dall'amministrazione, d’ufficio a sue spese".
B. Procedimenti amministrativi
15. Con una lettera datata 14 marzo 1993, il richiedente e sua moglie sollecitarono al prefetto del Morbihan il rinnovo della loro autorizzazione di occupazione.
16. In risposta, il 6 settembre 1993, il prefetto del Morbihan fece sapere al richiedente che l'entrata in vigore della legge no 86-2 del 3 gennaio 1986 relativa alla pianificazione, la protezione ed il collocamento in valore del litorale, qui di seguito legge litorale, ed in particolare il suo articolo 25, non gli permetteva più di rinnovare l'autorizzazione nelle condizioni anteriori, in quanto questo precisava che le utilizzazioni del demanio pubblico marittimo dovevano tenere conto della vocazione delle zone riguardate, ciò escludendo in particolare ogni utilizzazione privativa per le case di villeggiatura. Tuttavia, e per tenere conto dell'anzianità dell'occupazione e del carattere affettivo accordato dal richiedente alla casa oggetto della controversia, gli propose, sotto forma contrattuale, un'autorizzazione limitata comprendente in particolare un'autorizzazione rigorosamente personale di utilizzazione che vietava ogni cessione o trasmissione del terreno e della casa, un'interdizione a realizzare dei lavori ad eccezione della manutenzione, ed una possibilità per lo stato, alla scadenza dell'autorizzazione, di fare rimettere i luoghi nel loro stato iniziale o di riutilizzare gli insediamenti.
17. Con una lettera datata 19 novembre 1993, il richiedente e sua moglie rifiutarono la proposta del prefetto e sollecitarono la concessione di una concessione per arginatura con valore di trasferimento di proprietà sul fondamento dell'articolo L. 64 del codice del demanio dello stato (paragrafo 43 sotto).
18. Il 9 marzo 1994, il prefetto del Morbihan, basandosi sull'articolo 25 del legge litorale, stimò che nessuno motivo di interesse generale esisteva nello specifico tale da giustificare la concessione di tale concessione. Rinnovò però la sua proposta di concedere al richiedente ed a sua moglie un'autorizzazione di occupazione temporanea sotto condizioni.
19. Il 5 maggio 1994, questi ultimi investirono il tribunale amministrativo di Rennes in vista di ottenere l'annullamento della decisione del prefetto del 9 marzo 1994. In appoggio a questo ricorso, invocarono l'illegalità del rifiuto di accordare loro la concessione per arginatura.
20. Con una lettera datata 4 luglio 1994, il prefetto del Morbihan indirizzò al richiedente e a sua moglie un bando che ingiungeva loro di regolarizzare la loro situazione di occupanti senza titolo del demanio pubblico. Questo bando fu rinnovato il 10 aprile 1995.
21. Il 6 settembre 1995, la direzione dipartimentale delle Infrastrutture del Morbihan stabilì un processo-verbale di contravvenzione di grande rete viaria che constatava l'occupazione dei luoghi da parte del richiedente, senza autorizzazione, in reato alle disposizioni dell'articolo L. 28 del codice del demanio dello stato (paragrafo 40 sotto).
22. Il 20 dicembre 1995, il prefetto del Morbihan depositò una richiesta dinnanzi al tribunale amministrativo di Rennes che deferiva il richiedente e sua moglie come imputati di una multa di grande rete viaria per avere persistito ad occupare la tenuta pubblica senza autorizzazione. Chiese la loro condanna al pagamento di una multa ed alla rimessa della riva del mare nel suo stato anteriore all'edificazione della casa e del terrapieno su che questa era edificato, entro tre mesi.
23. Il 19 febbraio 1996, la direzione dei servizi fiscali notificò al richiedente, a titolo dell'occupazione senza titolo del demanio pubblico, la somma dovuta a titolo degli anni 1995 e 1996 o al totale 56 754 franchi francesi (FRF).
24. Con due giudizi distinti resi tutti due il 20 marzo 1997, il tribunale amministrativo di Rennes deliberò tanto sul ricorso introdotto il 5 maggio 1994 dal richiedente (istanza no 941506) che sulla richiesta introdotta dal prefetto del Morbihan il 20 dicembre 1995 (istanza no 953517).
L’istanza tesa all'annullamento della decisione di rifiuto del prefetto di accordare loro una concessione di arginatura (istanza no 941506) fu respinta ai seguenti motivi:
"(...) Considerando che se i richiedenti, per sostenere l'appartenenza alla tenuta privata marittima dell'appezzamento sul quale è edificato la casa di villeggiatura, producono ai dibattimenti un'autorizzazione di occupazione temporanea del demanio pubblico marittimo datata tuttavia 1889, questa, constata solamente la riemersione dell'appezzamento senza attestare la sua regolarità e non rimette così non in causa la demanialità pubblica di suddetto appezzamento;
Considerando che ai termini dell'articolo L. 64 del codice del demanio dello stato: "Lo stato può concedere, alle condizioni che avrà regolato.... il diritto di arginatura"; che se l'articolo 27 della legge del 3 gennaio 1986 [legge litorale] ha ridotto il campo di applicazione dell'articolo precitato, precisa tuttavia che "le terre riemerse prima alla presente legge rimangono regolate dalla legislazione anteriore"; che perciò, sono applicabili nello specifico solamente l'articolo L. 64 del codice precitato e la legge del 28 novembre 1963 relativa al pubblico demanio marittimo che dispone "che sono incorporati al pubblico demanio marittimo sotto riserva di disposizioni contrarie di atti di concessione, i terreni che saranno sottratti artificialmente all'azione del fiotto"; che se il prefetto per opporre un rifiuto all’istanza di cui era investito si è appellato ai principi direttivi ed agli orientamenti fissati dalla circolare interministeriale del 3 gennaio 1973 definendo la politica da seguire per l'utilizzazione del demanio pubblico marittimo, non ha sbagliato, esaminando la situazione particolare del progetto di concessione formulato dai richiedenti, sulla portata di suddetta circolare che non abroga, né modifica le suddette disposizioni legislative ma si limita a farne applicazione;
Considerando peraltro che la circolare precitata, dando per direttiva alle autorità incaricate di deliberare sulle concessioni di arginatura di non alienare la proprietà degli appezzamenti creati e di accettarvi solo l'insediamento di attrezzature ad uso collettivo, ad esclusione dell’ habitat privativo, è intervenuta in una materia dove le autorità competenti dispongono di un potere discrezionale; che non appare che il prefetto facendo riferimento ai principi posti dalla circolare, abbia proceduto ad un'esatta interpretazione delle disposizioni legislative, né che non abbia esaminato la specificità del progetto dei richiedenti, prima di stimare che nessuna particolarità era di natura tale da giustificare una deroga alle direttive sopra-analizzate;"
La richiesta del prefetto di Morbihan (istanza no 953517) fu, in quanto a lei, accolta. Il tribunale fece valere che "l'appezzamento su cui era edificata la casa di villeggiatura dei coniugi D. faceva ben parte di suddetto demanio." Sull'esistenza di una contravvenzione di grande rete viaria, il tribunale considerò ciò che segue:
"(...) Sulla demanialità pubblica
(...) Considerando che la contravvenzione di grande rete viaria mira a preservare l'integrità del demanio pubblico; che risulta dal giudizio reso a questo giorno dal tribunale nell'istanza no 941506 che l'appezzamento sulla quale è edificata la casa di villeggiatura dei coniugi D. fa ben parte di suddetto demanio;
Considerando che il giudice amministrativo subordina la determinazione della consistenza del demanio pubblico artificiale all'interpretazione giudiziale dei titoli privati che sarebbero prodotti quando il loro esame solleva una difficoltà seria; che nello specifico il terrapieno e la casa non sono un bene del demanio pubblico avuto esclusivamente riguardo all'utilizzazione privativa che ne viene fatta ed alla loro non appartenenza ad una collettività pubblica, confermata dall'atto di vendita in data dell’ 8 dicembre 1960; che quindi in mancanza di contestazione seria dell'appropriazione privata del bene controverso, non c'è luogo di sospendere la delibera; (...)
Sull'esistenza di una contravvenzione di grande rete viaria
Considerando che se la casa di villeggiatura occupata dai coniugi D. appartiene loro in piena proprietà e se sostengono non essere, quindi, degli occupanti irregolari del demanio pubblico, è tuttavia consolidato che la costruzione di un lavoro di carattere permanente non poteva essere intrapresa regolarmente sul pubblico demanio che sia in virtù di una concessione di arginatura, o di un altro tipo di concessione; che risulta dall'istruzione ed in particolare della mancanza di tali atti di concessione, che la casa di villeggiatura di cui si tratta è stata edificata irregolarmente sul demanio pubblico marittimo; che perciò, ed anche se i proprietari producono dei titoli di proprietà non contestati, il prefetto autorizzato fondato a chiedere la condanna del Sig. D. ad una multa ed alla rimessa della riva del mare nel suo stato anteriore all'edificazione di suddetto lavoro;
Sull'azione pubblica
(...) che c'è luogo di condannare il Sig. D. al pagamento di una multa di 500 F;
Sull'azione demaniale
Considerando che c'è luogo di condannare il Sig. D. a rimettere i luoghi nello stato anteriore all'edificazione delle costruzioni e questo nel termine di tre mesi a contare dalla notifica del presente giudizio; che alla scadenza di questo termine, il Sig. D. verserà una multa di un importo di 100 F per giorno di ritardo in caso di inadempienza del presente giudizio e l'amministrazione sarà autorizzata a farlo a spese, rischi e pericoli del contravventore "
25. Il 2 luglio 1997, il richiedente e sua moglie interposero appello al giudizio reso nell'istanza no 953517. Il 7 luglio 1997, interposero appello a quello reso nell'istanza no 941506.
In appoggio dell'appello formato contro il giudizio reso nell'istanza no 941506, il richiedente e sua moglie contestarono in particolare l'appartenenza del terreno controverso al demanio pubblico dello stato. Arguirono dell'appartenenza del terreno al suolo privato dello stato. Questo provocherebbe l'applicazione della prescrizione acquisitiva del diritto privato alla loro situazione e l'incompetenza delle giurisdizioni amministrative per decidere la controversia.
26. Con una sentenza dell’ 8 dicembre 1999, la corte amministrativa di Nantes decise di unire i due procedimenti in ragione della loro connessione e di respingere gli appelli formati dal richiedente e da sua moglie, ai seguenti motivi:
"Sulla richiesta relativa alla contravvenzione di grande rete viaria:
Per ciò che riguarda l'azione demaniale
Considerando in primo luogo che non è contestato che l'appezzamento dove si trova il terrapieno su cui è edificata la casa che era occupata dal Sig. e dalla Sig.ra De. era ricoperta interamente dal fiotto, all'infuori di circostanze meteorologiche eccezionali, prima della riemersione effettuato per realizzare questo stesso terrapieno; che non è stabilito, né addotto anche del resto dai richiedenti, che la superficie non riemersa di questo appezzamento sarebbe stata mai sottratto da allora all'azione del fiotto; che risulta, peraltro, dall'istruzione, che il terrapieno è il prodotto di riemersioni realizzate anteriormente all'entrata in vigore della legge del 28 novembre 1963 e che, non essendo stato realizzato nelle forme contemplate per le concessioni di arginatura, non hanno potuto, nonostante l'intervento delle diverse autorizzazioni di occupazione temporanea accordate dall'amministrazione, avere avuto per effetto di far uscire dal demanio pubblico marittimo questa parte dell'appezzamento così sottratto all'azione del fiotto; che in ragione dei principi di inalienabilità e di non prescrizione del demanio pubblico, le circostanze invocate dal Sig. e dalla Sig.ra D. per cui la casa è stata edificata regolarmente e che la sua occupazione è stata accettata dall'amministrazione per una durata molto lunga ed è stata tollerata anche dopo la scadenza dell'ultima autorizzazione di occupazione sono senza influenza sull'appartenenza dai luoghi al demanio pubblico marittimo;
Considerando, in secondo luogo che, siccome è stato detto, l'ultima autorizzazione di occupazione temporanea del demanio pubblico marittimo di cui ha beneficiato il Sig. e la Sig.ra D. è scaduta il 31 dicembre 1992; che in mancanza, da questa data di un titolo di occupazione regolare, il prefetto di Morbihan è autorizzato a chiedere che venga ingiunto al Sig. De., se questo non è già stato fatto, di rimettere i luoghi nel loro stato anteriore all'edificazione della casa sul demanio pubblico marittimo; che i richiedenti non possono avvalersi infine, per contestare questo obbligo, dell'anzianità dell'occupazione dei luoghi, né del fatto che l'amministrazione ha tollerato il proseguimento di questa occupazione dopo il 31 dicembre 1992 e ha proposto loro, per regolarizzare la situazione, dei progetti di convenzione di occupazione ai quali non hanno dato seguito del resto; (...)
Considerando, in quinto luogo che [l'obbligo di procedere alla rimessa in stato dei luoghi] non costituisce una misura proibita dalla stipulazione dell'articolo 1 del Protocollo no 1 in virtù del quale nessuno può essere privato della sua proprietà se non a causa di utilità pubblica. (...)
Sulla richiesta relativa al rifiuto di concessione di arginatura
"(...) Considerando in secondo luogo che, precisando l'articolo 27 della legge del 3 gennaio 1986 sopraindicata che le riemersioni anteriori a questa legge rimangono regolate dalla legislazione anteriore, sono applicabili al presente caso le disposizioni codificate sotto l'articolo L.64 del codice del demanio dello stato ai termini dalle quali "lo stato può concedere, a condizioni che avrà regolato... il diritto di arginatura... ;
Considerando che, per negare di accordare al Sig.. e la Sig.ra D. la concessione di arginatura sollecitato, il prefetto del Morbihan si è basato sui principi direttivi definiti dalla circolare del 3 gennaio 1973 dei ministri dell'economia e delle Finanze e del piano di sviluppo del territorio, relativo all'utilizzazione del demanio pubblico all'infuori dei porti del commercio e della pesca, e ha rilevato che nessuno motivo di interesse generale giustificava che si facesse diritto all’istanza degli interessati;
Considerando che dando per direttiva alle autorità incaricate di deliberare sulle istanze di concessioni di arginatura che qualunque appezzamento dipendente, ad un titolo qualsiasi, dal demanio pubblico dovrà essere declassato per essere oggetto di una cessione di piena proprietà, i ministri firmatari della circolare del 3 gennaio 1973 non hanno decretato regole di diritto che modificavano o completavano le disposizioni precitate dell'articolo L.64 del codice del demanio dello stato di cui si sono limitati a farne applicazione: che così come è stato detto sopra, l'appezzamento in causa appartiene al demanio pubblico dello stato; che non risulta dai documenti della pratica né che il prefetto, prima di prendere la sua decisione, non abbia esaminato le circostanze particolari che motivavano il progetto presentato dal Sig.. e dalla Sig.ra D., né che abbia commesso un errore manifesto di valutazione stimando che nessuna particolarità di questo progetto o nessuna considerazione di interesse generale giustificava una deroga alle suddette direttive;"
27. Il 21 febbraio 2000, il richiedente ricorse in cassazione contro la sentenza dell’ 8 dicembre 1999. Il commissario del Governo, nelle sue conclusioni, comuni ad una causa simile, fece valere che il valore attualizzato del prezzo di acquisizione della casa ammontava a 1 067 143 euro (EUR). Proseguì in questi termini:
"(...) Ma da una parte, la costituzione dei diritti reali non è autorizzata dalla legge del 25 luglio 1994 sul demanio pubblica naturale dello stato, dall’altra parte, non era ammessa prima dell'intervento di questo testo. Gli interessati non hanno potuto acquisire nessun diritto di proprietà sulle loro case e le successive cessioni non arrivano di più alla costituzione dei diritti reali sul demanio pubblico. Tenuto conto della situazione precaria di questi immobili, il loro valore venale non poteva essere stabilito senza prendere in considerazione questa circostanza fondamentale e bisogna sperare che i richiedenti fossero stati informati debitamente di questi elementi quando gli atti di acquisizione sono stati redatti. Alla fine ed anche se le soluzioni alle quali si arriva suscitano da parte nostra solo un entusiasmo molto relativo, possiamo concludere solamente al rigetto delle conclusioni dei richiedenti. (...) Questi hanno commesso probabilmente delle mancanze di destrezza rifiutando l'offerta reiterata dal prefetto. Anche se non li soddisfaceva, era almeno preferibile ad una demolizione pura e semplice che avrebbe dovuto essere operata a loro spese per decisione della giustizia. Ogni speranza non è forse persa di riannodare i fili del dialogo con l'amministrazione per trovare una soluzione forse meno sbrigativa.
Lo stato non è forse all'occorrenza al riparo di un'azione di responsabilità per avere lasciato sperare per quasi un secolo che gli occupanti del demanio pubblico non sarebbero stati brutalmente costretti a demolire i loro beni. Bisogna vedere tuttavia che le probabilità di riuscita di tale azione sono abbastanza magre in ragione della protezione legittima di cui beneficia il demanio pubblico. In ogni caso, è evidente che se la responsabilità della persona pubblica dovesse essere considerata, si tratterebbe di una responsabilità che i contravventori condividerebbero largamente con l'amministrazione. "
28. Con una sentenza resa il 6 marzo 2002, il Consiglio di stato respinse il ricorso del richiedente. Giudicò che non poteva avvalersi di nessuno diritto reale sull'appezzamento controverso e sugli immobili che vi erano stati edificati e che dunque l'obbligo di rimessa in stato dell'appezzamento senza indennizzo preliminare non era una misura proibita dall'articolo 1 del Protocollo no 1. Peraltro, considerò che il richiedente non poteva avvalersi della tolleranza dell'amministrazione a riguardo dell'occupazione dei luoghi per fare valere una rimessa in stato dei luoghi a quella esistente in data dell’acquisizione della casa.
29. In seguito ad un incendio nel 2005, il richiedente fece istanza di permesso di costruire riguardante il rifacimento identico della casa. Con un'ordinanza del 5 settembre 2005, un permesso di costruzione gli fu rilasciato dopo parere favorevole dell'architetto degli edifici della Francia a titolo della legge litorale. Il permesso fu tolto però in seguito ad un’istanza del prefetto al sindaco di Arradon al motivo che era illegale, perché preso in incomprensione dei principi di inalienabilità e di non prescrittibilità del demanio pubblico.
30. Nel 2007 e nel 2008, la direzione delle imposte indirizzò al richiedente dei pareri di regolarizzazione del canone per gli anni 2006 e 2007 di rispettivi importi di 5 518 e 5 794 EUR ai quali dovevano aggiungersi l'imposta fondiaria.
31. Il richiedente produce una valutazione della sua casa fatta da un'agenzia immobiliare nel novembre 2008: "una casa ad uso abitativo. Il tutto su un terreno di 850 m2. (...) Tenuto conto della situazione geografica di questa proprietà, dello stato della costruzione, della superficie dell'investimento, del suo insediamento sul demanio pubblico marittimo (DPM), del mercato immobiliare locale, e sotto riserva che i proprietari possano giustificare un contratto di concessione sul DPM, questa proprietà ha un valore dell'ordine da 1 150 000 a 1 200 000 EUR."
II. IL DIRITTO E LA PRATICA INTERNA PERTINENTI
A. Il demanio pubblico marittimo (DPM) e la sua gestione
1. La custodia del demanio pubblico marittimo
32. L'idea che la riva del mare appartiene alle "cose comuni", cioè non è suscettibile di appropriazione privata ed è gestita dal potere pubblico, viene dall'epoca romana (Institutes de Giustiniano, Libro II, Titolo I De rerum divisione) dove già un'autorizzazione era necessaria per costruire sul bordo del mare. È l'ordinanza della marina dell’ agosto 1681 di Colbert che, codificando questo principio, costituiva ancora recentemente il fondamento della gestione da parte dello stato del DPM. Dopo avere definito ciò che comprendeva il "bordo e la riva del mare", precisava anche il regime applicabile: "Facciamo proibizione ad ogni persone di costruire sulle rive del mare, di piantare alcun palo, né di fare nessun lavoro che possa recare un danno alla navigazione, a pena della demolizione dei lavori, della confisca dei materiali e di multe arbitrarie". Nel corso della Rivoluzione prende piede l'idea che il DPM venga gestito dai governanti nell'interesse della nazione, e non come un semplice elemento una volta patrimonio della Corona, e oggi dello stato. Questa concezione guida ancora largamente oggi la gestione del DPM, perché aldilà della proprietà stessa dello stato su questo demanio, la sua conservazione e la sua gestione dipendono più dal collocamento in opera di una politica della sua utilizzazione che dall'esercizio dei diritti "civili" del proprietario. Il prefetto tiene un ruolo principale nella custodia del DPM, è l'autorità che in generale ne regolamenta localmente l'utilizzazione, permette le occupazioni privative o meno e garantisce la difesa della sua integrità perseguendo gli autori degli attentati a questa tenuta (sorgente): www.mer.gouv.fr, consultato il 3 febbraio 2010.
L'ordinanza della marina di Colbert è stata abrogata definitivamente nel 2006. Dal 1 luglio 2006, il codice generale della proprietà delle persone pubbliche (CGPPP) ha sostituito il codice del demanio dello stato (datato 1957). Ristruttura il diritto demaniale dello stato e delle persone pubbliche e sintetizza la regolamentazione del DPM includendovi in particolare le disposizioni relative all'ambiente.
2. Consistenza del demanio pubblico marittimo naturale
33. Il DPM, determinato a partire da fenomeni naturali, è compreso tra i limiti alti della riva, cioè al punto fin dove la più alta marea può estendersi in mancanza di perturbazioni meteorologiche eccezionali (CE Ass, Kreitmannn, 12 ottobre 1973) ed il limite del mare territoriale, lato largo. Secondo l'articolo L. 2111-4 del CGPPP, "Il Demanio Pubblico Marittimo naturale dello stato comprende:
1o Il suolo ed il sottosuolo del mare tra i limiti esterni del mare territoriale e, lato terra, la riva del mare.
La riva del mare è costituita da tutto ciò che copre e scopre fin dove le più alte maree possono estendersi in mancanza di perturbazioni meteorologiche eccezionali;
2o Il suolo ed il sottosuolo degli stagni salati in comunicazione diretta, naturale e permanente col mare;
3o I tratti sottratti dal mare:
a) Che facevano parte del demanio privato dello stato in data del 1 dicembre 1963, sotto riserva dei diritti di terzi;
b) Costituiti a contare dal 1 dicembre 1963.
(...)
5o I terreni riservati in vista della soddisfazione dei bisogni di interesse pubblico di ordine marittimo, balneare o turistico e che sono stati acquisiti dallo stato.
"I terreni sottratti artificialmente all'azione del fiotto rimangono compresi nel Demanio Pubblico Marittimo naturale sotto riserva delle disposizioni contrarie di atti di concessione traslativi di proprietà legalmente presi ed eseguiti" regolarmente. "
3. Protezione del demanio pubblico marittimo
a) Principio di inalienabilità
34. Consacrato dalla giurisprudenza, poi ripreso dal codice del demanio dello stato (articolo L. 52, ed il CGPPP, articolo L. 3111-1) il principio di inalienabilità del demanio pubblico è indissociabile dalla nozione di demanio pubblico. Il fondamento di questo principio è legato alla destinazione del demanio all'utilità pubblica: finché questa destinazione rimane, e finché una decisione espressa di declassamento di una dipendenza del demanio pubblico non è stata presa, nessuna cessione del demanio può essere autorizzata. È una protezione contro l'usucapione o la prescrizione acquisitiva del diritto privato, da cui il principio di non prescrittibilità complementare a quello dell'inalienabilità. Così, nella sua sentenza Cazeaux, a proposito di appezzamenti prossimi alla riva del mare nel bacino di Arcachon, il Consiglio di stato ha considerato che "anche se le autorità pubbliche hanno autorizzato su questi appezzamenti diversi lavori, hanno rinunciato a più riprese di rivendicare la demanialità pubblica di suddetti appezzamenti, gli autori della società del demanio delle paludi salmastre non hanno potuto, come suddetta società, acquisire nessuno diritto di proprietà su questi appezzamenti che, facendo parte del demanio pubblico, erano inalienabili ed imprescrittibili."
35. Il Consiglio costituzionale ha enunciato che l'inalienabilità si limitava al fatto che i beni del demanio pubblico venissero alienati senza che fossero stati declassati prima di tutto (C.C, no 86-217 DC del 18 settembre 1986, Libertà di comunicazione). Non ha riconosciuto tuttavia al principio di inalienabilità un valore costituzionale (CC, dec. no 94-346 del 21 luglio 1994, Diritti reali sul demanio pubblico). Il Consiglio di stato ha ricordato recentemente che "quando un bene appartenente ad una persona pubblica è stato incorporato nel suo demanio pubblico con una decisione di archiviazione, non smette di appartenere a questo demanio salvo decisione espressa di declassamento"; ha giudicato così che era senza incidenza sull'appartenenza di laboratori relè occupati da una società al demanio pubblico il fatto "che questi laboratori avrebbero vocazione di essere affittati o ceduti ai loro occupanti o che gli affitti acconsentiti in vista della loro occupazione rivestirebbero il carattere di contratto di diritto privato" (CE 26 marzo 2008, Società Lucofer).
36. Conseguenza del principio di inalienabilità, ogni cessione di beni del demanio pubblico "non declassati" sono nulli. Questa nullità provoca un obbligo di restituzione per i terzi acquirenti, anche in buona fede. Inoltre, l'inalienabilità provoca l'esclusione, in principio, della costituzione dei diritti reali sul demanio pubblico. Tuttavia, in deroga a questo principio, il legislatore ha, con l'adozione di due leggi, una del 5 gennaio 1988 che istituiva l'affitto enfiteutico amministrativo, l'altra del 25 luglio 1994 relativa alla costituzione del diritto reale sul demanio pubblico, che dava la possibilità di concedere dei diritti reali all'occupante a titolo privativo sul DPM. Trattandosi della prima, riguarda solamente il demanio pubblico delle collettività territoriali e dei loro raggruppamenti. Per ciò che riguarda la seconda, prevede il demanio marittimo artificiale e le costruzioni e gli insediamenti immobiliari realizzati per i bisogni di attività autorizzate (articolo L. 34-1 del codice del demanio dello stato poi articolo L. 2122-6 del CGPPP). Nella sua decisione precitata del 21 luglio 1994, il Consiglio costituzionale ha giudicato questa possibilità conforme alla Costituzione dal momento che la legge del 1994 garantisce la continuità dei servizi pubblici e la protezione della proprietà pubblica; ha censurato tuttavia la disposizione che permette il rinnovo dell'autorizzazione al di là di settant' anni perché era suscettibile di privare di realtà il diritto della persona pubblica al ritorno del pieno diritto e gratuito degli insediamenti e di conseguenza di natura da recare offesa alla "protezione dovuta alla proprietà pubblica."
37. L'ultima conseguenza del principio di inalienabilità è l'insequestrabilità dei beni delle persone pubbliche (articolo L. 2311-1 del CGPPP). Questa conseguenza è stata attenuata dalla giurisprudenza del Consiglio di stato in una causa che la Corte ha dovuto conoscere in seguito (Società di Gestione Del Porto di Campoloro e Società fattrice di Campoloro c. Francia, no 57516/00, 26 settembre 2006).
b) Politica di conservazione
38. Oltre le servitù amministrative, che mirano a proteggere il demanio pubblico degli sconfinamenti delle proprietà private tra cui quella, per esempio, concernente la servitù di passaggio lungo il litorale, di una larghezza di tre metri, sulle proprietà rivierasche del DPM istituito da una legge del 31 dicembre 1976 che portava riforma dell'urbanistica, la politica della conservazione del demanio garantisce la protezione dell'integrità patrimoniale del DPM, così come quella della destinazione e dell'utilizzazione delle sue dipendenze. I reati alla politica di conservazione del DPM sono repressi dalla contravvenzione di grande rete viaria. Questa è sanzionata da una multa penale pronunciata dal giudice amministrativo ed implica per il contravventore una rimessa di diritto dei luoghi nello stato. Le disposizioni pertinenti relative alla contravvenzione di grande rete viaria sul DPM non fanno più essenzialmente riferimento alla navigazione ma prendono in conto la protezione del litorale, protetto per lui stesso (articoli L. 2132-2 e L. 2132-3 del CGPPP).
39. Secondo il Consiglio di stato, le autorità incaricate della conservazione hanno un obbligo di perseguimento (CE Ministro delle infrastrutture c / Associazione "degli amici delle strade di ronda", 23 febbraio 1979). A proposito di un appezzamento incorporato nel demanio pubblico marittimo della spiaggia di Verghia, Corsica-del-sud, il Consiglio di stato ha deciso "che la circostanza che M.A. beneficerebbe di un titolo di proprietà sull'appezzamento in causa e che le autorizzazioni gli sono state accordate per edificare delle costruzioni, a titolo della legislazione dell'urbanistica, distinte da quella relativa al demanio pubblico marittimo, è senza influenza sulla fisicità della contravvenzione di grande rete viaria e non è, ad ogni modo, di natura tale da esonerarlo dai perseguimenti sollecitati a suo carico dal prefetto " (CE, no 292956, 4 febbraio 2008). Trattandosi del risarcimento del danno causato al demanio pubblico, è stato giudicato che l'atteggiamento concreto dell'amministrazione anteriormente al collocamento in opera del procedimento teso alla pronuncia di una condanna di grande rete viaria dell'autorizzazione non era senza creare a profitto del contravventore dei diritti ed in particolare quello di non essere obbligato a procedere lui stesso ad una rimessa in stato dei luoghi (CE, Koeberlin, 21 novembre 1969).
4. Utilizzazione del demanio pubblico marittimo
40. L'uso del DPM può essere collettivo o privativo. L'utilizzazione collettiva che permette all'insieme dei cittadini di beneficiare del demanio pubblico (navigazione sui corsi di acque, spiagge) è libero, uguale per tutti e gratuito. Tuttavia, il principio di gratuità non è stato ripreso espressamente dal CGPPP perché è oggetto di numerose deroghe.
Le occupazioni privative devono essere compatibili o conformi con la destinazione del demanio pubblico. Contrariamente alle utilizzazioni collettive, sono sottoposte ad autorizzazione, rilasciata a titolo personale, che dà luogo al pagamento di un canone e hanno un carattere precario.
L'articolo L. 28 del codice del demani odello stato ( articolo L. 2122-1 del CGPPP) contemplava difatti che:
"Nessuno può, senza autorizzazione rilasciata dall'autorità competente, occupare una dipendenza del demanio pubblico nazionale o utilizzarla nei limiti che superano il diritto di uso appartenente a tutti.
Il servizio del demanio constata i reati alle disposizioni del capoverso precedente in vista di perseguire, contro gli occupanti senza titolo, il recupero delle indennità corrispondenti ai canoni di cui il Tesoro è stato defraudato, il tutto senza pregiudizio alla repressione della contravvenzione di grande rete viaria." [L'articolo A 26 precisava che l'autorizzazione è revocabile senza indennità].
41. Secondo il Consiglio di stato, "se nell'esercizio dei suoi poteri di gestione del DPM, appartiene all'amministrazione accordare a titolo temporaneo e nelle condizioni previste dalla regolamentazione in vigore delle autorizzazioni di occupazione privativa di suddetto demanio, queste autorizzazioni possono intervenire legalmente solo, se tenuto conto delle necessità dell'interesse generale, si conciliano con gli usi conformi alla destinazione del demanio che il pubblico è normalmente in diritto di esercitare, così come con l'obbligo che ha l'amministrazione di garantire la conservazione della sua tenuta pubblica" (CE, Comune di Saint-Brévin-les-Pins, 3 maggio 1963).
42. La precarietà delle autorizzazioni risulta dal principio di inalienabilità che implica la protezione del demanio pubblico e dunque la sua disposizione da parte dell'amministrazione. La giurisprudenza enuncia così come "le autorizzazioni di occupazione del demanio pubblico vengono accordate a titolo precario e revocabile; che, di conseguenza, la circostanza, supponendola stabilita che I. era titolare, prima dell'intervento della decisione attaccata, di un'autorizzazione di occupazione della parte del demanio pubblico comunale è senza influenza sulla legalità della decisione con la quale il sindaco gli ha chiesto di demolire i suoi insediamenti e di restituire al demanio pubblico il suo stato iniziale " (CE, Isas, 29 marzo 2000). Ricorda molto chiaramente anche che i titolari di autorizzazione non hanno "dei diritti acquisiti" al rinnovo dell'autorizzazione (CE, Helie, 14 ottobre 1991).
43. Le condizioni di occupazione del demanio pubblico sono fissate, o negli atti unilaterali dell'amministrazione, del tipo di quelli menzionati più sopra all'articolo L. 28 del codice del demanio dello stato, o nei contratti sottoscritti con l'occupante. Questi ultimi sono nominati concessioni di occupazione demaniale che sul DPM, possono essere delle concessioni di spiagge e delle concessioni di arginamenti. Con questa concessione, lo stato autorizza il concessionario ad effettuare sulla riva del mare dei lavori destinati a sottrarre i terreni all'azione dei fiotti. Sul DPM naturale esiste un vecchio procedimento istituito nel 1807, nominato tradizionalmente sotto il nome di concessione di arginatura traslativa di proprietà (vecchio articolo L. 64 del codice del demanio dello stato): il concessionario era autorizzato ad far riemergere dei sottostrati che, sottratti all'azione delle acque, non dipendevano più dalla definizione del DPM naturale e potevano essere declassati dunque e ceduti dallo stato. Questo procedimento, utilizzato all'origine per la pianificazione di polder agricoli, è stato fatto più recentemente per realizzare delle costruzioni immobiliari private, sotto forma di marinasti, guadagnate sul mare. La reazione a ciò che era percepito come una privatizzazione della riva, ha condotto a proibire nel 1973, con circolare, il collocamento in opera di tale procedimento-interdizione confermata dalla legge litorale che proibisce più largamente il danno al carattere naturale della riva-; d'ora in poi, non è più possibile realizzare delle operazioni di tipo marinasti o polder con le concessioni di arginatura traslativo di proprietà ed la procedura è ormai applicabile solo alle vecchie terre riemerse di cui costituisce la sola possibilità di regolarizzazione (sorgente: www.mer.gouv.fr, consultato il 3 febbraio 2010).
B. La legge no 86-2 del 3 gennaio 1986 detta "legge litorale" relativa alla pianificazione, la protezione ed il collocamento in valore del litorale
44. Fino al 1986, il DPM era protetto dalla politica della grande rete viaria. La legge litorale ha introdotto delle nuove regole protettrici del demanio pubblico naturale (sorgente: www.mer.gouv.fr.)
45. Fin dagli anni ‘60, l'infatuazione per le vacanze in riva al mare aumenta la pressione turistica e così il ritmo delle costruzioni sul litorale. La presa di coscienza dell'importanza economica del litorale e delle molteplici brame di cui era oggetto ha reso indispensabile l'intervento di una norma di valore giuridico superiore incaricata di fare da arbitro tra le molteplici utilizzazioni del litorale. È in questo spirito che è stato votato all'unanimità dal Parlamento, la legge litorale del 3 gennaio 1986, consolidata il 7 agosto 2007. L'articolo primo della legge enuncia che il litorale è "un'entità geografica che richiama una politica specifica di pianificazione, di protezione e di collocamento in valore". I principi generali di questa legge consistono al tempo stesso nel preservare gli spazi rari e sensibili, gestire in particolare in modo economo l’utilizzo dello spazio da parte dell'urbanizzazione e le pianificazioni turistiche e, infine, aprire più largamente la riva al pubblico, come le spiagge, ed accogliere in priorità sul litorale le attività il cui sviluppo è legato al mare.
46. È nell’ambito dell'urbanistica che i principi posti sono più conosciuti e ha dato adito a contenziosi più abbondanti. L'estensione dell'urbanizzazione deve farsi in continuità con l'esistente o in frazioni nuove. Le strade sulla riva sono vietate e le strade di transito possono farsi solo al di là di 2 000 metri dalla riva. Per preservare gli spazi naturali la legge instaura un "inconstruibilità" dentro ad una fascia di 100 metri, fuori agglomerazione, a partire dalla riva ed impone un'urbanizzazione limitata degli spazi prossimi alla stessa riva. Infine gli spazi famosi o caratteristici del litorale devono essere preservati e solo delle pianificazioni leggere possono essere ammesse.
47. La legge ha precisato le regole di gestione del DPM che esigevano un'inchiesta pubblica preliminare ad ogni cambiamento sostanziale di utilizzazione, chiarificando i procedimenti di delimitazione della riva del mare, vietando, salvo eccezione, di recare offesa al carattere naturale della riva ed organizzando un regime specifico per gli ormeggi collettivi. Ha, infine, consacrato i principi dell'uso libero e gratuito delle spiagge ed avvantaggiato l'accesso del pubblico al mare (vedere gli articoli 321-9 del codice dell'ambiente e L. 2124-4 del CGPPP): "L'accesso dei pedoni alle spiagge è libero. L'uso libero e gratuito da parte del pubblico costituisce la destinazione fondamentale delle spiagge. "
48. L'articolo 25 della legge, diventato l'articolo L. 2124-1 del CGPPP ha provocato una riforma della regolamentazione relativa alle occupazioni del DPM. È stipulato così:
"Le decisioni di utilizzazione del demanio pubblico marittimo tengono conto della vocazione delle zone riguardate e di quelle degli spazi terrestri attigui, così come degli imperativi di preservazione dei siti e dei paesaggi del litorale e delle risorse biologiche; sono in particolare a queste titolo coordinate con quelle concernenti i terreni attigui che hanno vocazione pubblica.
Sotto riserva di testi particolari concernenti la difesa nazionale e dei bisogni della sicurezza marittima, ogni cambiamento sostanziale di utilizzazione di zone del demanio Pubblico Marittimo è sottoposto a priori ad inchiesta pubblica "
49. L'articolo 27 della legge, diventato l'articolo L. 2124-2 del CGPPP, pone il principio dell'interdizione del danno allo stato naturale della riva:
"All'infuori delle zone portuarie ed industriali - portuarie, e sotto riserva dell'esecuzione di operazioni di difesa contro il mare e della realizzazione dei lavori ed insediamenti necessari alla sicurezza marittima, alla difesa nazionale, alla pesca marittima, alla salicultura ed alle culture marine, non può essere recato offesa allo stato naturale della riva del mare, in particolare tramite arginatura, prosciugamento, scogliera artificiale o terrapieni, salvo per i lavori o gli insediamenti legati all'esercizio di un servizio pubblico o all'esecuzione di un lavoro pubblico la cui localizzazione al bordo del mare si impone per ragioni topografiche o tecniche imperative e che hanno dato luogo ad una dichiarazione di utilità pubblica.
Tuttavia, le terre riemerse anteriori alla presente legge rimangono regolate dalla legislazione anteriore. "
50. In un rapporto sulle condizioni di applicazione della legge litorale stabilita dal Consiglio generale dei Ponti e delle Carreggiate, trasmesso al ministro delle Infrastrutture, dei Trasporti e dell'Alloggio nel luglio 2000, nella sua parte "Ritrovare una coerenza tra il discorso e la realtà", è indicato ciò che segue:
"(...) l'impressione di iniquità è viva quando un rifiuto viene opposto ad un’istanza di autorizzazione in un sito dove la presenza di edifici sembra indicare che in altri tempi, l'amministrazione è stata meno accorta. (...)
Il diritto di godere "a vita" ma senza trasmissione possibile di una casa di villeggiatura costruita sul demanio pubblico marittimo, diritto riconosciuto da una convenzione firmata dal prefetto, il diritto riconosciuto a due coniugi di accamparsi o di fare sostare il loro caravan in una zona diventata illecita per questo genere di attività fino al decesso di ciascuno di loro, con anche una convenzione che stipula espressamente la mancanza di eredità possibile di questo privilegio, illustrano in Charente-marittime e nel Morbihan, la creatività dell'amministrazione sul soggetto. (...)
Ogni tipo di deriva si moltiplicano più o meno in buona fede. (...) Bisognerebbe mettere a tacere lo sviluppo di un mercato clandestino di autorizzazioni di occupazione del demanio pubblico Non converrebbe ricercare la responsabilità degli agenti pubblici che hanno contribuito volontariamente a creare o ad aggravare una situazione illegale con la loro attività amministrativa? (...) "
51. Si può leggere ciò che segue nel rapporto consacrato al "bilancio della legge litorale e delle misure in favore del litorale" del Governo al Parlamento (settembre 2007), nella sua parte consacrata all'apertura del litorale ai pedoni:
"La legge litorale contempla come obiettivo il mantenimento o lo sviluppo del turismo sul litorale. In particolare, le disposizioni degli articoli 3 a 8 di questa legge prevedono le condizioni di frequentazione da parte del pubblico degli spazi naturali, della riva e delle attrezzature che vi sono legate. La realizzazione del sentiero del litorale partecipa alla concretizzazione di queste disposizioni legislative. (...) La continuità dell'avanzamento dei pedoni lungo il litorale è garantita così dalla servitù sulle proprietà private, così come dal passaggio su dei terreni pubblici che possono appartenere allo stato (DPM), al Conservatorio del litorale o alle collettività territoriali.
Il collocamento in opera del sentiero necessita frequentemente uno studio sul terreno per determinare se il litorale può essere aperto ai pedoni senza nuocere alla fauna, alla flora ed alla stabilità dei suoli. Se il territorio si rivela accessibile senza rischio per l'ambiente, bisognerà determinare in particolare il tracciato del sentiero sulle proprietà private, essendo osservato che il tracciato di diritto (fascia di tre metri di lunghezza del limite del DPM) non rappresenta sempre la soluzione più opportuna. Nell'ipotesi in cui il tracciato di diritto sulle proprietà private è stato modificato, un'inchiesta pubblica deve essere realizzata. (...) "
C. Diritto comparato
52. La Corte ha esaminato la situazione in sedici Stati Membri costieri. Solo quattro Stati (Albania, Bosnia-Erzegovina, Regno Unito e Svezia) non riconoscono l'esistenza di un DPM esclusivo di ogni diritto privato di proprietà. Negli altri dodici Stati (Germania, Croazia, Spagna, Grecia, Irlanda, Italia, Malta, Monaco, Montenegro, Paesi Bassi, Slovenia e Turchia) il DPM appartiene sia allo stato sia ad altre persone pubbliche ed è, a questo titolo, inalienabile. In tutti questi Stati, il DPM può tuttavia essere destinato ad un uso privato sulla base di concessioni a durata determinata. Ed in tutti questi Stati, il suo uso abusivo espone i contravventori a sanzioni amministrative addirittura penali. In particolare, la costruzione abusiva di immobili può provocare, per il contravventore, l'obbligo di demolire l'immobile riguardato a sue spese e senza compenso. Questo tipo di misura esiste anche in Svezia, dove la legge riconosce il diritto privato di proprietà sui terreni al bordo del mare ma sottopone queste proprietà privata alle servitù relativamente rigorose che vietano la realizzazione di nuovi immobili e garantiscono l'accesso pubblico al mare.
53. In Croazia come in Spagna, i proprietari di immobili costruiti ed acquisiti legalmente prima dell'entrata in vigore del "Maritim Domain Act" (2006) per l’ una, della legge litorale per l'altra (1988), e destinati ad uso abitativo, potevano ottenere questi immobili in concessione, senza obbligo di pagare un canone, alla sola condizione di farne domanda entro un anno a contare dell'entrata in vigore della legge. In Spagna, le costruzioni realizzate prima dell'entrata in vigore della legge senza l'autorizzazione o la concessione richiesta dalla vecchia legislazione, saranno demolite quando non possono essere oggetto di una legalizzazione per ragioni di interesse pubblico. Per ciò che riguarda le costruzioni autorizzate prima dell'entrata in vigore della legge, diventate contrarie alle disposizioni di questa, saranno demolite alla scadenza della concessione quando sono situate su dei terreni appartenenti al demanio pubblico marittimo. In Turchia, secondo la giurisprudenza della Corte di cassazione (sentenza del 10 ottobre 2007) che fa riferimento alla sentenza Doğrusöz ed Aslan c. Turchia, (no 1262/02, 30 maggio 2006) se l'annullamento di un titolo di proprietà di un bene che si trova dentro al tracciato del litorale marittimo è conforme alla legislazione nazionale, l'interessato può investire i tribunali di un’istanza di indennizzo del suo danno patrimoniale.
D. Testi del Consiglio dell'Europa
54. Possono essere citati i seguenti testi pertinenti: la raccomandazione No R (97) 9 del Comitato dei ministri relativa ad una politica di sviluppo di un turismo duraturo e rispettoso dell'ambiente nelle zone costiere adottata il 2 giugno 1997, ed il suo allegato; la decisione del Comitato dei ministri presa all'epoca della sua 678ma sessione riunione, 8-9 settembre 1999, dove i delegati dei ministri prendono nota del Modello di Legge su una gestione duratura delle zone costiere (vedere, articoli 40 sul demanio pubblico marittimo e 45 sull'accesso dei pedoni alle spiagge) e del codice di condotta europea delle zone costiere, e convengono di trasmetterli ai loro governi.
IN DIRITTO
I. SULLA VIOLAZIONE ADDOTTA DELL'ARTICOLO 1 DEL PROTOCOLLO NO 1
55. Il richiedente sostiene che il rifiuto delle autorità nazionali di autorizzarlo a continuare ad occupare il demanio pubblico marittimo su cui è edificata una casa che gli appartiene dal 1960 e le ingiunzioni che gli sono state fatte di distruggerla, recano offesa al suo diritto di proprietà garantito dall'articolo 1 del Protocollo no 1 che si legge così:
"Ogni persona fisica o giuridica ha diritto al rispetto dei suoi beni. Nessuno può essere privato della sua proprietà se non a causa di utilità pubblica e nelle condizioni previste dalla legge e dai principi generali del diritto internazionale.
Le disposizioni precedenti non recano offesa al diritto che possiedono gli Stati di mettere in vigore le leggi che giudicano necessarie per regolamentare l'uso dei beni conformemente all'interesse generale “.
A. Applicabilità: l'esistenza di un "bene"
1. Tesi delle parti
a) Il richiedente
56. Il richiedente ricorda l'autonomia della nozione di "beni" (Öneryıldız c. Turchia [GC], no 48939/99, §§ 95-96, CEDH 2004-XII). Stima che la regola di inalienabilità del demanio pubblico marittimo non può arrivare nello specifico a qualificare la casa come re nullius, non entrando in nessuna categoria giuridica. Difatti, questa è stata costruita da più di cento anni, e l'illegalità della costruzione sul demanio pubblico non gli è stata segnalata al momento dell'acquisto nel 1960. Lasciato nell'ignoranza per un certo tempo di una possibile demolizione della casa così acquisita, il richiedente fa valere le decine di anni passati tranquillamente in un ambiente sociale e familiare forte. Ricorda anche che questa casa serve come imponibile al pagamento di tasse ed imposte. Lo stato gli avrebbe quindi "de facto" riconosciuto un interesse patrimoniale direttamente annesso all'abitazione in causa ed ai beni mobili che vi sono disposti.
57. Il richiedente sostiene anche che da quando il prefetto scrisse nel 1993 per proporre una nuova autorizzazione, semplicemente vitalizia, è stato fatto stato della possibilità di "riutilizzare gli insediamenti" ed ammetteva che c'era una costruzione, dunque l'esistenza di un "bene." Non può esserci uno statuto differente della casa a seconda che lo stato neghi un rinnovo con l'obbligo di demolire o che lo rifiuti desiderando beneficiare della proprietà dell'immobile che sarebbe, questa volta, una proprietà piena ed intera. Obbligando i beneficiari ad un'autorizzazione di occupazione del demanio a demolire una casa abitata da trentacinque anni da una stessa famiglia, a sue spese, mentre è stata acquisita in tutta buona fede in seguito ad una vendita, lo stato manca al rispetto che deve ai "beni."
b) Il Governo
58. Come allo stadio dell'ammissibilità, il Governo contesta l'esistenza di un "bene" ai sensi dell'articolo 1 del Protocollo no 1 a causa dell'impossibilità di stabilire dei diritti reali sul demanio pubblico marittimo. I differenti titoli di occupazione-temporanei, precari e revocabili-rilasciati al richiedente ed ai suoi predecessori non hanno potuto avere per effetto di riconoscere un qualsiasi diritto di proprietà dei titolari successivi. Ricorda che le eccezioni legislative al principio di inalienabilità escludono il demanio pubblico marittimo naturale in causa nello specifico (paragrafo 36 sopra).
59. I diritti di proprietà eventualmente acconsentiti tra le parti private non sono opponibili allo stato e non hanno nessuna incidenza sulla natura di questi diritti. Lo stato beneficia del diritto alla protezione ed al rispetto della sua proprietà. Poteva autorizzare perfettamente un'occupazione su un appezzamento, per natura inalienabile ed imprescrittibile, senza che ciò desse dei diritti differenti dal semplice godimento. Dissociare il regime applicabile al terrapieno da quello applicabile alla casa che regge di cui l'amministrazione ha avuto cognizione solo a partire dal 1967, significherebbe negare i principi che regolano il diritto di proprietà dello stato.
60. Il Governo aggiunge che il richiedente non ignorava per niente la precarietà dei diritti che deteneva sulla riva del mare (accettazione tacita delle condizioni messe alle autorizzazioni di occupazione) valendo il pagamento di un canone come riconoscenza del credito dello stato sulla tenuta nella sua qualità di proprietario, e dei rischi incorsi a causa del regime giuridico applicabile.
61. L'impossibilità di un prescrizione acquisitiva rende inoperante l'argomento dell'incidenza della durata dell’ occupazione dei luoghi. Non ha potuto nascere nessuna speranza legittima di potere continuare a godere del "bene" a capo del richiedente, a differenza della causa Hamer c. Belgio,( no 21861/03, § 78, CEDH 2007 -... (brani)), dove la Corte, secondo il Governo, era in presenza di una negligenza delle autorità pubbliche e non di una tolleranza, che autorizzava la presenza di un "interesse patrimoniale a godere della sua casa".
2. Valutazione della Corte
62. La Corte ricorda che la nozione di "bene" menzionata nella prima parte dell'articolo 1 del Protocollo no 1 ha una portata autonoma che non si limita alla proprietà di beni corporali e che è indipendente dalle qualifiche formali del diritto interno: certi altri diritti ed interessi che costituiscono degli attivi possono passare anche per "diritti patrimoniali" e dunque dei "beni" ai fini di questa disposizione. In ogni causa, importa esaminare se le circostanze, considerate nel loro insieme, hanno reso il richiedente titolare di un interesse sostanziale protetto dall'articolo 1 del Protocollo no 1 (Iatridis c. Grecia [GC], no 31107/96, § 54, CEDH 1999-II; Öneryıldız, precitata, § 124; Hamer, precitata, § 75).
63. Peraltro, la nozione di "beni" non si limita a "beni reali" e può ricoprire anche dei valori patrimoniali, ivi compresi dei crediti, in virtù dei quali il richiedente può pretendere di avere almeno una speranza legittima e ragionevole di ottenere il godimento effettivo di un diritto di proprietà (Hamer, precitata, § 75). La speranza legittima di potere continuare a godere del bene deve fondarsi su una "base sufficiente in diritto interno" (Kopecky c. Slovacchia, no 44912/98, § 52, CEDH 2004-IX).
64. In modo generale, l'imprescrittibilità e l'inalienabilità del demanio pubblico non hanno impedito alla Corte di concludere alla presenza di "beni" ai sensi di questa disposizione (Öneryıldız, precitata; N.A. ed altri c. Turchia, no 37451/97, CEDH-2005-X; Tuncay c. Turchia, no 1250/02, 12 dicembre 2006; Köktepe c. Turchia, no 35785/03, 2 luglio 2008; Turgut ed altri c. Turchia, no 1411/03, 8 luglio 2008; Şatir c. Turchia, no 36129/92, 10 marzo 2009). In queste cause, però, eccetto la prima, i titoli di proprietà degli interessati non suscitavano controversia allo sguardo del diritto interno, potendosi credere questi ultimi legittimamente in una situazione di "sicurezza giuridica" in quanto alla loro validità, prima che venissero annullati a profitto della demanialità pubblica (Turgut ed altri, precitata, § 89; Şatir, precitata, § 32).
65. Nello specifico, nessuno contesta dinnanzi alla Corte l'appartenenza al demanio pubblico marittimo dell'appezzamento sulla quale è eretta la casa controversa. La disputa riguarda le conseguenze giuridiche dell'atto di vendita del 1960 e delle autorizzazioni successive di occupare la casa.
66. La Corte osserva che il tribunale amministrativo ha considerato che "la casa di villeggiatura occupata dal richiedente gli appartiene di piena proprietà" (paragrafo 24 sopra). In compenso, con un'applicazione rigorosa dei principi che regolano il demanialità pubblica- che autorizzano solamente delle occupazioni privative precarie e revocabili-le altre giurisdizioni nazionali hanno escluso la riconoscenza al richiedente di un diritto reale sulla casa. La circostanza della durata molto lunga dell'occupazione non ha avuto così, ai loro occhi, nessuna incidenza sull'appartenenza dei luoghi alla al demanio pubblico marittimo, inalienabile ed imprescrittibile (paragrafo 26 sopra).
67. In queste condizioni, e nonostante l'acquisizione in buona fede della casa, dal momento che le autorizzazioni di occupazione non erano costitutive di diritti reali sul demanio pubblico -ciò che il richiedente non poteva ignorare, ivi compreso in quanto alle conseguenze sul suo diritto al riguardo della casa-(vedere, a contrario, Z.A.N.T.E. - Marathonisi A.E. c. Grecia, no 14216/03, § 53, 6 dicembre 2007) la Corte dubita che abbia potuto sperare ragionevolmente di continuare a goderne per il solo fatto dei titoli di occupazione (mutatis mutandis, Özden c. Turchia (no 1), no 11841/02, §§ 28 a 30, 3 maggio 2007; Gündüz c. Turchia, (dec.), no 50253/07, 18 ottobre 2007). Osserva difatti che tutte le ordinanze prefettizie menzionavano l'obbligo, in caso di revoca dell'autorizzazione di occupazione, di rimessa dei luoghi nel loro stato primitivo se ciò era richiesto dall'amministrazione (paragrafo 14 sopra).
68. In compenso, la Corte ricorda che il fatto per le leggi interne di un Stato di non riconoscere un interesse particolare come "diritto", addirittura come "diritto di proprietà", non si oppone al fatto che l'interesse in questione possa tuttavia, in certe circostanze, passare per un "bene" ai sensi dell'articolo 1 del Protocollo no 1. Nello specifico, il tempo trascorso ha fatto nascere l'esistenza di un interesse patrimoniale del richiedente a godere della casa che era riconosciuto sufficientemente ed importante da costituire un "bene" ai sensi della norma espressa nella prima frase dell'articolo 1 del Protocollo no 1 che è dunque applicabile in quanto al motivo di appello esaminato (vedere, mutatis mutandis, Hamer, precitato, § 76, e Öneryildiz, precitata, § 129.
B. Merito
1. Tesi delle parti
a) Il richiedente
69. Il richiedente contesta l'applicazione brutale che gli è stata fatta della legge litorale vietandogli l'utilizzazione privativa del demanio. Delle autorizzazioni di occupazione sistematicamente rinnovate dalla fine del diciannovesimo secolo dovevano avere un'incidenza sul collocamento in opera dell'articolo 25 della legge litorale. Questa precisa del resto che bisogna tenere conto dei terreni attigui che hanno vocazione pubblica; ora, intorno della casa, ci sono dei terreni privati e delle costruzioni e non una costa selvaggia. Inoltre, la legge non comprendeva nessuna misura costrittiva chiara. L'autorizzazione poteva essere rinnovata dopo la sua adozione nel 1986. Quindi, anche rispettabile che sia la protezione dell'ambiente, la legislazione invocata non ha, secondo il richiedente, la portata che il Governo cerca di darle.
70. Il richiedente confronta tutta una serie di circostanze-costruzione della casa controversa da aprte di altre persone, acquisizione in buona fede, autorizzazione ad edificare il terrapieno dato dall'amministrazione, casa valutata, assicurata, oggetto di canoni e di imposte, taglia ridotta del terreno in causa e dunque alcune decine di metri di riva riguardata, zona dove il loro casa si aggiunge ad altre abitazioni, mancanza di indennizzo-di fronte all'interesse generale che postulerebbe la demolizione della sua casa.
Stima contraddittorio proporre un'autorizzazione all’occupazione sotto condizioni, ed in caso di rifiuto di questa, di brandire l'interesse pubblico postulante la demolizione. Tale demolizione sarebbe peraltro difficile in un paesaggio che fa parte di un sito archiviato. Sostiene che non è solo in questo caso e che anche altre case del vicinato dovevano essere distrutte ma non lo sono mai state, in mancanza di necessità allo sguardo degli scopi legittimi di protezione dell'ambiente e di accesso alla riva.
71. Il richiedente conclude alla mancanza di rapporto ragionevole di proporzionalità tra i mezzi impiegati e lo scopo previsto e stima che subisce un carico esorbitante e sproporzionato.
b) Il Governo
72. Il Governo sostiene che la misura incriminata si analizza in una regolamentazione dell'uso dei beni conformemente a ciò che è stato detto nella causa Hamer. Rileva ad ogni modo che il richiedente non è stato privato ad oggi della sua casa (a contrario, N.A. ed altri, precitata).
73. Il Governo spiega che il perseguimento dell'interesse legittimo, conforme all'interesse generale di badare alla destinazione diretta e permanente del demanio pubblico all'uso di tutti i cittadini, impone di garantire la protezione del demanio contro le occupazioni illecite. Questa protezione, variabile nel tempo in funzione delle aspettative e degli interessi della società, include, in caso di utilizzazione privativa non conforme alla destinazione del demanio, il diritto di rimettere in causa un titolo di occupazione accordato a priori . Nello specifico, le autorizzazioni di occupazione furono rinnovate successivamente nella misura in cui erano compatibili con la destinazione del demanio pubblico perché legata agli usi della pesca e della navigazione.
74. Oggi, il contesto è cambiato con l'adozione della legge litorale che pone il principio secondo cui non può essere recata offesa allo stato naturale della riva del mare e che rinforza l'accesso di tutti a questo demanio pubblico. Il Governo ricorda che la responsabilità delle autorità in questa materia deve concretarsi al momento opportuno per non privare di ogni effetto utile le disposizioni protettive dell'ambiente che hanno deciso di mettere in opera (Hamer, precitata, § 79). La "tolleranza" delle autorità di cui ha potuto beneficiare il richiedente non poteva prolungarsi dal momento che il mantenimento delle case abitative, ad uso puramente privativo, non è più conciliabile con la destinazione del demanio, oramai sottomesso alle esigenze ambientaliste. Il rifiuto di rinnovo delle autorizzazioni era perfettamente giustificato dunque. Corrispondeva ad un collocamento in opera della legge litorale, prudente e progressiva, e questo dal momento che rimetteva in causa, come nello specifico, una situazione vecchia.
75. Il Governo stima peraltro che l'ingerenza dello stato nei diritti dell'occupante del demanio pubblico predispone un giusto equilibrio tra i diritti al rispetto del "bene" e l'interesse generale che si attacca alla protezione del demanio pubblico ed alle esigenze ambientaliste.
76. Innanzitutto, il richiedente aveva consapevolezza dell'illegalità della costruzione e della precarietà delle autorizzazioni. Il Governo tiene a sottolineare che la contravvenzione di grande rete viaria riguarda una casa di vacanze e che dunque il richiedente non si trova privato del tetto con la fine dell'autorizzazione che gli era stata fino là accordata. Peraltro, ha rifiutato la proposta del prefetto di proseguire le autorizzazioni sotto condizioni che gli avrebbero permesso il godimento del suo bene durante la sua vita e che costituiva un reale compromesso per conciliare l'occupazione privativa ed il rispetto del demanio pubblico. In ragione di questo rifiuto, non poteva essere prevista nessuna altra misura diversa da quella della demolizione (Hamer, precitata, § 86).
Difatti, il mantenimento della casa ostacola l'accesso alla riva con all’alta marea, in contraddizione con l'uso libero della spiaggia da parte dei pedoni. Secondo il Governo, la casa costituisce un ostacolo invalicabile all'avanzamento del pubblico. Il ristabilimento dell'appezzamento nel suo stato naturale di origine renderebbe al pubblico l'accesso al demanio marittimo ed ad un sito repertoriato sotto una zonizzazione di protezione degli spazi naturali specifici.
2. Valutazione della Corte
77. La Corte ricorda che, secondo la sua giurisprudenza, l'articolo 1 del Protocollo no 1 che garantisce in sostanza il diritto di proprietà, contiene tre norme distinte (vedere, in particolare, James ed altri c. Regno Unito, 21 febbraio 1986, § 37, serie A no 98): la prima che si esprime nella prima frase del primo capoverso e riveste un carattere generale, enuncia il principio del rispetto della proprietà; la seconda, che figura nella seconda frase dello stesso capoverso, prevede la privazione di proprietà e la sottopone a certe condizioni; in quanto alla terza, registrata nel secondo capoverso, riconosce agli Stati contraenti il potere, tra l’altro, di regolamentare l'uso dei beni conformemente all'interesse generale. La seconda e la terza norma che hanno fatto riferimento a degli esempi particolari di attentati al diritto di proprietà, si devono interpretare alla luce del principio consacrato dalla prima (Bruncrona c. Finlandia, no 41673/98, §§ 65-69, 16 novembre 2004, e Broniowski c. Polonia [GC], no 31443/96, § 134, CEDH 2004-V).
78. In quanto all'esistenza di un'ingerenza, la Corte ricorda che per determinare se c'è stata privazione di beni ai sensi della seconda "norma", bisogna esaminare non solo se ci sono stati spodestamento o espropriazione formale, ma ancora guardare al di là delle apparenze ed analizzare la realtà della situazione controversa. Essendo la Convenzione tesa a proteggere dei diritti "concreti ed effettivi", importa di ricercare se suddetta situazione equivaleva ad un'espropriazione di fatto (Brumărescu c. Romania [GC], no 28342/95, § 76, CEDH 1999-VII; Sporrong e Lönnroth c. Svezia, 23 settembre 1982, §§ 63 e 69-74, serie A no 52).
79. La Corte osserva che nessuno contesta l'appartenenza al demanio pubblico dell'appezzamento su cui è edificata la casa controversa. Tenuto conto dei principi che regolano questa tenuta e della mancanza di collocamento in opera della demolizione ad oggi, la Corte è del parere che non c'è nello specifico una privazione di proprietà ai sensi della seconda frase del primo capoverso dell'articolo 1 del Protocollo no 1 (mutatis mutandis, Saliba c. Malta, no 4251/02, §§ 34-35, 8 novembre 2005; a contrario, Allard c. Svezia, no 35179/97, § 50, 24 giugno 2003, e N.A. ed altri, precitata, §§ 31 e 38).
80. La Corte stima che il non-rinnovo delle autorizzazioni di occupazione privativa del demanio pubblico di cui il richiedente non poteva ignorare che avrebbe potuto riguardarlo un giorno, e la risultante ingiunzione di distruggere la casa si può analizzare in una regolamentazione dell'uso dei beni allo scopo di interesse generale. Difatti, il regime giuridico del demanio pubblico, in quanto assoggetta questo all'uso del pubblico per servire il bene comune, corrisponde a questa categoria. In più, la motivazione del rifiuto di rinnovo delle autorizzazioni date dal prefetto è fondata sulle disposizioni della legge litorale nella sua parte consacrata alla protezione dello stato naturale della riva del mare (mutatis mutandis, Hamer, precitata, § 77).
81. In quanto alla finalità dell'ingerenza, la Corte rileva che il richiedente contesta lo scopo di interesse generale, la protezione della destinazione del demanio pubblico e quella dell'ambiente. La Corte non aderisce a questa tesi. Ammette che le giurisdizioni nazionali hanno analizzato l'attentato al bene in questione solo sotto l'angolo del demanialità pubblica. Osserva anche che con le autorizzazioni di occupazione successiva, lo stato ha ridotto de facto la protezione della destinazione del demanio all'utilità pubblica. Essendo così, è in seguito all'adozione del legge litorale -il cui articolo 1 dispone che "il litorale è un'entità geografica che richiama una politica specifica di pianificazione, di protezione e di collocamento in valore"-che le autorizzazioni hanno smesso di essere rinnovate, e questo allo scopo di protezione della riva del mare e più generalmente dell'ambiente. La Corte ricorda che la protezione dell'ambiente di cui la società si preoccupa senza più tregua ( Fredin c. Svezia (no 1), 18 febbraio 1991, § 48, serie A no 192) è diventata un valore la cui difesa suscita nell'opinione pubblica, e di conseguenza presso i poteri pubblici, un interesse consolidato e sostenuto. La Corte l’ha parecchie volte sottolineate a proposito della protezione della natura e delle foreste (Turgut ed altri, precitata, § 90, Köktepe, precitata, § 87 e Şatir, precitata, § 33). La preservazione del litorale ed in particolare delle spiagge, "luogo aperto a tutti", ne costituisce un altro esempio (N.A. ed altri, precitata, § 40) che richiama una politica di piano di sviluppo del territorio adeguata. La Corte stima dunque che l'ingerenza inseguiva uno scopo legittimo che era nell'interesse generale: incoraggiare il libero accesso alla riva la cui'importanza non è più da dimostrare (vedere paragrafi 46 a 49 e 51 e 54).
82. Resta da determinare dunque se, tenuto conto dell'interesse del richiedente a conservare la casa, l'esigenza di rimessa nello stato dei luoghi è un mezzo proporzionato allo scopo perseguito.
83. Secondo una giurisprudenza ben consolidata, il secondo capoverso dell'articolo 1 del Protocollo no 1 si deve leggere alla luce del principio consacrato dalla prima frase dell'articolo. Perciò, una misura di ingerenza deve predisporre un "giusto equilibrio" tra gli imperativi dell'interesse generale e quelli della salvaguardia dei diritti fondamentali dell'individuo. La ricerca di simile equilibrio si riflette nella struttura dell'articolo 1 del Protocollo no 1 tutto intero e, di conseguenza, in quello del secondo capoverso; deve esistere un rapporto ragionevole di proporzionalità tra i mezzi impiegati e lo scopo previsto. Controllando il rispetto di questa esigenza, la Corte riconosce allo stato un grande margine di valutazione tanto per scegliere le modalità di collocamento in opera che per giudicare se le loro conseguenze si trovano legittimate, nell'interesse generale, dalla preoccupazione di raggiungere l'obiettivo della legge in causa (Chassagnou ed altri c. Francia [GC], nostri 25088/94, 28331/95 e 28443/95, § 75, CEDH 1999-III). Questo equilibrio è rotto se la persona riguardata ha dovuto subire un carico speciale ed esorbitante.
84. La Corte ha ricordato peraltro spesso che le politiche del piano di sviluppo del territorio e di protezione dell'ambiente, dove l'interesse generale della comunità occupa un posto preminente, lasciano allo stato un margine di valutazione più grande di quando sono esclusivamente in gioco dei diritti civili (mutatis mutandis, Gorraiz Lizarraga ed altri c. Spagna, no 62543/00, § 70, CEDH 2004-III; Alatulkkila ed altri c. Finlandia, no 33538/96, § 67, 28 luglio 2005; Valico S.r.l c. Italia, (dec.), no 70074/01, CEDH 2006-III, Lars ed Astrid Fägerskiöld c. Svezia, déc.), no 37664/04, 26 febbraio 2008).
85. La Corte osserva che il richiedente non ha costruito lui stesso la casa ma ne ha fatto l'acquisizione con atto notarile nel 1960 (paragrafi 9 e 13 sopra). Da allora, occupa la casa, la mantiene e paga le tasse e i canoni afferenti. La Corte osserva anche che la casa sarebbe stata edificata, da più di un secolo, su un appezzamento riemerso appartenente al demanio pubblico in mancanza di qualsiasi concessione che l'autorizzava (paragrafo 24). Agli occhi della Corte, la questione della legalità della costruzione della casa non deve entrare in fila di conto nello specifico. Ad ogni modo, l'illegalità addotta di questa non potrebbe essere opposta al richiedente, particolarmente dal momento che non è contestato che questo ha acquisito il suo "bene" in buona fede. La sua situazione è evidentemente differente da quella di un individuo dunque che, in ogni cognizione di causa, avrebbe costruito un edificio senza permesso (a contrario, Öneryıldız, Saliba e Hamer, precitate). La casa controversa non ha niente di comparabile coi fenomeni recenti di urbanizzazione illegale dunque del litorale.
86. Comunque sia, dall'acquisizione del "bene", o addirittura dalla sua costruzione, l'amministrazione aveva cognizione dell'esistenza della casa, perché la sua occupazione era sottoposta al rilascio di un'autorizzazione che precisava che "il terrapieno non avrebbe potuto nuocere per niente alla navigazione né alla circolazione sulla riva marittima a patto di essere accessibile al pubblico in ogni tempo." Ogni ordinanza prefettizia menzionava la durata dell'autorizzazione e, conformemente al vecchio articolo A 26 del codice del demanio dello stato, la possibilità per l'amministrazione di modificare o di togliere l'autorizzazione se lo avesse giudicato utile, per qualsiasi causa questo fosse, senza che il beneficiario potesse richiedere per questo fatto un'indennità. Inoltre, era precisato che questo avrebbe dovuto, se ne fosse richiesto, ristabilire i luoghi nel loro stato primitivo, tramite demolizione degli insediamenti edificati sul demanio pubblico, ivi compreso quelli esistenti in data della firma dell'ordinanza. La Corte ne deduce che il richiedente sapeva da sempre che le autorizzazioni erano precarie e revocabili e considera, quindi, che le autorità non potrebbero passare per avere contribuito a mantenere l'incertezza sulla situazione giuridica del "bene" (a contrario, Beyeler c. Italia [GC], no 33202/96, § 119, CEDH 2000-I).
Certo, ha potuto godere di questo "bene" per un lungo periodo. La Corte non vede tuttavia che ci sia alcuna negligenza da parte delle autorità ma piuttosto di una tolleranza del proseguimento dell'occupazione che era per di più regolamentata. Quindi, non c'è luogo di considerare, come suggerisce il richiedente, che la responsabilità delle autorità per l'incertezza in quanto allo statuto della casa cresce col passare del tempo (paragrafo 60 sopra). L'eccezionale lunghezza dell'occupazione controversa e certe esitazioni da parte delle autorità (paragrafi 14 e 29 sopra) si trovavano ad un'epoca in cui le preoccupazioni del piano di sviluppo del territorio ed ambientaliste non avevano raggiunto il loro sviluppo reale. E difatti solo nel 1986 che la situazione del richiedente cambiò in seguito all'adozione della legge litorale; questa mise fine ad una politica che consisteva nel considerare la protezione del litorale solo tramite delle regole che regolavano la demanialità pubblica. Ad ogni modo, la tolleranza sopra menzionata non poteva condurre ex post ad una legalizzazione dello stato delle cose.
87. La Corte rileva che il richiedente contesta anche l'adeguamento della misura allo scopo di interesse generale di protezione del litorale e considera che la casa si integra perfettamente al sito, che fa anche parte del patrimonio e che non disturba l'accesso alla riva. Tuttavia, a questo riguardo, la Corte reitera che appartiene in primo luogo alle autorità nazionali di decidere il tipo di misure da prendere per proteggere il litorale. Dipendono dalle politiche di urbanistica e dal piano di sviluppo del territorio, per definizione evolutivo, e dipendono per eccellenza dall’ambito di intervento dello stato, tramite in particolare la regolamentazione dei beni ad uno scopo di interesse generale o di utilità pubblica (Gorraiz Lizarraga ed altri, precitata, § 70; Galtiéri c. Italia (dec).), no 72864/01, 24 gennaio 2006).
88. Va senza dire che dopo un periodo così lungo, la demolizione costituirebbe un attentato radicale al "bene" del richiedente. È vero che ad un'altra epoca, l'amministrazione era forse meno rigorosa a riguardo delle occupazioni privative del demanio pubblico. Inoltre, prima della legge litorale, il richiedente non ha chiesto alcuna concessione di arginatura ad un'epoca in cui ciò si sarebbe potuto forse ancora fare. Così essendo, fin dal 1973, lo stato ha reagito contro il rischio di privatizzazione del demanio pubblico (paragrafo 43 sopra).
89. Il rifiuto di inseguire le autorizzazioni e la rimessa dei luoghi nello stato anteriore all'edificazione della casa a cui il richiedente è condannato si inserisce in una preoccupazione di applicazione coerente e più rigorosa della legge, allo sguardo della necessità crescente di proteggere il litorale ed il suo uso da parte del pubblico, ma anche di fare rispettare le regole di urbanistica. Tenuto conto dell'attrattiva delle coste e delle brame che suscitano, la ricerca di un'urbanizzazione controllata e del libero accesso di tutti alle coste implica una politica più ferma di gestione di questa parte del territorio. Ciò vale per l'insieme delle zone litorali europee.
Permettere una deroga alla legge nel caso del richiedente che non può rivendicare dei diritti acquisiti, non andrebbe nel senso voluto dalla legge litorale (paragrafi 45 a 49 sopra) né in quello di una migliore organizzazione del rapporto tra usi privati e pubblici (paragrafo 50 sopra). Del resto, il richiedente non porta la prova di una qualsiasi incoerenza delle autorità nell'applicazione di tale politica: né dimostrando che i vicini in una situazione simile sarebbero dispensati dall'obbligo di demolire le loro case, né riferendosi ad un eventuale interesse superiore, architettonico e/o di conservazione del patrimonio.
90. Peraltro, la Corte constata che il richiedente ha rifiutato la soluzione di compromesso e l'offerta del prefetto di proseguire il godimento della casa sotto condizioni. La Corte condivide il parere del commissario del Governo del Consiglio di stato secondo cui l'offerta in questione avrebbe potuto costituire una soluzione che permetteva di conciliare gli interessi in presenza (paragrafo 27 sopra). Non appariva irragionevole, tenuto conto dell'anzianità dell'occupazione o del "carattere affettivo" accordato alla casa dal richiedente e del tempo che talvolta necessita il collocamento in opera di una legge. Corrispondeva a certi modelli di collocamento in opera di leggi litorali recenti applicate in altri paesi costieri del resto (vedere, per esempio la Spagna, paragrafo 53 sopra).
91. Infine, la Corte ricorda che quando una misura di regolamentazione dell'uso dei beni è in causa, la mancanza di indennizzo è uno dei fattori da prendere in conto per stabilire se un giusto equilibrio è stato rispettato ma non potrebbe, da sola, essere costitutiva di una violazione dell'articolo 1 del Protocollo no 1 (Tomaso Galtieri, precitata, Anonymos Touristiki Etairia Xenodocheia Kritis c. Grecia, no 35332/05, § 45, 21 febbraio 2008). Nello specifico, avuto riguardo alle regole sul demanio pubblico, e considerando che il richiedente non poteva ignorare il principio di non-indennizzo che era precisato chiaramente in tutte le autorizzazioni di occupazione temporanea del demanio pubblico che gli è stata acconsentita dal 1961 (vedere sopra paragrafo 14), la mancanza di indennizzo non potrebbe passare, del parere della Corte, per una misura sproporzionata alla regolamentazione dell'uso dei beni del richiedente, operato ad uno scopo di interesse generale.
92. Alla vista dell'insieme delle considerazioni sopra, la Corte stima che il richiedente non sopporterebbe un carico speciale ed esorbitante in ragione della demolizione della sua casa senza indennizzo. Non ci sarebbe dunque rottura dell'equilibrio tra gli interessi della comunità e quelli del richiedente.
93. Pertanto, non c'è violazione dell'articolo 1 del Protocollo no 1.
II. SULLA VIOLAZIONE ADDOTTA DELL'ARTICOLO 8 DELLA CONVENZIONE
94. Il richiedente sostiene che la misura controversa porta anche attentato al suo diritto al domicilio garantito dall'articolo 8 della Convenzione, in ragione dell'attentato, di natura extra-patrimoniale che sconvolge, ogni sua storia familiare segnata dalla continuità e dall'intensità. L'articolo 8 della Convenzione dispone:
"1. Ogni persona ha diritto al rispetto di suo corrispondenza.
2. Non può esserci ingerenza di un'autorità pubblica nell'esercizio di questo diritto se non per quanto questa ingerenza sia prevista dalla legge e costituisca una misura che, in una società democratica, sia necessaria alla sicurezza nazionale, alla sicurezza pubblica, al benessere economico del paese, alla difesa dell'ordine ed alla prevenzione delle violazioni penali, alla protezione della salute o della morale, o alla protezione dei diritti e libertà altrui. "
95. Il Governo solleva due eccezioni di inammissibilità. Sostiene da una parte che il richiedente non ha sollevato la violazione addotta dell'articolo 8 dinnanzi alle giurisdizioni nazionali, né dinnanzi alla Corte che ha sollevato questo motivo di appello d’ ufficio, e d’ altra parte che la disposizione convenzionale è inapplicabile alle residenze secondarie.
96. La Corte non stima necessario esaminare le eccezioni di inammissibilità sollevate dal Governo. Constata difatti che il motivo di appello derivato dall'articolo 8 della Convenzione riguarda gli stessi fatti di quelli esaminati sotto l'angolo dell'articolo 1 del Protocollo no 1 e considera che non solleva nessuna questione distinta da quella già posta sul terreno di questa disposizione. Di conseguenza, non è necessario esaminarle separatamente al merito.


PER QUESTI MOTIVI, LA CORTE,

1. Stanilisce, per tredici voci contro quattro, che non c'è stata violazione dell'articolo 1 del Protocollo no 1;
2. Stabilisce, per sedici voci contro una, che non c'è luogo per un esame separato del motivo di appello derivato dall'articolo 8 della Convenzione.
Fatto in francese ed in inglese, poi pronunziato in udienza pubblica al Palazzo dei diritti dell'uomo, Strasburgo, il 29 marzo 2010.
Michael O'Boyle Nicolas Bratza
Cancelliere aggiunto Presidente
Alla presente sentenza si trova unita, conformemente agli articoli 45 § 2 della Convenzione e 74 § 2 dell'ordinamento, l'esposizione del seguente opinioni:
-opinione concordante del giudice Casadevall;
-opinione in parte dissidente comune ai giudici Bratza, Vajić, Davide Thór Björgvinsson e Kalaydjieva;
-opinione in parte dissidente del giudice Kovler.
N.B.
M.O.B.


OPINIONE CONCORDANTE DEL GIUDICE CASADEVALL
1. Ho votato con la maggioranza per una constatazione di non-violazione dell'articolo 1 del Protocollo nº 1. Tuttavia, per ragioni analoghi mutatis mutandis a queste che ho esposto nella mia opinione dissidente unita alla sentenza Oneryildiz c. Turchia (citata nella presente sentenza), avrei preferito che la Corte decidesse la questione controversa ad un stadio anteriore del suo ragionamento concludendo alla non-applicabilità nello specifico dell'articolo 1 del Protocollo nº 1.
2. Il richiedente e sua moglie hanno beneficiato di autorizzazioni di occupazione temporanee del demanio pubblico marittimo nel dipartimento del Morbihan. Dal 1961 al 1991, queste autorizzazioni furono prolungate a più riprese. Ammetto che, fino al 31 dicembre 1992, data di scadenza dell'ultima convenzione di occupazione temporanea (paragrafo 14 della sentenza), gli interessati potevano avvalersi legittimamente di un "bene" ai sensi dell'articolo 1 del Protocollo nº 1 e della giurisprudenza della Corte, ma stimo che non potevano più esserlo dopo questa data.
3. Certo, la nozione di "bene" dell'articolo 1 del Protocollo nº 1 ha una portata autonoma e certi interessi che costituiscono degli attivi possono passare per i "beni" ai fini di questa disposizione. Tuttavia, la speranza legittima di potere continuare a godere di un "bene" deve fondarsi su una "base sufficiente in diritto interno" (paragrafo 63 della sentenza). Ora, dopo la scadenza dell'ultima convenzione di autorizzazione di occupazione temporanea, gli interessati non disponevano di nessuna base sufficiente in diritto francesi.
4. Difatti, le ordinanze prefettizie che non furono mai contestate, indicavano chiaramente e senza ambiguità la durata dell'autorizzazione temporanea, precisavano - conformemente alla legislazione in vigore-che l'amministrazione si riservava la facoltà di modificare o di togliere l'autorizzazione se lo avesse giudicato utile, per qualsiasi causa questo fosse, senza che il licenziatario potesse richiedere, per questo fatto, nessuna indennità come risarcimento, e menzionavano l'obbligo di rimessa dei luoghi nel loro stato primitivo in caso di revoca dell'autorizzazione se ciò fosse stato richiesto dall'amministrazione (paragrafo 67 della sentenza). La Corte ne ha dedotto che gli interessati sapevano da sempre che le autorizzazioni erano precarie e revocabili, ragione per la quale ha considerato che le autorità non potevano passare per avere contribuito a mantenere l'incertezza sulla situazione giuridica del "bene" (paragrafo 86).
5. Mi è difficile aderire alla conclusione alla quale la maggioranza è giunta al paragrafo 68 della sentenza-che mi sembra parzialmente contraddittoria con le considerazioni esposte ai paragrafi 62 a 67--secondo cui "nello specifico, il tempo trascorso ha fatto nascere l'esistenza di un interesse patrimoniale del richiedente a godere della casa... ." Ahimè, come è stato detto a più riprese nella sentenza, il demanio pubblico non solo è inalienabile ma anche imprescrittibile (protezione contro l'usucapione di diritto privato), da cui segue che lo scorrimento di un lasso di tempo, anche se fosse stato lungo, non può avere nessuna conseguenza giuridica. Aderisco alla tesi del Governo secondo la quale l'impossibilità di un prescrizione acquisitiva rende inoperante l'argomento dell'incidenza della durata dell'occupazione dei luoghi, ragione per la quale non ha potuto nascere nessuna speranza legittima di potere continuare a godere del "bene" a capo degli interessati (paragrafo 61 della sentenza).
6. Mi sembra infine che risulti dalla maggior parte degli argomenti che militano a favore di una constatazione di non-violazione esposti nella sentenza che l'articolo 1 del Protocollo nº 1 non è applicabile in situazioni simili a quella degli interessati.


OPINIONE IN PARTE DISSIDENTE COMUNE AI GIUDICI BRATZA, VAJIĆ, DAVIDE THŇR BJÖRGVINSSON E KALAYDJIEVA
(Traduzione)
1. Non siamo in grado di aderire all'opinione della maggioranza della Corte sulla mancanza di violazione dell'articolo 1 del Protocollo no 1 alla Convenzione nella presente causa. Secondo noi, l'ingiunzione fatta al richiedente di ristabilire i luoghi nello stato anteriore alla costruzione, cioè di lasciare e di fare demolire la casa ivi edificata da almeno 120 anni-che sua moglie e lui possiedono ed mantengono dal 1960 si analizza in un'ingerenza sproporzionata ed ingiustificata nei "beni" dell'interessato ai sensi di questa disposizione.
2. Condividiamo il parere della maggioranza secondo cui la presente causa non dipende dalla privazione di proprietà regolata dalla seconda frase del primo capoverso dell'articolo 1 del Protocollo no 1-a dispetto del fatto che la demolizione avrebbe per effetto di privare il richiedente dei suoi beni - ma dalla regolamentazione dell'uso dei beni governata dal secondo capoverso di questa disposizione perché l'ingiunzione controversa è stata adottata per dare effetto alle restrizioni urbanistiche imposte dalla legge litorale di 1986 e dalla legislazione anteriore relativa all'utilizzazione del demanio pubblico marittimo ed alla rimessa della riva del mare nel suo stato naturale. Ciò dicendo, come la Corte ha molte volte sottolineato, nessuna barriera stagna divide le tre "norme" contenute nell'articolo 1 non essendo prive di rapporto tra loro e rinchiudendo ogni un'esigenza di proporzionalità così come di giusto equilibrio tra gli imperativi dell'interesse generale e la protezione dei diritti ed interessi degli individui. Inoltre, anche se la presente causa deve essere esaminata sotto l'angolo del secondo capoverso di questa disposizione, gli effetti particolarmente rigorosi che le misure di regolamentazione controversa avrebbero per il richiedente - al quale farebbero perdere un bene prezioso-devono entrare in fila di conto.
3. Pensiamo anche, con la maggioranza, che l'ingerenza operata nei diritti dell'interessato risponde ad un scopo di interesse generale. Risulta dall'ordinanza prefettizia controversa e dalle decisioni rese dalle giurisdizioni interne che le misure criticate miravano come prima cosa alla soppressione di un lavoro permanente edificato sul demanio pubblico marittimo in vista di ristabilire il litorale nel suo stato naturale. Da questo punto di vista, l'ingiunzione può essere considerata più generalmente come assoggettata agli interessi dell'ambiente.
4. La questione centrale è quella di sapere se le misure adottate nello specifico sono proporzionate allo scopo legittimo perseguito e se predispongono un giusto equilibrio tra gli interessi antagonisti in causa, o se il richiedente deve subire un carico speciale ed esorbitante. È su questo punto che ci dissociamo dalla maggioranza.
5. L'esecuzione delle misure criticate avrebbe delle conseguenze eccezionalmente gravi per il richiedente per il fatto che lo costringerebbe a trasferirsi ed a fare demolire una casa acquisita in buona fede che abita da 50 anni legalmente, senza indennizzo, ed alla quale consacra da anni del tempo e del denaro, saldando le tasse e i canoni afferenti. È vero che l'interessato sa da sempre che il possesso ed il godimento di questa casa hanno un carattere precario poiché le autorizzazioni di occupazione temporanea del terrapieno e della casa rilasciato dalla data della vendita riservano espressamente alle autorità il diritto di modificare o di togliere l'autorizzazione se lo avessero giudicato utile, per qualsiasi causa questo sia, senza che il licenziatario possa richiedere, per questo fatto, nessuna indennità o risarcimento. Le autorizzazioni in questione precisano anche che, se ne venisse richiesto, il licenziatario dovrà fare ristabilire i luoghi nel loro stato primitivo, con la demolizione degli insediamenti edificati sul demanio pubblico, ivi compreso quelli esistenti in data della firma dell'ordinanza, e che, se non avesse assolto questo obbligo, l'amministrazione vi avrebbe provveduto d’ ufficio, a sue spese. Non ne rimane meno che, dopo la sua acquisizione da parte del richiedente, i poteri pubblici hanno rinnovato sistematicamente - nel 1961, 1975, 1986 e 1991-le autorizzazioni di occupazione di questa casa edificata negli anni 1880 senza dare mai a pensare all'interessato che avrebbero potuto mettervi fine. A questo riguardo, è particolarmente rivelatore che le autorizzazioni del 1986 e del 1991 sono state rilasciate dopo l'entrata in vigore della legge litorale, che le autorità hanno interpretato nel 1993 come impedente il rinnovo delle autorizzazioni.
6. L'interesse della comunità, all'altra estremità della scala, riveste anche un certo peso. Riconosciamo che lo stato è in diritto di modificare una politica condotta finora, in ragione delle nuove priorità, e che la protezione dell'ambiente figura innegabilmente tra queste. L'adozione della legge del 1986 mirava a rispondere alla preoccupazione crescente della pubblico di fronte ai danni causati all'ambiente dall'estensione dell'urbanizzazione lungo il bordo del mare. Ammettiamo anche, come la maggioranza, che appartiene in primo luogo alle autorità nazionali decidere il tipo di misure da prendere per proteggere il litorale.
7. Tuttavia, certe particolarità del presente caso ci conducono a concludere che le misure prese dalle autorità nazionali non hanno predisposto un giusto equilibrio.
In primo luogo, il terrapieno e la casa che vi è edificata sono stati costruiti un secolo prima dell'adozione della legge del 1986-che stabilisce lei stessa una distinzione tra i lavori a seconda che sono stati costruiti prima o dopo la sua entrata in vigore, i primi rimanendo regolati dalla legislazione anteriore - ed anche prima dell'elaborazione del codice del demanio dello stato del 1957 e della circolare ministeriale del 1973 che proibiscono il rilascio di concessioni per la realizzazione di lavori sul litorale e l'occupazione del demanio pubblico marittimo, interdizione confermata dalla legge del 1986.
È particolarmente sorprendente constatare che, sebbene la casa fosse stata costruita inizialmente malgrado una decisione prefettizia di rifiuto di autorizzazione a costruire in data del 31 maggio 1856, il Sig. A., il suo vecchio proprietario, fu autorizzato espressamente, da una decisione prefettizia del 5 dicembre 1889, a conservare questa casa così come il terrapieno che la reggeva sul demanio pubblico marittimo mediante pagamento di un canone. Inoltre, l'interessato ha ricevuto nel 1961 l'autorizzazione espressa di ingrandire questo terrapieno, ai piedi del quale una servitù di passaggio pubblico fu pianificata sul lato che dava sul mare.
8. In secondo luogo, come è stato indicato sopra, l'occupazione della proprietà in causa è stata oggetto di autorizzazioni rinnovate periodicamente per più di un secolo. Il Governo avanza che questi rinnovi si spiegano col fatto che erano compatibili con la destinazione del demanio pubblico legata agli usi della pesca e della navigazione. Sostiene che il contesto è cambiato con l'adozione della legge litorale che poneva il principio secondo cui non può essere recata offesa allo stato naturale della riva del mare e che rinforzava l'accesso di tutti a questo demanio pubblico. Sostiene che il rifiuto di rinnovo delle autorizzazioni era giustificato perfettamente per il fatto che corrispondeva ad un collocamento in opera della legge di 1986, prudente e progressiva, e questo dal momento che rimetteva in causa una situazione vecchia.
Questa tesi non ci convince. Anche se fosse esatto, come indica la sentenza (paragrafo 86), che l'eccezionale lunghezza dell'occupazione controversa debba essere ricollocata nel contesto dell'epoca, dove "le preoccupazioni del piano di sviluppo del territorio ed ambientaliste non avevano raggiunto il loro sviluppo reale" e che "è solo difatti nel 1986 che la situazione del richiedente cambiò", converrebbe rilevare che tre di esse sono state accordate dopo l'adozione del circolare ministeriale del 1973 e che anche le due ultime sono posteriori all'entrata in vigore della legge del 1986.
La maggioranza della Corte non ha visto una negligenza delle autorità ma piuttosto una tolleranza del proseguimento dell'occupazione. Al contrario dell'interessato, ha stimato che non c'era luogo di concludere che la responsabilità delle autorità per l'incertezza in quanto allo statuto della casa era cresciuta col passare del tempo. Se non ci sembra necessario tassare le autorità di negligenza, leghiamo dell'importanza all'incoerenza del loro comportamento che - per riprendere i termini del commissario del Governo - ha lasciato sperare gli occupanti del demanio pubblico per quasi un secolo che non sarebbero stati brutalmente costretti a demolire i loro beni. Questa constatazione di incoerenza è corroborata dagli avvenimenti consecutivi all'incendio sopraggiunto nel 2005 che ha condotto il richiedente a depositare un’istanza di permesso a costruire riguardante il rifacimento identico della casa. Con un'ordinanza del 5 settembre 2005, un permesso a costruire gli fu rilasciato dopo parere favorevole dell'architetto degli edifici della Francia a titolo della legge litorale. Il permesso fu tolto però su richiesta del prefetto al motivo che era illegale, perché preso in incomprensione dei principi di inalienabilità e di imprescrittibilità del demanio pubblico. A questo riguardo, ricordiamo la conclusione della Corte secondo la quale di fronte ad una questione di interesse generale, i poteri pubblici sono tenuti a reagire in tempo utile, in modo corretto e con la più grande coerenza (vedere Beyeler c. Italia [GC], no 33202/96, § 120, CEDH 2000-I).
9. In terzo luogo, rileviamo che la ragione principale avanzata dalle autorità per giustificare il non-rinnovo delle autorizzazioni e l'ordine di demolizione non era legata all'esistenza di un danno all'ambiente creato dalla casa o al fatto che questa non si conciliava col paesaggio del litorale. Al contrario, nessuna enunciazione delle ordinanze prefettizie o delle decisioni rese dalle giurisdizioni interne contraddicevano le affermazioni del richiedente secondo cui la sua casa si integrava perfettamente al sito e faceva parte del patrimonio.
Il non-rinnovo era motivato al contrario dalla sola circostanza che la casa che era oggetto di un'occupazione privativa era stata costruita sul demanio pubblico marittimo di cui la legge escludeva ogni utilizzazione di questo tipo. Abbiamo pena ad ammettere che ciò che la sentenza qualifica come ragione di "attentato radicale" al bene del richiedente possa giustificarsi sufficientemente con questo motivo ,che esiste dalla costruzione della casa all'inizio del diciannovesimo secolo, anche se il prefetto aveva avuto intenzione inizialmente di prolungare le autorizzazioni di occupazione di questa casa.
10. In quarto ed ultimo luogo, per quanto la restrizione dell'accesso del pubblico alla riva abbia influito sulle decisioni prese dalle autorità, siamo colpiti dal fatto che queste non sembrano avere considerato delle misure meno radicali della demolizione della casa. La maggioranza si appella al rifiuto opposto dal richiedente alla soluzione di compromesso proposta dal prefetto che consisteva nell’autorizzarlo a proseguire l'occupazione della casa sotto certe condizioni. Riconosciamo che questa proposta contribuiva in una certa misura a ristabilire l'equilibrio e che era - per riprendere le parole del commissario del Governo - almeno preferibile alla "soluzione sbrigativa" che rappresentava la demolizione pura e semplice. Tuttavia, stimiamo in fin dei conti che questa proposta non era di natura tale da ristabilire un giusto equilibrio perché aumentava ancora le restrizioni al proseguimento, da parte del richiedente, del godimento del suo bene, non solo per il fatto che autorizzava solamente un'utilizzazione rigorosamente personale della casa, ne proibiva ogni cessione o trasmissione e vietava la realizzazione di lavori eccettuati di manutenzione, ma anche per il fatto che predisponeva per lo stato la possibilità, alla scadenza dell'autorizzazione, di fare rimettere i luoghi nel loro stato iniziale o di riutilizzare gli insediamenti. In breve, se il richiedente avesse accettato questa proposta, sarebbe stato il proprietario e l’ occupante della casa solo a titolo vitalizio ed i membri della sua famiglia si sarebbero visti privare di un bene molto prezioso che sarebbe stato trasferito alle autorità senza contropartita pecuniaria. Rileviamo del resto che la clausola di questa proposta che riserva allo stato il diritto di conservare e di riutilizzare la casa alla scadenza dell'autorizzazione non si concilia con l'idea secondo la quale la rimessa della riva nel suo stato naturale rispondeva ad un qualsiasi imperativo.
11. Alla vista di ciò che precede, stimiamo che il richiedente sopporta un carico speciale ed esorbitante, in violazione dei suoi diritti come garantiti dall'articolo 1 del Protocollo no 1


OPINIONE PARTE DISSIDENTE
DEL GIUDICE KOVLER
Mi dispiace di non essere sulla stessa "lunghezza di onda" della maggioranza della Corte per il fatto che riguarda l'analisi del motivo di appello derivato dall'articolo 8 della Convenzione. La maggioranza ha stimato preferibile concludere che non c'era luogo di esaminare separatamente il motivo di appello del richiedente sul terreno dell'articolo 8, per la ragione formale che questo motivo di appello " [riguardava] gli stessi fatti di quelli esaminati sotto l'angolo dell'articolo 1 del Protocollo no 1" e dunque che "non [sollevava] nessuna questione distinta da quella già posta sul terreno di questa disposizione" (paragrafo 96). Ciò facendo, la maggioranza ha ripreso il ragionamento seguito in altre sentenze che vanno nello stesso senso (vedere, tra altre, Hamer c. Belgio, no 21861/03, § 93, CEDH 2007-XIII, brani, e Öneryıldız c. Turchia [GC], no 48939/99, § 160, CEDH 2004-XII). Tuttavia, il presente caso si distingue dalle cause precitate. Il richiedente che ignorava al momento dell'acquisto della sua casa che era stata costruita illegalmente sulla tenuta pubblica, fa valere le decine di anni passati tranquillamente in un ambiente sociale e familiare forte, sollevando così una questione che mi sembra dipendere dal diritto alla "vita privata" ed alla "vita familiare" garantito dall'articolo 8. Avrei preferito che la Corte esaminasse la causa sotto l'angolo di questa disposizione piuttosto che sotto quello dell'articolo 1 del Protocollo no 1. Lontano dal mettere in causa i rappresentanti del richiedente o della Corte, aderisco semplicemente all'opinione concordante del giudice Casadevall che ha espresso dei dubbi in quanto all'applicabilità dell'articolo 1 del Protocollo no 1 in questa causa, a buon diritto perché è in realtà il diritto al "domicilio" ("abitazione", se si si applica questa nozione ad una residenza secondaria) che si trova in gioco.
Tengo a ricordare che, nella sentenza Buckley, la Corte si è espressa così: "per la Sig.ra B. e la Commissione, niente nella formula dell'articolo 8 o nella giurisprudenza della Corte o della Commissione permette di pensare che il concetto di "domicilio" si limiti alle residenze legalmente stabilite" (Buckley c. Regno Unito, 25 settembre 1996, § 53, Raccolta delle sentenze e decisioni 1996-IV). Certo, questa "generosità" nell'interpretazione dell'articolo 8 potrebbe spiegarsi col fatto che, in questa causa come nella causa Chapman, si trattava per la Corte di proteggere lo stile di vita tradizionale degli Zingari la cui vita in carovan ed il viaggio fanno parte. Sebbene il richiedente non appartenga alla categoria delle persone che richiedono una protezione particolare agli occhi dei giudici di Strasburgo, la sua età "avanzata" ed il suo attaccamento ai luoghi avrebbero giustificato un approccio più dolce. L'interessato sosteneva che la misura controversa - ossia il rifiuto delle autorità nazionali di autorizzarlo a continuare ad occupare il terreno e la casa-portava anche attentato al suo diritto al domicilio come garantito dall'articolo 8, "in ragione dell'attentato, della natura extra patrimoniale (siamo noi che sottolineiamo) che [sconvolgeva] ogni sua storia familiare segnata dalla continuità e dall'intensità" (paragrafo 94). La Corte aveva tentato già di operare questo avvicinamento nella sentenza Menteş, dove erano in causa la distruzione di abitazioni e lo sfratto di paesani: "La Corte osserva del resto che i fatti stabiliti dalla Commissione e che accetta rivelano un'ingerenza particolarmente grave nel diritto dei tre primi richiedenti al rispetto della loro vita privata, della loro vita familiare e del loro domicilio garantito dall'articolo 8, ", (Menteş ed altri c. Turchia, 28 novembre 1997, § 73, Raccolta 1997-VIII). Mi dispiace che la Corte abbia perso l'occasione che le si offriva di precisare il suo approccio del dittico domicilio (abitazione)/vita privata e familiare che appare nella presente causa alla luce del giorno.




DATA DI VALIDITÀ: La data dell'ultimo controllo di validità dei testi è lunedì 05/04/2021.