Conclusione Violazione di P1-1; Soddisfazione equa riservata
TERZA SEZIONE
CAUSA IZZO C. ITALIA
( Richiesta no 20935/03)
SENTENZA
STRASBURGO
2 marzo 2006
DEFINITIVO
02/06/2006
Questa sentenza diventer� definitiva nelle condizioni definite all’articolo 44 � 2 della Convenzione. Pu� subire dei ritocchi di forma.
Nella causa Izzo c. Italia,
La Corte europea dei Diritti dell’uomo, terza sezione, riunendosi in una camera composta da:
SIGG. B.M. Zupancic, presidente,
J. Hedigan, L. Caflisch, la Sig.ra Sig. Tsatsa-Nikolovska, il
Sig. V. Zagrebelsky, la Sig.ra A. Gyulumyan, il
Sig. Davide Th�r Bj�rgvinsson, giudici, e del Sig. V. Berger, cancelliere di sezione,
Dopo avere deliberato in camera del consiglio il 9 febbraio 2006,
Rende la sentenza che ha, adottata a questa data,:
PROCEDIMENTO
1. All’origine della causa si trova una richiesta (no 20935/03) diretta contro la Repubblica italiana e in cui una cittadina di questo Stato, la Sig.ra F. I. (“il richiedente”), ha investito la Corte il 24 giugno 2003 in virt� dell’articolo 34 della Convenzione di salvaguardia dei Diritti dell’uomo e delle Libert� fondamentali (“la Convenzione”).
2. Il richiedente � rappresentato D. P., avvocato a Benevento. Il governo italiano (“il Governo”) � rappresentato dal suo agente, il Sig. I. M. Braguglia, dal suo coagente, il Sig. F. Crisafulli, e col suo coagente aggiunto, il Sig. N. Lettieri.
3. Il 4 marzo 2005, la Corte, terza sezione, ha deciso di comunicare la richiesta al Governo. Avvalendosi dell’articolo 29 � 3, ha deciso che sarebbero state esaminate l’ammissibilit� e la fondatezza della causa allo stesso tempo.
IN FATTO
I. LE CIRCOSTANZE DELLO SPECIFICO
4. Il richiedente � nato nel 1939 e ha risieduto a Paupisi (Benevento).
5. Il richiedente � il proprietario di un terreno edificabile di 360 metri quadrati, ubicato a Paupisi e registrato al catasto, foglio 8, appezzamento 380.
6. Con due ordinanze del 13 agosto 1992 e 28 gennaio 1993, la municipalit� di Paupisi approv� il progetto di pianificazione della zona dove si trovava il terreno del richiedente.
7. Con un’ordinanza del 25 maggio 1994, il sindaco di Paupisi autorizz� l’occupazione di emergenza di una parte del terreno del richiedente, ossia 318 metri quadrati, per un periodo massimale di cinque anni, in vista della sua espropriazione per procedere alla costruzione di una strada nella cornice di suddetti lavori di pianificazione.
8. Il 7 luglio 1994, la municipalit� procedette all’occupazione materiale del terreno.
9. Con un’ordinanza notificata il 9 giugno 2000, la municipalit� offr� al richiedente la somma di 8 280 000 ITL a titolo di indennit� provvisoria di espropriazione.
10. Con un atto di citazione notificato il 22 febbraio 2001, il richiedente cit� la municipalit� di Paupisi dinnanzi alla corte di appello di Napoli, per contestare l’importo dell’indennit� provvisoria di espropriazione offerta da questa.
11. Durante il procedimento dinnanzi alla corte di appello di Napoli, una perizia fu depositata alla cancelleria. Secondo il perito, la municipalit� aveva in realt� proceduto all’occupazione di tutto il terreno del richiedente, ossia 360 metri quadrati, e la propriet� di questo era passata alla municipalit� in forza del principio dell’espropriazione indiretta in seguito alla realizzazione del lavoro pubblico. Il valore venale del terreno globalmente considerato nel 1994 era di 52 000 ITL il metro quadrato. In quanto alla parte di terreno che era stato occupato inizialmente in modo legale e la cui occupazione era diventata illegale a partire dal 7 luglio 1999, il suo valore venale nel 1994 era dunque di 16 536 000 ITL e l’indennit� di espropriazione ivi relativa, calcolata ai termini dell’articolo 5 bis della legge no 359 del 1992, era di 4 978 828 ITL.
12. Con un giudizio depositato alla cancelleria il 30 gennaio 2004, la corte di appello di Napoli respinse di prima la domanda del richiedente che mirava a contestare l’importo dell’indennit� provvisoria di espropriazione, dato che nessuno decreto di espropriazione era stato pronunciato prima della scadenza del termine di occupazione autorizzata del terreno. Inoltre, la corte di appello condann� la municipalit� a versare al richiedente la somma di 642,84 EUR a titolo di indennit� di occupazione, quantificata sulla base del criterio di calcolo, introdotto dall’articolo 5 bis della legge no 359 del 1992.
13. Secondo il richiedente, questo giudizio ha acquisito forza di cosa giudicata il 16 marzo 2005.
14. Con un atto notificato il 22 marzo 2004, il richiedente introdusse dinnanzi al tribunale amministrativo regionale (“TAR”) della Campania un’azione contro la municipalit� di Paupisi. In quanto alla parte del terreno la cui occupazione era stata autorizzata, ossia 318 metri quadrati, il richiedente fece valere che l’occupazione era diventata illegale al motivo che questa si era prolungata al di l� del termine autorizzato, senza che si fosse proceduto all’espropriazione formale. In quanto all’altra parte del terreno, ossia 42 metri quadrati, il richiedente faceva valere che l’occupazione non era stata mai autorizzata ed era dunque illegale ab initio. Tenuto conto del fatto che il terreno nel suo insieme era stato trasformato in modo irreversibile in ragione della realizzazione del lavoro pubblico, il richiedente chiedeva una somma corrispondente al valore venale del terreno.
15. Risulta dalla pratica che il procedimento dinnanzi al TAR della Campania � sempre pendente.
II. IL DIRITTO E LA PRATICA INTERNI PERTINENTI
a) L’occupazione di emergenza di un terreno
16. In dritto italiano, il procedimento accelerato di espropriazione permette all’amministrazione di occupare un terreno e di costruire prima dell’espropriazione. Una volta dichiarato di utilit� pubblica il lavoro da realizzare ed adottato il progetto di costruzione, l’amministrazione pu� decretare l’occupazione di emergenza delle zone da espropriare per una durata determinata che non supera cinque anni, articolo 20 della legge no 865 del 1971. Questo decreto diventa nullo se l’occupazione materiale del terreno non ha luogo nei tre seguenti mesi la sua promulgazione. Prima della fine del periodo di occupazione autorizzata, un decreto di espropriazione formale deve essere preso.
17. L’occupazione autorizzata di un terreno d� diritto ad un’indennit� di occupazione. La Corte costituzionale ha riconosciuto, nella sua sentenza no 470 del 1990, un diritto di accesso immediato ad un tribunale ai fini di richiedere l’indennit� di occupazione appena il terreno � occupato materialmente, senza bisogno di aspettare che l’amministrazione proceda ad un’offerta di indennizzo.
b) Il principio dell’espropriazione indiretta (“occupazione acquisitiva” o “accessione invertita”)
18. Negli anni 1970, parecchie amministrazioni locali procedettero ad occupazioni di emergenza di terreni che non furono seguite da decreti di espropriazione. Le giurisdizioni italiane si trovarono di fronte a casi in cui il proprietario di un terreno aveva perso di facto la disponibilit� di questo in ragione dell’occupazione e del compimento di lavori di costruzione di un lavoro pubblico. Restava da sapere se, semplicemente per effetto dei lavori effettuati, l’interessato aveva perso anche la propriet� terreno.
1. La giurisprudenza prima della sentenza no 1464 del 1983 della Corte di cassazione
19. La giurisprudenza era molto divisa sul punto di sapere quale erano gli effetti della costruzione di un lavoro pubblico su un terreno occupato illegalmente. Per occupazione illegale, bisogna intendere un’occupazione illegale ab initio, o un’occupazione inizialmente autorizzata e diventata in seguito senza titolo, essendo stato annullato il titolo o proseguendo l’occupazione al di l� della scadenza autorizzata senza che un decreto di espropriazione fosse intervenuto.
20. Secondo una prima giurisprudenza, il proprietario del terreno occupato dall’amministrazione non perdeva la propriet� terreno dopo il completamento del lavoro pubblico. Tuttavia, non poteva chiedere una rimessa in stato del terreno e poteva impegnare unicamente un’azione in danni ed interessi per occupazione abusiva, non sottoposta ad un termine di prescrizione poich� l’illegalit� derivante dall’occupazione era permanente. L’amministrazione poteva adottare in ogni momento una decisione formale di espropriazione; in questo caso, l’azione in danno-interessi si trasformava in controversia riguardante l’indennit� di espropriazione ed i danno-interessi erano dovuti solamente per il periodo anteriore al decreto di espropriazione per il non-godimento del terreno (vedere, tra altri, le sentenze della Corte di cassazione no 2341 del 1982, no 4741 di 1981, no 6452 e no 6308 del 1980).
21. Secondo una seconda giurisprudenza, il proprietario del terreno occupato dall’amministrazione non perdeva la propriet� del terreno e poteva chiederne la rimessa in stato, quando l’amministrazione aveva agito senza che ci fosse stata utilit� pubblica (vedere, per esempio, Corte di cassazione, sentenza no 1578 del 1976, sentenza no 5679 del 1980).
22. Secondo una terza giurisprudenza, il proprietario del terreno occupato dall’amministrazione perdeva automaticamente la propriet� terreno nel momento della trasformazione irreversibile del bene, ovvero nel momento del completamento del lavoro pubblico. L’interessato aveva il diritto di chiedere dei danno-interessi (vedere la sentenza no 3243 del 1979 della Corte di cassazione).
2. La sentenza no 1464 del 1983 della Corte di cassazione
23. Con una sentenza del 16 febbraio 1983, la Corte di cassazione, deliberando in camere riunite, risolse il conflitto di giurisprudenza ed adott� la terza soluzione. Cos� fu consacrato il principio dell’espropriazione indiretta, accessione invertita od occupazione acquisitiva. In virt� di questo principio, il potere pubblico acquista ab origine la propriet� di un terreno senza procedere ad un’espropriazione formale quando, dopo l’occupazione del terreno, ed a prescindere dalla legalit� dell’occupazione, il lavoro pubblico � stato realizzato. Quando l’occupazione � ab initio senza titolo, il trasferimento di propriet� ha luogo nel momento del completamento del lavoro pubblico. Quando l’occupazione del terreno � stata autorizzata inizialmente, il trasferimento di propriet� ha luogo alla scadenza del periodo di occupazione autorizzata. Nella stessa sentenza, la Corte di cassazione precis� che, in ogni caso di espropriazione indiretta, l’interessato ha diritto ad un risarcimento integrale, del terreno avendo avuto luogo senza titolo l’acquisizione. Questo risarcimento non � versato tuttavia, automaticamente; incombe sull’interessato di richiedere dei danno-interessi. Inoltre, il diritto a risarcimento � abbinato al termine di prescrizione contemplata in caso di responsabilit� da delitto, ovvero cinque anni, che cominciano a decorrere dal momento della trasformazione irreversibile del terreno.
3. La giurisprudenza dopo la sentenza no 1464 del 1983 della Corte di cassazione
a) La prescrizione
24. In un primo tempo, la giurisprudenza considerava che nessuno termine di prescrizione doveva applicarsi, poich� l’occupazione senza titolo del terreno costituiva un atto illegale continuo. La Corte di cassazione, nella sua sentenza no 1464 del 1983, afferm� che il diritto a risarcimento era sottoposto ad un termine di prescrizione di cinque anni. In seguito, la prima sezione della Corte di cassazione afferm� che un termine di prescrizione di dieci anni doveva applicarsi, sentenze no 7952 di 1991 e no 10979 del 1992. Con una sentenza del 22 novembre 1992, la Corte di cassazione deliberando in camere riunite ha troncato definitivamente la questione, stimando che il termine di prescrizione � di cinque anni e che comincia a decorrere dal momento della trasformazione irreversibile del terreno.
b) La sentenza no 188 del 1995 della Corte costituzionale
25. In questa sentenza, la Corte costituzionale ha giudicato compatibile con la Costituzione il principio dell’espropriazione indiretta, nella misura in cui questo principio si � radicato in una disposizione legislativa, ovvero l’articolo 2043 del codice civile che regola la responsabilit� da delitto. Secondo questa sentenza, il fatto che l’amministrazione diventi proprietaria di un terreno traendo utile dal suo comportamento illegale non d� nessun problemi sul piano costituzionale, poich� l’interesse pubblico, ovvero la conservazione del lavoro pubblico, prevale sull’interesse dell’individuo, e dunque sul diritto di propriet� di questo ultimo. La Corte costituzionale ha giudicato compatibile con la Costituzione l’applicazione all’azione in risarcimento del termine di prescrizione di cinque anni, come previsto dall’articolo 2043 del codice civile per responsabilit� da delitto.
c) Caso di mancata applicazione del principio dell’espropriazione indiretta
26. Gli sviluppi della giurisprudenza mostrano che il meccanismo con il quale la costruzione di un lavoro pubblico provoca il trasferimento di propriet� del terreno a favore dell’amministrazione conosce delle eccezioni.
27. Nella sua sentenza no 874 del 1996, il Consiglio di stato ha affermato che non c’� espropriazione indiretta quando le decisioni dell’amministrazione ed il decreto di occupazione di emergenza sono state annullate dalle giurisdizioni amministrative; se cos� non fosse, la decisione giudiziale sarebbe svuotata di sostanza.
28. Nella sua sentenza no 1907 del 1997, la Corte di cassazione deliberando in camere riunite ha affermato che l’amministrazione non diventa proprietaria di un terreno quando le decisioni che ha adottato e la dichiarazione di utilit� pubblica devono essere considerat4 come nulli ab initio. In questo caso, l’interessato mantiene la propriet� dal terreno e pu� chiedere la restitutio in integrum. Pu�, come alternativa, chiedere dei danno-interessi. L’illegalit� in questi casi ha un carattere permanente e nessuno termine di prescrizione viene applicato.
29. Nella sentenza no 6515 del 1997, la Corte di cassazione deliberanodo in camere riunite ha affermato che non c’� trasferimento di propriet� quando la dichiarazione di utilit� pubblica � stata annullata dalle giurisdizioni amministrative. In questo caso, il principio dell’espropriazione indiretta non si applica dunque. L’interessato mantenendo la propriet� dal terreno, ha la possibilit� di chiedere la restitutio in integrum. L’introduzione di una domanda in danno-interessi provoca una rinuncia alla restitutio in integrum. Il termine di prescrizione di cinque anni comincia a decorrere dal momento in cui la decisione del giudice amministrativo diventa definitiva.
30. Nella sentenza no 148 del 1998, la prima sezione della Corte di cassazione ha seguito la giurisprudenza delle camere riunite e ha affermato che il trasferimento di propriet� per effetto dell’espropriazione indiretta non ha luogo quando la dichiarazione di utilit� pubblica alla quale il progetto di costruzione era abbinato � stata considerata come invalida ab initio.
31. Nella sentenza no 5902 del 2003, la Corte di cassazione in camere riunite ha riaffermato che non c’� trasferimento di propriet� in mancanza di dichiarazione di utilit� pubblica valida.
32. Conviene confrontare questa giurisprudenza con la legge no 458 del 1988 e col Repertorio delle disposizioni sull’espropriazione, entrati in vigore il 30 giugno 2003.
4. La legge no458 del 27 ottobre 1988
33. Ai termini dell’articolo 3 di questa legge, “Il proprietario di un terreno, utilizzato per la costruzione di edifici pubblici e di case popolari, ha diritto al risarcimento del danno subito, in seguito ad un’espropriazione dichiarata illegale tramite una decisione passata in forza di cosa giudicata, ma non pu� pretendere alla restituzione del suo bene. Ha anche dritto, ne pi� del risarcimento del danno, alle somme dovute in ragione del deprezzamento monetario ed a queste menzionate all’articolo 1224 � 2 del codice civile e questo a contare dal giorno dell’occupazione illegale.”
34. Interpretando l’articolo 3 della legge di 1988, la Corte costituzionale, nella sua sentenza del 12 luglio 1990 (n� 384), ha considerato: “Con la disposizione attaccata, il legislatore, tra gli interessi dei proprietari dei terreni – ottenere in caso di espropriazione illegale la restituzione dei terreni – e l’interesse pubblico – concretizzato dalla destinazione di questi beni alle finalit� di costruzioni residenziali pubbliche alle condizioni favorevoli o convenzionate – ha dato la precedenza a questo ultimo interesse.”
5. L’importo del risarcimento in caso di espropriazione indiretta
35. Secondo la giurisprudenza di 1983 della Corte di cassazione in materia di espropriazione indiretta, un risarcimento integrale del danno subito, sotto forma di danno-interessi per la perdita del terreno, era dovuta all’interessato in compenso della perdita di propriet� che provoca l’occupazione illegale.
36. La legge di bilancio del 1992, articolo 5 bis della decreto-legge no 333 del 11 luglio 1992, modific� questa giurisprudenza, nel senso che l’importo dovuto in caso di espropriazione indiretta non poteva superare l’importo dell’indennit� contemplata per il caso di un’espropriazione formale. Con la sentenza no 369 del 1996, la Corte costituzionale dichiar� incostituzionale questa disposizione.
37. In virt� della legge di bilancio no 662 del 1996 che segu� la disposizione dichiarata incostituzionale, l’indennizzo integrale non poteva essere accordato per un’occupazione di terreno che aveva avuto luogo prima del 30 settembre 1996. In questa ottica, l’indennizzo equivaleva all’importo dell’indennit� contemplata nel caso di un’espropriazione formale, nell’ipotesi pi� favorevole al proprietario, mediante un aumento del 10%.
38. Con la sentenza no 148 del 30 aprile 1999, la Corte costituzionale ha giudicato simile indennit� compatibile con la Costituzione. Tuttavia, nella stessa sentenza, la Corte ha precisato che un’indennit� integrale, a concorrenza del valore venale del terreno, pu� essere richiesta quando l’occupazione e la privazione del terreno non hanno avuto luogo a causa di utilit� pubblica.
6. La giurisprudenza dopo le sentenze della Corte del 30 maggio 2000 nelle cause Belvedere Alberghiera e Carbonara e Ventura
39. Con le sentenze no 5902 e 6853 del 2003, la Corte di cassazione in camere riunite si � pronunciata di nuovo sul principio dell’espropriazione indiretta, facendo riferimento alle due sentenze precitate della Corte.
40. Alla vista della constatazione di violazione dell’articolo 1 del protocollo no 1 nelle cause sopra, la Corte di cassazione ha affermato che il principio dell’espropriazione indiretta sostiene un ruolo importante nella cornice del sistema giuridico italiano e che � compatibile con la Convenzione.
41. Pi� specificamente, la Corte di cassazione-dopo avere analizzato la storia del principio dell’espropriazione indiretta – ha detto che in materia dell’uniformit� della giurisprudenza, il principio dell’espropriazione indiretta deve essere considerato come pienamente “prevedibile” a contare del 1983. Per questo fatto, l’espropriazione indiretta deve essere considerata come rispettosa del principio di legalit�. In quanto alle occupazioni di terreno che hanno luogo senza dichiarazione di utilit� pubblica, la Corte di cassazione ha affermato che queste non sono atte a trasferire la propriet� del bene allo stato. In quanto all’indennizzo, la Corte di cassazione ha affermato che, anche se � inferiore al danno subito dall’interessato, ed in particolare al valore del terreno, l’indennizzo dovuto in caso di espropriazione indiretta � sufficiente per garantire un “giusto equilibrio” tra le esigenze dell’interesse generale della comunit� e gli imperativi della salvaguardia dei diritti fondamentali dell’individuo.
42. Investito di un ricorso in esecuzione di una decisione giudiziale definitiva che annulla la dichiarazione di utilit� pubblica riguardante un procedimento di espropriazione, vista la domanda della parte richiesta che tende ad ottenere la restituzione del terreno occupato e trasformato nel frattempo, il Consiglio di stato, nella sua sentenza no 2/2005 del 29 aprile 2005 resa in seduta plenaria, si � pronunciato sul punto di sapere se la trasformazione irreversibile di suddetto terreno in seguito alla costruzione del lavoro “pubblico” poteva costituire una ragione di diritto che impedisce la restituzione del terreno. Il Consiglio di stato ha risposto negativamente. Ci� facendo, ha:
a) riconosciuto che il principio giurisprudenziale dell’espropriazione indiretta � inadempiente in quanto al bisogno di sicurezza giuridica, per ci� che riguarda tra altri il punto di sapere in quale data il lavoro pubblico deve essere considerato come “realizzato” e dunque in quale data ci sia stato trasferimento di propriet� a favore dello stato;
b) reso omaggio alla giurisprudenza della Corte, ed in particolare alla sentenza Belvedere Alberghiera Srl c. Italia, affermando che, a fronte di una domanda di restituzione di un bene illegalmente occupato e trasformato, il lavoro realizzato dalle autorit� pubbliche non pu�, in quanto tale, costituire un ostacolo assoluto alla restituzione,;
c) interpretato l’articolo 43 del Repertorio, paragrafo 46 sotto, nel senso in cui la non-restituzione di un terreno pu� essere ammessa solamente in casi eccezionali, ovvero quando l’amministrazione invoca un interesse pubblico particolarmente contrassegnato dalla conservazione del lavoro;
d) affermato, in questo contesto, che l’espropriazione indiretta non potrebbe costituire un’alternativa (“una mera alternativa”) ad un procedimento di espropriazione in buona e dovuta forma.
7. Il Repertorio delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di espropriazione a causa di utilit� pubblica, qui di seguito “il Repertorio,
43. Il 30 giugno 2003 � entrato in vigore il Decreto Presidenziale no 327 del 8 giugno 2001, modificato dal Decreto legislativo no 302 del 27 dicembre 2002, e che regola il procedimento di espropriazione. Il Repertorio codifica le disposizioni e la giurisprudenza esistenti in materia. In particolare, codifica il principio dell’espropriazione indiretta. Il Repertorio che non si applica ai casi di occupazione sopraggiunti anteriormente al 1996 e non si applica dunque nello specifico, si � sostituito, a partire dalla sua entrata in vigore, all’insieme della legislazione di espropriazione della giurisprudenza precedente in materia.
44. Al suo articolo 43, il Repertorio contempla che in mancanza di un decreto di espropriazione, o in mancanza di dichiarazione di utilit� pubblica, un terreno trasformato in seguito alla realizzazione di un lavoro pubblico � acquisito al patrimonio dell’autorit� che l’ha trasformato; dei danno-interessi sono accordati in compenso. L’autorit� pu� acquisire un bene anche quando o il piano di urbanistica o la dichiarazione di utilit� pubblica sono stati annullati. Il proprietario pu� chiedere al giudice la restituzione del terreno. L’autorit� in causa si pu� opporre. Quando il giudice decide di non ordinare la restituzione del terreno, il proprietario ha diritto ad un risarcimento.
IN DIRITTO
I. SULLA VIOLAZIONE ADDOTTA DELL’ARTICOLO 1 DEL PROTOCOLLO NO 1
45. Il richiedente adduce essere stato privato del suo bene in circostanze incompatibili con l’articolo 1 del Protocollo no 1, cos� formulato,:
“Ogni persona fisica o giuridica ha diritto al rispetto dei suoi beni. Nessuno pu� essere privato della sua propriet� se a causa di utilit� pubblica e nelle condizioni previste dalla legge e dai principi generali del diritto internazionale.
Le disposizioni precedenti non recano offesa al diritto che possiedono gli Stati di mettere in vigore le leggi che giudicano necessarie per regolamentare l’uso dei beni conformemente all’interesse generale o per garantire il pagamento delle imposte o di altri contributi o delle multe. “
A. Sull’ammissibilit�
46. In primo luogo, il Governo solleva un’eccezione di non-esaurimento delle vie di ricorso interne, facendo valere che sarebbe prematuro giudicare sulla situazione denunciata, al motivo che il procedimento nazionale � ancora pendente cos� che non c’� ancora giudizio interno concernente la privazione del terreno del richiedente. A questo riguardo, il Governo osserva che tale situazione deriva in particolare della scelta del richiedente di iniziare unicamente l’azione dinnanzi alla corte di appello per contestare l’importo dell’indennit� provvisoria di espropriazione offerta dalla municipalit�.
47. In secondo luogo, il Governo sostiene che il richiedente non ha requisito di vittima al senso dell’articolo 34 della Convenzione. A questo riguardo, fa valere che le azioni iniziate dal richiedente dinnanzi alle giurisdizioni nazionali non potrebbero permettergli di ottenere un risarcimento conseguente la perdita del terreno.
48. Il richiedente si oppone alle eccezioni del Governo, facendo valere in particolare che il sistema giuridico italiano non contempla rimedi effettivi in caso di espropriazione indiretta.
49. La Corte stima, alla luce dell’insieme degli argomenti delle parti che queste due eccezioni sono legate strettamente in fondo alla richiesta e decide di unirli al merito. La Corte constata che la richiesta non � manifestamente mal fondata al senso dell’articolo 35 � 3 della Convenzione. La Corte rileva peraltro che questa non si scontra con nessun altro motivo di inammissibilit�.
B. Sul merito
1. Tesi delle parti
a) Il Governo
50. Il Governo fa osservare che, nel caso specifico, si tratta di un’occupazione di terreno nella cornice di un procedimento amministrativo che si fonda su una dichiarazione di utilit� pubblica. Il Governo ammette che il procedimento di espropriazione non � stato messo in opera nei termini previsti dalla legge, nella misura in cui nessuno decreto di espropriazione non � stato adottato.
51. Primariamente, ci sarebbe utilit� pubblica, il che non � stato rimesso in causa dalle giurisdizioni nazionali.
52. Secondariamente, la privazione del bene come risulta dall’espropriazione indiretta sarebbe “contemplata dalla legge.” Il principio dell’espropriazione indiretta dovrebbe essere considerato come facente parte del diritto positivo a partire al pi� tardi dalla sentenza della Corte di cassazione no 1464 del 1983. La giurisprudenza ulteriore avrebbe confermato questo principio ed avrebbe precisato certi aspetti della sua applicazione e, inoltre, questo principio sarebbe stato riconosciuto dalla legge no 458 del 27 ottobre 1988 e dalla legge di bilancio no 662 del 1996.
53. Il Governo conclude che a partire dal 1983, le regole dell’espropriazione indiretta erano perfettamente prevedibili, chiare ed accessibili a tutti i proprietari di terreni.
54. A questo riguardo, il Governo ricorda che la giurisprudenza della Corte ha riconosciuto che l’idea di legge ricopre i principi generali enunciati o implicati da lei (Winterwerp c. Paesi Bassi, sentenza del 24 ottobre 1979, serie A no 33 � 45, cos� come del diritto non scritto, vedere la sentenza Sunday Time c. Regno Unito (no 1) del 26 aprile 1979, serie A no 30, � 47.
55. Segue che la giurisprudenza consolidata della Corte di cassazione non potrebbe essere esclusa dalla nozione di legge al senso della Convenzione.
56. Il Governo ricorda che in una causa tedesca, Forrer-Niedenthal c. Germania, sentenza del 20 febbraio 2003, la Corte ha considerato una legge tedesca del 1997 come sufficiente, malgrado la sua imprevedibilit� manifesta, per fornire una base legale alle decisioni che hanno privato il richiedente di ogni protezione contro l’attentato portato alla sua propriet�. Il Governo chiede alla Corte di applicare lo stesso criterio di giudizio alla presente causa.
57. In quanto alla qualit� della legge, il Governo riconosce che il fatto che un decreto di espropriazione non sia stato pronunciato sia in s� una trasgressione alle regole che presiedono al procedimento amministrativo.
58. Tuttavia, tenuto conto del fatto che il terreno � stato trasformato in modo irreversibile in ragione della costruzione di un�opera di utilit� pubblica, la restituzione di questo non � pi� possibile.
59. Il Governo definisce l’espropriazione indiretta come il risultato di un’interpretazione sistematica da parte dei giudici di principi esistenti, che tende a garantire che l’interesse generale prevalga sull’interesse degli individui, quando il lavoro pubblico � stato realizzato (trasformazione del terreno) e risponda all’utilit� pubblica.
60. In quanto all’esigenza di garantire un giusto equilibrio tra i sacrifici imposti agli individui ed il compenso concesso a questi, il Governo riconosce che l’amministrazione � tenuta di indennizzare l’individuo.
61. Per�, questo indennizzo pu� essere inferiore al danno subito dall’interessato, visto che l’espropriazione indiretta risponde ad un interesse collettivo e che l’illegalit� commessa dall’amministrazione riguarda solamente la forma, ossia una trasgressione alle regole che presiedono al procedimento amministrativo.
62. Il Governo ammette che il richiedente avrebbe potuto essere indennizzato interamente e che per effetto della legge no 662 del 1996, l’indennit� accordata sar� inferiore al valore del terreno.
63. Tuttavia, visto che l’espropriazione indiretta risponde ad un interesse collettivo, il Governo sostiene che l’importo dell’indennit� che il richiedente potr� ottenere rientra nel margine di valutazione lasciata agli Stati per fissare un indennizzo che sia ragionevolmente in rapporto col valore del bene. Ricorda inoltre che l’indennit� come plafonata dalla legge in causa sar� in ogni caso superiore a quella che sarebbe stata accordato se l’espropriazione fosse stata regolare.
64. Alla luce di queste considerazioni e riferendosi alla causa B�ck c. Finlandia (no 37598/97, CEDH 2004,) il Governo conclude che il giusto equilibrio � stato rispettato.
b) Il richiedente,
65. Il richiedente fa osservare che � stato privato del suo bene in virt� del principio dell’espropriazione indiretta, come applicato dalle giurisdizioni nazionali. Chiede alla Corte di dichiarare che l’espropriazione del terreno non � conforme al principio di legalit�. Riferendosi in particolare alle sentenze Belvedere Alberghiera c. Italia, no 31524/96, CEDH 2000-VI, e Carbonara e Ventura c. Italia (no 24638/94) sentenza del 30 maggio 2000, CEDH 2000-VI, osserva che l’espropriazione indiretta � un meccanismo che permette all’autorit� pubblica di acquisire un bene in ogni illegalit�, il che non � ammissibile in un Stato di diritto.
2. Valutazione della Corte
66. La Corte ricorda al primo colpo che ha unito al merito le eccezioni del Governo derivate dal non-esaurimento delle vie di ricorso interne e dalla mancanza di requisito di vittima del richiedente.
67. Le parti si accordano per dire che c’� stata “privazione di propriet�.”
68. Per il richiedente vi � stata perdita di disponibilit� totale del terreno senza decreto di espropriazione n� indennizzo cos� che si ritorni in sostanza ad un’espropriazione da fatto.
69. Per il Governo, il richiedente deve considerarsi come privato del suo bene a contare dal momento in cui questo � stato trasformato irreversibilmente, o, in ogni caso, a partire dal momento che sar� considerato dal TAR della Campania come momento di trasferimento di propriet�.
70. La Corte ricorda che, per determinare se c’� stata “privazione di beni”, bisogna esaminare non solo se ci sono state spodestamento o espropriazione formale, ma ancora guardare al di l� delle apparenze ed analizzare la realt� della situazione controversa. Mirando la Convenzione a proteggere dei diritti “concreti ed effettivi”, importa ricercare se suddetta situazione equivale ad un’espropriazione di fatto( Sporrong e L�nnroth c. Svezia, sentenza del 23 settembre 1982, serie A no 52, pp. 24-25, � 63).
71. Ricorda che l’articolo 1 del Protocollo no 1 esige, innanzitutto e soprattutto, che un’ingerenza dell’autorit� pubblica nel godimento del diritto al rispetto dei beni sia legale. La preminenza del diritto, uno dei principi fondamentali di una societ� democratica, � inerente all’insieme degli articoli della Convenzione (Iatridis c. Grecia [GC], no 31107/96, � 58, CEDH 1999-II). Il principio di legalit� notifica l’esistenza di norme di diritto interno sufficientemente accessibili, precise e prevedibili (Hentrich c. Francia, sentenza del 22 settembre 1994, serie A no 296-a, pp. 19 – 20, � 42, e Lithgow ed altri c. Regno Unito, sentenza del 8 luglio 1986, serie A no 102, p. 47, � 110)
72. La Corte resta convinta che l’esistenza, in quanto tale, di una base legale non basta a soddisfare il principio di legalit� e stima utile di propendersi sulla questione della qualit� della legge.
73. La Corte prende nota dell’evoluzione giurisprudenziale che ha condotto all’elaborazione del principio dell’espropriazione indiretta. Rileva anche che questo principio � stato trasposto nei testi di legge, come la legge no 458 del 1988, la legge no 662 del 1996 e, ultimamente, nel Repertorio delle disposizioni in materia di espropriazione. Essendo cos�, la Corte non perde di vista le applicazioni contraddittorie che hanno luogo nella cronistoria della giurisprudenza. Questo punto di vista � stato adottato dal Consiglio di stato del resto, paragrafo 47 sopra che, nella sua sentenza no 2 di 2005 resa in seduta plenaria, ha riconosciuto che l’espropriazione indiretta non ha mai dato adito a regolamentazione stabile, completa e prevedibile.
74. Inoltre, la Corte constata che, in ogni caso, l’espropriazione indiretta tende ad interinare una situazione che deriva di fatto dalle illegalit� commesse dall’amministrazione ed a regolare le conseguenze per l’individuo e l’amministrazione, e permette a questa ultima di trarre vantaggio dal suo comportamento illegale. Che sia in virt� di un principio giurisprudenziale o di un testo di legge come l’articolo 43 del Repertorio, l’espropriazione indiretta non saprebbe costituire dunque un’alternativa ad un’espropriazione in buona e dovuta forma (vedere, su questo punto anche, la posizione del Consiglio di stato, paragrafo 42 sopra).
75. Ad ogni modo, la Corte � chiamata a verificare se il modo di cui il diritto interno � interpretato ed applicato produce degli effetti conformi ai principi della Convenzione.
76. La Corte constata che nello specifico il richiedente ha perso la padronanza del terreno che � stato occupato nel 1994 e che � stato trasformato in modo irreversibile in seguito alla realizzazione del lavoro pubblico. Ai termini della perizia depositata alla cancelleria durante il procedimento dinnanzi alla corte di appello di Napoli, il periodo di occupazione autorizzata della prima parte di terreno � finito il 7 luglio 1999 e l’occupazione della seconda parte di terreno � stata illegale ab initio.
77. A difetto di un atto formale di trasferimento di propriet�, ed in mancanza di un giudizio nazionale dichiarante che tale trasferimento deve passare per avere avuto luogo, Carbonara e Ventura, precitata, � 80, e chiarendo una volta per tutte le circostanze esatte da questo, la Corte stima che la perdita di ogni disponibilit� del terreno in causa, combinata con l’impossibilit� fino ad ora di ovviare alla situazione incriminata ha generato delle conseguenze abbastanza gravi per le quali il richiedente ha subito un’espropriazione di fatto incompatibile col suo diritto al rispetto dei suoi beni, Papamichalopoulos ed altri c. Grecia, sentenza del 24 giugno 1993, serie A no 260-B, � 45, e non conforme al principio di preminenza del diritto.
78. In conclusione, le eccezioni del Governo non potrebbero essere considerate e vi � stata violazione dell’articolo 1 del Protocollo no 1.
II. SULL’APPLICAZIONE DEL L’ARTICOLO 41 DELLA CONVENZIONE
79. Ai termini dell’articolo 41 della Convenzione,
“Se la Corte dichiara che c’� stata violazione della Convenzione o dei suoi Protocolli, e se il diritto interno dell’Alta Parte contraente permette di cancellare solo imperfettamente le conseguenze di questa violazione, la Corte accorda alla parte lesa, se c’� luogo, una soddisfazione equa. “
80. Il richiedente chiede da prima il versamento di un’indennit� di 25 000 EUR a titolo di danno materiale per la perdita del suo terreno.
81. Inoltre, il richiedente sollecita il versamento di un’indennit� di 5 000 EUR a titolo di danno morale.
82. Infine, il richiedente richiede 8 432,53 EUR a titolo di oneri di procedimento dinnanzi alla Corte.
83. In quanto al danno materiale, il Governo fa valere a titolo preliminare che il richiedente non avrebbe dritto ad una somma corrispondente al valore venale del terreno, dato che la soddisfazione equa non potrebbe riflettere la perdita di propriet� in quanto tale, ma semplicemente il sacrificio supplementare imposto alla proprietaria a causa del non rispetto integrale dei procedimenti legali.
84. Ad ogni modo, il Governo stima opportuno distinguere tra le parti di terreno la cui occupazione potrebbe passare per illegale dall’inizio, ossia 42 metri quadrati, e la parte la cui occupazione era stata autorizzata inizialmente, o 318 metri quadrati.
85. In quanto alla prima parte di terreno, il Governo sostiene che niente � dovuto al richiedente, dato che questo ultimo avrebbe potuto ottenere una correzione integrale dinnanzi alle giurisdizioni nazionali se avesse formulato una domanda appropriata dinnanzi ai giudici competenti.
86. In quanto alla seconda parte di terreno, il Governo valuta il risarcimento per la perdita di questa a 1 693,87 EUR, pi� interessi e rivalutazione, dato che bisogner� sottrarre dal valore venale la somma che il richiedente avrebbe potuto ottenere ai termini della legge no 662 di 1196, cos� come la somma che � stata offerta dalla municipalit� a titolo di indennit� provvisoria di espropriazione.
87. Infine, il Governo valuta a 1 492,53 EUR, pi� interessi e rivalutazione, l’importo dell’indennit� di occupazione.
88. In quanto al danno morale, il Governo si rimette si alla saggezza della Corte, facendo valere che la somma chiesta dal richiedente � eccessiva.
89. In quanto agli oneri di procedimento, il Governo stima che il richiedente non ha supportato la sua domanda e che ad ogni modo la somma chiesta � derogatoria.
90. La Corte stima che la questione dell’applicazione dell’articolo 41 non si trova in stato. Perci�, la riserva e fisser� il procedimento ulteriore, tenuto conto della possibilit� che il Governo ed il richiedente giungPER QUESTI MOTIVI, LA CORTE, ALL’UNANIMIT�,
1. Unisce al merito le eccezioni del Governo e li respingo;
2. Dichiara la richiesta ammissibile;
3. Stabilisce che c’� stata violazione dell’articolo 1 del Protocollo no 1;
4. Stabilisce che la questione dell’applicazione dell’articolo 41 della Convenzione non si trova in stato;
perci�,
a) la riserva per intero;
b) invita il Governo ed il richiedente ad indirizzarle per iscritto, nei tre mesi a contare dal giorno in cui la sentenza sar� diventata definitiva conformemente all’articolo 44 � 2 della Convenzione, le loro osservazioni su questa questione ed in particolare a darle cognizione di ogni accordo al quale potrebbero arrivare;
c) riserva il procedimento ulteriore e delega al presidente della camera la cura di fissarlo all’occorrenza.
Fatto in francese, comunicato poi per iscritto il 2 marzo 2006 in applicazione dell’articolo 77 �� 2 e 3 dell’ordinamento.
Vincent Pastore Bo�tjan Sig. Zupancic
Cancelliere Presidente
