AFFAIRE GIACOBBE ET AUTRES c. ITALIE - A.N.P.T.ES.
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Testo originale e tradotto della sentenza selezionata

AFFAIRE GIACOBBE ET AUTRES c. ITALIE

Tipologia: Sentenza
Importanza: 3
Articoli: 41, 29, P1-1
Numero: 16041/02/2005/
Stato: Italia
Data: 2005-12-15 00:00:00
Organo: Sezione Terza
Testo Originale

Conclusione Violazione di P1-1; Soddisfazione equa riservata
TERZA SEZIONE
CAUSA GIACOBBE ED ALTRI C. ITALIA
( Richiesta no 16041/02)
SENTENZA
STRASBURGO
15 dicembre 2005
DEFINITIVO
15/03/2006
Questa sentenza diventer� definitiva nelle condizioni definite all’articolo 44 � 2 della Convenzione. Pu� subire dei ritocchi di forma.

Nel causa Giacobbe ed altri c. Italia,
La Corte europea dei Diritti dell’uomo, terza sezione, riunendosi in una camera composta di:
SIGG.. B.M. Zupančič, presidente,
J. Hedigan, C. B�rsan, V. Zagrebelsky, la Sig.ra A. Gyulumyan, il
Sig. Davide Th�r Bj�rgvinsson, la Sig.ra I. Ziemele, giudici,
e del Sig. V. Berger, cancelliere di sezione,
Dopo avere deliberato in camera del consiglio il 24 novembre 2005,
Rende la sentenza che ha, adottata a questa data,:
PROCEDIMENTO
1. All’origine della causa si trova una richiesta (no 16041/02) diretta contro la Repubblica italiana e di cui tre cittadini di questo Stato, G. A. G., S. G. e C. Di V. (“i richiedenti”), hanno investito la Corte il 19 marzo 2001 in virt� dell’articolo 34 della Convenzione di salvaguardia dei Diritti dell’uomo e delle Libert� fondamentali (“la Convenzione”).
2. Il governo italiano (“il Governo”) � rappresentato dal suo agente, il Sig. I.M. Braguglia, dal suo coagente, il Sig. F. Crisafulli, e dal suo coagente aggiunto, il Sig. N. Lettieri.
3. Il 24 maggio 2004, la Corte, prima sezione, ha deciso di comunicare la richiesta al Governo. Avvalendosi delle disposizioni dell’articolo 29 � 3, ha deciso che sarebbero esaminati l’ammissibilit� e la fondatezza della causa allo stesso tempo.
4. Il 1 novembre 2004, la Corte ha modificato la composizione delle sue sezioni, articolo 25 � 1 dell’ordinamento. La presente richiesta � stata assegnata alla terza sezione cos� ricomposta, articolo 52 � 1.
IN FATTO
I. LE CIRCOSTANZE DELLO SPECIFICO
5. I richiedenti sono rispettivamente dei cittadini italiani nati nel 1949, 1950 e 1923 e residenti a Villafranca.
6. erano proprietari di un terreno di circa 853 metri quadrati ubicati a Villafranca.
7. Con un’ordinanza del 22 dicembre 1975 il servizio competente in materia di lavori pubblici (Provveditorato alle opere pubbliche) di Palermo approv� il progetto di ripianificazione delle strade del comune di Villafranca.
8. Con un’ordinanza del 23 aprile 1977, il prefetto di Messina autorizz� la municipalit� di Villafranca ad occupare di emergenza il terreno dei richiedenti. Questa occupazione fu autorizzata per il periodo di due anni.
9. Il 10 maggio 1977, la municipalit� procedette all’occupazione del terreno ed inizi� i lavori di costruzione.
10. Risulta dalla pratica che i lavori di costruzione della strada si conclusero il 13 dicembre 1978.
11. Il 4 luglio 1979, essendo scaduto il termine di occupazione temporanea, la municipalit� di Villafranca chiese alla regione la proroga di suddetto termine.
12. Con un’ordinanza del 20 dicembre 1979, il servizio adott� una modifica al piano precedente di ripianificazione delle strade e prorog� l’occupazione dei terreni per un anno.
13. Il 10 dicembre 1982, il prefetto di Messina dichiar� l’espropriazione definitiva del terreno dei richiedenti.
14. Nel 1983 i richiedenti citarono la municipalit� di Villafranca dinnanzi al tribunale di Messina per ottenere i danno-interessi che derivano della privazione del terreno. Facevano valere che l’occupazione del terreno era illegale al motivo che questa si era protratta al di l� del termine autorizzato mentre i lavori della strada si erano gi� conclusi. Facevano valere, inoltre, che l’ordinanza del servizio del 20 dicembre 1979, era illegale al motivo che era stato adottata dopo la scadenza del termine fissato nell’ordinanza del 22 dicembre 1975.
15. Con un giudizio del 16 ottobre 1989, il tribunale di Messina dichiar� che in seguito all’occupazione dei terreni, ed alla vista della costruzione della strada, lavoro che risponde all’interesse pubblico, il diritto di propriet� dei richiedenti era stato neutralizzato conformemente al principio dell’espropriazione indiretta. C’era luogo dunque di considerare che la propriet� dei terreni era passata ab origine alla municipalit� il 13 dicembre 1978, ossia irreversibilmente una volta trasformati i terreni . Di conseguenza l’ordinanza di espropriazione del 10 dicembre 1982 era illegale. Dato che il trasferimento di propriet� aveva avuto luogo nella cornice di un’occupazione di terreno diventata senza titolo, i richiedenti avevano diritto ai danno-interessi.
16. Il tribunale condann� la municipalit� a pagare 98 238 585 lire italiane (ITL), per la perdita della propriet� e 4 120 185 ITL, ai richiedenti a titolo di indennit� di occupazione temporanea, pi� interessi e rivalutazione.
17. Il 2 febbraio 1990, l’amministrazione interpose appello a questo giudizio dinnanzi alla corte di appello di Messina. Faceva valere in particolare che il diritto al risarcimento dei richiedenti era prescritto.
18. Con una sentenza dell� 8 luglio 1991 la corte di appello conferm� il giudizio del tribunale al motivo che l’azione di danno-interessi era sottoposta ad un termine di prescrizione di dieci anni, cominciando a decorrere, nello specifico, a contare della data di compimento dei lavori.
19. Il 2 aprile 1992, l’amministrazione ricorse in cassazione. Da una sentenza del 4 giugno 1996, la Corte di cassazione accolse il ricorso dell’amministrazione. Osserv� in particolare che l’azione di danno-interessi era sottoposta ad un termine di prescrizione di cinque anni e rinvi� la causa dinnanzi alla corte di appello di Catania per verificare se, al momento dell’introduzione del procedimento di danno-interessi dinnanzi al tribunale di Messina, il diritto al risarcimento dei richiedenti era prescritto.
20. Con una sentenza del 21 luglio 2000, la corte di appello dichiar� prescritto il diritto dei richiedenti ai danno-interessi. I giudici presero in considerazione la data alla quale la strada era stata costruita: ossia nel settembre 1978. Perci�, avendo i richiedenti citato in giustizia l’amministrazione il 7 novembre 1983, il termine di cinque anni era stato superato.
21. Questa sentenza � diventata definitiva il 20 ottobre 2001.
22. Ad una data non precisata, dopo il primo procedimento in appello, i richiedenti erano stati risarciti.
23. Con una lettera del 3 dicembre 2001, l’amministrazione chiese ai richiedenti la restituzione di 234 092,18 EUR.
24. Con un ricorso del 8 novembre 2002, l’amministrazione chiese al tribunale di Catania un’ingiunzione di pagamento (“decreto ingiuntivo”) contro i richiedenti.
25. Con un decreto del 29 novembre 2002, il tribunale rilasci� questa ingiunzione.
26. Il 16 dicembre 2002, 24 gennaio 2003 il richiedente restitu� all’amministrazione l’intimo di 181 290, 50 EUR.
II. IL DIRITTO E LE PRATICA INTERNI PERTINENTI
A. L’occupazione di emergenza di un terreno
27. In dritto italiano, il procedimento accelerato di espropriazione permette all’amministrazione di occupare un terreno e di costruire prima dell’espropriazione. Una volta dichiarato di utilit� pubblica il lavoro da realizzare ed adottato il progetto di costruzione, l’amministrazione pu� decretare l’occupazione di emergenza delle zone da espropriare per una durata determinata che non supera cinque anni (articolo 20 della legge no 865 del 1971). Questa ordinanza diventa nulla se l’occupazione materiale del terreno non ha luogo nei tre mesi seguenti la sua promulgazione. Prima della fine del periodo di occupazione autorizzata, un’ordinanza di espropriazione formale deve essere presa.
28. L’occupazione autorizzata di un terreno d� diritto ad un’indennit� di occupazione. La Corte costituzionale ha riconosciuto, nella sua sentenza no 470 del 1990, un diritto di accesso immediato ad un tribunale ai fini di richiedere l’indennit� di occupazione appena il terreno � occupato materialmente, senza bisogno di aspettare che l’amministrazione proceda ad un’offerta di indennizzo.
B. Il principio dell’espropriazione indiretta (“occupazione acquisitiva” o “accessione invertita”)
29. Negli anni 1970, parecchie amministrazioni locali procedettero alle occupazioni di emergenza di terreni che non furono seguite da ordinanze di espropriazione. Le giurisdizioni italiane si trovarono di fronte a casi in cui il proprietario di un terreno aveva perso di facto il domino di questo in ragione dell’occupazione e del compimento di lavori di costruzione di un lavoro pubblico. Restava da sapere se, semplicemente per effetto dei lavori effettuati, l’interessato aveva perso anche la propriet� terreno.
1. La giurisprudenza prima della sentenza no 1464 del 1983 della Corte di cassazione
30. La giurisprudenza era molto condivisa sul punto di sapere quale erano gli effetti della costruzione di un lavoro pubblico su un terreno occupato illegalmente. Per occupazione illegale, bisogna intendere un’occupazione illegale ab initio, o un’occupazione inizialmente autorizzata e diventata in seguito senza titolo, essendo annullato il titolo o proseguendo l’occupazione al di l� della scadenza autorizzata senza che un’ordinanza di espropriazione sia sopraggiunta.
31. Secondo una prima giurisprudenza, il proprietario del terreno occupato dall’amministrazione non perdeva la propriet� del terreno dopo il completamento del lavoro pubblico. Tuttavia, non poteva chiedere una rimessa in stato del terreno e poteva impegnare unicamente un’azione in danni ed interessi per occupazione abusiva, non sottoposta ad un termine di prescrizione poich� l’illegalit� derivante dall’occupazione era permanente. L’amministrazione poteva adottare in ogni momento una decisione formale di espropriazione; in questo caso, l’azione in danno-interessi si trasformava in controversia riguardante l’indennit� di espropriazione ed i danno-interessi erano dovuti solamente per il periodo anteriore l�ordinanza di espropriazione per il non-godimento del terreno (vedere,tra altri, le sentenze della Corte di cassazione no 2341 del 1982, no 4741 di 1981, no 6452 e no 6308 del 1980).
32. Secondo una seconda giurisprudenza, il proprietario del terreno occupato dall’amministrazione non perdeva la propriet� del terreno e poteva chiedere la rimessa in stato, quando l’amministrazione aveva agito senza che ci fosse utilit� pubblica (vedere, per esempio, Corte di cassazione, sentenza no 1578 del 1976, sentenza no 5679 del 1980).
33. Secondo una terza giurisprudenza, il proprietario del terreno occupato dall’amministrazione perdeva automaticamente la propriet� del terreno al momento della trasformazione irreversibile del bene, ossia al momento del completamento del lavoro pubblico. L’interessato aveva il diritto di chiedere dei danno-interessi (vedere la sentenza no 3243 del 1979 della Corte di cassazione).
2. La sentenza no 1464 del 1983 della Corte di cassazione
34. Da una sentenza del 16 febbraio 1983, la Corte di cassazione, deliberando in camere riunite, risolse il conflitto di giurisprudenza ed adott� la terza soluzione. Cos� fu consacrato il principio dell’espropriazione indiretta (accessione invertita od occupazione acquisitiva). In virt� di questo principio, il potere pubblico acquista ab origine la propriet� di un terreno senza procedere ad un’espropriazione formale quando, dopo l’occupazione del terreno, ed a prescindere dalla legalit� dell’occupazione, il lavoro pubblico � stato realizzato. Quando l’occupazione � ab initio senza titolo, il trasferimento di propriet� ha luogo al momento del completamento del lavoro pubblico. Quando l’occupazione del terreno � stata inizialmente autorizzata, il trasferimento di propriet� ha luogo alla scadenza del periodo di occupazione autorizzata. Nella stessa sentenza, la Corte di cassazione precis� che, in ogni caso di espropriazione indiretta, l’interessato ha diritto ad un risarcimento integrale, avendo avuto luogo l’acquisizione del terreno senza titolo. Questo risarcimento non � versato tuttavia, automaticamente; incombe sull’interessato di richiedere dei danno-interessi. Inoltre, il diritto al risarcimento � abbinato al termine di prescrizione contemplato in caso di responsabilit� da delitto, ossia cinque anni, che cominciano a decorrere al momento della trasformazione irreversibile del terreno.
3. La giurisprudenza dopo la sentenza no 1464 del 1983 della Corte di cassazione
a) La prescrizione
35. In un primo tempo, la giurisprudenza considerava che nessuno termine di prescrizione si trovava ad applicare, poich� l’occupazione senza titolo del terreno costituiva un atto illegale continuo. La Corte di cassazione, nella sua sentenza no 1464 del 1983, afferm� che il diritto al risarcimento era sottoposto ad un termine di prescrizione di cinque anni. In seguito, la prima sezione della Corte di cassazione afferm� che un termine di prescrizione di dieci anni doveva applicarsi (sentenze no 7952 di 1991 e no 10979 del 1992). Con una sentenza del 22 novembre 1992, la Corte di cassazione deliberando in camere riunite ha troncato definitivamente la questione, stimando che il termine di prescrizione � di cinque anni e che comincia a decorrere al momento della trasformazione irreversibile del terreno.
b) La sentenza no 188 del 1995 della Corte costituzionale
36. In questa sentenza, la Corte costituzionale ha giudicato compatibile con la Costituzione il principio dell’espropriazione indiretta, nella misura in cui questo principio � radicato in una disposizione legislativa, ossia l’articolo 2043 del codice civile che regge la responsabilit� da delitto. Secondo questa sentenza, il fatto che l’amministrazione diventi proprietaria di un terreno traendo beneficio dal suo comportamento illegale non d� nessun problemi sul piano costituzionale, poich� l’interesse pubblico, ossia la conservazione del lavoro pubblico, prevale sull’interesse dell’individuo, e dunque sul diritto di propriet� di questo ultimo. La Corte costituzionale ha giudicato compatibile con la Costituzione l’applicazione all’azione in risarcimento del termine di prescrizione di cinque anni, come previsto dall’articolo 2043 del codice civile per responsabilit� da delitto.
c) Caso di mancata applicazione del principio dell’espropriazione indiretta
37. Gli sviluppi della giurisprudenza mostrano che il meccanismo con il quale la costruzione di un lavoro pubblico provoca il trasferimento di propriet� del terreno a favore dell’amministrazione conosce delle eccezioni.
38. Nella sua sentenza no 874 del 1996, il Consiglio di stato ha affermato che non c’� espropriazione indiretta quando le decisioni della municipalit� e l’ordinanza di occupazione di emergenza sono state annullate dalle giurisdizioni amministrative; cos� se non fosse tale caso, la decisione giudiziale sarebbe svuotata di sostanza.
39. Nella sua sentenza no 1907 del 1997, la Corte di cassazione deliberando in camere riunite ha affermato che l’amministrazione non diventa proprietaria di un terreno quando le decisioni che ha adottato e la dichiarazione di utilit� pubblica devono essere considerate come nulle ab initio. In questo caso, l’interessato mantiene la propriet� dal terreno e pu� chiedere in integrum il restitutio. Pu� come alternativa, chiedere dei danno-interessi. L’illegalit� in questi casi ha un carattere permanente e nessuno termine di prescrizione trova applicazione.
40. Nella sentenza no 6515 del 1997, la Corte di cassazione delibeando in camere riunite ha affermato che non c’� trasferimento di propriet� quando la dichiarazione di utilit� pubblica � stata annullata dalle giurisdizioni amministrative. In questo caso, il principio dell’espropriazione indiretta non si trova dunque ad applicare. L’interessato che mantiene la propriet� dal terreno, ha la possibilit� di chiedere in integrum il restitutio. L’introduzione di una domanda in danno-interessi provoca una rinuncia al restitutio in integrum. Il termine di prescrizione di cinque anni comincia a decorrere nel momento in cui la decisione del giudice amministrativo diventa definitiva.
41. Nella sentenza no 148 del 1998, la prima sezione della Corte di cassazione ha seguito la giurisprudenza delle camere riunite e ha affermato che il trasferimento di propriet� per effetto dell’espropriazione indiretta non ha luogo quando la dichiarazione di utilit� pubblica alla quale il progetto di costruzione era abbinato � stata considerata come invalida ab initio.
42. Nella sentenza no 5902 del 2003, la Corte di cassazione in camere riunite ha riaffermato che non c’� trasferimento di propriet� in mancanza di dichiarazione di utilit� pubblica valida.
43. Conviene confrontare questa giurisprudenza con la legge no 458 del 1988 e col Repertorio delle disposizioni sull’espropriazione, entrato in vigore il 30 giugno 2003 (paragrafo 46 sotto).
4. La legge no458 del 27 ottobre 1988
44. Ai termini dell’articolo 3 di questa legge:
“Il proprietario di un terreno, utilizzato per la costruzione di edifici pubblici e di case popolari, ha diritto al risarcimento del danno subito, in seguito ad un’espropriazione dichiarata illegale da una decisione passata in forza di cosa giudicata, ma non pu� pretendere la restituzione del suo bene. Ha anche dritto, in pi� del risarcimento del danno, alle somme dovute in ragione del deprezzamento monetario ed a quelle menzionate all’articolo 1224 � 2 del codice civile e questo a contare dal giorno dell’occupazione illegale.”
45. Interpretando l’articolo 3 della legge del 1988, la Corte costituzionale, nella sua sentenza del 12 luglio 1990 (n� 384), ha considerato:
“Con la disposizione attaccata, il legislatore, tra gli interessi dei proprietari dei terreni – ottenere in caso di espropriazione illegale la restituzione dei terreni – e l’interesse pubblico – concretizzato dalla destinazione di questi beni alle finalit� di costruzioni residenziali pubbliche a condizioni favorevoli o convenzionate – ha dato la precedenza a questo ultimo interesse.”
5. L’importo del risarcimento in caso di espropriazione indiretta
46. Secondo la giurisprudenza di 1983 della Corte di cassazione in materia di espropriazione indiretta, un risarcimento integrale del danno subito, sotto forma di danno-interessi per la perdita del terreno, era dovuto all’interessato in compenso della perdita di propriet� che provoca l’occupazione illegale.
47. La legge di bilancio del 1992, articolo 5 bis del decreto-legge no 333 dell� 11 luglio 1992, modific� questa giurisprudenza, nel senso che l’importo dovuto in caso di espropriazione indiretta non poteva superare l’importo dell’indennit� contemplata per il caso di un’espropriazione formale. Dalla sentenza no 369 del 1996, la Corte costituzionale dichiar� incostituzionale questa disposizione.
48. In virt� della legge di bilancio no 662 del 1996 che segu� la disposizione dichiarata incostituzionale, l’indennizzo integrale non pu� essere accordato per un’occupazione di terreno avente avuto luogo prima del 30 settembre 1996. In questa ottica, l’indennizzo equivale all’importo dell’indennit� contemplata per il caso di un’espropriazione formale, nell’ipotesi pi� favorevole al proprietario, mediante un aumento del 10%.
49. Dalla sentenza no 148 del 30 aprile 1999, la Corte costituzionale ha giudicato una tale indennit� compatibile con la Costituzione. Tuttavia, nella stessa sentenza, la Corte ha precisato che un’indennit� integrale, a concorrenza del valore venale del terreno, pu� essere richiesta quando l’occupazione e la privazione del terreno non hanno avuto luogo a causa di utilit� pubblica.
6. La giurisprudenza dopo le sentenze della Corte europea dei Diritti dell’uomo del 30 maggio 2000 nelle cause Belvedere Alberghiera e Carbonara e Ventura
50. Con le sentenze no 5902 e 6853 del 2003, la Corte di cassazione in camere riunite si � pronunciata di nuovo sul principio dell’espropriazione indiretta, facendo riferimento alle due sentenze precitate della Corte europea dei Diritti dell’uomo.
51. Alla vista della constatazione di violazione dell’articolo 1 del Protocollo no 1 nelle cause sopra, la Corte di cassazione ha affermato che il principio dell’espropriazione indiretta sostiene un ruolo importante nella cornice del sistema giuridico italiano e che � compatibile con la Convenzione.
52. Pi� specificamente, la Corte di cassazione-dopo avere analizzato la storia del principio dell’espropriazione indiretta -ha detto che alla vista dell’uniformit� della giurisprudenza in materia, il principio dell’espropriazione indiretta deve passare per pienamente “prevedibile” a contare dal 1983. Di fatto, l’espropriazione indiretta deve essere considerata come essendo rispettosa del principio di legalit�. Trattandosi delle occupazioni di terreni che hanno luogo senza dichiarazione di utilit� pubblica, la Corte di cassazione ha affermato che queste non sono atte a trasferire la propriet� del bene allo stato. In quanto all’indennizzo, la Corte di cassazione ha affermato che, anche se � inferiore al danno subito dall’interessato, ed in particolare al valore del terreno, l’indennizzo dovuto in caso di espropriazione indiretta � sufficiente per garantire un “giusto equilibrio” tra le esigenze dell’interesse generale della societ� e gli imperativi della salvaguardia dei diritti fondamentali dell’individuo.
53. Investito di un ricorso in esecuzione di una decisione giudiziale che annulla la dichiarazione di utilit� pubblica riguardante un procedimento di espropriazione, vista la domanda della parte richiedente che tende ad ottenere la restituzione del terreno occupato e nel frattempo trasformato, il Consiglio di stato definitivamente, nella sua sentenza no 2/2005 del 29 aprile 2005 resa in seduta plenaria, si � pronunciato sul punto di sapere se la trasformazione irreversibile di suddetto terreno in seguito alla costruzione del lavoro “pubblico” poteva costituire una ragione di diritto che impedisce la restituzione del terreno. Il Consiglio di stato ha risposto negativamente. Ci� facendo, ha:
a) riconosciuto che il principio giurisprudenziale dell’espropriazione indiretta � manchevole in quanto al bisogno di sicurezza giuridica, per ci� che riguarda tra altri il punto di sapere a quale data il lavoro pubblico deve essere considerato come “realizzato” e dunque a quale data vi � stato trasferimento di propriet� a favore dello stato;
b) accolto la giurisprudenza della Corte, ed in particolare la sentenza Belvedere Alberghiera Srl c. Italia, affermando che, a fronte di una domanda di restituzione di un bene illegalmente occupato e trasformato, il lavoro realizzato dalle autorit� pubbliche non pu�, in quanto tale, costituire un ostacolo assoluto alla restituzione,;
c) interpretato l’articolo 43 del Repertorio (paragrafo 55 sotto) nel senso in cui la non-restituzione di un terreno pu� essere ammessa solamente nei casi eccezionali, ossia quando l’amministrazione invoca un interesse pubblico particolarmente contrassegnato alla conservazione del lavoro;
d) affermato, in questo contesto, che l’espropriazione indiretta non potrebbe costituire un’alternativa (“una mera alternativa”) ad un procedimento di espropriazione in buona e dovuta forma.
7. Il Repertorio delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di espropriazione a causa di utilit� pubblica (“il Repertorio”)
54. Il 30 giugno 2003 � entrato in vigore il decreto presidenziale no 327 dell� 8 giugno 2001, modificato dal decreto legislativo no 302 del 27 dicembre 2002, e che regge il procedimento di espropriazione. Il Repertorio codifica le disposizioni e la giurisprudenza esistente in materia. In particolare, codifica il principio dell’espropriazione indiretta. Il Repertorio che non si applica ai casi di occupazione sopraggiunti anteriormente al 1996 e non si applica dunque nello specifico, si � sostituito, a partire dalla sua entrata in vigore, all’insieme della legislazione e della giurisprudenza precedente in materia di espropriazione.
55. Al suo articolo 43, il Repertorio contempla che nella mancanza di un’ordinanza di espropriazione, o nella mancanza di dichiarazione di utilit� pubblica, un terreno trasformato in seguito alla realizzazione di un lavoro pubblico � acquisito al patrimonio dell’autorit� che l’ha trasformato; dei danno-interessi sono accordati in compenso. L’autorit� pu� acquisire anche un bene quando il piano di urbanistica o la dichiarazione di utilit� pubblica sono stati annullati. Il proprietario pu� chiedere al giudice la restituzione del terreno. L’autorit� in causa si pu� opporre. Quando il giudice decide di non ordinare la restituzione del terreno, il proprietario ha diritto ad un risarcimento.
IN DIRITTO
I. SULLA VIOLAZIONE ADDOTTA DELL’ARTICOLO 1 DEL PROTOCOLLO NO 1
56. I richiedenti adducono essere stati privati dei loro beni nelle circostanze incompatibili con l’articolo 1 del Protocollo no 1, cos� formulato,:
“Ogni persona fisica o morale ha diritto al rispetto dei suoi beni. Nessuno pu� essere privato della sua propriet� che a causa di utilit� pubblica e nelle condizioni previste dalla legge ed i principi generali del diritto internazionale.
Le disposizioni precedenti non recano offesa al diritto che possiedono gli Stati di mettere in vigore le leggi che giudicano necessarie per regolamentare l’uso dei beni conformemente all’interesse generale o per garantire il pagamento delle imposte o di altri contributi o delle multe. “
A. Sull’ammissibilit�
57. Il Governo solleva un’eccezione di non-esaurimento delle vie di ricorso interne al motivo che i richiedenti non sono ricorsi in cassazione contro la sentenza della corte di appello. Questo ricorso non era destinato al fallimento tenuto conto del fatto che la Corte di cassazione si sarebbe potuta pronunciare sulla nozione di realizzazione del lavoro pubblico ed avrebbe potuto affermare che il momento iniziale del termine di prescrizione doveva essere fissato alla data di scadenza del periodo autorizzato.
58. Secondo il Governo, nel caso di specifico non c’era prescrizione.
59. Per di pi�, il Governo fa valere che i richiedenti avrebbero potuto attaccare la sentenza della corte di appello dinnanzi alla Corte di cassazione per difetto di motivazione, per ci� che riguarda la data di realizzazione del lavoro pubblico.
60. Il Governo eccepisce, inoltre, che la richiesta � tardiva al motivo che sarebbe stata introdotta il 31 maggio 2002, o sei mesi dopo la decisione interna definitiva.
61. I richiedenti si oppongono all�eccezione del Governo di non-esaurimento e fanno valere che un altro ricorso in cassazione non avrebbe ovviato alla situazione denunciata, tanto pi� che il loro primo ricorso in cassazione era stato respinto gi� nel 1996. Ricordano che l’obbligo di esaurire le vie di ricorso interne impone l’utilizzazione di un ricorso che sia adeguato ed effettivo. Nel caso specifico, secondo i richiedenti, il Governo non ha dimostrato che l’utilizzazione di questo ricorso avrebbe permesso loro di ottenere il pagamento di danno-interessi.
62. In quanto all’eccezione derivata dalla mancata osservanza del termine di sei mesi, i richiedenti affermano che hanno introdotto il ricorso il 19 marzo 2002.
63. Trattandosi della prima eccezione, la Corte ricorda che in virt� della regola dell’esaurimento delle vie di ricorso interne enunciata all’articolo 35 � 1 della Convenzione, un richiedente deve avvalersi normalmente dei ricorsi disponibili e sufficienti per permettergli di ottenere risarcimento delle violazioni che adduce, essendo inteso che incombe sul Governo che eccepisce del non-esaurimento di convincere la Corte che il ricorso invocato era effettivo e disponibile tanto in teoria che in pratica all’epoca dei fatti, cio� che era accessibile e suscettibile di offrire al richiedente la correzione delle sue lagnanze, e che presentava delle prospettive ragionevoli di successo (vedere, tra altri riferimenti, Akdivar ed altri c. Turchia, sentenza del 16 settembre 1996, Raccolta delle sentenze e decisioni 1996-IV, p. 1210, � 66).
64. A questo riguardo, la Corte nota innanzitutto che il primo ricorso dei richiedenti � stato respinto al motivo che la Corte di cassazione aveva dichiarato che l’azione in danno-interessi era sottoposta ad un termine di prescrizione di cinque anni. Il Governo si limita a dire che i richiedenti avrebbero potuto ricorrere di nuovo in cassazione, senza dimostrare che, nelle cause similari alla presente, suddetto ricorso avrebbe potuto ovviare alla lagnanza relativa all’applicazione della prescrizione. Del resto, la Corte osserva che la Corte di cassazione (sentenza 22 novembre 1992) deliberando in camere riunite, ha troncato definitivamente la questione, stimando che il termine di prescrizione � di cinque anni e che comincia a decorrere al momento della trasformazione irreversibile del terreno. Di conseguenza, l’eccezione di non-esaurimento delle vie di ricorso interne deve essere respinta.
65. In quanto alla seconda eccezione, la Corte nota che il ricorso � stato introdotto il 19 marzo 2002, e non come afferma il Governo, il 31 maggio 2002. Respinge quindi la seconda eccezione del Governo.
66. La Corte constata inoltre che la richiesta non � manifestamente male fondata al senso dell’articolo 35 � 3 della Convenzione e non si urtara con nessuno altro motivo di inamissibilit�. Conviene dichiararla accettabile dunque.
B. Sul merito
1. Tesi delle parti
a) Il Governo
67. Il Governo fa osservare che, nel caso di specifico, si tratta di un’occupazione di terreno nella cornice di un procedimento amministrativo che si fonda su una dichiarazione di utilit� pubblica. Ammette che il procedimento di espropriazione non � stato messo in opera nei termini previsti dalla legge, nella misura in cui non � stata adottata nessuna ordinanza di espropriazione.
68. Primariamente, ci sarebbe utilit� pubblica, ci� che non � stato rimesso in causa dalle giurisdizioni nazionali.
69. Secondariamente, la privazione del bene come risultante dall’espropriazione indiretta sarebbe “contemplata dalla legge.” Secondo il Governo, il principio dell’espropriazione indiretta deve essere considerato come facente parte del diritto positivo a contare al pi� tardi dalla sentenza della Corte di cassazione no 1464 del 1983. La giurisprudenza ulteriore avrebbe confermato questo principio ed avrebbe precisato certi aspetti della sua applicazione e, inoltre, questo principio sarebbe stato riconosciuto dalla legge no 458 del 27 ottobre 1988 e dalla legge di bilancio no 662 del 1996.
70. Il Governo ne conclude che a partire dal 1983, le regole dell’espropriazione indiretta erano perfettamente prevedibili, chiare ed accessibili a tutti i proprietari di terreni.
71. A questo riguardo, il Governo ricorda che la giurisprudenza della Corte ha riconosciuto che l’idea di legge � comprensiva dei principi generali da lei enunciati o implicati ( Winterwerp c. Paesi Bassi, sentenza del 24 ottobre 1979, serie A no 33 � 45) cos� come del diritto non scritto (Sunday Time c. Regno Unito (no1), sentenza del 26 aprile 1979, serie A no 30, � 47).
72. Segue che la giurisprudenza consolidata della Corte di cassazione non potrebbe essere esclusa dala nozione di legge al senso della Convenzione.
73. Il Governo ricorda che in una causa tedesca ,Forrer-Niedenthal c. Germania ( sentenza del 20 febbraio 2003) la Corte ha considerato una legge tedesca del 1997 come sufficiente, malgrado la sua imprevedibilit� manifesta, per fornire una base legale alle decisioni che hanno privato il richiedente di ogni protezione contro l’attentato portato alla sua propriet�. Chiede alla Corte di applicare lo stesso criterio di giudizio alla presente causa.
74. Trattandosi della qualit� della legge, il Governo riconosce che il fatto che un’ordinanza di espropriazione non sia stata pronunciata � in s� una trasgressione alle regole che presiedono al procedimento amministrativo.
75. Tuttavia, tenuto conto del fatto che il terreno � stato trasformato in modo irreversibile in ragione della costruzione un lavoro di utilit� pubblica, la restituzione di questo non � pi� possibile.
76. Il Governo definisce l’espropriazione indiretta come il risultato di un’interpretazione sistematica da parte dei giudici di principi esistenti, tendente a garantire che l’interesse generale prevalga sull’interesse degli individui, quando il lavoro pubblico � stato realizzato (trasformazione del terreno) e che questo risponde all’utilit� pubblica.
77. In quanto all’esigenza di garantire un giusto equilibrio tra i sacrifici imposti agli individui ed il compenso concesso a questi, il Governo riconosce che l’amministrazione � tenuta di indennizzare l’individuo.
78. Per�, questo indennizzo pu� essere inferiore al danno subito dall’interessato, visto che l’espropriazione indiretta risponde ad un interesse collettivo e che l’illegalit� commessa dall’amministrazione riguarda solamente la forma, ossia una trasgressione alle regole che presiedono al procedimento amministrativo.
79. Tuttavia, visto che l’espropriazione indiretta risponde ad un interesse collettivo, il Governo sostiene che l’importo dell’indennit� in causa rientra nel margine di valutazione lasciata agli Stati per fissare un indennizzo che sia ragionevolmente in rapporto col valore del bene. Ricorda inoltre che l’indennit� come plafonata dalla legge in causa, � in ogni caso superiore a quella che sarebbe stato accordata se l’espropriazione fosse stata regolare.
80. Trattandosi del caso di specifico, il Governo fa osservare che il procedimento in danno-interessi � stato intentato dai richiedenti nel 1983, quando il principio dell’espropriazione indiretta era gi� consolidato. Non si pone nessuna questione di legalit� allora nello specifico.
81. In quanto al termine di prescrizione che � stato applicato nello specifico, e che ha avuto per conseguenza di privare i richiedenti di ogni indennizzo, il Governo sostiene che questa situazione � imputabile ai richiedenti stessi che si sarebbero dovuti affrettare nei cinque anni seguenti la fine dei lavori di costruzione e chiedere i danno-interessi.
82. Alla luce di queste considerazioni, il Governo conclude che la situazione denunciata � compatibile da tutti i punti di vista con l’articolo 1 del Protocollo no 1.
b) I richiedenti,
83. I richiedenti fanno osservare che sono stati privati del loro bene in virt� del principio dell’espropriazione indiretta, come applicato dalle giurisdizioni nazionali. Chiedono alla Corte di dichiarare che l’espropriazione del terreno non sia conforme al principio di legalit�. Riferendosi alle sentenze Belvedere Alberghiera c. Italia ( no 31524/96, CEDH 2000-VI) e Carbonara e Ventura c. Italia (no 24638/94, sentenza del 30 maggio 2000, CEDH 2000-VI) osservano che l’espropriazione indiretta � un meccanismo che permette all’autorit� pubblica di acquisire un bene in ogni illegalit�, ci� che non � ammissibile in un Stato di diritto.
84. Infine, in quanto all’indennizzo, i richiedenti osservano che non c’� stato “risarcimento” del danno subito in ragione dell’applicazione retroattiva del termine di prescrizione.
2. Valutazione della Corte
a) Sull’esistenza di un’ingerenza
85. La Corte ricorda che, per determinare se c’� stata “privazione di beni”, bisogna esaminare non solo se ci sono state spodestamento o espropriazione formale, ma ancora guardare al di l� delle apparenze ed analizzare la realt� della situazione controversa. Mirando la Convenzione a proteggere dei diritti “concreti ed effettivi”, importa di ricercare se suddetta situazione equivaleva ad un’espropriazione di fatto (Sporrong e L�nnroth c. Svezia, sentenza del 23 settembre 1982, serie A no 52, pp. 24-25, � 63).
86. La Corte rileva che, applicando il principio dell’espropriazione indiretta, le giurisdizioni nazionali hanno considerato i richiedenti come essendo privati del loro bene a contare dal momento in cui il terreno era stato trasformato irreversibilmente dai lavori pubblici. A difetto di un atto formale di espropriazione, la constatazione di illegalit� da parte del giudice � l’elemento che consacra il trasferimento al patrimonio pubblico del bene occupato. In queste circostanze, la Corte conclude che la sentenza della corte di appello ha avuto per effetto di privare i richiedenti del loro bene al senso della seconda frase dell’articolo 1 del Protocollo no 1 (Carbonara e Ventura precitato, � 61, e Brumărescu c. Romania [GC], no 28342/95, � 77, CEDH 1999-VII).
87. Per essere compatibile con l’articolo 1 del Protocollo no 1 una tale ingerenza deve essere operata “a causa di utilit� pubblica” e “nelle condizioni previste dalla legge ed i principi generali di diritto internazionale.” L’ingerenza deve predisporre un “giusto equilibrio” tra le esigenze dell’interesse generale della comunit� e gli imperativi della salvaguardia dei diritti fondamentali dell’individuo (Sporrong e L�nnroth, precitato, p. 26, � 69). Inoltre, la necessit� di esaminare la questione del giusto equilibrio pu� farsi non “sentire che quando si � rivelato che l’ingerenza controversa ha rispettato il principio di legalit� e non era arbitraria” (Iatridis c. Grecia [GC], no 31107/96, � 58, CEDH 1999-II, e Beyeler c. Italia [GC], no 33202/96, � 107, CEDH 2000-I).
88. Allora, la Corte non stima opportuno fondare il suo ragionamento sulla semplice constatazione che un risarcimento integrale in favore dei richiedenti non ha avuto luogo (Carbonara, precitato, � 62).
b) Sul rispetto del principio di legalit�
89. L’articolo 1 del Protocollo no 1 esige, innanzitutto e soprattutto, che un’ingerenza dell’autorit� pubblica nel godimento del diritto al rispetto dei beni sia legale. La preminenza del diritto, uno dei principi fondamentali di una societ� democratica, � inerente all’insieme degli articoli della Convenzione (Iatridis precitato, � 58,). Il principio di legalit� notifica l’esistenza di norme di diritto interno sufficientemente accessibili, precise e prevedibili (Hentrich c. Francia, sentenza del 22 settembre 1994, serie A no 296 – Ha, pp. 19-20, � 42, e Lithgow ed altri c. Regno Unito, sentenza del 8 luglio 1986, serie A no 102, p. 47, � 110).
90. Nelle sentenze Belvedere Alberghiera srl e Carbonara e Ventura precitate, la Corte non aveva stimato utile giudicare in abstracto se il ruolo che un principio giurisprudenziale, come quello dell’espropriazione indiretta, occupa in un sistema di diritto continentale � assimilabile a quell’occupato dalle disposizioni legislative, ci� che conta essendo-in ogni stato di causa-che la base legale risponda ai criteri di prevedibilit�, accessibilit� e precisione enunciati pi� sopra. La Corte � sempre convinta che l’esistenza in quanto tale di una base legale non basti a soddisfare il principio di legalit� e stima utile propendersi sulla questione della qualit� della legge.
91. La Corte prende nota dell’evoluzione giurisprudenziale che ha condotto all’elaborazione del principio dell’espropriazione indiretta. Rileva anche che questo principio � stato trasposto nei testi di legge, come la legge no 458 del 1988, la legge no 662 del 1996 e, ultimamente, nel Repertorio delle disposizioni in materia di espropriazione. Essendo cos�, la Corte non perde di vista le applicazioni contraddittorie che hanno luogo nella cronistoria della giurisprudenza. Questo punto di vista � stato adottato del resto dal Consiglio di stato (paragrafo 53 sopra) che, nella sua sentenza no 2 di 2005 resa in seduta plenaria, ha riconosciuto che il principio giurisprudenziale dell’espropriazione indiretta non ha mai dato adito a regolamentazione stabile, completa e prevedibile.
92. La Corte rileva anche delle contraddizioni tra la giurisprudenza ed i testi di suddetta legge. A titolo di esempio, nota che se � vero che la giurisprudenza ha escluso, a contare dal 1996-1997, che l’espropriazione indiretta possa applicarsi quando la dichiarazione di utilit� pubblica � stata annullata, � anche vero che il Repertorio ha ultimamente contemplato che nella mancanza di dichiarazione di utilit� pubblica, ogni terreno pu� essere acquisito al patrimonio pubblico, se il giudice decide di non ordinare la restituzione del terreno occupato e trasformato dall’amministrazione.
93. Alla vista di questi elementi, la Corte non esclude che rimanga il rischio di un risultato imprevedibile o arbitrario per gli interessati.
94. La Corte nota poi che il meccanismo dell’espropriazione indiretta permette in generale all’amministrazione di passare oltre le regole fissate in materia di espropriazione, col rischio di un risultato imprevedibile o arbitrario per gli interessati, sia che si tratti di un’illegalit� dall’inizio o di un’illegalit� sopraggiunta in seguito. L’espropriazione indiretta mira difatti, in ogni caso, ad interinare una situazione di fatto che deriva dalle illegalit� commesse dall’amministrazione, a regolare le conseguenze per l’individuo e per l’amministrazione, a favore di questa. Che sia in virt� di un principio giurisprudenziale o di un testo di legge come l’articolo 43 del Repertorio, l’espropriazione indiretta non potrebbe dunque costituire un’alternativa ad un’espropriazione in buona e dovuta forma (vedere, su questo punto anche, la posizione del Consiglio di stato, al paragrafo 53 sopra).
95. A questo riguardo, la Corte nota che l’espropriazione indiretta permette all’amministrazione di occupare un terreno e di trasformarlo irreversibilmente, in modo tale che sia considerato come acquisito al patrimonio pubblico, senza che in confronto non sia adottato un atto formale dichiarante il trasferimento di propriet�. Nella mancanza di un atto che formalizza l’espropriazione e sopraggiungendo al pi� tardi nel momento in cui il proprietario ha perso ogni padronanza del bene, l’elemento che permetter� di trasferire al patrimonio pubblico il bene occupato e di raggiungere una sicurezza giuridica � la constatazione di illegalit� da parte del giudice, valendo come dichiarazione di trasferimento di propriet�. Incombe sull’interessato – che continua ad essere formalmente proprietario – di sollecitare al giudice competente una decisione che constata, all’occorrenza, l’illegalit� abbinata alla realizzazione di un lavoro di interesse pubblico, condizioni necessarie affinch� sia dichiarato in modo retroattivo privato del suo bene.
96. Alla vista di questi elementi, la Corte stima che il meccanismo dell’espropriazione indiretta non � atto a garantire un grado sufficiente di sicurezza giuridica.
97. La Corte nota poi che l’espropriazione indiretta permette inoltre all’amministrazione di occupare un terreno e di trasformarlo senza per questo versare indennit� allo stesso tempo. L’indennit� deve essere richiesta dall’interessato e ci� entro prescrizione di cinque anni, cominciando a contare della data alla quale il giudice stima che la trasformazione irreversibile del terreno ha avuto luogo. Questo pu� provocare delle conseguenze nefaste per l’interessato, e rendere vano ogni speranza di risarcimento (Carbonara e Ventura, precitato, � 71).
98. La Corte rileva infine che il meccanismo dell’espropriazione indiretta permette all’amministrazione di derivare partito dal suo comportamento illegale, e che il prezzo da pagare � solamente del 10% pi� elevato che nel caso di un’espropriazione in buona e dovuta forma. Secondo la Corte, questa situazione non � di natura tale da favorire la buona amministrazione dei procedimenti di espropriazione ed a prevenire degli episodi di illegalit�.
99. Ad ogni modo, la Corte � chiamata a verificare se il modo in cui il diritto interno � interpretato ed applicato produce degli effetti conformi ai principi della Convenzione.
100. Nella presente causa, la Corte rileva che applicando il principio dell’espropriazione indiretta, le giurisdizioni italiane hanno considerato i richiedenti privati del loro bene a contare dal momento in cui l’occupazione aveva smesso di essere autorizzata, essendo collegate le condizioni di illegalit� dell’occupazione e di interesse pubblico del lavoro costruiscono. Ora, nella mancanza di un atto formale di espropriazione, la Corte stima che questa situazione non potrebbe essere considerata come “prevedibile”, poich� � solamente dalla decisione definitiva �avendo acquisito la sentenza della corte di appello forza di cosa giudicata-che si pu� considerare il principio dell’espropriazione indiretta come essendo stato applicato effettivamente e che l’acquisizione del terreno al patrimonio pubblico � stata consacrata. Di conseguenza, i richiedenti non hanno avuto la “sicurezza giuridica” concernente la privazione del terreno che il 20 ottobre 2001, data alla quale la sentenza della corte di appello di Catania � diventata definitiva.
101. La Corte osserva poi che la situazione in causa ha permesso all’amministrazione di derivare partito da un’occupazione di terreno illegale. In altri termini, l’amministrazione si � potuta appropriare il terreno a disprezzo delle regole che reggono l’espropriazione in buona e dovuta forma, e, tra altri, senza che un’indennit� sia messa in confronto a disposizione degli interessati.
102. Trattandosi dell’indennit�, la Corte constata che l’applicazione retroattiva del termine di prescrizione di cinque anni al caso di specifico ha avuto per effetto di privare i richiedenti di ogni risarcimento del danno subito.
103. Alla luce di queste considerazioni, la Corte stima che l’ingerenza controversa non � compatibile col principio di legalit� e che ha infranto il diritto al rispetto dei beni dei richiedenti dunque.
104. Da allora, c’� stata violazione dell’articolo 1 del Protocollo no 1.
II. SULL’APPLICAZIONE DELL’ARTICOLO 41 DELLA CONVENZIONE
105. Ai termini dell’articolo 41 della Convenzione,
“Se la Corte dichiara che c’� stata violazione della Convenzione o dei suoi Protocolli, e se il diritto interno dell’Alta Parte contraente non permette di cancellare che imperfettamente le conseguenze di questa violazione, la Corte accorda alla parte lesa, se c’� luogo, una soddisfazione equa. “
106. I richiedenti richiedono 193 684,50 euro (EUR) a titolo del danno materiale corrispondente alla somma riconosciuta dal tribunale e la corte di appello a titolo di danno-interessi e che hanno dovuto restituire all’amministrazione seguito all’applicazione della prescrizione.
107. In quanto al danno morale, i richiedenti chiedono 25 000 EUR ciascuno, o un importo globale di 75 000 EUR.
108. Inoltre, i richiedenti sollecitano il rimborso degli oneri incorsi dinnanzi alle giurisdizioni nazionali, senza tuttavia valutarlo.
109. Il Governo sostiene che nessuna somma � dovuta ai richiedenti a titolo di danno materiale dato che le giurisdizioni interne hanno affermato che il loro diritto ai danno-interessi era prescritto.
110. Sussidiariamente, il Governo afferma che la somma che hanno di restituire l’era stato assegnato loro provvisoriamente, le decisioni delle giurisdizioni interne non avendo acquisito ancora forza di cosa giudicata. I richiedenti hanno ricevuto una somma pure sapendo che un giorno avrebbero potuto doverla rimborsare.
111. Trattandosi del danno morale, il Governo osserva che la somma chiesta � esorbitante e chiede alla Corte di decidere in equit�.
112. In quanto agli oneri del procedimento dinnanzi alle giurisdizioni interne, il Governo sostiene che i richiedenti non hanno valutato le loro pretese.
113. In quanto all’onere di procedimento dinnanzi alla Corte, il Governo fa valere che nessuna somma � dovuta ai richiedenti a questo titolo per la loro mancanza di non avere presentato a questo riguardo richiesta.
114. La Corte stima che la questione dell’applicazione dell’articolo 41 non si trova in stato. Perci�, la riserva e fisser� ulteriore procedimento, tenuto conto della possibilit� che il Governo ed i richiedenti giungano ad un accordo.
PER QUESTI MOTIVI, LA CORTE, ALL’UNANIMIT�,
1. Dichiara la richiesta accettabile;
2. Stabilisce che c’� stata violazione dell’articolo 1 del Protocollo no 1;
3. Stabilisce che la questione dell’applicazione dell’articolo 41 della Convenzione non si trova in stato;
perci�,
a) la riserva per intero;
b) invita il Governo ed i richiedenti ad inviarle per iscritto, nel termine di tre mesi a contare del giorno in cui la sentenza sar� diventata definitiva conformemente all’articolo 44 � 2 della Convenzione, le loro osservazioni su questa questione ed in particolare a darle cognizione di ogni accordo al quale potrebbero arrivare;
c) riserva il procedimento ulteriore e delega al presidente della camera la cura di fissarlo all’occorrenza.
Fatto in francese, comunicato poi per iscritto il 15 dicembre 2005 in applicazione dell’articolo 77 �� 2 e 3 dell’ordinamento.
Vincent Pastore Bo�tjan Sig. Zupančič
Cancelliere Pr�sident

SENTENZA GIACOBBE ED ALTRI C. ITALIA

SENTENZA GIACOBBE ED ALTRI C. ITALIA

Testo Tradotto

Conclusion Violation de P1-1 ; Satisfaction �quitable r�serv�e
TROISI�ME SECTION

AFFAIRE GIACOBBE ET AUTRES c. ITALIE

(Requ�te no 16041/02)

ARR�T

STRASBOURG

15 d�cembre 2005

D�FINITIF

15/03/2006

Cet arr�t deviendra d�finitif dans les conditions d�finies � l�article 44 � 2 de la Convention. Il peut subir des retouches de forme.

En l�affaire Giacobbe et autres c. Italie,

La Cour europ�enne des Droits de l�Homme (troisi�me section), si�geant en une chambre compos�e de :

MM. B.M. Zupančič, pr�sident,
J. Hedigan,
C. B�rsan,
V. Zagrebelsky,
Mme A. Gyulumyan,
M. David Th�r Bj�rgvinsson,
Mme I. Ziemele, juges,
et de M. V. Berger, greffier de section,

Apr�s en avoir d�lib�r� en chambre du conseil le 24 novembre 2005,

Rend l�arr�t que voici, adopt� � cette date :

PROC�DURE

1. A l�origine de l�affaire se trouve une requ�te (no 16041/02) dirig�e contre la R�publique italienne et dont trois ressortissants de cet Etat, G. A. G., S. G. et C. D. V. (� les requ�rants �), ont saisi la Cour le 19 mars 2001 en vertu de l�article 34 de la Convention de sauvegarde des Droits de l�Homme et des Libert�s fondamentales (� la Convention �).

2. Le gouvernement italien (� le Gouvernement �) est repr�sent� par son agent, M. I.M. Braguglia, par son coagent, M. F. Crisafulli, et par son coagent adjoint, M. N. Lettieri.

3. Le 24 mai 2004, la Cour (premi�re section) a d�cid� de communiquer la requ�te au Gouvernement. Se pr�valant des dispositions de l�article 29 � 3, elle a d�cid� que seraient examin�s en m�me temps la recevabilit� et le bien-fond� de l�affaire.

4. Le 1er novembre 2004, la Cour a modifi� la composition de ses sections (article 25 � 1 du r�glement). La pr�sente requ�te a �t� attribu�e � la troisi�me section ainsi remani�e (article 52 � 1).

EN FAIT

I. LES CIRCONSTANCES DE L�ESP�CE

5. Les requ�rants sont des ressortissants italiens n�s respectivement en 1949, 1950 et 1923 et r�sidant � Villafranca.

6 Ils �taient propri�taires d�un terrain d�environ 853 m�tres carr�s sis � Villafranca.

7. Par un arr�t� du 22 d�cembre 1975 le service comp�tent en mati�re d�ouvrages publics (Provveditorato alle opere pubbliche) de Palerme approuva le projet de r�am�nagement des routes de la commune de Villafranca.

8. Par un arr�t� du 23 avril 1977, le pr�fet de Messine autorisa la municipalit� de Villafranca � occuper d�urgence le terrain des requ�rants. Cette occupation fut autoris�e pour la p�riode de deux ans.

9. Le 10 mai 1977, la municipalit� proc�da � l�occupation du terrain et entama les travaux de construction.

10. Il ressort du dossier que les travaux de construction de la route se termin�rent le 13 d�cembre 1978.

11. Le 4 juillet 1979, le d�lai d�occupation temporaire ayant expir�, la municipalit� de Villafranca demanda � la r�gion la prorogation dudit d�lai.

12. Par un arr�t� du 20 d�cembre 1979, le service adopta une modification au plan pr�c�dent de r�am�nagement des routes et prorogea l�occupation des terrains pour une ann�e.

13. Le 10 d�cembre 1982, le pr�fet de Messine d�clara l�expropriation d�finitive du terrain des requ�rants.

14. En 1983 les requ�rants assign�rent la municipalit� de Villafranca devant le tribunal de Messine afin d�obtenir les dommages-int�r�ts d�coulant de la privation du terrain. Ils faisaient valoir que l�occupation du terrain �tait ill�gale au motif que celle-ci s��tait prorog�e au-del� du d�lai autoris� alors que les travaux de la route s��taient d�j� termin�s. Ils faisaient valoir, en outre, que l�arr�t� du service du 20 d�cembre 1979, �tait ill�gal au motif qu�il avait �t� adopt� apr�s l��ch�ance du d�lai fix� dans l�arr�t� du 22 d�cembre 1975.

15. Par un jugement du 16 octobre 1989, le tribunal de Messine d�clara qu�� la suite de l�occupation des terrains, et au vu de la contruction de la route, ouvrage r�pondant � l�int�r�t public, le droit de propriet� des requ�rants avait �t� neutalis� conform�ment au principe de l�expropriation indirecte. Il y avait donc lieu de consid�rer que la propriet� des terrains �tait pass�e ab origine � la municipalit� le 13 d�cembre 1978, � savoir une fois les terrains irr�versiblement tranform�s. Par cons�quent l�arr�t� d�expropriation du 10 d�cembre 1982 �tait ill�gal. Etant donn� que le transfert de propri�t� avait eu lieu dans le cadre d�une occupation de terrain devenue sans titre, les requ�rants avaient droit � des dommages-int�r�ts.

16. Le tribunal condamna la municipalit� � payer aux requ�rants 98 238 585 lires italiennes (ITL), pour la perte de la propri�t� et 4 120 185 ITL, � titre d�indemnit� d�occupation temporaire, plus int�r�ts et r��valuation.

17. Le 2 f�vrier 1990, l�administration interjeta appel de ce jugement devant la cour d�appel de Messine. Elle faisait notamment valoir que le droit au d�dommagement des requ�rants �tait prescrit.

18. Par un arr�t du 8 juillet 1991 la cour d�appel confirma le jugement du tribunal au motif que l�action en dommages-int�r�ts �tait soumise � un d�lai de prescription de dix ans, commen�ant � courir, en l�esp�ce, � compter de la date d�accomplissement des travaux.

19. Le 2 avril 1992, l�administration se pourvut en cassation. Par un arr�t du 4 juin 1996, la Cour de cassation accueillit le recours de l�administration. Elle observa notamment que l�action en dommages-int�r�ts �tait soumise � un d�lai de prescription de cinq ans et renvoya la cause devant la cour d�appel de Catane afin de v�rifier si, au moment de l�introduction de la proc�dure en dommages-int�r�ts devant le tribunal de Messine, le droit au d�dommagement des requ�rants �tait prescrit.

20. Par un arr�t du 21 juillet 2000, la cour d�appel d�clara prescrit le droit des requ�rants aux dommages-int�r�ts. Les juges prirent en consid�ration la date � laquelle la route avait �t� construite: � savoir en septembre 1978. En cons�quence, les requ�rants ayant assign� en justice l�administration le 7 novembre 1983, le d�lai de cinq ans avait �t� d�pass�.

21. Cet arr�t est devenu d�finitif le 20 octobre 2001.

22. A une date non pr�cis�e, apr�s la premi�re proc�dure en appel, les requ�rants avaient �t� d�dommag�s.

23. Par un courrier du 3 d�cembre 2001, l�administration demanda aux requ�rants la restitution de 234 092,18 EUR.

24. Par un recours du 8 novembre 2002, l�administration demanda au tribunal de Catane une injonction de paiement (� decreto ingiuntivo �) � l�encontre des requ�rants.

25. Par un d�cret du 29 novembre 2002, le tribunal d�livra cette injonction.

26. Les 16 d�cembre 2002, 24 janvier 2003 les requ�rant restitu�rent � l�administration la somme de 181 290, 50 EUR.

II. LE DROIT ET LA PRATIQUE INTERNES PERTINENTS

A. L�occupation d�urgence d�un terrain

27. En droit italien, la proc�dure acc�l�r�e d�expropriation permet � l�administration d�occuper un terrain et d�y construire avant l�expropriation. Une fois l�ouvrage � r�aliser d�clar� d�utilit� publique et le projet de construction adopt�, l�administration peut d�cr�ter l�occupation d�urgence des zones � exproprier pour une dur�e d�termin�e n�exc�dant pas cinq ans (article 20 de la loi no 865 de 1971). Cet arr�t� devient caduc si l�occupation mat�rielle du terrain n�a pas lieu dans les trois mois suivant sa promulgation. Avant la fin de la p�riode d�occupation autoris�e, un arr�t� d�expropriation formelle doit �tre pris.

28. L�occupation autoris�e d�un terrain donne droit � une indemnit� d�occupation. La Cour constitutionnelle a reconnu, dans son arr�t no 470 de 1990, un droit d�acc�s imm�diat � un tribunal aux fins de r�clamer l�indemnit� d�occupation d�s que le terrain est mat�riellement occup�, sans besoin d�attendre que l�administration proc�de � une offre d�indemnisation.

B. Le principe de l�expropriation indirecte (� occupazione acquisitiva � ou � accessione invertita �)

29. Dans les ann�es 1970, plusieurs administrations locales proc�d�rent � des occupations d�urgence de terrains qui ne furent pas suivies d�arr�t�s d�expropriation. Les juridictions italiennes se trouv�rent confront�es � des cas o� le propri�taire d�un terrain avait perdu de facto la ma�trise de celui-ci en raison de l�occupation et de l�accomplissement de travaux de construction d�un ouvrage public. Restait � savoir si, simplement par l�effet des travaux effectu�s, l�int�ress� avait perdu �galement la propri�t� du terrain.

1. La jurisprudence avant l�arr�t no 1464 de 1983 de la Cour de cassation

30. La jurisprudence �tait tr�s partag�e sur le point de savoir quels �taient les effets de la construction d�un ouvrage public sur un terrain occup� ill�galement. Par occupation ill�gale, il faut entendre une occupation ill�gale ab initio, ou bien une occupation initialement autoris�e et devenue sans titre par la suite, le titre �tant annul� ou bien l�occupation se poursuivant au-del� de l��ch�ance autoris�e sans qu�un arr�t� d�expropriation ne soit intervenu.

31. Selon une premi�re jurisprudence, le propri�taire du terrain occup� par l�administration ne perdait pas la propri�t� du terrain apr�s l�ach�vement de l�ouvrage public. Toutefois, il ne pouvait pas demander une remise en l��tat du terrain et pouvait uniquement engager une action en dommages et int�r�ts pour occupation abusive, non soumise � un d�lai de prescription puisque l�ill�galit� d�coulant de l�occupation �tait permanente. L�administration pouvait � tout moment adopter une d�cision formelle d�expropriation ; dans ce cas, l�action en dommages-int�r�ts se transformait en litige portant sur l�indemnit� d�expropriation et les dommages-int�r�ts n��taient dus que pour la p�riode ant�rieure au arr�t�d�expropriation pour la non-jouissance du terrain (voir, entre autres, les arr�ts de la Cour de cassation no 2341 de 1982, no 4741 de 1981, no 6452 et no 6308 de 1980).

32. Selon une deuxi�me jurisprudence, le propri�taire du terrain occup� par l�administration ne perdait pas la propri�t� du terrain et pouvait demander la remise en l��tat, lorsque l�administration avait agi sans qu�il y ait utilit� publique (voir, par exemple, Cour de cassation, arr�t no 1578 de 1976, arr�t no 5679 de 1980).

33. Selon une troisi�me jurisprudence, le propri�taire du terrain occup� par l�administration perdait automatiquement la propri�t� du terrain au moment de la transformation irr�versible du bien, � savoir au moment de l�ach�vement de l�ouvrage public. L�int�ress� avait le droit de demander des dommages-int�r�ts (voir l�arr�t no 3243 de 1979 de la Cour de cassation).

2. L�arr�t no 1464 de 1983 de la Cour de cassation

34. Par un arr�t du 16 f�vrier 1983, la Cour de cassation, statuant en chambres r�unies, r�solut le conflit de jurisprudence et adopta la troisi�me solution. Ainsi fut consacr� le principe de l�expropriation indirecte (accessione invertita ou occupazione acquisitiva). En vertu de ce principe, la puissance publique acquiert ab origine la propri�t� d�un terrain sans proc�der � une expropriation formelle lorsque, apr�s l�occupation du terrain, et ind�pendamment de la l�galit� de l�occupation, l�ouvrage public a �t� r�alis�. Lorsque l�occupation est ab initio sans titre, le transfert de propri�t� a lieu au moment de l�ach�vement de l�ouvrage public. Lorsque l�occupation du terrain a initialement �t� autoris�e, le transfert de propri�t� a lieu � l��ch�ance de la p�riode d�occupation autoris�e. Dans le m�me arr�t, la Cour de cassation pr�cisa que, dans tous les cas d�expropriation indirecte, l�int�ress� a droit � une r�paration int�grale, l�acquisition du terrain ayant eu lieu sans titre. Toutefois, cette r�paration n�est pas vers�e automatiquement ; il incombe � l�int�ress� de r�clamer des dommages-int�r�ts. En outre, le droit � r�paration est assorti du d�lai de prescription pr�vu en cas de responsabilit� d�lictuelle, � savoir cinq ans, commen�ant � courir au moment de la transformation irr�versible du terrain.

3. La jurisprudence apr�s l�arr�t no 1464 de 1983 de la Cour de cassation

a) La prescription

35. Dans un premier temps, la jurisprudence consid�rait qu�aucun d�lai de prescription ne trouvait � s�appliquer, puisque l�occupation sans titre du terrain constituait un acte ill�gal continu. La Cour de cassation, dans son arr�t no 1464 de 1983, affirma que le droit � r�paration �tait soumis � un d�lai de prescription de cinq ans. Par la suite, la premi�re section de la Cour de cassation affirma qu�un d�lai de prescription de dix ans devait s�appliquer (arr�ts no 7952 de 1991 et no 10979 de 1992). Par un arr�t du 22 novembre 1992, la Cour de cassation statuant en chambres r�unies a d�finitivement tranch� la question, estimant que le d�lai de prescription est de cinq ans et qu�il commence � courir au moment de la transformation irr�versible du terrain.

b) L�arr�t no 188 de 1995 de la Cour constitutionnelle

36. Dans cet arr�t, la Cour constitutionnelle a jug� compatible avec la Constitution le principe de l�expropriation indirecte, dans la mesure o� ce principe est ancr� dans une disposition l�gislative, � savoir l�article 2043 du code civil r�gissant la responsabilit� d�lictuelle. Selon cet arr�t, le fait que l�administration devienne propri�taire d�un terrain en tirant b�n�fice de son comportement ill�gal ne pose aucun probl�me sur le plan constitutionnel, puisque l�int�r�t public, � savoir la conservation de l�ouvrage public, l�emporte sur l�int�r�t du particulier, et donc sur le droit de propri�t� de ce dernier. La Cour constitutionnelle a jug� compatible avec la Constitution l�application � l�action en r�paration du d�lai de prescription de cinq ans, tel que pr�vu par l�article 2043 du code civil pour responsabilit� d�lictuelle.

c) Cas de non-application du principe de l�expropriation indirecte

37. Les d�veloppements de la jurisprudence montrent que le m�canisme par lequel la construction d�un ouvrage public entra�ne le transfert de propri�t� du terrain au b�n�fice de l�administration conna�t des exceptions.

38. Dans son arr�t no 874 de 1996, le Conseil d�Etat a affirm� qu�il n�y a pas d�expropriation indirecte lorsque les d�cisions de la municipalit� et l�arr�t� d�occupation d�urgence ont �t� annul�s par les juridictions administratives ; si tel n��tait pas le cas, la d�cision judiciaire serait vid�e de substance.

39. Dans son arr�t no 1907 de 1997, la Cour de cassation statuant en chambres r�unies a affirm� que l�administration ne devient pas propri�taire d�un terrain lorsque les d�cisions qu�elle a adopt�es et la d�claration d�utilit� publique doivent �tre consid�r�es comme nulles ab initio. Dans ce cas, l�int�ress� garde la propri�t� du terrain et peut demander la restitutio in integrum. Il peut, comme alternative, demander des dommages-int�r�ts. L�ill�galit� dans ces cas a un caract�re permanent et aucun d�lai de prescription ne trouve application.

40. Dans l�arr�t no 6515 de 1997, la Cour de cassation statuant en chambres r�unies a affirm� qu�il n�y a pas de transfert de propri�t� lorsque la d�claration d�utilit� publique a �t� annul�e par les juridictions administratives. Dans ce cas, le principe de l�expropriation indirecte ne trouve donc pas � s�appliquer. L�int�ress�, qui garde la propri�t� du terrain, a la possibilit� de demander la restitutio in integrum. L�introduction d�une demande en dommages-int�r�ts entra�ne une renonciation � la restitutio in integrum. Le d�lai de prescription de cinq ans commence � courir au moment o� la d�cision du juge administratif devient d�finitive.

41. Dans l�arr�t no 148 de 1998, la premi�re section de la Cour de cassation a suivi la jurisprudence des chambres r�unies et affirm� que le transfert de propri�t� par effet de l�expropriation indirecte n�a pas lieu lorsque la d�claration d�utilit� publique � laquelle le projet de construction �tait assorti a �t� consid�r�e comme invalide ab initio.

42. Dans l�arr�t no 5902 de 2003, la Cour de cassation en chambres r�unies a r�affirm� qu�il n�y a pas de transfert de propri�t� en l�absence de d�claration d�utilit� publique valide.

43. Il convient de comparer cette jurisprudence avec la loi no 458 de 1988 et avec le R�pertoire des dispositions sur l�expropriation, entr� en vigueur le 30 juin 2003 (paragraphe 46 ci-dessous).

4. La loi no458 du 27 octobre 1988

44. Aux termes de l�article 3 de cette loi :

� Le propri�taire d�un terrain, utilis� pour la construction de b�timents publics et de logements sociaux, a droit � la r�paration du dommage subi, � la suite d�une expropriation d�clar�e ill�gale par une d�cision pass�e en force de chose jug�e, mais ne peut pr�tendre � la restitution de son bien. Il a �galement droit, en plus de la r�paration du dommage, aux sommes dues en raison de la d�pr�ciation mon�taire et � celles mentionn�es � l�article 1224 � 2 du code civil et ceci � compter du jour de l�occupation ill�gale.�

45. Interpr�tant l�article 3 de la loi de 1988, la Cour constitutionnelle, dans son arr�t du 12 juillet 1990 (n� 384), a consid�r� :

� Par la disposition attaqu�e, le l�gislateur, entre l�int�r�t des propri�taires des terrains – obtenir en cas d�expropriation ill�gale la restitution des terrains – et l�int�r�t public – concr�tis� par la destination de ces biens � des finalit�s de constructions r�sidentielles publiques � des conditions favorables ou conventionn�es – a donn� la priorit� � ce dernier int�r�t.�

5. Le montant de la r�paration en cas d�expropriation indirecte

46. Selon la jurisprudence de 1983 de la Cour de cassation en mati�re d�expropriation indirecte, une r�paration int�grale du pr�judice subi, sous forme de dommages-int�r�ts pour la perte du terrain, �tait due � l�int�ress� en contrepartie de la perte de propri�t� qu�entra�ne l�occupation ill�gale.

47. La loi budg�taire de 1992 (article 5 bis du d�cret-loi no 333 du 11 juillet 1992) modifia cette jurisprudence, dans le sens que le montant d� en cas d�expropriation indirecte ne pouvait d�passer le montant de l�indemnit� pr�vue pour le cas d�une expropriation formelle. Par l�arr�t no 369 de 1996, la Cour constitutionnelle d�clara inconstitutionnelle cette disposition.

48. En vertu de la loi budg�taire no 662 de 1996, qui fit suite � la disposition d�clar�e inconstitutionnelle, l�indemnisation int�grale ne peut �tre accord�e pour une occupation de terrain ayant eu lieu avant le 30 septembre 1996. Dans cette optique, l�indemnisation �quivaut au montant de l�indemnit� pr�vue pour le cas d�une expropriation formelle, dans l�hypoth�se la plus favorable au propri�taire, moyennant une augmentation de 10 %.

49. Par l�arr�t no 148 du 30 avril 1999, la Cour constitutionnelle a jug� une telle indemnit� compatible avec la Constitution. Toutefois, dans le m�me arr�t, la Cour a pr�cis� qu�une indemnit� int�grale, � concurrence de la valeur v�nale du terrain, peut �tre r�clam�e lorsque l�occupation et la privation du terrain n�ont pas eu lieu pour cause d�utilit� publique.

6. La jurisprudence apr�s les arr�ts de la Cour europ�enne des Droits de l�Homme du 30 mai 2000 dans les affaires Belvedere Alberghiera et Carbonara et Ventura

50. Par les arr�ts no 5902 et 6853 de 2003, la Cour de cassation en chambres r�unies s�est � nouveau prononc�e sur le principe de l�expropriation indirecte, en faisant r�f�rence aux deux arr�ts pr�cit�s de la Cour europ�enne des Droits de l�Homme.

51. Au vu du constat de violation de l�article 1 du Protocole no 1 dans les affaires ci-dessus, la Cour de cassation a affirm� que le principe de l�expropriation indirecte joue un r�le important dans le cadre du syst�me juridique italien et qu�il est compatible avec la Convention.

52. Plus sp�cifiquement, la Cour de cassation � apr�s avoir analys� l�histoire du principe de l�expropriation indirecte � a dit qu�au vu de l�uniformit� de la jurisprudence en la mati�re, le principe de l�expropriation indirecte doit passer pour pleinement � pr�visible � � compter de 1983. De fait, l�expropriation indirecte doit �tre consid�r�e comme �tant respectueuse du principe de l�galit�. S�agissant des occupations de terrains ayant lieu sans d�claration d�utilit� publique, la Cour de cassation a affirm� que celles-ci ne sont pas aptes � transf�rer la propri�t� du bien � l�Etat. Quant � l�indemnisation, la Cour de cassation a affirm� que, m�me si elle est inf�rieure au pr�judice subi par l�int�ress�, et notamment � la valeur du terrain, l�indemnisation due en cas d�expropriation indirecte est suffisante pour garantir un � juste �quilibre � entre les exigences de l�int�r�t g�n�ral de la soci�t� et les imp�ratifs de la sauvegarde des droits fondamentaux de l�individu.

53. Saisi d�un recours en ex�cution d�une d�cision judiciaire d�finitive annulant la d�claration d�utilit� publique concernant une proc�dure d�expropriation, vu la demande de la partie requ�rante tendant � obtenir la restitution du terrain entre-temps occup� et transform�, le Conseil d�Etat, dans son arr�t no 2/2005 du 29 avril 2005 rendu en s�ance pl�ni�re, s�est prononc� sur le point de savoir si la transformation irr�versible dudit terrain � la suite de la construction de l�ouvrage � public � pouvait constituer une raison de droit emp�chant la restitution du terrain. Le Conseil d�Etat a r�pondu par la n�gative. Ce faisant, il a :

a) reconnu que le principe jurisprudentiel de l�expropriation indirecte est d�faillant quant au besoin de s�curit� juridique, en ce qui concerne entre autres le point de savoir � quelle date l�ouvrage public doit �tre consid�r� comme � r�alis� � et donc � quelle date il y a eu transfert de propri�t� au b�n�fice de l�Etat ;

b) salu� la jurisprudence de la Cour, et notamment l�arr�t Belvedere Alberghiera Srl c. Italie, en affirmant que, face � une demande en restitution d�un bien ill�galement occup� et transform�, l�ouvrage r�alis� par les autorit�s publiques ne peut pas, en tant que tel, constituer un obstacle absolu � la restitution ;

c) interpr�t� l�article 43 du R�pertoire (paragraphe 55 ci-dessous) dans le sens o� la non-restitution d�un terrain ne peut �tre admise que dans des cas exceptionnels, � savoir lorsque l�administration invoque un int�r�t public particuli�rement marqu� � la conservation de l�ouvrage ;

d) affirm�, dans ce contexte, que l�expropriation indirecte ne saurait constituer une alternative (� una mera alternativa �) � une proc�dure d�expropriation en bonne et due forme.

7. Le R�pertoire des dispositions l�gislatives et r�glementaires en mati�re d�expropriation pour cause d�utilit� publique (� le R�pertoire �)

54. Le 30 juin 2003 est entr� en vigueur le d�cret pr�sidentiel no 327 du 8 juin 2001, modifi� par le d�cret l�gislatif no 302 du 27 d�cembre 2002, et qui r�git la proc�dure d�expropriation. Le R�pertoire codifie les dispositions et la jurisprudence existantes en la mati�re. En particulier, il codifie le principe de l�expropriation indirecte. Le R�pertoire, qui ne s�applique pas aux cas d�occupation survenus ant�rieurement � 1996 et ne s�applique donc pas en l�esp�ce, s�est substitu�, � partir de son entr�e en vigueur, � l�ensemble de la l�gislation et de la jurisprudence pr�c�dente en mati�re d�expropriation.

55. A son article 43, le R�pertoire pr�voit qu�en l�absence d�un arr�t� d�expropriation, ou en l�absence de d�claration d�utilit� publique, un terrain transform� � la suite de la r�alisation d�un ouvrage public est acquis au patrimoine de l�autorit� qui l�a transform� ; des dommages-int�r�ts sont accord�s en contrepartie. L�autorit� peut acqu�rir un bien m�me lorsque le plan d�urbanisme ou la d�claration d�utilit� publique ont �t� annul�s. Le propri�taire peut demander au juge la restitution du terrain. L�autorit� en cause peut s�y opposer. Lorsque le juge d�cide de ne pas ordonner la restitution du terrain, le propri�taire a droit � un d�dommagement.

EN DROIT

I. SUR LA VIOLATION ALL�GU�E DE L�ARTICLE 1 DU PROTOCOLE No 1

56. Les requ�rants all�guent avoir �t� priv�s de leurs biens dans des circonstances incompatibles avec l�article 1 du Protocole no 1, ainsi libell� :

� Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens. Nul ne peut �tre priv� de sa propri�t� que pour cause d�utilit� publique et dans les conditions pr�vues par la loi et les principes g�n�raux du droit international.

Les dispositions pr�c�dentes ne portent pas atteinte au droit que poss�dent les Etats de mettre en vigueur les lois qu�ils jugent n�cessaires pour r�glementer l�usage des biens conform�ment � l�int�r�t g�n�ral ou pour assurer le paiement des imp�ts ou d�autres contributions ou des amendes. �

A. Sur la recevabilit�

57. Le Gouvernement soul�ve une exception de non��puisement des voies de recours internes au motif que les requ�rants ne se sont pas pourvus en cassation contre l�arr�t de la cour d�appel. Ce recours n��tait pas vou� � l��chec compte tenu du fait que la Cour de cassation aurait pu se prononcer sur la notion de r�alisation de l�ouvrage public et aurait pu affirmer que le moment initial du d�lai de prescription devait �tre fix� � la date d��ch�ance de la p�riode autoris�.

58. Selon le Gouvernement, dans le cas d�esp�ce il n�y avait pas prescription.

59. De surcro�t, le Gouvernement fait valoir que les requ�rants auraient pu attaquer l�arr�t de la cour d�appel devant la Cour de cassation pour d�faut de motivation, en ce qui concerne la date de r�alisation de l�ouvrage public.

60. Le Gouvernement excipe, en outre, que la requ�te est tardive au motif qu�elle aurait �t� introduite le 31 mai 2002, soit six mois apr�s la d�cision interne d�finitive.

61. Les requ�rants s�opposent � l�exception de non-�puisement du Gouvernement et font valoir qu�un autre pourvoi en cassation n�aurait pas rem�di� � la situation d�nonc�e, d�autant plus que leur premier pourvoi en cassation avait d�j� �t� rejet� en 1996. Ils rappellent que l�obligation d��puiser les voies de recours internes impose l�utilisation de recours qui sont ad�quats et effectives. Dans le cas d�esp�ce, selon les requ�rants, le Gouvernement n�a pas d�montr� que l�utilisation de ce recours leur aurait permis d�obtenir le paiement de dommages-int�r�ts.

62. Quant � l�exception tir�e du non-respect du d�lai de six mois, les requ�rants affirment qu�ils ont introduit le recours le 19 mars 2002.

63. S�agissant de la premi�re exception, la Cour rappelle qu�en vertu de la r�gle de l��puisement des voies de recours internes �nonc�e � l�article 35 � 1 de la Convention, un requ�rant doit se pr�valoir des recours normalement disponibles et suffisants pour lui permettre d�obtenir r�paration des violations qu�il all�gue, �tant entendu qu�il incombe au Gouvernement excipant du non-�puisement de convaincre la Cour que le recours invoqu� �tait effectif et disponible tant en th�orie qu�en pratique � l��poque des faits, c�est-�-dire qu�il �tait accessible et susceptible d�offrir au requ�rant le redressement de ses griefs, et qu�il pr�sentait des perspectives raisonnables de succ�s (voir, parmi d�autres r�f�rences, Akdivar et autres c. Turquie, arr�t du 16 septembre 1996, Recueil des arr�ts et d�cisions 1996-IV, p. 1210, � 66).

64. A cet �gard, la Cour note tout d�abord que le premier pourvoi des requ�rants a �t� rejet� au motif que la Cour de cassation avait d�clar� que l�action en dommages-int�r�ts �tait soumise � un d�lai de prescription de cinq ans. Le Gouvernement se limite � dire que les requ�rants auraient pu se pourvoir � nouveau en cassation, sans d�montrer que, dans des affaires similaires � la pr�sente, ledit recours aurait pu rem�dier au grief relatif � l�application de la prescription. Au demeurant, la Cour observe que la Cour de cassation (arr�t 22 novembre 1992), statuant en chambres r�unies, a d�finitivement tranch� la question, estimant que le d�lai de prescription est de cinq ans et qu�il commence � courir au moment de la transformation irr�versible du terrain. Par cons�quent, l�exception de non-�puisement des voies de recours internes doit �tre rejet�e.

65. Quant � la deuxi�me exception, la Cour note que le recours a �t� introduit le 19 mars 2002, et non comme l�affirme le Gouvernement, le 31 mai 2002. Elle rejette d�s lors la deuxi�me exception du Gouvernement.

66. La Cour constate en outre que la requ�te n�est pas manifestement mal fond�e au sens de l�article 35 � 3 de la Convention et ne se heurte � aucun autre motif d�irrecevabilit�. Il convient donc de la d�clarer recevable.

B. Sur le fond

1. Th�ses des parties

a) Le Gouvernement

67. Le Gouvernement fait observer que, dans le cas d�esp�ce, il s�agit d�une occupation de terrain dans le cadre d�une proc�dure administrative reposant sur une d�claration d�utilit� publique. Il admet que la proc�dure d�expropriation n�a pas �t� mise en �uvre dans les termes pr�vus par la loi, dans la mesure o� aucun arr�t� d�expropriation n�a �t� adopt�.

68. Premi�rement, il y aurait utilit� publique, ce qui n�a pas �t� remis en cause par les juridictions nationales.

69. Deuxi�mement, la privation du bien telle que r�sultant de l�expropriation indirecte serait � pr�vue par la loi �. Selon le Gouvernement, le principe de l�expropriation indirecte doit �tre consid�r� comme faisant partie du droit positif � compter au plus tard de l�arr�t de la Cour de cassation no 1464 de 1983. La jurisprudence ult�rieure aurait confirm� ce principe et pr�cis� certains aspects de son application et, en outre, ce principe aurait �t� reconnu par la loi no 458 du 27 octobre 1988 et par la loi budg�taire no 662 de 1996.

70. Le Gouvernement en conclut qu�� partir de 1983, les r�gles de l�expropriation indirecte �taient parfaitement pr�visibles, claires et accessibles � tous les propri�taires de terrains.

71. A cet �gard, le Gouvernement rappelle que la jurisprudence de la Cour a reconnu que l�id�e de loi est compr�hensive des principes g�n�raux �nonc�s ou impliqu�s par elle (Winterwerp c. Pays-Bas, arr�t du 24 octobre 1979, s�rie A no 33 � 45) ainsi que du droit non �crit (Sunday Times c. Royaume-Uni (no1), arr�t du 26 avril 1979, s�rie A no 30, � 47).

72. Il s�ensuit que la jurisprudence consolid�e de la Cour de cassation ne saurait �tre exclue de la notion de loi au sens de la Convention.

73. Le Gouvernement rappelle que dans une affaire allemande (Forrer-Niedenthal c. Allemagne, arr�t du 20 f�vrier 2003) la Cour a consid�r� une loi allemande de 1997 comme suffisante, malgr� son impr�visibilit� manifeste, pour fournir une base l�gale aux d�cisions qui ont priv� la requ�rante de toute protection contre l�atteinte port� � sa propri�t�. Il demande � la Cour d�appliquer le m�me crit�re de jugement � la pr�sente affaire.

74. S�agissant de la qualit� de la loi, le Gouvernement reconna�t que le fait qu�un arr�t� d�expropriation n�ait pas �t� prononc� est en soi un manquement aux r�gles qui pr�sident � la proc�dure administrative.

75. Toutefois, compte tenu de ce que le terrain a �t� transform� de mani�re irr�versible en raison de la construction un ouvrage d�utilit� publique, la restitution de celui-ci n�est plus possible.

76. Le Gouvernement d�finit l�expropriation indirecte comme le r�sultat d�une interpr�tation syst�matique par les juges de principes existants, tendant � garantir que l�int�r�t g�n�ral pr�vale sur l�int�r�t des particuliers, lorsque l�ouvrage public a �t� r�alis� (transformation du terrain) et que celui-ci r�pond � l�utilit� publique.

77. Quant � l�exigence de garantir un juste �quilibre entre le sacrifice impos� aux particuliers et la compensation octroy�e � ceux-ci, le Gouvernement reconna�t que l�administration est tenue d�indemniser le particulier.

78. Cependant, cette indemnisation peut �tre inf�rieure au pr�judice subi par l�int�ress�, vu que l�expropriation indirecte r�pond � un int�r�t collectif et que l�ill�galit� commise par l�administration ne concerne que la forme, � savoir un manquement aux r�gles qui pr�sident � la proc�dure administrative.

79. Toutefois, vu que l�expropriation indirecte r�pond � un int�r�t collectif, le Gouvernement soutient que le montant de l�indemnit� en cause rentre dans la marge d�appr�ciation laiss�e aux Etats pour fixer une indemnisation qui soit raisonnablement en rapport avec la valeur du bien. Il rappelle en outre que l�indemnit� telle que plafonn�e par la loi en cause, est en tout cas sup�rieure � celle qui aurait �t� accord�e si l�expropriation avait �t� r�guli�re.

80. S�agissant du cas d�esp�ce, le Gouvernement fait observer que la proc�dure en dommages-int�r�ts a �t� intent�e par les requ�rants en 1983, lorsque le principe de l�expropriation indirecte �tait d�j� consolid�. Aucune question de l�galit� ne se poserait d�s lors en l�esp�ce.

81. Quant au d�lai de prescription qui a �t� appliqu� en l�esp�ce, et qui a eu pour cons�quence de priver les requ�rants de toute indemnisation, le Gouvernement soutient que cette situation est imputable aux requ�rants m�mes, qui auraient d� s�activer dans les cinq ans suivant la fin des travaux de construction et demander les dommages-int�r�ts.

82. A la lumi�re de ces consid�rations, le Gouvernement conclut que la situation d�nonc�e est compatible de tous les points de vue avec l�article 1 du Protocole no 1.

b) Les requ�rants

83. Les requ�rants font observer qu�ils ont �t� priv�s de leur bien en vertu du principe de l�expropriation indirecte, tel qu�appliqu� par les juridictions nationales. Ils demandent � la Cour de d�clarer que l�expropriation du terrain n�est pas conforme au principe de l�galit�. Se r�f�rant aux arr�ts Belvedere Alberghiera c. Italie (no 31524/96, CEDH 2000-VI) et Carbonara et Ventura c. Italie (no 24638/94, arr�t du 30 mai 2000, CEDH 2000-VI), ils observent que l�expropriation indirecte est un m�canisme qui permet � l�autorit� publique d�acqu�rir un bien en toute ill�galit�, ce qui n�est pas admissible dans un Etat de droit.

84. Enfin, quant � l�indemnisation, les requ�rants observent qu�il n�y a pas eu � r�paration � du pr�judice subi en raison de l�application r�troactive du d�lai de prescription.

2. Appr�ciation de la Cour

a) Sur l�existence d�une ing�rence

85. La Cour rappelle que, pour d�terminer s�il y a eu � privation de biens �, il faut non seulement examiner s�il y a eu d�possession ou expropriation formelle, mais encore regarder au-del� des apparences et analyser la r�alit� de la situation litigieuse. La Convention visant � prot�ger des droits � concrets et effectifs �, il importe de rechercher si ladite situation �quivalait � une expropriation de fait (Sporrong et L�nnroth c. Su�de, arr�t du 23 septembre 1982, s�rie A no 52, pp. 24-25, � 63).

86. La Cour rel�ve que, en appliquant le principe de l�expropriation indirecte, les juridictions nationales ont consid�r� les requ�rants comme �tant priv�s de leur bien � compter du moment o� le terrain avait �t� irr�versiblement transform� par les travaux publics. A d�faut d�un acte formel d�expropriation, le constat d�ill�galit� de la part du juge est l��l�ment qui consacre le transfert au patrimoine public du bien occup�. Dans ces circonstances, la Cour conclut que l�arr�t de la cour d�appel a eu pour effet de priver les requ�rants de leur bien au sens de la deuxi�me phrase de l�article 1 du Protocole no 1 (Carbonara et Ventura pr�cit�, � 61, et Brumărescu c. Roumanie [GC], no 28342/95, � 77, CEDH 1999-VII).

87. Pour �tre compatible avec l�article 1 du Protocole no 1 une telle ing�rence doit �tre op�r�e � pour cause d�utilit� publique � et � dans les conditions pr�vues par la loi et les principes g�n�raux de droit international �. L�ing�rence doit m�nager un � juste �quilibre � entre les exigences de l�int�r�t g�n�ral de la communaut� et les imp�ratifs de la sauvegarde des droits fondamentaux de l�individu (Sporrong et L�nnroth, pr�cit�, p. 26, � 69). En outre, la n�cessit� d�examiner la question du juste �quilibre � ne peut se faire sentir que lorsqu�il s�est av�r� que l�ing�rence litigieuse a respect� le principe de l�galit� et n��tait pas arbitraire � (Iatridis c. Gr�ce [GC], no 31107/96, � 58, CEDH 1999-II, et Beyeler c. Italie [GC], no 33202/96, � 107, CEDH 2000-I).

88. D�s lors, la Cour n�estime pas opportun de fonder son raisonnement sur le simple constat qu�une r�paration int�grale en faveur des requ�rants n�a pas eu lieu (Carbonara, pr�cit�, � 62).

b) Sur le respect du principe de l�galit�

89. L�article 1 du Protocole no 1 exige, avant tout et surtout, qu�une ing�rence de l�autorit� publique dans la jouissance du droit au respect des biens soit l�gale. La pr��minence du droit, l�un des principes fondamentaux d�une soci�t� d�mocratique, est inh�rente � l�ensemble des articles de la Convention (Iatridis pr�cit�, � 58). Le principe de l�galit� signifie l�existence de normes de droit interne suffisamment accessibles, pr�cises et pr�visibles (Hentrich c. France, arr�t du 22 septembre 1994, s�rie A no 296 – A, pp. 19-20, � 42, et Lithgow et autres c. Royaume-Uni, arr�t du 8 juillet 1986, s�rie A no 102, p. 47, � 110).

90. Dans les arr�ts Belvedere Alberghiera srl et Carbonara et Ventura pr�cit�s, la Cour n�avait pas estim� utile de juger in abstracto si le r�le qu�un principe jurisprudentiel, tel que celui de l�expropriation indirecte, occupe dans un syst�me de droit continental est assimilable � celui occup� par des dispositions l�gislatives, ce qui compte �tant � en tout �tat de cause�que la base l�gale r�ponde aux crit�res de pr�visibilit�, accessibilit� et pr�cision �nonc�s plus haut. La Cour est toujours convaincue que l�existence en tant que telle d�une base l�gale ne suffit pas � satisfaire au principe de l�galit� et estime utile de se pencher sur la question de la qualit� de la loi.

91. La Cour prend note de l��volution jurisprudentielle qui a conduit � l��laboration du principe de l�expropriation indirecte. Elle rel�ve �galement que ce principe a �t� transpos� dans des textes de loi, tels que la loi no 458 de 1988, la loi no 662 de 1996 et, tout derni�rement, dans le R�pertoire des dispositions en mati�re d�expropriation. Ceci �tant, la Cour ne perd pas de vue les applications contradictoires qui ont lieu dans l�historique de la jurisprudence. Ce point de vue a d�ailleurs �t� adopt� par le Conseil d�Etat (paragraphe 53 ci-dessus) qui, dans son arr�t no 2 de 2005 rendu en s�ance pl�ni�re, a reconnu que le principe jurisprudentiel de l�expropriation indirecte n�a jamais donn� lieu � une r�glementation stable, compl�te et pr�visible.

92. La Cour rel�ve �galement des contradictions entre la jurisprudence et les textes de loi susmentionn�s. A titre d�exemple, elle note que s�il est vrai que la jurisprudence a exclu, � compter de 1996-1997, que l�expropriation indirecte puisse s�appliquer lorsque la d�claration d�utilit� publique a �t� annul�e, il est �galement vrai que le R�pertoire a tout derni�rement pr�vu qu�en l�absence de d�claration d�utilit� publique, tout terrain peut �tre acquis au patrimoine public, si le juge d�cide de ne pas ordonner la restitution du terrain occup� et transform� par l�administration.

93. A vu de ces �l�ments, la Cour n�exclut pas que le risque d�un r�sultat impr�visible ou arbitraire pour les int�ress�s subsiste.

94. La Cour note ensuite que le m�canisme de l�expropriation indirecte permet en g�n�ral � l�administration de passer outre les r�gles fix�es en mati�re d�expropriation, avec le risque d�un r�sultat impr�visible ou arbitraire pour les int�ress�s, qu�il s�agisse d�une ill�galit� depuis le d�but ou d�une ill�galit� survenue par la suite. En effet, dans tous les cas, l�expropriation indirecte vise � ent�riner une situation de fait d�coulant des ill�galit�s commises par l�administration, � r�gler les cons�quences pour le particulier et pour l�administration, au b�n�fice de celle-ci. Que ce soit en vertu d�un principe jurisprudentiel ou d�un texte de loi comme l�article 43 du R�pertoire, l�expropriation indirecte ne saurait donc constituer une alternative � une expropriation en bonne et due forme (voir, sur ce point �galement, la position du Conseil d�Etat, au paragraphe 53 ci-dessus).

95. A cet �gard, la Cour note que l�expropriation indirecte permet � l�administration d�occuper un terrain et de le transformer irr�versiblement, de telle sorte qu�il soit consid�r� comme acquis au patrimoine public, sans qu�en parall�le un acte formel d�clarant le transfert de propri�t� ne soit adopt�. En l�absence d�un acte formalisant l�expropriation et intervenant au plus tard au moment o� le propri�taire a perdu toute ma�trise du bien, l��l�ment qui permettra de transf�rer au patrimoine public le bien occup� et d�atteindre une s�curit� juridique est le constat d�ill�galit� de la part du juge, valant d�claration de transfert de propri�t�. Il incombe � l�int�ress� -qui continue d��tre formellement propri�taire – de solliciter du juge comp�tent une d�cision constatant, le cas �ch�ant, l�ill�galit� assortie de la r�alisation d�un ouvrage d�int�r�t public, conditions n�cessaires pour qu�il soit d�clar� r�troactivement priv� de son bien.

96. Au vu de ces �l�ments, la Cour estime que le m�canisme de l�expropriation indirecte n�est pas apte � assurer un degr� suffisant de s�curit� juridique.

97. La Cour note ensuite que l�expropriation indirecte permet en outre � l�administration d�occuper un terrain et de le transformer sans pour autant verser d�indemnit� en m�me temps. L�indemnit� doit �tre r�clam�e par l�int�ress� et cela dans un d�lai de prescription de cinq ans, commen�ant � compter de la date � laquelle le juge estime que la transformation irr�versible du terrain a eu lieu. Ceci peut entra�ner des cons�quences n�fastes pour l�int�ress�, et rendre vain tout espoir de r�paration (Carbonara et Ventura, pr�cit�, � 71).

98. La Cour rel�ve enfin que le m�canisme de l�expropriation indirecte permet � l�administration de tirer parti de son comportement ill�gal, et que le prix � payer n�est que de 10% plus �lev� que dans le cas d�une expropriation en bonne et due forme. Selon la Cour, cette situation n�est pas de nature � favoriser la bonne administration des proc�dures d�expropriation et � pr�venir des �pisodes d�ill�galit�.

99. En tout �tat de cause, la Cour est appel�e � v�rifier si la mani�re dont le droit interne est interpr�t� et appliqu� produit des effets conformes aux principes de la Convention.

100. Dans la pr�sente affaire, la Cour rel�ve qu�en appliquant le principe de l�expropriation indirecte, les juridictions italiennes ont consid�r� les requ�rants priv�s de leur bien � compter du moment o� l�occupation avait cess� d��tre autoris�e, les conditions d�ill�galit� de l�occupation et d�int�r�t public de l�ouvrage construit �tant r�unies. Or, en l�absence d�un acte formel d�expropriation, la Cour estime que cette situation ne saurait �tre consid�r�e comme � pr�visible �, puisque ce n�est que par la d�cision d�finitive � l�arr�t de la cour d�appel ayant acquis force de chose jug�e � que l�on peut consid�rer le principe de l�expropriation indirecte comme ayant effectivement �t� appliqu� et que l�acquisition du terrain au patrimoine public a �t� consacr�e. Par cons�quent, les requ�rants n�ont eu la � s�curit� juridique � concernant la privation du terrain que le 20 octobre 2001, date � laquelle l�arr�t de la cour d�appel de Catane est devenu d�finitif.

101. La Cour observe ensuite que la situation en cause a permis � l�administration de tirer parti d�une occupation de terrain ill�gale. En d�autres termes, l�administration a pu s�approprier le terrain au m�pris des r�gles r�gissant l�expropriation en bonne et due forme, et, entre autres, sans qu�une indemnit� soit mise en parall�le � la disposition des int�ress�s.

102. S�agissant de l�indemnit�, la Cour constate que l�application r�troactive du d�lai de prescription de cinq ans au cas d�esp�ce a eu pour effet de priver les requ�rants de toute r�paration du pr�judice subi.

103. A la lumi�re de ces consid�rations, la Cour estime que l�ing�rence litigieuse n�est pas compatible avec le principe de l�galit� et qu�elle a donc enfreint le droit au respect des biens des requ�rants.

104. D�s lors, il y a eu violation de l�article 1 du Protocole no 1.

II. SUR L�APPLICATION DE L�ARTICLE 41 DE LA CONVENTION

105. Aux termes de l�article 41 de la Convention,

� Si la Cour d�clare qu�il y a eu violation de la Convention ou de ses Protocoles, et si le droit interne de la Haute Partie contractante ne permet d�effacer qu�imparfaitement les cons�quences de cette violation, la Cour accorde � la partie l�s�e, s�il y a lieu, une satisfaction �quitable. �

106. Les requ�rants r�clament 193 684,50 euros (EUR) au titre du pr�judice mat�riel correspondant � la somme reconnue par le tribunal et la cour d�appel � titre de dommages-int�r�ts et qu�ils ont du restituer � l�administration suite � l�application de la prescription.

107. Quant au pr�judice moral, les requ�rants demandent 25 000 EUR chacun, soit un montant global de 75 000 EUR.

108. En outre, les requ�rants sollicitent le remboursement des frais encourus devant les juridictions nationales, sans toutefois le chiffrer.

109. Le Gouvernement soutient qu�aucune somme n�est due aux requ�rants � titre de pr�judice mat�riel �tant donn� que les juridictions internes ont affirm� que leur droit aux dommages-int�r�ts �tait prescrit.

110. Subsidiairement, le Gouvernement affirme que la somme qu�ils ont du restituer leur avait �t� allou�e � titre provisoire, les d�cisions des juridictions internes n�ayant pas encore acquis force de chose jug�e. Les requ�rants ont re�u une somme tout en sachant qu�un jour ils pourraient devoir la rembourser.

111. S�agissant du dommage moral, le Gouvernement observe que la somme demand�e est exorbitante et demande � la Cour de d�cider en �quit�.

112. Quant aux frais de la proc�dure devant les juridictions internes, le Gouvernement soutient que les requ�rants n�ont pas chiffr� leurs pr�tentions.

113. Quant au frais de proc�dure devant la Cour, le Gouvernement fait valoir qu�aucune somme n�est due aux requ�rants � ce titre faute pour eux d�avoir pr�sent� de demande � cet �gard.

114. La Cour estime que la question de l�application de l�article 41 ne se trouve pas en �tat. En cons�quence, elle la r�serve et fixera la proc�dure ult�rieure, compte tenu de la possibilit� que le Gouvernement et les requ�rantes parviennent � un accord.

PAR CES MOTIFS, LA COUR, � L�UNANIMIT�,

1. D�clare la requ�te recevable ;

2. Dit qu�il y a eu violation de l�article 1 du Protocole no 1 ;

3. Dit que la question de l�application de l�article 41 de la Convention ne se trouve pas en �tat ;

en cons�quence,

a) la r�serve en entier ;

b) invite le Gouvernement et les requ�rants � lui adresser par �crit, dans le d�lai de trois mois � compter du jour o� l�arr�t sera devenu d�finitif conform�ment � l�article 44 � 2 de la Convention, leurs observations sur cette question et notamment � lui donner connaissance de tout accord auquel ils pourraient aboutir ;

c) r�serve la proc�dure ult�rieure et d�l�gue au pr�sident de la chambre le soin de la fixer au besoin.

Fait en fran�ais, puis communiqu� par �crit le 15 d�cembre 2005 en application de l�article 77 �� 2 et 3 du r�glement.

Vincent Berger Bo�tjan M. Zupančič
Greffier Pr�sident

ARR�T GIACOBBE ET AUTRES c. ITALIE

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