AFFAIRE SPORRONG ET L?NNROTH c. SUEDE

CORTE (PLENARIA)
CAUSA SPORRONG E L?NNROTH C. SVEZIA
(Richiesta no 7151/75; 7152/75)
SENTENZA
STRASBURGO
23 settembre 1982

Nella causa Sporrong e L?nnroth,
La Corte europea dei Diritti dell’uomo, deliberando in seduta plenaria con applicazione dell’articolo 48 del suo ordinamento e composta dai giudici di cui segue nome:
SIGG.. G. WIARDA, presidente,
IL SIG. ZEKIA,
J. CREMONA,
TH?R VILHJ?LMSSON,
W. GANSHOF VAGLIO DER MEERSCH,
La Sig.ra D. BINDSCHEDLER-ROBERT,
SIGG.. G. LAGERGREN,
L. LIESCH,
F. G?LC?KL?,
F. MATSCHER,
J. PINHEIRO FARINHA,
E. GARCIA DI ENTERR?A,
L. – E. PETTITI,
B. WALSH,
Sir Vincent EVANS,
SIGG.. R. MACDONALD,
C. RUSSO,
R. BERNHARDT,
J. GERSING,
cos? come del Sig.. – A. EISSEN, cancelliere,
e H. PETZOLD, cancelliere aggiunto
Dopo avere deliberato in camera del consiglio il 24 e 25 febbraio, poi il 28 e 29 giugno 1982,
Rende la sentenza che ha, adottata a questa ultima, data:
PROCEDIMENTO
1. La causa Sporrong e L?nnroth ? stata deferita alla Corte dal governo del Regno della Svezia (“il Governo”) e la Commissione europea dei Diritti dell’uomo (“la Commissione”). Alla sua origine si trovano due richieste, no 7151/75 e 7152/75, dirette contro la Svezia e che gli eredi del Sig. E. S. e Sig.ra. I. il Sig. L., di nazionalit? svedese, avevano introdotto nel 1975, in virt? dell’articolo 25 (art. 25) della Convenzione di salvaguardia dei Diritti dell’uomo e delle Libert? fondamentali (“la Convenzione”), dinnanzi alla Commissione che ne ordin? la congiunzione nel 12 ottobre 1977.
2. La richiesta del Governo e la domanda della Commissione sono state depositate alla cancelleria della Corte nel termine di tre mesi aperti dagli articoli 32 paragrafo 1 e 47 (art. 32-1, art. 47) rispettivamente il 10 e 16 marzo 1981. La prima invita la Corte a deliberare sull’interpretazione e l’applicazione dell’articolo 13 (art. 13) alla luce dei fatti della causa. Il secondo rinvia agli articoli, 44 e 48 ( art. 44, art. 48) cos? come alla dichiarazione del Regno di Svezia che riconosce la giurisdizione obbligatoria della Corte articolo 46 (art. 46); mira ad ottenere una decisione di questa sul punto di sapere se c’? stato o no, da parte dello stato convenuto, una trasgressione agli obblighi che gli incombono ai termini degli articoli 6 paragrafo 1, 13, 14, 17 e 18 della Convenzione e 1 del Protocollo no 1 (art. 6-1, art. 13, art. 14, art. 17, art. 18, P1-1).
3. La camera di sette giudici da costituire comprendeva di pieno dritto Sig. G. Lagergren, giudice eletto di nazionalit? svedese (articolo 43 della Convenzione) (art. 43) ed il Sig. G. Wiarda, presidente della Corte (articolo 21 paragrafo 3b) dell’ordinamento. Il 25 aprile 1981, questo ha designato per estrazione, in presenza del cancelliere, gli altri cinque membri, ossia il Sig. R. Ryssdal, il Sig. D. Evrigenis, il Sig. F. Matscher, il Sig. L. – E. Pettiti ed il Sig. Sig. S?rensen (articoli 43 in fine della Convenzione e 21 paragrafo 4 dell’ordinamento) (art. 43).
4. Il Sig. Wiarda ha assunto la presidenza della Camera (articolo 21 paragrafo 5 dell’ordinamento). Tramite il cancelliere, ha raccolto l’opinione dell’agente del Governo, cos? come quella dei delegati della Commissione, a proposito del procedimento da seguire. L?8 maggio, ha deciso che l’agente avrebbe avuto tempo fino all? 8 agosto 1981 per presentare un esposto e che i delegati avrebbero potuto rispondere per iscritto nei due mesi dal giorno in cui il cancelliere l’avrebbe comunicato loro.
L’esposto del Governo ? giunto alla cancelleria il 31 luglio. Il 15 settembre, il segretario della Commissione ha informato il cancelliere che i delegati avrebbero risposto all’epoca dei dibattimenti e chiedevano il rinvio al 31 ottobre della scadenza del termine per inviargli delle osservazioni dei richiedenti. Il presidente ha acconsentito il 21 settembre.
5. In seguito alle dimissioni del Sig. S?rensen e di un impedimento del Sig. Wiarda, i Sigg.. Pinheiro Farinha e Garc?a di Enterr?a, all’epoca primo e secondo giudice supplente, sono stati chiamati a riunirsi a titolo di membri della Camera (articolo 22 paragrafo 1 dell’ordinamento) ed il Sig. Ryssdal ha assunto la presidenza (articolo 21 paragrafo 5.) Il 24 settembre, la Camera ha deciso, in virt? dell’articolo 48 dell’ordinamento, di disfarsi con effetto immediato al profitto della Corte plenaria, che “considera che la causa sollevava delle questioni gravi che toccavano l’interpretazione della Convenzione, in particolare sul terreno degli articoli 6 e 13 (art. 6, art. 13) “.
6. Le osservazioni del rappresentante dei richiedenti sono giunte alla cancelleria il 28 ottobre 1981 tramite il segretario aggiunto della Commissione.
7. Il 15 gennaio 1982, il presidente della Corte ha fissato al 23 febbraio la data di apertura del procedimento orale dopo avere consultato l?agente del Governo e i delegati della Commissione tramite il cancelliere.
Il 18 febbraio, ha incaricato questo ultimo di ottenere presso la Commissione un documento che ha prodotto il 3 marzo.
8. I dibattimenti si sono svolti in pubblico il 23 febbraio, al Palazzo dei Diritti dell’uomo a Strasburgo. La Corte aveva tenuto alla vigilia una riunione preparatoria.
Sono comparsi:
– per il Governo
Il Sig. H. DANELIUS, ambasciatore,
direttivo delle cause giuridiche e consolari al ministero delle cause estere, agente,
Il Sig. L. BECKMAN, capo di divisione
al ministero della giustizia,
Il Sig. G. R?gner, consigliere giuridico,
al ministero della giustizia, consiglieri;
– per la Commissione
IL SIG. J. FROWEIN,
Il Sig. T. OPSAHL, delegato,
Il Sig. HERNMARCK,
Il Sig. H. T., consigliere dei richiedenti
dinnanzi alla Commissione, assistente i delegati (articolo 29),
paragrafo 1, seconda frase, dell’ordinamento della Corte.
La Corte ha sentito nelle loro dichiarazioni, come nelle loro risposte alle sue domande ed a quelle di due dei suoi membri, il Sig. Frowein, il Sig. Opsahl ed il Sig. Hernmarck per la Commissione, il Sig. Danelius per il Governo.
FATTI
I. LE CIRCOSTANZE DELLO SPECIFICO
9. Le due richieste hanno munto alle conseguenze per gli eredi del Sig. S. e per la Sig.ra L., nel loro requisito di proprietari del permesso di espropriare di lunga durata e dell?interdizione a costruire.
A. La successione Sporrong
10. Dotata della personalit? giuridica, la “successione Sporrong” si costituisce dalla Sig.ra Sig. S., il Sig. C. – O. S.e la Sig.ra B. A., coeredi indivisi del Sig. E. S. e che vivono a Stoccolma o nelle vicinanze. E? il proprietaria a Stoccolma, nel quartiere centrale di Nedre Norrmalm, di un immobile chiamato “Riddaren no 8” e dove s?innalza un edificio che data gli anni 1860. All’epoca dell’esercizio fiscale 1975, il valore imponibile di questo immobile ammontava a 600.000 corone svedesi.
1. Il permesso di espropriare
11. Il 31 luglio 1956, in virt? dell’articolo 44 della legge di 1947 sulla costruzione ( byggnadslagen ? “la legge del 1947”), il governo accord? alla municipalit? di Stoccolma un permesso di espropriare (expropriationstillst?nd) per zona che colpiva 164 immobili tra cui quello della successione Sporrong. La citt? intendeva costruire un viadotto che avrebbe scavalcato una delle arterie commerciali del centro della capitale ed di cui uno dei pilastri si sarebbero fondati sull’isoletta “Riddaren.” Il nuovo lavoro d?arte produrrebbe una grande trasversale di sfogo, mentre il resto di “Riddaren” sarebbe pianificato in parcheggio per automobili.
In applicazione della legge di 1917 sull’espropriazione (expropriationslagen – “la legge di 1917”), il governo fiss? a cinque anni il termine durante il quale si sarebbe potuto procedere all’espropriazione; prima della fine di questo periodo, la municipalit? avrebbe dovuto citare i proprietari a comparire dinnanzi al tribunale fondiario (fastighetdomstolen,) per la determinazione delle indennit? (in mancanza della quale il permesso sarebbe nullo).
12. Nel luglio 1961, su richiesta della citt?, il governo prorog? questo termine fino al 31 luglio 1964. La sua decisione riguardava 138 immobili tra cui il “Riddaren no 8.” Agli immobili colpiti da espropriazione non corrispondeva all’epoca nessuno piano di urbanistica (stadsplan).
13. Il 2 aprile 1964, il governo consent? alla municipalit? una nuova proroga del permesso di espropriare; applicabile a 120 dei 164 immobili presi in considerazione alla partenza tra i quali il “Riddaren no 8”, era valida fino al 31 luglio 1969. La citt? aveva preparato un piano generale di pianificazione di Nedre Norrmalm, chiamato “Citt? 62” che privilegiava l’allargamento delle vie a favore dei mezzi di trasporto individuali e dei pedoni.
Ulteriormente, “Citt? 67″, piano generale rivisto di pianificazione di Nedre Norrmalm e di ?stermalm, altro quartiere della centro citt?, sottoline? la necessit? di migliorare i trasporti pubblici grazie ad una migliore rete di vie. Una parte dei terreni sarebbe servito all’allargamento delle carreggiate, ma prima di ogni decisione definitiva bisognava deliberare sull’utilizzazione degli altri appezzamenti. Secondo le stime, il piano rivisto che aveva la stessa natura del”Citato 62”, doveva essere eseguito prima del 1985.
14. Nel luglio 1969, la municipalit? sollecit? per certi immobili tra cui il “Riddaren no 8″, un terzo prolungamento del permesso di espropriare. Segnalava che i motivi di espropriazione enunciati nei piani ?Citt? 62” e “Citt? 67” rimanevano validi. Il 14 maggio 1971, il governo fiss? al 31 luglio 1979, o dieci anni a partire dalla data della domanda, il termine del termine di impegno del procedimento giudiziale che mira a fissare l’indennit?.
Nel maggio 1975, la municipalit? present? dei piani ricomposti di dopo dei quali non si doveva n? modificare l’uso di “Riddaren no 8” n? toccare l’edificio esistente.
Alla sua domanda, il governo annull?, il 3 maggio 1979, il permesso di espropriare (paragrafo 29 sotto).
15. La successione Sporrong non ha mai tentato di mettere in vendita il suo immobile.
2. L’interdizione a costruire
16. Fin dal 11 giugno 1954, il consiglio amministrativo di contea (l?nsstryrelsen) di Stoccolma aveva colpito “Riddaren no 8” con un’interdizione a costruire (byggnadsf?rbud), al motivo che il viadotto e la trasversale di sfogo progettati ne colpirebbero il godimento. In seguito prorog? l’interdizione fino al 1 luglio 1979.
17. La uccessione Sporrong benefici? nel 1970 di una derogazione all’interdizione per allargare la porta di entrata. Non ha sollecitato mai di altra derogazione.
18. Al totale, la durata del permesso ad espropriare e dell’interdizione a costruire concernente il “Riddaren no 8” ha raggiunto rispettivamente ventitre e venticinque anni.
B. la Sig.ra L?nnroth
19. La Sig.ra I. M. L?nnroth risiedente a Stoccolma dove ? il proprietaria per tre quarti di un immobile ubicato a “Barnhuset no 6”, nel quartiere di Nedre Norrmalm, e comprendente due edifici del 1887-1888 che danno uno sulla via, l’altro sulla parte posteriore. Il valore imponibile da parte del richiedente ammontava a 862.500 corone svedesi all’epoca dell’esercizio fiscale 1975.
1. Il permesso di espropriare
20. Il 24 settembre 1971, il governo autorizz? la municipalit? di Stoccolma ad espropriare 115 immobili tra cui “Barnhuset no 6”, e stabil? al 31 dicembre 1979, o dieci anni a partire dalla data della domanda della municipalit?, il termine del termine di impegno del procedimento giudiziale che mira a fissare l’indennit?. Giustificava la sua decisione col piano “Citt? 67” che contemplava la costruzione di un parcheggio a piani sull’area dell’immobile del richiedente.
21. Tuttavia, i lavori in questo quartiere furono differiti e dei nuovi piani messi allo studio. Stimando che il suo immobile aveva bisogno di riparazioni urgenti, la Sig.ra L. preg? il governo di togliere il permesso ad espropriare. La municipalit? rispose che i piani esistenti non autorizzavano nessuna derogazione ed il governo respinse la richiesta (il 20 febbraio 1975) al motivo che non poteva revocare il permesso senza il consenso espresso della municipalit?.
Il 3 maggio 1979, alla domanda di questa ultima, il governo annull? suddetto permesso (paragrafo 29 sotto).
22. La sua situazione finanziaria costrinse la Sig.ra L. a cercare di vendere il suo immobile. Lei si sforz? sette volte tra 1970 e 1975, ma gli appassionati si rifiutarono dopo avere consultato i servizi municipali. In quanto agli inquilini, gli capit? talvolta di far fatica a trovarne.
2. L’interdizione a costruire
23. Il 29 febbraio 1968, il consiglio amministrativo di contea di Stoccolma decise di colpire “Barnhuset no 6” con un’interdizione a costruire, essendo il terreno destinato ad un parcheggio. In seguito, rinnov? questa interdizione fino al 1 luglio 1980.
24. La Sig.ra L. ottenne nel 1970 una derogazione per i lavori di pianificazione al terzo piano; non ne ha chiesti mai altri.
Non riesci? a ottenere un prestito quando uno dei principali creditori ipotecari dell’immobile esigette, all’inizio degli anni 1970, il restauro della facciata.
25. In riassunto, l’immobile della Sig.ra L. ? rimasto sotto l’influenza di un permesso a espropriare e di un’interdizione a costruire durante rispettivamente otto e dodici anni.
C. La politica urbanistica della municipalit? di Stoccolma
26. Da parecchi decenni, il cuore di Stoccolma conosce un’evoluzione spettacolare, comparabile a quella di molte delle citt? ricostruite dopo essere state distrutte o danneggiate seriamente durante la seconda guerra mondiale.
27. Nedre Norrmalm ? un quartiere che raggruppava l’essenziale delle funzioni vitali – amministrative e commerciali – della capitale. Verso 1945, si stim? che doveva essere ristrutturato per potere assolverli correttamente. Occorreva, per esempio, dotarlo di una rete di vie adeguate. Inoltre, la maggior parte degli edifici erano vetusti e male tenuti. Si imponeva un’ampia operazione di riconversione tanto per fornire dei locali adeguati agli uffici e commerci che per creare una cornice di lavoro sano ed igienico. Introdotta da una legge del 1953 che modificava, tra altri, l’articolo 44 della legge del 1947, l’espropriazione per zona divent? la strumento chiave della realizzazione dei piani della municipalit?. In meno di dieci anni, si demolirono pi? di un centinaio di edifici. Certe aree cos? liberi furono utilizzati per il taglio di vie nuove, altri integrati negli insiemi pi? vasti e pi? pratici.
28. Durante gli anni 1970, la politica urbanistica a Stoccolma si ? evoluta considerevolmente. Lontano da preconizzare l’apertura di penetranti, i funzionari municipali si sforzano oramai di ridurre il numero delle automobili nella capitale. Adottato il 19 giugno 1978, il piano “Citt? 77” esprimono questa nuova politica. Prescrivono una rinnovazione urbana fondata innanzitutto su una ricostruzione progressiva che tenga conto del reale tessuto urbano. Considera la conservazione e la restauro della maggior parte degli edifici esistenti.
29. Il 3 maggio 1979, il governo soddisfece ad una domanda presentata dalla municipalit? nell’ottobre 1978: annull? per circa settanta immobili tra cui quello del richiedente, i permessi di espropriare rilasciati nel 1956 e 1971. Difatti, appariva improbabile d’ora in poi che la citt? avesse bisogno di acquisire questi immobili per realizzare il suo nuovo piano di urbanistica.
30. Nonostante le difficolt? create dall’esistenza di permesso di espropriare per zona, a Stoccolma settanta immobili toccati da tale permesso si sono potuti vendere.
II. LA LEGISLAZIONE IN CAUSA
A. Il diritto dell’urbanistica
31. La legge di 1947 costituisce il principale strumento giuridico della politica di urbanistica in Svezia. Contempla a questo fine degli schemi direttivi e dei piani di urbanistica.
32. Lo schema direttivo (generalplan) ? elaborato dalla municipalit? nella misura in cui si impone per definire i grandi orientamenti alle quali si conformeranno dei piani pi? dettagliati. La sua adozione dipende dal consiglio comunale (kommunfullm?ktige )che pu? investire, per ratifica, il consiglio amministrativo di contea (articolo 10) – prima del 1 gennaio 1973, il governo.
33. In quanto al piano di urbanistica, vale per quelle delle zone urbane dove si fa sentire il bisogno (articolo 24). Pi? dettagliato dello schema direttivo, definisce la vocazione dei diversi spazi – abitazioni, vie, piazze, spazi verdi, ecc. – e pu? comprendere anche delle indicazioni pi? precise a proposito della loro destinazione (articolo 25). Adottato dal consiglio comunale, deve essere approvato dal consiglio amministrativo di contea. Durante questo procedimento, i proprietari hanno a diverse riprese la facolt? di presentare i loro argomenti dinnanzi a parecchi organi poi, in ultima istanza, di attaccare la decisione di adozione del piano.
34. In certi casi, schemi direttivi e piani di urbanistica sono sottoposti al governo per decisione.
35. Congiuntamente a questi mezzi – o a prescindere da essi -, le autorit? svedesi possono ricorrere alle espropriazioni cos? come alle interdizioni a costruire, non avendo queste misure necessariamente un legame giuridico tra esse.
1. Le espropriazioni
36. In materia di espropriazioni, la legislazione applicabile nello specifico risultava principalmente dalla legge di 1917, sostituita a contare del 1 gennaio 1973 con la legge del 1972 sull’espropriazione (“la legge del 1972”). Si aggiungeva, su certi punti, la legge di 1947.
37. La decisione di autorizzare l’espropriazione appartiene al governo. Riveste la forma di un permesso a espropriare e si basa sulle diverse condizioni poste dalla legge. Il rilascio del permesso non provoca automaticamente una misura di esecuzione; abilita solamente un data autorit? pubblica (o, nei casi eccezionali, un individuo o una societ?) a procedere, all’occorrenza, all’espropriazione. Lasciando intatto il diritto del proprietario di vendere, di affittare o di ipotecare il suo immobile, ? abbinata ad un termine durante il quale chi espropria deve iniziare un procedimento giudiziale che mira a fissare l’indennit?, in mancanza della quale il permesso diventa nullo. La legge del 1971 restava muta sulla durata di questo termine o il prolungamento della validit? dei permessi.
L’esposizione dei motivi del progetto da dove ? uscita la legge del 1972 ha segnalato gli inconvenienti che i permessi a espropriare presentano per i proprietari – incertezza, riduzione delle possibilit? di disporre dei loro beni, difficolt? per impegnare degli oneri – e che si aggravano col tempo.
Questo ? perch? la legge del 1972 precisa nel suo capitolo 3, articolo 6 paragrafo 1 (traduzione dallo svedese):
“I permessi a espropriare devono prescrivere un termine di citazione a comparire in vista di un procedimento giudiziale. Pu? essere prorogato per i motivi particolari. Domanda di proroga deve essere fatta prima della scadenza del termine. Se il proprietario porta la prova di un danno fortemente aumentato per il fatto che la questione dell’espropriazione rimane pendente, il termine pu?, alla sua domanda, essere abbreviato. La decisione di accorciare il termine non potrebbe intervenire prima di un anno a decorrere dal rilascio del permesso a espropriare”.
L’espropriazione si conclude solamente una volta fissata e versata l’indennit?. Il tribunale fondiario ha competenza in materia; i suoi giudizi possono essere attaccati dinnanzi alla corte di appello e, in ultima istanza, alla Corte suprema.
38. Prima del 1 luglio 1953, l’espropriazione riguardava solamente dei determinati immobili; ogni domanda di permesso a espropriare indicava in dettaglio la destinazione che l?espropriante intendeva dare al bene espropriato.
Le presenti richieste riguardano un altro tipo di espropriazione, chiamata espropriazione per zona. Il testo applicabile fu promulgato nel 1953, per via di emendamento all’articolo 44 della legge di 1947, ed abrogato nel 1971 a contare del 1 gennaio 1972. Si leggeva cos? (traduzione dallo svedese):
“Se ? giudicato necessario, per i bisogni di trasporti pubblici o dell’urbanistica, procedere alla ripianificazione completa di un quartiere a forte densit? di popolazione, e se suddetta ripianificazione non pu? effettuarsi che sotto forma di ricostruzione del quartiere intero, il Re pu? – quando le misure di ripianificazione mettono in gioco l’adozione o la modifica di un piano di urbanistica per il quartiere interessato – accordare alla municipalit? il diritto di ricomprare i terreni necessari alla ripianificazione cos? come ogni terreno ubicato nello stesso quartiere o immediatamente vicino ed avendo delle probabilit? di beneficiare di un plusvalore considerevole in ragione della realizzazione del piano”.
Alcune disposizioni che corrispondono a questo articolo 44 furono inserite nella legge di 1917 dal 1 gennaio al 31 dicembre 1972; figurano oramai nella legge di 1972 (capitolo 2, articolo 1,).
Le espropriazioni per zone sono state concepite cos? come uno strumento dei grandi progetti di urbanistica. I permessi ai quali danno luogo possono essere rilasciati appena un nuovo piano di urbanistica si trova allo studio, questo cio? anche prima che le sue modalit? non siano state contemplate nel dettaglio.
39. Secondo l’articolo 11 delle clausole transitorie della legge del 1972, le domande di permesso a espropriare formulate prima dell’entrata in vigore di questa nuova legge restano regolate dall’anziana.
40. Tutto come quella del 1917, la legge del 1972 non considera nessuna possibilit? di indennizzo per i danni che derivano dalla durata o dalla non-utilizzazione dei permessi a espropriare. Il suo capitolo 5 ,articolo 16, causa tuttavia un’eccezione: danno luogo a un?indennit? i danni che risultano dal rilascio di un permesso a espropriare se l?espropriante ha impegnato un procedimento giudiziale che mira a fissare l’indennit?, poi vi ha rinunciato.
2. Le interdizioni a costruire
41. La legge del 1947 proibisce ogni nuova costruzione non conforme al piano di urbanistica (articolo 34). Anche prima e fino all’adozione di un tale piano da parte delle autorit? municipali ed alla sua approvazione da parte delle autorit? regionali, permette di vietare a titolo conservatorio ogni lavoro di costruzione, articolo 35 composto dagli articoli 14 e 15 della legge di 1947. Il suo articolo 15 contempla (traduzione dello svedese):
“Se si pone una questione relativa ad una domanda di adozione di un schema direttivo applicabile ad una data zona o di modifica di un schema direttivo gi? approvato, il consiglio amministrativo di contea pu?, alla domanda della municipalit?, vietare ogni nuova costruzione (nybyggnad) in questa zona. L’interdizione resta in vigore finch? il consiglio comunale non ha deliberato in materia, ma per una durata di un anno e di pi?. In caso di bisogno, il consiglio amministrativo di contea pu?, alla domanda della municipalit?, prolungare la durata di validit? dell’interdizione a costruire per i periodi che non superano due anni ciascuna.
Il consiglio amministrativo di contea o, secondo le regole stabilite dal governo, il Consiglio della costruzione (byggnadsn?mnd) pu? accordare delle derogazioni all’interdizione a costruire menzionata al primo paragrafo.”
Lo stesso principio si applica quando le autorit? hanno intenzione di adottare un nuovo piano di urbanistica o di modificare un piano che esiste (articolo 35 della legge di 1947). Riguarda solamente le costruzioni nuove. Tuttavia, l’articolo 158 della legge di 1947 contempla che le disposizioni relative a queste valgono anche “per ogni trasformazione di un edificio esistente che, secondo le regole stabilite dal governo, pu? essere classificata tra le costruzioni nuove.” Una regola di questo ordine figura all’articolo 75 del decreto del 1959 sulla costruzione (byggnadsstadgan), cos? formulata (traduzione dallo svedese):
“Per ?costruzione nuova ‘ si intende:
a) l’edificazione di un edificio interamente nuovo;
b) l’estensione laterale o verticale di un edificio esistente;
c) la ricostruzione o altra trasformazione, esterna o interna, di un edificio di cui l’importanza pu? essere assimilata ad una ricostruzione;
d) la pianificazione, totale o parziale, di un edificio in vista di un uso sostanzialmente differente da quello precedente;
e) ogni trasformazione di un edificio che lo rende non conforme allo schema direttivo adottato, al piano di urbanistica adottata o al piano di costruzione (byggnadsplan) adottato, o agli ordinamenti relativi alle attivit? di costruzione nelle zone non regolate dai piani di urbanistica o dai piani di costruzione; e
f) tutta altra trasformazione di un edificio che, nel suo stato presente, non ? conforme ai piani o suddetti ordinamenti, salvo se si tratta di un edificio di abitazione che comprende al massimo due alloggi, o delle dipendenze di questo ultimo.
Non si deve considerare per? come una ?costruzione nuova ‘ al senso del presente articolo l’installazione di un riscaldamento centrale, di gabinetti o di altre attrezzature sanitarie, effettuato in un edificio che, anche se una tale installazione non ? autorizzata, ? chiamato a rimanere in stato durante un periodo considerevole.”
42. Nel suo rapporto del 1967, l’ombudsman parlamentare (Justitieombudsmannen) ha menzionato le conseguenze delle prolungate interdizioni a costruire e ha considerato delle soluzioni (traduzione dallo svedese):
“Come possono indicare i fatti, nei casi di Bor?s e di ?stersund i proprietari non potevano aspettarsi di cogliere nessuno vantaggio dal piano di pianificazione urbana. Ci? notifica che questo piano non ha potuto procurare loro nessuno risarcimento per gli effetti dannosi che risultavano manifestamente dalle interdizioni di lunga durata. Se in tal caso non si istituisse una protezione per i proprietari contro questi effetti, cio? che – per rendere la realizzazione dei piani di pianificazione urbana meno costosa per le municipalit? – uno o parecchi proprietari dovranno loro stessi sopportare principalmente gli effetti di un’interdizione imposta nell’interesse della societ? e fortemente prolungata in ragione dell’incapacit? di questa a regolare, in un termine ragionevole, le questioni di pianificazione urbana. Un tale sistema ? incompatibile con ci? che dovrebbe prevalere in un Stato di diritto.
Senza un esame approfondito, non si pu? indicare come proteggere un proprietario contro gli effetti dannosi di interdizioni a costruire che restano in vigore durante un lungo periodo. Per?, una possibilit? consisterebbe in fissare un termine massimale per la validit? delle interdizioni temporanee. Non si potrebbe tuttavia comodamente considerare questa soluzione come soddisfacente le esigenze reali, perch? non sempre si pu? evitare dei lunghi termini imputabili alle difficolt? proprie alla pianificazione dello sviluppo urbano. Sarebbe dunque meglio accordare al proprietario il diritto di chiedere alla municipalit? sia il risarcimento del danno che pu? provare, o il riscatto del terreno quando l’interdizione ? rimasta in vigore al di l? di un certo periodo.
Ad una condizione, tuttavia: l’interdizione dovrebbe essere restata in vigore durante parecchio tempo ed avere avuto degli effetti dannosi importanti e non suscettibili di compenso dai vantaggi che i proprietari potrebbero aspettarsi di usufruire dal piano di pianificazione urbana.
Tenuto conto di ci? che precede, stimo che si impone di studiare se conviene contemplare una protezione del proprietario contro gli effetti dannosi di interdizioni a costruire temporanei ma di durata irragionevole.” Justitieombudsmannens ?mbetsber?ttelse 1967, pp. 478-479).
B. I ricorsi contro il potere pubblico
1. I ricorsi contro le decisioni dei consigli comunali
43. Nel momento in cui i richiedenti hanno investito la Commissione, la legge del 1953 sui comuni e, per la capitale, quella del 1957 sulla citt? di Stoccolma apriva e regolamentava un diritto di ricorso (kommunalbesv?r) contro le decisioni delle municipalit?. Autorizzavano ogni cittadino del comune – salvo eccezioni – ad attaccare le decisioni del consiglio comunale dinnanzi al consiglio amministrativo di contea.
Questo ricorso poteva basarsi solamente sui seguenti motivi: inosservanza delle forme legali, violazione della legge, eccesso di potere, attentato ai diritti propri del richiedente o deviazione di potere. Doveva giungere al consiglio amministrativo di contea nelle tre settimane dall’annuncio, sul pannello d?affissione municipale, dell’adozione del verbale della decisione; suddetto cartello indicava il luogo dove il verbale poteva essere consultato.
Salvo disposizioni contrarie, la decisione del consiglio amministrativo di contea poteva essere oggetto di una richiesta alla Corte amministrativa suprema (regeringsr?tten), nel termine di tre settimane a contare della sua notificazione al richiedente.
Delle disposizioni quasi identiche figurano oramai nel capitolo 7 della legge del 1977 sui comuni (kommunallagen). Sono state modificate leggermente nel 1980: a contare del 1 gennaio 1981, i ricorsi devono esercitarsi dinnanzi alla corte di appello amministrativo (kammarr?tten) e non pi? dinnanzi al consiglio amministrativo di contea.
44. Le regole si applicano alla decisione municipale di chiedere al governo il rilascio o proroga di un permesso a espropriare.
In compenso, non valgono per quella che invita il consiglio amministrativo di contea, a rilasciare o prorogare un’interdizione a costruire,: una tale domanda non ? suscettibile di ricorso dinnanzi ad una giurisdizione amministrativa difatti.
2. I ricorsi contro gli atti dell’amministrazione
a) I ricorsi amministrativi
45. In Svezia, le funzioni amministrative spettano per una larga parte alle autorit? amministrative il cui il meccanismo di decisione ? indipendente dal governo: queste autorit? non dipendono dai ministeri e n? il governo n? i differenti ministri non hanno il diritto di dar loro degli ordini o istruzioni sul modo in cui devono applicare la legge in tal o tal caso.
46. ? tuttavia, spesso possibile contestare le decisioni delle autorit? amministrative dinnanzi al governo.
Cos?, la decisione del consiglio amministrativo di contea di rilasciare o prorogare un’interdizione a costruire pu? essere attaccata tramite via di ricorso al governo (articolo 150 paragrafo 2 della legge di 1947).
b) I ricorsi contenziosi,
47. In generale, l’amministrazione svedese sfugge al controllo dei tribunali ordinari. Questi ultimi conoscono solamente ricorsi contro lo stato che in materia contrattuale e di responsabilit? extracontrattuale cos? come, secondo alcune leggi, di decisioni amministrative.
48. Il controllo giudiziale degli atti dell’amministrazione appartiene dunque innanzitutto alle giurisdizioni amministrative. Emanavano all’origine dall’amministrazione stessa e comprendono tre gradi: i tribunali amministrativi di contea (l?nsr?tterna); i corsi di appello amministrativo; la Corte amministrativa suprema, istituita in 1909 sul modello di certe istituzioni estere, come il Consiglio di stato francese, ma che se ne distingue su dei punti fondamentali. Composte da magistrati indipendenti ed inamovibili, queste giurisdizioni godono in principio di poteri distesi che permettono loro non solo di annullare degli atti amministrativi, ma anche di modificarli o sostituirli. In pratica, la legalit? di suddetti atti si vede contestata molto frequentemente.
Questo principio soffre tuttavia di un’importante eccezione: le decisioni del governo non sono suscettibili a ricorso.
3. I ricorsi contro gli atti del governo
49. Certe cause amministrative – pi? importanti politicamente o finanziariamente – dipendono, in prima ed ultima istanza, dal governo. Tale ? il caso dei permessi a espropriare (paragrafo 37 sopra).
Sebbene la legge del 1971 sull’amministrazione pubblica (f?rvaltningslagen) non si applica formalmente al procedimento dinnanzi al governo, questo ultimo deve osservare parecchi principi: diritto dell’interessato di accedere a tutti i documenti relativi alla causa; obbligo dell’autorit? di segnalare all’interessato ogni documento aggiunto alla pratica e di fornirgli l’occasione di esprimere il suo avviso al suo argomento; diritto dell’interessato di esporre oralmente i suoi punti di vista se lo desidera.
Prima che il governo si pronunci su una domanda di permesso a espropriare, questa ultima ? sottoposta al consiglio amministrativo di contea che prepara la pratica. Il consiglio ha in particolare per compito di offrire al proprietario la possibilit? di esporre i suoi punti di vista sulla richiesta; ascolta anche le autorit? pubbliche che possono avere un interesse nella causa. Una volta riuniti gli elementi necessari, li trasmette al governo che allora pu? troncare.
50. Le cause esaminate dal governo danno luogo a decisioni contro le quali non esiste, in principio, ricorso. Si pu? esercitare tuttavia, un ricorso straordinario nei casi particolari e di portata limitata, chiamato richiesta di riapertura del procedimento (resningsans?kan). Prima del 1 gennaio 1975, uguale richiesta – che pu? anche vidimare una decisione del governo che agisce in quanto organo di appello – era indirizzata alla Corte suprema. Da questa data, ? alla Corte amministrativa suprema (capitolo 11, articolo 11, della Costituzione,). I motivi di riapertura si trovano enumerati al capitolo 58 (articolo 1) del codice di procedimento giudiziale (r?tteg?ngsbalken), sebbene questa disposizione non lega formalmente la Corte amministrativa suprema (traduzione dallo svedese):
“Una volta un giudizio in una causa civile passa in forza di cosa giudicata, la riapertura nell’interesse di una o dell’altra parte pu? essere accordata:
1. se un membro o funzionario della giurisdizione si ? reso colpevole di un’infrazione penale o di una mancanza in rapporto col processo o se un’infrazione in rapporto col processo ? stata commessa da un avvocato o un rappresentante legale, e se si pu? supporre che l’infrazione o la mancanza abbiano influito sulla conclusione della causa;
2. se un documento prodotto quanto prova era falsificato o se una parte ascoltata sotto giuramento, un testimone, un perito o un interprete hanno fatto delle falsi dichiarazioni, e se si pu? supporre che questo documento o queste dichiarazioni hanno influito sulla conclusione della causa;
3. se si scopre dei fatti o degli elementi di prova che, se fossero stati precedentemente portati alla cognizione del tribunale, avrebbero modificato probabilmente la conclusione della causa; o
4. se l’applicazione della legge sulla quale si basa il giudizio ? manifestamente contraria alla legge lei stessa.
La riapertura del procedimento non pu? essere accordata per la ragione enunciata al paragrafo 3 che se la parte interessata stabilisce che secondo ogni probabilit? si trovava nell’incapacit? di avvalersi dei fatti o degli elementi di prova di cui si tratta dinnanzi alla giurisdizione di prima istanza o di appello, o se avesse un altro motivo valido per non farlo.”
Cos?, in una causa come questa, la Corte amministrativa suprema accetta di riaprire il procedimento, pu? o riesaminare lei stessa la causa, o rinviarlo al governo.
Le molte numerose decisioni prese ogni anno dal governo danno luogo a poche domande di riapertura del procedimento.
C. La responsabilit? del potere pubblico
51. Una volta, le decisioni degli organi dello stato e dei comuni nell’esercizio del potere pubblico non impegnavano la responsabilit? di suddetti organi e dunque non potevano suscitare indennizzo, sebbene la superficie di questa immunit? suscitasse alcuni dubbi. Il diritto svedese aveva per sorgente la giurisprudenza, delle leggi speciali e dei principi abituali.
52. Questo diritto si applica bene ancora su dei punti, ma il 1 luglio 1972 ? entrata in vigore la legge sulla responsabilit? civile (skadest?ndslagen). Codifica e sviluppa una parte del diritto che regola il risarcimento del danno, in materia extracontrattuale. Contempla che lo stato e le municipalit? non rispondono civilmente dei danni che risultano dai loro atti. Introduce tuttavia un cambiamento radicale: oramai, gli atti delle autorit? pubbliche possono aprire un diritto a risarcimento in caso di mancanza o di negligenza (capitolo 3, articolo 2,).
A questo principio nuovo, il legislatore ha portato una restrizione importante. Difatti, nessuna azione in responsabilit? non pu? esercitarsi in seguito alle decisioni del parlamento, del governo, della Corte suprema, della Corte amministrativa suprema e del Tribunale nazionale della Sicurezza sociale, a meno che siano state annullate o modificate (capitolo 3, articolo 7). Secondo i commenti che fanno autorit?, una tale azione deve essere dichiarata di ufficio inammissibile dal tribunale.
PROCEDIMENTO DINNANZI A LA COMMISSIONE
53. I richiedenti hanno investito la Commissione il 15 agosto 1975. Si lamentavano di un attentato ingiustificabile al diritto al rispetto dei loro beni, come lo garantisce l’articolo 1 del Protocollo no 1 (P1-1). Denunciavano inoltre una violazione dell’articolo 6 paragrafo 1 (art. 6-1) della Convenzione perch? le questioni di espropriazione e di indennizzo non erano state troncate, in un termine ragionevole, dai tribunali svedesi, cos? come dell’articolo 13 (art. 13) perch? nessuno ricorso effettivo dinnanzi ad un’istanza nazionale non si offriva ad essi per attaccare gli attentati causati ai loro diritti dai permessi a espropriare e le interdizioni a costruire. Infine, adducevano la violazione dell’articolo 14 (art. 14) e si appellavano agli articoli 17 e 18 (art. 17, art. 18).
54. La Commissione ha considerato le due richieste il 5 marzo 1979 dopo averle unite il 12 ottobre 1977 in virt? dell’articolo 29 del suo ordinamento interno.
55. Nel suo rapporto del 8 ottobre 1980 (articolo 31 della Convenzione) (art. 31) esprime l’avviso che c’? stata violazione dell’articolo 13 (art. 13) della Convenzione (dieci voci contro due, con quattro astensioni). Conclude in compenso alla mancanza di infrazione dell’articolo 1 del Protocollo no 1 (P1-1) (dieci voci contro tre) all’articolo 6 paragrafo 1 (art. 6-1) (undici voci contro cinque, ed agli articoli 14, 17 e 18 (art. 14, art. 17, art. 18) (unanimit?) della Convenzione.
Il rapporto contiene tre opinioni separate.
IN DIRITTO
I. SULLA VIOLAZIONE ADDOTTA DELL’ARTICOLO 1 DEL PROTOCOLLO NO 1 (P1-1)
56. I richiedenti denunciano la lunga durata dei permessi a espropriare, abbinati a interdizioni a costruire che hanno colpito i loro immobili. Vedono un attentato illecito al loro diritto al rispetto dei loro beni, come lo garantisce l’articolo 1 del Protocollo no 1 (P1-1), cos? formulato,:
“Ogni persona fisica o morale ha diritto al rispetto dei suoi beni. Nessuno pu? essere privato della sua propriet? che a causa di utilit? pubblica e nelle condizioni previste dalla legge ed i principi generali del diritto internazionale.
Le disposizioni precedenti non recano offesa al diritto che possiedono gli Stati di mettere in vigore le leggi che giudicano necessarie per regolamentare l’uso dei beni conformemente all’interesse generale o per garantire il pagamento delle imposte o di altri contributi o delle multe.”
57. Con la sua sentenza Marckx del 13 giugno 1979, la Corte ha precisato l’oggetto di questo articolo (P1-1):
Riconoscendo a ciascuno il diritto al rispetto dei suoi beni, l’articolo 1 (P1-1) garantisce in sostanza il diritto di propriet?. Le parole “beni”, “propriet?”, “uso dei beni”, in inglese “possessions” e “use of property”, lo danno nettamente a pensare; dal loro lato i lavori preparatori lo confermano senza equivoco: i redattori non hanno smesso di parlare di “diritto di propriet?” per designare la materia dei progetti successivi da dove ? uscito il reale articolo 1 (P1-1). , serie a no 31, p. 27, paragrafo 63)
C’? luogo di determinare se i richiedenti possono lamentarsi di un’ingerenza in questo diritto e se, in caso affermativo, si giustificasse.
1. Sull’esistenza di un’ingerenza nel diritto di propriet? dei richiedenti.
58. I richiedenti non contestano la legalit? intrinseca dei permessi a espropriare n? delle interdizioni a costruirli concernente. In compenso, criticano la lunghezza dei termini accordati alla citt? di Stoccolma per iniziare il procedimento giudiziale che mira a fissare l’indennit? di espropriazione: cinque anni, prorogati per tre anni, poi per cinque ed infine per dieci, nel caso del successione Sporrong; dieci anni in quello della Sig.ra L. (paragrafi 11-14 e 20 sopra). Denunciano inoltre il mantenimento in vigore dei permessi a espropriare e delle interdizioni a costruire durante un lungo periodo: ventitre ed otto anni per i primi; venticinque e dodici anni per i secondi (paragrafi 18 e 25 sopra). Sottolineano gli effetti nefasti che avrebbero prodotto sul loro diritto di propriet? suddette misure cos? combinate. Avrebbero perso la possibilit? di vendere i loro immobili alle condizioni normali del mercato. Aggiungono che avrebbero preso dei rischi esagerati se avessero consacrato degli investimenti con i loro immobili e che se malgrado tutto avessero effettuato dei lavori dopo la concessione di un permesso di costruire, si sarebbero dovuti impegnare a non richiedere, dopo l?espropriazione, indennit? a titolo del plusvalore cos? realizzato. Sostengono inoltre che avrebbero provato delle difficolt? ad ottenere delle ipoteche se ne avessero chieste. Ricordano infine l’interdizione a edificare sul loro proprio terreno ogni “costruzione nuova.”
Senza pretendere di essere stati formalmente e definitivamente privati dei loro beni, la successione Sporrong e la Sig.ra L. adducono che i permessi e le interdizioni contenzioso imponevano al libero godimento e alla disposizione dei loro immobili delle limitazioni eccessive e non dando luogo a indennit?. Il loro diritto di propriet? si sarebbe trovato cos? svuotato della sua sostanza durante la durata di validit? delle misure in questione.
59. Il Governo ammette che in seguito al libero gioco del mercato, pu? diventare pi? arduo di vendere o affittare un immobile gravato di un permesso a espropriare e che questo inconveniente aumenta in funzione della durata di validit? del permesso. Riconosce anche che le interdizioni a costruire restringono l’esercizio normale del diritto di propriet?. Tuttavia, afferma che permessi ed interdizioni sono inerenti alla pianificazione urbana e non recano offesa al diritto dei proprietari “al rispetto dei loro beni”, al senso dell’articolo 1 del Protocollo no 1 (P1-1).
60. La Corte non potrebbe aderire a questa tesi.
Se lasciavano giuridicamente intatti il diritto degli interessati a disporre ed avvalersi dei loro beni, i permessi a espropriare ne riducevano anche in larga misura la possibilit? pratica di esercitarlo. Toccavano anche la sostanza stessa della propriet? per il fatto che riconoscevano in anticipo la legalit? di un’espropriazione ed autorizzavano la citt? di Stoccolma a procedere in ogni momento che avrebbe trovato opportuno. Il diritto di propriet? dei richiedenti diventava cos? precario e revocabile.
Del loro lato, le interdizioni di costruire limitavano indiscutibilmente il diritto dei richiedenti ad avvalersi dei loro beni.
La Corte stima inoltre che c’? luogo in principio di considerare insieme le decisioni controverse, a costo di distinguerle talvolta per i bisogni dell’analisi. Difatti, sebbene non avessero necessariamente legame giuridico tra esse (paragrafo 35 sopra) e che la loro durata di validit? differisse, completavano ed inseguivano un obiettivo identico: facilitare a questo riguardo la realizzazione dello sviluppo della citt? secondo i successivi piani preparati.
I richiedenti hanno dunque subito un’ingerenza nel loro diritto di propriet? di cui, la Commissione lo sottolinea a buon diritto, le conseguenze si sono aggravate indubbiamente dall’utilizzazione combinata dei permessi aespropriare e delle interdizioni a costruire durante un lungo periodo.
2. Sulla giustificazione dell’ingerenza nel diritto di propriet? dei richiedenti
61. Resta da ricercare se l’ingerenza cos? constatata infrange o no l’articolo 1 (P1-1).
Questo contiene tre norme distinte. La prima, di ordine generale, enuncia il principio del rispetto della propriet?; si esprime nella prima frase del primo capoverso. La seconda riguarda la privazione di propriet? e la sottopone a certe condizioni; figura nella seconda frase dello stesso capoverso. In quanto alla terza riconosce agli Stati il potere, tra altri, di regolamentare l’uso dei beni conformemente all’interesse generale e mettendo in vigore le leggi che giudicano necessarie a questa fine; risulta dal secondo capoverso.
La Corte deve assicurarsi dell’applicabilit? delle due ultime di queste norme prima di pronunciarsi sull’osservazione della prima.
a) Sull’applicabilit? della seconda frase del primo capoverso
62. Egli decide di ricordare da prima che le autorit? svedesi non hanno proceduto all’espropriazione degli immobili dei richiedenti. Questi ultimi non sono stati dunque mai formalmente “privati della loro propriet?”: potevano avvalersi del loro bene, venderlo, tramandarlo, darlo o ipotecarlo.
63. Nella mancanza di un’espropriazione formale, cio? di un trasferimento di propriet?, la Corte si stima tenuta a guardare al di l? delle apparenze e ad analizzare, le realt? della situazione controversa (vedere, mutatis mutandis, la sentenza Vaglio Droogenbroeck del 24 giugno 1982, serie A no 50, p. 20, paragrafo 38). Mirando la Convenzione a proteggere dei diritti “concreti ed effettivi” (sentenza Airey del 9 ottobre 1979, serie A no 32, p. 12, paragrafo 24) importa di ricercare se suddetta situazione non equivaleva ad un’espropriazione di fatto, come lo pretendono gli interessati.
Agli occhi della Corte, gli effetti incriminati (paragrafo 58 sopra) derivano tutti della diminuzione della disponibilit? dei beni in causa. Risultano da limitazioni portate al diritto di propriet?, diventato precario, cos? come dalle conseguenze di queste sul valore degli immobili. Tuttavia, sebbene abbia perso della sua sostanza il diritto in causa non ? sparito. Gli effetti delle misure in questione non sono assimilabili ad una privazione di propriet?. La Corte nota a questo argomento che i richiedenti hanno potuto continuare ad avvalersi dei loro beni e che se le vendite di immobili toccati a Stoccolma dai permessi a espropriare e delle interdizioni a costruire sono state rese pi? ardue, la possibilit? di vendere ? rimasta; secondo le informazioni fornite dal Governo, ci sono state parecchie decine di vendite (paragrafo 30 sopra).
La seconda frase del primo capoverso non trovava dunque ad applicarsi nello specifico.
b) Sull’applicabilit? del secondo capoverso,
64. Le interdizioni a costruire si analizzavano indiscutibilmente in una regolamentazione dell? “l’uso dei beni” degli interessati, al senso del secondo capoverso.
65. In compenso, i permessi a espropriare non intendevano limitare o controllare questo uso. Rappresentando una tappa iniziale nel processo di privazione di propriet?, non cadevano sotto l’influenza del secondo capoverso. Bisogna esaminarli allo sguardo della prima frase del primo.
c) Sull’osservazione della prima frase del primo capoverso per ci? che riguarda i permessi a espropriare
66. Le lagnanze dei richiedenti portano da prima sulla durata dei termini accordati alla citt? di Stoccolma; la giudicano tanto contraria al diritto svedese che alla Convenzione.
67. La legge del 1917 non conteneva nessuna disposizione sulla lunghezza del termine durante il quale l?espropriando doveva iniziare un procedimento giudiziale che mira a fissare l’indennit? di espropriazione; non ne racchiudeva di pi? in quanto al prolungamento della validit? dei permessi.
Secondo il successione Sporrong e la Sig.ra L.h, la pratica costante dall’entrata in vigore della legge voleva che il termine normale di citazione a comparire dinnanzi al tribunale fondiario fosse di un anno. Come nell’occorrenza ha raggiunto rispettivamente cinque e dieci anni, i permessi iniziali mancherebbero di base legale; ne andrebbe parimenti delle tre proroghe del permesso relativo all’immobile della successione Sporrong.
Lo stato convenuto risponde che il rilascio e la proroga dei permessi rispettavano il diritto svedese: abilitato a fissare la durata del permesso iniziale, il governo avrebbe anche competenza, in mancanza di testo in senso contrario, per prolungarli.
68. La Corte non stima dovere troncare questa controversia relativa all’interpretazione del diritto svedese. Anche se i permessi controversi non andavano contro questo ultimo, la loro conformit? ad esso non prova la loro compatibilit? col diritto garantito dall’articolo 1 (P1-1).
69. La circostanza che non dipende n? dalla seconda frase del primo capoverso n? dal secondo capoverso non implica che l’ingerenza in suddetti diritti infrangeva la norma enunciata alla prima frase del primo capoverso.
Ai fini di questa disposizione, la Corte deve ricercare se un giusto equilibrio ? stato mantenuto tra le esigenze dell’interesse generale della comunit? e gli imperativi della salvaguardia dei diritti fondamentali dell’individuo (vedere, mutatis mutandis, la sentenza del 23 luglio 1968 nella causa “linguistica belga”, serie A no 6, p. 32, paragrafo 5). Inerente all’insieme della Convenzione, la preoccupazione di garantire un tale equilibrio si riflette anche nella struttura dell’articolo 1 (P1-1).
L’agente del Governo ha riconosciuto la necessit? di simile equilibrio. Secondo la legge sull’espropriazione, ha sottolineato all’udienza della mattinata del 23 febbraio 1982, non si deve rilasciare permesso a espropriare se si pu? raggiungere con un altro mezzo lo scopo di interesse pubblico interessato; fatta questa valutazione, bisogna misurare pienamente gli interessi dell’individuo e l’interesse pubblico.
La Corte non perde di vista questa preoccupazione del legislatore. In pi?, giudica naturale che in un campo tanto complesso e difficile come la pianificazione delle grandi citt?, gli Stati contraenti godono di un grande margine di valutazione per condurre la loro politica urbanistica. Non potrebbe rinunciare per tanto al suo potere di controllo. Gli appartiene di verificare che l’equilibrio voluto ? stato preservato di un modo compatibile col diritto dei richiedenti “al rispetto dei (loro) beni”, al senso della prima frase dell’articolo 1 (P1-1).
70. La legislazione in vigore all’epoca si distingueva per la sua rigidit?. All’infuori del ritiro puro e semplice dei permessi a espropriare che esigeva l’accordo della municipalit?, non offriva nessuno mezzo di modificare in seguito la situazione dei proprietari riguardati. La Corte rileva a questo riguardo che i permessi accordati alla citt? di Stoccolma furono, nel caso della successione Sporrong, per cinque anni – misura prorogata per tre anni, poi per cinque ed infine per dieci – e, nel caso della Sig.ra L?nnroth, per dieci anni. In pratica, restarono in vigore rispettivamente durante ventitre ed otto anni. Durante tutto questo periodo, i richiedenti rimasero in un’incertezza completa in quanto alla sorte della loro propriet? e non ebbero dritto alla presa in conto, da parte del governo svedese, delle difficolt? che potevano incontrare. Il rapporto della Commissione ne d? un esempio. La Sig.ra L?nnroth aveva pregato il governo di togliere il permesso di espropriare. La municipalit? gli rispose che i piani esistenti non autorizzavano nessuna derogazione; in quanto al governo, respinse la richiesta al motivo che non poteva revocare il permesso senza il consenso espresso della municipalit? (paragrafo 21 sopra).
La Corte non ignora l’interesse che aveva la citt? di Stoccolma a piani. Tuttavia, non si spiega perch? la legislazione svedese doveva escludere la possibilit? di rivalutare, agli intervalli ragionevoli durante la lunga durata tramite cui ciascuno di questi permessi era accordato e mantenuto, gli interessi della citt? e quelli dei proprietari. Nello specifico, la mancanza di una tale possibilit? si rivela tanto meno soddisfacente dei progetti urbanistici all’origine dei permessi di espropriare, e con essi la destinazione data alle propriet? dei richiedenti, hanno cambiato a pi? riprese.
71. Come manifesta l’esposizione dei motivi del progetto da dove ? uscita la legge del 1972, il governo svedese ha concesso che “il sistema esistente presentava, a certi riguardi, degli inconvenienti per il proprietario”,:
?Il solo rilascio di un permesso di espropriare l’immerge, naturalmente, spesso nell’incertezza. In pratica, vede restringersi considerevolmente le sue possibilit? di disporre del suo immobile vendendolo, cedendo l’uso o facendovi costruire. Pu? trovarsi in difficolt? anche per decidere di impegnare degli oneri di manutenzione o di ammodernamento. Evidentemente, gli inconvenienti che risultano dal permesso si aggravano se un lungo termine trascorre prima del collocamento in strada del procedimento giudiziale.” ( Kungl. Maj:ts proposta nr. 109, 1972, p. 227)
La legge del 1972 tiene parzialmente conto di queste preoccupazioni. Certo, non contempla la concessione di un’indennit? ai proprietari che avrebbero subito un danno in ragione della durata di validit? del permesso, ma permette loro di beneficiare di un’abbreviazione del termine di citazione a comparire dinnanzi al tribunale fondiario, se forniscono la prova di un danno fortemente aumentato per il fatto che la questione dell’espropriazione rimane pendente ( paragrafo 37 sopra). Inapplicabile nello specifico (paragrafo 39 sopra) non ha potuto aiutare i richiedenti a sormontare le difficolt? che potevano provare.
72. La Corte constata inoltre che l’esistenza, durante tutto questo periodo, di interdizioni di costruire ha accentuato ancora le ripercussioni dannose della durata di validit? dei permessi. Il pieno godimento del diritto di propriet? dei richiedenti ? stato ostacolato totalmente durante venticinque anni per la successione Sporrong e dodici anni per la Sig.ra L. A questo riguardo, la Corte nota che nel 1967 l’ombudsman parlamentare ha stimato incompatibili con ci? che dovrebbe prevalere in un Stato di diritto gli effetti negativi che possono risultare, per i proprietari, da interdizioni prolungate (paragrafo 42 sopra).
73. Cos? combinate, le due serie di misure hanno creato una situazione che hanno rotto il giusto equilibrio dinnanzi a regnare tra la salvaguardia del diritto di propriet? e le esigenze dell’interesse generale:la successione Sporrong e la Sig.ra L. hanno sopportato un carico speciale ed esorbitante che avrebbe potuto rendere legittimo solo la possibilit? di richiedere l’abbreviamento dei termini o quella di chiedere risarcimento. Ora la legislazione svedese escludeva all’epoca uguali possibilit?; esclude sempre la seconda di esse.
Agli occhi della Corte, non c’? luogo, a questo stadio, di ricercare se i richiedenti hanno subito realmente un danno (vedere, mutatis mutandis, la sentenza Marckx precitato, serie A no 31, p. 13 (paragrafo 27): ? nella loro situazione giuridica stesso che l’equilibrio a preservare ? stato distrutto.
74. I permessi in causa in cui le interdizioni di costruire hanno dunque aggravato le conseguenze, hanno violato l’articolo 1 (P1-1), e questo nel capo dei due richiesti.
d) Sull’osservazione dell’articolo 1 (P1-1)per ci? che riguarda le interdizioni di costruire
75. Tenuto conto di ci? che precede, la Corte non stima necessario di determinare se le interdizioni di costruire, considerate in s?, infrangevano anche l’articolo 1 (P1-1).
II. SULLA VIOLAZIONE ADDOTTA DEGLI ARTICOLI 17 E 18 DELLA CONVENZIONE, COMBINATI CON L’ARTICOLO 1 DEL PROTOCOLLO NO 1 (ART. 17+P1-1, ART. 18+P1-1)
76. I richiedenti derivano anche argomento dagli articoli 17 e 18 (art. 17, art. 18) della Convenzione. Affermano avere sopportato nell’esercizio del loro diritto al rispetto dei loro beni “delle limitazioni pi? ampie di quelle contemplata” all’articolo 1 del Protocollo no 1 (P1-1) ed perseguendo uno “scopo” di cui non parla suddetto articolo.
La Commissione unanime conclude alla mancanza di violazione.
Avendo constatato che l’articolo 1 del Protocollo no 1 (P1-1) si trovava infranto, la Corte non giudica dovere mettersi in pi? sul terreno degli articoli 17 e 18 della Convenzione (art. 17, art. 18).
III. SU LA VIOLAZIONE ADDOTTA DELL’ARTICOLO 14 DELLA CONVENZIONE, COMBINATO CON L’ARTICOLO 1 DEL PROTOCOLLO NO 1 (ART. 14+P1-1)
77. Invocando l’articolo 14 della Convenzione, composto con l’articolo 1 del Protocollo no 1 (art. 14+P1-1) i richiedenti si definiscono vittime di una discriminazione rispetto a due categorie di proprietari: quelli di immobili non espropriati e quelli di immobili espropriati secondo le modalit? che quadrano col diritto svedese e la Convenzione.
La Corte non aderisce a questa tesi che nessuno documento della pratica viene a rinforzare.
IV. SULLA VIOLAZIONE ADDOTTA DELL’ARTICOLO 6 PARAGRAFO 1 DELLA CONVENZIONE (ART. 6-1)
78. Secondo i richiedenti, le loro lagnanze relative ai permessi di espropriare che colpiscono i loro immobili non sono state trattate dai tribunali svedesi, n? non potevano esserlo; adducono a questo riguardo la violazione dell’articolo 6 paragrafo 1 (art. 6-1) della Convenzione che si legge cos?:
“Ogni persona ha diritto a ci? che la sua causa sia equamente sentita, pubblicamente, ed in un termine ragionevole, da un tribunale indipendente ed imparziale, stabilito dalla legge che decider?, sia delle contestazioni sui suoi diritti ed obblighi di carattere civile, sia della fondatezza di ogni accusa in materia penale diretta contro lei”.
A. Sull’applicabilit? dell’articolo 6 paragrafo 1 (art. 6-1)
79. Il diritto di propriet? dei richiedenti riveste sicuramente un carattere civile che non si ? prestato a discussione nello specifico del resto. Resta da sapere se una “contestazione” ? sorta al suo argomento tra i richiedenti e le autorit? svedesi.
80. Pure riconoscendo che un procedimento di espropriazione tocca un diritto di carattere civile, la Commissione stima che i permessi a espropriare accordati in virt? della legge di 1917 non troncavano delle contestazioni sui diritti ed obblighi di carattere civile dei proprietari. Conclude che il procedimento amministrativo di rilascio poi di proroga dei permessi che colpiscono gli immobili dei richiedenti sfuggiva all’imperativo dell’articolo 6 paragrafo 1 (art. 6-1).
La Corte non saprebbe condividere questo avviso. Nella sua sentenza Le Compte, Van Leuven e De Meyere del 23 giugno 1981, ha precisato che l’articolo 6 paragrafo 1( art. 6-1) non vale solamente per un procedimento gi? iniziato: pu? invocarlo anche chiunque, stimando illegale un’ingerenza nell’esercizio di uno dei suoi diritti, di carattere civile, si lamenta di non avere avuto l’occasione di sottoporre uguale contestazione ad un tribunale che soddisfa le esigenze dell’articolo 6 paragrafo 1 (art. 6-1″) (serie A no 43, p. 20, paragrafo 44) con rinvio alla sentenza Golder del 21 febbraio 1975 (serie A no 18). Importa poco che la contestazione riguardi un atto amministrativo preso con l’autorit? competente ed in virt? di prerogative di potere pubblico (vedere, mutatis mutandis, la sentenza Ringeisen del 16 luglio 1971, serie A no 13, p. 39, paragrafo 94, e la sentenza K?nig del 28 giugno 1978, serie A no 27, p. 32, paragrafo 94).
Nell’occorrenza, gli interessati sottolineano che non hanno avuto la facolt? di investire un tribunale abilitato a deliberare sulla situazione creata dal rilascio o proroga dei permessi di espropriare.
81. A proposito della legalit? stessa di questo rilascio o proroga, la successione Sporrong e la Sig.ra L. invocano la pratica che voleva che il termine normale di citazione a comparire dinnanzi al tribunale fondiario fosse di un anno (paragrafo 67 sopra); sostengono che i lunghi termini accordati nel loro caso non erano compatibili con la legge svedese. In quanto al Governo, respinge questa interpretazione. La Corte ricorda che non stima dovere svuotare la controversia (paragrafo 68 sopra). L’esistenza ed la seriet? di questa mostrano tuttavia che si pone un problema allo sguardo dell’articolo 6 paragrafo 1 (art. 6-1). Dal momento che i richiedenti giudicavano illegali l’adozione o proroga di misure che raggiungono il loro diritto di propriet? ed in vigore per le durate come quelle osservate nello specifico, avevano diritto a ci? che un tribunale troncasse questa questione di diritto interno.
82. Gli interessati denunciano anche l’impossibilit? di ricercare in giustizia il risarcimento del danno causato dai permessi di espropriare, cos? come con le interdizioni di costruire. La Corte non giudica necessaria di esaminare questa tesi poich? ha appena concluso l’esistenza di una contestazione.
83. In riassunto, i permessi di espropriare che colpiscono gli immobili dei richiedenti avevano munto ad un diritto “di carattere civile” ed avevano dato luogo, per ci? che riguarda la loro durata di validit?, ad una “contestazione”, al senso dell’articolo 6 paragrafo 1 (art. 6-1).
B. Sull’osservazione dell’articolo 6 paragrafo 1 (art. 6-1)
84. La Corte deve assicurarsi che il diritto svedese accordava ai richiedenti il “diritto ad un tribunale” di cui uno degli aspetti ? il diritto di accesso, ossia il diritto di investire un tribunale competente in materia civile (sentenza Golder precitato, serie A no 18, p. 18, paragrafo 36). Gli occorre ricercare dunque se la successione Sporrong e la Sig.ra L?nnroth hanno potuto impegnare un procedimento giudiziale per contestare la legalit? delle decisioni del consiglio comunale e del governo nel campo del rilascio o proroga dei permessi di espropriare di lunga durata.
1. Il controllo della legalit? delle decisioni del consiglio comunale
85. Secondo il Governo, i richiedenti avrebbero potuto mettere in causa la regolarit? delle decisioni con le quali la municipalit? di Stoccolma chiedeva al governo di rilasciare o prorogare suddetti permessi.
Certo, per quanto ne avrebbero preso cognizione malgrado la mancanza, addotta da essi, di notificazione individuale, sarebbe stato loro lecito investire il consiglio amministrativo di contea poi, all’occorrenza, la Corte amministrativa suprema (paragrafo 43 sopra). Queste domande costituivano tuttavia, solamente delle misure preparatorie; in s?, non recavano ancora offesa ad un diritto di carattere civile. La loro legalit? non dipendeva inoltre, necessariamente dagli stessi criteri di quella delle decisioni definitive adottate a questo riguardo dal governo.
2. Il controllo della legalit? delle decisioni del governo
86. Le decisioni governative di rilascio e di proroga dei permessi, non sono suscettibili di ricorso dinnanzi alle giurisdizioni amministrative.
In verit?, i proprietari possono contestare la regolarit? invitando la Corte amministrativa suprema a riaprire il procedimento, ma devono in pratica basarsi su dei motivi identici o analoghi a quelli enumerati al capitolo 58, articolo 1, del codice di procedimento giudiziale (paragrafo 50 sopra). In pi?, si tratta di una via di ricorso straordinario – il Governo ne conviene – ed utilizzata raramente. La Corte amministrativa suprema non conosce del merito delle cause quando controlla l’ammissibilit? di un tale ricorso; a questo stadio dunque, non procede ad un esame completo di misure che toccano un diritto di carattere civile (vedere, mutatis mutandis, la sentenza Le Compte, Van Leuven e De Meyere precitata, serie A no 43, pp. 23, 24 e 26, paragrafo 51, 54 e 60). Pari esame non potrebbe avere luogo, dinnanzi a lei o una giurisdizione o autorit? di rinvio anteriormente investita se non tramite una richiesta dichiarata da lei accettabile. In breve, il ricorso non soddisfaceva alle esigenze dell’articolo 6 paragrafo 1 (art. 6-1).
87. In riassunto, la causa della successione Sporrong e della Sig.ra L.non ? potuta essere sentita da un tribunale che godeva della pienezza di giurisdizione. C’? stata dunque violazione dell’articolo 6 paragrafo 1 (art. 6-1) nel capo dei due richiesti.
V. SULLA VIOLAZIONE ADDOTTA DELL’ARTICOLO 13 (ART. 13) DELLA CONVENZIONE,
88. I richiedenti si affermano privati di ogni ricorso effettivo dinnanzi ad una “istanza” nazionale contro le violazioni che denunciano; invocano l’articolo 13 (art. 13) ai termini del quale
“Ciascuna persona di cui il diritto e libert? riconosciuti nella presente Convenzione sono stati violati, ha diritto alla concessione di un ricorso effettivo dinnanzi ad un’istanza nazionale, allora stesso che la violazione sarebbe stata commessa dalle persone che agiscono nell’esercizio delle loro funzioni ufficiali.”
Nel suo rapporto, la Commissione esprime l’avviso che c’? stata incomprensione di suddetto articolo (art. 13). Il Governo combatte questa opinione, soprattutto nel suo esposto del