Conclusione Violazione di P1-1; Soddisfazione equa riservata
TERZA SEZIONE
CAUSA SCOZZARI ED ALTRI C. ITALIA
( Richiesta no 67790/01)
SENTENZA
STRASBURGO
15 dicembre 2005
DEFINITIVO
15/03/2006
Questa sentenza diventer� definitiva nelle condizioni definite all’articolo 44 � 2 della Convenzione. Pu� subire dei ritocchi di forma
Nella causa Scozzari ed altri c. Italia,
La Corte europea dei Diritti dell’uomo, terza sezione, riunendosi in una camera composta da:
SIGG. B.M. Zupancic, presidente,
J. Hedigan, C. B�rsan, V. Zagrebelsky, la Sig.ra A. Gyulumyan, il
Sig. Davide Th�r Bj�rgvinsson, la Sig.ra I. Ziemele, giudici,,
e del Sig. V. Berger, cancelliere di sezione,
Dopo avere deliberato in camera del consiglio il 24 novembre 2005,
Rende la sentenza che ha, adottata a questa data,:
PROCEDIMENTO
1. All’origine della causa si trova una richiesta (no 67790/01) diretta contro la Repubblica italiana e in cui sei cittadini di questo Stato, S. G. S., G. S., M. C. S., G. I., A. I. e G. S. (“i richiedenti”), hanno investito la Corte il 10 marzo 2001 ed in virt� dell’articolo 34 della Convenzione di salvaguardia dei Diritti dell’uomo e delle Libert� fondamentali (“la Convenzione”).
2. I richiedenti sono rappresentati da G. B., avvocato a Casteltermini. Il governo italiano (“il Governo”) � rappresentato dal suo agente, il Sig. I.M. Braguglia, dal suo coagente, il Sig. F. Crisafulli, e dal suo coagente aggiunto, il Sig. N. Lettieri.
3. I richiedenti adducevano in particolare un attentato ingiustificato al loro diritto al rispetto dei loro beni.
4. La richiesta � stata assegnata alla prima sezione della Corte, articolo 52 � 1 dell’ordinamento. In seno a questa, la camera incaricata di esaminare la causa, articolo 27 � 1 della Convenzione, � stata costituita conformemente all’articolo 26 � 1 dell’ordinamento.
5. Con una decisione del 3 giugno 2004 la camera ha unito al merito l’eccezione di non-esaurimento delle vie di ricorso interne sollevata dal Governo e ha dichiarato la richiesta ammissibile, articolo 54 � 3 dell’ordinamento.
6. Tanto i richiedenti che il Governo hanno depositato delle osservazioni scritte sul merito della causa, articolo 59 � 1 dell’ordinamento.
7. Il 1 novembre 2004, la Corte ha modificato la composizione delle sue sezioni, articolo 25 � 1 dell’ordinamento. La presente richiesta � stata assegnata alla terza sezione cos� ricomposta, articolo 52 � 1.
IN FATTO
I. LE CIRCOSTANZE DELLO SPECIFICO
8. I richiedenti sono nati rispettivamente nel 1957, 1948, 1952, 1940, 1934, 1941 e risiedono a Casteltermini.
9. I richiedenti erano proprietari di parecchi terreni ubicati a Casteltermini.
10. Con un’ordinanza del 20 gennaio 1981, l’ufficio per l’agricoltura della Sicilia autorizz� la citt� di Casteltermini ad occupare di emergenza i terreni dei richiedenti per un periodo massimale di tre anni in vista della loro espropriazione per la pianificazione di una strada.
11. Il 28 gennaio 1981, ci fu occupazione materiale.
12. Con un’ordinanza del 17 settembre 1984, la municipalit� prorog� il termine di occupazione al 28 gennaio 1987.
13. Con un atto di citazione notificato il 24 gennaio 1989, i richiedenti citarono la citt� di Casteltermini dinnanzi al tribunale civile di Agrigento. Adducevano che bench� i lavori di pianificazione fossero finiti, nessuna ordinanza di espropriazione e nessun indennizzo erano intervenuti. Inoltre, adducevano che l’occupazione dei terreni era diventata senza titolo.
14. Riferendosi al principio dell’espropriazione indiretta fissato dalla Corte di cassazione nella sentenza no 1464 del 26 febbraio 1983, i richiedenti stimavano che in seguito al completamento del lavoro pubblico, il loro diritto di propriet� era stato neutralizzato e che, di conseguenza, non era loro possibile chiedere la restituzione dei terreni controversi, ma solamente dei danno-interessi. I richiedenti richiedevano una somma corrispondente al valore venale dei terreni ed una somma per l’occupazione temporanea.
15. Il collocamento in stato della causa cominci� il 13 marzo 1989.
16. Il perito nominato dal tribunale indic� che l’occupazione dei terreni dei richiedenti riguardava 3 042 metri quadrati e che era diventata senza titolo a contare dal 27 gennaio 1987. Il valore del terreno a questa epoca era di 51 994 000 ITL.
17. Con un giudizio del 5 ottobre 2004, il tribunale di Agrigento dichiar� che in seguito all’occupazione dei terreni, ed in vista della pianificazione della strada, lavoro rispondente all’interesse pubblico, il diritto di propriet� dei richiedenti era stato neutralizzato conformemente al principio dell’espropriazione indiretta. C’era luogo dunque di considerare che la propriet� dei terreni era passata ab origine all’amministrazione nel 1987, ossia irreversibilmente una volta trasformati i terreni. Dato che il trasferimento di propriet� aveva avuto luogo nella cornice di un’occupazione di terreno diventata senza titolo, i richiedenti avevano diritto ai danno-interessi. Il tribunale consider� che in ragione della natura agricola dei terreni la legge no 662 del 1996 non era applicabile. Di conseguenza, accord� ai richiedenti una somma di 26 640,34 EUR per la perdita della propriet� dei terreni e per l’indennit� dell’occupazione temporanea, da indicizzare a partire dal 1995.
18. Questo giudizio non ha acquisito ancora l’autorit� della cosa giudicata.
II. IL DIRITTO E LA PRATICA INTERNI PERTINENTI
a) L’occupazione di emergenza di un terreno
19. In dritto italiano, il procedimento accelerato di espropriazione permette all’amministrazione di occupare un terreno e di costruire prima dell’espropriazione. Una volta dichiarato di utilit� pubblica il lavoro da realizzare ed adottato il progetto di costruzione, l’amministrazione pu� decretare l’occupazione di emergenza delle zone da espropriare per una durata determinata che non supera cinque anni, articolo 20 della legge no 865 del 1971. Questo decreto diventa nullo se l’occupazione materiale del terreno non ha luogo nei tre seguenti mesi la sua promulgazione. Prima della fine del periodo di occupazione autorizzata, un decreto di espropriazione formale deve essere preso.
20. L’occupazione autorizzata di un terreno d� diritto ad un’indennit� di occupazione. La Corte costituzionale ha riconosciuto, nella sua sentenza no 470 del 1990, un diritto di accesso immediato ad un tribunale ai fini di richiedere l’indennit� di occupazione appena il terreno � occupato materialmente, senza bisogno di aspettare che l’amministrazione proceda ad un’offerta di indennizzo.
b) Il principio dell’espropriazione indiretta (“occupazione acquisitiva” o “accessione invertita”)
21. Negli anni 1970, parecchie amministrazioni locali procedettero ad occupazioni di emergenza di terreni che non furono seguite da decreti di espropriazione. Le giurisdizioni italiane si trovarono di fronte a casi in cui il proprietario di un terreno aveva perso di facto la disponibilit� di questo in ragione dell’occupazione e del compimento di lavori di costruzione di un lavoro pubblico. Restava da sapere se, semplicemente per effetto dei lavori effettuati, l’interessato aveva perso anche la propriet� terreno.
1. La giurisprudenza prima della sentenza no 1464 del 1983 della Corte di cassazione
22. La giurisprudenza era molto divisa sul punto di sapere quale erano gli effetti della costruzione di un lavoro pubblico su un terreno occupato illegalmente. Per occupazione illegale, bisogna intendere un’occupazione illegale ab initio, o un’occupazione inizialmente autorizzata e diventata in seguito senza titolo, essendo stato annullato il titolo o proseguendo l’occupazione al di l� della scadenza autorizzata senza che un decreto di espropriazione fosse intervenuto.
23. Secondo una prima giurisprudenza, il proprietario del terreno occupato dall’amministrazione non perdeva la propriet� terreno dopo il completamento del lavoro pubblico. Tuttavia, non poteva chiedere una rimessa in stato del terreno e poteva impegnare unicamente un’azione in danni ed interessi per occupazione abusiva, non sottoposta ad un termine di prescrizione poich� l’illegalit� derivante dall’occupazione era permanente. L’amministrazione poteva adottare in ogni momento una decisione formale di espropriazione; in questo caso, l’azione in danno-interessi si trasformava in controversia riguardante l’indennit� di espropriazione ed i danno-interessi erano dovuti solamente per il periodo anteriore al decreto di espropriazione per il non-godimento del terreno (vedere, tra altri, le sentenze della Corte di cassazione no 2341 del 1982, no 4741 di 1981, no 6452 e no 6308 del 1980).
24. Secondo una seconda giurisprudenza, il proprietario del terreno occupato dall’amministrazione non perdeva la propriet� del terreno e poteva chiederne la rimessa in stato, quando l’amministrazione aveva agito senza che ci fosse stata utilit� pubblica (vedere, per esempio, Corte di cassazione, sentenza no 1578 del 1976, sentenza no 5679 del 1980).
25. Secondo una terza giurisprudenza, il proprietario del terreno occupato dall’amministrazione perdeva automaticamente la propriet� terreno nel momento della trasformazione irreversibile del bene, ovvero nel momento del completamento del lavoro pubblico. L’interessato aveva il diritto di chiedere dei danno-interessi (vedere la sentenza no 3243 del 1979 della Corte di cassazione).
2. La sentenza no 1464 del 1983 della Corte di cassazione
26. Con una sentenza del 16 febbraio 1983, la Corte di cassazione, deliberando in camere riunite, risolse il conflitto di giurisprudenza ed adott� la terza soluzione. Cos� fu consacrato il principio dell’espropriazione indiretta, accessione invertita od occupazione acquisitiva. In virt� di questo principio, il potere pubblico acquista ab origine la propriet� di un terreno senza procedere ad un’espropriazione formale quando, dopo l’occupazione del terreno, ed a prescindere dalla legalit� dell’occupazione, il lavoro pubblico � stato realizzato. Quando l’occupazione � ab initio senza titolo, il trasferimento di propriet� ha luogo nel momento del completamento del lavoro pubblico. Quando l’occupazione del terreno � stata autorizzata inizialmente, il trasferimento di propriet� ha luogo alla scadenza del periodo di occupazione autorizzata. Nella stessa sentenza, la Corte di cassazione precis� che, in ogni caso di espropriazione indiretta, l’interessato ha diritto ad un risarcimento integrale, del terreno avendo avuto luogo senza titolo l’acquisizione. Questo risarcimento non � versato tuttavia, automaticamente; incombe sull’interessato di richiedere dei danno-interessi. Inoltre, il diritto a risarcimento � abbinato al termine di prescrizione contemplata in caso di responsabilit� da delitto, ovvero cinque anni, che cominciano a decorrere dal momento della trasformazione irreversibile del terreno.
3. La giurisprudenza dopo la sentenza no 1464 del 1983 della Corte di cassazione
a) La prescrizione
27. In un primo tempo, la giurisprudenza considerava che nessuno termine di prescrizione doveva applicarsi, poich� l’occupazione senza titolo del terreno costituiva un atto illegale continuo. La Corte di cassazione, nella sua sentenza no 1464 del 1983, afferm� che il diritto a risarcimento era sottoposto ad un termine di prescrizione di cinque anni. In seguito, la prima sezione della Corte di cassazione afferm� che un termine di prescrizione di dieci anni doveva applicarsi, sentenze no 7952 di 1991 e no 10979 del 1992. Con una sentenza del 22 novembre 1992, la Corte di cassazione deliberando in camere riunite ha troncato definitivamente la questione, stimando che il termine di prescrizione � di cinque anni e che comincia a decorrere dal momento della trasformazione irreversibile del terreno.
b) La sentenza no 188 del 1995 della Corte costituzionale
28. In questa sentenza, la Corte costituzionale ha giudicato compatibile con la Costituzione il principio dell’espropriazione indiretta, nella misura in cui questo principio si � radicato in una disposizione legislativa, ovvero l’articolo 2043 del codice civile che regola la responsabilit� da delitto. Secondo questa sentenza, il fatto che l’amministrazione diventi proprietaria di un terreno traendo utile dal suo comportamento illegale non d� nessun problemi sul piano costituzionale, poich� l’interesse pubblico, ovvero la conservazione del lavoro pubblico, prevale sull’interesse dell’individuo, e dunque sul diritto di propriet� di questo ultimo. La Corte costituzionale ha giudicato compatibile con la Costituzione l’applicazione all’azione in risarcimento del termine di prescrizione di cinque anni, come previsto dall’articolo 2043 del codice civile per responsabilit� da delitto.
c) Caso di mancata applicazione del principio dell’espropriazione indiretta
29. Gli sviluppi della giurisprudenza mostrano che il meccanismo con il quale la costruzione di un lavoro pubblico provoca il trasferimento di propriet� del terreno a favore dell’amministrazione conosce delle eccezioni.
30. Nella sua sentenza no 874 del 1996, il Consiglio di stato ha affermato che non c’� espropriazione indiretta quando le decisioni dell’amministrazione ed il decreto di occupazione di emergenza sono state annullate dalle giurisdizioni amministrative; se cos� non fosse, la decisione giudiziale sarebbe svuotata di sostanza.
31. Nella sua sentenza no 1907 del 1997, la Corte di cassazione deliberando in camere riunite ha affermato che l’amministrazione non diventa proprietaria di un terreno quando le decisioni che ha adottato e la dichiarazione di utilit� pubblica devono essere considerat4 come nulli ab initio. In questo caso, l’interessato mantiene la propriet� dal terreno e pu� chiedere la restitutio in integrum. Pu�, come alternativa, chiedere dei danno-interessi. L’illegalit� in questi casi ha un carattere permanente e nessuno termine di prescrizione viene applicato.
32. Nella sentenza no 6515 del 1997, la Corte di cassazione deliberanodo in camere riunite ha affermato che non c’� trasferimento di propriet� quando la dichiarazione di utilit� pubblica � stata annullata dalle giurisdizioni amministrative. In questo caso, il principio dell’espropriazione indiretta non si applica dunque. L’interessato mantenendo la propriet� dal terreno, ha la possibilit� di chiedere la restitutio in integrum. L’introduzione di una domanda in danno-interessi provoca una rinuncia alla restitutio in integrum. Il termine di prescrizione di cinque anni comincia a decorrere dal momento in cui la decisione del giudice amministrativo diventa definitiva.
33. Nella sentenza no 148 del 1998, la prima sezione della Corte di cassazione ha seguito la giurisprudenza delle camere riunite e ha affermato che il trasferimento di propriet� per effetto dell’espropriazione indiretta non ha luogo quando la dichiarazione di utilit� pubblica alla quale il progetto di costruzione era abbinato � stata considerata come invalida ab initio.
34. Nella sentenza no 5902 del 2003, la Corte di cassazione in camere riunite ha riaffermato che non c’� trasferimento di propriet� in mancanza di dichiarazione di utilit� pubblica valida.
35. Conviene confrontare questa giurisprudenza con la legge no 458 del 1988 e col Repertorio delle disposizioni sull’espropriazione, entrati in vigore il 30 giugno 2003,paragrafo 46 sotto.
4. La legge no458 del 27 ottobre 1988
36. Ai termini dell’articolo 3 di questa legge, “Il proprietario di un terreno, utilizzato per la costruzione di edifici pubblici e di case popolari, ha diritto al risarcimento del danno subito, in seguito ad un’espropriazione dichiarata illegale tramite una decisione passata in forza di cosa giudicata, ma non pu� pretendere alla restituzione del suo bene. Ha anche dritto, ne pi� del risarcimento del danno, alle somme dovute in ragione del deprezzamento monetario ed a queste menzionate all’articolo 1224 � 2 del codice civile e questo a contare dal giorno dell’occupazione illegale.”
37. Interpretando l’articolo 3 della legge di 1988, la Corte costituzionale, nella sua sentenza del 12 luglio 1990 (n� 384), ha considerato: “Con la disposizione attaccata, il legislatore, tra gli interessi dei proprietari dei terreni – ottenere in caso di espropriazione illegale la restituzione dei terreni – e l’interesse pubblico – concretizzato dalla destinazione di questi beni alle finalit� di costruzioni residenziali pubbliche alle condizioni favorevoli o convenzionate – ha dato la precedenza a questo ultimo interesse.”
5. L’importo del risarcimento in caso di espropriazione indiretta
38. Secondo la giurisprudenza di 1983 della Corte di cassazione in materia di espropriazione indiretta, un risarcimento integrale del danno subito, sotto forma di danno-interessi per la perdita del terreno, era dovuta all’interessato in compenso della perdita di propriet� che provoca l’occupazione illegale.
39. La legge di bilancio del 1992, articolo 5 bis della decreto-legge no 333 del 11 luglio 1992, modific� questa giurisprudenza, nel senso che l’importo dovuto in caso di espropriazione indiretta non poteva superare l’importo dell’indennit� contemplata per il caso di un’espropriazione formale. Con la sentenza no 369 del 1996, la Corte costituzionale dichiar� incostituzionale questa disposizione.
40. In virt� della legge di bilancio no 662 del 1996 che segu� la disposizione dichiarata incostituzionale, l’indennizzo integrale non poteva essere accordato per un’occupazione di terreno che aveva avuto luogo prima del 30 settembre 1996. In questa ottica, l’indennizzo equivaleva all’importo dell’indennit� contemplata nel caso di un’espropriazione formale, nell’ipotesi pi� favorevole al proprietario, mediante un aumento del 10%.
41. Con la sentenza no 148 del 30 aprile 1999, la Corte costituzionale ha giudicato simile indennit� compatibile con la Costituzione. Tuttavia, nella stessa sentenza, la Corte ha precisato che un’indennit� integrale, a concorrenza del valore venale del terreno, pu� essere richiesta quando l’occupazione e la privazione del terreno non hanno avuto luogo a causa di utilit� pubblica.
6. La giurisprudenza dopo le sentenze della Corte del 30 maggio 2000 nelle cause Belvedere Alberghiera e Carbonara e Ventura
42. Con le sentenze no 5902 e 6853 del 2003, la Corte di cassazione in camere riunite si � pronunciata di nuovo sul principio dell’espropriazione indiretta, facendo riferimento alle due sentenze precitate della Corte.
43 Alla vista della constatazione di violazione dell’articolo 1 del protocollo no 1 nelle cause sopra, la Corte di cassazione ha affermato che il principio dell’espropriazione indiretta sostiene un ruolo importante nella cornice del sistema giuridico italiano e che � compatibile con la Convenzione.
44. Pi� specificamente, la Corte di cassazione-dopo avere analizzato la storia del principio dell’espropriazione indiretta – ha detto che in materia dell’uniformit� della giurisprudenza, il principio dell’espropriazione indiretta deve essere considerato come pienamente “prevedibile” a contare del 1983. Per questo fatto, l’espropriazione indiretta deve essere considerata come rispettosa del principio di legalit�. In quanto alle occupazioni di terreno che hanno luogo senza dichiarazione di utilit� pubblica, la Corte di cassazione ha affermato che queste non sono atte a trasferire la propriet� del bene allo stato. In quanto all’indennizzo, la Corte di cassazione ha affermato che, anche se � inferiore al danno subito dall’interessato, ed in particolare al valore del terreno, l’indennizzo dovuto in caso di espropriazione indiretta � sufficiente per garantire un “giusto equilibrio” tra le esigenze dell’interesse generale della comunit� e gli imperativi della salvaguardia dei diritti fondamentali dell’individuo.
45. Investito di un ricorso in esecuzione di una decisione giudiziale definitiva che annulla la dichiarazione di utilit� pubblica riguardante un procedimento di espropriazione, vista la domanda della parte richiesta che tende ad ottenere la restituzione del terreno occupato e trasformato nel frattempo, il Consiglio di stato, nella sua sentenza no 2/2005 del 29 aprile 2005 resa in seduta plenaria, si � pronunciato sul punto di sapere se la trasformazione irreversibile di suddetto terreno in seguito alla costruzione del lavoro “pubblico” poteva costituire una ragione di diritto che impedisce la restituzione del terreno. Il Consiglio di stato ha risposto negativamente. Ci� facendo, ha:
a) riconosciuto che il principio giurisprudenziale dell’espropriazione indiretta � inadempiente in quanto al bisogno di sicurezza giuridica, per ci� che riguarda tra altri il punto di sapere in quale data il lavoro pubblico deve essere considerato come “realizzato” e dunque in quale data ci sia stato trasferimento di propriet� a favore dello stato;
b) reso omaggio alla giurisprudenza della Corte, ed in particolare alla sentenza Belvedere Alberghiera Srl c. Italia, affermando che, a fronte di una domanda di restituzione di un bene illegalmente occupato e trasformato, il lavoro realizzato dalle autorit� pubbliche non pu�, in quanto tale, costituire un ostacolo assoluto alla restituzione,;
c) interpretato l’articolo 43 del Repertorio, paragrafo 46 sotto, nel senso in cui la non-restituzione di un terreno pu� essere ammessa solamente in casi eccezionali, ovvero quando l’amministrazione invoca un interesse pubblico particolarmente contrassegnato dalla conservazione del lavoro;
d) affermato, in questo contesto, che l’espropriazione indiretta non potrebbe costituire un’alternativa (“una mera alternativa”) ad un procedimento di espropriazione in buona e dovuta forma.
7. Il Repertorio delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di espropriazione a causa di utilit� pubblica, qui di seguito “il Repertorio,
46. Il 30 giugno 2003 � entrato in vigore il Decreto Presidenziale no 327 del 8 giugno 2001, modificato dal Decreto legislativo no 302 del 27 dicembre 2002, e che regola il procedimento di espropriazione. Il Repertorio codifica le disposizioni e la giurisprudenza esistenti in materia. In particolare, codifica il principio dell’espropriazione indiretta. Il Repertorio che non si applica ai casi di occupazione sopraggiunti anteriormente al 1996 e non si applica dunque nello specifico, si � sostituito, a partire dalla sua entrata in vigore, all’insieme della legislazione di espropriazione della giurisprudenza precedente in materia.
47. Al suo articolo 43, il Repertorio contempla che in mancanza di un decreto di espropriazione, o in mancanza di dichiarazione di utilit� pubblica, un terreno trasformato in seguito alla realizzazione di un lavoro pubblico � acquisito al patrimonio dell’autorit� che l’ha trasformato; dei danno-interessi sono accordati in compenso. L’autorit� pu� acquisire un bene anche quando o il piano di urbanistica o la dichiarazione di utilit� pubblica sono stati annullati. Il proprietario pu� chiedere al giudice la restituzione del terreno. L’autorit� in causa si pu� opporre. Quando il giudice decide di non ordinare la restituzione del terreno, il proprietario ha diritto ad un risarcimento.
IN DIRITTO
I. SULLA VIOLAZIONE ADDOTTA DELL’ARTICOLO 1 DEL PROTOCOLLO NO 1
48. I richiedenti adducono essere stati privati dei loro beni in circostanze incompatibili con l’articolo 1 del Protocollo no 1, cos� formulato,:
“Ogni persona fisica o giuridica ha diritto al rispetto dei suoi beni. Nessuno pu� essere privato della sua propriet� se non a causa di utilit� pubblica e nelle condizioni previste dalla legge e dai principi generali del diritto internazionale.
Le disposizioni precedenti non recano offesa al diritto che possiedono gli Stati di mettere in vigore le leggi che giudicano necessarie per regolamentare l’uso dei beni conformemente all’interesse generale o per garantire il pagamento delle imposte o di altri contributi o delle multe. “
A. Tesi delle parti
1. I richiedenti
49. I richiedenti fanno osservare che hanno perso la padronanza dei loro terreni nel 1981, o a contare dal momento in cui i terreni sono stati occupati materialmente e questa situazione � diventata definitiva col completamento dei lavori. I richiedenti considerano che, in queste circostanze, sono stati in sostanza privati dei loro beni e hanno sottolineato l’illegalit� di questa situazione, in mancanza di un’ordinanza di espropriazione.
50. In quanto al procedimento impegnato dinnanzi alle giurisdizioni nazionali, i richiedenti fanno valere che non hanno ottenuto ancora una decisione che delibera definitivamente sulla situazione denunciata e sul loro diritto al risarcimento.
51. I richiedenti denunciano una mancanza di chiarezza, di prevedibilit� e di precisione delle disposizioni applicate al loro caso al motivo che un principio giurisprudenziale, come quello dell’espropriazione indiretta, non basta a soddisfare al principio di legalit�.
2. Il Governo
52. Il Governo eccepisce del non-esaurimento delle vie di ricorso interne al motivo che il procedimento nazionale � ancora pendente cos� che non c’� ancora giudizio interno definitivo. Sarebbe prematuro giudicare sulla situazione denunciata dunque, anche se il giudice nazionale chiamato a deliberare in materia fa prendere solamente atto di una situazione che si � gi� consolidata e fa dichiarare che c’� stata espropriazione indiretta. A questo riguardo, il Governo sostiene che una decisione nazionale definitiva ha per sola funzione di dare alle parti la sicurezza giuridica, ossia la certezza che la privazione di propriet� ha avuto luogo quando le condizioni sono state assolte.
53. Allo stesso tempo, il Governo sostiene che, nel caso in cui la Corte anticipasse il giudizio delle giurisdizioni interne, il risultato sarebbe un conflitto potenziale di giudizi che riconoscono due somme ai richiedenti allo stesso titolo. Una simile situazione costituirebbe una violazione del principio di sussidiariet�.
54. Sul merito, il Governo fa osservare che nel caso di specifico, non si tratta di un’occupazione “sine titulo” dall’inizio, ma di un’occupazione che � stata autorizzata inizialmente, nella cornice di un procedimento amministrativo legittimo fondato su una dichiarazione di utilit� pubblica.
55. Il Governo ammette che il procedimento di espropriazione non � stato messo in opera nei termini previsti dalla legge, nella misura in cui nessuna ordinanza di espropriazione � stata adottata. A difetto di tale atto formale di espropriazione, i richiedenti sarebbero stati ad ogni modo privati dei loro beni per effetto della costruzione del lavoro pubblico e della trasformazione irreversibile del terreno che questa ultima ha provocato. Questa privazione di bene, secondo il Governo, � solamente la conseguenza del principio dell’espropriazione indiretta, che le giurisdizioni nazionali devono applicare.
56. Il Governo sostiene che questa situazione � conforme all’articolo 1 del Protocollo no 1.
57. Primariamente, ci sarebbe utilit� pubblica.
58. Secondariamente, la privazione del bene come risulta dell’espropriazione indiretta sarebbe contemplata dalla legge. A questo riguardo, il Governo ricorda che la Corte, nella sua sentenza Zubani c. Italia del 7 agosto 1996 (Raccolta 1996-IV, �� 45-46,) aveva esaminato una causa di espropriazione indiretta che ricadeva sotto l’influenza della legge no 458 del 1988, paragrafo 36 sopra, dal punto di vista del giusto equilibrio, stimando che, per ci� che riguardava la legge in quanto tale, “la scelta legislativa che mira a privilegiare l’interesse della collettivit� nel caso di espropriazioni o di occupazioni illegali di terreni � ragionevole: l’indennizzo integrale dei danni subiti dai proprietari riguardati costituisce un risarcimento sufficiente. ” (Zubani, precitato, � 49).
59. Il Governo prende atto del fatto che la giurisprudenza della Corte ha conosciuto un’evoluzione in seguito, nella misura in cui, nei due seguenti casi riguardanti l’espropriazione indiretta, ha constatato un’incompatibilit� del meccanismo dell’espropriazione indiretta col principio di legalit�, Carbonara e Ventura c. Italia, no 24638/94, CEDH 2000-VI, e Belvedere Alberghiera srl c. Italia, no 31524/96, CEDH 2000-VI.
60. Secondo il Governo, il principio deve passare per “previsto dalla legge”, anche se � stato elaborato dalla giurisprudenza in un paese di “civil law” e non di “common law.” A questo riguardo, prende atto del fatto che nelle due sentenze precitate, la Corte aveva stimato inutile giudicare in abstracto se il ruolo che un principio giurisprudenziale, come quello dell’espropriazione indiretta, occupa in un sistema di diritto continentale � assimilabile a quello occupato dalle disposizioni legislative, Carbonara e Ventura, precitata, � 64. La Corte aveva osservato che la giurisprudenza italiana aveva conosciuto un’evoluzione e che un principio giurisprudenziale non lega le giurisdizioni in quanto alla sua applicazione, Carbonara e Ventura, precitata, � 69.
61. Il Governo sostiene che decidere del ruolo della giurisprudenza in Italia riveste una grande importanza in questo tipo di cause. Secondo il Governo, avendo creato la giurisprudenza nazionale il principio dell’espropriazione indiretta, questo principio deve essere considerato come facente parte del diritto positivo a contare dalla sentenza della Corte di cassazione no 1464 del 1983. La giurisprudenza ulteriore avrebbe confermato questo principio ed avrebbe precisato certi aspetti della sua applicazione. Inoltre, questo principio sarebbe stato riconosciuto dalla legge no 458 del 27 ottobre 1988.
62. In conclusione, secondo il Governo, a partire dal 1983, le regole dell’espropriazione indiretta erano perfettamente chiare ed accessibili a tutti i proprietari di terreni.
63. In quanto alla qualit� della legge, il Governo chiede alla Corte di far riferimento alla “giurisprudenza Zubani” e di considerare che il meccanismo dell’espropriazione indiretta che si basa su una dichiarazione di illegalit� da parte del giudice, � conforme all’articolo 1 del Protocollo no 1.
64. A questo proposito, il Governo fa osservare che la constatazione di illegalit� da parte del giudice � l’elemento che condiziona il trasferimento al patrimonio pubblico del bene illegalmente occupato.
65. Il Governo definisce l’espropriazione indiretta come il risultato di un’interpretazione sistematica di principi esistenti, che tende a garantire che l’interesse generale prevalga sull’interesse degli individui, quando il lavoro pubblico � stato realizzato (trasformazione del terreno) e che questo risponda all’utilit� pubblica.
66. Terzo, il giusto equilibrio sarebbe rispettato. Secondo la giurisprudenza del 1983 della Corte di cassazione in materia di espropriazione indiretta, in compenso delle irregolarit� commesse dall’amministrazione, questa � tenuta ad indennizzare integralmente l’individuo. Per�, il Governo sostiene che l’indennizzo da accordare pu� essere inferiore al danno subito dall’interessato, visto che l’espropriazione indiretta risponde ad un interesse collettivo e che l’illegalit� commessa dall’amministrazione riguarda solamente la forma, ossia una trasgressione alle regole che presiedono al procedimento amministrativo. Inoltre, stima che l’espropriazione indiretta � vantaggiosa per l’interessato poich� l’indennit� come plafonata dalla legge no 662 del 1996 � in ogni caso superiore a quella che sarebbe stata accordata se l’espropriazione fosse stata regolare.
67. Alla luce di queste considerazioni, il Governo conclude che la situazione denunciata � compatibile sootto tutti i punti di vista con l’articolo 1 del Protocollo no 1.
B. Valutazione della Corte
68. La Corte ricorda al primo colpo che ha unito al merito l’eccezione del Governo derivata dal non-esaurimento delle vie di ricorso interne e nota che il procedimento dinnanzi alle giurisdizioni interne non si � ancora concluso, dato che il giudizio del tribunale di Agrigento non ha acquisito ancora forza di cosa giudicata.
69. Le parti si accordano per dire che c’� stata “privazione di propriet�.”
70. Per i richiedenti, c’� stata perdita totale di padronanza dei terreni senza ordinanza di espropriazione n� indennizzo cos� che si ritorna in sostanza ad un’espropriazione da fatto.
71. Per il Governo, i richiedenti devono considerarsi come privati dei loro beni a contare dal momento in cui questi sono stati trasformati irreversibilmente o, in ogni caso, a partire dal momento considerato dal tribunale d ‘ Agrigento come momento di trasferimento di propriet�.
72. La Corte ricorda che, per determinare se c’� stata “privazione di beni”, bisogna esaminare non solo se ci sono state spodestamento o espropriazione formale, ma ancora guardare al di l� delle apparenze ed analizzare la realt� della situazione controversa. Mirando la Convenzione a proteggere dei diritti “concreti ed effettivi”, importa ricercare se suddetta situazione equivale ad un’espropriazione di fatto( Sporrong e L�nnroth c. Svezia, sentenza del 23 settembre 1982, serie A no 52, pp. 24-25, � 63).
71. Ricorda che l’articolo 1 del Protocollo no 1 esige, innanzitutto e soprattutto, che un’ingerenza dell’autorit� pubblica nel godimento del diritto al rispetto dei beni sia legale. La preminenza del diritto, uno dei principi fondamentali di una societ� democratica, � inerente all’insieme degli articoli della Convenzione (Iatridis c. Grecia [GC], no 31107/96, � 58, CEDH 1999-II). Il principio di legalit� notifica l’esistenza di norme di diritto interno sufficientemente accessibili, precise e prevedibili (Hentrich c. Francia, sentenza del 22 settembre 1994, serie A no 296-a, pp. 19 – 20, � 42, e Lithgow ed altri c. Regno Unito, sentenza del 8 luglio 1986, serie A no 102, p. 47, � 110)
72. La Corte resta convinta che l’esistenza, in quanto tale, di una base legale non basta a soddisfare il principio di legalit� e stima utile di propendersi sulla questione della qualit� della legge.
73. La Corte prende nota dell’evoluzione giurisprudenziale che ha condotto all’elaborazione del principio dell’espropriazione indiretta. Rileva anche che questo principio � stato trasposto nei testi di legge, come la legge no 458 del 1988, la legge no 662 del 1996 e, ultimamente, nel Repertorio delle disposizioni in materia di espropriazione. Essendo cos�, la Corte non perde di vista le applicazioni contraddittorie che hanno luogo nella cronistoria della giurisprudenza. Questo punto di vista � stato adottato dal Consiglio di stato del resto, paragrafo 47 sopra che, nella sua sentenza no 2 di 2005 resa in seduta plenaria, ha riconosciuto che l’espropriazione indiretta non ha mai dato adito a regolamentazione stabile, completa e prevedibile.
74. Inoltre, la Corte constata che, in ogni caso, l’espropriazione indiretta tende ad interinare una situazione che deriva di fatto dalle illegalit� commesse dall’amministrazione ed a regolare le conseguenze per l’individuo e l’amministrazione, e permette a questa ultima di trarre vantaggio dal suo comportamento illegale. Che sia in virt� di un principio giurisprudenziale o di un testo di legge come l’articolo 43 del Repertorio, l’espropriazione indiretta non saprebbe costituire dunque un’alternativa ad un’espropriazione in buona e dovuta forma (vedere, su questo punto anche, la posizione del Consiglio di stato, paragrafo 45 sopra).
75. Ad ogni modo, la Corte � chiamata a verificare se il modo di cui il diritto interno � interpretato ed applicato produce degli effetti conformi ai principi della Convenzione.
78. La Corte constata che nello specifico i richiedenti hanno perso la padronanza dei loro terreni nel 1987. Secondo il tribunale di Agrigento l’occupazione � diventata senza titolo a contare dal 27 gennaio 1987 ed a questa stessa data i richiedenti sono stati privati dei loro beni. Il procedimento dinnanzi alle giurisdizioni interne non si � ancora concluso, dato che il giudizio del tribunale d ‘ Agrigento non ha acquisito ancora forza di cosa giudicata.
79. A difetto di un atto formale di trasferimento di propriet�, ed in mancanza di un giudizio nazionale dichiarante che tale trasferimento deve passare per avendo avuto luogo, Carbonara e Ventura, precitato, � 80, e chiarendo una volta per tutte le circostanze esatte da questo, la Corte stima che la perdita di ogni padronanza dei terreni in causa, combinata con l’impossibilit� fino qui di ovviare alla situazione incriminata, ha generato delle conseguenze abbastanza gravi per le quali i richiedenti hanno subito un’espropriazione di fatto incompatibile col loro diritto al rispetto dei loro beni, Papamichalopoulos ed altri c. Grecia, sentenza del 24 giugno 1993, serie A no 260-B, � 45, e non conforme al principio di preminenza del diritto.
80. In conclusione, l’eccezione derivata dala non-esaurimento delle vie di ricorso interne unita al merito non potrebbe essere considerata e vi � stata violazione dell’articolo 1 del Protocollo no 1.
II. SULL’APPLICAZIONE DELL’ARTICOLO 41 DELLA CONVENZIONE
80. Ai termini dell’articolo 41 della Convenzione,
“Se la Corte dichiara che c’� stata violazione della Convenzione o dei suoi Protocolli, e se il diritto interno dell’Alta Parte contraente permette di cancellare solo imperfettamente le conseguenze di questa violazione, la Corte accorda alla parte lesa, se c’� luogo, una soddisfazione equa. “
81. I richiedenti chiedono a titolo di danni materiali una somma di 50% superiore a quella proposta dal perito e riconosciuta dal tribunale.
82. Inoltre, i richiedenti chiedono alla Corte di nominare un perito per valutare le perdite economiche che hanno subito a partire dal momento dell’occupazione dei terreni.
83. I richiedenti sollecitano il versamento di un’indennit� di 309 874,08 EUR a titolo di danno morale.
84. Infine, i richiedenti chiedono la somma di 16 403,71 EUR, a titolo di rimborso degli oneri incorsi dinnanzi alla Corte.
85. In quanto al danno materiale, il Governo osserva al primo colpo che i richiedenti non possono aspirare ad un risarcimento integrale del danno e contesta l’applicazione al caso specifico del metodo utilizzato dalla Corte nella causa Carbonara e Ventura c. Italia (soddisfazione equa, no 24638/94, 11 dicembre 2003,).
86. In quanto al danno morale, il Governo fa valere che questo dipende dalla durata eccessiva del procedimento dinnanzi alle giurisdizioni nazionali. Di conseguenza, sostiene che il versamento di una qualsiasi somma a titolo di indennizzo del danno morale � subordinato all’esaurimento del rimedio Pinto.
87. Infine, in quanto agli oneri del procedimento a Strasburgo, il Governo sostiene che i richiedenti hanno quantificato questi in modo vago ed impreciso.
88. La Corte stima che la questione dell’applicazione dell’articolo 41 non si trova in stato. Perci�, la riserva e fisser� il procedimento ulteriore, tenuto conto della possibilit� che il Governo ed i richiedenti giungano ad un accordo.
PER QUESTI MOTIVI, LA CORTE, ALL’UNANIMIT�,
1. Respinge l’eccezione preliminare del Governo;
2. Stabilisce che c’� stata violazione dell’articolo 1 del Protocollo no 1;
3. Stabilisce che la questione dell’applicazione dell’articolo 41 della Convenzione non si trova in stato;
perci�,
a) la riserva per intero;
b) invita il Governo ed i richiedenti ad indirizzarle per iscritto, nel termine di tre mesi a contare dal giorno in cui la sentenza sar� diventata definitiva conformemente all’articolo 44 � 2 della Convenzione, le loro osservazioni su questa questione ed in particolare a darle cognizione di ogni accordo al quale potrebbero arrivare;
c) riserva il procedimento ulteriore e delega al presidente della camera la cura di fissarlo all’occorrenza.
Fatto in francese, comunicato poi per iscritto il 15 dicembre 2005 in applicazione dell’articolo 77 �� 2 e 3 dell’ordinamento.
Vincent Pastore Bo�tjan Sig. Zupancic
Cancelliere Presidente
