Testo originale e tradotto della sentenza selezionata

AFFAIRE SERRAO c. ITALIE

Tipologia: Sentenza

Importanza: 3

Articoli: P1-1

Numero: 67198/01/2005

Stato: Italia

Data: 2005-10-13 00:00:00

Organo: Sezione Prima

Testo Originale

Conclusione Eccezione preliminare respinta (tardivit?); Violazione di P1-1

PRIMA SEZIONE
CAUSA SERRAO C. ITALIA
(Richiesta no 67198/01)
SENTENZA
STRASBURGO
13 ottobre 2005
DEFINITIVO
13/01/2006
Questa sentenza diventer? definitiva nelle condizioni definite all’articolo 44 ? 2 della Convenzione. Pu? subire dei ritocchi di forma.

NelLA causa Serrao c. Italia,
La Corte europea dei Diritti dell’uomo, prima sezione, riunendosi in una camera composta da:
SIG. C.L. Rozakis, presidente,
il Sig. P. Lorenzen, il Sig.re N. Vajić,
il Sig. S. Botoucharova, il Sig. V. Zagrebelsky, la Sig.ra E. Steiner,
il Sig. K. Hajiyev, giudici
e del Sig. S. Nielsen, cancelliere di sezione,
Dopo avere deliberato in camera del consiglio il 22 settembre 2005,
Rende la sentenza che ha, adottata a questa ultima, data:
PROCEDIMENTO
1. All’origine della causa si trova una richiesta (no 67198/01) diretta contro la Repubblica italiana e in cui un cittadino di questo Stato, il Sig. V. S. (“il richiedente”), ha investito la Corte il 6 luglio 2000 in virt? dell’articolo 34 della Convenzione di salvaguardia dei Diritti dell’uomo e delle Libert? fondamentali (“la Convenzione”).
2. Il richiedente ? rappresentato dalla Sig.ra A. S.o, avvocato a Lamezia Termine. Il governo italiano (“il Governo”) ? rappresentato dal suo agente, il Sig. I.M. Braguglia, e dal suo coagente, il Sig. F. Crisafulli.
3. Il richiedente adduceva un attentato ingiustificato al suo diritto al rispetto dei suoi beni.
4. La richiesta ? stata assegnata alla prima sezione della Corte (articolo 52 ? 1 dell’ordinamento). In seno a questa, la camera incaricata di esaminare la causa (articolo 27 ? 1 della Convenzione) ? stata costituita conformemente all’articolo 26 ? 1 dell’ordinamento.
5. Con una decisione del 24 giugno 2004, la camera ha unito al merito l’eccezione di non-esaurimento delle vie di ricorso interne sollevata dal Governo e ha dichiarato la richiesta accettabile (articolo 54 ? 3 dell’ordinamento).
6. Tanto il richiedente che il Governo hanno depositato delle osservazioni scritte sul merito della causa (articolo 59 ? 1 dell’ordinamento). Tuttavia, sebbene sia stato invitato a farlo, il richiedente non ha fatto pervenire domanda di soddisfazione equa nel termine assegnato.
7. Il 1 novembre 2004, la Corte ha modificato la composizione delle sue sezioni (articolo 25 ? 1 dell’ordinamento). La presente richiesta ? stata assegnata alla prima sezione cos? ricomposta (articolo 52 ? 1).
IN FATTO
I. LE CIRCOSTANZE DELLO SPECIFICO
8. Il richiedente ? nato nel 1931 e ha risieduto a Lamezia Termine. E? il proprietario di un terreno edificabile ubicato a Filadelfia (Catanzaro) e registrato al catasto, foglio 29, appezzamenti 32, 33 e 107.
9. Con un’ordinanza del 18 dicembre 1978, il Presidente della Regione calabrese autorizz? l’ufficio delle abitazioni ad affitto moderato (“I.A.C.P. “) ad occupare di emergenza una parte del terreno del richiedente per un periodo massimale di cinque anni, in vista di costruire delle abitazioni.
10. Il 12 febbraio 1979, ci fu occupazione materiale.
11. Con un atto di assegnazione notificata il 27 febbraio 1984, il richiedente introdusse dinnanzi al tribunale civile di Lamezia Termine un’azione in danno-interessi contro la citt? di Filadelfia e dell’I.A.C.P. Adduceva che bench? i lavori di costruzione fossero finiti nel 1982, non era sopraggiunto nessuno decreto di espropriazione e nessuno indennizzo. Inoltre, adduceva che l’occupazione del terreno era diventata senza titolo.
12. La citt? di Filadelfia non si costitu? nel procedimento.
13. Il perito nominato dal tribunale indic? che l’occupazione del terreno aveva riguardato 5 430 metri quadrati e che era diventata senza titolo a contare del 19 dicembre 1984. Il valore del terreno a questa epoca era di 50 000 ITL il metro quadrato, o di 271 500 000 ITL. Il perito indic? infine che i lavori di costruzione si erano conclusi il 5 gennaio 1982.
14. Con un giudizio del 18 gennaio 2000, il tribunale di Lamezia Termine dichiar? che l’occupazione del terreno, inizialmente autorizzata, era diventata illegale a contare del 18 dicembre 1984. Constat? che il terreno era stato trasformato irreversibilmente dalla costruzione degli immobili. Per questo fatto, conformemente al principio dell’espropriazione indiretta (occupazione acquisitiva) il tribunale dichiar? che la propriet? del terreno era passata all’amministrazione nel momento in cui l’occupazione aveva smesso di essere legale. C’era luogo di accordare un indennizzo. Questa doveva essere plafonato per? conformemente alla legge no 662 del 1996. Di conseguenza, prendendo la valutazione del perito come base del calcolo dell’indennit?, il tribunale condann? solidalmente l’I.A.C.P e la citt? di Filadelfia restata contumace a versare al richiedente la somma di 149 325 000 ITL, indicizzate al giorno della decisione, pi? interessi.
15. Con un atto notificato il 1 giugno 2000, la citt? di Filadelfia interpose appello di questa decisione dinnanzi alla corte di appello di Catanzaro. Adduceva che nessuna responsabilit? poteva essere assegnatale. Il richiedente si costitu? nel procedimento.
16. Risulta dalla pratica che il procedimento ? sempre pendente in appello.
II. IL DIRITTO E LA PRATICA INTERNI PERTINENTI
a) L’occupazione di emergenza di un terreno
17. In dritto italiano, il procedimento accelerato di espropriazione permette all’amministrazione di occupare un terreno e di costruire prima dell’espropriazione. Una volta dichiarato di utilit? pubblica il lavoro da realizzare ed adottato il progetto di costruzione, l’amministrazione pu? decretare l’occupazione di emergenza delle zone da espropriare per una durata determinata che non supera cinque anni (articolo 20 della legge no 865 del 1971). Questo decreto diventa nullo se l’occupazione materiale del terreno non ha luogo nei tre mesi seguenti la sua promulgazione. Prima della fine del periodo di occupazione autorizzata, deve essere preso un decreto di espropriazione formale.
18. L’occupazione autorizzata di un terreno d? diritto ad un’indennit? di occupazione. La Corte costituzionale ha riconosciuto, nella sua sentenza no 470 del 1990, un diritto di accesso immediato ad un tribunale al fine di richiedere l’indennit? di occupazione appena il terreno ? occupato materialmente, senza bisogno di aspettare che l’amministrazione proceda ad un’offerta di indennizzo.
b) Il principio dell’espropriazione indiretta (“occupazione acquisitiva” o “accessione invertita”)
19. Negli anni 1970, parecchie amministrazioni locali procedettero alle occupazioni di emergenza di terreni che non furono seguite da decreti di espropriazione. Le giurisdizioni italiane si trovarono confrontate a casi in cui il proprietario di un terreno aveva perso di facto la disponibilit? di questo in ragione dell’occupazione e del compimento di lavori di costruzione di un lavoro pubblico. Restava a sapere se, semplicemente per l’effetto dei lavori effettuati, l’interessato aveva perso anche la propriet? terreno.
1. La giurisprudenza prima della sentenza no 1464 del 1983 della Corte di cassazione
20. La giurisprudenza era molto divisa sul punto di sapere quale erano illegalmente gli effetti della costruzione di un lavoro pubblico su un terreno occupato. Per occupazione illegale, bisogna intendere un’occupazione illegale ab initio, o un’occupazione inizialmente autorizzata e diventata in seguito senza titolo, essendo annullato il titolo o proseguendo l’occupazione al di l? della scadenza autorizzata senza che un decreto di espropriazione non sia sopraggiunto.
21. Secondo una prima giurisprudenza, il proprietario del terreno occupato dall’amministrazione non perdeva la propriet? del terreno dopo il completamento del lavoro pubblico. Tuttavia, non poteva chiedere una rimessa in stato del terreno e poteva impegnare unicamente un’azione in danni ed interessi per occupazione abusiva, non sottoposta ad un termine di prescrizione poich? l’illegalit? che deriva dell’occupazione era permanente. L’amministrazione poteva adottare in ogni momento una decisione formale di espropriazione; in questo caso, l’azione in danno-interessi si trasformava in controversia ricadente sull’indennit? di espropriazione ed i danno-interessi erano dovuti solamente per il periodo anteriore al decreto di espropriazione per il non-godimento del terreno (vedere, tra altri, le sentenze della Corte di cassazione no 2341 del 1982, no 4741 di 1981, no 6452 e no 6308 del 1980).
22. Secondo una seconda giurisprudenza, il proprietario del terreno occupato dall’amministrazione non perdeva la propriet? terreno e poteva chiedere la rimessa in stato, quando l’amministrazione aveva agito senza che ci fosse utilit? pubblica (vedere, per esempio, Corte di cassazione, sentenza no 1578 del 1976, sentenza no 5679 del 1980).
23. Secondo una terza giurisprudenza, il proprietario del terreno occupato dall’amministrazione perdeva automaticamente la propriet? del terreno al momento della trasformazione irreversibile del bene, ossia al momento del completamento del lavoro pubblico. L’interessato aveva il diritto di chiedere dei danno-interessi (vedere la sentenza no 3243 del 1979 della Corte di cassazione).
2. La sentenza no 1464 del 1983 della Corte di cassazione
24. Con una sentenza del 16 febbraio 1983, la Corte di cassazione, deliberando in camere riunite, risolse il conflitto di giurisprudenza ed adott? la terza soluzione. Cos? fu consacrato il principio dell’espropriazione indiretta (accessione invertita od occupazione acquisitiva). In virt? di questo principio, il potere pubblico acquista ab origine la propriet? di un terreno senza procedere ad un’espropriazione formale quando, dopo l’occupazione del terreno, ed a prescindere dalla legalit? dell’occupazione, il lavoro pubblico ? stato realizzato. Quando l’occupazione ? ab initio senza titolo, il trasferimento di propriet? ha luogo al momento del completamento del lavoro pubblico. Quando l’occupazione del terreno ? stata autorizzata inizialmente, il trasferimento di propriet? ha luogo alla scadenza del periodo di occupazione autorizzata. Nella stessa sentenza, la Corte di cassazione precis? che, in ogni caso di espropriazione indiretta, l’interessato ha diritto ad un risarcimento integrale, avendo avuto luogo senza titolo l’acquisizione del terreno. Questo risarcimento non ? versato tuttavia, automaticamente; incombe sull’interessato di richiedere dei danno-interessi. Inoltre, il diritto al risarcimento ? abbinato al termine di prescrizione contemplato in caso di responsabilit? da delitto, ossia cinque anni, che cominciano a decorrere dal momento della trasformazione irreversibile del terreno.
3. La giurisprudenza dopo la sentenza no 1464 del 1983 della Corte di cassazione
a) La prescrizione
25. In un primo tempo, la giurisprudenza considerava che non trovava ad applicarsi nessuno termine di prescrizione, poich? l’occupazione senza titolo del terreno costituiva un atto illegale continuo. La Corte di cassazione, nella sua sentenza no 1464 del 1983, afferm? che il diritto al risarcimento era sottoposto ad un termine di prescrizione di cinque anni. In seguito, la prima sezione della Corte di cassazione afferm? che doveva applicarsi un termine di prescrizione di dieci anni (sentenze no 7952 di 1991 e no 10979 del 1992). Con una sentenza del 22 novembre 1992, la Corte di cassazione deliberando in camere riunite ha troncato definitivamente la questione, stimando che il termine di prescrizione ? di cinque anni e che comincia a decorrere dal momento della trasformazione irreversibile del terreno.
b) La sentenza no 188 del 1995 della Corte costituzionale
26. In questa sentenza, la Corte costituzionale ha giudicato compatibile con la Costituzione il principio dell’espropriazione indiretta, nella misura in cui questo principio ? radicato in una disposizione legislativa, ossia l’articolo 2043 del codice civile che regola la responsabilit? da delitto. Secondo questa sentenza, il fatto che l’amministrazione diventi proprietario di un terreno traendo beneficio dal suo comportamento illegale non d? nessun problema sul piano costituzionale, poich? l’interesse pubblico, ossia la conservazione del lavoro pubblico, prevale sull’interesse dell’individuo, e dunque sul diritto di propriet? di questo ultimo. La Corte costituzionale ha giudicato compatibile con la Costituzione l’applicazione all’azione in risarcimento del termine di prescrizione di cinque anni, come previsto dall’articolo 2043 del codice civile per responsabilit? da delitto.
c) Caso di mancata applicazione del principio dell’espropriazione indiretta
27. Gli sviluppi della giurisprudenza mostrano che il meccanismo con il quale la costruzione di un lavoro pubblico provoca il trasferimento di propriet? del terreno a favore dell’amministrazione conosce delle eccezioni.
28. Nella sua sentenza no 874 del 1996, il Consiglio di stato ha affermato che non c’? espropriazione indiretta quando le decisioni dell’amministrazione ed il decreto di occupazione di emergenza sono state annullate dalle giurisdizioni amministrative; se cos? non fosse, la decisione giudiziale sarebbe svuotata di sostanza.
29. Nella sua sentenza no 1907 del 1997, la Corte di cassazione deliberando in camere riunite ha affermato che l’amministrazione non diventa proprietario di un terreno quando le decisioni che ha adottato e la dichiarazione di utilit? pubblica devono essere considerate come nulle ab initio. In questo caso, l’interessato si conserva la propriet? dal terreno e pu? chiedere in integrum il restitutio. Pu? come alternativa, chiedere dei danno-interessi. L’illegalit? in questi casi ha un carattere permanente e non trovo applicazione nessuno termine di prescrizione.
30. Nella sentenza no 6515 del 1997, la Corte di cassazione deliberando in camere riunite ha affermato che non c’? trasferimento di propriet? quando la dichiarazione di utilit? pubblica ? stata annullata dalle giurisdizioni amministrative. In questo caso dunque, non trova ad applicarsi il principio dell’espropriazione indiretta. L’interessato che conserva la propriet? dal terreno, ha la possibilit? di chiedere in integrum il restitutio. L’introduzione di una domanda in danno-interessi provoca una rinuncia al restitutio in integrum. Il termine di prescrizione di cinque anni comincia a decorrere nel momento in cui la decisione del giudice amministrativo diventa definitiva.
31. Nella sentenza no 148 del 1998, la prima sezione della Corte di cassazione ha seguito la giurisprudenza delle camere riunite e ha affermato che il trasferimento di propriet? per effetto dell’espropriazione indiretta non ha luogo quando la dichiarazione di utilit? pubblica alla quale il progetto di costruzione era abbinato ? stato considerata come invalida ab initio.
32. Nella sentenza no 5902 del 2003, la Corte di cassazione in camere riunite ha riaffermato che non c’? trasferimento di propriet? nella mancanza di dichiarazione di utilit? pubblica valida.
33. Conviene confrontare questa giurisprudenza con la legge no 458 del 1988 e col Repertorio delle disposizioni sull’espropriazione, entrato in vigore il 30 giugno 2003.
4. La legge no458 del 27 ottobre 1988
34. Ai termini dell’articolo 3 di questa legge, “Il proprietario di un terreno, utilizzato per la costruzione di edifici pubblici e di case popolari, ha diritto al risarcimento del danno subito, in seguito ad un’espropriazione dichiarata illegale con una decisione passata in forza di cosa giudicata, ma non pu? pretendere la restituzione del suo bene. Ha anche dritto, in pi? al risarcimento del danno, alle somme dovute in ragione del deprezzamento monetario ed a quelle menzionate all’articolo 1224 ? 2 del codice civile e ci? a contare dal giorno dell’occupazione illegale.”
35. Interpretando l’articolo 3 della legge di 1988, la Corte costituzionale, nella sua sentenza del 12 luglio 1990 (n? 384), ha considerato: “Per la disposizione attaccata, il legislatore, tra gli interessi dei proprietari dei terreni – ottenere in caso di espropriazione illegale la restituzione dei terreni – e l’interesse pubblico – concretizzato dalla destinazione di questi beni alle finalit? di costruzioni residenziali pubbliche a condizioni favorevoli o convenzionate – ha dato la precedenza a questo ultimo interesse.”
5. L’importo del risarcimento in caso di espropriazione indiretta
36. Secondo la giurisprudenza di 1983 della Corte di cassazione in materia di espropriazione indiretta, un risarcimento integrale del danno subito, sotto forma di danno-interessi per la perdita del terreno, era dovuta in compenso all’interessato della perdita di propriet? che provoca l’occupazione illegale.
37. La legge di bilancio del 1992, articolo 5 bis della decreto-legge no 333 del 11 luglio 1992, modific? questa giurisprudenza, nel senso che l’importo dovuto in caso di espropriazione indiretta non poteva superare l’importo dell’indennit? contemplata per il caso di un’espropriazione formale. Con la sentenza no 369 del 1996, la Corte costituzionale dichiar? incostituzionale questa disposizione.
38. In virt? della legge di bilancio no 662 del 1996 che segu? la disposizione dichiarata incostituzionale, l’indennizzo integrale non pu? essere accordato per un’occupazione di terreno che ha avuto luogo prima del 30 settembre 1996. In questa ottica, l’indennizzo equivale all’importo dell’indennit? contemplata per il caso di un’espropriazione formale, nell’ipotesi pi? favorevole al proprietario, mediante un aumento del 10%.
39. Con la sentenza no 148 del 30 aprile 1999, la Corte costituzionale ha giudicato una tale indennit? compatibile con la Costituzione. Tuttavia, nella stessa sentenza, la Corte ha precisato che un’indennit? integrale, a concorrenza del valore venale del terreno, pu? essere richiesta quando l’occupazione e la privazione del terreno non hanno avuto luogo a causa di utilit? pubblica.
6. La giurisprudenza dopo le sentenze della Corte del 30 maggio 2000 nelle cause Belvedere Alberghiera e Carbonara e Ventura
40. Con le sentenze no 5902 e 6853 del 2003, la Corte di cassazione in camere riunite si ? pronunciata di nuovo sul principio dell’espropriazione indiretta, facendo riferimento alle due sentenze precitate della Corte.
41. Alla vista della constatazione di violazione dell’articolo 1 del protocollo no 1 nelle cause sopra, la Corte di cassazione ha affermato che il principio dell’espropriazione indiretta sostiene un ruolo importante nella cornice del sistema giuridico italiano e che ? compatibile con la Convenzione.
42. Pi? specificamente, la Corte di cassazione-dopo avere analizzato la storia del principio dell’espropriazione indiretta – ha detto che alla vista in materia dell’uniformit? della giurisprudenza, il principio dell’espropriazione indiretta deve considerarsi come essendo pienamente “prevedibile” a contare del 1983. Per questo fatto, l’espropriazione indiretta deve essere considerata come essendo rispettosa del principio di legalit?. Trattandosi di occupazioni di terreno che hanno luogo senza dichiarazione di utilit? pubblica, la Corte di cassazione ha affermato che queste non sono atte a trasferire la propriet? del bene allo stato. In quanto all’indennizzo, la Corte di cassazione ha affermato che, anche se ? inferiore al danno subito dall’interessato, ed in particolare al valore del terreno, l’indennizzo dovuto in caso di espropriazione indiretta ? sufficiente per garantire un “giusto equilibrio” tra le esigenze dell’interesse generale della comunit? e gli imperativi della salvaguardia dei diritti fondamentali dell’individuo.
43. Investito di un ricorso in esecuzione di una decisione giudiziale definitiva che annulla la dichiarazione di utilit? pubblica che riguarda un procedimento di espropriazione, vista la domanda della parte richiedente che tende ad ottenere la restituzione del terreno occupato e trasformato nel frattempo, il Consiglio di stato, nella sua sentenza no 2/2005 del 29 aprile 2005 resa in seduta plenaria, si ? pronunciato sul punto di sapere se la trasformazione irreversibile di suddetto terreno in seguito alla costruzione del lavoro “pubblico” poteva costituire una ragione di diritto che impedisce la restituzione del terreno. Il Consiglio di stato ha risposto negativamente. Ci? facendo, ha:
a) riconosciuto che il principio giurisprudenziale dell’espropriazione indiretta ? inadempiente in quanto al bisogno di sicurezza giuridica, per ci? che riguarda tra altri il punto di sapere a quale data il lavoro pubblico deve essere considerato come “realizzato” e dunque a quale data vi ? stata trasferimento di propriet? a favore dello stato;
b) reso omaggio alla giurisprudenza della Corte, ed in particolare al sentenza Belvedere Alberghiera Srl c. Italia, che afferma che, a fronte di una domanda in restituzione di un bene illegalmente occupato e trasformato, il lavoro realizzato dalle autorit? pubbliche non pu?, in quanto tale, costituire un ostacolo assoluto alla restituzione,;
c) interpretato l’articolo 43 del Repertorio (paragrafo 45 sotto) nel senso dove la non-restituzione di un terreno pu? essere ammessa solamente nei casi eccezionali, ossia quando l’amministrazione invoca un interesse pubblico particolarmente contrassegnato dalla conservazione del lavoro;
d) affermato, in questo contesto, che l’espropriazione indiretta non potrebbe costituire un’alternativa (“una mera alternativa”) ad un procedimento di espropriazione in buona e dovuta forma.
7. Il Repertorio delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di espropriazione a causa di utilit? pubblica ( qui dopo “il Repertorio)
44. Il 30 giugno 2003 ? entrato in vigore il Decreto Presidenziale no 327 dell? 8 giugno 2001, modificato dal Decreto legislativo no 302 del 27 dicembre 2002, e che regola il procedimento di espropriazione. Il Repertorio codifica le disposizioni e la giurisprudenza esistente in materia. In particolare, codifica il principio dell’espropriazione indiretta. Il Repertorio che non si applica ai casi di occupazione sopraggiunta anteriormente al 1996 e non si applica dunque allo specifico, si ? sostituito, a partire dalla sua entrata in vigore, all’insieme della legislazione della giurisprudenza precedente in materia di espropriazione.
45. Al suo articolo 43, il Repertorio contempla che nella mancanza di un decreto di espropriazione, o nella mancanza di dichiarazione di utilit? pubblica, un terreno trasformato in seguito alla realizzazione di un lavoro pubblico ? acquisito al patrimonio dell’autorit? che l’ha trasformato; dei danno-interessi sono accordati in compenso. L’autorit? pu? acquisire un bene anche quando il piano di urbanistica o la dichiarazione di utilit? pubblica sono stati annullati. Il proprietario pu? chiedere al giudice la restituzione del terreno. L’autorit? in causa si pu? opporre. Quando il giudice decide di non ordinare la restituzione del terreno, il proprietario ha diritto ad un risarcimento.
IN DIRITTO
I. SULL’ECCEZIONE PRELIMINARE DEL GOVERNO
46. Il Governo eccepisce la tardivit? della richiesta, nella misura in cui il richiedente si lamenta che al termine del procedimento l’indennit? che potr? ottenere sar? calcolata in funzione della legge no 662 del 1996. Secondo lui, il termine di sei mesi contemplati all’articolo 35 della Convenzione ha cominciato a decorrere dal momento dell’entrata in vigore della legge no 662 del 23 dicembre 1996. In appoggio alle sue affermazioni, il Governo cita la causa Miconi c. Italia (d?c.) no 66432/01, 6 maggio 2004.
47. Il richiedente chiede il rigetto dell’eccezione.
48. La Corte nota che due eccezioni di tardivit? del Governo sono gi? state respinte all’epoca della decisione sull’ammissibilit? del 24 giugno 2004 e che, nel suo ragionamento, ha stimato che gli effetti dell’occupazione del terreno del richiedente si analizzano in una situazione continua che, nel caso specifico, non si ? ancora conclusa.
49. Nella misura in cui l’eccezione preliminare si riferisce specificamente alla questione dell’indennizzo e potrebbe essere considerata come essendo nuova, la Corte ricorda che ai termini dell’articolo 55 del suo ordinamento, “Se la Parte contraente convenuta intende sollevare un’eccezione di irricevibilit?, deve farlo, per quanto la natura dell’eccezione e le circostanze lo permettono, nelle osservazioni scritte od orali sull’ammissibilit? della richiesta .” Ora, risulta dalla pratica che questa condizione non si trova assolta nello specifico. C’? dunque decadenza.
50. Ad ogni modo, se ? vero che la legge no 662 del 1996 ha stabilito dei criteri di calcolo per l’indennit? a versare in caso di espropriazione indiretta, ? anche vero che n? nel 1996, n? del resto al presente, il richiedente non disponeva di un giudizio facente definitivamente riferimento al trasferimento di propriet? a favore dell’amministrazione in virt? del principio dell’espropriazione indiretta, e dichiarante che il richiedente aveva diritto ad un risarcimento. In queste circostanze, il richiedente non poteva concludere all’applicabilit? di una tale legge. In pi?, il richiedente non poteva immaginare quale sarebbe stata la stima del valore del suo terreno fatta dai giudici nazionali e quale sarebbero state le conseguenze finanziarie che derivano dell’applicazione concreta di questa legge al suo caso.
51. Alla luce di queste considerazioni, la Corte stima che c’? luogo di respingere l’eccezione del Governo.
II. SULLA VIOLAZIONE ADDOTTA DALL’ARTICOLO 1 DEL PROTOCOLLO NO 1
52. Il richiedente sostiene essere stato privato del suo terreno per l’effetto dell’occupazione di questo e della costruzione di immobili, in mancanza di un decreto di espropriazione e di indennizzo. Secondo lui, questa situazione ha recato offesa al suo diritto al rispetto dei suoi beni garantiti dall’articolo 1 del Protocollo no 1, cos? redatto,:
“Ogni persona fisica o morale ha diritto al rispetto dei suoi beni. Nessuno pu? essere privato della sua propriet? che a causa di utilit? pubblica e nelle condizioni previste dalla legge ed i principi generali del diritto internazionale.
Le disposizioni precedenti non recano offesa al diritto che possiedono gli Stati di mettere in vigore le leggi che giudicano necessarie per regolamentare l’uso dei beni conformemente all’interesse generale o per garantire il pagamento delle imposte o di altri contributi o delle multe. “
A. Tesi difese dinnanzi alla Corte
1. Il richiedente
53. Il richiedente fa osservare che ha perso la disponibilit? del suo terreno nel 1979, o a contare dal momento in cui il terreno ? stato occupato materialmente, e che questa situazione ? diventata definitiva col completamento dei lavori nel gennaio 1982. Il richiedente considera che, in queste circostanze, ? stato in sostanza privato del suo bene e ha sottolineato l’illegalit? di questa situazione, nella mancanza di un decreto di espropriazione.
54. In quanto al procedimento impegnato nel 1984 dinnanzi alle giurisdizioni civili, questo ? sempre pendente. Non ha ottenuto cos?, ancora una decisione che delibera definitivamente sulla situazione denunciata e sul suo diritto al risarcimento. Nella mancanza di un tale giudizio definitivo, questa situazione si analizza in una situazione di illegalit? continua, sorgente di incertezza e di imprevedibilit?. A questo riguardo, il richiedente fa valere che il principio giurisprudenziale dell’espropriazione indiretta non pu? essere considerato in quanto tale come essendo “previsto dalla legge.” L’illegalit? commessa dall’amministrazione non costituisce da allora, solamente una trasgressione alle regole che presiedono al procedimento amministrativo, ma anche una violazione sostanziale del suo diritto di propriet?.
55. In quanto al risarcimento, il richiedente adduce che non potr? ricevere in ogni caso che un’indennit? largamente inferiore al danno subito, considerando la legge di bilancio no 662 del 1996.
2. Il Governo
56. Il Governo eccepisce il non esaurimento delle vie di ricorso interni, al motivo che il procedimento nazionale ? pendente dinnanzi alla corte di appello di Catanzaro cos? che non c’? ancora giudizio interno definitivo. Sarebbe dunque prematuro giudicare la situazione denunciata, anche se il giudice nazionale chiamato a deliberare in materia no fa altro che prendere atto di una situazione che si ? gi? consolidata e dichiarare che c’? stata espropriazione indiretta. A questo riguardo il Governo sostiene che una decisione nazionale definitiva ha per sola funzione di dare alle parti la sicurezza giuridica, ossia la certezza che la privazione di propriet? ha avuto luogo quando le condizioni sono state assolte.
57. Nello specifico, sebbene il procedimento sia ancora pendente, la questione di sapere se il richiedente ? stato privato del suo bene in virt? dell’espropriazione indiretta potrebbe essere considerata come essendo stata decisa gi? dal pretore che ha dichiarato il richiedente come privato del suo bene a contare della data in cui l’occupazione ? diventata senza titolo. Secondo il Governo, su questo punto c’? re judicata, visto che il ricorso in appello ? stato depositato dall’amministrazione e che il richiedente si ? limitato a costituirsi parte nel procedimento di appello. Il Governo osserva che i punti in controversia in appello ricadono sulla questione di sapere chi ? responsabile della situazione denunciata ed in quale misura deve avere “risarcimento.” Da questo punto di vista, egli non dunque non ci sarebbe sempre stato l?esaurimento delle vie di ricorso interne.
58. Allo stesso tempo, il Governo sostiene che ? inutile per il richiedente inseguire il procedimento visto che la legge di bilancio che definisce il massimale delle indennit? si applicher? al caso specifico. Il Governo aggiunge che se il richiedente avesse addotto la mancanza di utilit? pubblica oltre l’illegalit? dell’occupazione, sfuggirebbe al massimale contemplato per l’indennit?. Da questo punto di vista, non ci sarebbe neanche esaurimento delle vie di ricorso interne.
59. Il Governo fa osservare poi che nel caso di specifico, non si tratta di un’occupazione “sine titulo” dall’inizio, ma di un’occupazione che ? stata autorizzata inizialmente, nella cornice di un procedimento amministrativo legittimo che si fonda su una dichiarazione di utilit? pubblica.
60. Il Governo ammette che il procedimento di espropriazione non ? stato messo in opera nei termini previsti dalla legge, nella misura in cui non ? stato adottato nessuno decreto di espropriazione. A difetto di un tale decreto di espropriazione, il richiedente sarebbe stato ad ogni modo privato del suo bene per l’effetto della costruzione del lavoro pubblico e della trasformazione irreversibile del terreno che questa ultima ha provocato. Questa privazione di bene, secondo il Governo, ? solamente la conseguenza del principio dell’espropriazione indiretta, che le giurisdizioni nazionali devono applicare.
61. Il Governo sostiene che questa situazione ? conforme all’articolo 1 del Protocollo no 1.
62. Primariamente, ci sarebbe utilit? pubblica.
63. Secondariamente, la privazione del bene come risultante dall’espropriazione indiretta sarebbe contemplata dalla legge. A questo riguardo, il Governo ricorda che la Corte, nella suasentenza Zubani c. Italia (sentenza del 7 agosto 1996, Raccolta 1996-IV, ?? 45-46) aveva esaminato una causa di espropriazione indiretta ricadente sotto l’influenza della legge no 458 del 1988 dal punto di vista del giusto equilibrio, stimando che, per ci? che riguardava la legge in quanto tale, “la scelta legislativa che mira a privilegiare l’interesse della collettivit? nel caso di espropriazioni o di occupazioni illegali di terreni ? ragionevole: l’indennizzo integrale dei danni subiti dai proprietari riguardati costituisce un risarcimento sufficiente… “(sentenza Zubani precitato, ? 49).
64. Il Governo prende atto del fatto che la giurisprudenza della Corte ha conosciuto in seguito un’evoluzione, nella misura in cui, nei due seguente casi che ricadono sull’espropriazione indiretta, ha constatato un’incompatibilit? del meccanismo dell’espropriazione indiretta col principio di legalit? (Carbonara e Ventura c. Italia, no 24638/94, CEDH 2000-VI; Belvedere Alberghiera S.r.l. c. Italia, no 31524/96, CEDH 2000-VI).
65. Secondo il Governo, il principio dell’espropriazione indiretta deve considerarsi come essendo “contemplato dalla legge”, anche se ? stato elaborato dalla giurisprudenza in un paese del “civil law” e non di “common law.” A questo riguardo, prende atto di ci? che nelle due sentenze precitate, la Corte aveva stimato inutile di giudicare in abstracto se il ruolo che un principio giurisprudenziale, come quello dell’espropriazione indiretta, occupa in un sistema di diritto continentale ? assimilabile a quello occupato dalle disposizioni legislative (sentenza Carbonara precitato, ? 64). La Corte aveva osservato che la giurisprudenza italiana aveva conosciuto un’evoluzione e che un principio giurisprudenziale non lega le giurisdizioni in quanto alla sua applicazione (sentenza Carbonara precitato, ? 69).
66. Il Governo sostiene che decidere del ruolo della giurisprudenza in Italia riveste una grande importanza in questo tipo di cause. Secondo lui, la giurisprudenza che stabilisce il principio dell’espropriazione indiretta deve essere considerata come facente parte del diritto positivo a contare dalla sentenza della Corte di cassazione no 1464 del 1983. La giurisprudenza ulteriore avrebbe confermato questo principio ed avrebbe precisato certi aspetti della sua applicazione. Inoltre, questo principio sarebbe stato riconosciuto dalla legge no 458 del 27 ottobre 1988.
67. In conclusione, secondo il Governo, a partire da 1983, le regole dell’espropriazione indiretta erano perfettamente chiare ed accessibili a tutti i proprietari di terreni.
68. Trattandosi della qualit? della legge, il Governo chiede alla Corte di ritornare al “giurisprudenza Zubani” e di considerare che il meccanismo dell’espropriazione indiretta che si basa su una dichiarazione di illegalit? da parte del giudice, ? conforme all’articolo 1 del Protocollo no 1.
69. A questo proposito, il Governo fa osservare che la constatazione di illegalit? da parte del giudice ? l’elemento che condiziona il trasferimento al patrimonio pubblico del bene illegalmente occupato.
70. Il Governo definisce l’espropriazione indiretta come il risultato di un’interpretazione sistematica da parte del giudice di principi esistenti, tendente a garantire la supremazia dell’interesse generale sull’interesse degli individui, quando il lavoro pubblico ? stato realizzato (trasformazione del terreno) e che questo risponde all’utilit? pubblica.
71. Terzo, il giusto equilibrio sarebbe rispettato. Secondo la giurisprudenza di 1983 della Corte di cassazione in materia di espropriazione indiretta, l’amministrazione ? tenuta ad indennizzare integralmente l’individuo in compenso delle irregolarit? commesse. Per?, il Governo sostiene che l’indennizzo da accordare pu? essere inferiore al danno subito dall’interessato, visto che l’espropriazione indiretta risponde ad un interesse collettivo e che l’illegalit? commessa dall’amministrazione riguarda solamente la forma, ossia una trasgressione alle regole che presiedono al procedimento amministrativo. Inoltre, stima che l’espropriazione indiretta ? vantaggiosa per l’interessato poich? l’indennit? come plafonata dalla legge no 662 del 1996 ? in ogni caso superiore a quella che sarebbe stato accordata se l’espropriazione fosse stata regolare.
72. Alla luce di queste considerazioni, il Governo conclude che la situazione denunciata ? compatibile con l’articolo 1 del Protocollo no 1.
B. Sull’osservazione dell’articolo 1 del Protocollo no 1
73. La Corte ricorda al primo colpo che ha unito al merito l’eccezione del Governo derivata della non-esaurimento delle vie di ricorso interne e nota che il procedimento dinnanzi alle giurisdizioni interne ? sempre pendente in seconda istanza.
74. Le parti si accordano per dire che c’? stata “privazione di propriet?.”
75. Per il richiedente vi ? stata perdita di disponibilit? totale del terreno senza decreto di espropriazione n? indennizzo cos? che ritorna in sostanza ad un’espropriazione da fatto.
76. Per il Governo, il richiedente deve considerarsi come essendo stato privato del suo bene a contare dal momento in cui questo ? stato trasformato irreversibilmente o, in ogni caso, a partire dal momento considerato dal tribunale di Lamezia come momento del trasferimento di propriet?.
77. La Corte ricorda che, per determinare se c’? stata privazione di beni al senso della seconda frase del primo capoverso dell’articolo 1 del Protocollo no 1, bisogna esaminare non solo se ci sono state spodestamento o espropriazione formale, ma ancora guardare al di l? delle apparenze ed analizzare la realt? della situazione controversa. Alla Convenzione che mira a proteggere dei diritti “concreti ed effettivi”, importa di ricercare se suddetta situazione equivaleva ad un’espropriazione di fatto (Sporrong e L?nnroth c. Svezia, sentenza del 23 settembre 1982, serie a no 52, pp. 24-25, ? 63).
78. Ricorda che l’articolo 1 del Protocollo no 1 esige, innanzitutto e soprattutto, che un’ingerenza dell’autorit? pubblica nel godimento del diritto al rispetto dei beni sia legale. La preminenza del diritto, uno dei principi fondamentali di una societ? democratica, ? inerente all’insieme degli articoli della Convenzione (Iatridis c. Grecia [GC], no 31107/96, ? 58, CEDH 1999-II). Il principio di legalit? notifica l’esistenza di norme di diritto interno sufficientemente accessibili, precise e prevedibili (Hentrich c. Francia, sentenza del 22 settembre 1994, serie a no 296-a, pp. 19-20, ? 42, e Lithgow ed altri c. Regno Unito, sentenza del 8 luglio 1986, serie a no 102, p. 47, ? 110).
79. La Corte resta convinta che l’esistenza, in quanto tale, di una base legale non basta a soddisfare il principio di legalit? e stima utile di propendersi sulla questione della qualit? della legge.
80. La Corte prende nota dell’evoluzione giurisprudenziale che ha condotto all’elaborazione del principio dell’espropriazione indiretta. Rileva anche che questo principio ? stato trasposto nei testi di legge, come la legge no 458 del 1988, e, ultimamente, nel Repertorio delle disposizioni in materia di espropriazione. Essendo cos?, la Corte non perde di vista le applicazioni contraddittorie rilevate nella cronostoria della giurisprudenza, e nota anche delle contraddizioni tra la giurisprudenza ed i suddetti testi di legge scritta. Questo punto di vista ? stato del resto adottato dal Consiglio di stato (paragrafo 43 sopra )che, nella sua sentenza no 2 di 2005 resa in seduta plenaria, ha riconosciuto che il principio giurisprudenziale dell’espropriazione indiretta non ha mai dato adito a regolamentazione stabile, completa e prevedibile.
81. Inoltre, la Corte constata che, in ogni caso, l’espropriazione indiretta tende ad interinare una situazione di fatto che deriva dalle illegalit? commesse dall’amministrazione, tende a regolare le conseguenze per l’individuo e l’amministrazione, e permette a questa ultima di trarre beneficio dal suo comportamento illegale. Che sia in virt? di un principio giurisprudenziale o di un testo di legge come l’articolo 43 del Repertorio, l’espropriazione indiretta non potrebbe dunque costituire un’alternativa ad un’espropriazione in buona e dovuta forma (vedere, su questo punto anche, la posizione del Consiglio di stato, al paragrafo 43 sopra).
82. Ad ogni modo, la Corte ? chiamata a verificare se il modo in cui il diritto interno ? interpretato ed applicato produce degli effetti conformi ai principi della Convenzione.
83. La Corte constata che nello specifico il richiedente ha perso la disponibilit? del terreno che ? stato occupato nel 1979 e che ? stato trasformato in modo irreversibile nel 1982. Secondo il tribunale di Lamezia l’occupazione ? diventata senza titolo a contare del 18 dicembre 1984 e, a questa stessa data, il richiedente ? stato privato del suo bene. Il procedimento, pendente in appello, riguarda in particolare la questione di sapere se la citt? di Filadelfia pu? essere ritenuta responsabile della situazione denunciata.
84. A difetto di un atto formale di trasferimento di propriet?, ed in mancanza di un giudizio nazionale dichiarante che un tale trasferimento deve considerarsi come avendo avuto luogo (Carbonara e Ventura c. Italia, precitato, ? 80) e chiarendo una volta per tutte le circostanze esatte di questo, la Corte stima che la perdita di ogni disponibilit? del terreno in questione, combinata con l’impossibilit? fino a qui di ovviare alla situazione incriminata ha generato delle conseguenze abbastanza gravi affinch? il richiedente abbia subito un’espropriazione di fatto incompatibile col suo diritto al rispetto dei suoi beni (sentenza Papamichalopoulos ed altri c. Grecia, sentenza del 24 giugno 1993, serie a no 260-B, ? 45) e non conforme al principio di preminenza del diritto.
85. In conclusione, l’eccezione derivata della non-esaurimento delle vie di ricorso interne unita al merito non potrebbe essere considerata e vi ? stata violazione dell’articolo 1 del Protocollo no 1.
III. SULL’APPLICAZIONE DELL’ARTICOLO 41 DELLA CONVENZIONE
86. Ai termini dell’articolo 41 della Convenzione,
“Se la Corte dichiara che c’? stata violazione della Convenzione o dei suoi Protocolli, e se il diritto interno dell’Alta Parte contraente non permette di cancellare che imperfettamente le conseguenze di questa violazione, la Corte accorda alla parte lesa, se c’? luogo, una soddisfazione equa. “
87. Il richiedente non ha formulato domande di soddisfazione equa nel termine assegnato.
88. In queste circostanze, la Corte stima che non c’? luogo di accordare somme a titolo di soddisfazione equa.
Per Questi Motivi, La Corte, All’unanimit?,
1. Respinge l’eccezione preliminare del Governo;
2. Respinge l’eccezione di non esaurimento unita al merito;
3. Stabilisce che c’? stata violazione dell’articolo 1 del Protocollo no 1;
Fatto in francese, comunicato poi per iscritto il 13 ottobre 2005 in applicazione dell’articolo 77 ?? 2 e 3 dell’ordinamento.
S?ren Nielsen Christos Rozakis
Cancelliere Pr?sident

SENTENZA SERRAO C. ITALIA

Testo Tradotto

Conclusion Exception pr?liminaire rejet?e (tardivet?) ; Violation de P1-1
PREMI?RE SECTION

AFFAIRE SERRAO c. ITALIE

(Requ?te no 67198/01)

ARR?T

STRASBOURG

13 octobre 2005

D?FINITIF

13/01/2006

Cet arr?t deviendra d?finitif dans les conditions d?finies ? l’article 44 ? 2 de la Convention. Il peut subir des retouches de forme.

En l’affaire Serrao c. Italie,

La Cour europ?enne des Droits de l’Homme (premi?re section), si?geant en une chambre compos?e de :

MM. C.L. Rozakis, pr?sident,
P. Lorenzen,
Mmes N. Vajić,
S. Botoucharova,
M. V. Zagrebelsky,
Mme E. Steiner,
MM. K. Hajiyev, juges,
et de M. S. Nielsen, greffier de section,

Apr?s en avoir d?lib?r? en chambre du conseil le 22 septembre 2005,

Rend l’arr?t que voici, adopt? ? cette derni?re date :

PROC?DURE

1. A l’origine de l’affaire se trouve une requ?te (no 67198/01) dirig?e contre la R?publique italienne et dont un ressortissant de cet Etat, M. V. S. (? le requ?rant ?), a saisi la Cour le 6 juillet 2000 en vertu de l’article 34 de la Convention de sauvegarde des Droits de l’Homme et des Libert?s fondamentales (? la Convention ?).

2. Le requ?rant est repr?sent? par Mme A. S., avocat ? Lamezia Terme. Le gouvernement italien (? le Gouvernement ?) est repr?sent? par son agent, M. I.M. Braguglia, et par son coagent, M. F. Crisafulli.

3. Le requ?rant all?guait une atteinte injustifi?e ? son droit au respect de ses biens.

4. La requ?te a ?t? attribu?e ? la premi?re section de la Cour (article 52 ? 1 du r?glement). Au sein de celle-ci, la chambre charg?e d’examiner l’affaire (article 27 ? 1 de la Convention) a ?t? constitu?e conform?ment ? l’article 26 ? 1 du r?glement.

5. Par une d?cision du 24 juin 2004, la chambre a joint au fond l’exception de non-?puisement des voies de recours internes soulev?e par le Gouvernement et a d?clar? la requ?te recevable (article 54 ? 3 du r?glement).

6. Tant le requ?rant que le Gouvernement ont d?pos? des observations ?crites sur le fond de l’affaire (article 59 ? 1 du r?glement). Toutefois, bien qu’il ait ?t? invit? ? le faire, le requ?rant n’a pas fait parvenir de demandes de satisfaction ?quitable dans le d?lai imparti.

7. Le 1er novembre 2004, la Cour a modifi? la composition de ses sections (article 25 ? 1 du r?glement). La pr?sente requ?te a ?t? attribu?e ? la premi?re section ainsi remani?e (article 52 ? 1).

EN FAIT

I. LES CIRCONSTANCES DE L’ESP?CE

8. Le requ?rant est n? en 1931 et r?side ? Lamezia Terme. Il est propri?taire d’un terrain constructible sis ? Filadelfia (Catanzaro) et enregistr? au cadastre, feuille 29, parcelles 32, 33 et 107.

9. Par un arr?t? du 18 d?cembre 1978, le Pr?sident de la R?gion calabraise autorisa le bureau des habitations ? loyer mod?r? (? I.A.C.P. ?) ? occuper d’urgence une partie du terrain du requ?rant pour une p?riode maximale de cinq ans, en vue d’y construire des habitations.

10. Le 12 f?vrier 1979, il y eut occupation mat?rielle.

11. Par un acte d’assignation notifi? le 27 f?vrier 1984, le requ?rant introduisit devant le tribunal civil de Lamezia Terme une action en dommages-int?r?ts ? l’encontre de la ville de Filadelfia et du I.A.C.P. Il all?guait que bien que les travaux de construction fussent termin?s en 1982, aucun d?cret d’expropriation et aucune indemnisation n’?taient intervenus. En outre, il all?guait que l’occupation du terrain ?tait devenue sans titre.

12. La ville de Filadelfia ne se constitua pas dans la proc?dure.

13. L’expert nomm? par le tribunal indiqua que l’occupation du terrain avait concern? 5 430 m?tres carr?s et qu’elle ?tait devenue sans titre ? compter du 19 d?cembre 1984. La valeur du terrain ? cette ?poque ?tait de 50 000 ITL le m?tre carr?, soit de 271 500 000 ITL. L’expert indiqua enfin que les travaux de construction s’?taient termin?s le 5 janvier 1982.

14. Par un jugement du 18 janvier 2000, le tribunal de Lamezia Terme d?clara que l’occupation du terrain, initialement autoris?e, ?tait devenue ill?gale ? compter du 18 d?cembre 1984. Il constata que le terrain avait ?t? irr?versiblement transform? par la construction des immeubles. De ce fait, conform?ment au principe de l’expropriation indirecte (occupazione acquisitiva), le tribunal d?clara que la propri?t? du terrain ?tait pass?e ? l’administration au moment o? l’occupation avait cess? d’?tre l?gale. Il y avait lieu d’accorder une indemnisation. Celle-ci devait cependant ?tre plafonn?e conform?ment ? la loi no 662 de 1996. Par cons?quent, prenant l’?valuation de l’expert comme base de d?part du calcul de l’indemnit?, le tribunal condamna solidairement le I.A.C.P et la ville de Filadelfia rest?e contumace ? verser au requ?rant la somme de 149 325 000 ITL, index?e au jour du prononc?, plus int?r?ts.

15. Par un acte notifi? le 1er juin 2000, la ville de Filadelfia interjeta appel de cette d?cision devant la cour d’appel de Catanzaro. Elle all?guait qu’aucune responsabilit? ne pouvait lui ?tre attribu?e. Le requ?rant se constitua dans la proc?dure.

16. Il ressort du dossier que la proc?dure est toujours pendante en appel.

II. LE DROIT ET LA PRATIQUE INTERNES PERTINENTS

a) L’occupation d’urgence d’un terrain

17. En droit italien, la proc?dure acc?l?r?e d’expropriation permet ? l’administration d’occuper un terrain et d’y construire avant l’expropriation. Une fois l’ouvrage ? r?aliser d?clar? d’utilit? publique et le projet de construction adopt?, l’administration peut d?cr?ter l’occupation d’urgence des zones ? exproprier pour une dur?e d?termin?e n’exc?dant pas cinq ans (article 20 de la loi no 865 de 1971). Ce d?cret devient caduc si l’occupation mat?rielle du terrain n’a pas lieu dans les trois mois suivant sa promulgation. Avant la fin de la p?riode d’occupation autoris?e, un d?cret d’expropriation formelle doit ?tre pris.

18. L’occupation autoris?e d’un terrain donne droit ? une indemnit? d’occupation. La Cour constitutionnelle a reconnu, dans son arr?t no 470 de 1990, un droit d’acc?s imm?diat ? un tribunal aux fins de r?clamer l’indemnit? d’occupation d?s que le terrain est mat?riellement occup?, sans besoin d’attendre que l’administration proc?de ? une offre d’indemnisation.

b) Le principe de l’expropriation indirecte (? occupazione acquisitiva ? ou ? accessione invertita ?)

19. Dans les ann?es 1970, plusieurs administrations locales proc?d?rent ? des occupations d’urgence de terrains qui ne furent pas suivies de d?crets d’expropriation. Les juridictions italiennes se trouv?rent confront?es ? des cas o? le propri?taire d’un terrain avait perdu de facto la disponibilit? de celui-ci en raison de l’occupation et de l’accomplissement de travaux de construction d’un ouvrage public. Restait ? savoir si, simplement par l’effet des travaux effectu?s, l’int?ress? avait perdu ?galement la propri?t? du terrain.

1. La jurisprudence avant l’arr?t no 1464 de 1983 de la Cour de cassation

20. La jurisprudence ?tait tr?s partag?e sur le point de savoir quels ?taient les effets de la construction d’un ouvrage public sur un terrain occup? ill?galement. Par occupation ill?gale, il faut entendre une occupation ill?gale ab initio, ou bien une occupation initialement autoris?e et devenue sans titre par la suite, le titre ?tant annul? ou bien l’occupation se poursuivant au-del? de l’?ch?ance autoris?e sans qu’un d?cret d’expropriation ne soit intervenu.

21. Selon une premi?re jurisprudence, le propri?taire du terrain occup? par l’administration ne perdait pas la propri?t? du terrain apr?s l’ach?vement de l’ouvrage public. Toutefois, il ne pouvait pas demander une remise en l’?tat du terrain et pouvait uniquement engager une action en dommages et int?r?ts pour occupation abusive, non soumise ? un d?lai de prescription puisque l’ill?galit? d?coulant de l’occupation ?tait permanente. L’administration pouvait ? tout moment adopter une d?cision formelle d’expropriation ; dans ce cas, l’action en dommages-int?r?ts se transformait en litige portant sur l’indemnit? d’expropriation et les dommages-int?r?ts n’?taient dus que pour la p?riode ant?rieure au d?cret d’expropriation pour la non-jouissance du terrain (voir, entre autres, les arr?ts de la Cour de cassation no 2341 de 1982, no 4741 de 1981, no 6452 et no 6308 de 1980).

22. Selon une deuxi?me jurisprudence, le propri?taire du terrain occup? par l’administration ne perdait pas la propri?t? du terrain et pouvait demander la remise en l’?tat, lorsque l’administration avait agi sans qu’il y ait utilit? publique (voir, par exemple, Cour de cassation, arr?t no 1578 de 1976, arr?t no 5679 de 1980).

23. Selon une troisi?me jurisprudence, le propri?taire du terrain occup? par l’administration perdait automatiquement la propri?t? du terrain au moment de la transformation irr?versible du bien, ? savoir au moment de l’ach?vement de l’ouvrage public. L’int?ress? avait le droit de demander des dommages-int?r?ts (voir l’arr?t no 3243 de 1979 de la Cour de cassation).

2. L’arr?t no 1464 de 1983 de la Cour de cassation

24. Par un arr?t du 16 f?vrier 1983, la Cour de cassation, statuant en chambres r?unies, r?solut le conflit de jurisprudence et adopta la troisi?me solution. Ainsi fut consacr? le principe de l’expropriation indirecte (accessione invertita ou occupazione acquisitiva). En vertu de ce principe, la puissance publique acquiert ab origine la propri?t? d’un terrain sans proc?der ? une expropriation formelle lorsque, apr?s l’occupation du terrain, et ind?pendamment de la l?galit? de l’occupation, l’ouvrage public a ?t? r?alis?. Lorsque l’occupation est ab initio sans titre, le transfert de propri?t? a lieu au moment de l’ach?vement de l’ouvrage public. Lorsque l’occupation du terrain a initialement ?t? autoris?e, le transfert de propri?t? a lieu ? l’?ch?ance de la p?riode d’occupation autoris?e. Dans le m?me arr?t, la Cour de cassation pr?cisa que, dans tous les cas d’expropriation indirecte, l’int?ress? a droit ? une r?paration int?grale, l’acquisition du terrain ayant eu lieu sans titre. Toutefois, cette r?paration n’est pas vers?e automatiquement ; il incombe ? l’int?ress? de r?clamer des dommages-int?r?ts. En outre, le droit ? r?paration est assorti du d?lai de prescription pr?vu en cas de responsabilit? d?lictuelle, ? savoir cinq ans, commen?ant ? courir au moment de la transformation irr?versible du terrain.

3. La jurisprudence apr?s l’arr?t no 1464 de 1983 de la Cour de cassation

a) La prescription

25. Dans un premier temps, la jurisprudence consid?rait qu’aucun d?lai de prescription ne trouvait ? s’appliquer, puisque l’occupation sans titre du terrain constituait un acte ill?gal continu. La Cour de cassation, dans son arr?t no 1464 de 1983, affirma que le droit ? r?paration ?tait soumis ? un d?lai de prescription de cinq ans. Par la suite, la premi?re section de la Cour de cassation affirma qu’un d?lai de prescription de dix ans devait s’appliquer (arr?ts no 7952 de 1991 et no 10979 de 1992). Par un arr?t du 22 novembre 1992, la Cour de cassation statuant en chambres r?unies a d?finitivement tranch? la question, estimant que le d?lai de prescription est de cinq ans et qu’il commence ? courir au moment de la transformation irr?versible du terrain.

b) L’arr?t no 188 de 1995 de la Cour constitutionnelle

26. Dans cet arr?t, la Cour constitutionnelle a jug? compatible avec la Constitution le principe de l’expropriation indirecte, dans la mesure o? ce principe est ancr? dans une disposition l?gislative, ? savoir l’article 2043 du code civil r?gissant la responsabilit? d?lictuelle. Selon cet arr?t, le fait que l’administration devienne propri?taire d’un terrain en tirant b?n?fice de son comportement ill?gal ne pose aucun probl?me sur le plan constitutionnel, puisque l’int?r?t public, ? savoir la conservation de l’ouvrage public, l’emporte sur l’int?r?t du particulier, et donc sur le droit de propri?t? de ce dernier. La Cour constitutionnelle a jug? compatible avec la Constitution l’application ? l’action en r?paration du d?lai de prescription de cinq ans, tel que pr?vu par l’article 2043 du code civil pour responsabilit? d?lictuelle.

c) Cas de non-application du principe de l’expropriation indirecte

27. Les d?veloppements de la jurisprudence montrent que le m?canisme par lequel la construction d’un ouvrage public entra?ne le transfert de propri?t? du terrain au b?n?fice de l’administration conna?t des exceptions.

28. Dans son arr?t no 874 de 1996, le Conseil d’Etat a affirm? qu’il n’y a pas d’expropriation indirecte lorsque les d?cisions de l’administration et le d?cret d’occupation d’urgence ont ?t? annul?s par les juridictions administratives ; si tel n’?tait pas le cas, la d?cision judiciaire serait vid?e de substance.

29. Dans son arr?t no 1907 de 1997, la Cour de cassation statuant en chambres r?unies a affirm? que l’administration ne devient pas propri?taire d’un terrain lorsque les d?cisions qu’elle a adopt?es et la d?claration d’utilit? publique doivent ?tre consid?r?es comme nulles ab initio. Dans ce cas, l’int?ress? garde la propri?t? du terrain et peut demander la restitutio in integrum. Il peut, comme alternative, demander des dommages-int?r?ts. L’ill?galit? dans ces cas a un caract?re permanent et aucun d?lai de prescription ne trouve application.

30. Dans l’arr?t no 6515 de 1997, la Cour de cassation statuant en chambres r?unies a affirm? qu’il n’y a pas de transfert de propri?t? lorsque la d?claration d’utilit? publique a ?t? annul?e par les juridictions administratives. Dans ce cas, le principe de l’expropriation indirecte ne trouve donc pas ? s’appliquer. L’int?ress?, qui garde la propri?t? du terrain, a la possibilit? de demander la restitutio in integrum. L’introduction d’une demande en dommages-int?r?ts entra?ne une renonciation ? la restitutio in integrum. Le d?lai de prescription de cinq ans commence ? courir au moment o? la d?cision du juge administratif devient d?finitive.

31. Dans l’arr?t no 148 de 1998, la premi?re section de la Cour de cassation a suivi la jurisprudence des chambres r?unies et affirm? que le transfert de propri?t? par effet de l’expropriation indirecte n’a pas lieu lorsque la d?claration d’utilit? publique ? laquelle le projet de construction ?tait assorti a ?t? consid?r?e comme invalide ab initio.

32. Dans l’arr?t no 5902 de 2003, la Cour de cassation en chambres r?unies a r?affirm? qu’il n’y a pas de transfert de propri?t? en l’absence de d?claration d’utilit? publique valide.

33. Il convient de comparer cette jurisprudence avec la loi no 458 de 1988 et avec le R?pertoire des dispositions sur l’expropriation, entr? en vigueur le 30 juin 2003.

4. La loi no458 du 27 octobre 1988

34. Aux termes de l’article 3 de cette loi, ? Le propri?taire d’un terrain, utilis? pour la construction de b?timents publics et de logements sociaux, a droit ? la r?paration du dommage subi, ? la suite d’une expropriation d?clar?e ill?gale par une d?cision pass?e en force de chose jug?e, mais ne peut pr?tendre ? la restitution de son bien. Il a ?galement droit, en plus de la r?paration du dommage, aux sommes dues en raison de la d?pr?ciation mon?taire et ? celles mentionn?es ? l’article 1224 ? 2 du code civil et ceci ? compter du jour de l’occupation ill?gale ?.

35. Interpr?tant l’article 3 de la loi de 1988, la Cour constitutionnelle, dans son arr?t du 12 juillet 1990 (n? 384), a consid?r? : ? Par la disposition attaqu?e, le l?gislateur, entre l’int?r?t des propri?taires des terrains – obtenir en cas d’expropriation ill?gale la restitution des terrains – et l’int?r?t public – concr?tis? par la destination de ces biens ? des finalit?s de constructions r?sidentielles publiques ? des conditions favorables ou conventionn?es – a donn? la priorit? ? ce dernier int?r?t ?.

5. Le montant de la r?paration en cas d’expropriation indirecte

36. Selon la jurisprudence de 1983 de la Cour de cassation en mati?re d’expropriation indirecte, une r?paration int?grale du pr?judice subi, sous forme de dommages-int?r?ts pour la perte du terrain, ?tait due ? l’int?ress? en contrepartie de la perte de propri?t? qu’entra?ne l’occupation ill?gale.

37. La loi budg?taire de 1992 (article 5 bis du d?cret-loi no 333 du 11 juillet 1992) modifia cette jurisprudence, dans le sens que le montant d? en cas d’expropriation indirecte ne pouvait d?passer le montant de l’indemnit? pr?vue pour le cas d’une expropriation formelle. Par l’arr?t no 369 de 1996, la Cour constitutionnelle d?clara inconstitutionnelle cette disposition.

38. En vertu de la loi budg?taire no 662 de 1996, qui fit suite ? la disposition d?clar?e inconstitutionnelle, l’indemnisation int?grale ne peut ?tre accord?e pour une occupation de terrain ayant eu lieu avant le 30 septembre 1996. Dans cette optique, l’indemnisation ?quivaut au montant de l’indemnit? pr?vue pour le cas d’une expropriation formelle, dans l’hypoth?se la plus favorable au propri?taire, moyennant une augmentation de 10 %.

39. Par l’arr?t no 148 du 30 avril 1999, la Cour constitutionnelle a jug? une telle indemnit? compatible avec la Constitution. Toutefois, dans le m?me arr?t, la Cour a pr?cis? qu’une indemnit? int?grale, ? concurrence de la valeur v?nale du terrain, peut ?tre r?clam?e lorsque l’occupation et la privation du terrain n’ont pas eu lieu pour cause d’utilit? publique.

6. La jurisprudence apr?s les arr?ts de la Cour du 30 mai 2000 dans les affaires Belvedere Alberghiera et Carbonara et Ventura

40. Par les arr?ts no 5902 et 6853 de 2003, la Cour de cassation en chambres r?unies s’est ? nouveau prononc?e sur le principe de l’expropriation indirecte, en faisant r?f?rence aux deux arr?ts de la Cour pr?cit?s.

41. Au vu du constat de violation de l’article 1 du protocole no 1 dans les affaires ci-dessus, la Cour de cassation a affirm? que le principe de l’expropriation indirecte joue un r?le important dans le cadre du syst?me juridique italien et qu’il est compatible avec la Convention.

42. Plus sp?cifiquement, la Cour de cassation ? apr?s avoir analys? l’histoire du principe de l’expropriation indirecte – a dit qu’au vu de l’uniformit? de la jurisprudence en la mati?re, le principe de l’expropriation indirecte doit se consid?rer comme ?tant pleinement ? pr?visible ? ? compter de 1983. De ce fait, l’expropriation indirecte doit ?tre consid?r?e comme ?tant respectueuse du principe de l?galit?. S’agissant des occupations de terrain ayant lieu sans d?claration d’utilit? publique, la Cour de cassation a affirm? que celles-ci ne sont pas aptes ? transf?rer la propri?t? du bien ? l’Etat. Quant ? l’indemnisation, la Cour de cassation a affirm? que, m?me si elle est inf?rieure au pr?judice subi par l’int?ress?, et notamment ? la valeur du terrain, l’indemnisation due en cas d’expropriation indirecte est suffisante pour garantir un ? juste ?quilibre ? entre les exigences de l’int?r?t g?n?ral de la communaut? et les imp?ratifs de la sauvegarde des droits fondamentaux de l’individu.

43. Saisi d’un recours en ex?cution d’une d?cision judiciaire d?finitive annulant la d?claration d’utilit? publique concernant une proc?dure d’expropriation, vu la demande de la partie requ?rante tendant ? obtenir la restitution du terrain entre-temps occup? et transform?, le Conseil d’Etat, dans son arr?t no 2/2005 du 29 avril 2005 rendu en s?ance pl?ni?re, s’est prononc? sur le point de savoir si la transformation irr?versible dudit terrain ? la suite de la construction de l’ouvrage ? public ? pouvait constituer une raison de droit emp?chant la restitution du terrain. Le Conseil d’Etat a r?pondu par la n?gative. Ce faisant, il a :

a) reconnu que le principe jurisprudentiel de l’expropriation indirecte est d?faillant quant au besoin de s?curit? juridique, en ce qui concerne entre autres le point de savoir ? quelle date l’ouvrage public doit ?tre consid?r? comme ? r?alis? ? et donc ? quelle date il y a eu transfert de propri?t? au b?n?fice de l’Etat ;

b) rendu hommage ? la jurisprudence de la Cour, et notamment ? l’arr?t Belvedere Alberghiera Srl c. Italie, en affirmant que, face ? une demande en restitution d’un bien ill?galement occup? et transform?, l’ouvrage r?alis? par les autorit?s publiques ne peut pas, en tant que tel, constituer un obstacle absolu ? la restitution ;

c) interpr?t? l’article 43 du R?pertoire (paragraphe 45 ci-dessous) dans le sens o? la non-restitution d’un terrain ne peut ?tre admise que dans des cas exceptionnels, ? savoir lorsque l’administration invoque un int?r?t public particuli?rement marqu? ? la conservation de l’ouvrage ;

d) affirm?, dans ce contexte, que l’expropriation indirecte ne saurait constituer une alternative (? una mera alternativa ?) ? une proc?dure d’expropriation en bonne et due forme.

7. Le R?pertoire des dispositions l?gislatives et r?glementaires en mati?re d’expropriation pour cause d’utilit? publique (ci apr?s ? le R?pertoire)

44. Le 30 juin 2003 est entr? en vigueur le D?cret Pr?sidentiel no 327 du 8 juin 2001, modifi? par le D?cret l?gislatif no 302 du 27 d?cembre 2002, et qui r?git la proc?dure d’expropriation. Le R?pertoire codifie les dispositions et la jurisprudence existantes en la mati?re. En particulier, il codifie le principe de l’expropriation indirecte. Le R?pertoire, qui ne s’applique pas aux cas d’occupation survenus ant?rieurement ? 1996 et ne s’applique donc pas en l’esp?ce, s’est substitu?, ? partir de son entr?e en vigueur, ? l’ensemble de la l?gislation la jurisprudence pr?c?dente en mati?re d’expropriation.

45. A son article 43, le R?pertoire pr?voit qu’en l’absence d’un d?cret d’expropriation, ou en l’absence de d?claration d’utilit? publique, un terrain transform? ? la suite de la r?alisation d’un ouvrage public est acquis au patrimoine de l’autorit? qui l’a transform? ; des dommages-int?r?ts sont accord?s en contrepartie. L’autorit? peut acqu?rir un bien m?me lorsque le plan d’urbanisme ou la d?claration d’utilit? publique ont ?t? annul?s. Le propri?taire peut demander au juge la restitution du terrain. L’autorit? en cause peut s’y opposer. Lorsque le juge d?cide de ne pas ordonner la restitution du terrain, le propri?taire a droit ? un d?dommagement.

EN DROIT

I. SUR L’EXCEPTION PR?LIMINAIRE DU GOUVERNEMENT

46. Le Gouvernement excipe de la tardivet? de la requ?te, dans la mesure o? le requ?rant se plaint qu’? l’issue de la proc?dure l’indemnit? qu’il pourra obtenir sera calcul?e en fonction de la loi no 662 de 1996. Selon lui, le d?lai de six mois pr?vu ? l’article 35 de la Convention a commenc? ? courir au moment de l’entr?e en vigueur de la loi no 662 du 23 d?cembre 1996. A l’appui de ses all?gations, le Gouvernement cite l’affaire Miconi c. Italie (d?c.), no 66432/01, 6 mai 2004.

47. Le requ?rant demande le rejet de l’exception.

48. La Cour note que deux exceptions de tardivet? du Gouvernement ont d?j? ?t? rejet?es lors de la d?cision sur la recevabilit? du 24 juin 2004 et que, dans son raisonnement, elle a estim? que les effets de l’occupation du terrain du requ?rant s’analysent en une situation continue, qui, dans le cas d’esp?ce, n’a pas encore pris fin.

49. Dans la mesure o? l’exception pr?liminaire se r?f?re sp?cifiquement ? la question de l’indemnisation et pourrait ?tre consid?r?e comme ?tant nouvelle, la Cour rappelle qu’aux termes de l’article 55 de son r?glement, ? Si la Partie contractante d?fenderesse entend soulever une exception d’irrecevabilit?, elle doit le faire, pour autant que la nature de l’exception et les circonstances le permettent, dans les observations ?crites ou orales sur la recevabilit? de la requ?te (…) ?. Or, il ressort du dossier que cette condition ne se trouve pas remplie en l’esp?ce. Il y a donc forclusion.

50. En tout ?tat de cause, s’il est vrai que la loi no 662 de 1996 a ?tabli des crit?res de calcul pour l’indemnit? ? verser en cas d’expropriation indirecte, il est ?galement vrai que ni en 1996, ni d’ailleurs ? pr?sent, le requ?rant ne disposait d’un jugement faisant ?tat d?finitivement du transfert de propri?t? au b?n?fice de l’administration en vertu du principe de l’expropriation indirecte, et d?clarant en m?me temps que le requ?rant avait droit ? une r?paration. Dans ces circonstances, le requ?rant ne pouvait pas conclure ? l’applicabilit? d’une telle loi. Du surcro?t, le requ?rant ne pouvait imaginer quelle serait l’estimation de la valeur de son terrain faite par les juges nationaux et quelles seraient les cons?quences financi?res d?coulant de l’application concr?te de cette loi ? son cas.

51. A la lumi?re de ces consid?rations, la Cour estime qu’il y a lieu de rejeter l’exception du Gouvernement.

II. SUR LA VIOLATION ALL?GU?E DE L’ARTICLE 1 DU PROTOCOLE No 1

52. Le requ?rant soutient avoir ?t? priv? de son terrain par l’effet de l’occupation de celui-ci et de la construction d’immeubles, ? d?faut d’un d?cret d’expropriation et d’indemnisation. Selon lui, cette situation a port? atteinte ? son droit au respect de ses biens garanti ? l’article 1 du Protocole no 1, ainsi r?dig? :

? Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens. Nul ne peut ?tre priv? de sa propri?t? que pour cause d’utilit? publique et dans les conditions pr?vues par la loi et les principes g?n?raux du droit international.

Les dispositions pr?c?dentes ne portent pas atteinte au droit que poss?dent les Etats de mettre en vigueur les lois qu’ils jugent n?cessaires pour r?glementer l’usage des biens conform?ment ? l’int?r?t g?n?ral ou pour assurer le paiement des imp?ts ou d’autres contributions ou des amendes. ?

A. Th?ses d?fendues devant la Cour

1. Le requ?rant

53. Le requ?rant fait observer qu’il a perdu la disponibilit? de son terrain en 1979, soit ? compter du moment o? le terrain a ?t? mat?riellement occup?, et que cette situation est devenue d?finitive avec l’ach?vement des travaux en janvier 1982. Le requ?rant consid?re que, dans ces circonstances, il a ?t? en substance priv? de son bien et souligne l’ill?galit? de cette situation, en l’absence d’un d?cret d’expropriation.

54. Quant ? la proc?dure engag?e en 1984 devant les juridictions civiles, celle-ci est toujours pendante. Ainsi, il n’a pas encore obtenu une d?cision statuant d?finitivement sur la situation d?nonc?e et sur son droit ? r?paration. En l’absence d’un tel jugement d?finitif, cette situation s’analyse en une situation d’ill?galit? continue, source d’incertitude et d’impr?visibilit?. A cet ?gard, le requ?rant fait valoir que le principe jurisprudentiel de l’expropriation indirecte ne peut pas ?tre consid?r? en tant que tel comme ?tant ? pr?vu par la loi ?. D?s lors, l’ill?galit? commise par l’administration ne constitue pas seulement un manquement aux r?gles qui pr?sident ? la proc?dure administrative, mais aussi une violation substantielle de son droit de propri?t?.

55. Quant au d?dommagement, le requ?rant all?gue qu’il ne pourra en tout cas recevoir qu’une indemnit? largement inf?rieure au pr?judice subi, ?tant donn? la loi budg?taire no 662 de 1996.

2. Le Gouvernement

56. Le Gouvernement excipe du non ?puisement des voies de recours internes, au motif que la proc?dure nationale est pendante devant la cour d’appel de Catanzaro de sorte qu’il n’y a pas encore de jugement interne d?finitif. Il serait donc pr?matur? de juger sur la situation d?nonc?e, m?me si le juge national appel? ? statuer en la mati?re ne fait que prendre acte d’une situation qui s’est d?j? consolid?e et d?clarer qu’il y a eu expropriation indirecte. A cet ?gard le Gouvernement soutient qu’une d?cision nationale d?finitive a pour seule fonction de donner aux parties la s?curit? juridique, ? savoir la certitude que la privation de propri?t? a eu lieu lorsque les conditions sont remplies.

57. En l’esp?ce, bien que la proc?dure soit encore pendante, la question de savoir si le requ?rant a ?t? priv? de son bien en vertu de l’expropriation indirecte pourrait ?tre consid?r?e comme ayant ?t? d?j? r?solue par le juge de premi?re instance, qui a d?clar? le requ?rant comme priv? de son bien ? compter de la date o? l’occupation est devenue sans titre. Selon le Gouvernement, sur ce point il y a res judicata, vu que le recours en appel a ?t? d?pos? par l’administration et que le requ?rant s’est born? ? se constituer partie dans la proc?dure d’appel. Le Gouvernement observe que les points en litige en appel portent sur la question de savoir qui est responsable de la situation d?nonc?e et dans quelle mesure il doit y avoir ? r?paration ?. De ce point de vue, il n’y aurait donc toujours pas eu d’?puisement des voies de recours internes.

58. En m?me temps, le Gouvernement soutient qu’il est inutile pour le requ?rant de poursuivre la proc?dure vu que la loi budg?taire plafonnant les indemnit?s s’appliquera au cas d’esp?ce. Le Gouvernement ajoute que si le requ?rant avait all?gu? l’absence d’utilit? publique en plus de l’ill?galit? de l’occupation, il ?chapperait au plafond pr?vu pour l’indemnit?. De ce point de vue, il n’y aurait pas non plus d’?puisement des voies de recours internes.

59. Le Gouvernement fait ensuite observer que dans le cas d’esp?ce, il ne s’agit pas d’une occupation ? sine titulo ? depuis le d?but, mais d’une occupation qui a ?t? initialement autoris?e, dans le cadre d’une proc?dure administrative l?gitime reposant sur une d?claration d’utilit? publique.

60. Le Gouvernement admet que la proc?dure d’expropriation n’a pas ?t? mise en ?uvre dans les termes pr?vus par la loi, dans la mesure o? aucun d?cret d’expropriation n’a ?t? adopt?. A d?faut d’un tel d?cret d’expropriation, le requ?rant aurait en tout ?tat de cause ?t? priv? de son bien par l’effet de la construction de l’ouvrage public et de la transformation irr?versible du terrain que cette derni?re a entra?n?. Cette privation de bien, selon le Gouvernement, n’est que la cons?quence du principe de l’expropriation indirecte, que les juridictions nationales doivent appliquer.

61. Le Gouvernement soutient que cette situation est conforme ? l’article 1 du Protocole no 1.

62. Premi?rement, il y aurait utilit? publique.

63. Deuxi?mement, la privation du bien telle que r?sultant de l’expropriation indirecte serait pr?vue par la loi. A cet ?gard, le Gouvernement rappelle que la Cour, dans son arr?t Zubani c. Italie (arr?t du 7 ao?t 1996, Recueil 1996-IV, ?? 45-46) avait examin? une affaire d’expropriation indirecte tombant sous le coup de la loi no 458 de 1988 du point de vue du juste ?quilibre, estimant que, en ce qui concernait la loi en tant que telle, ? le choix l?gislatif visant ? privil?gier l’int?r?t de la collectivit? dans le cas d’expropriations ou d’occupations ill?gales de terrains est raisonnable : l’indemnisation int?grale des pr?judices subis par les propri?taires concern?s constitue une r?paration suffisante … ? (arr?t Zubani pr?cit?, ? 49).

64. Le Gouvernement prend acte de ce que la jurisprudence de la Cour a par la suite connu une ?volution, dans la mesure o?, dans les deux cas suivant portant sur l’expropriation indirecte, elle a constat? une incompatibilit? du m?canisme de l’expropriation indirecte avec le principe de l?galit? (Carbonara et Ventura c. Italie, no 24638/94, CEDH 2000-VI ; Belvedere Alberghiera S.r.l. c. Italie, no 31524/96, CEDH 2000-VI).

65. Selon le Gouvernement, le principe de l’expropriation indirecte doit se consid?rer comme ?tant ? pr?vu par la loi ?, m?me s’il a ?t? ?labor? par la jurisprudence dans un pays de ? civil law ? et non de ? common law ?. A cet ?gard, il prend acte de ce que dans les deux arr?ts pr?cit?s, la Cour avait estim? inutile de juger in abstracto si le r?le qu’un principe jurisprudentiel, tel que celui de l’expropriation indirecte, occupe dans un syst?me de droit continental est assimilable ? celui occup? par des dispositions l?gislatives (arr?t Carbonara pr?cit?, ? 64). La Cour avait observ? que la jurisprudence italienne avait connu une ?volution et qu’un principe jurisprudentiel ne lie pas les juridictions quant ? son application (arr?t Carbonara pr?cit?, ? 69).

66. Le Gouvernement soutient que d?cider du r?le de la jurisprudence en Italie rev?t une grande importance dans ce type d’affaires. Selon lui, la jurisprudence ?tablissant le principe de l’expropriation indirecte doit ?tre consid?r?e comme faisant partie du droit positif ? compter de l’arr?t de la Cour de cassation no 1464 de 1983. La jurisprudence ult?rieure aurait confirm?e ce principe et pr?cis? certains aspects de son application. En outre, ce principe aurait ?t? reconnu par la loi no 458 du 27 octobre 1988.

67. En conclusion, selon le Gouvernement, ? partir de 1983, les r?gles de l’expropriation indirecte ?taient parfaitement claires et accessibles ? tous les propri?taires de terrains.

68. S’agissant de la qualit? de la loi, le Gouvernement demande ? la Cour de revenir ? la ? jurisprudence Zubani ? et de consid?rer que le m?canisme de l’expropriation indirecte, qui se fonde sur une d?claration d’ill?galit? de la part du juge, est conforme ? l’article 1 du Protocole no 1.

69. A ce propos, le Gouvernement fait observer que le constat d’ill?galit? de la part du juge est l’?l?ment qui conditionne le transfert au patrimoine public du bien ill?galement occup?.

70. Le Gouvernement d?finit l’expropriation indirecte comme le r?sultat d’une interpr?tation syst?matique par le juge de principes existants, tendant ? garantir la supr?matie de l’int?r?t g?n?ral sur l’int?r?t des particuliers, lorsque l’ouvrage public a ?t? r?alis? (transformation du terrain) et que celui-ci r?pond ? l’utilit? publique.

71. Troisi?mement, le juste ?quilibre serait respect?. Selon la jurisprudence de 1983 de la Cour de cassation en mati?re d’expropriation indirecte, l’administration est tenue d’indemniser int?gralement le particulier en contrepartie des irr?gularit?s commises. Cependant, le Gouvernement soutient que l’indemnisation ? accorder peut ?tre inf?rieure au pr?judice subi par l’int?ress?, vu que l’expropriation indirecte r?pond ? un int?r?t collectif et que l’ill?galit? commise par l’administration ne concerne que la forme, ? savoir un manquement aux r?gles qui pr?sident ? la proc?dure administrative. En outre, il estime que l’expropriation indirecte est avantageuse pour l’int?ress? puisque l’indemnit? telle que plafonn?e par la loi no 662 de 1996 est en tout cas sup?rieure ? celle qui aurait ?t? accord?e si l’expropriation avait ?t? r?guli?re.

72. A la lumi?re de ces consid?rations, le Gouvernement conclut que la situation d?nonc?e est compatible avec l’article 1 du Protocole no 1.

B. Sur l’observation de l’article 1 du Protocole no 1

73. La Cour rappelle d’embl?e qu’elle a joint au fond l’exception du Gouvernement tir?e du non-?puisement des voies de recours internes et note que la proc?dure devant les juridictions internes est toujours pendante en deuxi?me instance.

74. Les parties s’accordent pour dire qu’il y a eu ? privation de propri?t? ?.

75. Pour le requ?rant il y a eu perte de disponibilit? totale du terrain sans d?cret d’expropriation ni indemnisation si bien qu’elle revient en substance ? une expropriation de fait.

76. Pour le Gouvernement, le requ?rant doit se consid?rer comme ayant ?t? priv? de son bien ? compter du moment o? celui-ci a ?t? irr?versiblement transform? ou, en tout cas, ? partir du moment retenu par le tribunal de Lamezia comme moment du transfert de propri?t?.

77. La Cour rappelle que, pour d?terminer s’il y a eu privation de biens au sens de la deuxi?me phrase du premier alin?a de l’article 1 du Protocole no 1, il faut non seulement examiner s’il y a eu d?possession ou expropriation formelle, mais encore regarder au-del? des apparences et analyser la r?alit? de la situation litigieuse. La Convention visant ? prot?ger des droits ? concrets et effectifs ?, il importe de rechercher si ladite situation ?quivalait ? une expropriation de fait (Sporrong et L?nnroth c. Su?de, arr?t du 23 septembre 1982, s?rie A no 52, pp. 24-25, ? 63).

78. Elle rappelle que l’article 1 du Protocole no 1 exige, avant tout et surtout, qu’une ing?rence de l’autorit? publique dans la jouissance du droit au respect des biens soit l?gale. La pr??minence du droit, l’un des principes fondamentaux d’une soci?t? d?mocratique, est inh?rente ? l’ensemble des articles de la Convention (Iatridis c. Gr?ce [GC], no 31107/96, ? 58, CEDH 1999-II). Le principe de l?galit? signifie l’existence de normes de droit interne suffisamment accessibles, pr?cises et pr?visibles (Hentrich c. France, arr?t du 22 septembre 1994, s?rie A no 296-A, pp. 19-20, ? 42, et Lithgow et autres c. Royaume-Uni, arr?t du 8 juillet 1986, s?rie A no 102, p. 47, ? 110).

79. La Cour reste convaincue que l’existence, en tant que telle, d’une base l?gale ne suffit pas ? satisfaire au principe de l?galit? et estime utile de se pencher sur la question de la qualit? de la loi.

80. La Cour prend note de l’?volution jurisprudentielle qui a conduit ? l’?laboration du principe de l’expropriation indirecte. Elle rel?ve ?galement que ce principe a ?t? transpos? dans des textes de loi, tels que la loi no 458 de 1988, et, tout derni?rement, dans le R?pertoire des dispositions en mati?re d’expropriation. Ceci ?tant, la Cour ne perd pas de vue les applications contradictoires relev?es dans l’historique de la jurisprudence, et note ?galement des contradictions entre la jurisprudence et les textes de loi ?crits susmentionn?s. Ce point de vue a d’ailleurs ?t? adopt? par le Conseil d’Etat (paragraphe 43 ci-dessus) qui, dans son arr?t no 2 de 2005 rendu en s?ance pl?ni?re, a reconnu que le principe jurisprudentiel de l’expropriation indirecte n’a jamais donn? lieu ? une r?glementation stable, compl?te et pr?visible.

81. En outre, la Cour constate que, dans tous les cas, l’expropriation indirecte tend ? ent?riner une situation de fait d?coulant des ill?galit?s commises par l’administration, tend ? r?gler les cons?quences pour le particulier et l’administration, et permet ? cette derni?re de tirer b?n?fice de son comportement ill?gal. Que ce soit en vertu d’un principe jurisprudentiel ou d’un texte de loi comme l’article 43 du R?pertoire, l’expropriation indirecte ne saurait donc constituer une alternative ? une expropriation en bonne et due forme (voir, sur ce point ?galement, la position du Conseil d’Etat, au paragraphe 43 ci-dessus).

82. En tout ?tat de cause, la Cour est appel?e ? v?rifier si la mani?re dont le droit interne est interpr?t? et appliqu? produit des effets conformes aux principes de la Convention.

83. La Cour constate qu’en l’esp?ce le requ?rant a perdu la disponibilit? du terrain qui a ?t? occup? en 1979 et qui a ?t? transform? de mani?re irr?versible en 1982. Selon le tribunal de Lamezia l’occupation est devenue sans titre ? compter du 18 d?cembre 1984 et, ? cette m?me date, le requ?rant a ?t? priv? de son bien. La proc?dure, pendante en appel, concerne notamment la question de savoir si la ville de Filadelfia peut ?tre tenue pour responsable de la situation d?nonc?e.

84. A d?faut d’un acte formel de transfert de propri?t?, et ? d?faut d’un jugement national d?clarant qu’un tel transfert doit se consid?rer comme ayant eu lieu (Carbonara et Ventura c. Italie, pr?cit?, ? 80) et ?claircissant une fois pour toutes les circonstances exactes de celui-ci, la Cour estime que la perte de toute disponibilit? du terrain en question, combin?e avec l’impossibilit? jusqu’? ici de rem?dier ? la situation incrimin?e a engendr? des cons?quences assez graves pour que le requ?rant ait subi une expropriation de fait incompatible avec son droit au respect de ses biens (arr?t Papamichalopoulos et autres c. Gr?ce, arr?t du 24 juin 1993, s?rie A no 260-B, ? 45) et non conforme au principe de pr??minence du droit.

85. En conclusion, l’exception tir?e du non-?puisement des voies de recours internes jointe au fond ne saurait ?tre retenue et il y a eu violation de l’article 1 du Protocole no 1.

III. SUR L’APPLICATION DE L’ARTICLE 41 DE LA CONVENTION

86. Aux termes de l’article 41 de la Convention,

? Si la Cour d?clare qu’il y a eu violation de la Convention ou de ses Protocoles, et si le droit interne de la Haute Partie contractante ne permet d’effacer qu’imparfaitement les cons?quences de cette violation, la Cour accorde ? la partie l?s?e, s’il y a lieu, une satisfaction ?quitable. ?

87. Le requ?rant n’a pas formul? de demandes de satisfaction ?quitable dans le d?lai imparti.

88. Dans ces circonstances, la Cour estime qu’il n’y a pas lieu d’accorder de sommes au titre de la satisfaction ?quitable.

PAR CES MOTIFS, LA COUR, ? l’UNANIMIT?,

1. Rejette l’exception pr?liminaire du Gouvernement ;

2. Rejette l’exception de non ?puisement jointe au fond ;

3. Dit qu’il y a eu violation de l’article 1 du Protocole no 1 ;

Fait en fran?ais, puis communiqu? par ?crit le 13 octobre 2005 en application de l’article 77 ?? 2 et 3 du r?glement.

S?ren Nielsen Christos Rozakis
Greffier Pr?sident

ARR?T SERRAO c. ITALIE

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Testo originale e tradotto della sentenza selezionata

AFFAIRE SERRAO c. ITALIE

Tipologia: Sentenza

Importanza: 3

Articoli: P1-1

Numero: 67198/01/2005

Stato: Italia

Data: 2005-10-13 00:00:00

Organo: Sezione Prima

Testo Originale

Testo Tradotto

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