Conclusioni
Violazione dell’articolo 1 del Protocollo n° 1 – Protezione della proprietà, articolo 1 al. 1 del Protocollo n° 1 – Privazione di proprietà,
Soddisfazione equa riservata
SECONDA SEZIONE
CAUSA ROLIM COMERCIAL, S.P.A. C. PORTOGALLO
( Richiesta no 16153/09)
SENTENZA
(Fondo)
STRASBURGO
16 aprile 2013
Questa sentenza diventerà definitiva nelle condizioni definite all’articolo 44 § 2 della Convenzione. Può subire dei ritocchi di forma.
Nella causa Rolim Comercial, S.p.A. c. Portogallo,
La Corte europea dei diritti dell’uomo, seconda sezione, riunendosi in una Camera composta da:
G. Raimondi, presidente,
Peer Lorenzen,
Dragoljub Popović,
András Sajó,
Nebojša Vučinić,
Paulo Pinto di Albuquerque,
Helen Keller, juges,et
di Stanley Naismith, cancelliere di sezione,
Dopo avere deliberato in camera del consiglio il 26 marzo 2013,
Rende la sentenza che ha, adottata a questa data,:
PROCEDIMENTO
1. All’origine della causa si trova una richiesta (no 16153/09) diretta contro la Repubblica portoghese e di cui una società anonima del diritto portoghese, R. C., S.p.A. (“il richiedente”), ha investito la Corte il 23 marzo 2009 in virtù dell’articolo 34 della Convenzione di salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali (“la Convenzione”).
2. Il richiedente è rappresentato da Me J. B. C., avvocato a Lisbona. Il governo portoghese (“il Governo”) è rappresentato dal suo agente, la Sig.ra M.F. Carvalho, procuratore generale aggiunge.
3. Il richiedente adduce essere stato privata della sua proprietà senza indennizzo.
4. Il 9 luglio 2010, la richiesta è stata comunicata al Governo. Siccome lo permette l’articolo 29 § 1 della Convenzione, è stato deciso inoltre che la camera si pronuncierebbe sull’ammissibilità ed il fondo allo stesso tempo.
IN FATTO
I. LE CIRCOSTANZE DELLO SPECIFICO
5. Il richiedente è una società anonima del diritto portoghese che ha la sua sede a Cascais (Portogallo).
A. La genesi della causa
6. Il 6 ottobre 1976, il richiedente acquistò, nella cornice di una vendita giudiziale, un terreno di 11 780 m² ubicati ad Oeiras, che iscrisse al registro fondiario il 23 novembre 1978.
7. Nel giugno 1991, il municipio di Oeiras fece costruire su una parte di questo terreno un viadotto stradale, una via di accesso ed un passaggio pedone. Queste costruzioni occupavano un appezzamento di 6 639 m² del terreno del richiedente così come un terreno vicino, proprietà del municipio.
8. Avendo appreso che il suo terreno aveva appena stato archiviato in zona urbana col piano di urbanistica, plano director municipale, di Oeiras, il 26 aprile 1994, il richiedente indirizzò una lettera al municipio di Oeiras, chiedendo delle informazioni sulle possibilità di costruzione che offriva il suo terreno. Non ottenne però nessuna risposta. Prese allora cognizione che i lavori erano stati effettuati dal municipio di Oeiras sul terreno.
9. Il richiedente adduce avere intrapreso, tra 1994 e 1998, dei passi in vista di un ordinamento amichevole della causa presso il municipio, senza successo, il municipio sostenendo essere proprietario del terreno in questione.
B. Il procedimento dinnanzi alle giurisdizioni amministrative
10. Il 10 luglio 1998, il richiedente investe il tribunale amministrativo di Lisbona di un’azione che prevede la riconoscenza dei suoi diritti contro il municipio di Oeiras. Addusse che, senza che ne abbia avuto cognizione, questa ultima aveva, in particolare, eretto un viadotto stradale sul suo terreno mentre nessuno procedimento di espropriazione non era stato iniziato. Il richiedente richiese la riconoscenza del suo diritto di proprietà su suddetto terreno e chiese al tribunale di ordinare al municipio di Oeiras di distruggere il viadotto stradale.
11. Il 2 dicembre 1998, il municipio contestò il diritto di proprietà del richiedente sulla parte del terreno in causa.
12. Il 20 settembre 1999, presentò i suoi conclusioni, eccependo dell’incompetenza ratione materiae del tribunale.
13. Con un giudizio del 12 maggio 2000, il tribunale amministrativo di Lisbona fece diritto all’eccezione sollevata, stimandosi incompetente ratione materiae. In appoggio della sua decisione, rilevò ciò che segue:
“(…)
Nel caso di specifico, (…) l’attrice chiede anche, del meno in modo implicito che sia riconosciuto il suo diritto di proprietà sulla parte del terreno dove il municipio di Oeiras ha intrapreso la costruzione di un viadotto.
(…) contrariamente a ciò che adduce l’attrice, il diritto di proprietà del richiedente non è incontestato.
(…) Non è stabilito che fa il proprietario della parte del terreno dove è stato costruito il viadotto per iniziativa il municipio convenuta. È precisamente ciò che si discute qui: se questa parte di terreno fa partire o no della proprietà dell’attrice.
(…) la domanda di riconoscenza del suo diritto ad ottenere la demolizione del viadotto agli oneri della convenuta non è sostanzialmente distinta della domanda che prevede la riconoscenza del diritto di proprietà.
(…)
La competenza dei tribunali amministrativi e fiscali si limita al campo delle relazioni giuridiche amministrative e fiscali, come è indicato all’articolo 3 dello statuto dei tribunali amministrativi e fiscali.
In accordo con questo principio, l’articolo 4 § 1 f, dello statuto dei tribunali amministrativa e fiscale stipola che tutte le questioni di diritto privato sono escluse di questa giurisdizione, anche se una delle parti è una persona di dritta pubblico.
La questione che si porsi è di sapere dunque se siamo nello specifico dinnanzi ad una relazione giuridica privata o dinnanzi ad una relazione giuridica amministrativa.
Ora, la situazione esposta dall’attrice non si distingue di una relazione tra persone di diritto privato, anche se implica qui una persona di dritta pubblico: un’invoca il diritto di proprietà su un immobile determinato e l’altro, supposément, in violazione di questo diritto, intraprende una costruzione che, la prima, invocando il suo diritto di proprietà, vuole vedere demolita.
In realtà, l’autorità chiesta non ha praticato un atto di autorità pubblica, come questo sarebbe il caso se egli aveva proceduto all’espropriazione del terreno.
Si è limitata, in ciò che riguarda la parte del terreno controverso, a costruire su questo, partendo dal principio che gli apparteneva.
L’eccezione di incompetenza patrimoniale è ammissibile dunque.
(…) “
14. Il richiedente non fece appello di questa decisione.
C. Il procedimento dinnanzi alle giurisdizioni civili
15. Il 7 febbraio 2003, il richiedente introdusse dinnanzi al tribunale di Oeiras un’azione civile contro il municipio di Oeiras. Chiese la riconoscenza del suo diritto di proprietà sul terreno in causa, la restituzione del terreno nello stato dove si trovava prima dei lavori ed un indennizzo per i danni subiti in ragione dell’invasione e l’occupazione del suo terreno. Addusse anche non avere potuto vendere suddetto terreno nel 1994 in ragione di questa occupazione e, avere, perciò, perso un profitto di cui l’importo reale resterebbe a determinare all’epoca di un procedimento ulteriore di esecuzione.
16. Il municipio di Oeiras presentò il suo esposto in difesa. Addusse essere proprietario del terreno controverso in virtù di una donazione con atto notarile del 26 agosto 1975. Fece valere anche che occupava questo in modo pacifico ed in ogni buona fede rilevando che il richiedente non aveva agito mai come proprietario durante vent’ anni e che non aveva, nell’occorrenza, presi cognizione dei lavori che nel 1994.
17. Con un giudizio del 29 giugno 2006, il tribunale di Oeiras diventò parzialmente dritto alla domanda del richiedente. Riconobbe il suo diritto di proprietà sul terreno di 11 780 m² situati ad Oeiras, ordinando al municipio di Oeiras di rendere un appezzamento che corrisponde a 6 639 m² nello stato dove si trovava prima dei lavori. Il tribunale condannò anche il municipio a versare un indennizzo che corrisponde al valore di questo terreno al richiedente, collocamento aggiornato del 1994 a 2002, per riparare i danni subiti, rinviando la determinazione dell’indennizzo ad un procedimento ulteriore di esecuzione.
18. Il municipio di Oeiras interpose appello del giudizio dinnanzi alla corte di appello di Lisbona. Contestando la valutazione delle prove fatte dal tribunale di Oeiras, reiterò essere proprietario ed in possesso del terreno su che era stato costruito il viadotto stradale dal 1975. Fece valere anche che il richiedente non aveva espresso mai a questo riguardo di opposizione, anche dopo il lancio dei lavori nel 1986. Ne dedusse che le condizioni del prescrizione acquisitive erano assolte.
19. Con una sentenza del 24 gennaio 2008, la corte di appello respinse il ricorso e confermò il giudizio attaccato in tutte queste disposizioni. Considerò che i fatti erano stati stabiliti correttamente tenendo conto dei mezzi di prove che erano state presentate dalle parti. Rilevò così come il terreno dato al municipio di Oeiras nel 1975 era distinto di quello che il richiedente aveva acquisito nel 1976 e che il viadotto controverso era stato costruito su una parte del terreno del richiedente, occupando 6 639 m² di questo. La corte di appello respinse anche l’argomento che cade sull’acquisizione prescriptive del terreno su che era stato costruito il viadotto.
20. Il municipio di Oeiras si ricorse in cassazione dinnanzi alla Corte suprema. Reiterò che occupava in modo continua il terreno controverso dal 1975 senza che il richiedente non abbia espresso a questo riguardo la minima opposizione, né anche dopo la costruzione nel 1986 del viadotto, le condizioni del prescrizione acquisitive essendo assolte dunque.
21. Con una sentenza del 24 giugno 2008, la Corte suprema annullò le decisioni delle istanze ha quo e respinse le domande del richiedente, senza per questo fare diritto ai mezzi del municipio. L’alta giurisdizione considerò di prima che c’era stato nello specifico un’espropriazione di fatto e che la parte del terreno della richiedente causa apparteneva alla tenuta pubblica d’ora in poi. Stimò che, se un tale atto apriva un diritto ad un indennizzo nel capo del richiedente, non era tuttavia più possibile restituire il terreno nello stato iniziale al richiedente perché la privazione di proprietà in causa inseguiva un obiettivo sociale. Nell’occorrenza, la Corte suprema si espresse così:
“(…) dinnanzi ad una situazione di fatto compiuto come quella del caso di specie, dove il terreno è stato integrato nella tenuta pubblica non vediamo come sarebbe possibile sottrarrlo di questo con la via di un’azione in rivendicazione di proprietà.
Anche, la soluzione alla causa deve passare dalla riconoscenza di questa realtà, ciò vuole dire che bisogna ricorrere alla responsabilità civile per atto illecito, traendo da là tutte le conseguenze.
(…)
È stabilito che il richiedente è stato definitivamente privato di una parte della sua proprietà in ragione di un atto dell’amministrazione del municipio di Oeiras.
Se accettiamo la conversione dell’atto della municipalità in un semplice atto di espropriazione, sebbene al margine delle proprie regole, dobbiamo ammettere anche, sotto pena di grave ingiustizia e di consacrazione della confisca, che l’attrice ha diritto ad un indennizzo.
Questa, tuttavia, dovrà fondarsi sulle ipotesi che determinano l’espropriazione (Cf). Articolo 23 del codice delle espropriazioni, e no, siccome nello specifico, pertanto del principio che la parte del terreno occupato deve spettare all’attrice e che i danni subiti derivano appena di “l’occupazione illegittima.”
Un giusto indennizzo potuto stato ottenuta seguendo il modo proposto di semplice calcolo basato su un’occupazione ingiustificata ma, in compenso, sulla base della perdita definitiva del bene e tenendo conto dei criteri contemplati agli articoli 23 e segue del codice delle espropriazioni.
(…) “
22. Il 10 luglio 2008, il richiedente depositò una domanda in delucidazione della sentenza della Corte suprema concernente la legalità dell’acquisizione, col municipio, del diritto di proprietà sul terreno in causa e la natura del risarcimento al quale avrebbe diritto.
23. Con una sentenza del 23 settembre 2008, portato alla cognizione del richiedente il 29 settembre 2008, la Corte suprema precisò avere considerato che il municipio aveva preso possesso del terreno contenzioso seguito ad una situazione di fatto e non in virtù di una disposizione legale. Trattandosi del diritto all’indennizzo del richiedente, la Corte suprema si espresse così:
“Concernente le condizioni di risarcimento, si può dire che l’indennizzo che era richiesto nello specifico partiva dal principio che il terreno controverso sarebbe restituito al richiedente. Questo non potendo avere luogo, il richiedente dovrà dunque, se considera avere diritto ad un’altra forma di risarcimento, effettiva o complementare che quella fissata conformemente al codice delle espropriazioni, cercare di esercitare i suoi diritti eventuali. “
II. IL DIRITTO INTERNO PERTINENTE
A. La competenza dei tribunali amministrativi e fiscali
24. Al momento dell’introduzione dell’azione amministrativa, lo statuto dei tribunali amministrativi e fiscali era regolato dalla decreto-legge no 129/84 del 27 aprile 1984 che disponeva nelle sue parti pertinenti:
Articolo 3
Funzione giurisdizionale
“Appartiene ai tribunali amministrativi e fiscali, nell’amministrazione della giustizia, di garantire la difesa dei diritti ed interessi legalmente protetti, di reprimere la violazione della legalità e di decidere i conflitti di interessi pubblici e privati nella cornice delle relazioni giuridiche amministrative e fiscali. “
Articolo 4
Limiti della giurisdizione
“1. Sono esclusi dalla giurisdizione amministrativa e fiscale, i ricorsi e prendevamo atto avendo per oggetto:
(…)
f, Delle questioni che rilevano del diritto privato, anche se una delle parti è una persona di dritta pubblico;
(…). “
25. Il decreto-legge no 129/84 del 27 aprile 1984 è stato abrogato dalla legge no 13/2002 del 19 febbraio 2002 che ha approvato il nuovo statuto dei tribunali amministrativi e fiscali. Questa legge è entrata in vigore il 19 febbraio 2003. È stata emendata dalla legge no 4-A/2003 del 19 febbraio 2003, la legge no 107-D/2003 del 31 dicembre 2003 e la legge no 52/2008 del 28 agosto 2008.
26. L’articolo 4 della legge no 13/2002 del 19 febbraio 2002 dispongo:
“1. Appartiene ai tribunali della giurisdizione amministrativa e fiscale di valutare le controversie che hanno per oggetto:
(…)
g, Delle questioni che impegnano, conformemente alla legge, la responsabilità civile extracontrattuale delle persone giuridiche di dritto pubblico, ciò che include quella che deriva dell’esercizio della funzione giurisdizionale e della funzione legislativa;
(…). “
B. La responsabilità civile extracontrattuale dello stato
27. La responsabilità civile extracontrattuale dello stato è stata regolata dalla decreto-legge no 48051 del 21 novembre 1967 successivamente e, dal 1 febbraio 2008, con la legge no 67/2007 del 31 dicembre 2007.
28. Tanto questo ultimo decreto che l’anteriore disponeva che erano reputati illeciti gli atti giuridici che infrangono le norme legali e regolamentari o i principi generali generalmente applicabili.
29. Le disposizioni pertinenti della legge no 67/2007 si leggono così:
Articolo 1Campo
di applicazione
“1. La responsabilità civile extracontrattuale dello stato e delle altre persone giuridiche di dritto pubblico per danni che derivano dell’esercizio della funzione legislativa, giurisdizionale ed amministrativa sono regolati dalle disposizioni della presente legge, eccetto ciò che è contemplato in una legge speciale.
2. Alle fini delle disposizioni del paragrafo precedente, l’esercizio della funzione amministrativa corrisponde alle azioni ed omissioni adottate nell’esercizio di prerogative di potere pubblico o regolato con le disposizioni o principi di diritto amministrativo. (…) “
Articolo 3Obbligo
di indennizzare
“1. Conformemente alle disposizioni della presente legge, l’obbligo di riparare un danno determini la ricostituzione della situazione che esisterebbe se l’évènement che obbliga al risarcimento non si era prodursi.
2. L’indennizzo è fissato in denaro quando la ricostituzione naturale non è possibile, non riparare integralmente i danni o sarebbe eccessivamente onerosa.
3. La responsabilità contemplata nella presente legge comprende i danni patrimoniali e non patrimoniali, i danni già prodotti ed i danni futuri, conformemente alle previsioni generali del diritto. “
Articolo 5 Prescrizione
“Il diritto all’indennizzo per responsabilità civile extracontrattuale dello stato, delle altre persone giuridiche di dritto pubblico e dei titolari degli organi rispettivi, funzionari ed agenti ed il diritto di ritorno prescrivono conformemente all’articolo 498 del codice civile. Le disposizioni dello stesso codice in materia di sospensione ed interruzione della prescrizione sono loro applicabili. “
Articolo 7 Responsabilità
esclusivo dello stato e delle altre persone giuridiche di dritto pubblico
“1. Lo stato e le altre persone giuridiche di dritto pubblico sono esclusivamente responsabili dei danni che derivano di azioni o di omissioni illecite, commesse in ragione di una mancanza leggera, coi titolari dei suoi organi, funzionari o agenti nell’esercizio della funzione amministrativa ed a causa di questo esercizio.
(…)
3. Lo stato e le altre persone giuridiche di dritto pubblico sono anche responsabili quando i danni non sono il risultato del comportamento concreto di un titolare di un organo, funzionario o agente determinato, o quando non è possibile provare che è stato l’autore dell’azione o l’omissione, ma devono essere assegnati al funzionamento anormale di un servizio.
4. Un servizio funziona in modo anormale quando, tenendo conto delle circostanze e degli schemi di risultati medi, sarebbe ragionevole esigere del servizio una forma di azione potendo evitare i danni prodotti. “
Articolo 9 Illecito
“1. Ogni azione od omissione dei titolari di organi, funzionari o agenti che violano le disposizioni o principi costituzionali, legali o regolamentari o che infrangono le regole di ordine tecnico o i doveri obiettivi di precauzione e di cui deriva un attentato dei diritti o interessi legalmente protetti, è considerata illecito.
2. C’è anche illecito quando l’attentato ai diritti o interessi legalmente protetti derivano del funzionamento anormale del servizio, conformemente all’articolo 7 § 3. “
C. Codice delle espropriazioni
30. Gli articoli 23 e 24 del codice delle espropriazioni cadono sul diritto all’indennizzo seguito ad un’espropriazione a causa di utilità pubblica. Queste disposizioni hanno subito parecchi modifiche tutto lungo il periodo in causa nello specifico. Nella loro versione in vigore attualmente, così come au momento del pronunziato della sentenza della Corte suprema del 24 giugno 2008, si leggono così:
Articolo 23
Giusto indennizzo
“1. Il giusto indennizzo non mira a compensare l’utile dell’entità espropriata ma a rimborsare il danno che deriva dell’espropriazione che corrisponde al valore reale e decorri del bene, secondo la sua destinazione effettiva e possibile in un uso economico normale, alla data di pubblicazione della dichiarazione di utilità pubblica, tenuto conto delle condizioni di fatto che esiste a questa ultima dato.
2. Nella determinazione del valore del bene, il non si saprebbe prendere in considerazione il plusvalore risultante:
a) della dichiarazione di utilità pubblica dell’espropriazione lei stessa;
b) dei lavori o dei lavori pubblici compiuti da meno di cinque anni, se i carichi provocati dal plusvalore sono stati non liquidate non ed unicamente in questa misura;
c) delle spese di migliorie voluttuari o utili ulteriori alla notificazione menzionata al paragrafo 5 dell’articolo 10 [intenzione di espropriare];
d) delle informazioni di viabilità, dei permessi o autorizzazioni amministrative chieste dopo la notificazione menzionata al paragrafo 5 dell’articolo 10 [intenzione di espropriare].
3. Non si potrebbe prendere in considerazione, nella determinazione del giusto indennizzo, nessuno elemento, circostanza o situazione creati allo scopo di aumentare l’importo del compenso.
(…) “
Articolo 24 Calcolo
dell’importo dell’indennizzo
“1. L’importo dell’indennizzo si calcola con riferimento alla data della dichiarazione di utilità pubblica; è messo aggiornato alla data della decisione finale del procedimento di espropriazione secondo l’indizio dei prezzi alla consumazione fuori abitazione.
(…) “
D. Altri disposizioni pertinenti
31. Le disposizioni pertinenti del codice civile si leggono così:
Articolo 498 Prescrizione
“1. Il diritto all’indennizzo prescrive entro tre anni a contare della data alla quale la persona lesa ha avuto cognizione del diritto che gli spetta, anche se ignora il responsabile e la superficie dei danni, sotto riserva della prescrizione ordinaria se il termine rispettivo a contare del fatto dannoso ha derivato già.
(…)
4. La prescrizione del diritto all’indennizzo non porta la prescrizione dell’azione in rivendicazione né dell’azione in restituzione per arricchimento senza causa, se una di esse ha luogo. “
Articolo 563Principio generale
“Chiunque sia costretto di riparare un danno deve ricostituire la situazione che esisterebbe se l’avvenimento che obbliga al risarcimento non si fosse prodotto. “
Articolo 566Indennizzo in contanti
“1. L’indennizzo è fissato in denaro se la ricostituzione naturale non è possibile, non riparare integralmente i danni o è eccessivamente onerosa per il debitore.
2. Sotto riserva di altre disposizioni, l’indennizzo in argento è il risultato della differenza tra le situazioni patrimoniali della persona lesa, alla data più recente che può essere considerata dal tribunale, e quella che avrebbe a questa data se i danni non esistessero.
3. Se il tribunale non è in grado di verificare l’importo esatto dei danni, giudicherà equamente nei limiti che tiene per stabilite. “
32. L’articolo 62 della Costituzione portoghese si legge così:
“1. Ogni persona dispone del diritto di proprietà ed alla sua trasmissione tra vivi o a causa di morte, nelle condizioni previste dalla legge.
2. Gli atti che hanno per oggetto la requisizione o l’espropriazione a causa di utilità pubblica sono fondati legalmente e provocano il versamento di una giusta indennità. “
IN DIRITTO
I. SULLA VIOLAZIONE ADDOTTA DELL’ARTICOLO 1 DEL PROTOCOLLO NO 1
33. Il richiedente adduce essere stato vittima di una privazione di proprietà contraria all’articolo 1 del Protocollo no 1, così formulato,:
“”Ogni persona fisica o giuridica ha diritto al rispetto dei suoi beni. Nessuno può essere privato della sua proprietà se non a causa di utilità pubblica e nelle condizioni previste dalla legge e dai principi generali del diritto internazionale.
Le disposizioni precedenti non recano offesa al diritto che possiedono gli Stati di mettere in vigore le leggi che giudicano necessarie per regolamentare l’uso dei beni conformemente all’interesse generale o per garantire il pagamento delle imposte o di altri contributi o delle multe. “
34. Il Governo si oppone a questa tesi.
A. Sull’ammissibilità
1. Gli argomenti delle parti
a. Il Governo
35. Il Governo solleva un’eccezione derivata dal non-esaurimento delle vie di ricorso interne basata su due risvolti.
36. Da una parte, fa valere che il richiedente avrebbe potuto depositare un ricorso dinnanzi al Tribunale costituzionale, adducendo che la riconoscenza con la Corte suprema di un’espropriazione di fatto senza attribuzione di un indennizzo è contraria all’articolo 62 § 2 della Costituzione.
37. Altra parte, considera che avrebbe potuto impegnare, in seguito alle sentenze del 24 giugno e del 23 settembre 2008 della Corte suprema, un’azione in responsabilità civile extracontrattuale contro lo stato dinnanzi alle giurisdizioni amministrative. Il Governo afferma che il fatto che le giurisdizioni amministrative abbiano declinato la loro competenza all’epoca del procedimento introdotto dal richiedente il 10 luglio 1998 non ha conseguenza, questa ultima non avendo chiesto all’epoca dei danni ed interessi. All’appoggio, invoca una sentenza della Corte suprema del 11 ottobre 2005 avendo riconosciuto:
“(…) [la nuova legge sullo statuto dei tribunali amministrativi e fiscali – legge no 13/02 del 19 febbraio 2002 – non lascia nessuno dubbio sull’obiettivo preteso dal legislatore.
(…) Tutte le controversie emergenti dell’azione dell’amministrazione pubblica che assume la responsabilità extracontrattuale di persone giuridiche di dritto pubblico rilevano della competenza dei tribunali amministrativi dunque. “
38. Per il Governo, i tribunali amministrativi si sono dichiarati incompetenti alla conclusione del primo procedimento in ragione del tipo di domanda formulata dal richiedente, a sapere, la riconoscenza del suo diritto di proprietà e la demolizione dei lavori intrapresi dal municipio. Sottolinea che la questione che si porsi, oggi, riguarda la determinazione di un indennizzo a che di diritto.
39. Il Governo stima che una nuova richiesta del richiedente dinnanzi alle giurisdizioni amministrative non si urterebbe in principio alla prescrizione; supponendo anche che fosse il caso, il richiedente potrebbe avvalersi di questa solo nella misura in cui avrebbe già dovuto introdurre tale domanda.
b. Il richiedente
40. Il richiedente contesta questi argomenti.
41. Afferma di avere preso cognizione delle costruzioni controverse solo nel 1994, avendo tentato presso una risoluzione amichevole della causa del municipio di Oeiras fino all’introduzione del primo procedimento nel luglio 1998.
42. Considera che sarebbe esagerato chiedergli di investire, di nuovo, i tribunali dato che ha introdotto già due procedimenti al livello interno.
43. Sostiene che il ricorso dinnanzi al Tribunale costituzionale non era valido nella misura in cui non aveva sollevato di incostituzionalità normativo durante il procedimento civile, la questione dell’espropriazione di fatto non avendo, nell’occorrenza, sorta che nella decisione della Corte suprema.
44. Trattandosi dell’azione in responsabilità civile extracontrattuale, il richiedente indica che le giurisdizioni amministrative si sono dichiarate già incompetenti in ragione della materia. Inoltre, stima che cozzerebbe contro la prescrizione del suo diritto all’indennizzo conformemente all’articolo 498 del codice civile.
45. Per finire, il richiedente sottolinea che la Corte suprema avrebbe dovuto, conformemente all’articolo 566 del codice civile, deliberare a riguardo dell’indennizzo da concedere nella misura in cui ha riconosciuto che non era più possibile rendergli il terreno controverso. Stima che la Corte suprema avrebbe potuto rinviare la causa ai tribunali inferiori, a questo fine, se non si fosse stimata in grado di farlo.
2. La valutazione della Corte
46. Il Governo stima che il richiedente avrebbe potuto contestare le sentenze del 24 giugno e del 23 settembre 2008 della Corte suprema per mezzo di un ricorso per incostituzionalità dinnanzi al Tribunale costituzionale, adducendo che la riconoscenza di un’espropriazione di fatto senza attribuzione di un indennizzo era contraria all’articolo 62 § 2 della Costituzione. La Corte osserva, tuttavia, che è stabilito che il ricorso costituzionale in Portogallo può riguardare solamente una disposizione “normativa” e non una decisione giudiziale, Colaço Mestre e Sic-Sociedade Independente di Comunicação, S.p.A. c. Portogallo, déc.), i nostri 11182/03 e 11319/03, 18 ottobre 2005. Non era di conseguenza, dunque di natura tale da portare rimedio al motivo di appello sollevato dal richiedente dinnanzi alla Corte. Il primo risvolto dell’eccezione del Governo si rivela senza fondamento dunque.
47. Il Governo fa valere poi che niente impedisce il richiedente di investire di nuovo i tribunali amministrativi, introducendo un’azione in responsabilità civile extracontrattuale contro lo stato in vista di ottenere un indennizzo per espropriazione illegale del suo terreno, siccome l’ha inteso la Corte suprema. La Corte stima che il secondo risvolto dell’eccezione derivata della no-esaurimento delle vie di ricorso interni sollevati dal Governo è legato strettamente alla sostanza del motivo di appello fondato sull’articolo 1 del Protocollo no 1, così che c’è luogo di unirla al fondo (vedere, mutatis mutandis, Di Sciscio c. Italia, no 176/04, § 53, 20 aprile 2006 e Burghelea c. Romania, no 26985/03, § 31, 27 gennaio 2009.
48. La Corte constata, inoltre, che la richiesta non è manifestamente mal fondata ai sensi dell’articolo 35 § 3, ha, della Convenzione. La Corte rileva peraltro che non incontra nessun altro motivo di inammissibilità. Conviene dichiararla ammissibile dunque.
B. Sul merito
49. Il richiedente si lamenta di avere perso la disponibilità totale del suo terreno senza ordine di espropriazione né indennizzo, così che in sostanza sarebbe ci stata un’espropriazione di fatto che va contro i principi stipulati dall’articolo 1 del protocollo no 1 alla Convenzione.
50. Il Governo stima che non c’è stata violazione dell’articolo 1 del Protocollo no 1 alla Convenzione nella misura in cui il richiedente ha diritto ad un indennizzo in ragione dell’espropriazione di fatto del suo terreno che deve richiedere, dinnanzi alle giurisdizioni amministrative, come indicato con le sentenze della Corte suprema del 24 giugno e del 23 settembre 2008.
51. La Corte ricorda che, secondo la sua giurisprudenza, l’articolo 1 del Protocollo no 1 che garantisce in sostanza il diritto di proprietà, contiene tre norme distinte (vedere, in particolare, James ed altri c. Regno Unito, 21 febbraio 1986, § 37, serie A no 98,: la prima che si esprime nella prima frase del primo capoverso e riveste un carattere generale, enuncia il principio del rispetto della proprietà; la seconda, che figura che nella seconda, frase dello stesso capoverso, prevede la privazione di proprietà e la sottopone a certe condizioni; in quanto alla terza, registrata nel secondo capoverso, riconosce agli Stati contraenti il potere, tra altre, di regolamentare l’uso dei beni conformemente all’interesse generale. La seconda e la terza norma che hanno fatto riferimento agli esempi particolari di attentati al diritto di proprietà, si devono interpretare alla luce del principio consacrato dalla prima, Bruncrona c. Finlandia, no 41673/98, §§ 65-69, 16 novembre 2004, Broniowski c,. Polonia [GC], no 31443/96, § 134, CEDH 2004-V e Depalle c. Francia [GC], no 34044/02, § 77, CEDH 2010.
1) sull’esistenza di un’ingerenza,
52. La Corte ricorda che per determinare se c’è stata privazione di beni al senso della seconda “norma”, bisogna esaminare non solo se ci sono stati spodestamento o espropriazione formale, ma ancora guardare al di là delle apparenze ed analizzare la realtà della situazione controversa. La Convenzione mirando a proteggere dei diritti “concreti ed effettivi”, importa ricercare se suddetta situazione equivaleva ad un’espropriazione di fatto, Brumărescu c. Romania [GC], no 28342/95, § 76, CEDH 1999-VII; Sporrong e Lönnroth c. Svezia, 23 settembre 1982, §§ 63 e 69-74, serie A no 52.
53. Nello specifico, la Corte nota che le parti si accordano nel dire che c’è stata “privazione di proprietà” in ragione dell’esistenza di un’espropriazione di fatto. La Corte rileva che la Corte suprema ha riconosciuto anche che il municipio di Oeiras si è appropriato il terreno del richiedente a causa di utilità pubblica, senza accordare tuttavia di indennità.
54. L’esistenza di un’ingerenza nel diritto al rispetto dei beni del richiedente è incontestabile dunque.
2) sul rispetto del principio di legalità
55. Per essere compatibile con l’articolo 1 del Protocollo no 1, una tale ingerenza deve essere operata “a causa di utilità pubblica” e “nelle condizioni previste dalla legge ed i principi generali di diritto internazionale”: deve predisporre un “giusto equilibro” tra le esigenze dell’interesse generale della comunità e gli imperativi della salvaguardia dei diritti fondamentali dell’individuo, Sporrong e Lönnroth c. Svezia, precitato, § 69, essendo sentito che la necessità di esaminare la questione del giusto equilibri può farsi non sentire che “quando si è rivelato che l’ingerenza controversa ha rispettato il principio di legalità e non era arbitrario”, Iatridis c. Grecia [GC], no 31107/96, § 58, CEDH 1999-II e Beyeler c. Italia [GC], no 33202/96, § 107, CEDH 2000-I.
56. La preminenza del diritto, uno dei principi fondamentali di una società democratica, essendo inerente all’insieme della Convenzione (Iatridis, precitato, § 58, l’articolo 1 del Protocollo no 1 esige, innanzitutto e soprattutto, che un’ingerenza dell’autorità pubblica nel godimento del diritto al rispetto dei beni sia legale.
57. Nello specifico, la Corte constata che il municipio di Oeiras si è appropriato il terreno del richiedente a disprezzo delle regole che regolano l’espropriazione formale e senza versargli alcuna indennità a questo titolo.
58. La Corte rileva che il richiedente ha impegnato due procedimenti al livello interno, una, dinnanzi alle giurisdizioni amministrative e l’altro, dinnanzi ai tribunali giudiziali, tutti due che prevedono la riconoscenza del suo diritto di proprietà sul terreno controverso, la restituzione di questo libero di ogni costruzione e la concessione di danni ed interessi per i danni subiti in ragione di questa occupazione illegale.
59. Osserva che il ricorso dinnanzi al tribunale amministrativo di Lisbona è stato dichiarato inammissibile per incompetenza ratione materiae del tribunale al motivo che la causa riguardava una controversia privata, ossia un diritto di proprietà, in applicazione dell’articolo 4 § 1 f, decreto-legge no 129/84 del 27 aprile 1984 cadendo sullo statuto dei tribunali amministrativi e fiscali.
60. Trattandosi del procedimento dinnanzi al tribunale di Oeiras, la Corte nota che, nelle sue sentenze del 24 giugno e del 23 settembre 2008, la Corte suprema ha riconosciuto che l’amministrazione aveva occupato il terreno del richiedente senza che un procedimento di espropriazione non sia stato messo in opera nelle condizioni previste dalla legge, stimando che questa ultima aveva diritto ad un indennizzo in ragione dell’espropriazione di fatto del terreno controverso. Difatti, la Corte suprema ha giudicato che non era più possibile restituire il terreno al richiedente nel suo stato iniziale perché la privazione di proprietà in causa inseguiva un obiettivo sociale (vedere sopra paragrafo 21).
61. La Corte ne deduce che, con le sue sentenze del 24 giugno e del 23 settembre 2008, la Corte suprema ha interinato l’esistenza di un’espropriazione di fatto, senza assegnare tuttavia un indennizzo, che annulla così i giudizi che erano stati pronunciati dalle giurisdizioni inferiori (vedere sopra 17 e 19 paragrafi). Nell’occorrenza, la Corte Suprema invitò il richiedente ad investire le giurisdizioni amministrative di un’azione in responsabilità civile extracontrattuale contro lo stato per atti illeciti.
62. Nel causa Sarıca e Dilaver c. Turchia, no 11765/05, §§ 43-44, 27 maggio 2010, la Corte ha considerato che la constatazione di un’espropriazione di fatto seguito, alla differenza tuttavia del caso di specifico, della concessione di un indennizzo con le giurisdizioni nazionali, aveva interinato giuridicamente volontariamente una situazione irregolare creato con l’amministrazione e permesso a questa di trarre utile dal suo comportamento illegale. Ha stimato che questa pratica obbligava i giudicabili ad iniziare un’azione in indennizzo e, per questo fatto, impegnare degli oneri di procedimento per fare valere i loro diritti, mentre in materia di espropriazione formale, il procedimento è iniziato dall’amministrazione espropriata che deve in principio sopportare gli oneri di giustizia in mancanza di ordinamento amichevole. La Corte ha giudicato che questo procedimento esponeva i giudicabile al rischio di un risultato imprevedibile ed arbitrario e che non era atto a garantire un grado sufficiente di sicurezza giuridica e non potrebbe costituire un’alternativa ad un’espropriazione in buona e dovuta forma, Scordino c. Italia (no 3), no 43662/98, § 89, 17 maggio 2005.
63. La Corte ha anche parecchie volte giudicate che la perdita di ogni disponibilità di un terreno, combinata con l’impossibilità di rovesciare la situazione incriminata o di ovviare lei, genera delle conseguenze abbastanza gravi che fanno subire ai richiedenti un’espropriazione di fatto incompatibile col loro diritto al rispetto dei loro beni e non conforme al principio di preminenza del diritto, e Guiso-Gallisay c. Italia, no 58858/00, § 94, 8 dicembre 2005; Lanteri c. Italia, no 56578/00, § 80, 15 novembre 2005; Preziosi c. Italia, no 67125/01, §§ 44-45, 5 ottobre 2006; Matthias ed altri c. Italia, no 35174/03, § 62, 2 novembre 2006; Immobiliare Podere Trieste S.r.l. c. Italia, no 19041/04, §§ 43-44, 16 novembre 2006.
64. Nello specifico, rinviando il richiedente dinnanzi alle giurisdizioni amministrative, la Corte suprema ha rovesciato le sentenze delle istanze inferiori che avevano fatto diritto alla pretesa del richiedente che condanna il municipio di Oeiras a versargli un risarcimento. A questo giorno, il richiedente non ha ottenuto ancora un giusto indennizzo per i danni subiti in ragione dell’atto illecito che tre istanze nazionali hanno riconosciuto tuttavia successivamente. La Corte stima che l’argomento, giustificando che il rinvio dinnanzi alle giurisdizioni amministrative secondo che un giusto indennizzo non potrebbe essere ottenuto seguendo il modo di calcolo proposto dal richiedente, rileva di un formalismo eccessivo. Inoltre, questo obbligherebbe il richiedente ad iniziare una nuova azione in indennizzo e, di questo fatto, impegnare degli oneri di procedimento aumentato per fare valere il suo diritto, senza nessuna garanzia in quanto alle probabilità di successo dell’azione in responsabilità civile extracontrattuale, Sarıca e Dilaver, precitato, § 44, Guillemin c. Francia, no 19632/92, § 50, 21 febbraio 1997. Conviene anche prendere in conto le disposizioni e le pratica interne in materia di prescrizione, paragrafi 29 e 31 sopra che rendono incerta la conclusione di una tale azione introdotta parecchi anni dopo l’occupazione del terreno. Visto che l’espropriazione di fatto ebbe luogo nel 1991 e che il richiedente ha introdotto il primo procedimento nel 1998, sarebbe irragionevole aspettare la conclusione di un terzo procedimento, Serrilli c. Italia (soddisfazione equa), no 77822/01, § 17, 17 luglio 2008; Matthias ed altri c. Italia (soddisfazione equa), no 35174/03, § 14, 17 luglio 2012.
65. Infine, il Governo non dimostra in quale misura un tale ricorso potrebbe essere efficace, sufficiente ed accessibile, non fornisce nessuno esempio di giurisprudenza che riguarda questo tipo di situazione.
66. Tenuto conto delle suddette osservazioni concernente il difetto di “prevedibilità” in cui il richiedente si è trovato a causa delle autorità, la Corte non potrebbe rimproverargli di non avere tentato, dopo una così lungo periodo, un’azione in responsabilità civile extracontrattuale contro lo stato per ottenere un risarcimento.
67. In mancanza di un atto formale di trasferimento di proprietà, la Corte stima inoltre che la situazione del richiedente non saprebbe essere considerata come “prevedibile” e come soddisfacendo l’esigenza di “sicurezza giuridica” (vedere, mutatis mutandis, Burghelea, precitato, § 39, l’ingerenza controversa non è compatibile col principio di legalità e, di conseguenza, ha infranto il diritto del richiedente al rispetto dei suoi beni. Una tale conclusione dispensa la Corte di ricercare se un giusto equilibrio è stato mantenuto tra le esigenze dell’interesse generale della comunità e gli imperativi di salvaguardia dei diritti individuali.
68. Pertanto, la Corte respinge l’eccezione derivata della no-esaurimento delle vie di ricorso interni e dice che c’è stata violazione dell’articolo 1 del Protocollo no 1 alla Convenzione.
II. SULL’APPLICAZIONE DI L’ARTICOLO 41 DELLA CONVENZIONE
69. Ai termini dell’articolo 41 della Convenzione,
“Se la Corte dichiara che c’è stata violazione della Convenzione o dei suoi Protocolli, e se il diritto interno dell’Alta Parte contraente permette di cancellare solo imperfettamente le conseguenze di questa violazione, la Corte accorda alla parte lesa, se c’è luogo, una soddisfazione equa. “
70. Il richiedente richiede, a titolo del danno patrimoniale che avrebbe subito, 3 733 811,14 euro (EUR), questo importo corrispondente alla somma del valore del terreno nel 2009, o alla data dell’introduzione della richiesta, (2 739 801,89 EUR) ed il danno per l’occupazione illegale del terreno tra 1994 e 2009 (994 009,25 EUR).
71. Il richiedente chiede anche 100 000 EUR per gli oneri e spese impegnate dinnanzi alle giurisdizioni nazionali e dinnanzi alla Corte.
72. Il Governo oppone alla domanda del richiedente. Stima che il danno patrimoniale non è dimostrato e che l’importo richiesto è esagerato. Considera anche che gli oneri e spese non sono stabiliti.
73. La Corte considera che, nelle circostanze della causa, la questione dell’applicazione dell’articolo 41 non è matura. Visto la violazione constatata dell’articolo 1 del Protocollo no 1 e l’occupazione irreversibile del terreno, la Corte considera che la migliore forma di risarcimento consiste nella concessione da parte de lo stato di un’indennità per il danno patrimoniale subito. Ricorda che nella causa Guiso-Gallisay c. Italia (soddisfazione equa) [GC], nº 58858/00, 22 dicembre 2009, la Grande Camera ha giudicato opportuna di rivedere il giurisprudenza Papamichalopoulos ed altri c. Grecia (articolo 50), 31 ottobre 1995, serie A no 330-B adottando un nuovo approccio concernente i criteri di indennizzo nelle cause di “espropriazione indiretta.” Ha considerato così che l’indennizzo deve corrispondere al valore pieno ed intero del terreno al momento della perdita della proprietà, come stabilito dalla perizia ordinata dalla giurisdizione competente durante il procedimento interno. Poi, una volta dedotta la somma eventualmente concessa a livello nazionale, questo importo deve essere attualizzato per compensare gli effetti dell’inflazione. Conviene anche abbinarlo ad interessi suscettibili di compensare, almeno in parte, il lungo lasso di tempo trascorso dallo spodestamento dei terreni.
74. Però, non avendo fornito le parti nessuna informazione precisa sul valore del terreno in causa, c’è luogo di riservare la questione e di fissare entro sei mesi a contare della data della presente sentenza l’ ulteriore procedimento tenendo conto dell’eventualità di un accordo tra lo stato convenuto ed i richiedenti, articolo 75 § 1 dell’ordinamento.
PER QUESTI MOTIVI, LA CORTE, ALL’ UNANIMITÀ,
1. Unisce al merito l’eccezione del Governo relativa ad un’azione per responsabilità civile extracontrattuale contro lo stato dinnanzi alle giurisdizioni amministrative e la respinge;
2. Dichiara la richiesta ammissibile;
3. Stabilisce, che c’è stata violazione dell’articolo 1 del Protocollo no 1 alla Convenzione;
4. Stabilisce che la questione dell’applicazione dell’articolo 41 della Convenzione non è matura, perciò,
a) la riserva;
b) invita il Governo ed il richiedente ad indirizzarle per iscritto, entro sei mesi a contare dalla data di notificazione della presente sentenza, le loro osservazioni su questa questione, ed in particolare a darle cognizione di ogni accordo al quale potrebbero arrivare;
c riserva il procedimento ulteriore e delega al presidente della camera la cura di fissarlo all’occorrenza.
Fatto in francese, poi comunicato per iscritto il 16 aprile 2013, in applicazione dell’articolo 77 §§ 2 e 3 dell’ordinamento.
Stanley Naismith Guido Raimondi
Cancelliere Presidente