Testo originale e tradotto della sentenza selezionata

AFFAIRE ISTITUTO DIOCESANO PER IL SOSTENTAMENTO DEL CLERO c. ITALIE

Tipologia: Sentenza

Importanza: 3

Articoli: 41, P1-1

Numero: 62876/00/2005

Stato: Italia

Data: 2005-11-17 00:00:00

Organo: Sezione Prima

Testo Originale

Conclusione Violazione di P1-1; Soddisfazione equa riservata
PRIMA SEZIONE
CAUSA ISTITUTO DIOCESANO PER ILSOSTENTAMENTO DEL CLERO C. ITALIA
( Richiesta no 62876/00)
SENTENZA
STRASBURGO
17 novembre 2005
DEFINITIVO
17/02/2006
Questa sentenza diventer? definitiva nelle condizioni definite all’articolo 44 ? 2 della Convenzione. Pu? subire dei ritocchi di forma.

Nella causa Istituto Diocesano Per il Sostentamento Del Clero c. Italia,
La Corte europea dei Diritti dell’uomo, prima sezione, riunendosi in una camera composta da:
SIGG. C.L. Rozakis, presidente,
L. Loucaides, P. Lorenzen, la Sig.ra N. Vajic,
Sigg. V. Zagrebelsky, D. Spielmann, S.E. Jebens, giudici, e del Sig. S. Quesada, cancelliere aggiunto di sezione,
Dopo avere deliberato in camera del consiglio il 25 ottobre 2005,
Rende la sentenza che ha, adottata a questa ultima, data:
PROCEDIMENTO
1. All’origine della causa si trova una richiesta (no 62876/00) diretta contro la Repubblica italiana e in cui un’instaurazione ecclesiastica di questo Stato, I. D.P. I. S. D. C. (“il richiedente”), ha investito la Corte il 31 ottobre 2000 in virt? dell’articolo 34 della Convenzione di salvaguardia dei Diritti dell’uomo e delle Libert? fondamentali (“la Convenzione”).
2. Il richiedente ? rappresentato da A. I., avvocato a San Prisco. Il governo italiano (“il Governo”) ? rappresentato dai suoi agenti successivi, rispettivamente Sigg. U. Leanza ed I.M. Braguglia ed il suo coagente il Sig. F. Crisafulli ed il suo coagente aggiunto, il Sig. N. Lettieri.
3. Il richiedente adduceva di essere stato privato del suo terreno in modo incompatibile con l’articolo 1 del Protocollo no 1.
4. La richiesta ? stata assegnata alla prima sezione della Corte, articolo 52 ? 1 dell’ordinamento. In seno a questa, la camera incaricata di esaminare la causa, articolo 27 ? 1 della Convenzione, ? stata costituita conformemente all’articolo 26 ? 1 dell’ordinamento.
5. Con una decisione del 25 marzo 2004, la camera ha dichiarato la richiesta ammissibile, articolo 54 ? 3 dell’ordinamento.
6. Il Governo ha depositato delle osservazioni scritte sul merito della causa, ma non il richiedente, articolo 59 ? 1 dell’ordinamento.
7. Il 1 novembre 2004, la Corte ha modificato la composizione delle sue sezioni, articolo 25 ? 1 dell’ordinamento. La presente richiesta ? stata assegnata alla prima sezione cos? ricomposta, articolo 52 ? 1,]
IN FATTO
I. LE CIRCOSTANZE DELLO SPECIFICO
8. Il richiedente, l’I. D. p.i. S. d. C., ? un’instaurazione ecclesiastica a Capua.
9. La Parrocchia S. Maria dell’Agnena era proprietaria di un terreno di 2950 metri quadrati ubicati a Vitulazio (Caserta) e registrato al catasto, foglio 3, appezzamento 27.
10. Con un’ordinanza del 16 dicembre 1974, che valeva come dichiarazione di utilit? pubblica, l’amministrazione dispose l’occupazione di emergenza del terreno per un periodo massimale di tre anni, in vista della sua espropriazione per la costruzione di un lavoro pubblico.
11. Il 13 ottobre 1976, l’amministrazione di Vitulazio procedette all’occupazione materiale del terreno ed inizi? i lavori di costruzione. L’amministrazione prorog? il termine di occupazione del terreno con i decreti del 29 marzo 1979 no 542/394 e 543/392. Per questo fatto l’occupazione era autorizzata fino al marzo 1981.
12. Con un atto notificato il 3 novembre 1983, il curato cit? la citt? di Vitulazio dinnanzi al tribunale civile di S. Maria Capua Vetere.
13. Adduceva che l’occupazione del terreno era illegale al motivo che questa si era protratta al di l? del termine autorizzato senza che si fosse proceduto all’espropriazione. Il richiedente adduceva che, sebbene i lavori di costruzione effettuati sul suo terreno abbiano trasformato questo, nessuno decreto di espropriazione e nessuno indennizzo erano intervenuti. Riferendosi al principio dell’espropriazione indiretta fissata dalla Corte di cassazione nella sentenza no 1464 del 26 febbraio 1983, il curato invitava il tribunale a dichiarare che la costruzione del lavoro pubblico aveva ad un tal punto trasformato il suo terreno che aveva provocato la perdita irreversibile del bene. Il curato richiedeva dei danno-interessi per la perdita del terreno a concorrenza del valore di questo, inoltre richiedeva il pagamento dell’indennit? derivante dall’occupazione temporanea.
14. Il collocamento in stato della causa cominci? il 31 gennaio 1984.
15. Il 18 novembre 1986, a seguito alla successione ex lege dell’I. D. P. i. s. d. C. in tutti gli utili ecclesiastici, questo si costitu? nel procedimento.
16. Il 27 novembre 1989, una perizia fu depositata alla cancelleria. Secondo il perito, la trasformazione irreversibile del terreno aveva avuto luogo nel 1978 ed il richiedente era stato privato del suo bene in questa data. Il perito indicava che il valore venale del terreno nel 1978 ed indicizzato, era di 206 500 000 lire italiane (ITL).
17. Con un giudizio depositato alla cancelleria il 18 febbraio 2000, il tribunale di S. Maria Capua Vetere dichiar? che in seguito all’occupazione del terreno, ed alla vista della costruzione del lavoro rispondente all’interesse pubblico, il diritto di propriet? del richiedente era stato neutralizzato conformemente al principio dell’espropriazione indiretta. C’era luogo dunque di considerare che la propriet? del terreno era passata ab origine all’amministrazione. Dato che il trasferimento di propriet? aveva avuto luogo nella cornice di un’occupazione di terreno diventata senza titolo, il richiedente aveva diritto ai danni interessi calcolati sulla base della legge no 662 del 1996, entrata in vigore durante procedimento. Di conseguenza il tribunale accord? al richiedente una somma di 154 965 893 lire italiane (ITL) indicizzate alla data della decisione pi? un’indennit? di occupazione 2 959,624 ITL indicizzata a partire dal 13 settembre 1978.
18. Il 15 settembre 2000, la citt? di Vitulazio interpose appello a questo giudizio dinnanzi alla corte di appello di Napoli. Faceva valere che il diritto del richiedente ai danno-interessi era prescritto.
19. Con una sentenza del 24 aprile 2002, la corte di appello di Napoli respinse l’appello della citt? di Vitulazio e conferm? il giudizio del tribunale.
20. Secondo le informazione fornite dal richiedente questa sentenza ? diventata definitiva al pi? tardi nel giugno 2003.
II. IL DIRITTO E LA PRATICA INTERNI PERTINENTI
a) L’occupazione di emergenza di un terreno
21. In dritto italiano, il procedimento accelerato di espropriazione permette all’amministrazione di occupare un terreno e di costruire prima dell’espropriazione. Una volta dichiarato di utilit? pubblica il lavoro da realizzare ed adottato il progetto di costruzione, l’amministrazione pu? decretare l’occupazione di emergenza delle zone da espropriare per una durata determinata che non supera cinque anni, articolo 20 della legge no 865 del 1971. Questo decreto diventa nullo se l’occupazione materiale del terreno non ha luogo nei tre seguenti mesi la sua promulgazione. Prima della fine del periodo di occupazione autorizzata, un decreto di espropriazione formale deve essere preso.
22. L’occupazione autorizzata di un terreno d? diritto ad un’indennit? di occupazione. La Corte costituzionale ha riconosciuto, nella sua sentenza no 470 del 1990, un diritto di accesso immediato ad un tribunale ai fini di richiedere l’indennit? di occupazione appena il terreno ? occupato materialmente, senza bisogno di aspettare che l’amministrazione proceda ad un’offerta di indennizzo.
b) Il principio dell’espropriazione indiretta (“occupazione acquisitiva” o “accessione invertita”)
23. Negli anni 1970, parecchie amministrazioni locali procedettero ad occupazioni di emergenza di terreni che non furono seguite da decreti di espropriazione. Le giurisdizioni italiane si trovarono di fronte a casi in cui il proprietario di un terreno aveva perso di facto la disponibilit? di questo in ragione dell’occupazione e del compimento di lavori di costruzione di un lavoro pubblico. Restava da sapere se, semplicemente per effetto dei lavori effettuati, l’interessato aveva perso anche la propriet? terreno.
1. La giurisprudenza prima della sentenza no 1464 del 1983 della Corte di cassazione
24. La giurisprudenza era molto divisa sul punto di sapere quale erano gli effetti della costruzione di un lavoro pubblico su un terreno occupato illegalmente. Per occupazione illegale, bisogna intendere un’occupazione illegale ab initio, o un’occupazione inizialmente autorizzata e diventata in seguito senza titolo, essendo stato annullato il titolo o proseguendo l’occupazione al di l? della scadenza autorizzata senza che un decreto di espropriazione fosse intervenuto.
25. Secondo una prima giurisprudenza, il proprietario del terreno occupato dall’amministrazione non perdeva la propriet? terreno dopo il completamento del lavoro pubblico. Tuttavia, non poteva chiedere una rimessa in stato del terreno e poteva impegnare unicamente un’azione in danni ed interessi per occupazione abusiva, non sottoposta ad un termine di prescrizione poich? l’illegalit? derivante dall’occupazione era permanente. L’amministrazione poteva adottare in ogni momento una decisione formale di espropriazione; in questo caso, l’azione in danno-interessi si trasformava in controversia riguardante l’indennit? di espropriazione ed i danno-interessi erano dovuti solamente per il periodo anteriore al decreto di espropriazione per il non-godimento del terreno (vedere, tra altri, le sentenze della Corte di cassazione no 2341 del 1982, no 4741 di 1981, no 6452 e no 6308 del 1980).
26. Secondo una seconda giurisprudenza, il proprietario del terreno occupato dall’amministrazione non perdeva la propriet? del terreno e poteva chiederne la rimessa in stato, quando l’amministrazione aveva agito senza che ci fosse stata utilit? pubblica (vedere, per esempio, Corte di cassazione, sentenza no 1578 del 1976, sentenza no 5679 del 1980).
27. Secondo una terza giurisprudenza, il proprietario del terreno occupato dall’amministrazione perdeva automaticamente la propriet? terreno nel momento della trasformazione irreversibile del bene, ovvero nel momento del completamento del lavoro pubblico. L’interessato aveva il diritto di chiedere dei danno-interessi (vedere la sentenza no 3243 del 1979 della Corte di cassazione).
2. La sentenza no 1464 del 1983 della Corte di cassazione
28. Con una sentenza del 16 febbraio 1983, la Corte di cassazione, deliberando in camere riunite, risolse il conflitto di giurisprudenza ed adott? la terza soluzione. Cos? fu consacrato il principio dell’espropriazione indiretta, accessione invertita od occupazione acquisitiva. In virt? di questo principio, il potere pubblico acquista ab origine la propriet? di un terreno senza procedere ad un’espropriazione formale quando, dopo l’occupazione del terreno, ed a prescindere dalla legalit? dell’occupazione, il lavoro pubblico ? stato realizzato. Quando l’occupazione ? ab initio senza titolo, il trasferimento di propriet? ha luogo nel momento del completamento del lavoro pubblico. Quando l’occupazione del terreno ? stata autorizzata inizialmente, il trasferimento di propriet? ha luogo alla scadenza del periodo di occupazione autorizzata. Nella stessa sentenza, la Corte di cassazione precis? che, in ogni caso di espropriazione indiretta, l’interessato ha diritto ad un risarcimento integrale, del terreno avendo avuto luogo senza titolo l’acquisizione. Questo risarcimento non ? versato tuttavia, automaticamente; incombe sull’interessato di richiedere dei danno-interessi. Inoltre, il diritto a risarcimento ? abbinato al termine di prescrizione contemplata in caso di responsabilit? da delitto, ovvero cinque anni, che cominciano a decorrere dal momento della trasformazione irreversibile del terreno.
3. La giurisprudenza dopo la sentenza no 1464 del 1983 della Corte di cassazione
a) La prescrizione
29. In un primo tempo, la giurisprudenza considerava che nessuno termine di prescrizione doveva applicarsi, poich? l’occupazione senza titolo del terreno costituiva un atto illegale continuo. La Corte di cassazione, nella sua sentenza no 1464 del 1983, afferm? che il diritto a risarcimento era sottoposto ad un termine di prescrizione di cinque anni. In seguito, la prima sezione della Corte di cassazione afferm? che un termine di prescrizione di dieci anni doveva applicarsi, sentenze no 7952 di 1991 e no 10979 del 1992. Con una sentenza del 22 novembre 1992, la Corte di cassazione deliberando in camere riunite ha troncato definitivamente la questione, stimando che il termine di prescrizione ? di cinque anni e che comincia a decorrere dal momento della trasformazione irreversibile del terreno.
b) La sentenza no 188 del 1995 della Corte costituzionale
30. In questa sentenza, la Corte costituzionale ha giudicato compatibile con la Costituzione il principio dell’espropriazione indiretta, nella misura in cui questo principio si ? radicato in una disposizione legislativa, ovvero l’articolo 2043 del codice civile che regola la responsabilit? da delitto. Secondo questa sentenza, il fatto che l’amministrazione diventi proprietaria di un terreno traendo utile dal suo comportamento illegale non d? nessun problemi sul piano costituzionale, poich? l’interesse pubblico, ovvero la conservazione del lavoro pubblico, prevale sull’interesse dell’individuo, e dunque sul diritto di propriet? di questo ultimo. La Corte costituzionale ha giudicato compatibile con la Costituzione l’applicazione all’azione in risarcimento del termine di prescrizione di cinque anni, come previsto dall’articolo 2043 del codice civile per responsabilit? da delitto.
c) Caso di mancata applicazione del principio dell’espropriazione indiretta
31. Gli sviluppi della giurisprudenza mostrano che il meccanismo con il quale la costruzione di un lavoro pubblico provoca il trasferimento di propriet? del terreno a favore dell’amministrazione conosce delle eccezioni.
32. Nella sua sentenza no 874 del 1996, il Consiglio di stato ha affermato che non c’? espropriazione indiretta quando le decisioni dell’amministrazione ed il decreto di occupazione di emergenza sono state annullate dalle giurisdizioni amministrative; se cos? non fosse, la decisione giudiziale sarebbe svuotata di sostanza.
33. Nella sua sentenza no 1907 del 1997, la Corte di cassazione deliberando in camere riunite ha affermato che l’amministrazione non diventa proprietaria di un terreno quando le decisioni che ha adottato e la dichiarazione di utilit? pubblica devono essere considerat4 come nulli ab initio. In questo caso, l’interessato mantiene la propriet? dal terreno e pu? chiedere la restitutio in integrum. Pu?, come alternativa, chiedere dei danno-interessi. L’illegalit? in questi casi ha un carattere permanente e nessuno termine di prescrizione viene applicato.
34. Nella sentenza no 6515 del 1997, la Corte di cassazione deliberanodo in camere riunite ha affermato che non c’? trasferimento di propriet? quando la dichiarazione di utilit? pubblica ? stata annullata dalle giurisdizioni amministrative. In questo caso, il principio dell’espropriazione indiretta non si applica dunque. L’interessato mantenendo la propriet? dal terreno, ha la possibilit? di chiedere la restitutio in integrum. L’introduzione di una domanda in danno-interessi provoca una rinuncia alla restitutio in integrum. Il termine di prescrizione di cinque anni comincia a decorrere dal momento in cui la decisione del giudice amministrativo diventa definitiva.
35. Nella sentenza no 148 del 1998, la prima sezione della Corte di cassazione ha seguito la giurisprudenza delle camere riunite e ha affermato che il trasferimento di propriet? per effetto dell’espropriazione indiretta non ha luogo quando la dichiarazione di utilit? pubblica alla quale il progetto di costruzione era abbinato ? stata considerata come invalida ab initio.
36. Nella sentenza no 5902 del 2003, la Corte di cassazione in camere riunite ha riaffermato che non c’? trasferimento di propriet? in mancanza di dichiarazione di utilit? pubblica valida.
37. Conviene confrontare questa giurisprudenza con la legge no 458 del 1988 e col Repertorio delle disposizioni sull’espropriazione, entrati in vigore il 30 giugno 2003.
4. La legge no458 del 27 ottobre 1988
38. Ai termini dell’articolo 3 di questa legge, “Il proprietario di un terreno, utilizzato per la costruzione di edifici pubblici e di case popolari, ha diritto al risarcimento del danno subito, in seguito ad un’espropriazione dichiarata illegale tramite una decisione passata in forza di cosa giudicata, ma non pu? pretendere alla restituzione del suo bene. Ha anche dritto, ne pi? del risarcimento del danno, alle somme dovute in ragione del deprezzamento monetario ed a queste menzionate all’articolo 1224 ? 2 del codice civile e questo a contare dal giorno dell’occupazione illegale.”
39. Interpretando l’articolo 3 della legge di 1988, la Corte costituzionale, nella sua sentenza del 12 luglio 1990 (n? 384), ha considerato: “Con la disposizione attaccata, il legislatore, tra gli interessi dei proprietari dei terreni – ottenere in caso di espropriazione illegale la restituzione dei terreni – e l’interesse pubblico – concretizzato dalla destinazione di questi beni alle finalit? di costruzioni residenziali pubbliche alle condizioni favorevoli o convenzionate – ha dato la precedenza a questo ultimo interesse.”
5. L’importo del risarcimento in caso di espropriazione indiretta
40. Secondo la giurisprudenza di 1983 della Corte di cassazione in materia di espropriazione indiretta, un risarcimento integrale del danno subito, sotto forma di danno-interessi per la perdita del terreno, era dovuta all’interessato in compenso della perdita di propriet? che provoca l’occupazione illegale.
41. La legge di bilancio del 1992, articolo 5 bis della decreto-legge no 333 del 11 luglio 1992, modific? questa giurisprudenza, nel senso che l’importo dovuto in caso di espropriazione indiretta non poteva superare l’importo dell’indennit? contemplata per il caso di un’espropriazione formale. Con la sentenza no 369 del 1996, la Corte costituzionale dichiar? incostituzionale questa disposizione.
42. In virt? della legge di bilancio no 662 del 1996 che segu? la disposizione dichiarata incostituzionale, l’indennizzo integrale non poteva essere accordato per un’occupazione di terreno che aveva avuto luogo prima del 30 settembre 1996. In questa ottica, l’indennizzo equivaleva all’importo dell’indennit? contemplata nel caso di un’espropriazione formale, nell’ipotesi pi? favorevole al proprietario, mediante un aumento del 10%.
43. Con la sentenza no 148 del 30 aprile 1999, la Corte costituzionale ha giudicato simile indennit? compatibile con la Costituzione. Tuttavia, nella stessa sentenza, la Corte ha precisato che un’indennit? integrale, a concorrenza del valore venale del terreno, pu? essere richiesta quando l’occupazione e la privazione del terreno non hanno avuto luogo a causa di utilit? pubblica.
6. La giurisprudenza dopo le sentenze della Corte del 30 maggio 2000 nelle cause Belvedere Alberghiera e Carbonara e Ventura
44. Con le sentenze no 5902 e 6853 del 2003, la Corte di cassazione in camere riunite si ? pronunciata di nuovo sul principio dell’espropriazione indiretta, facendo riferimento alle due sentenze precitate della Corte.
45. Alla vista della constatazione di violazione dell’articolo 1 del protocollo no 1 nelle cause sopra, la Corte di cassazione ha affermato che il principio dell’espropriazione indiretta sostiene un ruolo importante nella cornice del sistema giuridico italiano e che ? compatibile con la Convenzione.
46. Pi? specificamente, la Corte di cassazione-dopo avere analizzato la storia del principio dell’espropriazione indiretta – ha detto che in materia dell’uniformit? della giurisprudenza, il principio dell’espropriazione indiretta deve essere considerato come pienamente “prevedibile” a contare del 1983. Per questo fatto, l’espropriazione indiretta deve essere considerata come rispettosa del principio di legalit?. In quanto alle occupazioni di terreno che hanno luogo senza dichiarazione di utilit? pubblica, la Corte di cassazione ha affermato che queste non sono atte a trasferire la propriet? del bene allo stato. In quanto all’indennizzo, la Corte di cassazione ha affermato che, anche se ? inferiore al danno subito dall’interessato, ed in particolare al valore del terreno, l’indennizzo dovuto in caso di espropriazione indiretta ? sufficiente per garantire un “giusto equilibrio” tra le esigenze dell’interesse generale della comunit? e gli imperativi della salvaguardia dei diritti fondamentali dell’individuo.
47. Investito di un ricorso in esecuzione di una decisione giudiziale definitiva che annulla la dichiarazione di utilit? pubblica riguardante un procedimento di espropriazione, vista la domanda della parte richiesta che tende ad ottenere la restituzione del terreno occupato e trasformato nel frattempo, il Consiglio di stato, nella sua sentenza no 2/2005 del 29 aprile 2005 resa in seduta plenaria, si ? pronunciato sul punto di sapere se la trasformazione irreversibile di suddetto terreno in seguito alla costruzione del lavoro “pubblico” poteva costituire una ragione di diritto che impedisce la restituzione del terreno. Il Consiglio di stato ha risposto negativamente. Ci? facendo, ha:
a) riconosciuto che il principio giurisprudenziale dell’espropriazione indiretta ? inadempiente in quanto al bisogno di sicurezza giuridica, per ci? che riguarda tra altri il punto di sapere in quale data il lavoro pubblico deve essere considerato come “realizzato” e dunque in quale data ci sia stato trasferimento di propriet? a favore dello stato;
b) reso omaggio alla giurisprudenza della Corte, ed in particolare alla sentenza Belvedere Alberghiera Srl c. Italia, affermando che, a fronte di una domanda di restituzione di un bene illegalmente occupato e trasformato, il lavoro realizzato dalle autorit? pubbliche non pu?, in quanto tale, costituire un ostacolo assoluto alla restituzione,;
c) interpretato l’articolo 43 del Repertorio, paragrafo 46 sotto, nel senso in cui la non-restituzione di un terreno pu? essere ammessa solamente in casi eccezionali, ovvero quando l’amministrazione invoca un interesse pubblico particolarmente contrassegnato dalla conservazione del lavoro;
d) affermato, in questo contesto, che l’espropriazione indiretta non potrebbe costituire un’alternativa (“una mera alternativa”) ad un procedimento di espropriazione in buona e dovuta forma.
7. Il Repertorio delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di espropriazione a causa di utilit? pubblica, qui di seguito “il Repertorio,
48. Il 30 giugno 2003 ? entrato in vigore il Decreto Presidenziale no 327 del 8 giugno 2001, modificato dal Decreto legislativo no 302 del 27 dicembre 2002, e che regola il procedimento di espropriazione. Il Repertorio codifica le disposizioni e la giurisprudenza esistenti in materia. In particolare, codifica il principio dell’espropriazione indiretta. Il Repertorio che non si applica ai casi di occupazione sopraggiunti anteriormente al 1996 e non si applica dunque nello specifico, si ? sostituito, a partire dalla sua entrata in vigore, all’insieme della legislazione di espropriazione della giurisprudenza precedente in materia.
49. Al suo articolo 43, il Repertorio contempla che in mancanza di un decreto di espropriazione, o in mancanza di dichiarazione di utilit? pubblica, un terreno trasformato in seguito alla realizzazione di un lavoro pubblico ? acquisito al patrimonio dell’autorit? che l’ha trasformato; dei danno-interessi sono accordati in compenso. L’autorit? pu? acquisire un bene anche quando o il piano di urbanistica o la dichiarazione di utilit? pubblica sono stati annullati. Il proprietario pu? chiedere al giudice la restituzione del terreno. L’autorit? in causa si pu? opporre. Quando il giudice decide di non ordinare la restituzione del terreno, il proprietario ha diritto ad un risarcimento.

IN DIRITTO
I. SULL’ECCEZIONE PRELIMINARE DEL GOVERNO
50. Nelle sue osservazioni sull’ammissibilit?, il Governo aveva sollevato un’eccezione derivata dal non esaurimento delle vie di ricorso interne al motivo che il procedimento nazionale era pendente dinnanzi alla corte di appello di Napoli cos? che non c’era ancora giudizio interno definitivo.
51. Nelle sue osservazioni sul merito, il Governo prende nota del fatto che la corte di appello di Napoli ha pronunciato una sentenza che ? diventata definitiva nel frattempo.
52. La Corte ricorda che, nella sua decisione sull’ammissibilit? del 25 marzo 2004, ha deciso di unire al merito l’eccezione del Governo. Nella misura in cui, la sentenza resa dalla corte di appello di Napoli ? diventata nel frattempo, definitiva al pi? tardi nel giugno 2003, non si impone di pronunciarsi sull’eccezione del Governo.
II. SULLA VIOLAZIONE ADDOTTA DELL’ARTICOLO 1 DEL PROTOCOLLO NO 1
53. Il richiedente sostiene essere stato privato del suo terreno in circostanze incompatibili con l’articolo 1 del protocollo no 1, cos? formulato,:
“Ogni persona fisica o giuridica ha diritto al rispetto dei suoi beni. Nessuno pu? essere privato della sua propriet? se non a causa di utilit? pubblica e nelle condizioni previste dalla legge e dai principi generali del diritto internazionale.
Le disposizioni precedenti non recano offesa al diritto che possiedono gli Stati di mettere in vigore le leggi che giudicano necessarie per regolamentare l’uso dei beni conformemente all’interesse generale o per garantire il pagamento delle imposte o di altri contributi o delle multe. “
A. Tesi difese dinnanzi alla Corte
1. Il richiedente
54. In seguito alla decisione di ammissibilit? della presente richiesta il richiedente non ha sottomesso alla Corte osservazioni complementari sul merito..
2. Il Governo
55. Il Governo fa osservare che, nel caso specifico, si tratta di un’occupazione di terreno nella cornice di un procedimento amministrativo che si fonda su una dichiarazione di utilit? pubblica. Il Governo ammette che il procedimento di espropriazione non ? stato messo in opera nei termini previsti dalla legge, nella misura in cui nessuno decreto di espropriazione non ? stato adottato.
56. A difetto di tale decreto, il Governo sostiene che era impossibile sapere se il richiedente era o meno ancora proprietario del bene. Era essenziale avere una decisione nazionale definitiva che dissipasse dunque, una volta per tutte, l’incertezza che caratterizza questo tipo di situazione, ed in particolare il caso specifico mancando di chiarezza. Allo stesso tempo, il Governo sostiene che il giudizio del tribunale di S. Maria Capua Vetere ha solamente un valore dichiarativo, essendo l’espropriazione indiretta un meccanismo automatico di perdita di propriet?. Col suo giudizio, il giudice nazionale prenderebbe solamente atto di una situazione compiuta e si limiterebbe a dichiarare che il richiedente deve considerarsi come privato del suo bene a favore dell’amministrazione a partire dalla data che il tribunale considera come la data in cui il terreno ? stato trasformato in modo irreversibile.
57. Il Governo sostiene che questa situazione sia conforme all’articolo 1 del Protocollo no 1.
58. In quanto alla necessit? dell’ingerenza nel diritto di propriet? del richiedente, il Governo fa osservare che la costruzione del lavoro pubblico costituiva un motivo adeguato per giustificare l’espropriazione del terreno che deve essere considerata come un mezzo proporzionato allo scopo legittimo mirato.
59. In quanto all’esistenza di una base legale, il Governo ricorda da prima che la Corte, nella sua sentenza Zubani c. Italia, sentenza del 7 agosto 1996, Raccolta 1996-IV, ?? 45-46, aveva esaminato una causa di espropriazione indiretta che ricadeva sotto l’influenza della legge no 458 del 1988 dal punto di vista del giusto equilibrio, stimando che, per ci? che riguardava la legge in quanto tale, “la scelta legislativa che mira a privilegiare l’interesse della collettivit? nel caso di espropriazioni o di occupazioni illegali di terreni ? ragionevole: l’indennizzo integrale dei danni subiti dai proprietari riguardati costituisce un risarcimento sufficiente… “, sentenza Zubani precitato, ? 49.
60. Il Governo prende atto del fatto che la giurisprudenza della Corte ha conosciuto un’evoluzione in seguito, nella misura in cui, nei due seguenti casi riguardanti l’espropriazione indiretta, ha constatato un’incompatibilit? del meccanismo dell’espropriazione indiretta col principio di legalit?, Carbonara e Ventura c. Italia, no 24638/94, CEDH 2000-VI; Belvedere Alberghiera S.r.l. c. Italia, no 31524/96, CEDH 2000-VI.
61. Secondo il Governo, il principio deve considerarsi come “contemplato dalla legge”, anche se ? stato elaborato dalla giurisprudenza in un paese di”civile law” e non di “common law.”
62. A questo riguardo, il Governo prende atto del fatto che nelle due sentenze precitate, la Corte aveva stimato inutile giudicare in abstracto se il ruolo che un principio giurisprudenziale, come quello dell’espropriazione indiretta, occupa in un sistema di diritto continentale ? assimilabile a quello occupato dalle disposizioni legislative, sentenza Carbonara precitata, ? 64. La Corte aveva osservato che la giurisprudenza italiana aveva conosciuto un’evoluzione e che un principio giurisprudenziale non lega le giurisdizioni in quanto alla sua applicazione, sentenza Carbonara precitata, ? 69.
63. Il Governo sostiene che decidere del ruolo della giurisprudenza in Italia riveste una grande importanza in questo tipo di cause. Secondo il Governo, avendo creato la giurisprudenza nazionale il principio dell’espropriazione indiretta, questo deve essere considerato come facente parte del diritto positivo a partire dalla sentenza della Corte di cassazione no 1464 del 1983. La giurisprudenza ulteriore avrebbe confermato questo principio ed avrebbe precisato certi aspetti della sua applicazione. Inoltre, questo principio sarebbe stato riconosciuto dalla legge no 458 del 27 ottobre 1988.
64. In conclusione, secondo il Governo, a partire dal 1983, le regole dell’espropriazione indiretta erano perfettamente chiare ed accessibili a tutti i proprietari di terreni.
65. Nello specifico, il terreno del richiedente ? stato occupato nel 1976 e questo ultimo ha introdotto l’azione in giustizia dinnanzi alle giurisdizioni nazionali nel 1983. Segue che gi? all’inizio del procedimento di espropriazione, la giurisprudenza in materia di espropriazione indiretta era consolidata e faceva parte del diritto positivo dunque.
66. In quanto alla qualit? della legge, il Governo riconosce che il fatto che un decreto di espropriazione non sia stato pronunciato sia in s? una trasgressione alle regole che presiedono al procedimento amministrativo.
67. Tuttavia, tenuto conto del fatto che il terreno ? stato trasformato in modo irreversibile in ragione della costruzione di un?opera di utilit? pubblica, la restituzione di questo non ? pi? possibile.
68. Il trasferimento della propriet? del terreno in applicazione del principio dell’espropriazione indiretta ? il risultato di un’interpretazione sistematica d parte del giudice di principi esistenti difatti, che tende a garantire che l’interesse generale prevalga sull’interesse degli individui, quando il lavoro pubblico ? stato realizzato (trasformazione del terreno) e che questo risponda all’utilit? pubblica.
69. Alla luce di queste considerazioni, il Governo stima che il principio dell’espropriazione indiretta che permette ai vecchi proprietari di ottenere un risarcimento conseguente la perdita del terreno, ? conforme all’articolo 1 del Protocollo no 1 dal punto dunque di vista della qualit? della legge.
70. In quanto all’esigenza di garantire un giusto equilibrio tra i sacrifici imposti agli individui ed il compenso concesso a questi, il Governo riconosce che l’amministrazione ? tenuta a compensare l’individuo.
71. Per?, questo indennizzo pu? essere inferiore al danno subito dall’interessato, visto che l’espropriazione indiretta risponde ad un interesse collettivo e che l’illegalit? commessa dall’amministrazione riguarda solamente la forma, ossia una trasgressione alle regole che presiedono al procedimento amministrativo.
72. Il Governo ammette che il richiedente non ? stato indennizzato interamente, e che per effetto della legge no 662 del 1996, l’indennit? accordata ? inferiore al valore del terreno.
73. Tuttavia, visto che l’espropriazione indiretta risponde ad un interesse collettivo, il Governo sostiene che l’importo dell’indennit? in causa rientra nel margine di valutazione lasciato agli Stati per fissare un indennizzo che sia ragionevolmente in rapporto col valore del bene. Inoltre, la determinazione di un massimo dell’indennit? tramite la legge no 662 del 1996 si spiegherebbe con la preoccupazione di “scoraggiare delle speculazioni” da parte dei cittadini sulle “difficolt? burocratiche, politiche o finanziarie che impediscono all’amministrazione di espropriare regolarmente.” A questo riguardo, il Governo sostiene che l’indennit? come plafonata dalla legge in causa, essendo in ogni caso superiore a quella che sarebbe stata accordata se l’espropriazione fosse stata regolare, l’espropriazione indiretta risulta una “buona causa” per gli interessati.
74. Alla luce di queste considerazioni, il Governo conclude che il giusto equilibrio ? stato rispettato.
B Sull’osservazione dell’articolo 1 del Protocollo no 1
1. Sull’esistenza di un’ingerenza
75. La Corte ricorda che, per determinare se c’? stata “privazione di beni”, bisogna esaminare non solo se ci sono state spodestamento o espropriazione formale, ma ancora guardare al di l? delle apparenze ed analizzare la realt? della situazione controversa. Mirando la Convenzione a proteggere dei diritti “concreti ed effettivi”, importa ricercare se suddetta situazione equivale ad un’espropriazione di fatto( Sporrong e L?nnroth c. Svezia, sentenza del 23 settembre 1982, serie A no 52, pp. 24-25, ? 63).
76. La Corte rileva che, applicando il principio dell’espropriazione indiretta, la corte di appello di Napoli ha considerato il richiedente come privato del suo bene a partire dal momento in cui il terreno ? stato trasformato irreversibilmente dai lavori pubblici. A difetto di un atto formale di espropriazione, la constatazione di illegalit? da parte del giudice ? l’elemento che consacra il trasferimento al patrimonio pubblico del bene occupato. In queste circostanze, la Corte conclude che la sentenza della corte di appello di Napoli ha avuto per effetto di privare il richiedente del suo bene al senso della seconda frase dell’articolo 1 del Protocollo no 1 (Carbonara e Ventura, precitato, ? 61; Brumarescu c. Romania [GC], no 28342/95, ? 77, CEDH 1999-VII).
77. Per essere compatibile con l’articolo 1 del Protocollo no 1 tale ingerenza deve essere operata “a causa di utilit? pubblica” e “nelle condizioni previste dalla legge e dai principi generali di diritto internazionale.” L’ingerenza deve predisporre un “giusto equilibrio” tra le esigenze dell’interesse generale della comunit? e gli imperativi della salvaguardia dei diritti fondamentali dell’individuo, Sporrong e L?nnroth, precitato, p. 26, ? 69. Inoltre, la necessit? di esaminare la domanda del giusto equilibrio pu? farsi non “sentire solo quando si ? rivelato che l’ingerenza controversa ha rispettato il principio di legalit? e non era arbitraria”, Iatridis c. Grecia [GC], no 31107/96, ? 58, CEDH 1999-II; Beyeler c. Italia [GC], no 33202/96, ? 107, CEDH 2000-I.
78. Quindi, la Corte non stima opportuno fondare il suo ragionamento sulla semplice constatazione che un risarcimento integrale in favore del richiedente non ha avuto luogo (Carbonara, precitato, ? 62.
2. Sul rispetto del principio di legalit?
79. L’articolo 1 del Protocollo no 1 esige, innanzitutto e soprattutto, che un’ingerenza dell’autorit? pubblica nel godimento del diritto al rispetto dei beni sia legale. La preminenza del diritto, uno dei principi fondamentali di una societ? democratica, ? inerente all’insieme degli articoli della Convenzione (Iatridis precitato, ? 58,). Il principio di legalit? notifica l’esistenza di norme di diritto interno sufficientemente accessibili, precise e prevedibili (Hentrich c. Francia, sentenza del 22 settembre 1994, serie A no 296-a, pp. 19-20, ? 42, e Lithgow ed altri c. Regno Unito, sentenza del 8 luglio 1986, serie A no 102, p. 47, ? 110).
80. Nella sentenza Belvedere Alberghiera srl e nella sentenza Carbonara e Ventura precitate, la Corte non aveva stimato utile giudicare in abstracto se il ruolo che un principio giurisprudenziale, come quello dell’espropriazione indiretta, occupa in un sistema di diritto continentale ? assimilabile a quello occupato dalle disposizioni legislative, ci? che conta essendo- ad ogni modo-che la base legale risponda ai criteri di prevedibilit?, accessibilit? e precisione enunciato pi? alti. La Corte ? convinta sempre che l’esistenza in quanto tale di una base legale non basta a soddisfare il principio di legalit? e stima utile di propendersi sulla questione della qualit? della legge.
81. La Corte prende nota dell’evoluzione giurisprudenziale che ha condotto all’elaborazione del principio dell’espropriazione indiretta. Rileva anche che questo principio ? stato trasposto nei testi di legge, come la legge no 458 del 1988, la legge no 662 del 1996 e, ultimamente, nel Repertorio delle disposizioni in materia di espropriazione. Essendo cos?, la Corte non perde di vista le applicazioni contraddittorie che hanno luogo nella cronostoria della giurisprudenza. Questo punto di vista ? stato adottato dal Consiglio di stato del resto, paragrafo 47 sopra che, nella sua sentenza no 2 di 2005 resa in seduta plenaria, ha riconosciuto che l’espropriazione indiretta non ha mai dato adito a regolamentazione stabile, completa e prevedibile.
82. La Corte rileva anche delle contraddizioni tra la giurisprudenza ed i suddetti testi di legge scritta. A titolo di esempio, la Corte nota che se ? vero che la giurisprudenza ha escluso, a partire dal 1996-1997, che l’espropriazione indiretta possa applicarsi quando la dichiarazione di utilit? pubblica ? stata annullata, ? anche vero che il Repertorio ha ultimamente tutto contemplato che in mancanza di dichiarazione di utilit? pubblica, ogni terreno pu? essere acquisito al patrimonio pubblico, se il giudice decide di non ordinare la restituzione del terreno occupato e trasformato dall’amministrazione.
83. Alla vista di questi elementi, la Corte non esclude che il rischio di un risultato imprevedibile o arbitrario per gli interessati rimanga.
84. La Corte nota poi che il meccanismo dell’espropriazione indiretta permette in generale all’amministrazione di passare oltre le regole fissate in materia di espropriazione, col rischio di un risultato imprevedibile o arbitrario per gli interessati, sia che si tratti di un’illegalit? dall’inizio o di un’illegalit? sopraggiunta in seguito. L’espropriazione indiretta tende difatti, in ogni caso, ad interinare una situazione che di fatto deriva dalle illegalit? commesse dall’amministrazione, a regolare le conseguenze per l’individuo e per l’amministrazione, a favore di questa. Che sia in virt? di un principio giurisprudenziale o di un testo di legge come l’articolo 43 del Repertorio, l’espropriazione indiretta non potrebbe dunque costituire un’alternativa ad un’espropriazione in buona e dovuta forma (vedere, su questo punto anche, l’opinione del Consiglio di stato, al paragrafo 47 sopra).
85. A questo riguardo, la Corte osserva che l’espropriazione indiretta permette all’amministrazione di occupare un terreno e di trasformarlo irreversibilmente, in modo tale che sia considerato come acquisizione al patrimonio pubblico, senza che in parallelo un atto formale dichiarante il trasferimento di propriet? sia adottato. In mancanza di un atto che formalizza l’espropriazione ed intervenendo al pi? tardi nel momento in cui il proprietario ha perso ogni disponibilit? del bene, l’elemento che permetter? di trasferire al patrimonio pubblico il bene occupato e di raggiungere una sicurezza giuridica ? la constatazione di illegalit? da parte del giudice, che vale come dichiarazione di trasferimento di propriet?. Incombe sull’interessato – che continuo di essere formalmente proprietario – di sollecitare al giudice competente una decisione che constata, all’occorrenza, l’illegalit? abbinata alla realizzazione di un lavoro di interesse pubblico, condizioni necessarie affinch? sia dichiarato in modo retroattivo privato del suo bene.
86. Alla vista di questi elementi, la Corte stima che il meccanismo dell’espropriazione indiretta non ? atto a garantire un grado sufficiente di sicurezza giuridica.
87. La Corte nota poi che l’espropriazione indiretta permette inoltre all’amministrazione di occupare un terreno e di trasformarlo senza per questo versare indennit? allo stesso tempo. L’indennit? deve essere richiesta dall’interessato e questo entro prescrizione di cinque anni, che comincia a decorrere dalla data in cui il giudice stima che la trasformazione irreversibile del terreno ha avuto luogo. Questo pu? provocare delle conseguenze nefaste per l’interessato, e rendere vana ogni speranza di risarcimento, Carbonara e Ventura, precitato, ? 71.
88. La Corte rileva infine che il meccanismo dell’espropriazione indiretta permette all’amministrazione di derivare partito del suo comportamento illegale, e che il prezzo da pagare ? solamente del 10% pi? elevato che nel caso di un’espropriazione in buona e dovuta forma. Secondo la Corte, questa situazione non ? di natura tale da favorire la buona amministrazione dei procedimenti di espropriazione ed a prevenire degli episodi di illegalit?.
89. Ad ogni modo, la Corte ? chiamata a verificare se il modo di cui il diritto interno ? interpretato ed applicato produce degli effetti conformi ai principi della Convenzione.
90. Nella presente causa, la Corte rileva che applicando il principio dell’espropriazione indiretta, le giurisdizioni italiane hanno considerato il richiedente privato del suo bene a partire dal momento in cui i lavori di costruzione del lavoro pubblico hanno trasformato irreversibilmente i luoghi, essendo riunite le condizioni di illegalit? dell’occupazione e di interesse pubblico del lavoro costruiscono. Ora, in mancanza di un atto formale di espropriazione, la Corte stima che questa situazione non potrebbe essere considerata come “prevedibile”, poich? ? solamente con la decisione definitiva -la sentenza della corte di appello di Napoli che ha acquisito forza di cosa giudicata-che si pu? considerare il principio dell’espropriazione indiretta come applicato effettivamente e che l’acquisizione del terreno al patrimonio pubblico ? stata sanzionata. Di conseguenza, il richiedente non ha avuto la “sicurezza giuridica” concernente la privazione del terreno che nel giugno 2003, data alla quale la sentenza della corte di appello di Napoli ? diventata definitiva.
91. La Corte osserva poi che la situazione in causa ha permesso all’amministrazione di trarre vantaggio da un’occupazione illegale di terreno. In altri termini, l’amministrazione si ? potuta appropriare del terreno a disprezzo delle regole che regolano l’espropriazione in buona e dovuta forma, e, tra l?altro, senza che un’indennit? sia messa in parallelo a disposizione dell’interessato.
92. Trattandosi dell’indennit?, la Corte constata che l’applicazione retroattiva della legge di bilancio no 662 del 1996 al caso di specifico ha avuto per effetto di privare il richiedente di un risarcimento integrale del danno subito.
93. Alla luce di queste considerazioni, la Corte stima che l’ingerenza controversa non ? compatibile col principio di legalit? e che ha infranto il diritto al rispetto dei beni del richiedente dunque.
94. Quindi, c’? stata violazione dell’articolo 1 del Protocollo no 1.
I. SULL’APPLICAZIONE DELL’ARTICOLO 41 DELLA CONVENZIONE
95. Ai termini dell’articolo 41 della Convenzione,
“Se la Corte dichiara che c’? stata violazione della Convenzione o dei suoi Protocolli, e se il diritto interno dell’Alta Parte contraente permette di cancellare solo imperfettamente le conseguenze di questa violazione, la Corte accorda alla parte lesa, se c’? luogo, una soddisfazione equa. “
96. Il richiedente sollecita il versamento di un’indennit? di 170 717,00 EUR, somma che corrisponde alla differenza tra i valori del terreno controverso rivalutato ed abbinato ad interessi e la somma ottenuta alla conclusione del procedimento dinnanzi alle giurisdizioni nazionali. A questo riguardo unisce una perizia concernente il valore del terreno controverso.
97. Inoltre, il richiedente chiede il versamento di un’indennit? di 100 000,00 EUR a titolo di danno morale.
98. In quanto al danno materiale, il Governo contesta le modalit? di calcolo del danno materiale adoperato nelle sentenze Carbonara e Ventura c. Italia e Belvedere Alberghiera S.r.l. c. Italia, tenuto conto del fatto che la rivalutazione del terreno non dovrebbe essere presa in conto per calcolare l’importo dell’indennizzo e che questa ultimo pu? essere inferiore al danno subito dall’interessato, visto che l’espropriazione indiretta risponde ad un interesse collettivo.
99. Il Governo osserva poi che il richiedente ha ottenuto a livello nazionale una decisione che gli accorda una somma importante. In questa situazione, la Corte non dovrebbe accordare una soddisfazione equa provocando un arricchimento indebito del richiedente.
100. In quanto al danno morale, il Governo fa valere che questo dipende dalla durata eccessiva del procedimento dinnanzi alle giurisdizioni nazionali. Di conseguenza, il Governo sostiene che il versamento di una qualsiasi somma a titolo di indennizzo del danno morale ? subordinato all’esaurimento del rimedio Pinto. Per di pi?, il Governo sottolinea che il richiedente non ha dimostrato i danni morali.
101. Il richiedente chiede inoltre alla Corte la somma di 34 063,78 EUR, a titolo di rimborso degli oneri incorsi dinnanzi alla Corte e della parcella dell? avvocato pi? una somma di 5 163,44 per gli oneri della perizia che ha commissionato per quantificare il valore del terreno.
102. In quanto al rimborso degli oneri sollecitati dal richiedente, il Governo stima che tale somma sia eccessiva e che ad ogni modo il richiedente non ha prodotto i giustificativi necessari delle somme chieste.
103. La Corte stima che la questione dell’applicazione dell’articolo 41 non si trova in stato. Perci?, la riserva e fisser? il procedimento ulteriore, tenuto conto della possibilit? che il Governo ed il richiedente giungano ad un accordo.
PER QUESTI MOTIVI, LA CORTE, ALL’UNANIMIT?,
1. Stabilisce che non c’? luogo di esaminare l’eccezione preliminare del Governo;
2. Stabilisce che c’? stata violazione dell’articolo 1 del Protocollo no 1 della Convenzione;
3. Stabilisce che la questione dell’applicazione dell’articolo 41 della Convenzione non si trova in stato;
Perci?,
a) la riserva per intero;
b) invita il Governo ed il richiedente ad indirizzarle per iscritto, nel termine di nei tre mesi a contare dal giorno in cui la sentenza sar? diventata definitiva conformemente all’articolo 44 ? 2 della Convenzione, le loro osservazioni su questa questione ed in particolare a darle cognizione di ogni accordo al quale potrebbero arrivare;
c) riserva il procedimento ulteriore e delega al presidente della camera la cura di fissarlo all’occorrenza.
Fatto in francese, comunicato poi per iscritto il 17 novembre 2005 in applicazione dell’articolo 77 ?? 2 e 3 dell’ordinamento.
Santiago Quesada Christos Rozakis
Cancelliere aggiunto Presidente

Testo Tradotto

Conclusion Violation de P1-1 ; Satisfaction ?quitable r?serv?e
PREMI?RE SECTION
AFFAIRE ISTITUTO DIOCESANO PER IL SOSTENTAMENTO DEL CLERO c. ITALIE
(Requ?te no 62876/00)
ARR?T
STRASBOURG
17 novembre 2005
D?FINITIF
17/02/2006
Cet arr?t deviendra d?finitif dans les conditions d?finies ? l?article 44 ? 2 de la Convention. Il peut subir des retouches de forme.

En l?affaire Istituto Diocesano Per Il Sostentamento Del Clero c. Italie,
La Cour europ?enne des Droits de l?Homme (premi?re section), si?geant en une chambre compos?e de :
MM. C.L. Rozakis, pr?sident,
L. Loucaides,
P. Lorenzen,
Mme N. Vajic,
MM. V. Zagrebelsky,
D. Spielmann,
S.E. Jebens, juges,
et de M. S. Quesada, greffier adjoint de section,
Apr?s en avoir d?lib?r? en chambre du conseil le 25 octobre 2005,
Rend l?arr?t que voici, adopt? ? cette derni?re date :
PROC?DURE
1. A l?origine de l?affaire se trouve une requ?te (no 62876/00) dirig?e contre la R?publique italienne et dont un ?tablissement eccl?siastique de cet Etat, I. D.P. I. S. D. C. (? le requ?rant ?), a saisi la Cour le 31 octobre 2000 en vertu de l?article 34 de la Convention de sauvegarde des Droits de l?Homme et des Libert?s fondamentales (? la Convention ?).
2. Le requ?rant est repr?sent? par Me A. I., avocat ? San Prisco. Le gouvernement italien (? le Gouvernement ?) est repr?sent? par ses agents successifs, respectivement MM. U. Leanza et I.M. Braguglia et son coagent M. F. Crisafulli et son coagent adjoint, M. N. Lettieri.
3. Le requ?rant all?guait d?avoir ?t? priv? de son terrain de mani?re incompatible avec l?article 1 du Protocole no 1.
4. La requ?te a ?t? attribu?e ? la premi?re section de la Cour (article 52 ? 1 du r?glement). Au sein de celle-ci, la chambre charg?e d?examiner l?affaire (article 27 ? 1 de la Convention) a ?t? constitu?e conform?ment ? l?article 26 ? 1 du r?glement.
5. Par une d?cision du 25 mars 2004, la chambre a d?clar? la requ?te recevable (article 54 ? 3 du r?glement).
6. Le Gouvernement a d?pos? des observations ?crites sur le fond de l?affaire, mais non le requ?rant (article 59 ? 1 du r?glement).
7. Le 1er novembre 2004, la Cour a modifi? la composition de ses sections (article 25 ? 1 du r?glement). La pr?sente requ?te a ?t? attribu?e ? la premi?re section ainsi remani?e (article 52 ? 1)]
EN FAIT
I. LES CIRCONSTANCES DE L?ESP?CE
8. Le requ?rant, l?Istituto Diocesano per il Sostentamento del Clero, est un ?tablissement eccl?siastique ? Capua.
9. La Paroisse S. Maria dell?Agnena ?tait propri?taire d?un terrain de 2950 m?tres carr?s sis ? Vitulazio (Caserte) et enregistr? au cadastre, feuille 3, parcelle 27.
10. Par un arr?t? du 16 d?cembre 1974, valant d?claration d?utilit? publique, l?administration disposa l?occupation d?urgence du terrain pour une p?riode maximale de trois ans, en vue de son expropriation pour la construction d?un ouvrage public.
11. Le 13 octobre 1976, l?administration de Vitulazio proc?da ? l?occupation mat?rielle du terrain et entama les travaux de construction. L?administration prorogea le d?lai d?occupation du terrain par des d?crets des 29 mars 1979 no 542/394 et 543/392. De ce fait l?occupation ?tait autoris?e jusqu?au mars 1981.
12. Par un acte notifi? le 3 novembre 1983, le cur? assigna la ville de Vitulazio devant le tribunal civil de S. Maria Capua Vetere.
13. Il all?guait que l?occupation du terrain ?tait ill?gale au motif que celle-ci s??tait prorog?e au del? du d?lai autoris? sans qu?il soit proc?d? ? l?expropriation. Le requ?rant all?guait que, bien que les travaux de construction effectu?s sur son terrain aient transform? celui-ci, aucun d?cret d?expropriation et aucune indemnisation n??taient intervenus. Se r?f?rant au principe de l?expropriation indirecte fix? par la Cour de cassation dans l?arr?t no 1464 du 26 f?vrier 1983, le cur? invitait le tribunal ? d?clarer que la construction de l?ouvrage public avait ? un tel point transform? son terrain qu?elle avait entra?n? la perte irr?versible du bien. Le cur? r?clamait des dommages-int?r?ts pour la perte du terrain ? concurrence de la valeur de celui-ci, en outre il r?clamait le paiement de l?indemnit? d?coulant de l?occupation temporaire.
14. La mise en ?tat de l?affaire commen?a le 31 janvier 1984.
15. Le 18 novembre 1986, suite ? la succession ex lege de l?I. D. p. i. s. d. C. dans tous les b?n?fices eccl?siastiques, celui-ci se constitua dans la proc?dure.
16. Le 27 novembre 1989, une expertise fut d?pos?e au greffe. Selon l?expert, la transformation irr?versible du terrain avait eu lieu en 1978 et le requ?rant avait ?t? priv? de son bien ? cette date. L?expert indiquait que la valeur v?nale du terrain en 1978 et index?e, ?tait de 206 500 000 lires italiennes (ITL).
17. Par un jugement d?pos? au greffe le 18 f?vrier 2000, le tribunal de de S. Maria Capua Vetere d?clara qu?? la suite de l?occupation du terrain, et au vu de la construction de l?ouvrage r?pondant ? l?int?r?t public, le droit de propriet? du requ?rant avait ?t? neutralis? conformement au principe de l?expropriation indirecte. Il y avait donc lieu de considerer que la propriet? du terrain ?tait pass?e ab origine ? l?administration. Etant donn? que le transfert de propri?t? avait eu lieu dans le cadre d?une occupation de terrain devenu sans titre, le requ?rant avait droit ? des dommages int?r?ts calcul?s sur la base de la loi no 662 de 1996, entr?e en vigueur en cours de proc?dure. Par cons?quent le tribunal accorda au requ?rant une somme de 154 965 893 lires italiennes (ITL) index?e ? la date de la d?cision plus une indemnit? d?occupation 2 959,624 ITL index?e a partir du 13 septembre 1978.
18. Le 15 septembre 2000, la ville de Vitulazio interjeta appel de ce jugement devant la cour d?appel de Naples. Elle faisait valoir que le droit du requ?rant aux dommages-int?r?ts ?tait prescrit.
19. Par un arr?t du 24 avril 2002, la cour d?appel de Naples rejeta l?appel de la ville de Vitulazio et confirma le jugement du tribunal.
20. Selon les informations fournies par le requ?rant cet arr?t est devenu d?finitif au plus tard en juin 2003.
II. LE DROIT ET LA PRATIQUE INTERNES PERTINENTS
a) L?occupation d?urgence d?un terrain
21. En droit italien, la proc?dure acc?l?r?e d?expropriation permet ? l?administration d?occuper un terrain et d?y construire avant l?expropriation. Une fois l?ouvrage ? r?aliser d?clar? d?utilit? publique et le projet de construction adopt?, l?administration peut d?cr?ter l?occupation d?urgence des zones ? exproprier pour une dur?e d?termin?e n?exc?dant pas cinq ans (article 20 de la loi no 865 de 1971). Ce d?cret devient caduc si l?occupation mat?rielle du terrain n?a pas lieu dans les trois mois suivant sa promulgation. Avant la fin de la p?riode d?occupation autoris?e, un d?cret d?expropriation formelle doit ?tre pris.
22. L?occupation autoris?e d?un terrain donne droit ? une indemnit? d?occupation. La Cour constitutionnelle a reconnu, dans son arr?t no 470 de 1990, un droit d?acc?s imm?diat ? un tribunal aux fins de r?clamer l?indemnit? d?occupation d?s que le terrain est mat?riellement occup?, sans besoin d?attendre que l?administration proc?de ? une offre d?indemnisation.
b) Le principe de l?expropriation indirecte (? occupazione acquisitiva ? ou ? accessione invertita ?)
23. Dans les ann?es 1970, plusieurs administrations locales proc?d?rent ? des occupations d?urgence de terrains qui ne furent pas suivies de d?crets d?expropriation. Les juridictions italiennes se trouv?rent confront?es ? des cas o? le propri?taire d?un terrain avait perdu de facto la disponibilit? de celui-ci en raison de l?occupation et de l?accomplissement de travaux de construction d?un ouvrage public. Restait ? savoir si, simplement par l?effet des travaux effectu?s, l?int?ress? avait perdu ?galement la propri?t? du terrain.
1. La jurisprudence avant l?arr?t no 1464 de 1983 de la Cour de cassation
24. La jurisprudence ?tait tr?s partag?e sur le point de savoir quels ?taient les effets de la construction d?un ouvrage public sur un terrain occup? ill?galement. Par occupation ill?gale, il faut entendre une occupation ill?gale ab initio, ou bien une occupation initialement autoris?e et devenue sans titre par la suite, le titre ?tant annul? ou bien l?occupation se poursuivant au-del? de l??ch?ance autoris?e sans qu?un d?cret d?expropriation ne soit intervenu.
25. Selon une premi?re jurisprudence, le propri?taire du terrain occup? par l?administration ne perdait pas la propri?t? du terrain apr?s l?ach?vement de l?ouvrage public. Toutefois, il ne pouvait pas demander une remise en l??tat du terrain et pouvait uniquement engager une action en dommages et int?r?ts pour occupation abusive, non soumise ? un d?lai de prescription puisque l?ill?galit? d?coulant de l?occupation ?tait permanente. L?administration pouvait ? tout moment adopter une d?cision formelle d?expropriation ; dans ce cas, l?action en dommages-int?r?ts se transformait en litige portant sur l?indemnit? d?expropriation et les dommages-int?r?ts n??taient dus que pour la p?riode ant?rieure au d?cret d?expropriation pour la non-jouissance du terrain (voir, entre autres, les arr?ts de la Cour de cassation no 2341 de 1982, no 4741 de 1981, no 6452 et no 6308 de 1980).
26. Selon une deuxi?me jurisprudence, le propri?taire du terrain occup? par l?administration ne perdait pas la propri?t? du terrain et pouvait demander la remise en l??tat, lorsque l?administration avait agi sans qu?il y ait utilit? publique (voir, par exemple, Cour de cassation, arr?t no 1578 de 1976, arr?t no 5679 de 1980).
27. Selon une troisi?me jurisprudence, le propri?taire du terrain occup? par l?administration perdait automatiquement la propri?t? du terrain au moment de la transformation irr?versible du bien, ? savoir au moment de l?ach?vement de l?ouvrage public. L?int?ress? avait le droit de demander des dommages-int?r?ts (voir l?arr?t no 3243 de 1979 de la Cour de cassation).
2. L?arr?t no 1464 de 1983 de la Cour de cassation
28. Par un arr?t du 16 f?vrier 1983, la Cour de cassation, statuant en chambres r?unies, r?solut le conflit de jurisprudence et adopta la troisi?me solution. Ainsi fut consacr? le principe de l?expropriation indirecte (accessione invertita ou occupazione acquisitiva). En vertu de ce principe, la puissance publique acquiert ab origine la propri?t? d?un terrain sans proc?der ? une expropriation formelle lorsque, apr?s l?occupation du terrain, et ind?pendamment de la l?galit? de l?occupation, l?ouvrage public a ?t? r?alis?. Lorsque l?occupation est ab initio sans titre, le transfert de propri?t? a lieu au moment de l?ach?vement de l?ouvrage public. Lorsque l?occupation du terrain a initialement ?t? autoris?e, le transfert de propri?t? a lieu ? l??ch?ance de la p?riode d?occupation autoris?e. Dans le m?me arr?t, la Cour de cassation pr?cisa que, dans tous les cas d?expropriation indirecte, l?int?ress? a droit ? une r?paration int?grale, l?acquisition du terrain ayant eu lieu sans titre. Toutefois, cette r?paration n?est pas vers?e automatiquement ; il incombe ? l?int?ress? de r?clamer des dommages-int?r?ts. En outre, le droit ? r?paration est assorti du d?lai de prescription pr?vu en cas de responsabilit? d?lictuelle, ? savoir cinq ans, commen?ant ? courir au moment de la transformation irr?versible du terrain.
3. La jurisprudence apr?s l?arr?t no 1464 de 1983 de la Cour de cassation
a) La prescription
29. Dans un premier temps, la jurisprudence consid?rait qu?aucun d?lai de prescription ne trouvait ? s?appliquer, puisque l?occupation sans titre du terrain constituait un acte ill?gal continu. La Cour de cassation, dans son arr?t no 1464 de 1983, affirma que le droit ? r?paration ?tait soumis ? un d?lai de prescription de cinq ans. Par la suite, la premi?re section de la Cour de cassation affirma qu?un d?lai de prescription de dix ans devait s?appliquer (arr?ts no 7952 de 1991 et no 10979 de 1992). Par un arr?t du 22 novembre 1992, la Cour de cassation statuant en chambres r?unies a d?finitivement tranch? la question, estimant que le d?lai de prescription est de cinq ans et qu?il commence ? courir au moment de la transformation irr?versible du terrain.
b) L?arr?t no 188 de 1995 de la Cour constitutionnelle
30. Dans cet arr?t, la Cour constitutionnelle a jug? compatible avec la Constitution le principe de l?expropriation indirecte, dans la mesure o? ce principe est ancr? dans une disposition l?gislative, ? savoir l?article 2043 du code civil r?gissant la responsabilit? d?lictuelle. Selon cet arr?t, le fait que l?administration devienne propri?taire d?un terrain en tirant b?n?fice de son comportement ill?gal ne pose aucun probl?me sur le plan constitutionnel, puisque l?int?r?t public, ? savoir la conservation de l?ouvrage public, l?emporte sur l?int?r?t du particulier, et donc sur le droit de propri?t? de ce dernier. La Cour constitutionnelle a jug? compatible avec la Constitution l?application ? l?action en r?paration du d?lai de prescription de cinq ans, tel que pr?vu par l?article 2043 du code civil pour responsabilit? d?lictuelle.
c) Cas de non-application du principe de l?expropriation indirecte
31. Les d?veloppements de la jurisprudence montrent que le m?canisme par lequel la construction d?un ouvrage public entra?ne le transfert de propri?t? du terrain au b?n?fice de l?administration conna?t des exceptions.
32. Dans son arr?t no 874 de 1996, le Conseil d?Etat a affirm? qu?il n?y a pas d?expropriation indirecte lorsque les d?cisions de l?administration et le d?cret d?occupation d?urgence ont ?t? annul?s par les juridictions administratives ; si tel n??tait pas le cas, la d?cision judiciaire serait vid?e de substance.
33. Dans son arr?t no 1907 de 1997, la Cour de cassation statuant en chambres r?unies a affirm? que l?administration ne devient pas propri?taire d?un terrain lorsque les d?cisions qu?elle a adopt?es et la d?claration d?utilit? publique doivent ?tre consid?r?es comme nulles ab initio. Dans ce cas, l?int?ress? garde la propri?t? du terrain et peut demander la restitutio in integrum. Il peut, comme alternative, demander des dommages-int?r?ts. L?ill?galit? dans ces cas a un caract?re permanent et aucun d?lai de prescription ne trouve application.
34. Dans l?arr?t no 6515 de 1997, la Cour de cassation statuant en chambres r?unies a affirm? qu?il n?y a pas de transfert de propri?t? lorsque la d?claration d?utilit? publique a ?t? annul?e par les juridictions administratives. Dans ce cas, le principe de l?expropriation indirecte ne trouve donc pas ? s?appliquer. L?int?ress?, qui garde la propri?t? du terrain, a la possibilit? de demander la restitutio in integrum. L?introduction d?une demande en dommages-int?r?ts entra?ne une renonciation ? la restitutio in integrum. Le d?lai de prescription de cinq ans commence ? courir au moment o? la d?cision du juge administratif devient d?finitive.
35. Dans l?arr?t no 148 de 1998, la premi?re section de la Cour de cassation a suivi la jurisprudence des chambres r?unies et affirm? que le transfert de propri?t? par effet de l?expropriation indirecte n?a pas lieu lorsque la d?claration d?utilit? publique ? laquelle le projet de construction ?tait assorti a ?t? consid?r?e comme invalide ab initio.
36. Dans l?arr?t no 5902 de 2003, la Cour de cassation en chambres r?unies a r?affirm? qu?il n?y a pas de transfert de propri?t? en l?absence de d?claration d?utilit? publique valide.
37. Il convient de comparer cette jurisprudence avec la loi no 458 de 1988 et avec le R?pertoire des dispositions sur l?expropriation, entr? en vigueur le 30 juin 2003.
4. La loi no458 du 27 octobre 1988
38. Aux termes de l?article 3 de cette loi, ? Le propri?taire d?un terrain, utilis? pour la construction de b?timents publics et de logements sociaux, a droit ? la r?paration du dommage subi, ? la suite d?une expropriation d?clar?e ill?gale par une d?cision pass?e en force de chose jug?e, mais ne peut pr?tendre ? la restitution de son bien. Il a ?galement droit, en plus de la r?paration du dommage, aux sommes dues en raison de la d?pr?ciation mon?taire et ? celles mentionn?es ? l?article 1224 ? 2 du code civil et ceci ? compter du jour de l?occupation ill?gale ?.
39. Interpr?tant l?article 3 de la loi de 1988, la Cour constitutionnelle, dans son arr?t du 12 juillet 1990 (n? 384), a consid?r? : ? Par la disposition attaqu?e, le l?gislateur, entre l?int?r?t des propri?taires des terrains – obtenir en cas d?expropriation ill?gale la restitution des terrains – et l?int?r?t public – concr?tis? par la destination de ces biens ? des finalit?s de constructions r?sidentielles publiques ? des conditions favorables ou conventionn?es – a donn? la priorit? ? ce dernier int?r?t ?.
5. Le montant de la r?paration en cas d?expropriation indirecte
40. Selon la jurisprudence de 1983 de la Cour de cassation en mati?re d?expropriation indirecte, une r?paration int?grale du pr?judice subi, sous forme de dommages-int?r?ts pour la perte du terrain, ?tait due ? l?int?ress? en contrepartie de la perte de propri?t? qu?entra?ne l?occupation ill?gale.
41. La loi budg?taire de 1992 (article 5 bis du d?cret-loi no 333 du 11 juillet 1992) modifia cette jurisprudence, dans le sens que le montant d? en cas d?expropriation indirecte ne pouvait d?passer le montant de l?indemnit? pr?vue pour le cas d?une expropriation formelle. Par l?arr?t no 369 de 1996, la Cour constitutionnelle d?clara inconstitutionnelle cette disposition.
42. En vertu de la loi budg?taire no 662 de 1996, qui fit suite ? la disposition d?clar?e inconstitutionnelle, l?indemnisation int?grale ne peut ?tre accord?e pour une occupation de terrain ayant eu lieu avant le 30 septembre 1996. Dans cette optique, l?indemnisation ?quivaut au montant de l?indemnit? pr?vue pour le cas d?une expropriation formelle, dans l?hypoth?se la plus favorable au propri?taire, moyennant une augmentation de 10 %.
43. Par l?arr?t no 148 du 30 avril 1999, la Cour constitutionnelle a jug? une telle indemnit? compatible avec la Constitution. Toutefois, dans le m?me arr?t, la Cour a pr?cis? qu?une indemnit? int?grale, ? concurrence de la valeur v?nale du terrain, peut ?tre r?clam?e lorsque l?occupation et la privation du terrain n?ont pas eu lieu pour cause d?utilit? publique.
6. La jurisprudence apr?s les arr?ts de la Cour du 30 mai 2000 dans les affaires Belvedere Alberghiera et Carbonara et Ventura
44. Par les arr?ts no 5902 et 6853 de 2003, la Cour de cassation en chambres r?unies s?est ? nouveau prononc?e sur le principe de l?expropriation indirecte, en faisant r?f?rence aux deux arr?ts de la Cour pr?cit?s.
45. Au vu du constat de violation de l?article 1 du protocole no 1 dans les affaires ci-dessus, la Cour de cassation a affirm? que le principe de l?expropriation indirecte joue un r?le important dans le cadre du syst?me juridique italien et qu?il est compatible avec la Convention.
46. Plus sp?cifiquement, la Cour de cassation ? apr?s avoir analys? l?histoire du principe de l?expropriation indirecte – a dit qu?au vu de l?uniformit? de la jurisprudence en la mati?re, le principe de l?expropriation indirecte doit ?tre consid?r? comme ?tant pleinement ? pr?visible ? ? compter de 1983. De ce fait, l?expropriation indirecte doit ?tre consid?r?e comme ?tant respectueuse du principe de l?galit?. S?agissant des occupations de terrain ayant lieu sans d?claration d?utilit? publique, la Cour de cassation a affirm? que celles-ci ne sont pas aptes ? transf?rer la propri?t? du bien ? l?Etat. Quant ? l?indemnisation, la Cour de cassation a affirm? que, m?me si elle est inf?rieure au pr?judice subi par l?int?ress?, et notamment ? la valeur du terrain, l?indemnisation due en cas d?expropriation indirecte est suffisante pour garantir un ? juste ?quilibre ? entre les exigences de l?int?r?t g?n?ral de la communaut? et les imp?ratifs de la sauvegarde des droits fondamentaux de l?individu.
47. Saisi d?un recours en ex?cution d?une d?cision judiciaire d?finitive annulant la d?claration d?utilit? publique concernant une proc?dure d?expropriation, vu la demande de la partie requ?rante tendant ? obtenir la restitution du terrain entre-temps occup? et transform?, le Conseil d?Etat, dans son arr?t n 2/2005 du 29 avril 2005 rendu en s?ance pl?ni?re, s?est prononc? sur le point de savoir si la transformation irr?versible dudit terrain ? la suite de la construction de l?ouvrage ? public ? pouvait constituer une raison de droit emp?chant la restitution du terrain. Le Conseil d?Etat a r?pondu par la n?gative. Ce faisant, il a :
a) reconnu que le principe jurisprudentiel de l?expropriation indirecte est d?faillant quant au besoin de s?curit? juridique, en ce qui concerne entre autres le point de savoir ? quelle date l?ouvrage public doit ?tre consid?r? comme ? r?alis? ? et donc ? quelle date il y a eu transfert de propri?t? au b?n?fice de l?Etat ;
b) rendu hommage ? la jurisprudence de la Cour, et notamment ? l?arr?t Belvedere Alberghiera Srl c. Italie, en affirmant que, face ? une demande en restitution d?un bien ill?galement occup? et transform?, l?ouvrage r?alis? par les autorit?s publiques ne peut pas, en tant que tel, constituer un obstacle absolu ? la restitution ;
c) interpr?t? l?article 43 du R?pertoire (paragraphe 46 ci-dessous) dans le sens o? la non-restitution d?un terrain ne peut ?tre admise que dans des cas exceptionnels, ? savoir lorsque l?administration invoque un int?r?t public particuli?rement marqu? ? la conservation de l?ouvrage ;
d) affirm?, dans ce contexte, que l?expropriation indirecte ne saurait constituer une alternative (? una mera alternativa ?) ? une proc?dure d?expropriation en bonne et due forme.
7. Le R?pertoire des dispositions l?gislatives et r?glementaires en mati?re d?expropriation pour cause d?utilit? publique (ci apr?s ? le R?pertoire)
48. Le 30 juin 2003 est entr? en vigueur le D?cret Pr?sidentiel no 327 du 8 juin 2001, modifi? par le D?cret l?gislatif no 302 du 27 d?cembre 2002, et qui r?git la proc?dure d?expropriation. Le R?pertoire codifie les dispositions et la jurisprudence existantes en la mati?re. En particulier, il codifie le principe de l?expropriation indirecte. Le R?pertoire, qui ne s?applique pas aux cas d?occupation survenus ant?rieurement ? 1996 et ne s?applique donc pas en l?esp?ce, s?est substitu?, ? partir de son entr?e en vigueur, ? l?ensemble de la l?gislation la jurisprudence pr?c?dente en mati?re d?expropriation.
49. A son article 43, le R?pertoire pr?voit qu?en l?absence d?un d?cret d?expropriation, ou en l?absence de d?claration d?utilit? publique, un terrain transform? ? la suite de la r?alisation d?un ouvrage public est acquis au patrimoine de l?autorit? qui l?a transform? ; des dommages-int?r?ts sont accord?s en contrepartie. L?autorit? peut acqu?rir un bien m?me lorsque le plan d?urbanisme ou la d?claration d?utilit? publique ont ?t? annul?s. Le propri?taire peut demander au juge la restitution du terrain. L?autorit? en cause peut s?y opposer. Lorsque le juge d?cide de ne pas ordonner la restitution du terrain, le propri?taire a droit ? un d?dommagement.
EN DROIT
I. SUR L?EXCEPTION PR?LIMINAIRE DU GOUVERNEMENT
50. Dans ses observations sur la recevabilit?, le Gouvernement avait soulev? une exception tir?e du non ?puisement des voies de recours internes au motif que la proc?dure nationale ?tait pendante devant la cour d?appel de Naples de sorte qu?il n?y avait pas encore de jugement interne d?finitif.
51. Dans ses observations sur le fond, le Gouvernement prend note de ce que la cour d?appel de Naples a prononc? un arr?t qui est entre-temps devenu d?finitif.
52. La Cour rappelle que, dans sa d?cision sur la recevabilit? du 25 mars 2004, elle a d?cid? de joindre au fond l?exception du Gouvernement. Dans la mesure o?, entre-temps, l?arr?t rendu par la cour d?appel de Naples est devenu d?finitif au plus tard en juin 2003, il ne s?impose pas de se prononcer sur l?exception du Gouvernement.
II. SUR LA VIOLATION ALL?GU?E DE L?ARTICLE 1 DU PROCOLE No 1
53. Le requ?rant soutient avoir ?t? priv? de son terrain dans des circonstances incompatibles avec l?article 1 du protocole no 1, ainsi libell? :
? Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens. Nul ne peut ?tre priv? de sa propri?t? que pour cause d?utilit? publique et dans les conditions pr?vues par la loi et les principes g?n?raux du droit international.
Les dispositions pr?c?dentes ne portent pas atteinte au droit que poss?dent les Etats de mettre en vigueur les lois qu?ils jugent n?cessaires pour r?glementer l?usage des biens conform?ment ? l?int?r?t g?n?ral ou pour assurer le paiement des imp?ts ou d?autres contributions ou des amendes. ?
A. Th?ses d?fendues devant la Cour
1. Le requ?rant
54. A la suite de la d?cision de recevabilit? de la pr?sente requ?te le requ?rant n?a pas soumis ? la Cour d?observations compl?mentaires sur le fond.
2. Le Gouvernement
55. Le Gouvernement fait observer que, dans le cas d?esp?ce, il s?agit d?une occupation de terrain dans le cadre d?une proc?dure administrative reposant sur une d?claration d?utilit? publique. Le Gouvernement admet que la proc?dure d?expropriation n?a pas ?t? mise en ?uvre dans les termes pr?vus par la loi, dans la mesure o? aucun d?cret d?expropriation n?a ?t? adopt?.
56. A d?faut d?un tel d?cret, le Gouvernement soutient qu?il ?tait impossible de savoir si le requ?rant ?tait ou non encore propri?taire du bien. Il ?tait donc essentiel d?avoir une d?cision nationale d?finitive qui dissipe, une foi pour toutes, l?incertitude qui caract?rise ce type de situation, et notamment le cas d?esp?ce, qui manque de clart?. En m?me temps, le Gouvernement soutient que le jugement du tribunal de S. Maria Capua Vetere n?a qu?une valeur d?clarative, l?expropriation indirecte ?tant un m?canisme automatique de perte de propri?t?. Par son jugement, le juge national ne ferait que prendre acte d?une situation accomplie et se limiterait ? d?clarer que le requ?rant doit se consid?rer comme ?tant priv? de son bien au b?n?fice de l?administration ? compter de la date que le tribunal consid?re comme la date o? le terrain a ?t? transform? de mani?re irr?versible.
57. Le Gouvernement soutient que cette situation est conforme ? l?article 1 du Protocole no 1.
58. Quant ? la n?cessit? de l?ing?rence dans le droit de propri?t? du requ?rant, le Gouvernement fait observer que la construction de l?ouvrage public constituait un motif ad?quat pour justifier l?expropriation du terrain, qui doit ?tre consid?r?e comme un moyen proportionn? au but l?gitime vis?.
59. S?agissant de l?existence d?une base l?gale, le Gouvernement rappelle d?abord que la Cour, dans son arr?t Zubani c. Italie (arr?t du 7 ao?t 1996, Recueil 1996-IV, ?? 45-46), avait examin? une affaire d?expropriation indirecte tombant sous le coup de la loi no 458 de 1988 du point de vue du juste ?quilibre, estimant que, en ce qui concernait la loi en tant que telle, ? le choix l?gislatif visant ? privil?gier l?int?r?t de la collectivit? dans le cas d?expropriations ou d?occupations ill?gales de terrains est raisonnable : l?indemnisation int?grale des pr?judices subis par les propri?taires concern?s constitue une r?paration suffisante … ? (arr?t Zubani pr?cit?, ? 49).
60. Le Gouvernement prend acte de ce que la jurisprudence de la Cour a par la suite connu une ?volution, dans la mesure o?, dans les deux cas suivant portant sur l?expropriation indirecte, elle a constat? une incompatibilit? du m?canisme de l?expropriation indirecte avec le principe de l?galit? (Carbonara et Ventura c. Italie, no 24638/94, CEDH 2000-VI ; Belvedere Alberghiera S.r.l. c. Italie, no 31524/96, CEDH 2000-VI).
61. Selon le Gouvernement, le principe doit se consid?rer comme ?tant ? pr?vu par la loi ?, m?me s?il a ?t? ?labor? par la jurisprudence dans un pays de ? civil law ? et non de ? common law ?.
62. A cet ?gard, le Gouvernement prend acte de ce que dans les deux arr?ts pr?cit?s, la Cour avait estim? inutile de juger in abstracto si le r?le qu?un principe jurisprudentiel, tel que celui de l?expropriation indirecte, occupe dans un syst?me de droit continental est assimilable ? celui occup? par des dispositions l?gislatives (arr?t Carbonara pr?cit?, ? 64). La Cour avait observ? que la jurisprudence italienne avait connu une ?volution et qu?un principe jurisprudentiel ne lie pas les juridictions quant ? son application (arr?t Carbonara pr?cit?, ? 69).
63. Le Gouvernement soutient que d?cider du r?le de la jurisprudence en Italie rev?t une grande importance dans ce type d?affaires. Selon le Gouvernement, la jurisprudence nationale ayant cr?e le principe de l?expropriation indirecte, celui-ci doit ?tre consid?r? comme faisant partie du droit positif ? compter de l?arr?t de la Cour de cassation no 1464 de 1983. La jurisprudence ult?rieure aurait confirm? ce principe et pr?cis? certains aspects de son application. En outre, ce principe aurait ?t? reconnu par la loi no 458 du 27 octobre 1988.
64. En conclusion, selon le Gouvernement, ? partir de 1983, les r?gles de l?expropriation indirecte ?taient parfaitement claires et accessibles ? tous les propri?taires de terrains.
65. En l?esp?ce, le terrain du requ?rant a ?t? occup? en 1976 et ce dernier a introduit l?action en justice devant les juridictions nationales en 1983. Il s?ensuit que d?j? au d?but de la proc?dure d?expropriation, la jurisprudence en mati?re d?expropriation indirecte ?tait consolid?e et faisait donc partie du droit positif.
66. S?agissant de la qualit? de la loi, le Gouvernement reconna?t que le fait qu?un d?cret d?expropriation n?ait pas ?t? prononc? est en soi un manquement aux r?gles qui pr?sident ? la proc?dure administrative.
67. Toutefois, compte tenu de ce que le terrain a ?t? transform? de mani?re irr?versible en raison de la construction d?une ?uvre d?utilit? publique, la restitution de celui-ci n?est plus possible.
68. Le transfert de la propri?t? du terrain en application du principe de l?expropriation indirecte est en effet le r?sultat d?une interpr?tation syst?matique par le juge de principes existants, tendant ? garantir que l?int?r?t g?n?ral pr?vale sur l?int?r?t des particuliers, lorsque l?ouvrage public a ?t? r?alis? (transformation du terrain) et que celui-ci r?pond ? l?utilit? publique.
69. A la lumi?re de ces consid?rations, le Gouvernement estime que le principe de l?expropriation indirecte, qui permet aux anciens propri?taires d?obtenir un d?dommagement cons?quent ? la perte du terrain, est donc conforme ? l?article 1 du Protocole no 1 du point de vue de la qualit? de la loi.
70. Quant ? l?exigence de garantir un juste ?quilibre entre le sacrifice impos? aux particuliers et la compensation octroy?e ? ceux-ci, le Gouvernement reconna?t que l?administration est tenue de compenser le particulier.
71. Cependant, cette indemnisation peut ?tre inf?rieure au pr?judice subi par l?int?ress?, vu que l?expropriation indirecte r?pond ? un int?r?t collectif et que l?ill?galit? commise par l?administration ne concerne que la forme, ? savoir un manquement aux r?gles qui pr?sident ? la proc?dure administrative.
72. Le Gouvernement admet que le requ?rant n?a pas ?t? enti?rement indemnis?, et que par l?effet de la loi no 662 de 1996, l?indemnit? accord?e est inf?rieure ? la valeur du terrain.
73. Toutefois, vu que l?expropriation indirecte r?pond ? un int?r?t collectif, le Gouvernement soutient que le montant de l?indemnit? en cause rentre dans la marge d?appr?ciation laiss?e aux Etats pour fixer une indemnisation qui soit raisonnablement en rapport avec la valeur du bien. En outre, le plafonnement de l?indemnit? par la loi no 662 de 1996 s?expliquerait par le souci de ? d?courager des sp?culations ? de la part des citoyens sur les ? difficult?s bureaucratiques, politiques ou financi?res qui emp?chent l?administration d?exproprier r?guli?rement ?. A cet ?gard, le Gouvernement soutient que l?indemnit? telle que plafonn?e par la loi en cause, ?tant en tout cas sup?rieure ? celle qui aurait ?t? accord?e si l?expropriation avait ?t? r?guli?re, l?expropriation indirecte revient ? une ? bonne affaire ? pour les int?ress?s.
74. A la lumi?re de ces consid?rations, le Gouvernement conclut que le juste ?quilibre a ?t? respect?.
B Sur l?observation de l?article 1 du Protocole no 1
1. Sur l?existence d?une ing?rence
75. La Cour rappelle que, pour d?terminer s?il y a eu ? privation de biens ?, il faut non seulement examiner s?il y a eu d?possession ou expropriation formelle, mais encore regarder au-del? des apparences et analyser la r?alit? de la situation litigieuse. La Convention visant ? prot?ger des droits ? concrets et effectifs ?, il importe de rechercher si ladite situation ?quivalait ? une expropriation de fait (Sporrong et L?nnroth c. Su?de, arr?t du 23 septembre 1982, s?rie A no 52, pp. 24-25, ? 63).
76. La Cour rel?ve que, en appliquant le principe de l?expropriation indirecte, la cour d?appel de Naples a consid?r? le requ?rant comme ?tant priv? de leur bien ? compter du moment o? le terrain a ?t? irr?versiblement transform? par les travaux publics. A d?faut d?un acte formel d?expropriation, le constat d?ill?galit? de la part du juge est l??l?ment qui consacre le transfert au patrimoine public du bien occup?. Dans ces circonstances, la Cour conclut que l?arr?t de la cour d?appel de Naples a eu pour effet de priver le requ?rant de son bien au sens de la deuxi?me phrase de l?article 1 du Protocole no 1 (Carbonara et Ventura, pr?cit?, ? 61 ; Brumarescu c. Roumanie [GC], no 28342/95, ? 77, CEDH 1999-VII).
77. Pour ?tre compatible avec l?article 1 du Protocole no 1 une telle ing?rence doit ?tre op?r?e ? pour cause d?utilit? publique ? et ? dans les conditions pr?vues par la loi et les principes g?n?raux de droit international ?. L?ing?rence doit m?nager un ? juste ?quilibre ? entre les exigences de l?int?r?t g?n?ral de la communaut? et les imp?ratifs de la sauvegarde des droits fondamentaux de l?individu (Sporrong et L?nnroth, pr?cit?, p. 26, ? 69). En outre, la n?cessit? d?examiner la question du juste ?quilibre ? ne peut se faire sentir que lorsqu?il s?est av?r? que l?ing?rence litigieuse a respect? le principe de l?galit? et n??tait pas arbitraire ? (Iatridis c. Gr?ce [GC], no 31107/96, ? 58, CEDH 1999-II ; Beyeler c. Italie [GC], no 33202/96, ? 107, CEDH 2000-I).
78. D?s lors, la Cour n?estime pas opportun de fonder son raisonnement sur le simple constat qu?une r?paration int?grale en faveur du requ?rant n?a pas eu lieu (Carbonara, pr?cit?, ? 62).
2. Sur le respect du principe de l?galit?
79. L?article 1 du Protocole no 1 exige, avant tout et surtout, qu?une ing?rence de l?autorit? publique dans la jouissance du droit au respect des biens soit l?gale. La pr??minence du droit, l?un des principes fondamentaux d?une soci?t? d?mocratique, est inh?rente ? l?ensemble des articles de la Convention (Iatridis pr?cit?, ? 58). Le principe de l?galit? signifie l?existence de normes de droit interne suffisamment accessibles, pr?cises et pr?visibles (Hentrich c. France, arr?t du 22 septembre 1994, s?rie A no 296-A, pp. 19-20, ? 42, et Lithgow et autres c. Royaume-Uni, arr?t du 8 juillet 1986, s?rie A no 102, p. 47, ? 110).
80. Dans l?arr?t Belvedere Alberghiera srl et dans l?arr?t Carbonara et Ventura pr?cit?s, la Cour n?avait pas estim? utile de juger in abstracto si le r?le qu?un principe jurisprudentiel, tel que celui de l?expropriation indirecte, occupe dans un syst?me de droit continental est assimilable ? celui occup? par des dispositions l?gislatives, ce qui compte ?tant ? en tout ?tat de cause ? que la base l?gale r?ponde aux crit?res de pr?visibilit?, accessibilit? et pr?cision ?nonc?s plus haut. La Cour est toujours convaincue que l?existence en tant que telle d?une base l?gale ne suffit pas ? satisfaire au principe de l?galit? et estime utile de se pencher sur la question de la qualit? de la loi.
81. La Cour prend note de l??volution jurisprudentielle qui a conduit ? l??laboration du principe de l?expropriation indirecte. Elle rel?ve ?galement que ce principe a ?t? transpos? dans des textes de loi, tels que la loi no 458 de 1988, la loi no 662 de 1996 et, tout derni?rement, dans le R?pertoire des dispositions en mati?re d?expropriation. Ceci ?tant, la Cour ne perd pas de vue les applications contradictoires qui ont lieu dans l?historique de la jurisprudence. Ce point de vue a d?ailleurs ?t? adopt? par le Conseil d?Etat (paragraphe 47 ci-dessus) qui, dans son arr?t no 2 de 2005 rendu en s?ance pl?ni?re, a reconnu que l?expropriation indirecte n?a jamais donn? lieu ? une r?glementation stable, compl?te et pr?visible.
82. La Cour rel?ve ?galement des contradictions entre la jurisprudence et les textes de loi ?crits susmentionn?s. A titre d?exemple, la Cour note que s?il est vrai que la jurisprudence a exclu, ? compter de 1996-1997, que l?expropriation indirecte puisse s?appliquer lorsque la d?claration d?utilit? publique a ?t? annul?e, il est ?galement vrai que le R?pertoire a tout derni?rement pr?vu qu?en l?absence de d?claration d?utilit? publique, tout terrain peut ?tre acquis au patrimoine public, si le juge d?cide de ne pas ordonner la restitution du terrain occup? et transform? par l?administration.
83. A vu de ces ?l?ments, la Cour n?exclut pas que le risque d?un r?sultat impr?visible ou arbitraire pour les int?ress?s subsiste.
84. La Cour note ensuite que le m?canisme de l?expropriation indirecte permet en g?n?ral ? l?administration de passer outre les r?gles fix?es en mati?re d?expropriation, avec le risque d?un r?sultat impr?visible ou arbitraire pour les int?ress?s, qu?il s?agisse d?une ill?galit? depuis le d?but ou d?une ill?galit? survenue par la suite. En effet, dans tous les cas, l?expropriation indirecte tend ? ent?riner une situation de fait d?coulant des ill?galit?s commises par l?administration, ? r?gler les cons?quences pour le particulier et pour l?administration, au b?n?fice de celle-ci. Que ce soit en vertu d?un principe jurisprudentiel ou d?un texte de loi comme l?article 43 du R?pertoire, l?expropriation indirecte ne saurait donc constituer une alternative ? une expropriation en bonne et due forme (voir, sur ce point ?galement, l?opinion du Conseil d?Etat, au paragraphe 47 ci-dessus).
85. A cet ?gard, la Cour observe que l?expropriation indirecte permet ? l?administration d?occuper un terrain et de le transformer irr?versiblement, de telle sorte qu?il soit consid?r? comme acquis au patrimoine public, sans qu?en parall?le un acte formel d?clarant le transfert de propri?t? ne soit adopt?. En l?absence d?un acte formalisant l?expropriation et intervenant au plus tard au moment o? le propri?taire a perdu toute disponibilit? du bien, l??l?ment qui permettra de transf?rer au patrimoine public le bien occup? et d?atteindre une s?curit? juridique est le constat d?ill?galit? de la part du juge, valant d?claration de transfert de propri?t?. Il incombe ? l?int?ress? -qui continue d??tre formellement propri?taire – de solliciter du juge comp?tent une d?cision constatant, le cas ?ch?ant, l?ill?galit? assortie de la r?alisation d?un ouvrage d?int?r?t public, conditions n?cessaires pour qu?il soit d?clar? r?troactivement priv? de son bien.
86. Au vu de ces ?l?ments, la Cour estime que le m?canisme de l?expropriation indirecte n?est pas apte ? assurer un degr? suffisant de s?curit? juridique.
87. La Cour note ensuite que l?expropriation indirecte permet en outre ? l?administration d?occuper un terrain et de le transformer sans pour autant verser d?indemnit? en m?me temps. L?indemnit? doit ?tre r?clam?e par l?int?ress? et cela dans un d?lai de prescription de cinq ans, commen?ant ? compter de la date ? laquelle le juge estime que la transformation irr?versible du terrain a eu lieu. Ceci peut entra?ner des cons?quences n?fastes pour l?int?ress?, et rendre vain tout espoir de r?paration (Carbonara et Ventura, pr?cit?, ? 71).
88. La Cour rel?ve enfin que le m?canisme de l?expropriation indirecte permet ? l?administration de tirer parti de son comportement ill?gal, et que le prix ? payer n?est que de 10% plus ?lev? que dans le cas d?une expropriation en bonne et due forme. Selon la Cour, cette situation n?est pas de nature ? favoriser la bonne administration des proc?dures d?expropriation et ? pr?venir des ?pisodes d?ill?galit?.
89. En tout ?tat de cause, la Cour est appel?e ? v?rifier si la mani?re dont le droit interne est interpr?t? et appliqu? produit des effets conformes aux principes de la Convention.
90. Dans la pr?sente affaire, la Cour rel?ve qu?en appliquant le principe de l?expropriation indirecte, les juridictions italiennes ont consid?r? le requ?rant priv? de son bien ? compter du moment o? les travaux de construction de l?ouvrage public ont irr?versiblement transform? les lieux, les conditions d?ill?galit? de l?occupation et d?int?r?t public de l?ouvrage construit ?tant r?unies. Or, en l?absence d?un acte formel d?expropriation, la Cour estime que cette situation ne saurait ?tre consid?r?e comme ? pr?visible ?, puisque ce n?est que par la d?cision d?finitive ? l?arr?t de la cour d?appel de Naples ayant acquis force de chose jug?e ? que l?on peut consid?rer le principe de l?expropriation indirecte comme ayant effectivement ?t? appliqu? et que l?acquisition du terrain au patrimoine public a ?t? sanctionn?e. Par cons?quent, le requ?rant n?a eu la ? s?curit? juridique ? concernant la privation du terrain qu?en juin 2003, date ? laquelle l?arr?t de la cour d?appel de Naples est devenu d?finitif.
91. La Cour observe ensuite que la situation en cause a permis ? l?administration de tirer parti d?une occupation de terrain ill?gale. En d?autres termes, l?administration a pu s?approprier le terrain au m?pris des r?gles r?gissant l?expropriation en bonne et due forme, et, entre autres, sans qu?une indemnit? soit mise en parall?le ? la disposition de l?int?ress?.
92. S?agissant de l?indemnit?, la Cour constate que l?application r?troactive de la loi budg?taire no 662 de 1996 au cas d?esp?ce a eu pour effet de priver le requ?rant d?une r?paration int?grale du pr?judice subi.
93. A la lumi?re de ces consid?rations, la Cour estime que l?ing?rence litigieuse n?est pas compatible avec le principe de l?galit? et qu?elle a donc enfreint le droit au respect des biens du requ?rant.
94. D?s lors, il y a eu violation de l?article 1 du Protocole no 1.
I. SUR L?APPLICATION DE L?ARTICLE 41 DE LA CONVENTION
95. Aux termes de l?article 41 de la Convention,
? Si la Cour d?clare qu?il y a eu violation de la Convention ou de ses Protocoles, et si le droit interne de la Haute Partie contractante ne permet d?effacer qu?imparfaitement les cons?quences de cette violation, la Cour accorde ? la partie l?s?e, s?il y a lieu, une satisfaction ?quitable. ?
96. Le requ?rant sollicite le versement d?une indemnit? de 170 717,00 EUR, somme qui correspond ? la diff?rence entre la valeur du terrain litigieux r??valu?e et assortie d?int?r?ts et la somme obtenue ? l?issue de la proc?dure devant les juridictions nationales. A cet ?gard il joint une expertise concernant la valeur du terrain litigieux.
97. En outre, le requ?rant demande le versement d?une indemnit? de 100 000,00 EUR au titre de pr?judice moral.
98. S?agissant du dommage mat?riel, le Gouvernement conteste les modalit?s de calcul du dommage mat?riel employ?es dans les arr?ts Carbonara et Ventura c. Italie et Belvedere Alberghiera S.r.l. c. Italie, compte tenu de ce que la r??valuation du terrain ne devrait pas ?tre prise en compte afin de calculer le montant de l?indemnisation et que cette derni?re peut ?tre inf?rieure au pr?judice subi par l?int?ress?, vu que l?expropriation indirecte r?pond ? un int?r?t collectif.
99. Le Gouvernement observe ensuite que le requ?rant a obtenu au niveau national une d?cision lui accordant une somme importante. Dans cette situation, la Cour ne devrait pas accorder une satisfaction ?quitable entra?nant un enrichissement indu du requ?rant.
100. S?agissant du dommage moral, le Gouvernement fait valoir que celui-ci d?pend de la dur?e excessive de la proc?dure devant les juridictions nationales. Par cons?quent, le Gouvernement soutient que le versement d?une quelconque somme au titre d?indemnisation du dommage moral est subordonn? ? l??puisement du rem?de Pinto. De surcro?t, le Gouvernement souligne que le requ?rant n?a pas d?montr? les dommages moraux.
101. Le requ?rant demande en outre ? la Cour la somme de 34 063,78 EUR, au titre de remboursement des frais encourus devant la Cour et des honoraires d?avocat plus une somme de 5 163,44 pour les frais de l?expertise qu?il a commissionn?e pour quantifier la valeur du terrain.
102. Quant au remboursement des frais sollicit?s par le requ?rant, le Gouvernement estime qu?une telle somme est excessive et qu?en tout ?tat de cause le requ?rant n?a pas produit les justificatifs n?cessaires de sommes demand?es.
103. La Cour estime que la question de l?application de l?article 41 ne se trouve pas en ?tat. En cons?quence, elle la r?serve et fixera la proc?dure ult?rieure, compte tenu de la possibilit? que le Gouvernement et le requ?rant parviennent ? un accord.
PAR CES MOTIFS, LA COUR, ? l?UNANIMIT?,
1. Dit qu?il n?y a pas lieu d?examiner l?exception pr?liminaire du Gouvernement ;
2. Dit qu?il y a eu violation de l?article 1 du Protocole no 1 de la Convention ;
3. Dit que la question de l?application de l?article 41 de la Convention ne se trouve pas en ?tat ;
En cons?quence,
a) la r?serve en entier;
b) invite le Gouvernement et le requ?rant ? lui adresser par ?crit, dans le d?lai de dans les trois mois ? compter du jour o? l?arr?t sera devenu d?finitif conform?ment ? l?article 44 ? 2 de la Convention, leurs observations sur cette question et notamment ? lui donner connaissance de tout accord auquel ils pourraient aboutir ;
c) r?serve la proc?dure ult?rieure et d?l?gue au pr?sident de la chambre le soin de la fixer au besoin.
Fait en fran?ais, puis communiqu? par ?crit le 17 novembre 2005 en application de l?article 77 ?? 2 et 3 du r?glement.
Santiago Quesada Christos Rozakis
Greffier adjoint Pr?sident

Il Diritto dell'Espropriazione è una materia molto complessa e poco conosciuta, che "ingloba" parti importanti di molteplici rami del diritto. Per tutelarsi è quindi essenziale farsi assistere da un Professionista (con il quale si consiglia di concordare in anticipo i costi da sostenere, come ormai consentito dalle leggi in vigore).

Testo originale e tradotto della sentenza selezionata

AFFAIRE ISTITUTO DIOCESANO PER IL SOSTENTAMENTO DEL CLERO c. ITALIE

Tipologia: Sentenza

Importanza: 3

Articoli: 41, P1-1

Numero: 62876/00/2005

Stato: Italia

Data: 2005-11-17 00:00:00

Organo: Sezione Prima

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Testo Tradotto

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