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CASO: AFFAIRE CARSON ET AUTRES c. ROYAUME-UNI

TIPOLOGIA: Sentenza
LIVELLO DI IMPORTANZA: 1 (elevata)
ARTICOLI: 14, 35, P1-1

NUMERO: 42184/05/2010
STATO: Inghilterra
DATA: 16/03/2010
ORGANO: Grande Camera


TESTO ORIGINALE

Conclusion Exception préliminaire rejetée (non-épuisement des voies de recours internes) ; Exception préliminaire retenue (non-épuisement des voies de recours internes) ; Non-violation de l'art. 14+P1-1
Affaire C. et autres c. Royaume-Uni
(Requête no 42184/05)
Arrêt
Strasbourg, le 16 mars 2010


GRANDE CHAMBRE
AFFAIRE C. ET AUTRES c. ROYAUME-UNI
(Requête no 42184/05)
ARRÊT
STRASBOURG
16 mars 2010
Cet arrêt est définitif. Il peut subir des retouches de forme.


En l'affaire C. et autres c. Royaume-Uni,
La Cour européenne des droits de l'homme, siégeant en une Grande Chambre composée de :
Jean-Paul Costa, président,
Christos Rozakis,
Nicolas Bratza,
Peer Lorenzen,
Françoise Tulkens,
Josep Casadevall,
Karel Jungwiert,
Nina Vajić,
Dean Spielmann,
Renate Jaeger,
Danutė Jočienė,
Ineta Ziemele,
Isabelle Berro-Lefèvre,
Päivi Hirvelä,
Luis López Guerra,
Mirjana Lazarova Trajkovska,
Zdravka Kalaydjieva, juges,
et de Vincent Berger, jurisconsulte,
Après en avoir délibéré en chambre du conseil le 2 septembre 2009 et le 27 janvier 2010,
Rend l'arrêt que voici, adopté à cette dernière date :
PROCÉDURE
1. A l'origine de l'affaire se trouve une requête (no 42184/05) dirigée contre le Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d'Irlande du Nord et dont treize ressortissants de cet Etat, OMISSIS (« les requérants »), ont saisi la Cour le 24 novembre 2005 en vertu de l'article 34 de la Convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales (« la Convention »).
2. Devant la Cour, les requérants ont été représentés par Mes T. O., Q.C., et B. O., avocats à Londres, ainsi que par Mes P. T. et H. G., avocats à Toronto. Le gouvernement britannique (« le Gouvernement ») a été représenté par son agent, Mme H. Upton, du ministère des Affaires étrangères et du Commonwealth.
3. Dans leur requête, les requérants se plaignaient du refus des autorités britanniques de revaloriser leur pension de retraite en fonction de l'inflation. Ils invoquaient l'article 1 du Protocole no 1 à la Convention, pris isolément et combiné avec l'article 14 de la Convention, ainsi que l'article 8 combiné avec l'article 14.
4. La requête a été attribuée à la quatrième section de la Cour (article 52 § 1 du règlement de la Cour). Le 17 février 2006, la Cour a décidé de communiquer la requête au Gouvernement et, comme le permet l'article 29 § 3 de la Convention, d'en examiner conjointement la recevabilité et le fond. Le 18 septembre 2007, elle a résolu de surseoir à l'examen de la requête en attendant que la Grande Chambre se prononce sur l'affaire Burden c. Royaume-Uni ([GC], no 13378/05, CEDH 2008- ...).
5. Le 4 novembre 2008, statuant à la fois sur la recevabilité et le fond de la requête, une chambre de ladite section composée de Lech Garlicki, Nicolas Bratza, Giovanni Bonello, Ljiljana Mijović, David Thór Björgvinsson, Ledi Bianku et de Mihai Poalelungi, juges, ainsi que de Fatoş Aracı, greffière adjointe de section, a, à l'unanimité, déclaré irrecevable le grief fondé sur l'article 1 du Protocole no1 pris isolément et recevable celui tiré de l'article 14 de la Convention combiné avec l'article 1 du Protocole no 1. Elle a conclu, par six voix contre une, à la non-violation de l'article 14 de la Convention combiné avec l'article 1 du Protocole no 1 et a estimé, à l'unanimité, qu'il n'y avait pas lieu d'examiner le grief tiré de l'article 14 de la Convention combiné avec l'article 8. Le juge Garlicki a formulé une opinion dissidente.
6. Le 6 avril 2009, faisant droit à une demande de renvoi présentée par les requérants, le collège de la Grande Chambre a décidé de renvoyer l'affaire devant la Grande Chambre en vertu de l'article 43 de la Convention.
7. La composition de la Grande Chambre a été arrêtée conformément à l'article 27 §§ 2 et 3 de la Convention et à l'article 24 du règlement.
8. Tant les requérants que le Gouvernement ont déposé des observations écrites sur le fond de l'affaire. Par ailleurs, des observations ont également été reçues de l'association Age Concern and Help the Aged, que le président avait autorisée à intervenir dans la procédure écrite (article 36 § 2 de la Convention et article 44 § 2 du règlement).
9. Une audience s'est déroulée en public au Palais des droits de l'homme, à Strasbourg, le 2 septembre 2009 (article 59 § 3 du règlement).
Ont comparu :
– pour le gouvernement défendeur
Mme H. Upton, agent,
Me J. Eadie, QC, conseil,
Mme J. Antill,
M. C. Hedley,
M. P. Lapraik,
M. L. Forster-Kirkham,
Mme C. Payne, conseillers ;
– pour les requérants
Me T. O., QC,
Me B. O., conseils,
M. P. T., conseiller.
La Cour a entendu Mes O. et Eadie en leurs plaidoiries ainsi qu'en leurs réponses à ses questions.
EN FAIT
I. LES CIRCONSTANCES DE L'ESPÈCE
A. Les requérants
1. A. C.
10. Mme C. est née en 1931. Elle a passé la majeure partie de sa vie active au Royaume-Uni, où elle a cotisé à taux plein à l'assurance nationale avant d'émigrer en Afrique du Sud en 1989. De 1989 à 1999, elle a versé des cotisations volontaires à cette assurance (paragraphe 37 ci-dessous).
11. En 2000, elle a été admise au bénéfice de la pension de base de l'Etat, dont le montant hebdomadaire était alors de 67,50 livres sterling (GBP). Le montant versé à la requérante n'a pas varié depuis lors. S'il avait été revalorisé en fonction de l'inflation, il s'élèverait aujourd'hui à 95,25 GBP (paragraphes 41-42 ci-dessous).
12. L'intéressée a contesté devant les juridictions internes le refus des autorités britanniques de revaloriser sa pension (paragraphes 25-36 ci-dessous).
2. B. J.
13. M. J. est né en 1922. Il a travaillé pendant cinquante ans au Royaume-Uni, où il a cotisé à taux plein à l'assurance nationale avant de prendre sa retraite et d'émigrer au Canada en 1986. En 1987, il a été admis au bénéfice de la pension de l'Etat, dont le montant hebdomadaire était à l'époque de 39,50 GBP. Le montant versé à M. J. n'a jamais varié depuis lors. S'il avait été revalorisé depuis 1987, il s'élèverait aujourd'hui à 95,25 GBP.
3. V. S.
14. Mme S. est née en 1931. Elle a travaillé pendant quinze ans au Royaume-Uni, où elle a cotisé à taux plein à l'assurance nationale avant d'émigrer au Canada en 1964. Depuis 1991, elle perçoit une pension à taux réduit, dont le montant hebdomadaire s'élève à 15,48 GBP et n'a jamais varié.
4. E. K.
15. Mme K. est née en 1913. Elle a travaillé pendant quarante-cinq ans au Royaume-Uni, où elle a cotisé à taux plein à l'assurance nationale avant de prendre sa retraite en 1976. Admise au bénéfice de la pension de l'Etat en 1973, elle a émigré au Canada en 1986. A l'époque, le montant hebdomadaire de sa pension, qui avait progressivement augmenté, était de 38,70 GBP. Il est resté inchangé depuis lors. S'il avait été revalorisé, il s'élèverait aujourd'hui à 95,25 GBP.
5. K. D.
16. M. D. est né en 1923. Il a travaillé pendant cinquante et un ans au Royaume-Uni, où il a cotisé à taux plein à l'assurance nationale avant de prendre sa retraite en 1991. Admis au bénéfice de la pension de l'Etat en 1988, il a émigré au Canada en 1994. A l'époque, le montant hebdomadaire de sa pension était de 57,60 GBP. Il est resté inchangé depuis lors. S'il avait été revalorisé, il s'élèverait aujourd'hui à 95,25 GBP.
6. R. B.
17. M. B. est né en 1924. Il a travaillé pendant quarante-sept ans au Royaume-Uni, où il a cotisé à taux plein à l'assurance nationale avant d'émigrer au Canada en 1985. En 1989, il a été admis au bénéfice de la pension de l'Etat, dont le montant hebdomadaire était à l'époque de 41,15 GBP. Le montant versé à M. B. est resté inchangé depuis lors. S'il avait été revalorisé, il s'élèverait aujourd'hui à 95,25 GBP.
7. T. D.
18. M. D. est né en 1937. Il a travaillé pendant quarante-deux ans au Royaume-Uni, où il a cotisé à taux plein à l'assurance nationale avant de prendre sa retraite en 1995 et d'émigrer au Canada en 1998. En 2002, il a été admis au bénéfice de la pension de l'Etat, dont le montant hebdomadaire était à l'époque de 75,50 GBP. Le montant versé à M. D. est resté inchangé depuis lors. S'il avait été revalorisé, il s'élèverait aujourd'hui à 95,25 GBP.
8. J. G.
19. M. G. est né en 1933. Il a travaillé pendant quarante-quatre ans au Royaume-Uni, où il a cotisé à taux plein à l'assurance nationale avant de prendre sa retraite et d'émigrer au Canada en 1994. En 1998, il a été admis au bénéfice de la pension de l'Etat, dont le montant hebdomadaire était à l'époque de 64,70 GBP. Le montant versé à M. G. est resté inchangé depuis lors. S'il avait été revalorisé, il s'élèverait aujourd'hui à 95,25 GBP.
9. G. D.
20. M. D. est né en 1921. Il a travaillé pendant quarante-quatre ans au Royaume-Uni, où il a cotisé à taux plein à l'assurance nationale avant d'émigrer au Canada en 1981. En 1986, il a été admis au bénéfice de la pension de l'Etat, dont le montant hebdomadaire était à l'époque de 38,30 GBP. Le montant versé à M. D. est resté inchangé depuis lors. S'il avait été revalorisé, il s'élèverait aujourd'hui à 95,25 GBP.
10. P. H.
21. Mme Hill est née en 1940 en Australie, pays dont elle a apparemment conservé la nationalité. Elle a vécu et travaillé au Royaume-Uni de 1963 à 1982 et y a cotisé à taux plein à l'assurance nationale. Rentrée en Australie en 1982, elle a continué à verser des cotisations à l'assurance nationale britannique au cours des années fiscales 1992-1999 et a été admise en 2000 au bénéfice de la pension de l'Etat, dont le montant hebdomadaire était à l'époque de 38,05 GBP. D'août 2002 à décembre 2004, elle a passé plus de la moitié de son temps à Londres. Elle a ainsi pu bénéficier pendant cette période d'une revalorisation de sa pension, dont le montant hebdomadaire fut porté à 58,78 GBP. A son retour en Australie, sa pension fut ramenée à son niveau antérieur, soit 38,05 GBP. Le montant en est resté inchangé depuis lors.
11. B. S.
22. M. S. est né en 1933. Ses cotisations à l'assurance nationale britannique lui ouvrirent droit en 1998 à une pension de l'Etat à taux plein. En 2000, il émigra en Australie. A cette époque, les ajustements successifs avaient porté le montant hebdomadaire de sa pension à 67,40 GBP. Hormis une période de sept semaines que l'intéressé passa au Royaume-Uni et où sa pension fut augmentée pour tenir compte des revalorisations annuelles antérieures, ce montant est resté inchangé depuis lors. S'il avait été revalorisé, il s'élèverait aujourd'hui à 95,25 GBP.
12. L. M.
23. M. M. est né en 1924. Il a travaillé pendant cinquante et un ans au Royaume-Uni, y cotisant à taux plein à l'assurance nationale, et a été admis au bénéfice de la pension de l'Etat en 1989. En 1993, il a émigré en Australie. A cette époque, le montant hebdomadaire de sa pension était de 56,10 GBP. Il est resté inchangé depuis lors. S'il avait été revalorisé, il s'élèverait aujourd'hui à 95,25 GBP.
13. R. G.
24. Mme G. est née en 1934. Elle a travaillé pendant dix ans – de 1954 à 1965 – au Royaume-Uni, y cotisant à taux plein à l'assurance nationale, avant d'émigrer en Australie en 1965. En 1994, elle a été admise au bénéfice d'une pension de l'Etat d'un montant hebdomadaire de 14,40 GBP. Ce montant est resté inchangé depuis lors.
B. La procédure interne engagée par Mme C.
25. En 2002, se fondant sur l'article 1 du Protocole no 1 pris isolément et combiné avec l'article 14 de la Convention, Mme C. sollicita un contrôle juridictionnel de la décision lui ayant refusé la revalorisation de sa pension.
1. La procédure devant la High Court
26. Par un jugement du 22 mai 2002 (R (C.) v Secretary of State for Work and Pensions [2002] EWHC 978 (Admin)), le juge Stanley Burton rejeta la demande de contrôle juridictionnel présentée par l'intéressée.
27. Appliquant les principes qui lui paraissaient se dégager de la jurisprudence de la Cour, il considéra que le droit patrimonial censé être protégé par l'article 1 du Protocole no 1 devait être défini par la législation interne dans laquelle il était puisé. Ayant constaté que Mme C. n'avait jamais bénéficié d'un droit à la revalorisation de sa pension au regard de la loi britannique, il conclut qu'aucune violation de l'article 1 du Protocole no 1 pris isolément n'avait pu se produire.
28. Il estima toutefois que les griefs formulés par la requérante relevaient de l'article 1 du Protocole no 1 et qu'il lui incombait en conséquence de rechercher si elle avait été victime d'une discrimination contraire à l'article 14. A cet égard, le gouvernement défendeur a d'abord soutenu devant la Cour, avant de renoncer à cet argument, que le pays de résidence ne constituait pas un motif de discrimination prohibé par l'article 14 de la Convention. Pour sa part, le juge Burton rejeta les prétentions de l'intéressée au motif qu'elle ne se trouvait pas dans une situation comparable à celle des retraités résidant dans les pays concernés par la revalorisation. Il jugea qu'il existait de telles disparités entre les systèmes économiques nationaux, notamment du point de vue de la réglementation sociale et fiscale, que la comparaison des pensions en livres sterling perçues par les retraités était tout simplement impossible. Il ajouta qu'à supposer même que la requérante pût prétendre se trouver dans une situation analogue à celle des retraités résidant au Royaume-Uni ou dans des pays où la revalorisation s'appliquait dans les conditions d'un accord bilatéral, la différence de traitement litigieuse pourrait passer pour justifiée.
2. La procédure devant la Cour d'appel
29. Par un arrêt du 17 juin 2003 (R (C. and Reynolds) v Secretary of State for Work and Pensions [2003] EWCA Civ 797), la Cour d'appel débouta Mme C. du recours dont celle-ci l'avait saisie. Reprenant les motifs adoptés par la High Court, la Cour d'appel (composée des Lords Justice Simon Brown, Laws et Rix) estima que la non-revalorisation de la pension de Mme C. n'emportait pas violation de l'article 1 du Protocole no 1 pris isolément car cette disposition ne garantissait pas un droit à acquérir des biens.
30. Examinant le moyen tiré de l'article 14 de la Convention combiné avec l'article 1 du Protocole no 1, la Cour d'appel observa que le ministre défendeur avait reconnu que le lieu de résidence était constitutif d'une « situation » au sens de la première de ces dispositions. Elle ajouta toutefois que la situation de l'intéressée se distinguait nettement de celle des pensionnés auxquels elle se comparait. A cet égard, elle souligna que « le dispositif aménagé par la législation primaire [était] entièrement axé sur les effets que la hausse des prix au Royaume-Uni [pouvait] avoir sur les pensions ». Et le Lord Justice Laws de préciser :
« Il n'y a tout simplement pratiquement aucune chance que la hausse du coût de la vie (et cela vaut pour tout autre paramètre économique) dans les pays étrangers où se sont installés des pensionnés de l'Etat britannique se répercute de manière comparable sur la valeur des pensions des intéressés. Ceux-ci se trouveront tantôt mieux, tantôt moins bien lotis. A cela s'ajoutent, bien entendu, les effets de la fluctuation des taux de change. Il existe donc une infinité de variations possibles, dans tous les sens. Je ne nie évidemment pas qu'il existe des arguments de principe militant en faveur de l'extension de la revalorisation annuelle aux pensionnés qui se trouvent dans la situation de Mme C.. Mais il me semble que pareille mesure aurait inévitablement des effets aléatoires si elle devait s'appliquer de plein droit à toutes les personnes concernées. Le gouvernement n'est pas tenu de justifier son refus de prendre une mesure susceptible de produire pareils effets – au bout du compte, c'est tout ce qu'on lui reproche en l'espèce – du seul fait que ces effets sont comparés avec ceux, clairs et certains, du mécanisme de revalorisation dont bénéficient les pensionnés résidant au Royaume-Uni ».
31. La Cour d'appel se pencha également, à titre subsidiaire, sur la question de la justification de la non-revalorisation litigieuse et conclut que le « véritable » motif de celle-ci tenait au fait que Mme C. et les personnes qui se trouvaient dans la même situation qu'elle « [avaient] choisi de vivre dans des sociétés – et surtout dans des économies – extérieures au Royaume-Uni, où la raison d'être du dispositif de revalorisation [pouvait] très bien ne pas exister ». En conséquence, elle estima que la décision incriminée était objectivement justifiée, indépendamment du coût – dont elle admit qu'il serait « considérable » – de l'extension éventuelle de la revalorisation aux personnes se trouvant dans la même situation que Mme C.. Elle considéra en outre que les implications financières « [étaient], dans le contexte de l'espèce, un facteur propre à faire conclure au caractère légitime de la position du ministre défendeur », dans la mesure où souscrire aux arguments de Mme C. serait revenu à opérer, dans le processus politique de répartition des deniers publics, une ingérence judiciaire non obligatoirement requise par la loi de 1998 sur les droits de l'homme (Human Rights Act 1998), par la jurisprudence de Strasbourg ou par un « impératif juridique » suffisamment pressant pour justifier des limitations ou des restrictions à la politique macroéconomique menée par le pouvoir issu des urnes.
3. La procédure devant la Chambre des lords
32. Invoquant l'article 1 du Protocole no 1 combiné avec l'article 14 de la Convention, Mme C. se pourvut devant la Chambre des lords. Elle fut déboutée de son recours par un arrêt du 26 mai 2005 adopté à une majorité de quatre voix contre une (R (C. and Reynolds) v. Secretary of State for Work and Pensions [2005] UKHL 37).
33. Les Law Lords majoritaires (Lords Nicholls of Birkenhead, Hoffmann, Rodger of Earlsferry et Walker of Gestinghope) reconnurent que les pensions de retraite relevaient de l'article 1 du Protocole no 1 et que l'article 14 de la Convention trouvait donc à s'appliquer. Ils admirent en outre que le lieu de résidence était une caractéristique personnelle couverte par l'expression « toute autre situation » employée à l'article 14 et qu'il constituait à ce titre un motif de discrimination prohibé. Relevant toutefois qu'une personne pouvait choisir son lieu de résidence, ils jugèrent que la justification d'une différence de traitement fondée sur ce critère pouvait se satisfaire de motifs moins impérieux que ceux requis pour une discrimination reposant sur une caractéristique personnelle intrinsèque telle que la race ou le sexe.
34. Ils observèrent qu'il était parfois artificiel d'examiner séparément les questions de savoir, premièrement, si la victime alléguée d'une discrimination se trouvait dans une situation analogue à celle d'une personne bénéficiant d'un traitement plus favorable et, deuxièmement, si la différence de traitement était raisonnablement et objectivement justifiée. Ils jugèrent qu'en l'espèce la requérante ne se trouvait pas dans une situation analogue à celle des pensionnés résidant au Royaume-Uni ou dans des pays parties à des accords bilatéraux conclus avec le Royaume-Uni. Ils relevèrent que la pension de l'Etat n'était que l'une des composantes d'un système combinant des dispositions fiscales et des mesures de protection sociale institué pour garantir un niveau de vie de base aux personnes résidant au Royaume-Uni. Ils précisèrent que le financement en était assuré pour partie par les cotisations à l'assurance nationale versées par les travailleurs actifs et les employeurs, et pour partie par les recettes fiscales ordinaires. Ils observèrent en outre que l'attribution d'une pension de retraite n'était pas soumise à condition de ressources, mais que les pensionnés qui disposaient de hauts revenus provenant d'autres sources en reversaient une partie à l'Etat au titre de l'impôt sur le revenu. Ils ajoutèrent que les retraités aux ressources modestes avaient accès à d'autres prestations, telles que le revenu minimum. Ils indiquèrent par ailleurs que l'indexation visait à préserver la valeur des pensions face aux fluctuations des paramètres de l'économie britannique, notamment celles du coût de la vie et du taux d'inflation. Ils relevèrent enfin que la situation économique était fort différente dans d'autres pays. Prenant l'exemple de l'Afrique du Sud, pays où résidait Mme C., ils observèrent ainsi que la sécurité sociale y était pratiquement inexistante, mais que le coût de la vie y était bien moindre qu'au Royaume-Uni et que le rand s'était déprécié par rapport à la livre sterling au cours des dernières années.
35. Lord Hoffmann, qui faisait partie de la majorité, s'exprima ainsi :
« 18. Le refus d'un avantage social opposé à Mme C, au motif qu'elle réside à l'étranger ne saurait être assimilé à une discrimination fondée sur la race ou le sexe. Il ne porte pas atteinte au droit de l'intéressée au respect de sa personnalité. Rien n'obligeait Mme C, à émigrer en Afrique du Sud. Elle s'y est établie de son plein gré, et sans doute pour de bonnes raisons. Mais en faisant ce choix, elle s'est placée dans une situation étrangère au champ d'application et à l'objectif premier de la sécurité sociale britannique. Les prestations sociales sont l'une des composantes d'un système de protection sociale complexe et intégré conçu pour garantir un niveau de vie de base à la population de ce pays. Elles constituent l'un des aspects de ce que l'on appelle la « solidarité sociale » ou la « fraternité », c'est-à-dire le devoir de toute communauté de venir en aide à ceux de ses membres qui sont dans le besoin. Ce devoir est généralement considéré comme revêtant un caractère national. Il ne s'étend pas à la population des pays étrangers. Ce principe est consacré par des traités tels que la Convention concernant la sécurité sociale (norme minimum) adoptée en 1952 par l'OIT (voir l'article 69) et le code européen de sécurité sociale de 1961.
19. Le représentant de Mme C. – M. B. QC – a reconnu la valeur de cet argument. Il admet que sa cliente n'aurait aucune raison de se plaindre si les autorités britanniques appliquaient strictement le principe selon lequel la sécurité sociale nationale ne bénéficie qu'aux résidents du Royaume-Uni et ne versaient pas de pension aux expatriés. Par ailleurs, il ne trouve rien à redire au fait que l'intéressée ne puisse bénéficier d'autres prestations telles que l'indemnité de chômage ou le revenu minimum. Mais il estime qu'il est irrationnel de reconnaître à Mme C. le droit à une pension au titre de ses cotisations à l'assurance nationale tout en lui refusant le bénéfice d'une pension identique à celle servie aux résidents britanniques qui ont versé les mêmes cotisations.
20. Pour revendiquer le droit à l'égalité de traitement – seulement en ce qui concerne la retraite – Mme C. se fonde uniquement sur le fait qu'elle a versé à l'assurance nationale des cotisations identiques à celles payées par les retraités auxquels elle se compare. Toute son argumentation se résume à cela. Toutefois, j'estime qu'en se focalisant sur ce point l'intéressée simplifie à l'excès les termes de la comparaison opérée par elle. Pour reprendre la formule utilisée par la Cour européenne dans l'arrêt Van der Mussele c. Belgique ((1983) 6 EHRR 163, 180, § 46), la situation des assurés britanniques « se caractérise par un ensemble de droits et d'obligations dont il apparaît artificiel d'isoler un aspect donné ».
21. En réalité, la thèse de Mme C. consiste à dire que, dès lors que les cotisations sont une condition nécessaire pour la pension de retraite servie aux résidents britanniques, elles devraient être une condition suffisante. Aucune autre considération ne devrait intervenir. Il n'y aurait notamment pas lieu de vérifier si les personnes concernées vivent au Royaume-Uni et participent au fonctionnement des autres volets du régime fiscal et social de ce pays. Pareil raisonnement me semble manifestement fallacieux. Contrairement aux primes payées aux caisses de retraite privées, les cotisations versées à l'assurance nationale ne sont pas exclusivement affectées aux pensions de retraite, avec lesquelles elles ne présentent en réalité qu'une corrélation assez faible. Elles ne constituent qu'une partie des recettes servant à financer l'ensemble des prestations sociales et le Service national de santé, l'autre partie provenant des prélèvements fiscaux ordinaires. S'il suffisait aux assurés d'avoir cotisé pour se voir accorder des avantages sociaux, Mme C. devrait pouvoir prétendre à l'ensemble des prestations contributives existantes, y compris l'allocation de maternité ou l'indemnité de chômage. Ce n'est toutefois pas ce qu'avance l'intéressée.
22. L'intrication des composantes du système est telle que l'on ne peut en isoler un élément pour le soumettre à un régime spécial. La mise en place d'un système de pensions publiques repose principalement sur l'idée que la plupart des gens ont besoin d'argent à l'âge de la retraite. Les pensions en question ne sont pas soumises à condition de ressources, mais c'est seulement parce que le contrôle des revenus des pensionnés serait coûteux et qu'il dissuaderait les intéressés – même ceux qui en ont besoin – de faire valoir leur droit à pension. C'est pourquoi l'Etat verse une pension à chacun, sans rechercher si les bénéficiaires disposent ou non par ailleurs de revenus suffisants. En revanche, les pensions sont assujetties à l'impôt, ce qui permet à l'Etat de recouvrer une partie de la pension servie aux retraités imposables et de réduire le coût réel de cette prestation. De surcroît, les retraités indigents pourraient de toute façon prétendre au revenu minimum, qui est une prestation non contributive. Pour apprécier le coût réel des pensions de retraite versées à ces personnes, il convient donc de tenir compte des économies susceptibles d'être réalisées au titre du revenu minimum.
23. Aucun de ces mécanismes interdépendants ne peut être appliqué à ceux qui, comme Mme C., ne résident pas sur le territoire britannique. Mme C. n'étant pas imposable au Royaume-Uni, l'Etat ne serait pas en mesure de recouvrer la moindre somme auprès d'elle si elle avait d'importants revenus complémentaires (bien entendu, je ne prétends pas que tel soit le cas ; je ne sais pas si Mme C. dispose ou non d'autres revenus, mais il existe certainement des retraités expatriés qui en ont). De même, si Mme C. était indigente, l'Etat ne pourrait rien économiser au titre du revenu minimum. Au contraire, sa pension de retraite viendrait en déduction des prestations sociales auxquelles elle pourrait avoir droit dans son pays de résidence.
Les pensions publiques et les pensions privées
24. Je pense que c'est l'emploi des termes « assurance » et « cotisations » dans le contexte des pensions publiques qui donne à croire que celles-ci présentent des analogies avec les régimes de retraite privés. Pourtant, du point de vue des cotisants, les cotisations à l'assurance nationale se différencient peu des recettes fiscales ordinaires, lesquelles se confondent dans la masse commune du fonds consolidé. La distinction entre cotisations sociales et contributions fiscales n'a de sens que pour la comptabilité publique. Pour l'instant, il existe bien une corrélation entre les pensions et les cotisations, mais aucune raison impérieuse ne requiert qu'il en soit ainsi. En fait (principalement parce que le système actuel pénalise gravement les femmes ayant renoncé au travail salarié pour se consacrer aux tâches non rémunérées qu'impose la tenue d'un foyer), des propositions de changement ont été formulées. Les pensions contributives pourraient ainsi être remplacées par une « pension de citoyen » non contributive, payable à tous les habitants du Royaume-Uni ayant atteint l'âge de la retraite. Il est évident toutefois que le financement de cette prestation nécessiterait également la collecte de cotisations à l'assurance nationale, comme c'est le cas de l'ensemble des autres prestations non contributives. En revanche, le passage à un régime de pension non contributif aurait eu des conséquences radicales sur la thèse de Mme C., car la suppression de la contributivité aurait privé l'intéressée de son argument selon lequel ses cotisations lui ont conféré un droit à l'égalité de traitement. Les cotisations que Mme C. aurait dû verser à l'assurance nationale au cours de sa période d'activité au Royaume-Uni auraient été exactement identiques et leur corrélation avec son droit à pension n'aurait été ni plus forte ni moins forte qu'aujourd'hui.
Un choix du Parlement
25. Pour les raisons énoncées ci-dessus, j'estime que les personnes qui ne résident pas au Royaume-Uni se trouvent dans une situation matériellement et sensiblement différente de celle des personnes installées dans ce pays. Avec tout le respect que je dois à mon éminent collègue Lord Carswell, je ne pense pas que ces raisons soient subtiles et absconses. Elles me paraissent pragmatiques et légitimes. En outre, il me semble que la présente affaire est précisément de celles pour lesquelles le Parlement est en droit de décider si les disparités entre les situations justifient une différence de traitement. Je conçois mal que le droit n'autorise le Royaume-Uni à se montrer généreux envers les retraités expatriés que s'il les traite exactement de la même manière que les pensionnés résidant sur son territoire. Dès lors qu'il est acquis que Mme C. se trouve dans une situation sensiblement différente de celle des personnes résidant au Royaume-Uni et qu'elle ne peut donc pas revendiquer l'égalité de traitement, c'est au législateur qu'il doit revenir de décider du montant qu'elle doit percevoir (le cas échéant) à titre de pension. Il devrait être possible d'admettre que les cotisations versées par elle lui donnent droit, en équité, à une pension, sans avoir pour autant à renoncer au raisonnement justifiant qu'on lui refuse le bénéfice de l'égalité de traitement. Et lorsqu'il s'interroge sur le montant des pensions à verser aux retraités expatriés, le législateur doit pouvoir tenir compte des autres charges pesant sur le budget social de l'Etat. Dire que le refus des pouvoirs publics de revaloriser annuellement la pension des retraités en question vise à ménager les deniers publics, c'est énoncer une vérité, mais seulement au sens trivial du terme, car à chaque fois que l'on décide de ne pas augmenter les dépenses d'un poste budgétaire, on réalise une économie qui permet de réduire les impôts ou de financer d'autres opérations.
26. Je déplore que le ministre défendeur ait insisté autant sur des aspects tels que la disparité des taux d'inflation entre les différents pays concernés pour nous convaincre qu'il est légitime de ne pas revaloriser de la même façon les pensions des retraités expatriés et celles des résidents britanniques. Il n'était nullement obligé de présenter des calculs aussi savants pour justifier les montants octroyés. Ces considérations nous éloignent de la question centrale. Dès lors qu'il est acquis que les expatriés se trouvent dans une situation sensiblement différente de celle des personnes résidant au Royaume-Uni et qu'ils pourraient se voir dénier tout droit à pension, ce que M. Blake reconnaît, le Parlement n'est pas tenu de rendre compte à la justice des raisons pour lesquelles les premiers perçoivent tel ou tel montant. On peut se dispenser de rationaliser la générosité. Il suffisait au ministre défendeur d'indiquer que, tout bien considéré, le Parlement avait jugé que le régime de retraite ici incriminé opérait une juste répartition des ressources disponibles.
27. Des raisons analogues me conduisent à conclure que la comparaison avec les personnes installées dans des pays parties à des accords est inopérante. M. Blake fait état de déclarations du gouvernement d'où il ressortirait qu'il est impossible de discerner une quelconque logique dans l'économie des accords en question, les dispositions de chacun d'eux reflétant ce que le Royaume-Uni a pu négocier à un moment donné sans se placer dans une situation par trop défavorable du point de vue économique. Je pense pour ma part que l'existence de tels accords constitue un motif parfaitement rationnel pour justifier une différence de traitement. La situation d'un pensionné de l'Etat britannique expatrié dans un pays qui a souhaité aménager avec le Royaume-Uni un dispositif de réciprocité satisfaisant en matière de sécurité sociale est sensiblement différente de celle d'un pensionné résidant dans un pays qui n'a pas entrepris pareille démarche. En concluant ce type d'accord, l'Etat se donne la possibilité d'améliorer – à moindre coût, ou du moins sans que cela ne représente une charge excessive – les prestations sociales attribuées aux ressortissants britanniques installés à l'étranger. Il serait très étrange que l'Etat ne puisse conclure pareils accords de réciprocité avec tel ou tel Etat – ce qu'il a fait notamment avec les pays de l'EEE – que pour autant qu'il serve des prestations identiques à tous les retraités expatriés où qu'ils se trouvent dans le monde. »
36. En désaccord avec la majorité, Lord Carswell estima pour sa part que Mme C. était fondée à comparer sa situation avec celle des bénéficiaires d'une pension contributive résidant au Royaume-Uni ou dans d'autres pays où la revalorisation était appliquée. Il s'en expliqua ainsi :
« Les gens sont libres de dépenser leurs revenus où et comme ils le souhaitent. Certains décident de vivre dans un pays où le coût de la vie est faible ou le taux de change favorable. Cette pratique est répandue chez nos aînés. Qu'elle comporte ou non des inconvénients, elle reste une affaire de convenance personnelle. Le dénominateur commun de tous les retraités, où qu'ils résident, est d'avoir dûment cotisé en vue de bénéficier d'une pension. Verser à certains d'entre eux une pension plus faible constitue à mes yeux une pratique discriminatoire contraire à l'article 14 (...). »
Lord Carswell en conclut que la question centrale en l'espèce était celle de la justification de la différence de traitement incriminée. Reconnaissant que la justice devait faire preuve de circonspection dans le domaine de la politique macroéconomique, il admit qu'il aurait dû s'incliner devant le pouvoir décisionnel du gouvernement en la matière si celui-ci avait avancé des arguments d'ordre économique ou politique suffisants pour justifier la différence en question. Relevant que le ministère de la Sécurité sociale avait lui-même concédé que la seule raison pour laquelle la revalorisation ne s'appliquait pas à toutes les pensions tenait à la volonté des autorités de ménager les deniers publics, il jugea toutefois que la différence de traitement litigieuse ne se justifiait pas et qu'il n'était pas équitable d'en faire supporter les conséquences à la requérante et à ceux placés dans une situation identique à la sienne.
II. LE DROIT INTERNE ET LE DROIT INTERNATIONAL PERTINENTS
A. Le droit et la pratique internes
1. Les cotisations à l'assurance nationale
37. Au Royaume-Uni, sont assujettis à l'obligation de cotiser à l'assurance nationale les travailleurs salariés et indépendants dont les revenus excèdent un certain seuil et les employeurs pour chacun de leurs salariés dont la rémunération dépasse un certain montant. Il est par ailleurs possible à certaines personnes qui ne sont pas assujetties à cette obligation – par exemple parce qu'elles ne résident pas au Royaume-Uni – de verser des cotisations volontaires afin de pouvoir prétendre à certaines prestations de sécurité sociale. Le montant des cotisations salariales et patronales varie en fonction du niveau des revenus. Pour l'année fiscale en cours (2009-2010), les salariés gagnant de 110 à 844 livres sterling (GBP) par semaine doivent cotiser à hauteur de 11 % de leur rémunération. A ces cotisations salariales s'ajoutent des cotisations patronales s'élevant à 12,8 % de la rémunération en question. Le montant de base des cotisations dues par les travailleurs indépendant est de 2,40 GBP par semaine, celui des cotisations volontaires de 12,05 GBP par semaine.
38. Parmi les avantages sociaux financés par les cotisations à l'assurance nationale figurent les prestations contributives suivantes : l'allocation de chômage (jobseekers allowance), l'allocation d'incapacité de travail (incapacity benefit), qui a été remplacée par l'allocation d'emploi et de soutien (employment and support allowance), l'allocation de maternité (maternity allowance), l'allocation de veuvage (widow's benefit), l'allocation de décès (bereavement benefits), la pension de retraite de certaines catégories de personnes, l'allocation spéciale de naissance (child's special allowance) et l'allocation de tutelle (guardian's allowance). Ces prestations sont régies par le principe de répartition, selon lequel les prestations servies au titre d'une année sont financées par les cotisations versées à l'assurance nationale la même année. En tant que de besoin, elles peuvent faire l'objet d'un financement complémentaire prélevé sur les recettes de l'impôt sur le revenu ou d'autres taxes. Toutefois, il n'a pas été nécessaire de recourir à ce dispositif depuis 1998. Les cotisations à l'assurance nationale contribuent également au financement du Service national de santé.
2. La pension servie par l'Etat
39. Le montant hebdomadaire de la pension de base servie par l'Etat s'élève à 95,25 GBP pour l'exercice budgétaire 2009-2010. Peuvent y prétendre les personnes ayant atteint l'âge de la retraite et cotisé ou bénéficié de crédits de cotisation auprès de la caisse d'assurance nationale (ou dont le conjoint ou le partenaire civil a cotisé ou bénéficié de crédits de cotisation auprès de la caisse d'assurance nationale) pendant un nombre suffisant d'« années d'assurance ». L'âge d'admission à la pension de l'Etat est actuellement fixé à 65 ans pour les hommes et à 60 ans pour les femmes. A partir de 2010, il sera progressivement relevé pour les femmes, de manière à ce qu'en 2020 il soit de 65 ans pour les deux sexes. A l'heure actuelle, les hommes doivent justifier de 44 années d'assurance pour percevoir une pension de base à taux plein à l'âge de 65 ans. Les femmes qui auront 60 ans avant 2010 doivent avoir accompli 39 années d'assurance pour y être éligibles. La loi de 2007 sur les pensions a réduit à 30 le nombre d'années d'assurance requis pour l'obtention d'une pension de base à taux plein en ce qui concerne les assurés qui atteindront l'âge d'admission au bénéfice de la pension au plus tôt le 6 avril 2010. Ceux qui ne justifient pas d'un nombre suffisant d'années d'assurance pour être éligibles à une pension de base à taux plein peuvent se voir accorder une pension à taux réduit. En principe, il faut avoir accompli 10 ou 11 années d'assurance pour pouvoir prétendre au taux minimum (25 %) de la pension de base servie par l'Etat.
40. Les personnes résidant au Royaume-Uni et n'ayant pas cotisé suffisamment longtemps pour être éligibles à une pension de l'Etat peuvent se voir attribuer des avantages sociaux non contributifs soumis à condition de ressources, tels que le revenu minimum (income support) et l'allocation de logement (housing benefit).
3. La revalorisation des pensions et les accords de réciprocité
41. L'article 150 de la loi de 1992 sur l'administration de la sécurité sociale (Social Security Administration Act) oblige le ministre compétent à revaloriser tous les ans, par voie de règlement, le montant de la pension de base servie par l'Etat, de manière à en préserver la valeur « par rapport au niveau général des prix en Grande-Bretagne ».
42. Bien que la pension de base soit servie aux retraités résidant à l'étranger, ceux-ci ne bénéficient pas de la revalorisation de cette prestation. Tant qu'ils ne rétablissent pas leur résidence au Royaume-Uni, le montant hebdomadaire de la pension qui leur est versée reste bloqué au niveau que celle-ci avait atteint au cours de l'année où ils se sont expatriés ou, dans le cas où ils ont émigré avant d'avoir atteint l'âge de la retraite, au cours de l'année où ils ont été admis au bénéfice de la pension. Les retraités expatriés qui retournent au Royaume-Uni pour une courte période voient leur pension revalorisée pendant la durée de leur séjour, mais celle-ci est ramenée à son niveau antérieur dès que les intéressés regagnent leur pays de résidence.
43. Echappent à cette règle les pensionnés installés dans des pays ayant conclu avec les autorités britanniques des accords de réciprocité en matière de sécurité sociale qui prévoient la revalorisation des pensions en fonction de l'inflation relevée au Royaume-Uni.
44. Les accords bilatéraux conclus par les Etats ont pour objet de fournir, sur une base de réciprocité, aux travailleurs de chacune des deux parties contractantes qui s'installent dans l'autre, ainsi qu'à leurs familles, une couverture sociale plus étendue que celle dont ils bénéficieraient en vertu de la seule législation nationale. Chacun de ces accords est négocié entre les parties au vu des dispositions de leurs régimes de sécurité sociale respectifs qui se prêtent à la réciprocité. Tous déterminent le régime de sécurité sociale applicable aux personnes qui quittent le territoire de l'une des parties contractantes pour aller travailler dans l'autre. En règle générale, le régime en question est celui du pays où s'exerce l'activité professionnelle. La décision d'un pays de conclure avec un autre un accord de réciprocité en matière de sécurité sociale dépend de certains facteurs, tels que le nombre de migrants concernés et les prestations prévues par le régime de sécurité sociale de l'autre pays, ainsi que des questions de savoir jusqu'à quel point la réciprocité est possible et dans quelle mesure les avantages escomptés d'un tel accord l'emportent sur le surcoût qu'il risque d'entraîner pour chacune des parties. L'ampleur des transferts financiers liés à un accord de réciprocité varie selon le niveau des prestations servies par chacun des deux États et le volume des flux migratoires entre leurs territoires respectifs.
45. La quasi-totalité des accords bilatéraux conclus par le Royaume-Uni dont la portée dépasse la question de l'assujettissement aux cotisations comportent des dispositions concernant les pensions de retraite et les allocations de veuvage et de décès. La plupart d'entre eux réglementent aussi les prestations dues en cas de maladie, d'incapacité et de maternité. Certains couvrent les indemnités de chômage et les allocations familiales. Lorsque le bénéfice d'une prestation est soumis à condition de cotisation, l'accord prévoit en général la totalisation des cotisations versées dans les deux pays signataires. Chacun d'eux procède ensuite à la liquidation des droits à pension au prorata des cotisations qui lui ont été versées. Lorsque le bénéfice d'une prestation est subordonné à l'accomplissement d'une période de résidence, les accords de réciprocité assimilent en général les périodes de résidence effectuées dans l'un des deux pays signataires à celles accomplies dans l'autre. Lorsque l'un des deux pays signataires verse des prestations au vu des périodes de résidence effectuées dans l'autre pays ou des cotisations qui y ont été versées, l'accord prévoit généralement le remboursement par ce dernier des prestations en question. Les accords de réciprocité conclus par le Royaume-Uni ne prévoient pas tous la revalorisation des pensions versées aux expatriés britanniques.
46. Le Royaume-Uni a conclu des accords de réciprocité en matière de sécurité sociale prévoyant la revalorisation des pensions avec tous les Etats membres de l'Espace économique européen et avec la Barbade, les Bermudes, la Bosnie-Herzégovine, la Corée, la Croatie, les Etats-Unis d'Amérique, Israël, la Jamaïque, le Japon, Jersey et Guernesey, les îles Maurice, la Nouvelle-Zélande, les Philippines, la République fédérale de Yougoslavie et la Turquie. Les personnes admises au bénéfice de la pension de l'Etat britannique installées dans ces pays bénéficient de la revalorisation de leur pension dans les mêmes conditions que les pensionnés résidant au Royaume-Uni. Basée sur le taux d'inflation britannique, la revalorisation en question ne tient pas compte de l'inflation dans le pays hôte.
47. Tous les accords susmentionnés ont été signés entre 1948 et 1992. Les accords conclus depuis 1979 portent sur la mise en œuvre d'engagements pris antérieurement par le gouvernement du Royaume-Uni. Depuis juin 1996, celui-ci s'est donné pour principe de limiter la portée des accords de réciprocité à intervenir au règlement des questions d'assujettissement aux cotisations de sécurité sociale. Entrés en vigueur en 1953, 1956 et 1959 respectivement, les accords passés avec l'Australie, la Nouvelle Zélande et le Canada ne prévoient pas la revalorisation des pensions. L'accord conclu avec l'Australie a été dénoncé par ce pays à compter du 1er mars 2001 en raison du refus du gouvernement britannique de revaloriser les pensions des retraités britanniques résidant sur le territoire australien.
48. Lorsque le projet de loi relatif aux pensions fut examiné au Parlement en 1995, chacune des deux chambres repoussa à une large majorité les amendements visant à étendre le bénéfice de la revalorisation à l'ensemble des retraités expatriés qui avaient été déposés devant elle. Selon le Gouvernement, l'extension rétroactive de la revalorisation à tous les pensionnés de l'Etat britannique résidant dans des pays où elle n'est aujourd'hui pas applicable reviendrait à environ quatre milliards de GBP, auxquels il faudrait ajouter une facture annuelle de 500 millions de GBP (soit 0,79 % des 62,7 milliards de GBP au total que le Royaume-Uni a consacrés aux retraites en 2008-2009).
B. Le droit international pertinent
49. L'article 69 de la Convention concernant la sécurité sociale (norme minimum) adoptée par l'Organisation internationale du travail en 1952 (« la Convention de l'OIT de 1952 ») énonce que les prestations – notamment les prestations de vieillesse – auxquelles une personne protégée aurait eu droit en application de cet instrument peuvent être suspendues en tout ou partie par un Etat membre aussi longtemps que la personne en question ne se trouve pas sur le territoire de cet Etat. L'article 68 du Code européen de sécurité sociale de 1964 et l'article 74 § 1 f) du Code européen de sécurité sociale de 1990 (révisé) contiennent des dispositions analogues.
50. La quatrième partie de la Convention no 157 de l'OIT concernant l'établissement d'un système international de conservation des droits en matière de sécurité sociale, adoptée en 1982, prévoit que l'égalité de traitement entre les ressortissants de chacune des Parties contractantes en ce qui concerne les droits à la sécurité sociale – y compris la conservation des avantages accordés par les législations de sécurité sociale quels que soient les déplacements des personnes protégées entre les territoires des Parties contractantes – peut être garantie par la conclusion de conventions bilatérales ou multilatérales appropriées. Les accords bilatéraux constituent la technique la plus couramment utilisée pour la coordination des législations en matière de sécurité sociale. Leur champ d'application personnel et géographique est très varié. Certains d'entre eux ne s'appliquent qu'aux ressortissants des Etats qui y sont parties, d'autres bénéficient à toute personne couverte par le régime de sécurité sociale de l'une au moins des parties contractantes. Certains portent tant sur les prestations non contributives que sur les prestations contributives, d'autres se limitent à cette dernière catégorie.
51. En avril 2008, le Conseil de l'Europe a lancé une initiative en vue de l'adoption d'un nouvel accord-cadre de coordination des régimes de sécurité sociale des Etats membres prévoyant notamment la portabilité des droits à prestation dans l'ensemble des pays membres de cette organisation. Cette initiative a été abandonnée lorsqu'il s'est avéré que la plupart des Etats concernés préféraient conserver le système actuel d'accords bilatéraux (voir CM (2008) 71, 17 avril 2008, § 11).
EN DROIT
52. L'ensemble des requérants allèguent que le refus des autorités britanniques de revaloriser leur pension emporte violation de l'article 1 du Protocole no 1 pris isolément et combiné avec l'article 14 de la Convention. Sous l'angle de l'article 8 combiné avec l'article 14, six d'entre eux soutiennent en outre que ce refus a lesté leur choix de se rapprocher des membres de leur famille installés à l'étranger de conséquences négatives d'ordre discriminatoire.
L'article 14 de la Convention est ainsi libellé :
« La jouissance des droits et libertés reconnus dans la (...) Convention doit être assurée, sans distinction aucune, fondée notamment sur le sexe, la race, la couleur, la langue, la religion, les opinions politiques ou toutes autres opinions, l'origine nationale ou sociale, l'appartenance à une minorité nationale, la fortune, la naissance ou toute autre situation. »
L'article 1 du Protocole no 1 énonce :
« Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d'utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international.
Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que possèdent les Etats de mettre en vigueur les lois qu'ils jugent nécessaires pour réglementer l'usage des biens conformément à l'intérêt général ou pour assurer le paiement des impôts ou d'autres contributions ou des amendes. »
L'article 8 de la Convention se lit comme suit :
« 1. Toute personne a droit au respect de sa vie privée et familiale, de son domicile et de sa correspondance.
2. Il ne peut y avoir ingérence d'une autorité publique dans l'exercice de ce droit que pour autant que cette ingérence est prévue par la loi et qu'elle constitue une mesure qui, dans une société démocratique, est nécessaire à la sécurité nationale, à la sûreté publique, au bien-être économique du pays, à la défense de l'ordre et à la prévention des infractions pénales, à la protection de la santé ou de la morale, ou à la protection des droits et libertés d'autrui. »
I. SUR LA RECEVABILITÉ
A. Les conclusions de la chambre
53. La chambre a conclu à l'irrecevabilité du grief fondé sur l'article 1 du Protocole no1 pris isolément, au motif que cette disposition ne garantit pas un droit à acquérir des biens ou à percevoir des prestations sociales ou une pension de retraite de quelque type et de quelque montant que ce soit lorsque pareil droit n'est pas prévu par le droit interne. Elle a déclaré recevable le grief tiré de l'article 14 combiné avec l'article 1 du Protocole no 1 et a estimé, sans se prononcer sur sa recevabilité, qu'il n'y avait pas lieu d'examiner le grief formulé sur le terrain de l'article 14 combiné avec l'article 8.
B. Thèses des parties
54. Les requérants précisent que leur moyen tiré de la violation alléguée de l'article 1 du Protocole no 1 pris isolément se décompose en deux branches. Selon la première, la subordination du droit de percevoir une pension revalorisée à une condition de résidence s'analyse en une privation de ce droit ou en une ingérence dans l'exercice de celui-ci. Selon la seconde, la dépréciation subie par leur pension au fil des années du fait de sa non-revalorisation s'analyse en une érosion du bien que cette prestation constitue. Les intéressés soutiennent que la chambre a eu tort de déclarer le grief en question irrecevable. Ils lui reprochent en outre de n'en avoir examiné que la première branche.
55. Concédant que Mme C. est la seule parmi eux à avoir intenté une procédure au Royaume-Uni, ils allèguent toutefois qu'il aurait été vain pour eux d'exercer les recours prévus par le droit interne dès lors que le pourvoi de Mme C. avait été rejeté par la Chambre des lords. Reconnaissant que les juridictions internes n'ont pas été saisies du grief tiré de la violation alléguée de l'article 14 combiné avec l'article 8, ils demandent cependant à la Cour de les autoriser à l'articuler devant elle. A cet égard, ils soulignent que le Gouvernement n'a pas plaidé le non-épuisement devant la chambre et que, compte tenu de leur âge avancé, on ne saurait leur imposer d'attendre plus longtemps l'aboutissement de leur affaire.
56. Pour sa part, le Gouvernement soutient d'abord que la requête doit être déclarée irrecevable faute d'épuisement des voies de recours internes pour autant qu'elle concerne les 12 consorts de Mme C., lesquels n'ont pas agi devant les juridictions britanniques. Il plaide ensuite qu'en tout état de cause le grief fondé sur l'article 14 combiné avec l'article 8 doit être déclaré irrecevable pour le même motif, dès lors qu'il n'a jamais été soulevé devant les juridictions britanniques.
C. Appréciation de la Cour
57. En ce qui concerne d'abord le grief fondé sur l'article 1 du Protocole no 1 pris isolément, la Cour considère que ce que les requérants qualifient de seconde branche de leur moyen se ramène à une simple reformulation de la première. Le droit interne ne reconnaît pas aux pensionnés résidant dans des pays non parties à un accord de réciprocité conclu avec les autorités britanniques un droit à la revalorisation annuelle de leur pension en fonction de l'inflation relevée au Royaume-Uni. La décision par laquelle la chambre a conclu à l'irrecevabilité du grief tiré de l'article 1 du Protocole no 1 étant définitive, cette partie de la requête est étrangère à l'objet du litige dont la Grande Chambre est présentement saisie (voir K. et T. c. Finlande, no 25702/94, § 141, CEDH 2001-VII ; Šilih c. Slovénie, no 71463/01, §§ 119-121, 9 avril 2009).
58. En ce qui concerne ensuite les exceptions préliminaires soulevées par le Gouvernement, la Cour estime qu'il serait erroné de conclure à l'irrecevabilité du grief tiré de l'article 1 du Protocole no 1 relativement aux douze requérants qui n'ont pas agi devant les juridictions internes. Dès lors, en effet, que les prétentions de Mme C. à cet égard avaient été rejetées par la Chambre des lords, celles de ses consorts n'avaient aucune chance de prospérer devant les tribunaux britanniques.
59. En revanche, la Cour considère que le grief tiré de l'article 14 combiné avec l'article 8 doit être déclaré irrecevable. Les requérants n'avancent pas que les recours internes disponibles n'auraient pas été effectifs et Mme C. a pu faire valoir ses griefs tirés de l'article 14 de la Convention et de l'article 1 du Protocole no 1 devant trois degrés de juridiction au Royaume-Uni, obtenant à cet égard des décisions précises et motivées. A l'inverse, les questions posées sur le terrain de l'article 14 combiné avec l'article 8 n'ont jamais été soulevées devant les tribunaux britanniques.
60. En conséquence, la Cour rejette l'exception préliminaire formulée par le Gouvernement relativement à la recevabilité des griefs des seuls consorts de Mme C.. En revanche, elle accueille l'exception du Gouvernement quant au grief tiré de l'article 14 combiné avec l'article 8, qu'elle déclare irrecevable.
II. SUR LA VIOLATION ALLÉGUÉE DE L'ARTICLE 14 DE LA CONVENTION COMBINÉ AVEC L'ARTICLE 1 DU PROTOCOLE No 1
A. La démarche générale de la Cour
61. Selon la jurisprudence établie de la Cour, seules les différences de traitement fondées sur une caractéristique identifiable (« situation ») sont susceptibles de revêtir un caractère discriminatoire aux fins de l'article 14 (Kjeldsen, Busk Madsen et Pedersen, précité, § 56). En outre, pour qu'un problème se pose au regard de cette disposition, il doit y avoir une différence dans le traitement de personnes placées dans des situations analogues ou comparables (D.H. et autres c. République tchèque [GC], no 57325/00, § 175, CEDH 2007–... ; Burden c. Royaume-Uni [GC], no 13378/05, § 60, CEDH 2008-...). Une telle distinction est discriminatoire si elle manque de justification objective et raisonnable, c'est-à-dire si elle ne poursuit pas un but légitime ou s'il n'y a pas un rapport raisonnable de proportionnalité entre les moyens employés et le but visé. Par ailleurs, les Etats contractants jouissent d'une certaine marge d'appréciation pour déterminer si et dans quelle mesure des différences entre des situations à d'autres égards analogues justifient des distinctions de traitement (Burden, précité, § 60). L'étendue de cette marge d'appréciation varie selon les circonstances, les domaines et le contexte. Une ample latitude est d'ordinaire laissée à l'Etat pour prendre des mesures d'ordre général en matière économique ou sociale. Grâce à une connaissance directe de leur société et de ses besoins, les autorités nationales se trouvent en principe mieux placées que le juge international pour déterminer ce qui est d'utilité publique en matière économique ou en matière sociale, et la Cour respecte en principe la manière dont l'Etat conçoit les impératifs de l'utilité publique, sauf si son jugement se révèle « manifestement dépourvu de base raisonnable » (Stec et autres c. Royaume-Uni, [GC], nos 65731/01 et 65900/01, § 52, CEDH 2006-VI).
62. La Cour observe d'emblée que, à l'instar de toutes les affaires de discrimination en matière de prestations sociales ou de pensions de retraite, la cause dont elle est ici saisie porte sur la compatibilité d'un système de sécurité sociale avec l'article 14, et non sur des faits ou circonstances propres à des requérants bien précis ou à d'autres personnes affectées par la législation litigieuse ou susceptibles de l'être (voir, par exemple, Stec et autres, précité, §§ 50-67,; Burden, précité, §§ 58-66, ; Andrejeva c. Lettonie [GC], no 55707/00, §§ 74-92, CEDH 2009-...). Dans leurs observations respectives, les requérants et la partie intervenante se sont attachés à décrire les difficultés financières considérables que la politique de non-revalorisation des pensions pourrait entraîner ainsi que ses effets potentiels sur la capacité de certaines personnes à rejoindre les membres de leur famille installés à l'étranger. Toutefois, la Cour n'est pas en mesure d'apprécier les répercussions éventuelles de la politique dénoncée sur les milliers de personnes qui se trouvent dans la même situation que les intéressés, et il ne lui appartient pas de le faire. Pour être opérationnel, tout système de protection sociale peut devoir procéder à des catégorisations générales afin de différencier les groupes à aider (voir Runkee et White c. Royaume-Uni, nos 42949/98 et 53134/99, § 39, 10 mai 2007). En l'espèce, comme dans les affaires susmentionnées, la Cour est appelée à se prononcer sur une question de principe, celle de savoir si, en tant que telle, la législation incriminée opère une discrimination illicite entre des personnes se trouvant dans une situation analogue.
B. Sur la question de savoir si les faits à l'origine du grief relèvent de l'article 1 du Protocole no 1
63. La Cour rappelle que l'article 14 ne fait que compléter les autres clauses normatives de la Convention et de ses Protocoles. Il n'a pas d'existence indépendante, puisqu'il vaut uniquement pour « la jouissance des droits et libertés » qu'elles garantissent. Son application ne présuppose pas nécessairement la violation de l'un des droits matériels garantis par la Convention. L'interdiction de la discrimination que consacre l'article 14 dépasse donc la jouissance des droits et libertés que la Convention et ses Protocoles imposent à chaque Etat de garantir. Elle s'applique également aux droits additionnels, pour autant qu'ils relèvent du champ d'application général de l'un des articles de la Convention, que l'Etat a volontairement décidé de protéger. Il faut, mais il suffit, que les faits de la cause tombent « sous l'empire » de l'un au moins des articles de la Convention (voir Stec et autres c. Royaume-Uni (déc.) [GC], nos 65731/01 et 65900/01, § 39, CEDH 2005-X, et Andrejeva, précité, § 74).
64. La chambre a estimé que si l'article 1 du Protocole no 1 n'impose pas aux Etats contractants d'instituer un régime de sécurité sociale ou de pensions, dès lors que l'un d'eux met en place une législation prévoyant le versement automatique d'une prestation sociale – que l'octroi de cette prestation dépende ou non du versement préalable de cotisations –, cette législation doit être considérée comme engendrant un intérêt patrimonial relevant du champ d'application de l'article 1 du Protocole no 1 pour les personnes remplissant ses conditions (Stec et autres (déc.), précitée, § 54). Elle a ainsi conclu que les faits incriminés en l'espèce relevaient du champ d'application de l'article 1 du Protocole no 1.
65. La Grande Chambre souscrit à cette conclusion, du reste non contestée par le Gouvernement.
C. Sur la question de savoir si le « pays de résidence » est couvert par l'expression « toute autre situation » employée à l'article 14
1. Les conclusions de la chambre
66. La chambre a considéré que, dans les circonstances de l'espèce, la résidence habituelle des requérants devait être regardée – à l'instar de leur domicile ou de leur nationalité – comme un aspect de leur situation personnelle et que, appliqué comme critère de différenciation entre les citoyens pour l'attribution de la pension de l'Etat, le lieu de résidence constituait un motif de discrimination relevant de l'article 14.
2. Thèses des parties
67. Les requérants estiment que la conclusion à laquelle la chambre est parvenue sur ce point est manifestement exacte et en approuvent la motivation. La position de la chambre consistant à considérer leur lieu de résidence comme un aspect de leur situation personnelle s'inscrirait dans le droit fil de l'approche suivie par « d'autres cours constitutionnelles éminentes », telle la Cour suprême du Canada, qui, dans son arrêt Godbout c. Longueuil (1997), aurait qualifié le choix du lieu de résidence de « décision essentiellement privée qui tient de la nature même de l'autonomie personnelle ». En outre, il serait artificiel et inexact de considérer le choix d'une personne de s'installer dans tel ou tel pays comme une convenance personnelle, ce choix pouvant être dicté par le besoin ou le souhait de se rapprocher des membres de sa famille.
68. Devant les juridictions internes, le Gouvernement a concédé que la résidence de Mme C. à l'étranger était couverte par l'expression « toute autre situation » et constituait de ce fait un motif de discrimination prohibé par l'article 14 (paragraphes 28 et 30 ci-dessus). Dans ses observations devant la Cour, en revanche, il soutient que le lieu de résidence n'entre pas dans la notion d'« autre situation », l'élément en question étant le résultat d'un choix et ne pouvant donc être assimilé à une caractéristique personnelle innée, à un impératif moral ou à une conviction profonde.
69. La partie intervenante – Age Concern and Help the Aged – souligne l'importance du soutien familial pour les personnes âgées et renvoie à des études d'où il ressortirait que l'existence de liens familiaux à l'étranger est un élément important dans le choix de l'expatriation.
3. Appréciation de la Cour
70. La Grande Chambre souscrit aux conclusions auxquelles la chambre est parvenue sur ce point. Selon la jurisprudence de la Cour, seules les différences de traitement fondées sur une caractéristique personnelle (« situation ») par laquelle des personnes ou groupes de personnes se distinguent les uns des autres sont susceptibles de revêtir un caractère discriminatoire aux fins de l'article 14 (Kjeldsen, Busk Madsen et Pedersen, précité, § 56). Cela dit, la liste que renferme l'article 14 revêt un caractère indicatif, et non limitatif, dont témoigne l'adverbe « notamment » (« any ground such as » dans la version anglaise) (voir Engel et autres c. Pays-Bas, 8 juin 1976, § 72, série A no 22). En outre, la Cour rappelle que l'expression anglaise « other status » – et a fortiori son équivalent français « toute autre situation » – a reçu une interprétation large au point d'englober, dans certains cas, une distinction fondée sur le lieu de résidence. A cet égard, la Cour a déjà été appelée à se prononcer, sous l'angle de l'article 14 de la Convention, sur la légitimité de différences de traitement fondées notamment sur le fait que le requérant était domicilié à l'étranger (Johnston c. Irlande, 18 décembre 1986, §§ 59-61, série A no 112) ou y était enregistré comme résident (Darby c. Suède, 23 octobre 1990, §§ 31-34, série A no 187). Pour sa part, la Commission a examiné des moyens critiquant des disparités juridiques entre les régions d'un Etat contractant (Lindsay et autres c. Royaume-Uni, no 8364/78, décision de la Commission du 8 mars 1979, DR 15, p. 247, et Gudmundsson c. Islande, no 23285/94, décision de la Commission du 17 juin 1996, non publiée). Si dans certaines affaires des différences régionales de traitement dues à l'application de législations distinctes selon le lieu où les personnes concernées se trouvaient ont été jugées ne pas s'expliquer par des caractéristiques personnelles (voir, par exemple, Magee c. Royaume-Uni, 6 juin 2000, no 28135/95, § 50, CEDH 2000-I), les affaires en question ne sont, comme l'a relevé le juge Stanley Burton, pas comparables avec la présente espèce, où est en cause l'application différenciée d'un même régime de pension selon que les personnes concernées résident ou séjournent à l'étranger ou au Royaume-Uni.
71. En conclusion, la Cour considère que le lieu de résidence d'une personne s'analyse en un aspect de sa situation personnelle et constitue par conséquent un motif de discrimination prohibé par l'article 14.
D. Sur la question de savoir si les requérants se trouvent dans une situation analogue à celle des retraités dont la retraite est revalorisée
1. Les conclusions de la chambre
72. La chambre a considéré que dès lors que le système de sécurité sociale et de pension britannique visait au premier chef à garantir un niveau de vie de base aux personnes résidant au Royaume-Uni, les requérants ne pouvaient passer pour se trouver dans une situation comparable à celle des pensionnés de l'Etat britannique demeurés au Royaume-Uni. Elle s'est par ailleurs déclarée « hésitante » à conclure à l'existence d'une analogie entre les retraités qui, comme les requérants, ne bénéficient pas de la revalorisation de leur pension et les pensionnés installés dans des pays étrangers ayant conclu avec les autorités britanniques des accords bilatéraux prévoyant la revalorisation. A cet égard, elle a observé que les cotisations à la caisse nationale d'assurance n'étaient que l'une des composantes du dispositif fiscal complexe mis en place au Royaume-Uni et que cette caisse n'était qu'une source de financement parmi d'autres du système national de sécurité sociale et d'assurance-maladie. En conséquence, elle a considéré que les cotisations versées par les requérants à cette caisse au cours de leur vie active au Royaume-Uni n'importaient pas davantage que les impôts sur le revenu ou les autres taxes qu'ils avaient pu acquitter au cours de leur séjour dans ce pays. Elle a ajouté qu'il était malaisé de comparer les situations respectives de personnes résidant dans des pays différents – même géographiquement proches comme les Etats-Unis et le Canada, l'Afrique du Sud et l'île Maurice, ou la Jamaïque et Trinité-et-Tobago – du fait des disparités existant entre les systèmes de protection sociale, la fiscalité et les taux d'inflation, d'intérêts et de change.
2. Thèses des parties
a) Thèse des requérants
73. Les requérants prétendent que leur situation est comparable à celle des retraités britanniques ayant eu la même carrière et ayant cotisé dans les mêmes conditions qu'eux à l'assurance nationale mais qui résident au Royaume-Uni ou dans des pays parties à des accords de réciprocité prévoyant la revalorisation.
74. Souscrivant à l'opinion dissidente jointe par Lord Carswell à l'arrêt de la Chambre des lords et à celle jointe par le juge Garlicki à l'arrêt de la chambre, les intéressés plaident que les retraités de chacune des catégories définies ci-dessus ont passé une grande partie de leur vie active au Royaume-Uni, ont cotisé dans les mêmes conditions à l'assurance nationale en vue de percevoir la pension de base de l'Etat et ont donc droit à des prestations d'un montant identique une fois qu'ils ont atteint l'âge de la retraite. Le montant de la pension servie par l'Etat étant directement fonction du nombre d'années de cotisation, elle constituerait indiscutablement une prestation contributive, c'est-à-dire un revenu. La distinction opérée entre la pension de base, qui est servie aux retraités expatriés, et les autres prestations sociales, dont ils ne bénéficient pas, résulterait d'un choix des autorités britanniques.
75. Quel que soit le pays où ils résident, les pensionnés auraient tous un intérêt identique à conserver leur niveau de vie après leur départ à la retraite. La réalité des disparités des situations socioéconomiques respectives des pays où la revalorisation s'applique et de ceux où elle n'a pas cours n'aurait pas été démontrée, et rien ne prouverait que la politique des autorités britanniques soit fondée sur les disparités en question.
76. On aurait tort d'attribuer une importance excessive aux dispositions de la Convention de l'OIT de 1952 ou à celles du Code européen de sécurité sociale (paragraphe 49 ci-dessus). Axés sur les mécanismes généraux de la protection sociale, ces deux instruments ne seraient pas spécifiquement consacrés aux pensions contributives. En outre, rien n'indiquerait que les dispositions de l'un ou de l'autre autorisent à suspendre tel ou tel avantage pour certains expatriés et pas pour d'autres, et rien ne donnerait à penser qu'il faille y voir la source d'inspiration de la politique britannique.
77. Le droit britannique ne subordonnerait pas la revalorisation des pensions à l'existence d'un accord de réciprocité. Les accords de réciprocité actuellement en vigueur formeraient du reste un ensemble arbitraire, et en cherchant à définir la catégorie de retraités prise comme point de comparaison à partir du critère de résidence dans un pays avec lequel l'Etat britannique a conclu un accord de ce type le Gouvernement tiendrait un raisonnement circulaire qui reviendrait tout simplement à réaffirmer la différence de traitement litigieuse.
78. Enfin, il conviendrait de ne pas tenir compte du fait que l'avocat de Mme C. a concédé, au cours de la procédure suivie devant les juridictions internes, qu'il n'y aurait pas eu violation de l'article 14 si le bénéfice de la pension de l'Etat avait été réservé aux personnes résidant au Royaume-Uni (paragraphe 35 ci-dessus). Le conseil de l'intéressé aurait en effet aussi déclaré, dans le cadre de la même instance, que force était de constater que le Royaume-Uni s'était doté d'un système prévoyant le versement d'une pension aux retraités expatriés en contrepartie des cotisations versées par eux et qu'il était dès lors illogique de ne pas leur verser à tous le même montant. En tout état de cause, cette concession aurait été faite au nom de Mme C., non en celui des autres requérants, et elle aurait été expressément rétractée aux fins de la présente procédure.
b) Thèse du Gouvernement
79. Souscrivant au raisonnement ainsi qu'aux conclusions des juridictions internes et de la chambre, le Gouvernement soutient que les requérants ne peuvent prétendre se trouver dans une situation analogue à celle des pensionnés résidant au Royaume-Uni. La sécurité sociale et la fiscalité d'un pays seraient presque toujours adaptées aux particularités locales et revêtiraient un caractère national, ce que reconnaîtrait le droit international. Les prestations sociales britanniques, y compris la pension servie par l'Etat, seraient l'une des composantes d'un dispositif complexe et intégré combinant protection sociale et fiscalité dans le but d'assurer un niveau de vie de base aux personnes installées au Royaume-Uni. Le fait que l'avocat de Mme C. ait admis, dans le cadre de la procédure interne, que sa cliente n'aurait aucun motif de se plaindre si les autorités britanniques ne versaient pas de pension aux expatriés (paragraphe 35 ci-dessus) impliquerait nécessairement qu'il reconnaît le caractère national des systèmes de sécurité sociale.
80. En outre, à supposer même que l'inflation soit un phénomène commun à tous les Etats, il serait artificiel d'isoler ce facteur des autres paramètres économiques tels que la disparité des taux de croissance et les variations des taux de change. Contraindre les pouvoirs publics à comparer la situation des pensionnés qui résident au Royaume-Uni avec celle des retraités installés à l'étranger en se fondant sur le rapport entre le coût de la vie et la valeur des pensions reviendrait à leur imposer une tâche pratiquement irréalisable, ou à tout le moins extraordinairement onéreuse. Si tant est que les autorités décident d'allouer une pension aux retraités expatriés, le montant de celle-ci ne saurait résulter d'un calcul précis fondé sur une analyse du coût de la vie et de la valeur de la livre sterling dans chacun des pays concernés.
81. La focalisation du débat sur les cotisations versées à l'assurance nationale par les requérants constituerait une simplification abusive et spécieuse des questions qui se posent. Les cotisations auxquelles sont assujettis les salariés, les employeurs et les autres assurés ne sauraient être assimilées ou comparées aux primes versées à une caisse de retraite privée. L'assurance nationale serait un système de protection sociale fondé sur la mutualisation universelle des ressources. Le taux d'assujettissement des cotisants y serait déterminé en fonction de leur capacité contributive et non selon le niveau des avantages attendus. Les prestations contributives ne seraient pas toutes ouvertes aux expatriés.
82. Par ailleurs, les requérants ne se trouveraient pas dans une situation analogue à celle des retraités résidant dans des Etats liés au Royaume-Uni par des accords de réciprocité. Comme l'auraient relevé les tribunaux internes de chaque degré, les différences entre la situation des intéressés et celle des retraités en question, auxquels ils prétendent se comparer, s'expliqueraient par l'existence ou l'absence d'accords de réciprocité avec les Etat étrangers concernés. Chacun des accords en question aurait été conclu après que le Royaume-Uni se fut assuré que les clauses envisagées étaient acceptables et avantageuses pour lui. La thèse des requérants aurait pour corollaire nécessaire que les avantages sociaux accordés par le Royaume-Uni à certaines personnes en vertu d'un accord bilatéral de sécurité sociale doivent être étendus de plein droit à tous les expatriés, en quelque pays qu'ils se trouvent. Accueillir pareille thèse reviendrait à dénier aux Etats le pouvoir de conclure des traités bilatéraux de cette nature.
3. Appréciation de la Cour
83. Il a déjà été indiqué au paragraphe 61 ci-dessus que, selon la jurisprudence de la Cour, pour qu'un problème se pose au regard de l'article 14, il faut d'abord qu'il existe une différence dans le traitement de personnes placées dans des situations comparables.
84. A l'appui de leur thèse selon laquelle leur situation est comparable à celle des retraités dont la pension est revalorisée, les requérants en l'espèce font principalement valoir qu'ils ont eux aussi travaillé au Royaume-Uni et versé des cotisations obligatoires à la caisse d'assurance nationale. Toutefois, à l'instar des juridictions internes et de la chambre, la Grande Chambre considère que cet argument repose sur une conception erronée du rapport entre les cotisations à l'assurance nationale et la pension servie par l'Etat. Contrairement aux primes demandées par les assureurs privés, qui vont alimenter un fonds spécifique et présentent une corrélation directe avec les prestations que les assurés en attendent en retour, les cotisations à l'assurance nationale ne sont pas exclusivement affectées aux pensions de retraite. Elles constituent au contraire une source parmi d'autres des recettes qui servent à financer tout un éventail de prestations sociales – telles que l'allocation d'incapacité de travail, l'allocation de maternité, l'allocation de veuvage et l'allocation de décès – ainsi que le Service national de santé. En tant que de besoin, la caisse d'assurance nationale peut bénéficier d'un financement complémentaire prélevé sur les contributions fiscales ordinaires auxquelles sont assujetties les personnes résidant au Royaume-Uni, y compris les pensionnés (paragraphe 38 ci-dessus). La Cour a déjà eu l'occasion de souligner la diversité des modalités de financement des prestations de sécurité sociale ainsi que l'interdépendance de celles-ci et de la législation fiscale (voir Stec et autres (déc.), précitée, § 50). Compte tenu de la complexité et de l'intrication du système, on ne saurait isoler l'assujettissement à l'assurance nationale et le considérer comme un motif suffisant pour assimiler la situation des retraités dont la pension est revalorisée à celle des pensionnés qui, comme les requérants, ne bénéficient pas de cet avantage. Comme l'a observé Lord Hoffmann (paragraphe 35 ci-dessus),
« du point de vue des cotisants, les cotisations à l'assurance nationale se différencient peu des recettes fiscales ordinaires, lesquelles se confondent dans la masse commune du fonds consolidé. La distinction entre cotisations sociales et contributions fiscales n'a de sens que pour la comptabilité publique. »
85. En conséquence, la Cour estime que le fait que les intéressés aient cotisé à l'assurance nationale ne suffit pas, à lui seul, à les placer dans une situation comparable à celle de tous les autres pensionnés où qu'ils résident. Quant à la comparaison avec les seuls retraités installés au Royaume-Uni, on ne peut ignorer que les prestations de sécurité sociale, y compris les pensions de retraite, ne sont que l'une des composantes d'un système de protection sociale complexe et intégré institué pour garantir un niveau de vie de base aux personnes résidant au Royaume-Uni. La loi de 1992 sur l'administration de la sécurité sociale oblige le ministre compétent à réévaluer le montant des diverses prestations qu'elle prévoit, notamment la pension servie par l'Etat, en vue de « déterminer si elles ont conservé leur valeur par rapport au niveau général des prix en Grande-Bretagne » (paragraphe 41 ci-dessus). Comme l'a souligné la Cour d'appel, ce dispositif aménagé par la législation primaire est entièrement axé sur les effets que la hausse des prix au Royaume-Uni peut avoir sur les pensions (paragraphe 30 ci-dessus). Le caractère essentiellement national des régimes de sécurité sociale est reconnu par les traités pertinents, à savoir la Convention de l'OIT de 1952 et le code européen de sécurité sociale de 1964, lesquels prévoient que les prestations normalement dues à une personne peuvent être suspendues aussi longtemps que celle-ci ne se trouve pas sur le territoire de la Partie contractante concernée (paragraphe 49 ci-dessus).
86. Etant entendu que le système de pension britannique vise au premier chef à répondre aux besoins des retraités résidant au Royaume-Uni, il est difficile d'établir une véritable comparaison avec la situation des pensionnés résidant à l'étranger, compte tenu des multiples disparités d'ordre socioéconomique que l'on peut constater d'un pays à un autre. En effet, la valeur relative de la pension servie par l'Etat est susceptible de varier en raison des différences pouvant exister entre un ou plusieurs paramètres tels que le taux d'inflation, le coût de la vie, les taux d'intérêts, le taux de croissance économique, le taux de change entre la monnaie locale et la livre sterling (qui est la monnaie de paiement de toutes les pensions) ainsi que les mesures sociales et fiscales. A cet égard, la Cour observe que la Cour d'appel a souligné que l'application automatique de la revalorisation à tous les pensionnés où qu'ils aient choisi de vivre aurait inévitablement des effets aléatoires (paragraphe 30 ci-dessus). Par ailleurs, comme l'ont relevé les juridictions internes, les requérants, dès lors qu'ils ne résident pas au Royaume-Uni, ne contribuent pas au fonctionnement de l'économie de ce pays. En particulier, ils n'y paient pas des impôts susceptibles de compenser les éventuelles hausses de leur pension (voir, par exemple, le paragraphe 35 ci-dessus).
87. La Cour estime que la situation des intéressés ne peut davantage être comparée à celle des pensionnés installés dans des pays liés au Royaume-Uni par des accords bilatéraux prévoyant la revalorisation. La différence de traitement entre ces derniers et les retraités résidant dans des pays tiers découle de l'existence de tels accords, qui ont été conclus parce que les autorités britanniques ont jugé qu'ils répondaient aux intérêts du Royaume-Uni.
88. Le droit international permet incontestablement aux Etats de conclure des accords bilatéraux en matière de sécurité sociale. D'ailleurs, il s'agit là de la technique la plus couramment utilisée par les Etats membres du Conseil de l'Europe pour garantir la réciprocité des prestations sociales (paragraphes 50-51 ci-dessus). La décision d'un pays de passer avec un autre un accord de réciprocité en matière de sécurité sociale dépend de l'appréciation qu'il porte sur divers éléments, tels que le nombre de migrants concernés et les prestations prévues par le régime de sécurité sociale du pays tiers, ainsi que de la question de savoir jusqu'à quel point la réciprocité est possible et dans quelle mesure les avantages escomptés de la conclusion d'un tel accord l'emportent sur le surcoût que sa négociation et son application risquent d'entraîner pour chacune des parties concernées (paragraphe 44 ci-dessus). L'ampleur des transferts financiers liés à un accord de réciprocité varie selon le niveau des prestations servies par chacun des deux États signataires et le volume des flux migratoires entre leurs territoires respectifs. Dans ces conditions, il est inévitable que la situation diffère d'un pays à l'autre selon qu'un accord a ou non été conclu et selon les clauses qui y sont, le cas échéant, stipulées.
89. La Cour souscrit à l'opinion de Lord Hoffmann selon laquelle il serait extraordinaire que la conclusion d'une convention bilatérale en matière de sécurité sociale ait pour effet d'obliger les Etats signataires à étendre le bénéfice des avantages conventionnels à toutes les personnes résidant dans des pays tiers. Ce seraient alors en vérité le droit et l'intérêt pour les Etats de conclure des accords de réciprocité qui se trouveraient atteints.
90. En résumé, la Cour estime donc que les requérants, qui se sont expatriés dans des pays non liés au Royaume-Uni par des accords de réciprocité en matière de sécurité sociale prévoyant la revalorisation des pensions, ne se trouvent pas dans une situation comparable à celle des pensionnés résidant sur le territoire britannique ou dans des pays signataires de tels accords. Partant, elle conclut à l'absence de discrimination en l'espèce, et donc à la non-violation de l'article 14 combiné avec l'article 1 du Protocole no 1.
PAR CES MOTIFS, LA COUR
1. Déclare irrecevable, à l'unanimité, le grief tiré de l'article 14 de la Convention combiné avec l'article 8 ;
2. Rejette à l'unanimité l'exception préliminaire du Gouvernement concernant la recevabilité des griefs formulés par les consorts de Mme C. ;
3. Dit, par onze voix contre six, qu'il n'y a pas eu violation de l'article 14 de la Convention combiné avec l'article 1 du Protocole no 1.
Fait en français et en anglais, puis prononcé en audience publique au Palais des droits de l'homme, à Strasbourg, le 16 mars 2010.
Vincent Berger Jean-Paul Costa
Jurisconsulte Président
Au présent arrêt se trouve joint, conformément aux articles 45 § 2 de la Convention et 74 § 2 du règlement, l'exposé de l'opinion dissidente commune aux juges Tulkens, Vajić, Spielmann, Jaeger, Jočienė et Lopez Guerra.
J.-P.C.
V.B.


OPINION DISSIDENTE COMMUNE AUX JUGES TULKENS, VAJIĆ, SPIELMANN, JAEGER, JOČIENĖ ET LÓPEZ GUERRA
(Traduction)
1. Nous ne pouvons souscrire au constat de non-violation de l'article 14 de la Convention combiné avec l'article 1 du Protocole no 1 auquel la majorité de la Cour est parvenue.
2. Selon la première de ces dispositions, la jouissance des droits et libertés reconnus dans la Convention doit être assurée sans distinction aucune. L'arrêt souligne à juste titre que seules les différences de traitement fondées sur une caractéristique personnelle (« situation ») par laquelle des personnes ou groupes de personnes se distinguent les uns des autres sont susceptibles de revêtir un caractère discriminatoire aux fins de l'article 14. Il confirme tout aussi justement, dans le droit fil de la jurisprudence de la Cour, que le lieu de résidence d'une personne s'analyse en un aspect de sa situation personnelle (paragraphes 70-71 de l'arrêt).
3. Les requérants se trouvent dans une situation analogue à celle des retraités avec lesquels ils se comparent, sauf en ce qui concerne leur lieu de résidence, caractéristique personnelle qui distingue les intéressés de tous les autres pensionnés, ce que les autorités britanniques ont reconnu.
4. Pour conclure à la non-violation de l'article 14 de la Convention, la majorité de la Cour a estimé que les deux catégories de pensionnés (celle formée par les retraités résidant au Royaume-Uni et celle composée des retraités expatriés) ne se trouvaient pas dans une situation comparable (paragraphe 85 de l'arrêt), raison pour laquelle la question de la différence de traitement ne pouvait se poser. Selon la majorité, les multiples disparités d'ordre socioéconomique que l'on peut constater d'un pays à un autre (paragraphe 86 de l'arrêt) font obstacle à une véritable comparaison (ibid.).
5. Si le raisonnement suivi par la majorité nous paraît difficile à accepter, c'est d'abord parce que celle-ci qualifie le lieu de résidence de motif de discrimination prohibé par l'article 14 – conclusion à laquelle nous souscrivons – tout en se fondant principalement sur ce motif pour établir une distinction entre les deux catégories de pensionnés en cause. Cette approche nous semble contradictoire et contraire à l'esprit de l'article 14.
6. La seconde raison expliquant notre réticence à accepter la décision de la majorité tient aux très nombreux points communs qui existent entre les membres des deux catégories sur lesquelles porte la comparaison, celle des retraités résidant au Royaume-Uni et celle des pensionnés expatriés. Les uns et les autres sont affiliés à la caisse d'assurance nationale ou y ont versé des cotisations à un taux obligatoire et d'application générale fixé par la loi. Ils se sont tous vu attribuer une pension soumise à un même régime, notamment en ce qui concerne la durée d'assurance requise pour l'ouverture du droit à pension, la durée de la période à prendre en compte dans chaque cas et le montant initial de la pension due en application de ces règles générales. Tous ces pensionnés – qu'ils résident ou non au Royaume-Uni – ont donc été assujettis, dans les mêmes conditions, à un système ayant pour but de leur garantir, à l'âge de la retraite, un revenu calculé sur la base du nombre d'années de cotisation et du montant de leurs contributions respectives.
7. La majorité a considéré que le fait que les pensionnés des deux catégories aient cotisé dans des conditions identiques à l'assurance nationale ne rendait pas leur situation comparable et ne constituait pas un motif suffisant pour assimiler la situation des retraités dont la pension est revalorisée à celle des pensionnés qui, comme les requérants, ne bénéficient pas de cet avantage. Si la majorité a raison de préciser que les fonds qui servent à financer les pensions proviennent d'une multitude de sources et pas seulement des contributions des anciens cotisants, la question du financement des pensions servies n'entre pas en ligne de compte dans la présente affaire. Si les sources de financement disponibles peuvent varier avec le temps, il n'en demeure pas moins que tous les affiliés à l'assurance-vieillesse sont soumis à des règles générales identiques en ce qui concerne le taux des cotisations exigibles, leurs modalités de paiement et la fixation du montant de la pension initiale. En d'autres termes, le droit de tous les retraités à la perception d'une pension et à l'égalité de traitement en la matière découle du fait qu'ils satisfont aux conditions et règles générales fixées par un système reposant sur l'égalité de ceux qui y participent ; il ne dépend pas de la question de savoir d'où proviennent les fonds qui servent à financer les pensions à tel ou tel moment.
8. Les retraités de chacune des catégories en cause ont en commun une autre caractéristique très importante, celle de voir le pouvoir d'achat que représente la valeur nominale de leur pension se dégrader constamment en raison de la dépréciation de la monnaie (en l'espèce, celle du Royaume-Uni), phénomène universel dont nul ne conteste la réalité. Si l'ampleur de cette dépréciation peut varier d'une année à l'autre, il s'agit là d'un phénomène général et avéré (ce que les parties ont reconnu).
9. Pour en compenser les effets, l'Etat britannique corrige le montant des prestations de vieillesse par un dispositif adéquat de façon à ce que la valeur des pensions versées aux retraités résidant au Royaume-Uni ne soit pas affectée par l'inflation. Ce dispositif n'est pas applicable aux pensions servies aux expatriés, qui ne bénéficient d'aucun mécanisme compensant l'érosion de la valeur de ces revenus, dont la valeur d'origine reste inchangée en dépit de l'inflation et de la dépréciation corrélative de la livre sterling. Les conséquences de la dépréciation monétaire sont tout à fait considérables. Au cours des cinq premières années de sa retraite en Afrique du Sud, où sa pension n'est pas revalorisée, Mme C., la première requérante, a vu sa pension hebdomadaire se déprécier de 28 % par rapport à celle qu'elle aurait perçue si elle avait résidé au Royaume-Uni. Il va sans dire que cet écart s'est creusé au fil du temps.
10. Les deux catégories de cotisants au régime de pension britannique présentent des traits communs et il n'existe entre elles aucune disparité assez importante pour justifier une différence de traitement aussi radicale et préjudiciable. Les explications du gouvernement défendeur ne nous convainquent pas. Le choix des requérants d'établir leur résidence à l'étranger ne saurait passer pour un motif suffisant. Comme il a été indiqué ci-dessus, il serait contraire à l'esprit de l'article 14 de la Convention de faire droit à cet argument.
11. S'il est logique que le système de pension britannique soit conçu pour répondre aux besoins des retraités résidant au Royaume-Uni, lesquels représentent vraisemblablement la grande majorité des pensionnés, cela ne saurait justifier le traitement extrêmement défavorable et inégal réservé aux expatriés. Compte tenu de l'incidence des taux de change, des écarts de coût de la vie et d'autres facteurs, il est inévitable que l'érosion monétaire ne soit pas ressentie de la même manière par les pensionnés expatriés. Il n'en demeure pas moins que la dépréciation de la monnaie britannique est un phénomène inéluctable et démontré – au moins à l'aune de l'expérience acquise durant un siècle – et que, en quelques années seulement, elle se traduit par une érosion de la valeur réelle des pensions versées aux retraités résidant hors du Royaume-Uni. Dans ces conditions, le refus pur et simple (opposé en l'espèce par le gouvernement défendeur) de prévoir un dispositif de revalorisation des pensions des retraités expatriés (que les facteurs susmentionnés entrent ou non en ligne de compte) s'analyse en une différence de traitement disproportionnée qui ne s'appuie sur aucun motif légitime.
12. A l'ère de l'informatique, l'argument tiré de la complexité de l'élaboration d'un dispositif de revalorisation des pensions des retraités expatriés n'est guère défendable. Loin de pouvoir justifier la différence de traitement litigieuse, le fait que ceux-ci n'aient pas accès au système de santé britannique s'analyse plutôt en un élément de nature à aggraver leur situation par rapport à celle des pensionnés résidant au Royaume-Uni. Enfin, s'il est exact que les expatriés ne paient pas d'impôt au Royaume-Uni, il est également vrai qu'ils ne bénéficient pas des prestations financées par les recettes fiscales et qu'un dispositif de revalorisation bien conçu pourrait remédier à cette anomalie.


TESTO TRADOTTO

Conclusione Eccezione preliminare respinta (non-esaurimento delle vie di ricorso interne); Eccezione preliminare considerata (non-esaurimento delle vie di ricorso interne); Non-violazione dell'arte. 14+P1-1
Causa C. ed altri c. Regno Unito
( Richiesta no 42184/05)
Sentenza
Strasburgo, il 16 marzo 2010,


GRANDE CAMERA
CAUSA C. ED ALTRI C. REGNO UNITO
( Richiesta no 42184/05)
SENTENZA
STRASBURGO
16 marzo 2010
Questa sentenza è definitiva. Può subire dei ritocchi di forma.


Nella causa C. ed altri c. Regno Unito,
La Corte europea dei diritti dell'uomo, riunendosi in una Grande Camera composta da:
Jean-Paul Costa, presidente, Christos Rozakis, Nicolas Bratza, Peer Lorenzen, Francesca Tulkens, Josep Casadevall, Karel Jungwiert, Nina Vajić, Dean Spielmann, Renate Jaeger, Danutė Jočienė, Ineta Ziemele, Isabelle Berro-Lefèvre, Päivi Hirvelä, Luccichi López Guerra, Mirjana Lazarova Trajkovska, Zdravka Kalaydjieva, giudici,
e da Vincent Berger, giureconsulto,
Dopo avere deliberato in camera del consiglio il 2 settembre 2009 ed il 27 gennaio 2010,
Rende la sentenza che ha adottato in questa ultima data:
PROCEDIMENTO
1. All'origine della causa si trova una richiesta (no 42184/05) diretta contro il Regno Unito della Gran Bretagna e dell'Irlanda del Nord e in cui tredici cittadini di questo Stato, OMISSIS ("i richiedenti"), hanno investito la Corte il 24 novembre 2005 in virtù dell'articolo 34 della Convenzione di salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali ("la Convenzione").
2. Dinnanzi alla Corte, i richiedenti sono stati rappresentati da T. O., Q.C, e B. O., avvocati a Londra, così come da P. T. e H. G., avvocati a Toronto. Il governo britannico ("il Governo") è stato rappresentato dal suo agente, la Sig.ra H. Upton, del ministero delle Cause estere e del Commonwealth.
3. Nella loro richiesta, i richiedenti si lamentavano del rifiuto delle autorità britanniche di rivalutare la loro pensione in funzione dell'inflazione. Invocavano l'articolo 1 del Protocollo no 1 alla Convenzione, preso isolatamente e combinato con l'articolo 14 della Convenzione, così come l'articolo 8 composto con l'articolo 14.
4. La richiesta è stata assegnata alla quarta sezione della Corte (articolo 52 § 1 dell'ordinamento della Corte). Il 17 febbraio 2006, la Corte ha deciso di comunicare la richiesta al Governo e, come permesso dall'articolo 29 § 3 della Convenzione, di esaminarne congiuntamente l'ammissibilità ed il merito. Il 18 settembre 2007, ha deciso di sospendere l'esame della richiesta in attesa che la Grande Camera si pronunciasse sulla causa Burden c. Regno Unito ([GC], no 13378/05, CEDH 2008 -...).
5. Il 4 novembre 2008, deliberando al tempo stesso sull'ammissibilità ed il merito della richiesta, una camera di suddetta sezione composta da Lech Garlicki, Nicolas Bratza, Giovanni Bonello, Ljiljana Mijović, Davide Thór Björgvinsson, Ledi Bianku e di Mihai Poalelungi, giudici, cosě come da Fatoş Aracý, cancelliera collaboratrice di sezione, ha, all'unanimità, dichiarato inammissibile il motivo di appello fondato sull'articolo 1 del Protocollo no1 preso isolatamente ed ammissibile quello tirato dell'articolo 14 della Convenzione combinato con l'articolo 1 del Protocollo no 1. Ha concluso, per sei voci contro una, alla non-violazione dell'articolo 14 della Convenzione combinato con l'articolo 1 del Protocollo no 1 e ha stimato, all'unanimità, che non c'era luogo di esaminare il motivo di appello derivato dall'articolo 14 della Convenzione combinato con l'articolo 8. Il giudice Garlicki ha formulato un'opinione dissidente.
6. Il 6 aprile 2009, facendo diritto ad un’istanza di rinvio presentata dai richiedenti, il collegio della Grande Camera ha deciso di rinviare la causa dinnanzi alla Grande Camera in virtù dell'articolo 43 della Convenzione.
7. La composizione della Grande Camera è stata decisa conformemente all'articolo 27 §§ 2 e 3 della Convenzione ed all'articolo 24 dell'ordinamento.
8. Tanto i richiedenti che il Governo hanno depositato delle osservazioni scritte sul merito della causa. D’altra parte, delle osservazioni sono state allo stesso modo ricevute dall’Associazione Age Concern and Help the Aged, che il presidente aveva autorizzato ad intervenire nella procedura scritta (articolo 36 § 2 della Convenzione e l’articolo44 § 2 dell’Ordinamento) .
9. Un'udienza si è svolta in pubblico al Palazzo dei diritti dell'uomo, a Strasburgo, il 2 settembre 2009, articolo 59 § 3 dell'ordinamento.
Sono comparsi:
-per il governo convenuto
La Sig.ra H. Upton, agente,
J. Eadie, QC, consigliere,
Sig.ra J. Antill, il Sig. C. Hedley, il Sig. P. Lapraik, il Sig. L. Forster-Kirkham, la Sig.ra C. Payne, consiglier;
-per i richiedenti
T. O., QC,
B. O., consigliere,
Sig. P. Tunley, consigliere.
La Corte ha ascoltato i Sigg, O. ed Eadie nelle loro arringhe così come nelle loro risposte alle sue domande.
IN FATTO
I. LE CIRCOSTANZE DELLO SPECIFICO
A. I richiedenti
1. A. C.
10. La Sig.ra C. è nata nel 1931. Ha passata la maggior parte dalla sua vita attiva nel Regno Unito, dove ha versato le quote a tasso pieno all'assicurazione nazionale prima di emigrare nell’ Africa meridionale nel 1989. Dal 1989 al 1999, ha versato delle quote volontarie a questa assicurazione (paragrafo 37 sotto).
11. Nel 2000, è stata ammessa a favore della pensione di base dello stato il cui importo settimanale era allora di 67,50 sterline (GBP). L'importo versato alla richiedente non è variato da allora. Se fosse stato rivalutato in funzione dell'inflazione, ammonterebbe oggi a 95,25 GBP (paragrafi 41-42 sotto).
12. L'interessata ha contestato dinnanzi alle giurisdizioni interne il rifiuto delle autorità britanniche di rivalutare la sua pensione (paragrafi 25-36 sotto).
2. B. J.
13. Il Sig. J. è nato nel 1922. Ha lavorato per cinquant' anni nel Regno Unito, dove ha versato quote a tasso pieno all'assicurazione nazionale prima di andare in pensione e di emigrare in Canada nel 1986. Nel 1987, è stato ammesso a favore della pensione dello stato il cui importo settimanale era all'epoca di 39,50 GBP. L'importo versato al Sig. J. non è mai variato da allora. Se fosse stato rivalutato dal 1987, ammonterebbe oggi a 95,25 GBP.
3. V. S.
14. La Sig.ra S. è nata nel 1931. Ha lavorato per quindici anni nel Regno Unito, dove si ha versato quote a tasso pieno all'assicurazione nazionale prima di emigrare in Canada nel 1964. Dal 1991, percepisce una pensione a tasso ridotto il cui importo settimanale ammonta a 15,48 GBP e non è mai variato.
4. E. K.
15. La Sig.ra K. è nata nel 1913. Ha lavorato per quarantacinque anni nel Regno Unito, dove ha versato quote a tasso pieno all'assicurazione nazionale prima di andare in pensione nel 1976. Ammessa a favore della pensione dello stato nel 1973, è emigrata in Canada nel 1986. All'epoca, l'importo settimanale della sua pensione che era aumentato progressivamente, era di 38,70 GBP. È restato da allora immutato. Se fosse stato rivalutato, ammonterebbe oggi a 95,25 GBP.
5. K. D.
16. Il Sig. D. è nato in 1923. Ha lavorato per cinquant' anni nel Regno Unito, dove ha versato a tasso pieno all'assicurazione nazionale prima di andare in pensione nel 1991. Ammesso a favore della pensione di stato nel 1988, è emigrato in Canada nel 1994. All'epoca, l'importo settimanale della sua pensione era di 57,60 GBP. È restato da allora immutato. Se fosse stato rivalutato, ammonterebbe oggi a 95,25 GBP.
6. R. B.
17. Il Sig. B. è nato nel 1924. Ha lavorato per quarantasette anni nel Regno Unito, dove ha verdato quote a tasso pieno all'assicurazione nazionale prima di emigrare in Canada nel 1985. Nel 1989, è stato ammesso a favore della pensione di stato il cui importo settimanale era all'epoca di 41,15 GBP. L'importo versato al Sig. B. è restato da allora immutato. Se fosse stato rivalutato, ammonterebbe oggi a 95,25 GBP.
7. T. D.
18. Il Sig. D. è nato in 1937. Ha lavorato per quarantadue anni nel Regno Unito, dove ha versato quote a tasso pieno all'assicurazione nazionale prima di andare in pensione nel 1995 e di emigrare in Canada nel 1998. Nel 2002, è stato ammesso a favore della pensione di stato il cui importo settimanale era all'epoca di 75,50 GBP. L'importo versato al Sig. D. è restato da allora immutato. Se fosse stato rivalutato, ammonterebbe oggi a 95,25 GBP.
8. J. G.
19. Il Sig. G. è nato nel 1933. Ha lavorato per quarantaquattro anni nel Regno Unito, dove ha versato quote a tasso pieno all'assicurazione nazionale prima di andare in pensione e di emigrare in Canada nel 1994. Nel 1998, è stato ammesso a favore della pensione di stato il cui importo settimanale era all'epoca di 64,70 GBP. L'importo versato al Sig. G. è restato da allora immutato. Se fosse stato rivalutato, ammonterebbe oggi a 95,25 GBP.
9. G. D.
20. Il Sig. D. è nato nel 1921. Ha lavorato per quarantaquattro anni nel Regno Unito, dove ha versato quote a tasso pieno all'assicurazione nazionale prima di emigrare in Canada nel 1981. Nel 1986, è stato ammesso a favore della pensione di stato il cui importo settimanale era all'epoca di 38,30 GBP. L'importo versato al Sig. D. è restato da allora immutato. Se fosse stato rivalutato, ammonterebbe oggi a 95,25 GBP.
10. P. H.
21. La Sig.ra H. è nata nel 1940 in Australia, paese di cui ha conservato apparentemente la nazionalità. Ha vissuto e ha lavorato nel Regno Unito dal 1963 al 1982 e ha versato quote a tasso pieno all'assicurazione nazionale. Ritornata in Australia nel 1982, ha continuato a versare delle quote all'assicurazione nazionale britannica durante gli anni fiscali 1992-1999 ed è stata ammessa nel 2000 a favore della pensione di stato il cui importo settimanale era all'epoca di 38,05 GBP. Dall’ agosto 2002 al dicembre 2004, ha passato più della metà del suo tempo a Londra. Ha potuto beneficiare così durante questo periodo di una rivalutazione della sua pensione per cui l'importo settimanale fu portato a 58,78 GBP. Al suo ritorno in Australia, la sua pensione fu riportata al suo livello anteriore, o 38,05 GBP. L'importo è restato da allora immutato.
11. B. S.
22. Il Sig. S. è nato nel 1933. Le sue quote all'assicurazione nazionale britannica gli diedero diritto nel 1998 ad una pensione di stato a tasso pieno. Nel 2000, emigrò in Australia. A questa epoca, gli adeguamenti successivi avevano portato l'importo settimanale della sua pensione a 67,40 GBP. Eccetto un periodo di sette settimane che l'interessato passò nel Regno Unito e dove la sua pensione fu aumentata per tenere conto delle rivalutazioni annue anteriori, questo importo è restato da allora immutato. Se fosse stato rivalutato, ammonterebbe oggi a 95,25 GBP.
12. L. M.
23. Il Sig. M. è nato nel 1924. Ha lavorato per cinquant' anni nel Regno Unito, pagando quote a tasso pieno all'assicurazione nazionale, ed è stato ammesso a favore della pensione di stato nel 1989. Nel 1993, è emigrato in Australia. A questa epoca, l'importo settimanale della sua pensione era di 56,10 GBP. È restato da allora immutato. Se fosse stato rivalutato, ammonterebbe oggi a 95,25 GBP.
13. R. G.
24. La Sig.ra G. è nata nel 1934. Ha lavorato per dieci anni -dal 1954 al 1965-nel Regno Unito, versando quote a tasso pieno all'assicurazione nazionale, prima di emigrare in Australia nel 1965. Nel 1994, è stata ammessa a favore di una pensione dello stato di un importo settimanale di 14,40 GBP. Questo importo è restato da allora immutato.
B. Il procedimento interno impegnato dalla Sig.ra C.
25. Nel 2002, basandosi sull'articolo 1 del Protocollo no 1 preso isolatamente e combinato con l'articolo 14 della Convenzione, la Sig.ra C. sollecitò un controllo giurisdizionale della decisione
avendole rifiutato la rivalutazione della sua pensione.
1. Il procedimento dinnanzi alla High Court
26. Con un giudizio del 22 maggio 2002, R (R (C.) v Secretary of State for Work and Pensions [2002] EWHC 978 (Admin)) il giudice Stanley Burton respinse l’istanza di controllo giurisdizionale presentata dall'interessata.
27. Applicando i principi che le sembravano liberarsi dalla giurisprudenza della Corte, considerò che il diritto patrimoniale supposto di essere protetto dall'articolo 1 del Protocollo no 1 doveva essere definito dalla legislazione interna nella quale era attinto. Avendo constatato che la Sig.ra C. non aveva beneficiato mai di un diritto alla rivalutazione della sua pensione allo sguardo della legge britannica, concluse che non si era potuta produrre nessuna violazione dell'articolo 1 del Protocollo no 1 preso isolatamente .
28. Stimò tuttavia che i motivi di appello formulati dalla richiedente dipendevano dell'articolo 1 del Protocollo no 1 e che di conseguenza gli spettava ricercare se era stata vittima di una discriminazione contraria all'articolo 14. A questo riguardo, il governo convenuto ha da prima sostenuto dinnanzi alla Corte, prima di rinunciare a questo argomento, che il paese di residenza non costituiva un motivo di discriminazione proibita dall'articolo 14 della Convenzione. Da parte sua, il giudice Burton respinse le pretese dell'interessata al motivo che non si trovava in una situazione comparabile a quella dei pensionati residenti nei paesi riguardati dalla rivalutazione. Giudicò che esistevano disparità tali tra i sistemi economici nazionali, in particolare dal punto di vista della regolamentazione sociale e fiscale, che il confronto delle pensioni in sterline percepite dai pensionati era semplicemente impossibile. Aggiunse che supponendo anche che la richiedente avesse potuto pretendere di trovarsi in una situazione analoga a quella dei pensionati residenti nel Regno Unito o nei paesi dove la rivalutazione si applicava nelle condizioni di un accordo bilaterale, la differenza di trattamento controverso avrebbe potuto passare per giustificata.
2. Il procedimento dinnanzi alla Corte di appello
29. Con una sentenza del 17 giugno 2003 (R (C. and Reynolds) v Secretary of State for Work and Pensions [2003] EWCA Civ 797), la Corte di appello respinse la Sig.ra C. del ricorso di cui questa l'aveva investita. Riprendendo i motivi adottati dalla High Court, la Corte di appello, composta dai Lord di Giustizia Simon Brown, Laws e Rix, stimò che la non-rivalutazione della pensione della Sig.ra C. non portava violazione dell'articolo 1 del Protocollo no 1 preso isolatamente perché questa disposizione non garantiva un diritto ad acquisire dei beni.
30. Esaminando il mezzo derivato dall'articolo 14 della Convenzione combinato con l'articolo 1 del Protocollo no 1, la Corte di appello osservò che il ministro convenuto aveva riconosciuto che il luogo di residenza era costitutivo di una "situazione" ai sensi della prima di queste disposizioni. Aggiunse tuttavia che la situazione dell'interessata si distingueva nettamente da quella dei pensionati ai quali si confrontava. A questo riguardo, sottolineò che "il dispositivo pianificato dalla legislazione primaria [era] imperniato interamente sugli effetti che il rialzo dei prezzi nel Regno Unito [poteva] avere sulle pensioni." Ed il Lord Giustizia Laws precisava:
"Non c’è semplicemente praticamente nessuna possibilità che il rialzo del costo della vita, e ciò vale per ogni altro parametro economico, nei paesi esteri dove si sono stabiliti dei pensionati dello stato britannico si ripercuote in modo comparabile sul valore delle pensioni degli interessati. Questi si troveranno talora meglio, talora meno bene compensati. A ciò si aggiungono, beninteso, gli effetti della fluttuazione dei tassi di cambio. Esiste un'infinità di variazioni possibili, in tutti i sensi, dunque. Non nego evidentemente che esistono degli argomenti di principio militante a favore dell'estensione della rivalutazione annua ai pensionati che si trovano nella situazione della Sig.ra C.. Ma mi sembra che simile misura avrebbe inevitabilmente degli effetti aleatori se dovesse applicarsi di pieno diritto a tutte le persone riguardate. Il governo non è tenuto a giustificare il suo rifiuto di prendere una misura suscettibile di produrre simili effetti –in fin dei conti, è tutto ciò che gli si rimprovera nello specifico –per il solo fatto che questi effetti sono confrontati con quelli, chiari e certi, del meccanismo di rivalutazione di cui beneficiano i pensionati che risiedono nel Regno Unito".
31. La Corte di appello si dedicò anche, a titolo accessorio, sulla questione della giustificazione della non-rivalutazione controversa e concluse che il "vero" motivo di questa teneva al fatto che la Sig.ra C. e le persone che si trovavano nella sua stessa situazione "[avevano] scelto di vivere in società-e soprattutto in economie-esterne al Regno Unito, dove la ragione di essere del dispositivo di rivalutazione [poteva] benissimo non esistere." Perciò, stimò che la decisione incriminata era giustificata obiettivamente, a prescindere dal costo-che ammise sarebbe "considerevole"- dell'estensione eventuale della rivalutazione alle persone che si trovano nella stessa situazione della Sig.ra C.. Considerò inoltre che le implicazioni finanziarie "[erano], nel contesto dello specifico, un fattore proprio a fare concludere al carattere legittimo della posizione del ministro convenuto", nella misura in cui aderire agli argomenti della Sig.ra C. avrebbe significato operare, nella processo politico di ripartizione dei denari pubblici, un'ingerenza giudiziale non obbligatoriamente richiesta dalla legge del 1998 sui diritti dell'uomo (Human Rights Act 1998) dalla giurisprudenza di Strasburgo o da un "imperativo morale" sufficientemente pressante per giustificare delle limitazioni o delle restrizioni alla politica macroeconomica condotta dal potere generato dalle urne.
3. Il procedimento dinnanzi alla Camera dei lord
32. Invocando l'articolo 1 del Protocollo no 1 composto con l'articolo 14 della Convenzione, la Sig.ra C. ricorse dinnanzi alla Camera dei lord. Fu respinta del suo ricorso con una sentenza del 26 maggio 2005 adottata con una maggioranza di quattro voci contro una (R (C. and Reynolds) v. Secretary of State for Work and Pensions [2005] UKHL 37)
33. I Law Lord maggioritari (Lord Nicholls of Birkenhead, Hoffmann, Rodger of Earlsferry e Walker of Gestinghope) riconobbero che le pensioni dipendevano dell'articolo 1 del Protocollo no 1 e che l'articolo 14 della Convenzione si trovava dunque ad applicare. Ammirano inoltre che il luogo di residenza era una caratteristica personale coperta dall'espressione "ogni altra situazione" adoperata all'articolo 14 e che costituiva a questo titolo un motivo di discriminazione proibita. Rilevando tuttavia che una persona poteva scegliere il suo luogo di residenza, giudicarono che la giustificazione di una differenza di trattamento fondato su questo criterio poteva accontentarsi di motivi meno imperiosi di quelli richiesti per una discriminazione che si fonda su una caratteristica personale intrinseca come la razza o il sesso.
34. Osservarono che era artificiale esaminare separatamente le questioni di sapere talvolta, primariamente, se la vittima addotta di una discriminazione si trovava in una situazione analoga a quella di una persona che beneficiava di un trattamento più favorevole e, secondariamente, se la differenza di trattamento era ragionevolmente ed obiettivamente giustificato. Giudicarono che nello specifico la richiedente non si trovava in una situazione analoga a quella dei pensionati residenti nel Regno Unito o nei paesi parti agli accordi bilaterali conclusi col Regno Unito. Rilevarono che la pensione dello stato era solamente una delle componenti di un sistema che combinava delle disposizioni fiscali e delle misure di protezione sociale istituite per garantire un livello di vita di base alle persone residenti Regno Unito. Precisarono che il finanziamento era garantito in parte dalle quote all'assicurazione nazionale versate dai lavoratori attivi e dai datori di lavoro, e in parte dalle entrate fiscali ordinarie. Osservarono inoltre che l'attribuzione di una pensione non era sottoposta a patto di risorse, ma che i pensionati che disponevano di elevate rendite provenienti da altre sorgenti ne riversavano una parte allo stato a titolo d'imposta su reddito. Aggiunsero che i pensionati dalle risorse modeste avevano accesso ad altre prestazioni, come il reddito minimo. Indicarono peraltro che l'indicizzazione mirava a preservare il valore della pensioni di fronte alle fluttuazioni dei parametri dell'economia britannica, in particolare quelle del costo della vita e del tasso di inflazione. Rilevarono infine che la situazione economica era molto differente in altri paesi. Prendendo l'esempio dell'Africa meridionale, paese dove risiedeva la Sig.ra C., osservarono così che la previdenza sociale era praticamente inesistente, ma che il costo della vita era ben inferiore rispetto a quello del Regno Unito e che il rand si era deprezzato rispetto alla sterlina durante gli ultimi anni.
35. Lord Hoffmann che faceva parte della maggioranza, si espresse così:
"18. Il rifiuto di un beneficio sociale opposto alla Sig.ra C. al motivo che risiede all'estero non potrebbe essere assimilato ad una discriminazione fondata sulla razza o il sesso. Non reca offesa al diritto dell'interessata al rispetto della sua personalità. Niente obbligava la Sig.ra C. ad emigrare in Africa meridionale. Lei si è stabilita di suo pieno gradimento, e probabilmente per ragioni famigliari. Ma facendo questa scelta, si è messa in una situazione estranea al campo di applicazione ed all'obiettivo primo della previdenza sociale britannica. Gli assegni mutualistici sono une dei componenti di un sistema di protezione sociale complesso ed integrato concepito per garantire un livello di vita di base alla popolazione di questo paese. Costituiscono uno degli aspetti di ciò che si chiama la "solidarietà sociale" o la "fraternità", cioè il dovere di ogni comunità di venire in aiuto a coloro dei suoi membri che sono nel bisogno. Questo dovere è considerato generalmente come se rivestisse un carattere nazionale. Non si estende alla popolazione dei paesi esteri. Questo principio è consacrato dai trattati come la Convenzione concernente la previdenza sociale (norma minima) adottata nel 1952 dall’OIT (vedere l'articolo 69) ed il codice europeo di previdenza sociale del 1961.
19. Il rappresentante della Sig.ra C.- il Sig. B. QC- ha, riconosciuto il valore di questo argomento. Ammette che la sua cliente non avrebbe nessuna ragione di lamentarsi se le autorità britanniche applicassero rigorosamente il principio secondo cui la previdenza sociale nazionale beneficia solamente ai residenti del Regno Unito e non versassero alcuna pensione agli espatriati. Peraltro, non trova niente da ridire sul fatto che l'interessata non possa beneficiare di altre prestazioni come l'indennità di disoccupazione o il reddito minimo. Ma stima che è irrazionale riconoscere alla Sig.ra C. il diritto ad una pensione a titolo delle sue quote all'assicurazione nazionale pure rifiutandole il beneficio di una pensione identica a quella corrisposta ai residenti britannici che hanno versato le stesse quote.
20. Per rivendicare il diritto all'uguaglianza di trattamento-solamente per ciò che riguarda la pensione-la Sig.ra C si basa unicamente sul fatto che ha versato all'assicurazione nazionale delle quote identiche a quelle pagate dai pensionati ai quali si confronta. Ogni sua argomentazione si riduce a ciò. Tuttavia, stimo che accentrandosi su questo punto l'interessata semplifichi all'eccesso i termini del paragone operato da lei. Per riprendere la formula utilizzata dalla Corte europea nella sentenza Van der Mussele c. Belgio ((1983) 6 EHRR 163, 180, § 46) la situazione degli assicurati britannici si distingue con un insieme di diritti e di obblighi di cui appare artificiale isolare un dato aspetto."
21. In realtà, la tesi della Sig.ra C. consiste nel dire che, dal momento che le quote sono una condizione necessaria per la pensione corrisposta ai residenti britannici, dovrebbero essere una condizione sufficiente. Nessuna altra considerazione dovrebbe intervenire. Non ci sarebbe in particolare luogo di verificare se le persone riguardate vivono nel Regno Unito e partecipano al funzionamento degli altri risvolti del regime fiscale e sociale di questo paese. Simile ragionamento mi sembra manifestamente fallace. Contrariamente ai premi pagati alle casse pensioni private, le quote versate all'assicurazione nazionale non sono esclusivamente assegnate alle pensioni con cui non presentano in realtà solo una correlazione abbastanza debole. Costituiscono solamente una parte delle entrate che servono a finanziare l'insieme degli assegni mutualistici ed il Servizio nazionale di salute, l'altra parte provenendo dai prelevamenti fiscali ordinari. Se bastasse agli assicurati aver versato quote per vedersi accordare dei benefici sociali, la Sig.ra C. dovrebbe potere pretendere all'insieme delle prestazioni contributive esistenti, ivi compreso il sussidio di maternità o l'indennità di disoccupazione. Non è tuttavia ciò che avanza l'interessata.
22. Il legame tra i componenti del sistema è tale da non poter isolare un elemento per sottoporlo ad un regime speciale. Il collocamento in posto di un sistema di pensioni pubbliche si fonda principalmente sull'idea che la maggior parte delle persone hanno bisogno di denaro all'età della pensione. Le pensioni in questione non sono sottoposte a patto di risorse, ma solamente perché il controllo dei redditi dei pensionati sarebbe costoso e dissuaderebbe gli interessati-anche quelli che ne hanno bisogno-di fare valere il loro diritto alla pensione. Ecco perché lo stato versa una pensione a ciascuno, senza ricercare se i beneficiari dispongono o meno peraltro di redditi sufficienti. In compenso, le pensioni sono assoggettate all'imposta, il che permette allo stato di ricuperare una parte della pensione corrisposta ai pensionati imponibili e di ridurre il costo reale di questa prestazione. I pensionati poveri potrebbero pretendere per di più, in ogni modo al reddito minimo che è una prestazione non contributiva. Per valutare il costo reale delle pensioni versate a queste persone, conviene dunque tenere conto delle economie suscettibili di essere realizzate a titolo del reddito minimo.
23. Nessuno di questi meccanismi interdipendenti può essere applicato a quelli che, come la Sig.ra C., non risiedono sul territorio britannico. Non essendo la Sig.ra C. imponibile nel Regno Unito, lo stato non sarebbe in grado di ricuperare la minima somma da lei se avesse degli importanti redditi complementari (beninteso, non pretendo che tale sia il caso; non so se la Sig.ra C. disponga o meno di altri redditi, ma esistono certamente dei pensionati espatriati che ne hanno). Parimenti, se la Sig.ra C. fosse povera, lo stato non potrebbe economizzare niente a titolo del reddito minimo. Al contrario, la sua pensione verrebbe in deduzione degli assegni mutualistici ai quali potrebbe avere diritto nel suo paese di residenza.
Le pensioni pubbliche e le pensioni private
24. Penso che è l'impiego dei termini "assicurazione" e "quote" nel contesto delle pensioni pubbliche che dà a credere che queste presentino delle analogie coi regimi di pensione privata. Tuttavia, dal punto di vista dei sottoscrittori, le quote all'assicurazione nazionale si differenziano poco dalle entrate fiscali ordinarie che si confondono nella massa comune dei fondi consolidati. La distinzione tra quote sociali e contributi fiscali hanno senso solo per la contabilità pubblica. Per l'istante, esiste bene una correlazione tra le pensioni e le quote, ma nessuna ragione imperiosa richiede che sia così. In effettui, principalmente perché il sistema reale penalizza gravemente le donne che hanno rinunciato al lavoro salariato per dedicarsi ai compiti non rimunerati imposti dalla gestione della famiglia, delle proposte di cambiamento sono state formulate. Le pensioni contributive potrebbero così essere sostituite da una "pensione di cittadino" non contributiva, pagabile a tutti gli abitanti del Regno Unito che hanno raggiunto l'età della pensione. È tuttavia evidente che il finanziamento di questa prestazione necessiterebbe anche la colletta di quote all'assicurazione nazionale, come è il caso dell'insieme delle altre prestazioni non contributive. In compenso, il passaggio ad un regime di pensione non contributivo avrebbe avuto delle conseguenze radicali sulla tesi della Sig.ra C., perché la soppressione della contributività avrebbe privato l'interessata del suo argomento secondo cui le sue quote le hanno conferito un diritto all'uguaglianza di trattamento. Le quote che la Sig.ra C. avrebbe dovuto versare all'assicurazione nazionale durante il suo periodo di attività nel Regno Unito sarebbero state esattamente identiche e la loro correlazione col suo diritto alla pensione non sarebbe stata più forte né meno forte che oggi.
Una scelta del Parlamento
25. Per le ragioni enunciate sopra, stimo che le persone che non risiedono nel Regno Unito si trovano materialmente in una situazione sensibilmente differente da quella delle persone stabilite in questo paese. Con tutto il rispetto che devo al mio eminente collega Lord Carswell, non penso che queste ragioni siano sottili ed astruse. Mi sembrano prammatiche e legittime. Inoltre, mi sembra che la presente causa sia precisamente di quelle per cui il Parlamento è in diritto di decidere se le disparità tra le situazioni giustificano una differenza di trattamento. Concepisco male che il diritto non autorizzi il Regno Unito a mostrarsi generoso verso i pensionati espatriati trattandoli esattamente allo stesso modo dei pensionati che risiedono sul suo territorio. Dal momento che è acquisito che la Sig.ra C. si trova in una situazione sensibilmente differente da quella delle persone che risiedono nel Regno Unito e che dunque non può rivendicare l'uguaglianza di trattamento, spetta al legislatore decidere l'importo che deve percepire, all'occorrenza, a titolo di pensione. Dovrebbe essere possibile ammettere che le quote versate da lei le diano diritto, in equità, ad una pensione, senza dovere per tanto rinunciare al ragionamento che giustifica che le si rifiuta il beneficio dell'uguaglianza di trattamento. E quando è incerto sull'importo delle pensioni da versare ai pensionati espatriati, il legislatore deve potere tenere conto degli altri oneri che pesano sul bilancio sociale dello stato. Dire che il rifiuto dei poteri pubblici di rivalutare la pensione dei pensionati in questione annualmente mira a predisporre i denari pubblici, questo è enunciare una verità, ma solamente nel senso triviale del termine, perché ogni volta che si decide di non aumentare le spese di una posta di bilancio, si realizza un'economia che permette di ridurre le imposte o di finanziare altre operazioni.
26. Deploro che il ministro convenuto abbia insistito tanto su degli aspetti come la disparità dei tassi di inflazione tra i differenti paesi riguardati per convincerci che è legittimo non rivalutare allo stesso modo le pensioni dei pensionati espatriati e quelle dei residenti britannici. Non era obbligato per niente a presentare anche dei calcoli sapienti per giustificare gli importi concessi. Queste considerazioni ci allontanano dalla questione centrale. Dal momento che è acquisito che gli espatriati si trovano in una situazione sensibilmente differente da quella delle persone che risiedono nel Regno Unito e che potrebbero vedersi negare ogni dritto alla pensione, ciò che il Sig. Blake riconosce, il Parlamento non è tenuto a rendere conto alla giustizia delle ragioni per cui i primi percepiscono tale o tal’altro importo. Ci si può dispensare dal razionalizzare la generosità. Bastava al ministro convenuto indicare che, ogni bene considerato, il Parlamento aveva giudicato che il regime di pensione incriminato qui operava una giusta ripartizione delle risorse disponibili.
27. Delle ragioni analoghe mi conducono a concludere che il paragone con le persone stabilite nei paesi parti agli accordi è inoperante. Il Sig. Blake fa stato di dichiarazioni del governo da cui risulterebbe che è impossibile discernere una qualsiasi logica nell'economia degli accordi in questione,riflettendo le disposizioni di ciascuno di essi ciò che il Regno Unito ha potuto negoziare senza mettersi in una situazione fin troppo sfavorevole dal punto di vista economico ad un dato momento. Penso personalmente che l'esistenza di tali accordi costituisce un motivo perfettamente razionale per giustificare una differenza di trattamento. La situazione di un pensionato dello stato britannico espatriato in un paese che ha desiderato pianificare col Regno Unito un dispositivo di reciprocità che soddisfi in materia di previdenza sociale è sensibilmente differente da quella di un pensionato residente in un paese che non ha intrapreso simile passo. Concludendo questo tipo di accordo, lo stato si dà la possibilità di migliorare -al minimo costo, o almeno senza che ciò rappresenti un carico eccessivo -gli assegni mutualistici assegnati ai cittadini britannici stabiliti all'estero. Sarebbe molto strano che lo stato non possa concludere simili accordi di reciprocità con tale o tal’altro Stato- ciò che ha fatto in particolare coi paesi dell'EEE -che per quanto corrisponda delle prestazioni identiche a tutti i pensionati espatriati ovunque si trovano nel mondo. "
36. In disaccordo con la maggioranza, Lord Carswell stimò da parte sua che la Sig.ra C. era autorizzata a confrontare la sua situazione con quella dei beneficiari di una pensione contributiva residenti nel Regno Unito o in altri paesi in cui la rivalutazione era applicata. Si spiegò così:
"Le persone sono libere di spendere i loro redditi dove e come lo desiderano. Certi decidono di vivere in un paese dove il costo della vita è debole o il tasso di cambio favorevole. Questa pratica è diffusa presso le persone anziane. Che comprenda o meno degli inconvenienti, resta una causa di convenienza personale. Il denominatore comune di tutti i pensionati, ovunque risiedono, è di essersi aver versato quote debitamente in vista di beneficiare di una pensione. Versare a certi di loro una pensione inferiore costituisce ai miei occhi una pratica discriminatoria contraria all'articolo 14. "
Lord Carswell ne conclude che la questione centrale nello specifico era quella della giustificazione della differenza di trattamento incriminato. Riconoscendo che la giustizia doveva dare prova di circospezione nell’ambito della politica macroeconomica, ammise che avrebbe dovuto inchinarsi dinnanzi al potere decisionale del governo in materia se questo avesse avanzato degli argomenti di ordine economico o politico sufficienti a giustificare la differenza in questione. Rilevando che il ministero della Previdenza sociale aveva concesso che la sola ragione per la quale la rivalutazione non si applicava a tutte le pensioni era legata alla volontà delle autorità di predisporre i denari pubblici, giudicò tuttavia che la differenza di trattamento controverso non si giustificava e che non era equo farne sopportare le conseguenze alla richiedente ed a coloro collocati in una situazione identica alla sua.
II. IL DIRITTO INTERNO ED IL DIRITTO INTERNAZIONALE PERTINENTE
A. Il diritto e le pratica interni
1. Le quote all'assicurazione nazionale
37. Nel Regno Unito, sono assoggettati all'obbligo versare quote all'assicurazione nazionale i lavoratori salariati ed indipendenti i cui redditi superano una certa soglia ed i datori di lavoro per ciascuno dei loro salariati la cui rimunerazione supera un certo importo. È peraltro possibile a certe persone che non sono assoggettate a questo obbligo -per esempio perché non risiedono nel Regno Unito - versare delle quote volontarie per potere pretendere certe prestazioni di previdenza sociale. L'importo delle quote salariali e padronali varia in funzione del livello dei redditi. Per l'anno fiscale in corso (2009-2010), i salariati che guadagnano da 110 a 844 sterline (GBP) la settimana devono versare quote all'altezza dell’ 11% della loro rimunerazione. Delle quote padronali che ammontano al 12,8% della rimunerazione in questione si aggiungono a queste quote salariali. L'importo di base delle quote dovute dai lavoratori indipendenti è di 2,40 GBP la settimana, quello delle quote volontarie di 12,05 GBP la settimana.
38. Tra i vantaggi sociali finanziati dalle quote all'assicurazione nazionale figurano le seguenti contributive: il sussidio di disoccupazione (jobseekers allowance) il sussidio di incapacità di lavoro (incapacity benefit) che è stato sostituito dal sussidio di impiego e di sostegno (employment and support allowance) il sussidio di maternità (maternity allowance) il sussidio di vedovanza (widow's benefit) il sussidio di decesso (bereavement benefits) la pensione di anzinaità di certe categorie di persone, il sussidio speciale di nascita (child's speciale allowance) ed il sussidio di tutela (guardian's allowance). Queste prestazioni sono regolate dal principio di ripartizione secondo cui le prestazioni corrisposte a titolo di un anno sono finanziate dalle quote versate all'assicurazione nazionale lo stesso anno. In caso di bisogno, possono essere oggetto di un finanziamento complementare prelevato dalle entrate dell'imposta sul reddito o da altre tasse. Tuttavia, non è stato necessario ricorrere a questo dispositivo dal 1998. Le quote all'assicurazione nazionale contribuiscono anche al finanziamento del Servizio nazionale di salute.
2. La pensione corrisposta dallo stato
39. L'importo settimanale della pensione di base corrisposta dallo stato ammonta a 95,25 GBP per l'esercizio di bilancio 2009-2010. Possono pretenderla le persone che hanno raggiunto l'età della pensione e versato quote o beneficiato dei crediti di quota presso la cassa di previdenza nazionale (o il cui coniuge o partner civile hanno versato quote o beneficiato di crediti di quota presso la cassa di previdenza nazionale) per un numero sufficiente di "anni di assicurazione." L'età di ammissione alla pensione dello stato è fissata attualmente a 65 anni per gli uomini ed a 60 anni per le donne. A partire dal 2010, sarà rialzato progressivamente per le donne, in modo che nel 2020 sia di 65 anni per i due sessi. All'ora reale, gli uomini devono giustificare al meno 44 anni di assicurazione per percepire una pensione di base a tasso pieno all'età di 65 anni. Le donne che avranno 60 anni prima del 2010 devono compiere 39 anni di assicurazione per essere eleggibili. La legge del 2007 sulle pensioni ha ridotto a 30 il numero di anni di assicurazione richiesti per l'ottenimento di una pensione di base a tasso pieno per ciò che riguarda gli assicurati che raggiungeranno l'età di ammissione a favore della pensione al più presto il 6 aprile 2010. Quelli che non giustificano un numero sufficiente di anni di assicurazione per essere eleggibili ad una pensione di base a tasso pieno possono vedersi accordare una pensione a tasso ridotto. In principio, bisogna avere compiuto 10 o 11 anni di assicurazione per potere pretendere al tasso minimo (il 25%, della pensione di base corrisposta dallo stato).
40. Le persone che risiedono nel Regno Unito e che non hanno versato quote per un periodo di tempo sufficiente da essere eleggibili ad una pensione dello stato possono vedersi assegnare dei vantaggi sociali non contributivi sottoposi a patto di risorse , come il reddito minimo (income support) ed il sussidio di alloggio (housing benefit).
3. La rivalutazione delle pensioni e gli accordi di reciprocità
41. L'articolo 150 della legge del 1992 sull'amministrazione della previdenza sociale (Social Security Administration Act) obbliga il ministro competente a rivalutare, tramite ordinamento, ogni anno l'importo della pensione di base corrisposta dallo stato, in modo da preservarne il valore "rispetto al livello generale dei prezzi in Gran Bretagna".
42. Sebbene la pensione di base sia corrisposta ai pensionati che risiedono all'estero, questi non beneficiano della rivalutazione di questa prestazione. Finché non ristabiliscono la loro residenza nel Regno Unito, l'importo settimanale della pensione che è versata loro resta bloccato al livello di quello che aveva raggiunto durante l'anno in cui sono espatriati o, nel caso in cui sono emigrati prima di avere raggiunto l'età della pensione, durante l'anno in cui sono stati ammessi a favore della pensione. I pensionati espatriati che tornano nel Regno Unito per un breve periodo vedono la loro pensione rivalutata durante la durata del loro soggiorno, ma questa è riportata al suo livello anteriore appena gli interessati riguadagnano il loro paese di residenza.
43. Sfuggono a questa regola i pensionati installati nei paesi che hanno concluso con le autorità britanniche degli accordi di reciprocità in materia di previdenza sociale che contemplano la rivalutazione delle pensioni in funzione dell'inflazione rilevata nel Regno Unito.
44. Gli accordi bilaterali conclusi dagli Stati hanno per oggetto di fornire, su una base di reciprocità, ai lavoratori di ciascuna delle due parti contraenti che si stabiliscono nell'altro, così come alle loro famiglie, una copertura sociale più estesa di quella di cui beneficerebbero in virtù della sola legislazione nazionale. Ciascuno di questi accordi è negoziato tra le parti alla vista delle disposizioni dei loro rispettivi regimi di previdenza sociale che suscitano la reciprocità. Tutte determinano il regime di previdenza sociale applicabile alle persone che lasciano il territorio di una delle parti contraenti per andare a lavorare nell'altro. In linea di massima, il regime in questione è quello del paese dove esercitano l'attività professionale. La decisione di un paese di concludere con un altro un accordo di reciprocità in materia di previdenza sociale dipende da certi fattori, come il numero degli immigrati riguardati e le prestazioni previste dal regime di previdenza sociale dell'altro paese, così come delle questioni di sapere fino a che punto la reciprocità è possibile ed in quale misura i vantaggi che ci si aspetta da tale accordo prevalgono sul sovra costo che rischia di provocare per ciascuna delle parti. L'ampiezza dei trasferimenti finanziari legati ad un accordo di reciprocità varia secondo il livello delle prestazioni corrisposte da ciascuno dei due Stati ed il volume dei flussi migratori tra i loro rispettivi territori.
45. La quasi -totalità degli accordi bilaterali conclusi dal Regno Unito la cui portata supera la questione dell'assoggettamento alle quote comprende delle disposizioni concernenti le pensioni di anzianità ed i sussidi di vedovanza e di decesso. La maggior parte di loro regolamentano anche le prestazioni dovute in caso di malattia, di incapacità e di maternità. Certi coprono le indennità di disoccupazione ed i sussidi familiari. Quando il beneficio di una prestazione è sottoposto a patto di quota, l'accordo contempla in generale la totalizzazione delle quote versate nei due paesi firmatari. Ciascuno di essi procede poi alla liquidazione dei diritti alla pensione in proporzione alle quote che gli sono state versate. Quando il beneficio di una prestazione è subordinato al compimento di un periodo di residenza, gli accordi di reciprocità assimilano in generale i periodi di residenza effettuati in uno dei due paesi firmatari a quelli compiuti nell'altro. Quando uno dei due paesi firmatari versa delle prestazioni alla vista dei periodi di residenza effettuati nell'altro paese o delle quote che sono state versate, l'accordo prevede generalmente il rimborso da parte di questo ultimo delle prestazioni in questione. Gli accordi di reciprocità conclusi dal Regno Unito non contemplano tutta la rivalutazione delle pensioni versate agli espatriati britannici.
46. Il Regno Unito ha concluso degli accordi di reciprocità in materia di previdenza sociale che contemplano la rivalutazione delle pensioni con tutti gli Stati membri dello spazio economico europeo e con le Barbados, le Bermuda, la Bosnia-Erzegovina, la Corea, la Croazia, gli Stati Uniti di America, Israele, la Giamaica, il Giappone, Jersey e Guernesey, le isole Maurice, la Nuova Zelanda, le Filippine, la Repubblica federale di Iugoslavia e la Turchia. Le persone ammesse a favore della pensione dello stato britannico stabilite in questi paesi beneficiano della rivalutazione della loro pensione nelle stesse condizioni dei pensionati che risiedono nel Regno Unito. Basata sul tasso d’ inflazione britannico, la rivalutazione in questione non tiene conto dell'inflazione nel paese ospite.
47. Tutti i suddetti accordi sono stati firmati tra il 1948 e il 1992. Gli accordi conclusi dal 1979 riguardano il collocamento in opera di impegni presi anteriormente dal governo del Regno Unito. Dal giugno 1996, questo si è dato come principio limitare la portata degli accordi di reciprocità da intervenire all'ordinamento delle questioni di assoggettamento alle quote di previdenza sociale. Entrati in vigore rispettivamente nel 1953, 1956 e 1959, gli accordi passati con l'Australia, la Nuova Zelanda ed il Canada non contemplano la rivalutazione delle pensioni. L'accordo concluso con l'Australia è stato denunciato da questo paese a contare dal 1 marzo 2001 in ragione del rifiuto del governo britannico di rivalutare le pensioni dei pensionati britannici residenti sul territorio australiano.
48. Quando il progetto di legge relativo alle pensioni fu esaminato al Parlamento nel 1995, ciascuna delle due camere respinse ad una larga maggioranza gli emendamenti tesi ad estendere il beneficio della rivalutazione all'insieme dei pensionati espatriati che erano stati depositati dinnanzi a lei. Secondo il Governo, l'estensione retroattiva della rivalutazione a tutti i pensionati dello stato britannico residenti nei paesi in cui non è oggi applicabile corrisponderebbe a circa quattro miliardi di GBP ai quali bisognerebbe aggiungere una fattura annua di 500 milioni di GBP, o lo 0,79% dei 62,7 miliardi di GBP al totale che il Regno Unito ha destinato alle pensioni nel 2008-2009.
B. Il diritto internazionale pertinente
49. L'articolo 69 della Convenzione concernente la previdenza sociale (norma minima) adottato dall'organizzazione internazionale del lavoro nel 1952 ("la Convenzione dell’OIT del 1952") enuncia che le prestazioni-in particolare le prestazioni di vecchiaia- alle quali una persona protetta avrebbe avuto diritto in applicazione di questo strumento possono essere sospese in tutto o in parte da un Stato membro per il periodo in cui che la persona in questione non si trova sul territorio di questo Stato. L'articolo 68 del Codice europeo di previdenza sociale del 1964 e l'articolo 74 § 1 f) del Codice europeo di previdenza sociale del 1990 (revisionato) contengono delle disposizioni analoghe.
50. La quarta parte della Convenzione no 157 dell’OIT concernente la determinazione di un sistema internazionale di conservazione dei diritti in materia di previdenza sociale, adottata nel 1982, contempla che l'uguaglianza di trattamento tra i cittadini di ciascuna delle Parti contraenti per ciò che riguarda i diritti alla previdenza sociale -ivi compresa la conservazione dei vantaggi accordati dalle legislazioni di previdenza sociale qualunque siano gli spostamenti delle persone protette tra i territori delle Parti contraenti -può essere garantita dalla conclusione di convenzioni bilaterali o multilaterali adeguate. Gli accordi bilaterali costituiscono la tecnica correntemente utilizzata per il coordinamento delle legislazioni in materia di previdenza sociale. Il loro campo di applicazione personale e geografica è molto variato. Alcuni di loro si applicano solamente ai cittadini degli Stati che sono parti, altri beneficiano ogni persona coperta dal regime di previdenza sociale di almeno di una delle parti contraenti. Certi riguardano tanto le prestazioni non contributive che le prestazioni contributive, altri si limitano a questa ultima categoria.
51. Nell'aprile 2008, il Consiglio dell'Europa ha lanciato un'iniziativa in vista dell'adozione di un nuovo accordo-cornice di coordinamento dei regimi di previdenza sociale degli Stati membri che contemplano in particolare la portabilità dei diritti alla prestazione nell'insieme dei paesi membri di questa organizzazione. Questa iniziativa è stata abbandonata quando si è rivelato che la maggior parte degli Stati riguardati preferivano conservare il sistema reale di accordi bilaterali (vedere Cm (2008) 71, 17 aprile 2008, § 11).
IN DIRITTO
52. L'insieme dei richiedenti adduce che il rifiuto delle autorità britanniche di rivalutare la loro pensione porti violazione dell'articolo 1 del Protocollo no 1 preso isolatamente e combinato con l'articolo 14 della Convenzione. Sotto l'angolo dell'articolo 8 composto con l'articolo 14, sei di essi sostengono inoltre che questo rifiuto ha gravato la loro scelta di avvicinarsi a dei membri della loro famiglia stabiliti all'estero con conseguenze negative di ordine discriminatorio.
L'articolo 14 della Convenzione è formulato così:
"Il godimento dei diritti e delle libertà riconosciuti nella Convenzione deve essere garantito, senza distinzione nessuna, fondata in particolare sul sesso, la razza, il colore, la lingua, la religione, le opinioni politiche od ogni altra opinione, l'origine nazionale o sociale, l'appartenenza ad una minoranza nazionale, la fortuna, la nascita od ogni altra situazione. "
L'articolo 1 del Protocollo no 1 enuncia:
"Ogni persona fisica o giuridica ha diritto al rispetto dei suoi beni. Nessuno può essere privato della sua proprietà se non a causa di utilità pubblica e nelle condizioni previste dalla legge e dai principi generali del diritto internazionale.
Le disposizioni precedenti non recano offesa al diritto che possiedono gli Stati di mettere in vigore le leggi che giudicano necessarie per regolamentare l'uso dei beni conformemente all'interesse generale o per garantire il pagamento delle imposte o di altri contributi o delle multe. "
L'articolo 8 della Convenzione si legge come segue:
"1. Ogni persona ha diritto al rispetto di suo corrispondenza.
2. Non può esserci ingerenza di un'autorità pubblica nell'esercizio di questo diritto se non per quanto questa ingerenza sia prevista dalla legge e costituisca una misura che, in una società democratica, sia necessaria alla sicurezza nazionale, alla sicurezza pubblica, al benessere economico del paese, alla difesa dell'ordine ed alla prevenzione delle violazioni penali, alla protezione della salute o della morale, o alla protezione dei diritti e libertà altrui. "
I. SULL'AMMISSIBILITÀ
A. I conclusioni della camera
53. La camera ha concluso all'inammissibilità del motivo di appello fondato sull'articolo 1 del Protocollo no1 preso isolatamente, al motivo che questa disposizione non garantisce un diritto ad acquisire dei beni o a percepire degli assegni mutualistici o una pensione di qualsiasi tipo e di qualunque importo questo sia quando simile dritto non è previsto dal diritto interno. Ha dichiarato ammissibile il motivo di appello tratto dall'articolo 14 composto con l'articolo 1 del Protocollo no 1 e ha stimato, senza pronunciarsi sulla sua ammissibilità, che non c'era luogo di esaminare il motivo di appello formulato sul terreno dell'articolo 14 composto con l'articolo 8.
B. Tesi delle parti
54. I richiedenti precisano che il loro mezzo derivato dalla violazione addotta dell'articolo 1 del Protocollo no 1 preso isolatamente si scompone in due rami. Secondo il primo, la subordinazione del diritto a percepire una pensione rivalutata ad una condizione di residenza si analizzi in una privazione di questo diritto o in un'ingerenza nell'esercizio di questo. Secondo il secondo, il deprezzamento subito dalla loro pensione col passare degli anni a causa della sua non-rivalutazione si analizza in un'erosione del bene che questa prestazione costituisce. Gli interessati sostengono che la camera ha avuto torto nel dichiarare il motivo di appello in questione inammissibile. Le rimproverano inoltre di avere esaminato solo il primo ramo.
55. Concedendo che la Sig.ra C. sia l'unica tra loro ad avere intentato un procedimento nel Regno Unito, adducono tuttavia che sarebbe stato vano per loro esercitare i ricorsi previsti dal diritto interno dal momento che il ricorso della Sig.ra C. era stato respinto dalla Camera dei lord. Riconoscendo che le giurisdizioni interne non sono state investite del motivo di appello derivato dalla violazione addotta dell'articolo 14 composto con l'articolo 8, chiedono però alla Corte di autorizzarli ad articolarlo dinnanzi a lei. A questo riguardo, sottolineano che il Governo non ha sostenuto il non-esaurimento dinnanzi alla camera e che, tenuto conto della loro età avanzata, non si potrebbe imporre loro di aspettare ancora per molto tempo la conclusione della loro causa.
56. Da parte sua, il Governo sostiene da prima che la richiesta deve essere dichiarata inammissibile per mancanza di esaurimento delle vie di ricorso interne per quanto riguarda i 12 consorti della Sig.ra C. che non hanno agito dinnanzi alle giurisdizioni britanniche. Sostiene poi che ad ogni modo il motivo di appello fondato sull'articolo 14 composto con l'articolo 8 deve essere dichiarato inammissibile per lo stesso motivo, dal momento che non è stato mai sollevato dinnanzi alle giurisdizioni britanniche.
C. Valutazione della Corte
57. Per ciò che riguarda da prima il motivo di appello fondato sull'articolo 1 del Protocollo no 1 preso isolatamente, la Corte considera che ciò che i richiedenti qualificano come secondo ramo del loro mezzo si riduce ad una semplice riformulazione del primo. Il diritto interno non riconosce ai pensionati che risiedono nei paesi non parti ad un accordo di reciprocità concluso con le autorità britanniche un diritto alla rivalutazione annua della loro pensione in funzione dell'inflazione rilevata nel Regno Unito. La decisione con la quale la camera ha concluso all'inammissibilità del motivo di appello derivato dall'articolo 1 del Protocollo no 1 essendo definitiva, questa parte della richiesta è estranea all'oggetto della controversia di cui la Grande Camera è investita presentemente (vedere K. e T. c. Finlandia, no 25702/94, § 141, CEDH 2001-VII; Šilih c. Slovenia, no 71463/01, §§ 119-121, 9 aprile 2009).
58. Per ciò che riguarda poi le eccezioni preliminari sollevate dal Governo, la Corte stima che sarebbe erroneo concludere all'inammissibilità del motivo di appello derivato dall'articolo 1 del Protocollo no 1 relativamente ai dodici richiedenti che non hanno agito dinnanzi alle giurisdizioni interne. Quindi, siccome le pretese della Sig.ra C. erano state respinte a questo riguardo dalla Camera dei lord, quelle dei suoi consorti non avevano nessuna fortuna di aver successo dinnanzi ai tribunali britannici.
59. In compenso, la Corte considera che il motivo di appello tratto dall'articolo 14 composto con l'articolo 8 deve essere dichiarato inammissibile. I richiedenti non avanzano che i ricorsi interni disponibili non sarebbero stati effettivi e la Sig.ra C. ha potuto fare valere i suoi motivi di appello derivati dall'articolo 14 della Convenzione e dall'articolo 1 del Protocollo no 1 dinnanzi a tre gradi di giurisdizione nel Regno Unito, ottenendo a questo riguardo delle decisioni precise e motivate. Al contrario, le questioni poste sul terreno dell'articolo 14 composto con l'articolo 8 non sono mai state sollevate dinnanzi ai tribunali britannici.
60. Perciò, la Corte respinge l'eccezione preliminare formulata dal Governo relativamente all'ammissibilità dei motivi di appello dei soli consorti della Sig.ra C.. In compenso, accoglie l'eccezione del Governo in quanto al motivo di appello tratto dall'articolo 14 composto con l'articolo 8, che dichiara inammissibile.
II. SULLA VIOLAZIONE ADDOTTA DELL'ARTICOLO 14 DELLA CONVENZIONE COMBINATA CON L'ARTICOLO 1 DEL PROTOCOLLO NO 1
A. Il passo generale della Corte
61. Secondo la giurisprudenza stabilita della Corte, solo le differenze di trattamento fondate su una caratteristica identificabile ("situazione") sono suscettibili di rivestire un carattere discriminatorio ai fini dell'articolo 14 (Kjeldsen, Busk Madsen e Pedersen, precitata, § 56). Inoltre, affinché un problema si ponga allo sguardo di questa disposizione, deve esserci una differenza nel trattamento di persone collocate in situazioni analoghe o comparabili (D.H. ed altri c. Repubblica ceca [GC], no 57325/00, § 175, CEDH 2007-... ; Burden c. Regno Unito [GC], no 13378/05, § 60, CEDH 2008 -...). Tale distinzione è discriminatoria se manca di giustificazione obiettiva e ragionevole, cioè se non insegue uno scopo legittimo o se non c'è un rapporto ragionevole di proporzionalità tra i mezzi impiegati e lo scopo previsto. Peraltro, gli Stati contraenti godono di un certo margine di valutazione per determinare se e in quale misura delle distinzioni giustificano delle differenze tra le situazioni ad altri riguardi analoghi di trattamento (Burden, precitata, § 60). La superficie di questo margine di valutazione varia secondo le circostanze, gli ambiti ed il contesto. Un'ampia latitudine viene lasciata di solito allo stato per prendere delle misure di ordine generale in materia economica o sociale. Grazie ad una cognizione diretta della loro società e dei suoi bisogni, le autorità nazionali si trovano in principio meglio collocate del giudice internazionale per determinare ciò che è di utilità pubblica in materia economica o in materia sociale, e la Corte rispetta in principio il modo in cui lo stato concepisce gli imperativi dell'utilità pubblica, salvo se il suo giudizio si rivela "manifestamente privo di base ragionevole" (Stec ed altri c. Regno Unito, [GC], i nostri 65731/01 e 65900/01, § 52, CEDH 2006-VI).
62. La Corte osserva al primo colpo che, come tutte le cause di discriminazione in materia di assegni mutualistici o di pensioni, la causa di cui è investita qui riguarda la compatibilità di un sistema di previdenza sociale con l'articolo 14, e non su dei fatti o circostanze proprie a dei richiedenti ben precisi o ad altre persone lese dalla legislazione controversa o suscettibile dell'esserlo (vedere, per esempio, Stec ed altri, precitata, §§ 50-67,; Burden, precitata, §§ 58-66,; Andrejeva c. Lettonia [GC], no 55707/00, §§ 74-92, CEDH 2009 -...). Nelle loro rispettive osservazioni, i richiedenti e la parte intervenuta si sono attaccati a descrivere le difficoltà finanziarie considerevoli che la politica di non- rivalutazione delle pensioni potrebbe provocare così come i suoi effetti potenziali sulla capacità di certe persone a raggiungere i membri della loro famiglia stabiliti all'estero. Tuttavia, la Corte non è in grado di valutare le eventuali ripercussioni della politica denunciata sulle migliaia di persone che si trovano nella stessa situazione degli interessati, e non le appartiene farlo. Per essere operativo, ogni sistema di protezione sociale può dovere procedere a categorizzazioni generali per differenziare i gruppi da aiutare (vedere Runkee e White c. Regno Unito, numeri 42949/98 e 53134/99, § 39, 10 maggio 2007). Nello specifico come nelle suddette cause, la Corte è chiamata a pronunciarsi su una questione di principio, quella di sapere se, in quanto tale, la legislazione incriminata opera una discriminazione illecita tra le persone che si trovano in una situazione analoga.
B. Sulla questione di sapere se i fatti all'origine del motivo di appello dipendono dall'articolo 1 del Protocollo no 1
63. La Corte ricorda che l'articolo 14 completa solamente le altre clausole normative della Convenzione e dei suoi Protocolli. Non ha esistenza indipendente, poiché vale unicamente per "il godimento dei diritti e delle libertà" che garantiscono. La sua applicazione non presuppone necessariamente la violazione di uno dei diritti materiali garantiti dalla Convenzione. L'interdizione della discriminazione che consacra l'articolo 14 supera dunque il godimento dei diritti e delle libertà che la Convenzione ed i suoi Protocolli impongono ad ogni Stato di garantire. Si applica anche ai diritti addizionali, per quanto dipendono dal campo di applicazione generale di uno degli articoli della Convenzione, che lo stato ha deciso volontariamente di proteggere. Occorre, ma basta, che i fatti della causa ricadono almeno "sotto l'impero" di un degli articoli della Convenzione (vedere Stec ed altri c. Regno Unito,( dec.) [GC], numeri 65731/01 e 65900/01, § 39, CEDH 2005-X, ed Andrejeva, precitato, § 74).
64. La camera ha stimato che se l'articolo 1 del Protocollo no 1 non impone agli Stati contraenti di istituire un regime di previdenza sociale o di pensioni, dal momento che uno di essi mette in posto una legislazione che contempla il versamento automatico di un assegno mutualistico- che la concessione di questa prestazione dipenda o meno dal versamento preliminare di quote-, questa legislazione deve essere considerata come generante un interesse patrimoniale che dipende dal campo di applicazione dell'articolo 1 del Protocollo no 1 per le persone che assolvono le sue condizioni (Stec ed altri, (dec.), precitata, § 54). Ha concluso così che i fatti incriminati nello specifico dipendevano dal campo di applicazione dell'articolo 1 del Protocollo no 1.
65. La Grande Camera sottoscrive questa conclusione, del resto non contestata dal Governo.
C. Sulla questione di sapere se il "paese di residenza" è coperto dall'espressione "ogni altra situazione" adoperata all'articolo 14
1. Conclusioni della camera
66. La camera ha considerato che, nelle circostanze dello specifico, la residenza abituale dei richiedenti doveva essere riguardata -come il loro domicilio o la loro nazionalità -come un aspetto della loro situazione personale e che, applicato come criterio di differenziazione tra i cittadini per l'attribuzione della pensione dello stato, il luogo di residenza costituiva un motivo di discriminazione che dipendeva dall'articolo 14.
2. Tesi delle parti
67. I richiedenti stimano che la conclusione alla quale la camera è giunta su questo punto è manifestamente esatta e ne approvano la motivazione. La posizione della camera che consiste in considerare il loro luogo di residenza come un aspetto della loro situazione personale si inserirebbe nel dritto filo dell'approccio seguito da altri corsi costituzionali eminenti", come la Corte suprema del Canada che, nella sua sentenza Godbout c. Longueuil (1997), avrebbe qualificato la scelta del luogo di residenza come "decisione essenzialmente privata che dipende dalla natura stessa dell'autonomia personale." Inoltre, sarebbe artificiale ed inesatto considerare la scelta di una persona di stabilirsi in tale o tal’altro paese come una convenienza personale, potendo essere questa scelta dettata dal bisogno o il desiderio di avvicinarsi a dei membri della sua famiglia.
68. Dinnanzi alle giurisdizioni interne, il Governo ha concesso che la residenza della Sig.ra C. all'estero era coperta dall'espressione "ogni altra situazione" e costituiva per questo fatto un motivo di discriminazione proibita dall'articolo 14 (paragrafi 28 e 30 sopra). Nelle sue osservazioni dinnanzi alla Corte, in compenso, sostiene che il luogo di residenza non entra nella nozione di "altra situazione", essendo l'elemento in questione il risultato di una scelta e non potendo essere assimilato ad una caratteristica personale innata, ad un imperativo morale o ad una convinzione profonda, dunque.
69. La parte intervenuta - Age Concern and Help the Aged -sottolinea l'importanza del sostegno familiare per le persone vecchie e rinvia agli studi da cui risulterebbe che l'esistenza di legami familiari all'estero è un elemento importante nella scelta dell'espatrio.
3. Valutazione della Corte
70. La Grande Camera sottoscrive le conclusioni alle quali la camera è giunta su questo punto. Secondo la giurisprudenza della Corte, solo le differenze di trattamento fondate su una caratteristica personale ("situazione") con la quale delle persone o gruppi di persone si distinguono gli uni dagli altri sono suscettibili di rivestire un carattere discriminatorio ai fini dell'articolo 14 (Kjeldsen, Busk Madsen e Pedersen, precitata, § 56). Ciò dicendo, l'elenco che rinchiude l'articolo 14 riveste un carattere indicativo, e non limitativo come manifesta l'avverbio "in particolare" (« any ground such as » " nella versione inglese, (vedere Engel ed altri c. Paesi Bassi, 8 giugno 1976, § 72, serie A no 22). Inoltre, la Corte ricorda che l'espressione inglese "other status"-e a fortiori il suo equivalente francese "ogni altra situazione"-ha ricevuto un'interpretazione larga al punto di inglobare, in certi casi, una distinzione fondata sul luogo di residenza. A questo riguardo, la Corte è stata chiamata già a pronunciarsi, sotto l'angolo dell'articolo 14 della Convenzione, sulla legittimità di differenze di trattamento fondate in particolare sul fatto che il richiedente era domiciliato all'estero (Johnston c. Irlanda, 18 dicembre 1986, §§ 59-61, serie A no 112) o era registrato come residente (Darby c. Svezia, 23 ottobre 1990, §§ 31-34, serie A no 187). Da parte sua, la Commissione ha esaminato dei mezzi che criticano delle disparità giuridiche tra le regioni di un Stato contraente (Lindsay ed altri c. Regno Unito, no 8364/78, decisione della Commissione dell’ 8 marzo 1979, DR 15, p. 247, e Gudmundsson c. Islanda, no 23285/94, decisione della Commissione del 17 giugno 1996, non pubblicata). Se in certe cause delle differenze regionali di trattamento dovuto all'applicazione di legislazioni distinte secondo il luogo in cui le persone riguardate si trovavano non sono state giudicate spiegarsi con le caratteristiche personali (vedere, per esempio, Magee c. Regno Unito, 6 giugno 2000, no 28135/95, § 50, CEDH 2000-I) le cause in questione non sono, come ha rilevato il giudice Stanley Burton, non comparabili col presente caso, dove è in causa l'applicazione differenziata di un stesso regime di pensione a seconda che le persone riguardate risiedono o soggiornano all'estero o nel Regno Unito.
71. In conclusione, la Corte considera che il luogo di residenza di una persona si analizza in un aspetto della sua situazione personale e costituisce di conseguenza un motivo di discriminazione proibita dall'articolo 14.
D. Sulla questione di sapere se i richiedenti si trovano in una situazione analoga a quella dei pensionati la cui pensione è rivalutata
1. Conclusioni della camera
72. La camera ha considerato che dal momento che il sistema di previdenza sociale e di pensione britannica mirava al primo capo a garantire un livello di vita di base alle persone residenti nel Regno Unito, i richiedenti non potevano passare per trovarsi in una situazione comparabile a quella dei pensionati dello stato britannico rimasti nel Regno Unito. Si è dichiarata peraltro "esitante" a concludere all'esistenza di un'analogia tra i pensionati che, come i richiedenti, non beneficiano della rivalutazione della loro pensione ed i pensionati stabiliti nei paesi esteri che hanno concluso con le autorità britanniche degli accordi bilaterali che contemplano la rivalutazione. A questo riguardo, ha osservato che le quote alla cassa nazionale di assicurazione erano solamente una delle componenti del dispositivo fiscale complesso messo in posto nel Regno Unito e che questa cassa era solamente una sorgente di finanziamento tra altre del sistema nazionale di previdenza sociale e di previdenza -malattia. Perciò, ha considerato che le quote versate dai richiedenti a questa cassa durante la loro vita attiva nel Regno Unito non importavano più delle imposte sul reddito o le altre tasse che avevano potuto saldare durante il loro soggiorno in questo paese. Ha aggiunto che era arduo confrontare le rispettive situazioni di persone residenti nei differenti paesi - anche geograficamente prossimi come gli Stati Uniti ed il Canada, l'Africa meridionale e l'Isola Maurice, o la Giamaica e Trinidad-e-Tobago -a causa delle disparità esistenti tra i sistemi di protezione sociale, la fiscalità ed i tassi di inflazione, di interessi e di cambio.
2. Tesi delle parti
a) Tesi dei richiedenti
73. I richiedenti pretendono che la loro situazione è comparabile a quella dei pensionati britannici che hanno avuto la stessa carriera e che hanno versato quote nelle loro stesse condizioni all'assicurazione nazionale ma che risiedono nel Regno Unito o nei paesi parti agli accordi di reciprocità che contemplano la rivalutazione.
74. Sottoscrivendo l’opinione dissidente unita dal Lord Carswell alla sentenza della Camera dei lord e quella unita dal giudice Garlicki alla sentenza della camera, gli interessati sostengono che i pensionati di ciascuna delle categorie definite sopra hanno trascorso grande parte della loro vita attiva nel Regno Unito, hanno versato quote nelle stesse condizioni all'assicurazione nazionale in vista di percepire la pensione di base dello stato e hanno dunque diritto alle prestazioni di un importo identico una volta che hanno raggiunto l'età della pensione. Essendo l'importo della pensione corrisposta dallo stato direttamente in funzione al numero di anni delle quote, costituirebbe indiscutibilmente una prestazione contributiva, cioè un reddito. La distinzione operata tra la pensione di base che viene corrisposta ai pensionati espatriati, e gli altri assegni mutualistici di cui non beneficiano, risulterebbe da una scelta delle autorità britanniche.
75. Qualunque sia il paese dove risiedono, i pensionati avrebbero tutti un interesse identico a conservare il loro livello di vita dopo essere andati in pensione. La realtà delle disparità delle rispettive situazioni socioeconomiche dei paesi dove la rivalutazione si applica e di quelli in cui non è in corso non sarebbe stata dimostrata, e niente proverebbe che la politica delle autorità britanniche sia fondata sulle disparità in questione.
76. Si avrebbe torto nell’ assegnare un'importanza eccessiva alle disposizioni della Convenzione dell’OIT del 1952 o a quelle del Codice europeo di previdenza sociale (paragrafo 49 sopra). Imperniati sui meccanismi generali della protezione sociale, questi due strumenti non sarebbero consacrati specificamente alle pensioni contributive. Niente indicherebbe inoltre, che le disposizioni di uno o dell'altro autorizzano a sospendere tale o tal’altro vantaggio per certi espatriati e non per altri, e niente darebbe a pensare che bisognerebbe vederci la sorgente di ispirazione della politica britannica.
77. Il diritto britannico non subordinerebbe la rivalutazione delle pensioni all'esistenza di un accordo di reciprocità. Gli accordi di reciprocità formerebbero del resto un insieme arbitrario attualmente in vigore, e cercando di definire la categoria di pensionati presi come punto di paragone a partire dal criterio di residenza in un paese con cui lo stato britannico ha concluso un accordo di questo tipo il Governo terrebbe un ragionamento circolare che ritornerebbe semplicemente a riaffermare la differenza del trattamento controverso.
78. Infine, converrebbe non tenere conto del fatto che l'avvocato della Sig.ra C. ha concesso, durante il procedimento seguito dinnanzi alle giurisdizioni interne, che non ci sarebbe stata violazione dell'articolo 14 se il beneficio della pensione dello stato fosse stato riservato alle persone residenti nel Regno Unito (paragrafo 35 sopra). Il consigliere dell'interessata avrebbe dichiarato difatti anche, nella cornice della stessa istanza che si era obbligati a constatare che il Regno Unito si era dotato di un sistema che contemplava in compenso il versamento di una pensione ai pensionati espatriati delle quote versate da loro e che era quindi illogico non versare a tutti loro lo stesso importo. Ad ogni modo, questa concessione sarebbe stata fatta a nome della Sig.ra C., non a quello degli altri richiedenti, e sarebbe stata ritrattata espressamente ai fini del presente procedimento.
b) Tesi del Governo
79. Sottoscrivendo il ragionamento così come le conclusioni delle giurisdizioni interne e della camera, il Governo sostiene che i richiedenti non possono pretendere di trovarsi in una situazione analoga a quella dei pensionati residenti nel Regno Unito. La previdenza sociale e la fiscalità di un paese sarebbero adattate quasi sempre alle particolarità locali e rivestirebbero un carattere nazionale, ciò che riconoscerebbe il diritto internazionale. Gli assegni mutualistici britannici, ivi compresa la pensione corrisposta dallo stato, sarebbero una delle componenti di un dispositivo complesso ed integrato che combina protezione sociale e fiscalità allo scopo di garantire un livello di vita di base alle persone residenti nel Regno Unito. Il fatto che l'avvocato della Sig.ra C. abbia ammesso, nella cornice del procedimento interno, che la sua cliente non avrebbe nessun motivo di lamentarsi se le autorità britanniche non versassero alcuna pensione agli espatriati (paragrafo 35 sopra) implicherebbe necessariamente il fatto che riconosce il carattere nazionale dei sistemi di previdenza sociale.
80. Inoltre, supponendo anche che l'inflazione sia un fenomeno comune a tutti gli Stati, sarebbe artificiale isolare questo fattore dagli altri parametri economici come la disparità dei tassi di crescita e le variazioni dei tassi di cambio. Costringere i poteri pubblici a confrontare la situazione dei pensionati residenti nel Regno Unito con quella dei pensionati stabiliti all'estero basandosi sul rapporto tra i costi della vita ed il valore delle pensioni significherebbe imporre loro praticamente un compito irrealizzabile, o almeno straordinariamente oneroso. Sempre che le autorità decidano di assegnare una pensione ai pensionati espatriati, l'importo di questa non potrebbe risultare da un calcolo preciso fondato su un'analisi del costo della vita e del valore della sterlina in ciascuno dei paesi riguardati.
81. La focalizzazione del dibattito sulle quote versate all'assicurazione nazionale dai richiedenti costituirebbe una semplificazione abusiva e speciosa delle questioni che si pongono. Le quote alle quali sono assoggettati i salariati, i datori di lavoro e gli altri assicurati non potrebbero essere assimilate o comparate ai premi versati ad una cassa pensioni privata. L'assicurazione nazionale sarebbe un sistema di protezione sociale fondato sulla mutualizzazione universale delle risorse. Il tasso di assoggettamento dei sottoscrittori sarebbe determinato in funzione della loro capacità contributiva e non secondo il livello dei vantaggi aspettati. Le prestazioni contributive non sarebbero tutte aperte agli espatriati.
82. Peraltro, i richiedenti non si troverebbero in una situazione analoga a quella dei pensionati residenti negli Stati legati al Regno Unito con accordi di reciprocità. Come avrebbero rilevato i tribunali interni di ogni grado, le differenze tra le situazioni degli interessati e quella dei pensionati in questione ai quali pretendono di confrontasi, si spiegherebbero con l'esistenza o la mancanza di accordi di reciprocità con gli Stati estero riguardati. Ciascuno degli accordi in questione sarebbe stato concluso dopo che il Regno Unito si fu assicurato che le clausole previste fossero accettabili e vantaggiose per lui. La tesi dei richiedenti avrebbe per corollario necessario che i vantaggi sociali accordati dal Regno Unito a certe persone in virtù di un accordo bilaterale di previdenza sociale debbano essere estesi di pieno diritto a tutti gli espatriati, in qualunque paese si trovino. Accogliere simile tesi significherebbe negare agli Stati il potere di concludere dei trattati bilaterali di questa natura.
3. Valutazione della Corte
83. È stato indicato già sopra al paragrafo 61 che, secondo la giurisprudenza della Corte, affinché un problema si ponga allo sguardo dell'articolo 14, occorre da prima che esista una differenza nel trattamento di persone collocate in situazioni comparabili.
84. In appoggio alla loro tesi secondo la quale la loro situazione è comparabile a quella dei pensionati la cui pensione è rivalutata, i richiedenti nello specifico fanno valere principalmente che hanno anche loro lavorato nel Regno Unito e versato delle quote obbligatorie alla cassa di assicurazione nazionale. Tuttavia, come le giurisdizioni interne e della camera, la Grande Camera considera che questo argomento si fonda su una concezione erronea del rapporto tra le quote all'assicurazione nazionale e la pensione corrisposta dallo stato. Contrariamente ai premi chiesti dagli assicuratori privati che vanno ad alimentare un fondo specifico e presentano una correlazione diretta con le prestazioni che gli assicurati si aspettano in ritorno, le quote all'assicurazione nazionale non sono esclusivamente assegnate alle pensioni di vecchiaia. Costituiscono al contrario una sorgente tra l’altro delle entrate che servono a finanziare tutto un ventaglio di assegni mutualistici- come il sussidio di incapacità di lavoro, il sussidio di maternità, il sussidio di vedovanza ed il sussidio di decesso-così come il Servizio nazionale di salute. In caso di bisogno, la cassa di assicurazione nazionale può beneficiare di un finanziamento complementare prelevato dai contributi fiscali ordinari a cui sono assoggettati le persone residenti nel Regno Unito, ivi compresi i pensionati (paragrafo 38 sopra). La Corte ha avuto già l'occasione di sottolineare la diversità delle modalità di finanziamento delle prestazioni di previdenza sociale così come l'interdipendenza di queste e della legislazione fiscale (vedere Stec ed altri (dec.), precitata, § 50). Tenuto conto della complessità e dell'intrico del sistema, non si potrebbe isolare l'assoggettamento all'assicurazione nazionale e considerarlo come un motivo sufficiente per assimilare la situazione dei pensionati la cui pensione è rivalutata a quella dei pensionati che, come i richiedenti, non beneficiano di questo vantaggio. Come ha osservato Lord Hoffmann (paragrafo 35 sopra)
"dal punto di vista dei sottoscrittori, le quote all'assicurazione nazionale si differenziano poco dalle entrate fiscali ordinarie che si confondono nella massa comune dei fondi consolidati. La distinzione tra quote sociali e contributi fiscali non ha senso se non per la contabilità pubblica. "
85. Perciò, la Corte stima che il fatto che gli interessati abbiano versato quote all'assicurazione nazionale non basta, da solo, a porli in una situazione comparabile a quella di tutti gli altri pensionati ovunque risiedano. In quanto al paragone coi soli pensionati stabiliti nel Regno Unito, si può ignorare che le prestazioni di previdenza sociale, ivi comprese le pensioni di anzianità, siano solamente una delle componenti di un sistema di protezione sociale complesso ed integrato istituito per garantire un livello di vita di base alle persone residenti nel Regno Unito. La legge del 1992 sull'amministrazione della previdenza sociale obbliga il ministro competente a rivalutare l'importo delle diverse prestazioni contemplando, in particolare la pensione corrisposta dallo stato, in vista di "determinare se hanno conservato il loro valore rispetto al livello generale dei prezzi in Gran Bretagna" (paragrafo 41 sopra). Come ha sottolineato la Corte di appello, questo dispositivo pianificato dalla legislazione primaria è imperniato interamente sugli effetti che il rialzo dei prezzi nel Regno Unito può avere sulle pensioni (paragrafo 30 sopra). Il carattere essenzialmente nazionale dei regimi di previdenza sociale è riconosciuto dai trattati pertinenti, ossia la Convenzione dell’OIT di 1952 ed il codice europeo di previdenza sociale del 1964 che contempla che le prestazioni normalmente dovute ad una persona possono essere sospese anche molto tempo dopo che questa non si trova sul territorio della Parte contraente riguardata (paragrafo 49 sopra).
86. Essendo sentito che il sistema di pensioni britannico mira al primo capo a rispondere ai bisogni dei pensionati residenti nel Regno Unito, è difficile stabilire un vero paragone con la situazione dei pensionati residenti all'estero, tenuto conto delle molteplici disparità di ordine socioeconomico che si possono constatare da un paese ad un altro. Difatti, il valore relativo della pensione corrisposta dallo stato è suscettibile di variare in ragione delle differenze che possono esistere tra uno o parecchi parametri come il tasso di inflazione, il costo della vita, i tassi di interessi, il tasso di crescita economica, il tasso di cambio tra la moneta locale e la sterlina che è la moneta di pagamento di tutte le pensioni, così come le misure sociali e fiscali. A questo riguardo, la Corte osserva che la Corte di appello ha sottolineato che l'applicazione automatica della rivalutazione a tutti i pensionati ovunque abbiano scelto di vivere avrebbe inevitabilmente degli effetti aleatori (paragrafo 30 sopra). Peraltro, come hanno rilevato le giurisdizioni interne, i richiedenti, dal momento che non risiedono nel Regno Unito, non contribuiscono al funzionamento dell'economia di questo paese. Non vi pagano in particolare, delle imposte suscettibili di compensare degli eventuali rialzi della loro pensione (vedere, per esempio, il paragrafo 35 sopra).
87. La Corte stima che la situazione degli interessati non può inoltre essere paragonata a quella dei pensionati stabiliti nei paesi legati al Regno Unito con accordi bilaterali che contemplano la rivalutazione. La differenza di trattamento tra questi ultimi ed i pensionati residenti nei terzi paesi deriva dall'esistenza di tali accordi che sono stati conclusi perché le autorità britanniche hanno giudicato rispondessero agli interessi del Regno Unito.
88. Il diritto internazionale permette insindacabilmente agli Stati di concludere degli accordi bilaterali in materia di previdenza sociale. Del resto, si tratta della tecnica correntemente utilizzata dagli Stati membri del Consiglio dell'Europa per garantire la reciprocità degli assegni mutualistici (paragrafi 50-51 sopra). La decisione di un paese di sottoscrivere con un altro un accordo di reciprocità in materia di previdenza sociale dipende dalla valutazione riguardanti diversi elementi, come il numero di immigrati riguardati e le prestazioni previste dal regime di previdenza sociale del terzo paese, così come della questione di sapere fino a che punto la reciprocità è possibile ed in quale misura i vantaggi che ci si aspetta dalla conclusione di tale accordo prevalgono sul sovra costo che il suo negoziato e la sua applicazione rischiano di provocare per ciascuna delle parti riguardate (paragrafo 44 sopra). L'ampiezza dei trasferimenti finanziari legati ad un accordo di reciprocità varia secondo il livello delle prestazioni servite da ciascuno dei due Stati firmatari ed il volume dei flussi migratori tra i loro rispettivi territori. In queste condizioni, è inevitabile che la situazione differisca da un paese all'altro a seconda che un accordo sia stato o meno concluso e secondo le clausole che vengono , all'occorrenza, stipolate.
89. La Corte sottoscrive l'opinione di Lord Hoffmann secondo la quale sarebbe straordinario che la conclusione di una convenzione bilaterale in materia di previdenza sociale abbia per effetto di obbligare gli Stati firmatari ad estendere il beneficio dei vantaggi convenzionali a tutte le persone che risiedono in terzi paesi. Sarebbe danneggiato allora in verità il diritto e l'interesse per gli Stati di concludere degli accordi di reciprocità.
90. In riassunto, la Corte stima dunque che i richiedenti che sono espatriati nei paesi non legati al Regno Unito dagli accordi di reciprocità in materia di previdenza sociale che contempla la rivalutazione delle pensioni, non si trovano in una situazione comparabile a quella dei pensionati residenti sul territorio britannico o nei paesi firmatari di tali accordi. Pertanto, conclude alla mancanza di discriminazione nello specifico, e dunque alla non-violazione dell'articolo 14 composto con l'articolo 1 del Protocollo no 1.
PER QUESTI MOTIVI, LA CORTE,
1. Dichiara inammissibile, all'unanimità, il motivo di appello derivato dall'articolo 14 della Convenzione combinato con l'articolo 8;
2. Respinge all'unanimità l'eccezione preliminare del Governo concernente l'ammissibilità dei motivi di appello formulati dai consorti della Sig.ra C.;
3. Stabilisce, per undici voci contro sei, che non c'è stata violazione dell'articolo 14 della Convenzione combinato con l'articolo 1 del Protocollo no 1.
Fatto in francese ed in inglese, poi pronunziata in udienza pubblica al Palazzo dei diritti dell'uomo, a Strasburgo, il 16 marzo 2010.
Vincent Pastore Jean-Paul Costa
Giureconsulto Presidente
Alla presente sentenza si trova unita, conformemente agli articoli 45 § 2 della Convenzione e 74 § 2 dell'ordinamento, l'esposizione dell'opinione dissidente comune ai giudici Tulkens, Vajiã, Spielmann, Jaeger, Jočienė e Lopez Guerra.
J. - P.C.
V.B.


OPINIONE DISSIDENTE COMUNE AI GIUDICI TULKENS, VAJIĆ, SPIELMANN, JAEGER, JOČIENĖ E LÓPEZ GUERRA
(Traduzione)
1. Non possiamo aderire alla constatazione di non-violazione dell'articolo 14 della Convenzione combinato con l'articolo 1 del Protocollo no 1 alla quale la maggioranza della Corte è giunta.
2. Secondo la prima di queste disposizioni, il godimento dei diritti e delle libertà riconosciuti nella Convenzione deve essere garantito senza distinzione nessuna. La sentenza sottolinea a buon diritto che solo le differenze di trattamento fondate su una caratteristica personale ("situazione") con la quale delle persone o dei gruppi di persone si distinguono gli uni dagli altri sono suscettibili di rivestire un carattere discriminatorio ai fini dell'articolo 14. Conferma perciò giustamente, nel dritto filo della giurisprudenza della Corte, che il luogo di residenza di una persona si analizza in un aspetto della sua situazione personale (paragrafi 70-71 della sentenza).
3. I richiedenti si trovano in una situazione analoga a quella dei pensionati con cui si confrontano, salvo per ciò che riguarda il loro luogo di residenza, caratteristica personale che distingue gli interessati da tutti gli altri pensionati, ciò che le autorità britanniche hanno riconosciuto.
4. Per concludere alla non-violazione dell'articolo 14 della Convenzione, la maggioranza della Corte ha stimato che le due categorie di pensionati, quella formata dai pensionati residenti nel Regno Unito e quella composta dai pensionati espatriati, non si trovavano in una situazione comparabile (paragrafo 85 della sentenza), ragione per la quale la questione della differenza di trattamento non poteva porsi. Secondo la maggioranza, le molteplici disparità di ordine socioeconomico che si possono constatare da un paese ad un altro (paragrafo 86 della sentenza) fanno ostacolo ad un vero paragone, ibid.).
5. Se il ragionamento seguito dalla maggioranza ci sembra difficile da accettare, è perché da prima questa qualifica il luogo di residenza come motivo di discriminazione proibita dall'articolo 14-conclusione alla quale sottoscriviamo-pure basandosi principalmente su questo motivo per stabilire una distinzione tra le due categorie di pensionati in causa. Questo approccio ci sembra contraddittorio e contrario allo spirito dell'articolo 14.
6. La seconda ragione che spiega la nostra reticenza ad accettare la decisione della maggioranza fa riferimento ai numerosi punti comuni esistenti tra i membri delle due categorie su che ricade il paragone, quella dei pensionati residenti nel Regno Unito e quella dei pensionati espatriati. Gli uni e gli altri sono affiliati alla cassa di assicurazione nazionale o hanno versato delle quote ad un tasso obbligatorio e di applicazione generale fissato dalla legge. Si sono visti tutti assegnare una pensione sottoposta ad un stesso regime, in particolare per ciò che riguarda la durata di assicurazione richiesta per l'apertura del diritto alla pensione, la durata del periodo da prendere in conto in ogni caso e l'importo iniziale della pensione dovuta in applicazione di queste regole generali. Tutti questi pensionati-residenti o meno nel Regno Unito- sono stati assoggettati dunque, alle stesse condizioni, ad un sistema che ha per scopo di garantire loro, all'età della pensione, un reddito calcolato sulla base del numero di anni di quota e dell'importo dei loro rispettivi contributi.
7. La maggioranza ha considerato che il fatto che i pensionati delle due categorie abbiano versato quote nelle identiche condizioni all'assicurazione nazionale non rendeva la loro situazione comparabile e non costituiva un motivo sufficiente per assimilare la situazione dei pensionati la cui pensione è rivalutata a quella dei pensionati che, come i richiedenti, non beneficiano di questo vantaggio. Se la maggioranza ha ragione nel precisare che i fondi che servono a finanziare le pensioni provengono da una moltitudine di sorgenti e non solamente dai contributi dei vecchi sottoscrittori, la questione del finanziamento delle pensioni corrisposte non entra in fila di conto nella presente causa. Se le sorgenti di finanziamento disponibili possono variare col tempo, non ne rimane meno di tutti gli affiliati all'assicurazione-vecchiaia sono sottoposti alle regole generali identiche per ciò che riguarda il tasso delle quote esigibili, le loro modalità di pagamento e la determinazione dell'importo della pensione iniziale. In altri termini, il diritto di tutti i pensionati alla percezione di una pensione ed all'uguaglianza di trattamento in materia deriva dal fatto che soddisfanno le condizioni e le regole generali fissate da un sistema riposante sull'uguaglianza di quelli che vi partecipano; non dipende dalla questione di sapere da dove provengono i fondi che servono a finanziare le pensioni in tale o tal’altro momento.
8. I pensionati di ciascuna delle categorie in causa hanno in comune un'altra caratteristica molto importante, quella di vedere il potere di acquisto che rappresenta il valore nominale della loro pensione degradarsi costantemente in ragione del deprezzamento della moneta, nello specifico, quella del Regno Unito, fenomeno universale di cui nessuno contesta la realtà. Se l'ampiezza di questo deprezzamento può variare da un anno all'altro, si tratta di un fenomeno generale ed accertato (ciò che le parti hanno riconosciuto).
9. Per compensarne gli effetti, lo stato britannico corregge l'importo delle prestazioni di vecchiaia con un dispositivo adeguato di modo che il valore delle pensioni versate ai pensionati residenti nel Regno Unito non venga leso dall'inflazione. Questo dispositivo non è applicabile alle pensioni corrisposte agli espatriati che non beneficiano di nessuno meccanismo che compensa l'erosione del valore di questi redditi il cui valore di origine resta immutato a dispetto dell'inflazione e del deprezzamento correlativo della sterlina. Le conseguenze del deprezzamento monetario sono completamente considerevoli. Durante i primi cinque anni della sua pensione in Sudafrica, dove la sua pensione non si è rivalutata, la Sig.ra C., la prima richiedente, ha visto la sua pensione settimanale deprezzarsi del 28% rispetto a quella che avrebbe percepito se avesse risieduto nel Regno Unito. NO n occorre dire che questa differenza è aumentata col passare del tempo.
10. Le due categorie di sottoscrittori al regime di pensione britannica presentano dei tratti comuni e non esiste tra loro nessuna disparità abbastanza importante da giustificare anche una differenza di trattamento radicale e pregiudizievole. Le spiegazioni del governo convenuto non ci convincono. La scelta dei richiedenti di stabilire la loro residenza all'estero non potrebbe passare per un motivo sufficiente. Come è stato indicato sopra, sarebbe contrario allo spirito dell'articolo 14 della Convenzione fare diritto a questo argomento.
11. Se è logico che il sistema pensionistico britannico è concepito per rispondere ai bisogni dei pensionati residenti nel Regno Unito che rappresentano verosimilmente la grande maggioranza dei pensionati, ciò non potrebbe giustificare il trattamento estremamente sfavorevole ed impari riservato agli espatriati. Tenuto conto dell'incidenza dei tassi di cambio, delle differenze di costo della vita e di altri fattori, è inevitabile che l'erosione monetaria non venga provata nello stesso modo dai pensionati espatriati. Non ne rimane meno che il deprezzamento della moneta britannica è un fenomeno ineluttabile e dimostrato-almeno alla luce dell'esperienza acquisita durante un secolo-e che, in alcuni anni solamente, si manifesta con un'erosione del valore reale delle pensioni versate ai pensionati che risiedono fuori dal Regno Unito. In queste condizioni, il rifiuto puro e semplice, opposto nello specifico dal governo convenuto, di contemplare un dispositivo di rivalutazione delle pensioni dei pensionati espatriati, che i fattori suddetti entrino o meno in fila di conto, si analizza in una differenza di trattamento sproporzionato che non si appella a nessun motivo legittimo.
12. Nell’era dell'informatica, l'argomento derivato dalla complessità dell'elaborazione di un dispositivo di rivalutazione delle pensioni dei pensionati espatriati non è difendibile. Lontano dal potere giustificare la differenza di trattamento controverso, il fatto che questi non abbiano accesso al sistema di salute britannica si analizza piuttosto in un elemento di natura tale da aggravare la loro situazione rispetto a quella dei pensionati che risiedono nel Regno Unito. Infine, se viene richiesto che gli espatriati non paghino alcuna imposta nel Regno Unito, è anche vero che non beneficiano delle prestazioni finanziate dalle entrate fiscali e che un dispositivo di rivalutazione ben concepito potrebbe ovviare a questa anomalia.


DATA DI VALIDITÀ: La data dell'ultimo controllo di validità dei testi è lunedì 05/04/2021.