Conclusione Violazione di P1-1; Soddisfazione equa riservata
TERZA SEZIONE
CAUSA SCIARROTTA ED ALTRI C. ITALIA
(Richiesta no 14793/02)
SENTENZA
STRASBURGO
12 gennaio 2006
DEFINITIVO
12/04/2006
Questa sentenza diventer� definitiva nelle condizioni definite all’articolo 44 � 2 della Convenzione. Pu� subire dei ritocchi di forma.
Nel causa Sciarrotta ed altri c. Italia,
La Corte europea dei Diritti dell’uomo, terza sezione, riunendosi in una camera composta di:
SIGG.. B.M. Zupančič, presidente,
J. Hedigan, L. Caflisch, V. Zagrebelsky, E. Myjer, Davide Th�r Bj�rgvinsson, la Sig.ra I. Ziemele, giudici,
e del Sig. Sig. Villiger, cancelliere aggiunge di sezione,
Dopo avere deliberato in camera del consiglio il 8 dicembre 2005,
Rende la sentenza che ha, adottata a questa data,:
PROCEDIMENTO
1. All’origine della causa si trova una richiesta (no 14793/02) diretta contro la Repubblica italiana e di cui tre cittadine di questo Stato, il Sig.re E. S., C. S. e C. G. (“i richiedenti”), hanno investito la Corte il 2 marzo 2002 in virt� dell’articolo 34 della Convenzione di salvaguardia dei Diritti dell’uomo e delle Libert� fondamentali (“la Convenzione”).
2. I richiedenti sono rappresentati da Me P., avvocato ad Agrigento. Il governo italiano (“il Governo”) � rappresentato dal suo agente, il Sig. I.M. Braguglia, col suo coagente, il Sig. F. Crisafulli, e col suo coagente aggiunge, il Sig. N. Lettieri.
3. Il 22 aprile 2004, la prima sezione ha deciso di comunicare la richiesta al Governo. Avvalendosi delle disposizioni dell’articolo 29 � 3, ha deciso che sarebbero state esaminate l’ammissibilit� e la fondatezza della causa allo stesso tempo.
4. Il 1 novembre 2004, la Corte ha modificato la composizione delle sue sezioni (articolo 25 � 1 dell’ordinamento). La presente richiesta � stata assegnata alla terza sezione cos� ricomposta (articolo 52 � 1).
IN FATTO
I. LE CIRCOSTANZE DELLO SPECIFICO
4. I richiedenti sono nati rispettivamente nel 1948, 1947 e 1923 e risiedono a Scandicci.
5. I richiedenti hanno ereditato un terreno ubicato a Casteltermini.
6. Con un’ordinanza del 4 ottobre 1972, il prefetto di Agrigento autorizz� la compagnia nazionale per l’elettricit� (“l’ENEL”) ad occupare il terreno dei richiedenti per il periodo di due anni per costruire un trasformatore di energia elettrica.
7. Il 1 agosto 1972 l’ENEL occup� il terreno dei richiedenti.
8. Il 30 maggio 1978, i richiedenti citarono l’ENEL dinnanzi al tribunale di Agrigento. Facevano valere che bench� i lavori di costruzione fossero finiti, nessuna ordinanza di espropriazione e nessuno indennizzo erano intervenuti. I richiedenti domandavano la restituzione del terreno o dei danno-interessi.
9. Nel frattempo, il 20 maggio 1980 il prefetto di Agrigento pronunci� l’espropriazione definitiva del terreno.
10. Con un giudizio del 14 luglio 1982, il tribunale constat� la sua incompetenza ratione materiae ed indic� la corte di appello di Palermo come giurisdizione competente. Il 2 marzo 1983, i richiedenti portarono la loro causa dinnanzi alla corte di appello di Palermo.
11. Con un’ordinanza del 27 gennaio 1984, la corte rinvi� la causa dinnanzi alla Corte di cassazione per determinare la giurisdizione competente.
12. Con una sentenza dell� 8 febbraio 1985, la Corte di cassazione dichiar� che la giurisdizione competente era il tribunale di Agrigento.
13. Le parti ripresero il procedimento dinnanzi al tribunale di Agrigento.
14. Con un giudizio del 17 ottobre 1991 di cui il testo fu depositato alla cancelleria il 11 dicembre 1991, il tribunale dichiar� che in seguito all’occupazione del terreno ed alla vista della costruzione del generatore, lavoro che risponde all’interesse pubblico, i diritti di propriet� dei richiedenti erano stati neutralizzati conformemente al principio dell’espropriazione indiretta. C’era luogo dunque di considerare che la propriet� del terreno era passata ab origine alla municipalit� al pi� tardi nel 1974, ossia irreversibilmente una volta trasformato il terreno. Dato che il trasferimento di propriet� aveva avuto luogo nella cornice di un’occupazione di terreno diventata senza titolo, i richiedenti avevano diritto ai danno-interessi Il tribunale dichiar�, inoltre, che l’ordinanza di espropriazione del 20 maggio 1980 era tardiva poich� i richiedenti avevano perso gi� la propriet� terreno. Di conseguenza, il tribunale condann� l’ENEL a pagare ai richiedenti 44 676 000 ITL [23073,23 EUR]. Questa somma doveva essere abbinata a interessi a partire dal 4 ottobre 1972 fino al momento del pagamento.
15. Il 4 aprile 1992, l’ENEL interpose appello dinnanzi alla corte di appello di Palermo.
16. Con un’ordinanza del 10 ottobre 1997, la corte di appello ordin� una nuova stima per ricalcolare la somma da concedere in funzione della legge no 662 del 1996 entrata in vigore nel frattempo.
17. Il 20 giugno 1998, una perizia fu depositata alla cancelleria. Risulta da questa perizia che la legge no 662 del 1996 non era applicabile nello specifico perch� si trattava di un terreno destinato ad un uso agricolo. Il perito determin� il valore del terreno a 700 ITL/m2.
18. Con una sentenza del 2 ottobre 2001, la corte di appello di Palermo condann� l’ENEL a pagare ai richiedenti la somma di 40 700 000 ITL [21019,8 EUR] e conferm� per il restante il giudizio del tribunale.
19. Tenuto conto del fatto che la corte di appello non si era pronunciata sui danni che derivano della rivalutazione monetaria e sugli interessi legali, i richiedenti ricorsero in cassazione.
20. Risulta dalla pratica che il procedimento � ancora pendente in cassazione.
II. IL DIRITTO E LA PRATICA INTERNI PERTINENTI
A. L’occupazione di emergenza di un terreno
21. In dritto italiano, il procedimento accelerato di espropriazione permette all’amministrazione di occupare un terreno e di costruire prima dell’espropriazione. Una volta dichiarato di utilit� pubblica il lavoro da realizzare ed adottato il progetto di costruzione, l’amministrazione pu� decretare l’occupazione di emergenza delle zone da espropriare per una durata determinata che non supera cinque anni (articolo 20 della legge no 865 del 1971). Questa ordinanza diventa nulla se l’occupazione materiale del terreno non ha luogo nei tre mesi seguenti la sua promulgazione. Prima della fine del periodo di occupazione autorizzata, un’ordinanza di espropriazione formale deve essere presa.
22. L’occupazione autorizzata di un terreno d� diritto ad un’indennit� di occupazione. La Corte costituzionale ha riconosciuto, nella sua sentenza no 470 del 1990, un diritto di accesso immediato ad un tribunale ai fini di richiedere l’indennit� di occupazione appena il terreno � occupato materialmente, senza bisogno di aspettare che l’amministrazione proceda ad un’offerta di indennizzo.
B. Il principio dell’espropriazione indiretta (“occupazione acquisitiva” o “accessione invertita”)
23. Negli anni 1970, parecchie amministrazioni locali procedettero alle occupazioni di emergenza di terreni che non furono seguite da ordinanze di espropriazione. Le giurisdizioni italiane si trovarono di fronte a casi in cui il proprietario di un terreno aveva perso di facto il domino di questo in ragione dell’occupazione e del compimento di lavori di costruzione di un lavoro pubblico. Restava da sapere se, semplicemente per effetto dei lavori effettuati, l’interessato aveva perso anche la propriet� terreno.
1. La giurisprudenza prima della sentenza no 1464 del 1983 della Corte di cassazione
24. La giurisprudenza era molto divisa sul punto di sapere quale erano gli effetti della costruzione di un lavoro pubblico su un terreno occupato illegalmente. Per occupazione illegale, bisogna intendere un’occupazione illegale ab initio, o un’occupazione inizialmente autorizzata e diventata in seguito senza titolo, essendo stato annullato il titolo o proseguendo l’occupazione al di l� della scadenza autorizzata senza che un’ordinanza di espropriazione non sia intervenuta.
25. Secondo una prima giurisprudenza, il proprietario del terreno occupato dall’amministrazione non perdeva la propriet� del terreno dopo il completamento del lavoro pubblico. Tuttavia, non poteva chiedere una rimessa in stato del terreno e poteva impegnare unicamente un’azione in danni ed interessi per occupazione abusiva, non sottoposta ad un termine di prescrizione poich� l’illegalit� derivante dall’occupazione era permanente. L’amministrazione poteva adottare in ogni momento una decisione formale di espropriazione; in questo caso, l’azione in danno-interessi si trasformava in controversia riguardante l’indennit� di espropriazione ed i danno-interessi erano dovuti solamente per il periodo anteriore all’ordinanza di espropriazione per il non-godimento del terreno (vedere, tra altri, le sentenze della Corte di cassazione no 2341 del 1982, no 4741 di 1981, no 6452 e no 6308 del 1980).
26. Secondo una seconda giurisprudenza, il proprietario del terreno occupato dall’amministrazione non perdeva la propriet� terreno e poteva chiedere la rimessa in stato, quando l’amministrazione aveva agito senza che ci fosse utilit� pubblica (vedere, per esempio, Corte di cassazione, sentenza no 1578 del 1976, sentenza no 5679 del 1980).
27. Secondo una terza giurisprudenza, il proprietario del terreno occupato dall’amministrazione perdeva automaticamente la propriet� terreno al momento della trasformazione irreversibile del bene, ossia al momento del completamento del lavoro pubblico. L’interessato aveva il diritto di chiedere dei danno-interessi (vedere no 3243 la sentenza del 1979 della Corte di cassazione).
2. La sentenza no 1464 del 1983 della Corte di cassazione
28. Con una sentenza del 16 febbraio 1983, la Corte di cassazione, deliberando in camere riunite, risolse il conflitto di giurisprudenza ed adott� la terza soluzione. Cos� fu consacrato il principio dell’espropriazione indiretta (accessione invertita od occupazione acquisitiva). In virt� di questo principio, il potere pubblico acquista ab origine la propriet� di un terreno senza procedere ad un’espropriazione formale quando, dopo l’occupazione del terreno, ed a prescindere dalla legalit� dell’occupazione, il lavoro pubblico � stato realizzato. Quando l’occupazione � ab initio senza titolo, il trasferimento di propriet� ha luogo al momento del completamento del lavoro pubblico. Quando l’occupazione del terreno � stata inizialmente autorizzata, il trasferimento di propriet� ha luogo alla scadenza del periodo di occupazione autorizzata. Nella stessa sentenza, la Corte di cassazione precis� che, in ogni caso di espropriazione indiretta, l’interessato ha diritto ad un risarcimento integrale, avendo avuto luogo l’acquisizione del terreno senza titolo. Questo risarcimento non � versato tuttavia, automaticamente; incombe sull’interessato di richiedere dei danno-interessi. Inoltre, il diritto a risarcimento � abbinato al termine di prescrizione contemplata in caso di responsabilit� da delitto, ossia cinque anni, che cominciano a decorrere al momento della trasformazione irreversibile del terreno.
3. La giurisprudenza dopo la sentenza no 1464 del 1983 della Corte di cassazione
a) La prescrizione
29. In un primo tempo, la giurisprudenza considerava che nessuno termine di prescrizione non trovava ad applicarsi, poich� l’occupazione senza titolo del terreno costituiva un atto illegale continuo. La Corte di cassazione, nella sua sentenza no 1464 del 1983, afferm� che il diritto al risarcimento era sottoposto ad un termine di prescrizione di cinque anni. In seguito, la prima sezione della Corte di cassazione afferm� che un termine di prescrizione di dieci anni doveva applicarsi( sentenze no 7952 di 1991 e no 10979 del 1992). Con una sentenza del 22 novembre 1992, la Corte di cassazione deliberando in camere riunite ha troncato definitivamente la questione, stimando che il termine di prescrizione � di cinque anni e che comincia a decorrere al momento della trasformazione irreversibile del terreno.
B9 La sentenza no 188 del 1995 della Corte costituzionale
30. In questa sentenza, la Corte costituzionale ha giudicato compatibile con la Costituzione il principio dell’espropriazione indiretta, nella misura in cui questo principio si � radicato in una disposizione legislativa, ossia l’articolo 2043 del codice civile che regola la responsabilit� da delitto. Secondo questa sentenza, il fatto che l’amministrazione diventi proprietario di un terreno traendo beneficio dal suo comportamento illegale non d� nessun problemi sul piano costituzionale, poich� l’interesse pubblico, ossia la conservazione del lavoro pubblico, prevale sull’interesse dell’individuo, e dunque sul diritto di propriet� di questo ultimo. La Corte costituzionale ha giudicato compatibile con la Costituzione l’applicazione all’azione in risarcimento del termine di prescrizione di cinque anni, come previsto dall’articolo 2043 del codice civile per responsabilit� da delitto.
c) Caso di mancata applicazione del principio dell’espropriazione indiretta
31. Gli sviluppi della giurisprudenza mostrano che il meccanismo con il quale la costruzione di un lavoro pubblico provoca il trasferimento di propriet� del terreno a favore dell’amministrazione conosce delle eccezioni.
32. Nella sua sentenza no 874 del 1996, il Consiglio di stato ha affermato che non c’� espropriazione indiretta quando le decisioni della municipalit� e l’ordinanza di occupazione di emergenza sono state annullate dalle giurisdizioni amministrative; se non fosse questo il caso, la decisione giudiziale sarebbe svuotata di sostanza.
33. Nella sua sentenza no 1907 del 1997, la Corte di cassazione deliberando in camere riunite ha affermato che l’amministrazione non diventa proprietario di un terreno quando le decisioni che ha adottato e la dichiarazione di utilit� pubblica devono essere considerate come nulli ab initio. In questo caso, l’interessato mantiene la propriet� dal terreno e pu� chiedere il restitutio in integrum. Pu�, come alternativa, cheidere dei danno-interessi. L’illegalit� in questi casi ha un carattere permanente e nessuno termine di prescrizione non trova applicazione.
34. Nella sentenza no 6515 del 1997, la Corte di cassazione deliberando in camere riunite ha affermato che non c’� trasferimento di propriet� quando la dichiarazione di utilit� pubblica � stata annullata dalle giurisdizioni amministrative. In questo caso, il principio dell’espropriazione indiretta non si trova dunque ad applicare. L’interessato che mantiene la propriet� dal terreno, ha la possibilit� di domandare il restitutio in integrum. L’introduzione di una domanda in danno-interessi provoca una rinuncia al restitutio in integrum. Il termine di prescrizione di cinque anni comincia a decorrere nel momento in cui la decisione del giudice amministrativo diventa definitiva.
35. Nella sentenza no 148 del 1998, la prima sezione della Corte di cassazione ha seguito la giurisprudenza delle camere riunite e ha affermato che il trasferimento di propriet� per effetto dell’espropriazione indiretta non ha luogo quando la dichiarazione di utilit� pubblica alla quale il progetto di costruzione era abbinato � stata considerata come invalida ab initio.
36. Nella sentenza no 5902 del 2003, la Corte di cassazione in camere riunite ha riaffermato che non c’� trasferimento di propriet� nella mancanza di dichiarazione di utilit� pubblica valida.
37. Conviene confrontare questa giurisprudenza con la legge no 458 del 1988 e col Repertorio delle disposizioni sull’espropriazione, entrato in vigore il 30 giugno 2003 (paragrafo 46 sotto).
4. LA legge no458 del 27 ottobre 1988
38. Ai termini dell’articolo 3 di questa legge:
“Il proprietario di un terreno, utilizzato per la costruzione di edifici pubblici e di case popolari, ha diritto al risarcimento del danno subito, in seguito ad un’espropriazione dichiarata illegale da una decisione passata in forza di cosa giudicata, ma non pu� pretendere la restituzione del suo bene. Ha anche dritto, in pi� del risarcimento del danno, alle somme dovute in ragione del deprezzamento monetario ed a quelle menzionate all’articolo 1224 � 2 del codice civile e questo a contare dal giorno dell’occupazione illegale.”
39. Interpretando l’articolo 3 della legge di 1988, la Corte costituzionale, nella sua sentenza del 12 luglio 1990 (n� 384), ha considerato:
“Con la disposizione attaccata, il legislatore, tra gli interessi dei proprietari dei terreni – ottenere in caso di espropriazione illegale la restituzione dei terreni – e l’interesse pubblico – concretizzato dalla destinazione di questi beni alle finalit� di costruzioni residenziali pubbliche alle condizioni favorevoli o convenzionate – ha dato la precedenza a questo ultimo interesse.”
5. L’importo del risarcimento in caso di espropriazione indiretta
40. Secondo la giurisprudenza di 1983 della Corte di cassazione in materia di espropriazione indiretta, un risarcimento integrale del danno subito, sotto forma di danno-interessi per la perdita del terreno, era dovuto all’interessato in compenso della perdita di propriet� che provoca l’occupazione illegale.
41. La legge di bilancio del 1992, articolo 5 bis del decreto-legge no 333 del 11 luglio 1992, modific� questa giurisprudenza, nel senso che l’importo dovuto in caso di espropriazione indiretta non poteva superare l’importo dell’indennit� contemplata per il caso di un’espropriazione formale. Con la sentenza no 369 del 1996, la Corte costituzionale dichiar� incostituzionale questa disposizione.
42. In virt� della legge di bilancio no 662 del 1996 che segu� la disposizione dichiarata incostituzionale, l’indennizzo integrale non pu� essere accordato per un’occupazione di terreno avente avuto luogo prima del 30 settembre 1996. In questa ottica, l’indennizzo equivale all’importo dell’indennit� contemplata per il caso di un’espropriazione formale, nell’ipotesi pi� favorevole al proprietario, mediante un aumento del 10%.
43. Con la sentenza no 148 del 30 aprile 1999, la Corte costituzionale ha giudicato una tale indennit� compatibile con la Costituzione. Tuttavia, nella stessa sentenza, la Corte ha precisato che un’indennit� integrale, a concorrenza del valore venale del terreno, pu� essere richiesta quando l’occupazione e la privazione del terreno non hanno avuto luogo a causa di utilit� pubblica.
6. La giurisprudenza dopo le sentenze della Corte europea dei Diritti dell’uomo del 30 maggio 2000 nelle cause Belvedere Alberghiera e Carbonara e Ventura
44. Con le sentenze no 5902 e 6853 del 2003, la Corte di cassazione in camere riunite si � pronunciata di nuovo sul principio dell’espropriazione indiretta, facendo riferimento alle due sentenze precitate della Corte europea dei Diritti dell’uomo.
45. Alla vista della constatazione di violazione dell’articolo 1 del Protocollo no 1 nelle cause sopra, la Corte di cassazione ha affermato che il principio dell’espropriazione indiretta sostiene un ruolo importante nella cornice del sistema giuridico italiano e che � compatibile con la Convenzione.
46. Pi� specificamente, la Corte di cassazione-dopo avere analizzato la storia del principio dell’espropriazione indiretta -ha detto che alla vista dell’uniformit� della giurisprudenza in materia, il principio dell’espropriazione indiretta deve passare per pienamente “prevedibile” a contare dal 1983. Per questo fatto, l’espropriazione indiretta deve essere considerata come essendo rispettosa del principio di legalit�. Trattandosi delle occupazioni di terreni che hanno luogo senza dichiarazione di utilit� pubblica, la Corte di cassazione ha affermato che queste non sono atte a trasferire la propriet� del bene allo stato. In quanto all’indennizzo, la Corte di cassazione ha affermato che, anche se � inferiore al danno subito dall’interessato, ed in particolare al valore del terreno, l’indennizzo dovuto in caso di espropriazione indiretta � sufficiente per garantire un “giusto equilibrio” tra le esigenze dell’interesse generale della societ� e gli imperativi della salvaguardia dei diritti fondamentali dell’individuo.
47. Investito di un ricorso in esecuzione di una decisione giudiziale definitiva che annulla la dichiarazione di utilit� pubblica che riguarda un procedimento di espropriazione, vista la domanda della parte richiedente che tende ad ottenere la restituzione del terreno occupato e trasformato nel frattempo, il Consiglio di stato, nella sua sentenza no 2/2005 del 29 aprile 2005 resa in seduta plenaria, si � pronunciato sul punto di sapere se la trasformazione irreversibile di suddetto terreno in seguito alla costruzione del lavoro “pubblico” poteva costituire una ragione di diritto che impedisce la restituzione del terreno. Il Consiglio di stato ha risposto negativamente. Ci� facendo, ha:
a) riconosciuto che il principio giurisprudenziale dell’espropriazione indiretta � inadempiente in quanto al bisogno di sicurezza giuridica, per ci� che riguarda tra altri il punto di sapere a quale data il lavoro pubblico deve essere considerato come “realizzato” e dunque a quale data � ci stata trasferimento di propriet� a favore dello stato;
b) accolto la giurisprudenza della Corte, ed in particolare la sentenza Belvedere Alberghiera Srl c. Italia, affermando che, a fronte di una domanda di restituzione di un bene illegalmente occupato e trasformato, il lavoro realizzato dalle autorit� pubbliche non pu�, in quanto tale, costituire un ostacolo assoluto alla restituzione,;
c) interpretato l’articolo 43 del Repertorio (paragrafo 55 sotto) nel senso in cui la non-restituzione di un terreno pu� essere ammessa solamente nei casi eccezionali, ossia quando l’amministrazione invoca un interesse pubblico particolarmente contrassegnato alla conservazione del lavoro;
d) affermato, in questo contesto, che l’espropriazione indiretta non potrebbe costituire un’alternativa (“una mera alternativa”) ad un procedimento di espropriazione in buona e dovuta forma.
7. Il Repertorio delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di espropriazione a causa di utilit� pubblica (“il Repertorio”)
48. Il 30 giugno 2003 � entrato in vigore il decreto presidenziale no 327 dell� 8 giugno 2001, modificato dal decreto legislativo no 302 del 27 dicembre 2002, e che regola il procedimento di espropriazione. Il Repertorio codifica le disposizioni e la giurisprudenza esistenti in materia. In particolare, codifica il principio dell’espropriazione indiretta. Il Repertorio che non si applica ai casi di occupazione sopraggiunta anteriormente al 1996 e non si applica dunque nello specifico, si � sostituito, a partire dalla sua entrata in vigore, all’insieme della legislazione e della giurisprudenza precedente in materia di espropriazione.
49. Al suo articolo 43, il Repertorio contempla che nella mancanza di un’ordinanza di espropriazione, o nella mancanza di dichiarazione di utilit� pubblica, un terreno trasformato in seguito alla realizzazione di un lavoro pubblico � acquisito al patrimonio dell’autorit� che l’ha trasformato; dei danno-interessi sono accordati in compenso. L’autorit� pu� acquisire un bene anche quando il piano di urbanistica o la dichiarazione di utilit� pubblica sono stati annullati. Il proprietario pu� domandare al giudice la restituzione del terreno. L’autorit� in causa si pu� opporre. Quando il giudice decide di non ordinare la restituzione del terreno, il proprietario ha diritto ad un risarcimento.
IN DIRITTO
I. SULLA VIOLAZIONE ADDOTTA DELL’ARTICOLO 1 DEL PROTOCOLLO NO 1
50. I richiedenti adducono essere stati privati del loro terreno in modo incompatibile con l’articolo 1 del Protocollo no 1, cos� formulato,:
“Ogni persona fisica o morale ha diritto al rispetto dei suoi beni. Nessuno pu� essere privato della sua propriet� che a causa di utilit� pubblica e nelle condizioni previste dalla legge ed i principi generali del diritto internazionale.
Le disposizioni precedenti non recano offesa al diritto che possiedono gli Stati di mettere in vigore le leggi che giudicano necessarie per regolamentare l’uso dei beni conformemente all’interesse generale o per garantire il pagamento delle imposte o di altri contributi o delle multe. “
A. Sull’ammissibilit�
51. In primo luogo, il Governo solleva un’eccezione di non-esaurimento delle vie di ricorso interni, facendo valere che sarebbe prematuro giudicare sulla situazione denunciata, al motivo che il procedimento nazionale � ancora pendente cos� che non c’� ancora giudizio interno definitivo.
52. In secondo luogo, il Governo sostiene che i richiedenti non hanno la qualit� di vittime al senso dell’articolo 34 della Convenzione. A questo riguardo, osserva che le giurisdizioni interne hanno valutato l’importo del risarcimento per la perdita del terreno senza applicare la legge no 662 del 1996. Segue che le giurisdizioni interne hanno riparato il danno subito e che i richiedenti non potrebbero definirsi vittime di una violazione del loro diritto al rispetto dei beni in ragione del carattere inadeguato del risarcimento riconosciuto dalle giurisdizioni interne.
53. Da ultimo, il Governo eccepisce l’incompatibilit� ratione materiae al motivo che la Corte non pu� rinnovare l’istruzione della causa n� riformare le decisioni delle giurisdizioni interne.
54. I richiedenti oppongono alle eccezioni del Governo. In particolare, affermano avere perso la padronanza del loro terreno nel 1972 e che non sono state indennizzate ancora.
55. In quanto all’eccezione derivata dalla mancanza del loro requisito di vittime, fanno osservare che il procedimento � ancora pendente.
56. La Corte stima, alla luce dell’insieme degli argomenti delle parti che queste tre eccezioni sono legate strettamente in fondo alla richiesta e decidi di unirli al merito. La Corte constata che la richiesta non � manifestamente male fondata al senso dell’articolo 35 � 3 della Convenzione. La Corte rileva peraltro che questa non si urta con nessuno altro motivo di inammissibilit�. Conviene dunque dichiararla ammissibile.
B. Sul fondo
1. Tesi delle parti
a) Il Governo
57. Il Governo fa osservare che, nel caso di specifico, si tratta di un’occupazione di terreno nella cornice di un procedimento amministrativo che si fonda su una dichiarazione di utilit� pubblica. Ammette che il procedimento di espropriazione non � stato messo in opera nei termini previsti dalla legge, nella misura in cui non � stata adottata nessuna ordinanza di espropriazione.
58. Primariamente, ci sarebbe utilit� pubblica, il che non � stato rimesso in causa con le giurisdizioni nazionali.
59. Secondariamente, la privazione del bene come risultante dall’espropriazione indiretta sarebbe “contemplata dalla legge.” Secondo il Governo, il principio dell’espropriazione indiretta deve essere considerato come facente parte del diritto positivo a contare al pi� tardi dalla sentenza della Corte di cassazione no 1464 del 1983. La giurisprudenza ulteriore avrebbe confermato questo principio ed avrebbe precisato certi aspetti della sua applicazione e, inoltre, questo principio sarebbe stato riconosciuto dalla legge no 458 del 27 ottobre 1988 e dalla legge di bilancio no 662 del 1996.
60. Il Governo ne conclude che a partire dal 1983, le regole dell’espropriazione indiretta erano perfettamente prevedibili, chiare ed accessibili a tutti i proprietari di terreni.
61. Il Governo definisce l’espropriazione indiretta come il risultato di un’interpretazione sistematica di principi esistenti, tendenti a garantire che l’interesse generale prevalga sull’interesse degli individui, quando il lavoro pubblico � stato realizzato (trasformazione del terreno) e che questo risponde all’utilit� pubblica.
62. Infine, secondo il Governo, il giusto equilibrio sarebbe rispettato, ed egli si riferisce su questo punto all’indennit� fissata dalle giurisdizioni interne.
b) I richiedenti,
63. I richiedenti fanno osservare che hanno perso la disponibilit� del loro terreno dal 1972, o a contare dal momento in cui il terreno � stato occupato materialmente. Questa situazione � diventata definitiva con la trasformazione irreversibile del terreno. I richiedenti considerano che, in queste circostanze, sono state in sostanza privati del loro bene e hanno sottolineato l’illegalit� di questa situazione, nella mancanza di un decreto di espropriazione.
64. In quanto al procedimento impegnato dinnanzi alle giurisdizioni civili, questa � sempre pendente. I richiedenti non hanno ottenuto cos�, ancora una decisione che delibera definitivamente sulla situazione denunciata e sul loro diritto al risarcimento. Nella mancanza di un tale giudizio definitivo, questa situazione si analizza in una situazione di illegalit� continua sorgente di incertezza ed imprevedibilit�. A questo riguardo, i richiedenti adducono che il principio dell’espropriazione indiretta non pu� essere considerato come essendo “contemplato dalla legge.” L’illegalit� commessa dalla municipalit� non costituisce da allora, solamente una trasgressione alle regole che presiedono il loro diritto di propriet�.
2. Valutazione della Corte
65. La Corte ricorda al primo colpo che ha unito al merito le eccezioni del Governo derivate della non-esaurimento delle vie di ricorso interne, dalla mancanza di requisito di vittime dei richiedenti e dall’incompatibilit� ratione materiae.
66. Le parti si accordano per dire che c’� stata “privazione di propriet�.”
67. La Corte ricorda che, per determinare se c’� stata privazione di beni al senso della seconda frase del primo capoverso dell’articolo 1 del Protocollo no 1, bisogna esaminare non solo se ci sono state spodestamento o espropriazione formale, ma ancora guardare al di l� delle apparenze ed analizzare la realt� della situazione controversa. Mirando la Convenzione a proteggere dei diritti “concreti ed effettivi”, importa di ricercare se suddetta situazione equivaleva ad un’espropriazione di fatto (Sporrong e L�nnroth, sentenza del 23 settembre 1982, serie A no 52, pp. 24-25, � 63).
68. Ricorda che l’articolo 1 del Protocollo no 1 esige, innanzitutto e soprattutto, che un’ingerenza dell’autorit� pubblica nel godimento del diritto al rispetto dei beni sia legale. La preminenza del diritto, uno dei principi fondamentali di una societ� democratica, � inerente all’insieme degli articoli della Convenzione( Iatridis c. Grecia [GC], no 31107/96, � 58, CEDH 1999-II). Il principio di legalit� notifica l’esistenza di norme di diritto interno sufficientemente accessibili, precise e prevedibili (Hentrich c. Francia, sentenza del 22 settembre 1994, serie A no 296-ha, pp. 19-20, � 42, e Lithgow ed altri c. Regno Unito, sentenza del 8 luglio 1986, serie A no 102, p. 47, � 110).
69. La Corte resta convinta che l’esistenza, in quanto tale, di una base legale non basta a soddisfare il principio di legalit� e stima utile di propendersi sulla questione della qualit� della legge.
70. La Corte prende nota dell’evoluzione giurisprudenziale che ha condotto all’elaborazione del principio dell’espropriazione indiretta. Rileva anche che questo principio � stato trasposto nei testi di legge, come la legge no 458 del 1988, e, ultimamente, nel Repertorio delle disposizioni in materia di espropriazione. Ci� essendo, la Corte non perde di vista le applicazioni contraddittorie rilevate nella cronistoria della giurisprudenza, e nota anche delle contraddizioni tra la giurisprudenza ed i testi di suddetta legge. Questo punto di vista del resto � stato adottato dal Consiglio di stato (paragrafo 47 sopra) che, nella sua sentenza no 2 di 2005 resa in seduta plenaria, ha riconosciuto che il principio giurisprudenziale dell’espropriazione indiretta non ha mai dato adito a regolamentazione stabile, completa e prevedibile.
71. Inoltre, la Corte constata che, in ogni caso, l’espropriazione indiretta mira ad interinare una situazione di fatto che deriva dalle illegalit� commesse dall’amministrazione, tende a regolare le conseguenze per l’individuo e l’amministrazione, e permette a questa ultima di trarre beneficio dal suo comportamento illegale. Che sia in virt� di un principio giurisprudenziale o di un testo di legge come l’articolo 43 del Repertorio, l’espropriazione indiretta non potrebbe dunque costituire un’alternativa ad un’espropriazione in buona e dovuta forma (vedere, su questo punto anche, la posizione del Consiglio di stato, paragrafo 47 sopra).
72. Ad ogni modo, la Corte � chiamata a verificare se il modo in cui il diritto interno � interpretato ed applicato produce degli effetti conformi ai principi della Convenzione.
73. La Corte constata che nello specifico i richiedenti hanno perso la padronanza del loro terreno nel 1972. Secondo le giurisdizioni interne l’occupazione � diventata senza titolo a contare del 1974 ed a questa stessa data i richiedenti sono stati privati dei loro beni. Il procedimento dinnanzi alle giurisdizioni interne non si � ancora concluso, dato che il procedimento � sempre pendente in cassazione.
74. A difetto di un atto formale di trasferimento di propriet�, ed in mancanza di un giudizio nazionale dichiarante che un tale trasferimento deve passare per avente avuto luogo (Carbonara e Ventura, precitato, � 80) e chiarendo una volta per tutte le circostanze esatte di questo, la Corte stima che la perdita di ogni padronanza dei terreni in causa, combinata con l’impossibilit� fino qui di ovviare alla situazione incriminata, ha generato delle conseguenze abbastanza gravi tanto che i richiedenti hanno subito un’espropriazione di fatto incompatibile col loro diritto al rispetto dei loro beni (Papamichalopoulos ed altri c. Grecia, sentenza del 24 giugno 1993, serie A no 260-B, � 45,)e non conforme al principio di preminenza del diritto.
75. In conclusione, le eccezioni del Governo non potrebbero essere considerate e vi � stata violazione dell’articolo 1 del Protocollo no 1.
II. SULL’APPLICAZIONE DELL’ARTICOLO 41 DELLA CONVENZIONE
76. Ai termini dell’articolo 41 della Convenzione,
“Se la Corte dichiara che c’� stata violazione della Convenzione o dei suoi Protocolli, e se il diritto interno dell’Alta Parte contraente non permette di cancellare che imperfettamente le conseguenze di questa violazione, la Corte accorda alla parte lesa, se c’� luogo, una soddisfazione equa. “
77. I richiedenti domandano 10 000,00 EUR a titolo di danno materiale.
78. In quanto al danno morale, i richiedenti domandano 50 000,00 EUR ciascuna, o un importo globale di 125 000,00 EUR.
79. Inoltre, i richiedenti sollecitano il rimborso di 3 097,45 EUR per gli oneri incorsi dinnanzi alle giurisdizioni interne e 16 063,54 EUR per l’onere incorso dinnanzi alla Corte.
80. In quanto al danno materiale, il Governo osserva al primo colpo che i richiedenti non possono aspirare ad un risarcimento integrale del danno e contesta l’applicazione al caso specifico del metodo utilizzato dalla Corte nella causa Carbonara e Ventura c. Italia (soddisfazione equa, no 24638/94, 11 dicembre 2003,).
81. Per di pi�, il Governo fa valere che la somma chiesta dai richiedenti � eccessiva.
82. Trattandosi del danno morale, il Governo fa valere che questo dipende dalla durata eccessiva del procedimento dinnanzi alle giurisdizioni nazionali. Di conseguenza, sostiene che il versamento di una qualsiasi somma a titolo di indennizzo del danno morale � subordinato all’esaurimento del rimedio Pinto.
83. Trattandosi degli oneri del procedimento dinnanzi alle giurisdizioni interne, il Governo fa valere che la decisione concernente il rimborso di questo oneri dipende unicamente della competenza delle giurisdizioni nazionali; trattandosi degli oneri incorsi dinnanzi alla Corte, il Governo afferma che la somma domandata � esorbitante.
84. La Corte stima che la questione dell’applicazione dell’articolo 41 non si trova in stato. Perci�, la riserva e fisser� il procedimento ulteriore, tenuto conto della possibilit� che il Governo ed i richiedenti giungono ad un accordo.
PERQUESTI MOTIVI, LA CORTE, ALL’UNANIMIT�,
1. Dichiara la richiesta ammissibile;
2. Stabilisce che c’� stata violazione dell’articolo 1 del Protocollo no 1;
3. Stabilisce che la questione dell’applicazione dell’articolo 41 della Convenzione non si trova in stato;
perci�,
a) la riserva per intero;
b) invita il Governo ed i richiedenti ad indirizzarle per iscritto, nel termine di tre mesi a contare del giorno in cui la sentenza sar� diventata definitiva conformemente all’articolo 44 � 2 della Convenzione, le loro osservazioni su questa questione ed in particolare a darle cognizione di ogni accordo al quale potrebbero arrivare;
c) riserva ulteriore procedimento e delega al presidente della camera l’incarico di fissarlo all’occorrenza.
Fatto in francese, comunicato poi per iscritto il 12 gennaio 2006 in applicazione dell’articolo 77 �� 2 e 3 dell’ordinamento.
Marco Villiger Bo�tjan il Sig. Zupančič
Greffier aggiunge Presidente
SENTENZA SCIARROTTA ED ALTRI C. ITALIA
SENTENZA SCIARROTTA ED ALTRI C. ITALIA