Conclusione Violazione di P1-1; Soddisfazione equa riservata
SECONDA SEZIONE
CAUSA PLALAM S.P.A. c. ITALIA
( Richiesta no 16021/02)
SENTENZA
(merito)
STRASBURGO
18 maggio 2010
Questa sentenza diventerà definitiva nelle condizioni definite all’articolo 44 § 2 della Convenzione. Può subire dei ritocchi di forma.
Nella causa Plalam S.P.A. c. Italia,
La Corte europea dei diritti dell’uomo, seconda sezione, riunendosi in una camera composta da:
Francesca Tulkens, presidentessa, Ireneu Cabral Barreto, Vladimiro Zagrebelsky, Danutė Jočienė, Dragoljub Popović, Işıl Karakaş, Kristina Pardalos, giudici,,
e da Sally Dollé, cancelliera di sezione,
Dopo avere deliberato in camera del consiglio il 27 aprile 2010,
Rende la sentenza che ha adottato in questa data:
PROCEDIMENTO
1. All’origine della causa si trova una richiesta (no 16021/02) diretta contro la Repubblica italiana e in cui una società anonima di questo Stato, la P. S.P.A. (“la richiedente”), ha investito la Corte il 27 marzo 2002 in virtù dell’articolo 34 della Convenzione di salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali (“la Convenzione”).
2. La richiedente è rappresentata da A. B., C. C. e M.R. G., avvocati a Milano. Il governo italiano (“il Governo”) è rappresentato dal suo agente, la Sig.ra E. Spatafora, e dal suo co-agente, il Sig. F. Crisafulli.
3. La richiedente adduceva che l’applicazione, a suo scapito, di una legge in materia di finanziamento pubblico di progetti industriali aveva violato il suo diritto al rispetto dei suoi beni.
4. Con una decisione del 12 giugno 2007, la Corte ha dichiarato la richiesta ammissibile.
5. Tanto la richiedente che il Governo hanno depositato delle osservazioni scritte sul merito della causa (articolo 59 § 1 dell’ordinamento).
IN FATTO
I. LE CIRCOSTANZE DELLO SPECIFICO
6. La richiedente è una persona giuridica che ha la sua sede ad Ascoli Piceno. È specializzata nella fabbricazione di prodotti manifatturieri.
7. Il 12 settembre 1985, la richiedente introdusse dinnanzi alla “Cassa del mezzogiorno” ((Cassa per il mezzogiorno, qui di seguito, “la cassa”), diventata “l’agenzia per la promozione e lo sviluppo dell’Italia del Sud” in seguito (qui di seguito, “l’agenzia”), un’istanza di finanziamento ai sensi della legge no 183 di 1976 e del decreto presidenziale no 902 del 1976. Faceva valere che aveva l’intenzione di ingrandire uno stabilimento industriale ubicato ad Ascoli Piceno, investendo la somma totale di 7 048 000 000 di lire italiane (ITL-circa 3 639 988 euro (EUR)).
8. Le disposizioni sopraccitate contemplavano che le imprese che esercitavano la loro attività nel Sud dell’Italia potevano ottenere delle sovvenzioni pubbliche il cui importo era calcolato proporzionalmente all’importo degli investimenti realizzati. Queste sovvenzioni potevano essere riviste al rialzo nel caso in cui l’impresa riguardata avesse deciso di aumentare l’importo degli investimenti durante lavori.
9. In una corrispondenza del 18 marzo 1987, l’agenzia informò la richiedente che con una decisione del 26 febbraio 1987 il suo comitato di gestione aveva approvato “in modo provvisorio” (in via provvisoria) la concessione di sovvenzioni rispetto al suo progetto industriale. La decisione formale di concessione supportando le condizioni specifiche a cui era sottoposta era in corso trasmissione.
10. Con un’ordinanza del 25 marzo 1987, l’agenzia accolse l’istanza del richiedente e riconobbe il suo diritto ad un finanziamento di 1 862 260 000 ITL (circa 961 777 EUR) a titolo di contributo diretto (contributo in conto capitale) e di 1 779 000 000 ITL, circa 918 776 EUR, a titolo di contributo sugli interessi (contributo in conto interessi) sotto la condizione del buon funzionamento dello stabilimento industriale una volta finiti i lavori.
11. Il 19 febbraio 1988, quando i lavori erano in corso, la richiedente chiese all’agenzia una revisione al rialzo della sovvenzione, tenuto conto del fatto che aveva aumentato il suo investimento, portandolo da 7 048 000 000 ITL (circa 3 639 988 EUR) a 10 258 000 000 ITL (circa 5 297 814 EUR).
12. Con una nota del 21 febbraio 1989, l’agenzia osservò che l’aumento dell’investimento non provocava alcun aumento della capacità di produzione dello stabilimento industriale o del suo personale. Quindi, questo cambiamento si analizzava in un perfezionamento del progetto per cui, ai termini della legislazione in vigore l’agenzia poteva concedere”, alla richiedente un aumento proporzionale delle sovvenzioni.
13. Risulta dalla pratica che i lavori si conclusero il 30 giugno 1990 e che lo stabilimento industriale iniziò a pieno regime la sua attività di produzione il 15 dicembre 1990.
14. Il 19 giugno 1992, il presidente della commissione incaricata di controllare il buon funzionamento dello stabilimento industriale (qui di seguito, “la commissione”) informò l’agenzia che non poteva accettare il mandato che gli era stato conferito. Il 6 dicembre 1992, l’agenzia sostituì il presidente della commissione. Però, il 26 maggio 1993 il nuovo presidente informò l’agenzia e la richiedente che era nell’impossibilità di assolvere le sue funzioni. Il 12 gennaio 1994, la richiedente sollecitò il ministro dell’industria, del Commercio e dell’artigianato (Ministro dell’industria, del commercio e dell’artigianato, qui di seguito, “il ministro dell’industria”) affinché nominasse un nuovo presidente della commissione, ciò che il ministro fece il 26 aprile 1994. Il 28 luglio 1994, la commissione procedette ad una verifica (collaudo). Con una nota del 13 ottobre 1994, certificò il funzionamento regolare dello stabilimento della richiedente e la corrispondenza tra i costi dei lavori effettuati ed i documenti prodotti dall’interessata. La commissione indicò inoltre la capacità di produzione dello stabilimento così come il numero di impiegati che vi lavoravano. Concluse che “l’impresa [aveva] adempiuto tutti gli obblighi prescritti dalla legge” e che i controlli avevano avuto un “risultato positivo.”
15. La commissione constatò inoltre che l’investimento globale fatto dalla richiedente ammontava a 12 781 200 000 ITL (circa 6 600 938 EUR). Tuttavia, stimò che la sovvenzione da versare poteva essere calcolata solamente proporzionalmente all’investimento inizialmente previsto, e questo in applicazione del decreto-legge no 415 del 22 ottobre 1992, convertito nella legge no 488 del 19 dicembre 1992 che aveva modificato nel frattempo la legislazione in materia di finanziamento degli investimenti nel Sud dell’Italia. Questa nuova legislazione contemplava che le sovvenzioni dovevano essere calcolate imperativamente sulla base dell’importo dell’investimento pianificato dall’impresa, senza possibilità di adeguamento in caso di aumento dell’investimento durante i lavori. Quindi, la commissione raccomandò al ministro dell’industria di non prendere in conto il fatto che la richiedente aveva sborsato 5 733 200 000 ITL (circa 2 960 950 EUR) in più rispetto all’investimento inizialmente annunciato.
16. Con un’ordinanza del 28 giugno 1995, il ministro dell’industria concedette definitivamente alla richiedente la somma di 1 862 260 000 ITL a titolo di sovvenzione diretta e di 1 779 000 000 ITL a titolo di contributo sugli interessi. Appellandosi questa decisione alla nota della commissione del 13 ottobre 1994 (paragrafi 14 e 15 sopra), gli importi concessi furono calcolati sulla base dell’investimento inizialmente previsto. Conformemente all’applicazione della legge no 488 del 1992, l’aumento dell’investimento durante i lavori non diede adito a nessun aumento dell’importo del finanziamento.
17. Con un ricorso notificato il 13 ottobre 1995, la richiedente introdusse dinnanzi al tribunale amministrativo regionale (qui di seguito, “il TAR”) del Lazio un’azione tesa ad ottenere l’annullamento dell’ordinanza ministeriale del 28 giugno 1995 e della nota della Commissione del 13 ottobre 1994.
18. Con una decisione depositata alla cancelleria il 4 agosto 1997, il TAR respinse il ricorso della richiedente. Stimò che la legge no 488 del 1992 era la legislazione applicabile nello specifico; la verifica del buon funzionamento dell’impresa aveva avuto luogo, difatti, dopo l’entrata in vigore della nuova legislazione. Seguiva che la richiedente non aveva dritto ad un importo di sovvenzioni più elevate.
19. La richiedente interpose appello dinnanzi al Consiglio di stato.
20. Con una sentenza depositata alla cancelleria il 18 ottobre 2001, il Consiglio di stato respinse l’appello della richiedente, confermando l’applicabilità della legge no 488 del 1992 al caso di specie. Affermò tra l’altro che il ritardo dell’amministrazione nella verifica del funzionamento dello stabilimento e nell’esame della pratica della richiedente non poteva avere nessuna influenza sulla scelta della legge applicabile nello specifico.
II. IL DIRITTO INTERNO PERTINENTE
21. All’epoca dei fatti, i procedimenti per la concessione dei finanziamenti previsti dalla legge no 183 del 1976 e dal decreto presidenziale no 902 del 1976 (paragrafo 7 sopra) erano descritti nel decreto del ministro per gli Interventi straordinari nel Sud della Francia del 28 giugno 1979, pubblicato no 186 sulla gazzetta ufficiale del 9 luglio 1979, e nel decreto presidenziale no 218 del 6 marzo 1978 intitolato “Testo unico sulle leggi sugli interventi nel Mezzogiorno”). Nelle loro parti pertinenti, questi testi si leggono come segue:
Articolo 8 § 7 del decreto ministeriale del 28 giugno 1979
“Per le variazioni di spese, intervenute durante la realizzazione del progetto, ivi compreso quelle che risultano da un perfezionamento di questo, contenute nel limite del 20% dell’investimento fisso e che non provocano modifiche sostanziali del progetto, la cassa procede, tenuto conto del rapporto di istruzione ad hoc dell’istituto di finanziamento, alla perequazione necessaria dell’importo degli investimenti fissi e delle sovvenzioni ivi afferenti una volta finiti i lavori, essendo inteso che gli istituti e la cassa procedono al versamento delle sovvenzioni in tranche di avanzamento [dei lavori] in [rispetto del] limite globale delle spese approvate. Quando tali variazioni superano il limite del 20% dell’investimento fisso, devono essere comunicate dall’istituto di finanziamento incaricato dell’istruzione, per mezzo di un rapporto ad hoc, al ministro per gli Interventi straordinari nel Mezzogiorno ed alla cassa affinché procedano al collocamento aggiornato del parere di conformità e/o della decisione di concessione delle sovvenzioni. “
Articolo 12 §§ 1 e 2 del decreto ministeriale del 28 giugno 1979
“1. Il versamento del saldo del prestito a tasso ridotto potrà essere effettuato dall’istituto di finanziamento una volta finiti i lavori.
2. Ai fini del versamento del saldo del contributo diretto, la cassa per il mezzogiorno deve procedere, dopo l’inizio della produzione, ad una verifica ad hoc, per controllare la funzionalità dello stabilimento, la corrispondenza tra i documenti concernenti le spese ed il progetto approvato, la capacità di produzione dello stabilimento, la sua produzione effettiva, il numero dei suoi impiegati, il rispetto delle disposizioni contro l’inquinamento così come ogni altra disposizione o regola [contemplata dalla] legge. “
Articolo 13 del decreto ministeriale del 28 giugno 1979
“Entro sei mesi a partire dal deposito dei documenti relativi al completamento dei lavori, la cassa per il Mezzogiorno procede, sulla base dei risultati della verifica menzionata all’articolo 12, al versamento del saldo di cui dà avviso al ministro per Mezzogiorno. “
Articolo 72 § 6 del decreto presidenziale no 218 del 1978
“La posizione presa nel parere di conformità [emesso dal ministro per il Mezzogiorno sulla base delle verifiche fatte dalla cassa] è costrittiva per la cassa, per gli organi connessi e per ogni amministrazione interessata. “
Articolo 73 § 3 del decreto presidenziale no 218 del 1978
“Entro sei mesi a contare dal deposito dei documenti relativi al completamento dei lavori, si procede, sulla base di una verifica, al versamento del saldo. “
Articolo 75 § 1 del decreto presidenziale no 218 del 1978
“Il parere di conformità menzionato all’articolo 72 costituisce il titolo per il godimento dell’insieme delle sovvenzioni previste dal presente Testo unico a favore delle iniziative che sono realizzate nei territori indicati all’articolo 1. “
IN DIRITTO
I. SULLA VIOLAZIONE ADDOTTA DELL’ARTICOLO 1 DEL PROTOCOLLO NO 1
22. La richiedente si lamenta dell’applicazione al suo caso della legge no 488 del 1992. Invoca l’articolo 1 del Protocollo no 1, così formulato:
“Ogni persona fisica o giuridica ha diritto al rispetto dei suoi beni. Nessuno può essere privato della sua proprietà se non a causa di utilità pubblica e nelle condizioni previste dalla legge e dai principi generali del diritto internazionale.
Le disposizioni precedenti non recano offesa al diritto che possiedono gli Stati di mettere in vigore le leggi che giudicano necessarie per regolamentare l’uso dei beni conformemente all’interesse generale o per garantire il pagamento delle imposte o di altri contributi o delle multe. “
A. Argomenti delle parti
1. La richiedente
23. La richiedente fa valere che al momento dell’introduzione della sua istanza di aumento delle sovvenzioni, la legislazione in vigore le conferiva un diritto ad ottenerlo. Quindi, ed alla luce dei principi emanati dalla Corte nella causa Ambruosi c. Italia (no 31227/96, 19 ottobre 2000,) sostiene che questo aumento deve essere considerato come un “bene” ai sensi dell’articolo 1 del Protocollo no 1.
24. Ora, la legge no 488 del 1992 è stato a torto applicata in modo retroattivo, cioè alle istanze che, come quella della richiedente, erano state formulate prima della sua entrata in vigore. L’interessata afferma che, il 21 febbraio 1989, l’agenzia aveva dato il suo avallo al piano teso a perfezionare il progetto industriale controverso (paragrafo 12 sopra). Così, ha riconosciuto che si trattava di un “perfezionamento” del progetto iniziale e non di un nuovo progetto che avrebbe implicato un aumento della capacità di produzione o del numero di impiegati, e che avrebbe dovuto essere sottomesso ad un nuovo procedimento di approvazione. In più, i lavori erano stati finiti il 30 giugno 1990 (paragrafo 13 sopra).
25. Nella cornice del procedimento per la concessione delle sovvenzioni, le autorità amministrative non godrebbero di nessun potere discrezionale di valutazione. Tale procedimento, minuziosamente descritto dalla legge, si baserebbe difatti, unicamente sui criteri obiettivi fissati da questa e, dopo la decisione di concedere le sovvenzioni, l’impresa attrice avrebbe un vero “diritto soggettivo” (diritto soggettivo) nei confronti dell’agenzia, sotto riserva della realizzazione delle opere programmate. La richiedente si appella alla giurisprudenza in questo senso della sesta sezione del Consiglio di stato, sentenza no 3470 del 16 aprile 2002) e delle sezioni riunite della Corte di cassazione (sentenze numeri 3600 del 28 maggio 1986, 4480 del 7 luglio 1988, 8585 del 5 settembre 1997 e 225 del 25 maggio 2001). Nella cornice degli interventi per incoraggiare lo sviluppo del Sud dell’Italia, un margine di potere discrezionale esisterebbe unicamente al momento della determinazione degli obiettivi della politica industriale, dei programmi ivi relativi e dei criteri da assolvere per beneficiare delle sovvenzioni. L’agenzia aveva per sola missione di verificare se i progetti industriali degli individui corrispondevano ai criteri e alle direttive fissate dal legislatore. La decisione di concedere le sovvenzioni era stata qualificata come “provvisoria” (paragrafo 9 sopra) solamente per il fatto che si basava su una stima dell’importo dell’investimento.
26. La richiedente ne deduce che aveva un credito certo ed esigibile, attraverso il suo diritto all’aumento proporzionale della sovvenzione, e stima che la soppressione di questo credito si analizza in una violazione dell’articolo 1 del Protocollo no 1.
27. Peraltro, l’amministrazione è responsabile del ritardo nella verifica del buono funzionamento dello stabilimento industriale; il Governo stesso ammette che il controllo dello stabilimento è stato ritardato in attesa dell’adozione del decreto-legge no 415 del 1992 (paragrafo 33 sopra). In quanto alla possibilità di sollecitare le autorità amministrative per accelerare i loro passi, la richiedente fa valere che non poteva contemplare l’entrata in vigore della nuova legislazione.
2. Il Governo
28. Il Governo osserva che nella sua nota del 21 febbraio 1989 (paragrafo 12 sopra) l’agenzia aveva sottoposto a certe condizioni l’istanza del richiedente di ottenere un aumento proporzionale della sovvenzione. Questa nota era solamente un semplice atto del procedimento di istruzione della pratica, posto dall’ufficio incaricato di una prima valutazione dei documenti sottoposti dall’interessata che non pregiudicava a priori per niente la conclusione dell’istanza.
29. La sovvenzione controversa non potrebbe essere considerata come un “bene” ai sensi dell’articolo 1 del Protocollo no 1, perché è concessa in seguito ad un procedimento durante cui le autorità amministrative hanno un potere discrezionale di valutazione. Il diritto ad ottenerlo nascerebbe solamente nel momento in cui il procedimento si conclude nel caso in cui tutte le condizioni preliminari sono riunite. Nello specifico, la richiedente non aveva nessuna speranza legittima in quanto alla sovvenzione chiesta; non costituiva un bene presente, ma piuttosto un bene futuro che non è protetto in quanto tale dall’articolo 1 del Protocollo no 1.
30. In più, nessuna decisione, anche provvisoria, non era stata presa dall’amministrazione a riguardo dell’aumento della sovvenzione. La conclusione dell’istanza della richiedente dipendeva anche dalla disponibilità dei fondi che, di anno in anno, lo stato italiano ha messo a disposizione per il sostegno alle iniziative industriali, e dunque da una decisione eminentemente politica relativa alla destinazione del bilancio dello stato.
31. Ad ogni modo, l’applicazione della legge no 488 del 1992 sarebbe compatibile col diritto della richiedente al rispetto dei suoi beni. La nuova legislazione non potrebbe essere qualificata come “retroattiva”, dato che il diritto all’ottenimento delle sovvenzioni è nato solamente alla conclusione del procedimento. La legge controversa era di applicazione immediata ai procedimenti in corso, ma non aveva già nessuna incidenza sulla concessione delle sovvenzioni accordate al momento della sua entrata in vigore. In più, supponendo anche che la legge no 488 del 1992 sia retroattiva, ciò non sarebbe in sé contrario alla Convenzione. Peraltro, lo stato aveva delle ragioni imperiose di intervenire per limitare il peso che poteva rappresentare per le finanze pubbliche un aumento incontrollato delle sovvenzioni accordate alle imprese.
32. Per ciò che riguarda il ritardo nella verifica del buon funzionamento dello stabilimento industriale, il Governo fa valere che conformemente ai lavori di ingrandimento di questo, la pratica della richiedente è giunta all’agenzia solo nel giugno 1992 e che il ritardo è stato provocato poi da un fatto imprevisto, ossia la rinuncia del presidente della commissione (paragrafo 14 sopra). In ogni caso, questa verifica ha messo in evidenza che l’aumento dell’investimento realizzato non rispondeva alle condizioni necessarie all’ottenimento delle sovvenzioni. Tra il 3 luglio 1991 (data in cui la pratica completa è giunta all’agenzia) ed il 22 ottobre 1992 (data di entrata in vigore della nuova legislazione) nessuno poteva sapere con certezza se e quando delle nuove regole in materia di sovvenzioni sarebbero state adottate e quale sarebbe stato il loro contenuto. Dopo l’entrata in vigore della nuova legislazione, ogni accelerazione del passo amministrativo sarebbe stata priva di effetto utile per la richiedente.
33. Risulta da una nota del ministero delle Attività produttive del 26 gennaio 2005 (no 1070616) che all’epoca in cui il presidente della commissione ha dichiarato che non poteva accettare il suo mandato (giugno 1992-paragrafo 14 sopra) l’agenzia aveva cognizione dell’intenzione del legislatore di limitare il finanziamento delle attività industriali nel Sud dell’Italia. Quindi, i procedimenti concernenti la sovvenzione delle spese supplementari furono de facto sospesi, in attesa delle decisioni in materia del Governo e del Parlamento. Ne segue che anche se la commissione si era liberata dal suo compito con lo zelo “normale” (in linea di massima, i rapporti di verifiche sono depositati nei sei seguenti mesi dopo l’attribuzione del mandato) la pratica della richiedente sarebbe stata esaminata comunque sulla base delle nuove disposizioni.
34. La nota del ministero delle Attività produttive precitata specifica anche che l’istanza di aumento della richiedente avrebbe dovuto essere respinta anche per altre ragioni, indipendenti dell’entrata in vigore della legge no 488 del 1992. In particolare, contrariamente a ciò che è indicato nella nota dell’agenzia del 21 febbraio 1989 (paragrafo 12 sopra) la capacità di produzione dello stabilimento era aumentata in modo significativo; in più, un aumento di circa l’ 80% dell’investimento previsto non costituisce un perfezionamento del progetto iniziale, ma una modifica di questo. Ne segue che il tempo trascorso per le verifiche era totalmente irrilevante ai fini della conclusione del passo amministrativo.
B. Valutazione della Corte
1. Sulla questione di sapere se la richiedente fosse titolare di un “bene”
35. La Corte nota che le parti hanno dei punti di vista divergenti in quanto alla questione di sapere se la richiedente fosse o meno titolare di un bene suscettibile di essere protetto dall’articolo 1 del Protocollo no 1. Di conseguenza, è chiamata a determinare se la situazione giuridica nella quale si è trovata la richiedente è di natura tale da dipendere dal campo di applicazione di questa disposizione.
36. Trattandosi della portata autonoma della nozione di “bene”, la Corte si riferisce alla sua giurisprudenza ben consolidata (Iatridis c. Grecia [GC], nº 31107/96, § 54, CEDH 1999-II, e Beyeler c. Italia [GC], nº 33202/96, § 100, CEDH-2000-I). Ricorda, in particolare, che la nozione in questione può ricoprire sia i “beni reali” che i valori patrimoniali, ivi compresi dei crediti, in virtù dei quali un richiedente può pretendere di avere almeno una “speranza legittima” di ottenere il godimento effettivo di un diritto di proprietà (Kopecký c. Slovacchia [GC], no 44912/98, § 35, CEDH 2004-IX, ed Associazione nazionale degli orfani di guerra c. Francia, (dec.), no 22718/08, 6 ottobre 2009).
37. Importa esaminare, in ogni causa, dunque se le circostanze, considerate nel loro insieme, hanno reso la parte richiedente titolare di un interesse sostanziale protetto dall’articolo 1 del Protocollo nº 1 (Bozcaada Kimisis Teodoku Rum Ortodoks Kilisesi Vakfi c. Turchia, numeri 37639/03, 37655/03, 26736/04 e 42670/04, § 41, 3 marzo 2009). In questa ottica, la Corte stima che c’è luogo di tenere conto degli elementi di diritto e dei seguenti fatti.
38. Nella cornice di una politica tesa ad incoraggiare gli investimenti produttivi nel Sud dell’Italia, lo stato convenuto ha contemplato un sistema di finanziamento dei progetti industriali che soddisfanno certe condizioni. La società richiedente, impresa fabbricante di prodotti manifatturieri, aveva sollecitato ed ottenuto dell’agenzia, “in modo provvisorio”, la concessione di sovvenzioni pubbliche, essendo stato considerato il suo progetto conforme alle esigenze della legge (paragrafo 9 sopra). In queste circostanze, la Corte è del parere che la richiedente aveva una “speranza legittima” di ottenere le sovvenzioni controverse, ed era dunque titolare di un “bene” ai sensi dell’articolo 1 del Protocollo no 1. Ricorda che ai termini degli articoli 72 § 6 e 75 § 1 del decreto presidenziale no 218 del 1978 (paragrafo 21 sopra) il parere di conformità, che il ministro per il Mezzogiorno avrebbe dovuto emettere sulla base delle verifiche fatte dall’agenzia, era costrittivo per ogni amministrazione interessata e valeva come “titolo per il godimento” delle sovvenzioni destinate alle imprese.
39. Resta però da verificare se la richiedente aveva anche tale speranza rispetto all’aumento proporzionale delle sovvenzioni conformemente alle modifiche che aveva portato al progetto inizialmente approvato.
40. A questo riguardo, la Corte rileva che l’articolo 8 § 7 del decreto ministeriale del 28 giugno 1979 contempla che se, durante la realizzazione di un progetto industriale finanziato dall’agenzia, si rivela che i costi sono superiori a quelli inizialmente previsti, la sovvenzione concessa è rivista al rialzo, purché le variazioni non provochino modifiche sostanziali del progetto (paragrafo 21 sopra). Il 19 febbraio 1988, la richiedente ha formulato un’istanza in questo senso (paragrafo 11 sopra); con una nota del 21 febbraio 1989, l’agenzia ha riconosciuto che il cambiamento si analizzava in un semplice perfezionamento del progetto per che poteva concedere un aumento proporzionale della sovvenzione.
41. Agli occhi della Corte, a patto di rispettare i termini del suo impegno come risultante del suo progetto industriale rivisto, a partire da questo momento la richiedente poteva aspettarsi legittimamente di beneficiare del rialzo proporzionale delle sovvenzioni. Conviene anche notare che, come risulta dalla verifica compiuta dalla commissione il 28 luglio 1994, c’era corrispondenza tra i costi dei lavori effettuati, finiti il 30 giugno 1990, ed i documenti prodotti dall’interessata che aveva soddisfatto a tutti gli obblighi prescritti dalla legge (paragrafo 14 sopra). Infine, la Corte deve tenere conto del ruolo della richiedente, un’impresa che pianifica la superficie dei suoi progetti industriali sulla base della redditività di questi ultimi che può dipendere solamente, tra l’altro, dal loro costo, nel calcolo di cui entrano anche in conto gli eventuali finanziamenti pubblici promessi dalle autorità.
42. Di conseguenza, avuto riguardo alla legislazione interna pertinente, alla posizione presa dall’agenzia ed all’attività della richiedente, la Corte stima che, fin dalla fine giugno 1990, questa ultima poteva credere di avere effettuato legittimamente tutto ciò che era necessario per beneficiare dell’aumento che sollecitava. Questo interesse patrimoniale era sufficientemente importante per costituire un interesse sostanziale, dunque un “bene” ai sensi della norma espressa nella prima frase dell’articolo 1 del Protocollo no 1 che è di conseguenza applicabile nello specifico (vedere, mutatis mutandis, Bozcaada Kimisis Teodoku Rum Ortodoks Kilisesi Vakfi precitata, § 50).
2. Sul rispetto delle esigenze dell’articolo 1 del Protocollo no 1
43. L’interesse sostanziale sopra menzionato è stato defraudato dall’entrata in vigore di una nuova legislazione, ossia, il decreto-legge no 415 del 22 ottobre 1992, convertito nella legge no 488 del 19 dicembre 1992, che prevedeva che le sovvenzioni dovevano essere calcolate imperativamente sulla base dell’importo dell’investimento pianificato dall’impresa, senza possibilità di adeguamento in caso di aumento dell’investimento durante lavori. A questo riguardo, la Corte rileva che la decisione del ministro dell’industria di calcolare l’importo delle sovvenzioni sulla base dell’investimento iniziale si basava sulla nota della commissione del 13 ottobre 1994 che menzionava espressamente la nuova legislazione (paragrafi 14-16 sopra). In più, questa stessa legislazione ha costituito la base giuridica sulla quale il TAR ed il Consiglio di stato si sono basati per respingere il ricorso della richiedente (paragrafi 18-20 sopra). Non potrebbe dunque aderire alla tesi del Governo secondo la quale l‘istanza di aumento della richiedente cozzava contro altri motivi di inammissibilità (paragrafi 32 e 34 sopra).
44. Non c’è nessun dubbio che l’ingerenza dell’autorità pubblica nel godimento, da parte della richiedente, del suo diritto al rispetto dei suoi beni aveva una base legale in diritto italiano. Resta da determinare se ha rispettato le altre esigenze dell’articolo 1 del Protocollo no 1.
45. A questo riguardo, la Corte ricorda che il secondo capoverso di questa disposizione si deve leggere alla luce del principio consacrato dalla prima frase dell’articolo. Ne segue che una misura di ingerenza deve predisporre un “giusto equilibrio” tra le esigenze dell’interesse generale della comunità e gli imperativi della salvaguardia dei diritti fondamentali dell’individuo (Tre Traktörer AB c. Svezia, 7 luglio 1989, § 59, serie A no 159) e deve evitare di imporre alla persona in causa un carico eccessivo o esorbitante.
46. La legislazione controversa inseguiva gli scopi legittimi di ridurre le spese pubbliche e di evitare un aumento incontrollato delle sovvenzioni accordate alle imprese. Il Governo lo sottolinea a buon diritto (paragrafo 31 sopra). In un ambito così complesso come la gestione del bilancio dello stato, ogni decisione implica normalmente una valutazione dei problemi politici, economici e sociali che la Convenzione lascia alla competenza delle Stati parti, perché le autorità interne sono manifestamente meglio collocate rispetto alla Corte per valutare questi problemi. Gli Stati dispongono dunque in materia di un largo potere di valutazione.
47. La Corte stima che la legge no 488 del 1992 si inserisce in questo margine di valutazione dello stato, e che, di conseguenza, non potrebbe essere considerata in quanto tale come arbitraria. È vero che, adottata il 19 dicembre 1992, è stata applicata al caso di specifico ben dopo che entrato in vigore l’emissione della nota del 21 febbraio 1989 con la quale l’agenzia aveva comunicato al richiedente che poteva concedergli un aumento proporzionale della sovvenzione (paragrafo 12 sopra) e dopo il completamento dei lavori e la ripresa dell’attività produttiva dello stabilimento della richiedente (fatti che risalgono, rispettivamente, al 30 giugno ed al 15 dicembre 1990-paragrafo 13 sopra). Però, era già in vigore il 28 luglio 1994, quando la commissione ha proceduto al controllo dello stabilimento ed il 28 giugno 1995, quando il ministro dell’industria ha concesso definitivamente alla richiedente la sovvenzione diretta ed il contributo sugli interessi (paragrafi 14 e 16 sopra). Ad ogni modo, un’eventuale applicazione retroattiva della legge no 488 del 1992 al caso della richiedente non avrebbe costituito di per sé una violazione dell’articolo 1 del Protocollo no 1, perché questa disposizione non vieta, in quanto tale, l’applicazione retroattiva di una legge in materia di sovvenzioni pubbliche (vedere, in materia fiscale, Di Belmonte c. Italia (no 1), no 72638/01, § 42, 16 marzo 2010; vedere anche Di Belmonte c. Italia (no 2) (déc.), no 72665/01, 3 giugno 2004, e M.A. ed altri c. Finlandia,( dec.), no 27793/95, 10 giugno 2003).
48. La questione che si pone è quella di sapere se, nelle circostanze concrete della causa, l’applicazione della legge no 488 del 1992 ha imposto al richiedente un carico eccessivo.
49. A questo riguardo, la Corte osserva da prima che prima dell’entrata in vigore della legge no 488 del 1992, le sovvenzioni concesse alle imprese che investono nel Sud dell’Italia erano riviste al rialzo in caso di aumento dell’investimento durante i lavori purché le modifiche portate al progetto ne costituissero solo un semplice perfezionamento.
50. In più, rileva che la legge no 488 del 1992 è entrata in vigore quasi due anni e sei mesi dopo la data in cui i lavori di ingrandimento dello stabilimento industriale della richiedente si sono conclusi (30 giugno 1990) e circa due anni dopo la data in cui suddetto stabilimento ha iniziato a pieno regime la sua produzione (15 dicembre 1990). A questo riguardo, conviene ricordare che ai termini delle disposizioni interne pertinenti (articoli 12 § 2 e 13 del decreto ministeriale del 28 giugno 1979 ed articolo 73 § 3 del decreto presidenziale no 218 del 1978-paragrafo 21 sopra) dopo l’inizio della produzione, l’agenzia deve procedere ad una verifica e doveva poi, sulla base dei risultati della verifica in questione, versare il saldo delle sovvenzioni dovute all’impresa attrice nei sei mesi a partire dal deposito dei documenti relativi al completamento dei lavori. Nello specifico, però, la verifica ha avuto luogo solo il 28 luglio 1994, e la commissione ha depositato il suo rapporto che certificava il “risultato positivo” dei controlli effettuati solo il 13 ottobre 1994 (paragrafo 14 sopra) o tre anni e dieci mesi dopo la data in cui lo stabilimento industriale in causa aveva iniziato quasi a pieno regime la sua produzione.
51. In queste circostanze, la Corte stima che il ritardo dell’amministrazione pubblica nel compimento delle formalità che dovevano precedere il versamento del saldo delle sovvenzioni ha avuto un’influenza determinante sull’applicazione delle nuove regole introdotte dalla legge no 488 del 1992. Difatti, se l’esecuzione di queste formalità fosse stata regolare e puntuale, il finanziamento accordato alla richiedente non sarebbe stato assoggettato alla regola secondo cui nessun adeguamento era considerabile in caso di aumento dell’investimento durante i lavori. La reticenza dell’amministrazione a procedere al versamento del saldo nella prospettiva di applicare giunto il momento una regolamentazione allora in corso di elaborazione e sfavorevole alla richiedente è confermata peraltro dalle autorità stesse, ed in particolare dalla nota del ministero delle Attività produttive del 26 gennaio 2005, da cui risulta che i procedimenti concernenti la sovvenzione delle spese supplementari erano de facto sospesi, in attesa delle decisioni del Governo e del Parlamento in materia (paragrafo 33 sopra).
52. Alla luce di ciò che precede, la Corte stima che nello specifico, l’applicazione della legge no 488 del 1992 ha rotto “il giusto equilibrio” che deve regnare tra le esigenze dell’interesse generale della comunità e gli imperativi della salvaguardia dei diritti fondamentali dell’individuo (vedere, mutatis mutandis, Di Belmonte, no 1, precitata, § 46).
53. Ne segue che c’è stata violazione dell’articolo 1 del Protocollo no 1.
II. SULL’APPLICAZIONE DELL’ARTICOLO 41 DELLA CONVENZIONE
54. Ai termini dell’articolo 41 della Convenzione,
“Se la Corte dichiara che c’è stata violazione della Convenzione o dei suoi Protocolli, e se il diritto interno dell’Alta Parte contraente permette di cancellare solo imperfettamente le conseguenze di questa violazione, la Corte accorda alla parte lesa, se c’è luogo, una soddisfazione equa. “
55. La richiedente chiede il versamento delle sovvenzioni che avrebbe dovuto ricevere. Dato che aveva informato l’agenzia che il suo investimento totale ammontava a 5 297 814 EUR (paragrafo 11 sopra) avrebbe dovuto beneficiare di una sovvenzione addizionale di 683 737,28 EUR di cui 331 565,33 EUR a titolo di contributo all’altezza del 20% sull’investimento e 352 171,95 EUR a titolo di compenso della perdita di guadagno derivante dal non-ottenimento di un prestito a tasso ridotto. In più, dato che l’investimento reale è stato di 6 600 938 EUR (paragrafo 15 sopra) aveva diritto alla somma addizionale di 260 624,81 EUR a titolo di contributo all’altezza del 20% sull’investimento. Il non- percepito totalizza dunque 944 362,09 EUR. Dovendo essere questo importo deve essere attualizzato per compensare gli effetti dell’inflazione ed abbinato ad interessi legali, la richiedente valuta il danno patrimoniale subito a 2 775 661,1 EUR.
56. Basandosi su delle note di parcella dei suoi consiglieri, la richiedente sollecita inoltre il rimborso degli oneri e delle spese dei procedimenti interni (19 619,23 EUR) e del procedimento dinnanzi alla Corte (37 733,18 EUR).
57. Il Governo reitera che la richiedente non aveva nessuno diritto di ottenere un aumento proporzionale della sovvenzione concessa dall’agenzia. Ad ogni modo, il danno subito non ammonterebbe a 944 362,09 EUR, ma, tutt’ al più, a 592 190,14 EUR. Tenuto conto degli interessi legali e della rivalutazione della moneta, il totale che può essere rivendicato sarebbe di 1 144 420 EUR.
58. Il Governo stima anche che l’istanza della richiedente di ottenere il rimborso degli oneri e delle spese relative ai procedimenti interni è priva di giustificazione, tenuto conto del rigetto dei suoi ricorsi da parte delle giurisdizioni amministrative.
59. La Corte stima che la questione dell’applicazione dell’articolo 41 non è matura. Perciò, la riserva e fisserà l’ ulteriore procedimento, tenuto conto della possibilità che il Governo e la richiedente giungano ad un accordo.
PER QUESTI MOTIVI, LA CORTE, ALL’UNANIMITÀ,
1. Stabilisce che c’è stata violazione dell’articolo 1 del Protocollo no 1;
2. Stabilisce che la questione dell’applicazione dell’articolo 41 della Convenzione non è matura;
perciò,
a) la riserva per intero;
b) invita il Governo e la richiedente ad indirizzarle per iscritto, nel termine di tre mesi a contare dal giorno in cui la sentenza sarà diventata definitiva conformemente all’articolo 44 § 2 della Convenzione, le loro osservazioni su questa questione ed in particolare a darle cognizione di ogni accordo al quale potrebbero arrivare;
c) riserva l’ ulteriore procedimento e delega alla presidentessa della camera la cura di fissarlo all’occorrenza.
Fatto in francese, poi comunicato per iscritto il 18 maggio 2010, in applicazione dell’articolo 77 §§ 2 e 3 dell’ordinamento.
Sally Dollé Francesca Tulkens
Cancelliera Presidentessa
