AFFAIRE G.I.E.M. S.R.L. ET AUTRES c. ITALIE - A.N.P.T.ES.
A.N.P.T.ES. Associazione Nazionale per la Tutela degli Espropriati. Oltre 5.000 espropri trattati in 15 anni di attività.
Qui trovi tutto cio che ti serve in tema di espropriazione per pubblica utilità.

Se desideri chiarimenti in tema di espropriazione compila il modulo cliccando qui e poi chiamaci ai seguenti numeri: 06.91.65.04.018 - 340.95.85.515

Testo originale e tradotto della sentenza selezionata

AFFAIRE G.I.E.M. S.R.L. ET AUTRES c. ITALIE

Tipologia: Sentenza
Importanza: 1
Articoli: 41,35,06,07,P1-1
Numero: 1828/06/2018
Stato: Italia
Data: 2018-06-28 00:00:00
Organo: Grande Camera
Testo Originale

CORTE EUROPEA DEI DIRITTI DELL?UOMO
GRANDE CAMERA
CAUSA G.I.E.M. S.R.L. E ALTRI c. ITALIA
(Ricorsi nn. 1828/06 e altri 2 ? si veda l?elenco allegato)
SENTENZA
(Merito)
STRASBURGO
28 giugno 2018
Questa sentenza ? definitiva. Pu? subire modifiche di forma.
Nella causa G.I.E.M. S.R.L. e altri c. Italia,
La Corte europea dei diritti dell?uomo, riunita in una Grande Camera composta da:
? Luis L?pez Guerra, presidente,
? Guido Raimondi,
? Robert Spano,
? I??l Karaka?,
? Kristina Pardalos,
? Paulo Pinto de Albuquerque,
? Erik M?se,
? Helen Keller,
? Paul Lemmens,
? Faris Vehabovi?,
? Egidijus K?ris,
? Iulia Motoc,
? Jon Fridrik Kj?lbro,
? Branko Lubarda,
? Yonko Grozev,
? Khanlar Hajiyev,
? Andr?s Saj?, giudici,
? e da Johan Callewaert, cancelliere aggiunto della Grande Camera,
Dopo avere deliberato in camera di consiglio il 7 settembre 2015, 23 novembre 2016, 5 luglio 2017 e 1o febbraio 2018,
Pronuncia la seguente sentenza, adottata in tale ultima data:
PROCEDURA
1. All?origine della causa vi sono tre ricorsi (nn. 1828/06, 34163/07 e 19029/11) proposti contro la Repubblica italiana con cui quattro societ? e un cittadino di questo Stato, OMISSIS. (societ? in liquidazione), OMISSIS (societ? in liquidazione), OMISSIS, (?i ricorrenti?) hanno adito la Corte, rispettivamente, il 21 dicembre 2005, il 2 agosto 2007 e il 23 dicembre 2011, ai sensi dell?articolo 34 della Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell?uomo e delle libert? fondamentali (?la Convenzione?).
2. I ricorrenti sono stati rappresentati, rispettivamente, dagli avvocati OMISSIS del foro di Bari; OMISSIS del foro di Roma, e OMISSIS del foro di Bologna; OMISSIS, del foro di Roma.
Il governo italiano (?il Governo?) ? stato rappresentato dal suo agente, E. Spatafora, e dal suo co-agente, P. Accardo.
3. I ricorrenti formulano i seguenti motivi di ricorso:
? la G.I.E.M. S.r.l deduce una violazione degli articoli 6 ? 1, 7 e 13 della Convenzione nonch? dell?articolo 1 del Protocollo n. 1 in ragione della confisca del suo bene;
? le societ? Hotel Promotion Bureau S.r.l. e R.I.T.A. Sarda S.r.l. deducono una violazione degli articoli 7 della Convenzione e 1 del Protocollo n. 1 in ragione della confisca del loro bene. Il sig. Gironda sostiene inoltre che ? stato violato l?articolo 6 ? 2 della Convenzione (presunzione di innocenza).
4. I motivi di ricorso relativi agli articoli sopra menzionati sono stati comunicati al Governo rispettivamente il 30 marzo 2009 per il ricorso n. 1828/06, il 5 giugno 2012 per il ricorso n. 34163/07 e il 30 aprile 2013 per il ricorso n. 19029/11. I ricorsi nn. 34163/07 e 19029/11 sono stati dichiarati irricevibili per il resto.
5. Il 17 febbraio 2015, una camera della seconda sezione, composta da I??l Karaka?, presidente, Guido Raimondi, Andr?s Saj?, Helen Keller, Paul Lemmens, Robert Spano e Jon Fridrik Kj?lbro, si ? dichiarata incompetente a favore della Grande Camera e nessuna delle parti vi si ? opposta (articoli 30 della Convenzione e 72 del regolamento).
6. Il 2 settembre 2015 si ? svolta una pubblica udienza nel Palazzo dei diritti dell?uomo a Strasburgo (articolo 59 ? 3 del regolamento).
Sono comparsi:
? OMISSIS.
La Corte ha sentito le dichiarazioni della sig.ra Accardo, degli avvocati Mariani, Rotunno, Lavitola, Manes, Lana e Saccucci, nonch? le risposte che la sig.ra Accardo, e gli avvocati Rotunno, Manes, Lana e Saccucci hanno dato alle domande poste dai giudici.
IN FATTO
I. LE CIRCOSTANZE DEL CASO DI SPECIE
7. Le societ? ricorrenti hanno la loro sede sociale rispettivamente a Bari per la G.I.E.M. S.r.l., a Roma per la Hotel Promotion Bureau S.r.l. e la R.I.T.A. Sarda S.r.l., e a Pellaro (Reggio Calabria) per la Falgest S.r.l.
Il sig. Gironda ? nato nel dicembre 1959 e risiede a Pellaro.
A. G.I.E.M. S.r.l.
1) I lavori di costruzione sul terreno della societ? ricorrente
8. La societ? ricorrente era proprietaria di un terreno, con sede a Bari sulla costa di Punta Perotti, della superficie complessiva di 10.365 metri quadrati, contiguo ad un terreno che all?epoca apparteneva a una societ? a responsabilit? limitata, la Sud Fondi S.r.l. Il suo terreno era classificato edificabile dal piano regolatore generale relativamente a due particelle; il terreno restante era invece destinato da disposizioni tecniche del piano regolatore generale a zona artigianale.
9. Con deliberazione n. 1042 dell?11 maggio 1992, il consiglio comunale di Bari adott? il piano di lottizzazione presentato dalla societ? Sud Fondi S.r.l., il quale prevedeva la costruzione di un complesso multifunzionale comprendente abitazioni, uffici e negozi. La societ? ricorrente afferma che il suo terreno ? stato integrato d?ufficio dal consiglio comunale nella convenzione di lottizzazione.
10. Il 27 ottobre 1992, l?amministrazione comunale di Bari chiese alla societ? ricorrente se desiderava sottoscrivere una convenzione di lottizzazione per costruire sul terreno. In caso di risposta negativa, l?amministrazione avrebbe proceduto all?espropriazione del terreno ai sensi della legge n. 6 del 1979 della regione Puglia.
11. Il 28 ottobre 1992 la societ? ricorrente avvis? l?amministrazione comunale di Bari che desiderava aderire a una convenzione di lottizzazione. L?amministrazione non rispose.
12. Il 19 ottobre 1995, l?amministrazione comunale di Bari rilasci? il permesso di costruire alla societ? Sud Fondi S.r.l.
13. Il 14 febbraio 1996, la societ? Sud Fondi S.r.l. inizi? i lavori di costruzione che furono terminati per la maggior parte prima del 17 marzo 1997.
2) Il procedimento penale contro gli amministratori della societ? Sud Fondi S.r.l.
14. Il 27 aprile 1996, a seguito della pubblicazione di un articolo di stampa relativo ai lavori di costruzione effettuati vicino al mare a Punta Perotti, il procuratore della Repubblica di Bari avvi? un?indagine penale.
15. Il 17 marzo 1997, lo stesso procuratore ordin? il sequestro conservativo di tutti gli edifici. Peraltro, iscrisse nel registro degli indagati i nomi, tra gli altri, del procuratore della societ? Sud Fondi S.r.l. e dei direttori e responsabili dei lavori edilizi. Nella sua ordinanza, riteneva che la localit? chiamata Punta Perotti fosse un sito naturale protetto e che, di conseguenza, la costruzione del complesso fosse illegale.
16. I rappresentanti della societ? Sud Fondi S.r.l. impugnarono il provvedimento di sequestro conservativo dinanzi alla Corte di cassazione. Con decisione del 17 novembre 1997, la suprema Corte annull? questa misura e ordin? la restituzione di tutti gli edifici ai proprietari, in quanto il sito non era soggetto ad alcun divieto di costruzione per effetto del piano regolatore.
17. Con sentenza del 10 febbraio 1999, il tribunale di Bari riconobbe che gli edifici costruiti a Punta Perotti erano abusivi in quanto non conformi alla legge n. 431 dell?8 agosto 1985 (?la legge 431/1985?), che vietava il rilascio dei permessi di costruire per i siti di interesse naturalistico, comprese le zone costiere. Tuttavia, considerando che in questo caso l?amministrazione locale aveva rilasciato le licenze edilizie e che era difficile conciliare la legge n. 431/1985 con la legislazione regionale, che presentava delle lacune, ritenne che agli imputati non potesse essere attribuita alcuna colpa n? intento delittuoso. Di conseguenza, prosciolse tutti gli imputati perch? il fatto non costituiva reato.
18. In questa stessa sentenza, ritenendo che i progetti di lottizzazione fossero materialmente contrari alla legge n. 47/1985 e di natura illegale, il tribunale di Bari ordin?, ai sensi dell?articolo 19 di questa legge, la confisca di tutti i terreni lottizzati a Punta Perotti, compreso quello della societ? ricorrente, nonch? degli edifici realizzati sul sito, e l?acquisizione gratuita al patrimonio del Comune di Bari.
19. Con decreto del 30 giugno 1999, il Ministro dei beni culturali dichiar? l?inedificabilit? dell?area costiera del comune di Bari, area che comprendeva il sito di Punta Perotti, in quanto zona di grande interesse naturalistico. Questa misura fu annullata dal tribunale amministrativo regionale l?anno successivo.
20. Il procuratore della Repubblica interpose appello avverso la sentenza del tribunale di Bari, chiedendo la condanna degli imputati.
21. Con sentenza del 5 giugno 2000 la corte d?appello di Bari riform? la sentenza di primo grado ritenendo che il rilascio delle licenze edilizie fosse legittimo, in considerazione dell?assenza di un divieto di costruire a Punta Perotti e dell?apparente mancanza di illegittimit? del procedimento per l?adozione e l?approvazione delle convenzioni di lottizzazione.
22. Di conseguenza, la corte d?appello prosciolse gli imputati perch? il fatto non sussisteva e revoc? la confisca di tutti gli edifici e i terreni. Il 27 ottobre 2000 il procuratore della Repubblica present? ricorso per cassazione.
23. Con sentenza del 29 gennaio 2001, la Corte di cassazione annull? senza rinvio la decisione della corte d?appello riconoscendo l?illegittimit? materiale dei progetti di lottizzazione in quanto i terreni in questione erano sottoposti a inedificabilit? assoluta e ad un vincolo paesaggistico imposti dalla legge. A questo riguardo rilev? che, al momento dell?adozione dei progetti di lottizzazione (il 20 marzo 1990), la legge regionale n. 30/1990 sulla tutela paesaggistica non era ancora in vigore e ne dedusse che le disposizioni applicabili nel caso di specie erano quelle della legge regionale n. 56 del 1980 (sulla pianificazione urbanistica) e della legge nazionale n. 431/1985 (sulla tutela del paesaggio).
24. La Corte di cassazione rilev? tuttavia che la legge n. 56/1980 imponeva un divieto di costruire ai sensi dell?articolo 51 F), al quale le circostanze del caso di specie non consentivano di derogare in quanto i progetti di lottizzazione riguardavano dei terreni non situati nell?agglomerato urbano. La Corte di cassazione aggiunse che, al momento dell?adozione delle convenzioni di lottizzazione, i terreni in questione erano inclusi in un piano di attuazione del piano regolatore generale che era successivo all?entrata in vigore della legge regionale n. 56/1980.
25. La Corte di cassazione rilev? che nel marzo 1990 (paragrafo 23 supra), al momento dell?approvazione dei progetti di lottizzazione, non era in vigore alcun programma di attuazione. A tale riguardo, fece riferimento alla sua giurisprudenza secondo la quale un piano di attuazione doveva essere in vigore alla data di approvazione dei progetti di lottizzazione (Corte di cassazione, Sezione 3, 21.1.97, Volpe; 9.6.97, Varvara; 24.3.98, Lucifero), poich? ? sempre secondo la giurisprudenza ? alla scadenza di un piano di attuazione il divieto di costruire su cui il programma aveva posto fine dispiegava nuovamente i suoi effetti. Di conseguenza, era necessario mantenere l?esistenza del divieto di costruire sui terreni in causa al momento dell?approvazione dei progetti di lottizzazione.
26. La Corte di cassazione consider? anche l?esistenza di un vincolo paesaggistico ai sensi dell?articolo 1 della legge nazionale n. 431/1985. Nel caso di specie, mancava il parere di conformit? alla tutela paesaggistica da parte delle autorit? competenti, ossia mancava il nulla osta rilasciato dalle autorit? nazionali attestante la conformit? ai requisiti di tutela del paesaggio – ai sensi dell?articolo 28 della legge n. 150/1942 – nonch? il parere preliminare delle autorit? regionali previsto dagli articoli 21 e 27 della legge n. 150/1942 e il parere del comitato urbanistico regionale previsto dagli articoli 21 e 27 della legge regionale n. 56/1980.
27. Infine, la Corte di cassazione rilev? che i progetti di lottizzazione rappresentavano soltanto 41.885 metri quadrati, mentre, secondo le disposizioni tecniche del piano regolatore generale del comune di Bari, la superficie minima era fissata in 50.000 metri quadrati.
28. Alla luce di queste considerazioni, la Corte di cassazione riconobbe quindi l?illegittimit? dei progetti di lottizzazione e dei permessi edilizi rilasciati, e assolse gli imputati sostenendo che non potevano essere accusati di alcuna colpa o intenzione di commettere gli atti delittuosi e che avevano commesso un ?errore invincibile e scusabile? nell?interpretazione di disposizioni regionali ?oscure e mal formulate?, che interferivano con la legge nazionale. La Corte di cassazione tenne anche conto del comportamento delle autorit? amministrative, e in particolare dei seguenti fatti: al momento del rilascio dei permessi edilizi, gli imputati erano stati rassicurati dal dirigente dell?ufficio comunale competente; i divieti riguardanti la tutela dei siti con i quali il progetto di costruzione era in conflitto non erano inclusi nel piano regolatore; e l?amministrazione nazionale competente non era intervenuta. Infine, la Corte di cassazione dichiar? che, in assenza di un?indagine sulle ragioni dei comportamenti tenuti dagli enti pubblici, non era lecito formulare ipotesi al riguardo.
29. Nella stessa sentenza, la Corte di cassazione ordin? la confisca di tutti gli edifici e i terreni in quanto, conformemente alla sua giurisprudenza, era obbligatorio applicare l?articolo 19 della legge n. 47/1985 in caso di lottizzazione abusiva, anche in assenza di condanna penale dei costruttori.
30. La sentenza fu depositata in cancelleria il 26 marzo 2001.
31. Nel frattempo, il 1o febbraio 2001, la societ? ricorrente aveva nuovamente chiesto all?amministrazione di Bari di poter concludere una convenzione di lottizzazione.
32. Il 15 febbraio 2001 l?amministrazione di Bari inform? la societ? ricorrente che, in seguito alla sentenza della Corte di cassazione del 29 gennaio 2001, la propriet? dei terreni situati a Punta Perotti, compresi quelli appartenenti alla societ? ricorrente, era stata trasferita al comune.
33. Il procedimento penale sopra descritto ? stato oggetto di un altro ricorso presentato dinanzi alla Corte (Sud Fondi S.r.l. e altri c. Italia, n. 75909/01, 20 gennaio 2009).
3) Le azioni intraprese dalla societ? ricorrente per ottenere la restituzione del terreno
34. Il 3 maggio 2001 la societ? ricorrente si rivolse alla corte d?appello di Bari e sollecit? la restituzione del suo terreno. Essa sostenne che, secondo una giurisprudenza della Corte di cassazione, la confisca di beni appartenenti ad un terzo non parte nel procedimento penale poteva essere disposta solo se quest?ultimo aveva partecipato, materialmente o moralmente, alla commissione del reato.
35. Con ordinanza del 27 luglio 2001, la corte d?appello accolse la domanda della societ? ricorrente.
36. Il procuratore della Repubblica present? ricorso per cassazione.
37. Con sentenza del 9 aprile 2002, la Corte di cassazione annull? l?ordinanza della corte d?appello di Bari e dispose il trasferimento della causa al tribunale di Bari.
38. La societ? ricorrente sollev? un incidente di esecuzione, sollecitando la restituzione del suo terreno.
39. Con ordinanza depositata in cancelleria il 18 marzo 2004, il giudice per le indagini preliminari (?il GIP?) di Bari respinse la richiesta della societ? ricorrente. Innanzitutto osserv? che le doglianze dell?interessata non riguardavano n? l?esistenza n? la regolarit? formale della misura controversa e afferm? che quest?ultima costituiva una sanzione amministrativa obbligatoria che il giudice penale poteva applicare anche nei confronti dei beni di terzi che non avevano partecipano alla commissione del reato di lottizzazione abusiva. Il giudice per le indagini preliminari ritenne che l?esigenza pubblica di salvaguardia del territorio dovesse prevalere sugli interessi particolari.
40. La societ? ricorrente present? ricorso per cassazione facendo presente che sul suo terreno non erano state realizzate opere che non fossero state oggetto di un permesso di costruire. Ora, per sua stessa natura, secondo l?interessata la confisca doveva riguardare solo i terreni in cui erano state realizzate delle costruzioni abusive.
41. Con sentenza del 22 giugno 2005, depositata in cancelleria il 18 gennaio 2006, la Corte di cassazione, ritenendo che il GIP di Bari avesse motivato in modo logico e corretto tutti i punti controversi, respinse il ricorso della societ? ricorrente. La suprema Corte rilev? che la confisca del terreno era conforme alla sua costante giurisprudenza secondo la quale la misura di cui all?articolo 19 della legge n. 47 del 1985 era una sanzione amministrativa obbligatoria, applicata dal giudice penale in ragione del contrasto tra lo status di un bene e la legge sulle lottizzazioni abusive, e questo anche in caso di proscioglimento degli imputati. La Corte di cassazione precis? che il proprietario del terreno che non era parte nel procedimento penale e che sosteneva la sua buona fede poteva far valere i suoi diritti dinanzi ai giudici civili.
4) Gli ultimi sviluppi
42. Secondo le informazioni fornite dalle parti, nell?ottobre 2012 il Comune di Bari, tenuto conto dei principi enunciati e delle violazioni constatate dalla Corte nelle sentenze Sud Fondi S.r.l. e altri (merito e equa soddisfazione, n. 75909/01 del 10 maggio 2012), chiese al tribunale di Bari di ordinare la restituzione del terreno confiscato alla societ? ricorrente. Il 12 marzo 2013, il GIP del tribunale di Bari revoc? la confisca e ordin? la restituzione del terreno in quanto, da un lato, la Corte aveva concluso che vi era stata violazione dell?articolo 7 della Convenzione nella causa Sud Fondi S.r.l. e altri e che, dall?altro, la societ? era da considerarsi come un terzo in buona fede in quanto nessuno dei suoi amministratori era responsabile di lottizzazione abusiva. La decisione del GIP fu inscritta nei registri immobiliari il 14 giugno 2013 e la societ? ricorrente pot? recuperare il suo bene il 2 dicembre 2013.
43. Il 7 aprile 2005 la societ? ricorrente si era rivolta al tribunale di Bari al fine di ottenere il risarcimento dei danni subiti a causa del comportamento del Comune di Bari e delle sue conseguenze sul suo patrimonio. Essa lamentava che il comune aveva 1) omesso di adottare un?alternativa al piano regolatore, 2) omesso di specificare l?esistenza di vincoli relativi alla destinazione urbanistica delle aree interessate dalla lottizzazione contestata, e 3) approvato procedure relative alla lottizzazione che erano apparentemente legittime, ma avevano portato alla confisca del terreno e le avevano causato un significativo danno economico.
Secondo le informazioni fornite dalle parti, il procedimento ? pendente in attesa della perizia per la valutazione dei danni ? che secondo la societ? ricorrente ammontano a 52 milioni di euro.
B. Hotel Promotion Bureau S.r.l. e R.I.T.A. Sarda S.r.l.
1) Il progetto di lottizzazione
44. La societ? ricorrente R.I.T.A. Sarda S.r.l. era proprietaria di un terreno edificabile di una superficie di circa 33 ettari a Golfo Aranci.
45. Secondo il programma comunale di fabbricazione di Golfo Aranci approvato il 21 dicembre 1981, il terreno in questione apparteneva alla zona F ? classificata come zona turistica ? ed era edificabile per un determinato volume. Era possibile realizzare volumi maggiori nel caso di strutture alberghiere o para-alberghiere.
46. Desiderosa di realizzare una residenza produttiva alberghiera, la societ? R.I.T.A. Sarda S.r.l. present? un piano di lottizzazione alle autorit? competenti.
47. Il 27 marzo 1991, ai sensi dell?articolo 13 della legge regionale n. 45 del 1989, la Regione Sardegna diede il nulla osta per la costruzione di edifici ad una distanza minima di 150 metri dal mare, a condizione che, una volta costruiti, gli edifici fossero effettivamente utilizzati a fini turistici e alberghieri. Questo obbligo doveva figurare nel registro immobiliare.
48. Il 29 novembre 1991, la Regione Sardegna accord? alla societ? R.I.T.A. Sarda S.r.l. l?autorizzazione paesaggistica ai sensi della legge n. 431/1985 e dell?articolo 7 della legge n. 1497/1939 (paragrafi 93-96 infra).
49. Il comune di Golfo Aranci approv? definitivamente il progetto di lottizzazione il 17 dicembre 1991.
50. Il 22 aprile 1992 il comune di Golfo Aranci, previa autorizzazione della regione, autorizz? il sindaco a concedere una licenza edilizia in deroga che consentisse di realizzare un volume di opere edilizie superiore a quello previsto dal piano regolatore, al fine di realizzare delle opere alberghiere ricettive. Dal fascicolo risulta che il progetto di lottizzazione riguardava 330.026 metri quadrati.
51. Il 17 luglio 1992, la Regione Sardegna diede la sua autorizzazione definitiva al progetto.
52. Nel frattempo, il 22 giugno 1992 entr? in vigore la legge regionale n. 11/1992 che eliminava la possibilit? di derogare al divieto di costruire vicino al mare e fissava la distanza minima di due chilometri per le abitazioni e di 500 metri per gli hotel. Per quanto riguardava le opere alberghiere ricettive, come i complessi residenziali turistico-alberghieri in questione, esse erano ormai assimilate alle abitazioni. Sempre secondo la stessa legge, la distanza minima di due chilometri doveva quindi essere rispettata, salvo nei casi in cui, prima del 17 novembre 1989, la convenzione di lottizzazione era gi? conclusa e i lavori di urbanizzazione erano gi? iniziati.
53. Il 17 luglio 1992 la Regione Sardegna autorizz? il sindaco a concedere alla societ? R.I.T.A. Sarda S.r.l. un permesso di costruire in deroga al piano regolatore comunale.
54. Il 13 agosto 1992 il sindaco di Golfo Aranci e la societ? R.I.T.A. Sarda S.r.l. stipularono una convenzione di lottizzazione. Ai sensi dell?articolo 10 di quest?ultima, gli edifici costruiti dovevano rimanere adibiti ad un uso turistico-alberghiero e non potevano essere venduti singolarmente per venti anni. La convenzione stabiliva che il piano di lottizzazione era conforme all?articolo 13 della legge regionale n. 45/1989 e alle altre norme urbanistiche e attestava che la societ? ricorrente aveva versato una garanzia pari al costo totale dei lavori di urbanizzazione. Quest?ultimi sarebbero stati a carico della societ? ricorrente, che avrebbe anche dovuto trasferire al comune, a titolo gratuito, il 30 % della superficie del terreno per la costruzione delle opere di urbanizzazione primaria.
55. Il 31 agosto 1992 il comune di Golfo Aranci rilasci? il permesso di costruire per le opere di urbanizzazione primaria. Il 23 novembre 1992 il comune rilasci? il permesso di costruire per gli edifici.
56. Il 19 febbraio 1993, a seguito dell?entrata in vigore, il 22 giugno 1992 (paragrafo 52 supra), della legge regionale n. 11/1992, recante modifica della legge regionale n. 45/1989, la regione ha revocato alcune autorizzazioni concesse sulla base della legislazione precedente. La societ? ricorrente non era interessata.
57. I lavori iniziarono nel 1993. Nel 1997 erano stati edificati ottantotto alloggi, ossia meno di un terzo di quelli da costruire. Alcuni di essi erano stati venduti a privati, con una clausola che precisava che il bene doveva rimanere per anni destinato ad un uso turistico-alberghiero.
58. Il 28 gennaio 1995 la societ? R.I.T.A. Sarda S.r.l., alla ricerca di nuovi partner per ottimizzare il progetto e ripartire i rischi, chiede al comune se la vendita dei fabbricati a terzi fosse compatibile con la convenzione di lottizzazione. Il 14 febbraio 1995 il comune ritenne che la convenzione fosse redatta in modo sufficientemente chiaro e che, pertanto, non fosse necessario fornire precisazioni. Il comune espresse parere favorevole sulla possibilit? di vendere gli immobili, ad eccezione della vendita singola e a condizione che la destinazione degli immobili rimanesse invariata.
59. L?11 marzo 1996 il comune, sollecitato nuovamente dalla societ? ricorrente, conferm? il parere espresso il 14 febbraio 1995.
60. In una data non precisata la societ? R.I.T.A. Sarda S.r.l. stipul? un contratto preliminare di compravendita con la societ? Hotel Promotion Bureau S.r.l. avente ad oggetto parte dei terreni inclusi nella convenzione di lottizzazione e alcuni fabbricati edificati nel frattempo. Inoltre, il 15 gennaio 1996, la Hotel Promotion Bureau. S.r.l. concluse un contratto di appalto con la R.I.T.A. Sarda S.r.l. in base al quale quest?ultima si impegnava ad eseguire dei lavori di costruzione sui terreni oggetto del contratto preliminare di compravendita.
61. Il 26 febbraio 1997, prevedendo di divenire proprietaria dei terreni e degli immobili, la Hotel Promotion Bureau S.r.l. concluse anche degli accordi con un?agenzia di viaggi per affittare settimanalmente gli alloggi.
62. Il 22 ottobre 1997 la societ? R.I.T.A. Sarda S.r.l. vendette alla Hotel Promotion Bureau S.r.l. 36.859 metri quadrati di terreno e i fabbricati classificati ?C2?, ossia sedici alloggi destinati a un uso turistico-residenziale. Oltre agli immobili, la R.I.T.A. Sarda S.r.l. trasfer? alla Hotel Promotion Bureau S.r.l. i diritti di costruire. Il prezzo di questa operazione fu fissato in 7.200.000.000 ITL, pari a 3.718.489,67 EUR.
63. Nel novembre 1997 la societ? R.I.T.A. Sarda S.r.l. era proprietaria di sedici alloggi e dei terreni interessati dal progetto di lottizzazione, al netto della particella n. 644 e di quelli che erano stati venduti alla Hotel Promotion Bureau S.r.l. Quest?ultima era proprietaria dei terreni acquistati e di sedici alloggi.
64. Il 26 marzo 1998 il Comune approv? la voltura del permesso di costruire riguardante i terreni e gli immobili acquistati dalla Hotel Promotion Bureau S.r.l.
65. Il 3 aprile 2006, a seguito della richiesta di un certificato urbanistico presentata dalla societ? R.I.T.A. Sarda S.r.l. relativo ai beni contestati per il periodo 1990-1997, il Comune precis? che la convenzione di lottizzazione stipulata con la R.I.T.A. Sarda S.r.l. e le autorizzazioni concesse erano compatibili con le norme urbanistiche in vigore all?epoca e, in particolare, con la legge regionale n. 45/1989; di conseguenza, il Comune ritenne che il reato di lottizzazione abusiva non si configurasse nel caso di specie.
2) Il procedimento penale
66. Nel 1997 il procuratore della Repubblica di Olbia avvi? un?indagine penale nei confronti di M.C. e L.C., rappresentanti legali delle societ? ricorrenti. Costoro erano sospettati di vari reati, in particolare di lottizzazione abusiva ai sensi dell?articolo 20 della legge n. 47/1985, per aver costruito troppo vicino al mare e senza permesso di costruire, e di truffa dal momento che avevano cambiato la destinazione degli immobili in violazione della convenzione di lottizzazione.
67. Il 20 novembre 1997 i terreni e gli edifici costruiti furono sottoposti a sequestro conservativo.
68. Con ordinanza del 17 gennaio 2000, il tribunale di Sassari restitu? i terreni e i fabbricati agli aventi diritto.
69. Con sentenza del 31 marzo 2003, il tribunale di Olbia assolse nel merito M.C. e L.C. da tutti i reati di cui erano stati accusati, salvo quello di lottizzazione abusiva, che fu dichiarato prescritto.
70. In considerazione dell?entrata in vigore della legge regionale n. 11/1992 (paragrafo 52 supra) e della nuova distanza minima dal mare introdotta da questo testo, il tribunale ritenne che il comune di Golfo Aranci non avrebbe mai dovuto rilasciare le licenze edilizie e che le autorizzazioni rilasciate in precedenza non potevano legittimare una situazione di questo tipo. A suo parere, le licenze edilizie erano contrarie alla legge o, quanto meno, inefficaci. Il tribunale precis? che le costruzioni contestate, pur essendo state realizzate in conformit? alle autorizzazioni rilasciate dal Comune, contrastavano con i divieti previsti dalla legge e costituivano una lottizzazione abusiva. Aggiunse che la vendita degli alloggi ai privati sollevava dubbi circa l?uso turistico-alberghiero e che tale cambio di destinazione confermava il carattere abusivo dei lavori effettuati. In conclusione, dispose la confisca dei beni precedentemente sequestrati e il trasferimento della propriet? al comune di Golfo Aranci ai sensi dell?articolo 19 della legge n. 47/1985.
71. Per quanto riguarda in particolare l?accusa di truffa, il tribunale ritenne che il reato non fosse costituito: per lui, il Comune non aveva subito alcun pregiudizio economico in quanto i costi delle opere di urbanizzazione erano rimasti invariati anche riguardo al cambio di destinazione. Inoltre, ritenne che l?esistenza dell?elemento soggettivo, ossia l?intenzione di truffare il comune, non fosse stata dimostrata, dato che la vendita mirava ad alleggerire le difficolt? economiche della societ? R.I.T.A. Sarda S.r.l. Peraltro, il tribunale ramment? che il comune aveva dato alla societ? un parere favorevole sulla vendita degli immobili.
72. Con sentenza dell?11 ottobre 2004, la corte d?appello di Cagliari conferm? la decisione di non doversi procedere fondata dal tribunale di Olbia sulla prescrizione, e ribad? che il Comune di Golfo Aranci non avrebbe dovuto rilasciare le licenze edilizie, che erano illegittime e comunque prive di efficacia. La corte d?appello dichiar? che le opere realizzate erano de facto incompatibili con la legge regionale che le vietava. Osserv?, inoltre, che tra il mese di marzo 1995 e quello di novembre 1997 la maggior parte degli alloggi costruiti erano stati venduti, fatto che aveva cambiato la destinazione d?uso. Per quanto riguarda l?accusa di truffa, conferm? il proscioglimento dei rappresentanti legali delle societ? ricorrenti riprendendo gli stessi motivi adottati dal tribunale su questo punto, e conferm? l?ordinanza di confisca.
73. M. C. e L. C. proposero ricorso per cassazione. Con sentenza del 15 febbraio 2007, la Corte di cassazione respinse il loro ricorso.
3) Gli ultimi sviluppi
74. Secondo le informazioni fornite dal Governo, alla data del 29 luglio 2015 i singoli acquirenti degli immobili confiscati ne avevano ancora la piena disponibilit?. In precedenza, il 21 maggio 2015, con delibera del consiglio comunale di Golfo Aranci era stato riconosciuto l?interesse reale della collettivit? a mantenere il complesso edilizio confiscato, facendo riferimento, tra l?altro, alla possibilit? di utilizzare gli alloggi per situazioni di emergenza nel caso in cui le autorit? locali decidessero di concedere direttamente o indirettamente l?uso dei beni a titolo oneroso a persone a basso reddito.
C. Falgest S.r.l. e sig. Gironda
1) Il progetto di lottizzazione
75. La Societ? Falgest S.r.l. e il sig. Filippo Gironda erano comproprietari in parti uguali di un appezzamento di terreno di 11.870 metri quadrati situato a Testa di Cane e a Fiumarella di Pellaro (Reggio Calabria). Il piano di occupazione del suolo prevedeva per questo terreno la possibilit? di costruire unicamente complessi residenziali ad uso turistico e alberghiero.
76. Il 12 ottobre 1994 i ricorrenti chiesero un permesso per costruire un complesso residenziale turistico composto da quarantadue case, dotato di impianti sportivi.
77. Il 15 settembre 1997 il comune di Reggio Calabria rilasci? il permesso di costruire.
78. A seguito di un accertamento, il comune constat? una difformit? rispetto al progetto. Il 26 gennaio 1998 ordin? la sospensione dei lavori.
79. Il 29 gennaio 1998, i ricorrenti presentarono una variante in corso d?opera ? che prevedeva un numero inferiore di case (quaranta invece di quarantadue) e restringeva la zona di costruzione. Questa variante doveva consentire di regolarizzare il progetto adeguandolo alle disposizioni della legge n. 47/1985.
80. Il 10 febbraio 1998 il Sindaco di Reggio Calabria annull? l?ordine di sospensione dei lavori in quanto le difformit? riscontrate rispetto al progetto di costruzione potevano essere regolarizzate con la variante presentata in fase di costruzione ai sensi dell?articolo 15 della legge n. 47/1985.
81. Il 1o ottobre 1998 un perito nominato dal comune di Reggio Calabria constat? la conformit? dei lavori alla variante presentata. I lavori proseguirono.
2) Il procedimento penale
82. Nel 2002 il procuratore della Repubblica di Reggio Calabria avvi? un?indagine nei confronti del sig. Gironda, in qualit? di comproprietario del bene, e di altre cinque persone, ossia un amministratore della societ?, due firmatari del progetto immobiliare e due direttori dei lavori, tutti sospettati di vari reati, in particolare di lottizzazione abusiva ai sensi dell?articolo 20 della legge n. 47/1985.
83. Con sentenza del 22 gennaio 2007, il tribunale di Reggio Calabria assolse gli imputati da tutti i reati perch? il fatto non sussisteva, ad eccezione del reato di lottizzazione abusiva, per il quale pronunci? un non luogo a procedere per prescrizione. Osserv? che il progetto riguardava la costruzione di case per uso turistico-alberghiero. Ora, a suo parere, le caratteristiche strutturali ed alcuni elementi di prova lasciavano pensare che la vera finalit? del progetto fosse la vendita di case ai privati, fatto che metteva in dubbio l?uso turistico-alberghiero del complesso. Il tribunale ritenne che il cambio di destinazione rendesse abusiva la lottizzazione. In conclusione, ordin? la confisca dei terreni e delle opere realizzate e il trasferimento della propriet? di tali beni al comune di Reggio Calabria ai sensi dell?articolo 19 della legge n. 47/1985.
84. Con sentenza del 28 aprile 2009 la corte d?appello di Reggio Calabria assolse i ricorrenti da tutti i reati perch? il fatto non sussisteva, compreso quello di lottizzazione abusiva. Annull? il provvedimento di confisca e ordin? la restituzione dei beni ai proprietari.
85. In particolare, la corte d?appello ritenne che il progetto approvato fosse compatibile con il piano d?occupazione e con le disposizioni urbanistiche. In assenza di contratto o di compromesso di compravendita, giudic? che non vi era alcuna prova del cambio di destinazione delle opere realizzate e ne dedusse che la lottizzazione non era abusiva.
86. Con sentenza del 22 aprile 2010, depositata in cancelleria il 27 settembre 2010, la Corte di cassazione annull? senza rinvio la sentenza della corte d?appello, ritenendo che il cambio di destinazione degli immobili costruiti fosse provato da dichiarazioni rese da terzi e da alcuni documenti inseriti nel fascicolo. Per la suprema Corte si trattava quindi di una lottizzazione abusiva realizzata dagli imputati (reato che era prescritto, il che comportava un non luogo a procedere). Conseguentemente, i beni in contestazione furono nuovamente interessati dalla decisione di confisca emessa in primo grado dal tribunale di Reggio Calabria. Il proscioglimento degli imputati fu confermato.
3) Lo stato attuale dei beni confiscati
87. Secondo una perizia del 5 maggio 2015, redatta da un perito nominato dai ricorrenti, il complesso sequestrato agli interessati si trova in uno stato avanzato di abbandono e di incuria in quanto il Comune, proprietario dei luoghi, non ha effettuato, secondo i ricorrenti, alcuna attivit? di manutenzione degli spazi.
II. IL DIRITTO E LA PRASSI INTERNI PERTINENTI
A. Principi generali di diritto penale
88. L?articolo 27, comma 1, della Costituzione italiana prevede che ?la responsabilit? penale ? personale?. La Corte costituzionale ha ripetutamente affermato che non vi pu? essere responsabilit? oggettiva in materia penale (si veda, fra altre, la sentenza n. 1 emessa dalla Corte costituzionale il 10 gennaio 1997). L?articolo 27, comma 3, della Costituzione prevede che ?le pene (…) devono tendere alla rieducazione del condannato?.
89. L?articolo 25 della Costituzione, commi secondo e terzo, dispone che ?nessuno pu? essere punito se non in forza di una legge che sia entrata in vigore prima del fatto commesso? e che ?nessuno pu? essere sottoposto a misure di sicurezza se non nei casi previsti dalla legge?.
90. Ai sensi dell?articolo 1 del codice penale, ?nessuno pu? essere punito per un fatto che non sia espressamente preveduto come reato dalla legge, n? con pene che non siano da essa stabilite?. L?articolo 199 del codice penale, che riguarda le misure di sicurezza, stabilisce che nessuno pu? essere sottoposto a misure di sicurezza che non siano espressamente stabilite dalla legge e fuori dei casi dalla legge stessa preveduti.
91. Secondo l?articolo 42, comma 1, del codice penale, ?nessuno pu? essere punito per una azione od omissione preveduta dalla legge come reato, se non l?ha commessa con coscienza e volont??. La stessa norma ? prevista dall?articolo 3 della legge n. 689 del 25 novembre 1989 per quanto riguarda gli illeciti amministrativi.
92. L?articolo 5 del codice penale prevede che ?nessuno pu? invocare a propria scusa l?ignoranza della legge penale?. La Corte costituzionale (nella sentenza n. 364/1988) ha stabilito che questo principio non si applicava quando si trattava di un errore invincibile, per cui ora l?articolo deve essere letto come segue: ? nessuno pu? invocare a propria scusa l?ignoranza della legge penale se non in caso di errore invincibile?. Ha indicato come possibili cause del carattere oggettivamente invincibile dell?errore sulla legge penale la ?assoluta oscurit? del testo legislativo?, le ?assicurazioni erronee? di persone istituzionalmente destinate a giudicare sui fatti da realizzare, o un ?gravemente caotico? atteggiamento interpretativo degli organi giudiziari.
B. Le disposizioni urbanistiche
93. La tutela dei luoghi che possono essere considerati bellezze naturali ? disciplinata dalla legge n. 1497 del 29 giugno 1939, che consente allo Stato di imporre un vincolo paesaggistico ai siti da proteggere.
94. Con decreto del Presidente della Repubblica del 24 luglio 1977 n. 616, lo Stato ha delegato alle regioni le funzioni amministrative di tutela dei siti naturali di pregio.
1. La legge n. 431 dell?8 agosto 1985 (Disposizioni urgenti per la tutela delle zone di particolare interesse ambientale)
95. L?articolo 1 di questa legge sottopone a vincoli paesaggistici e ambientali ai sensi della legge n. 1497/1939, tra l?altro, i territori costieri situati a meno di 300 metri dalla battigia, anche per i terreni elevati sul mare. Ne deriva l?obbligo di richiedere alle autorit? competenti un parere di conformit? alla tutela del paesaggio per ogni progetto che modifichi lo stato di questi luoghi. I suddetti vincoli non si applicano ai terreni che rientrano nelle ?zone urbane A e B?, ossia i centri urbani e le zone limitrofe. Per i terreni inclusi in altre zone, i suddetti vincoli non si applicano ai terreni compresi in un piano di attuazione.
96. Con questa legge, il legislatore ha assoggettato tutto il territorio italiano a una protezione generalizzata. Colui che non rispetta i vincoli previsti dall?articolo 1 si espone, in particolare, alle sanzioni in materia urbanistica previste dall?articolo 20 della legge n. 47/1985 (paragrafo 104 infra).
2. La legge n. 10 del 27 gennaio 1977 (Norme in materia di edificabilit? dei suoli)
97. L?articolo 13 di questa legge prevede che l?attuazione degli strumenti urbanistici generali avviene sulla base di programmi di attuazione che delimitano le zone nelle quali debbono realizzarsi le previsioni di detti strumenti e le relative urbanizzazioni.
98. Spetta alle regioni decidere il contenuto ed il procedimento di formazione dei programmi pluriennali di attuazione, e di individuare i comuni esonerati dall?obbligo di adottare questi piani.
99. Nei comuni obbligati ad adottare questo tipo di piani, le concessioni edilizie possono essere rilasciate dal sindaco se riguardano beni situati all?interno di una zona compresa nel programma di attuazione (salvo eccezioni previste dalla legge) e se il progetto ? conforme al piano regolatore generale.
100. Ai sensi dell?articolo 9, i comuni esonerati dall?obbligo di adottare un piano di attuazione possono rilasciare le concessioni edilizie.
3. La legge n. 56 della Regione Puglia del 31 maggio 1980
101. L?articolo 51, comma f), di questa legge ? cos? formulato:
? (…)Fino all?entrata in vigore dei piani territoriali (…)
f) ? vietata qualsiasi opera di edificazione entro la fascia di 300 metri dal confine del demanio marittimo, o dal ciglio pi? elevato sul mare.
Per gli strumenti urbanistici vigenti o adottati alla data di entrata in vigore della presente legge, ? consentita la edificazione solo nelle zone omogenee A, B, e C dei centri abitati e negli insediamenti turistici; ? altres? consentita la realizzazione di opere pubbliche ed il completamento degli insediamenti industriali ed artigianali in atto alla data di entrata in vigore della presente legge, secondo le previsioni degli strumenti urbanistici stessi.?
4. La legge n. 47 del 28 febbraio 1985 (Norme in materia di controllo dell?attivit? urbanistico-edilizia. Sanzioni amministrative e penali, recupero e sanatoria delle opere edilizie)
102. Ai sensi dell?articolo 18 di questa legge, nella versione vigente all?epoca dei fatti:
?Si ha lottizzazione abusiva di terreni a scopo edificatorio quando vengono iniziate opere che comportino trasformazione urbanistica (…) dei terreni stessi in violazione delle prescrizioni degli strumenti urbanistici, vigenti o adottati, o comunque stabilite dalle leggi statali o regionali o senza la prescritta autorizzazione (…); nonch? quando tale trasformazione venga predisposta attraverso il frazionamento e la vendita, o atti equivalenti, del terreno in lotti che, per le loro caratteristiche, (…)denuncino in modo non equivoco la destinazione a scopo edificatorio. (…)?.
103. L?articolo 19 di questa legge prevede la confisca delle opere abusive o dei terreni abusivamente lottizzati, quando i giudici penali hanno accertato con sentenza definitiva che vi ? stata lottizzazione abusiva. La sentenza penale ? immediatamente trascritta nei registri immobiliari.
104. Ai sensi dell?articolo 20, in caso di lottizzazione abusiva come definita dall?articolo 18 della stessa legge, le sanzioni penali sono l?arresto fino a due anni e l?ammenda fino a 100 milioni di lire italiane (circa 51.646 EUR). Non viene menzionata la confisca.
5. Testo unico in materia edilizia (Decreto del presidente della Repubblica n. 380 del 6 giugno 2001)
105. Il decreto del Presidente della Repubblica n. 380 del 6 giugno 2001 (Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia) ha codificato le norme esistenti, soprattutto in materia di licenze edilizie.
106. L?articolo 30, comma 1, del testo unico, che riprende senza modificarlo l?articolo 18, comma 1, della legge n. 47/1985 recita
?Si ha lottizzazione abusiva di terreni a scopo edificatorio quando vengono iniziate opere che comportino trasformazione urbanistica (…) dei terreni stessi in violazione delle prescrizioni degli strumenti urbanistici, vigenti o adottati, o comunque stabilite dalle leggi statali o regionali o senza la prescritta autorizzazione (…); nonch? quando tale trasformazione venga predisposta attraverso il frazionamento e la vendita, o atti equivalenti, del terreno in lotti che, per le loro caratteristiche, (…) denuncino in modo non equivoco la destinazione a scopo edificatorio.?
107. Secondo l?articolo 30, commi 7 e 8, del testo unico, che riprende senza modificarlo l?articolo 18, commi 7 e 8, della legge n. 47/1985, in caso di lottizzazione di terreni senza autorizzazione del comune, quest?ultimo sospende, con ordinanza, le attivit? di lottizzazione riguardanti i terreni in questione. L?autorit? vieta, inoltre, che i terreni e le opere costruite possano essere oggetto di transazione. L?ordinanza di sospensione deve essere registrata nei registri immobiliari. Se non viene revocata entro i 90 giorni successivi, i terreni lottizzati sono acquisiti a titolo gratuito al patrimonio del comune nel cui territorio ? stata realizzata la lottizzazione. In seguito, il comune deve prevedere la demolizione delle costruzioni. In caso di inerzia del comune, la regione pu? adottare le misure che ritiene necessarie e, al tempo stesso, deve informarne il procuratore in vista di un?eventuale esercizio dell?azione penale.
108. Al momento della codifica, gli articoli 19 e 20 della legge n. 47/1985 sono stati riuniti senza modifica in un?unica disposizione, ossia l?articolo 44 del testo unico, cos? intitolato: ?Art. 44 (L) ? Sanzioni penali (…).? L?articolo 44, comma 2, del testo unico riprende l?articolo 19 della legge n. 47/1985, come modificato dall?articolo 3 del decreto-legge n. 146 del 23 aprile 1985, convertito nella legge n. 298 del 21 giugno 1985. L?articolo 44 dispone che:
?2. La sentenza definitiva del giudice penale che accerta che vi ? stata lottizzazione abusiva, dispone la confisca dei terreni, abusivamente lottizzati e delle opere abusivamente costruite. Per effetto della confisca i terreni sono acquisiti di diritto e gratuitamente al patrimonio del comune nel cui territorio ? avvenuta la lottizzazione. La sentenza definitiva ? titolo per la immediata trascrizione nei registri immobiliari.?
C. Il reato di lottizzazione abusiva
1. Le forme del reato
109. Secondo la definizione contenuta nell?articolo 18, comma 1, della legge n. 47/1985 nonch? nell?articolo 30, comma 1, del testo unico, la lottizzazione abusiva pu? presentarsi sotto quattro forme:
? Lottizzazione abusiva ?materiale?;
? Lottizzazione abusiva ?negoziale?;
? Lottizzazione abusiva ?cosiddetta mista?;
? Lottizzazione abusiva mediante mutamento della destinazione d?uso di edifici.
a. Lottizzazione abusiva ?materiale?
110. Questo illecito rinvia a un progetto di sviluppo urbano che comprende la costruzione di edifici o di infrastrutture, o che pu? conferire a un determinato territorio un assetto diverso rispetto a quello previsto dalle norme urbanistiche. Secondo la tipologia delle norme violate, si distinguono due forme diverse di lottizzazione abusiva in questa categoria:
i. la lottizzazione abusiva ?materiale? formale, quando la trasformazione urbanistica ? sprovvista di autorizzazione o in contrasto con l?autorizzazione accordata.
ii. La lottizzazione abusiva ?materiale? sostanziale, quando la trasformazione urbanistica ? stata autorizzata dall?amministrazione (il comune e, eventualmente, la regione), ma questa autorizzazione non ? legittima in quanto non conforme ai documenti urbanistici, alla legislazione regionale o alle leggi nazionali.
111. Fino alla sentenza delle Sezioni Unite della Corte di cassazione n. 5115 del 2002 (causa Salvini e altri) la nozione di lottizzazione abusiva materiale sostanziale era contestata. Secondo una giurisprudenza della Corte di cassazione, il reato di lottizzazione abusiva non si configurava nel caso di autorizzazione rilasciata dalle autorit? competenti (Cass., 1988, causa Brunotti, e Cass., sentenza n. 6094, 1991, causa Ligresti e altri). L?assetto del territorio era inquadrato da una serie di atti amministrativi che, a partire dal piano regolatore pi? generale, portavano all?adozione dell?atto che poteva regolare il caso in esame. Il giudice penale non si poteva rifiutare di applicare l?atto amministrativo di autorizzazione, salvo che questo atto non fosse considerato inesistente o invalido (Cass., causa Ligresti e altri, sopra citata). Non appena la lottizzazione abusiva violava la competenza dell?amministrazione in materia di pianificazione del territorio, la contravvenzione si configurava quando era creata una nuova zona urbanizzata, al di fuori di ogni controllo preventivo del comune (Cass., 1980, causa Peta, e Cass., causa Brunotti, sopra citata). In conclusione, secondo questa giurisprudenza, la lottizzazione era abusiva solo quando non era autorizzata, ma non nell?ipotesi in cui, pur essendo autorizzata, l?attivit? non era considerata conforme ad altre norme urbanistiche.
112. Nella sentenza n. 5115 del 2002, le Sezioni Unite hanno preso in esame una nuova giurisprudenza, ormai consolidata, secondo la quale la contravvenzione si configura non solo nel caso in cui le opere sono in corso di realizzazione senza essere state oggetto di una autorizzazione o in violazione delle modalit? fissate nell?autorizzazione, ma anche nel caso di autorizzazione non conforme ad altre norme urbanistiche, in particolare regionali o nazionali (reato di lottizzazione materiale ?sostanziale?). Secondo questa giurisprudenza, la lottizzazione abusiva ?materiale formale? deve essere considerata come un?ipotesi residuale rispetto alla lottizzazione abusiva ?giuridica?.
b. Lottizzazione abusiva ?giuridica?
113. La contravvenzione si configura anche quando la trasformazione urbanistica ? realizzata attraverso il frazionamento e la vendita (o con atti equivalenti) del terreno in lotti che, per loro natura, dimostrano incontestabilmente la destinazione reale, diversa da quella prevista dal regolamento urbanistico. In questa ipotesi, la trasformazione urbanistica non ? causata da un?attivit? materiale (la costruzione delle opere), ma ? esclusivamente giuridica (Cass., 2009, causa Quarta). Se agli atti giuridici si aggiunge un?attivit? di costruzione, non si ? pi? nell?ipotesi di lottizzazione ?giuridica? ma nell?ipotesi di lottizzazione abusiva mista (Cass., sentenza n. 618, 2012). La lottizzazione giuridica ? una contravvenzione che implica una pluralit? di autori, quanto meno il venditore e l?acquirente dei lotti.
c. Lottizzazione abusiva mista
114. Questa forma di lottizzazione abusiva si riferisce ad un?attivit? giuridica di frazionamento di un terreno in lotti e all?attivit? edilizia che ne consegue (Cass., sentenza n. 6080, 2008, causa Casile, Cass., sentenza n. 45732, 2012, causa Farabegoli, e Cass., sentenza n. 3454, 2013, causa Martino).
d. Lottizzazione abusiva mediante mutamento della destinazione d?uso di edifici
115. Infine, la giurisprudenza ha inserito nel concetto di lottizzazione abusiva l?ipotesi del cambio di destinazione delle opere realizzate in un?area il cui piano di lottizzazione era stato precedentemente approvato. Il mutamento pu? essere realizzato, ad esempio, con il frazionamento di un complesso immobiliare a vocazione turistico-alberghiera sotto forma di vendita separata di immobili a privati per uso residenziale. Questo cambio di destinazione deve essere tale da modificare l?assetto del territorio. Tale forma di lottizzazione pu? rientrare nella categoria delle lottizzazioni materiali o giuridiche a seconda che si ponga l?accento sull?esistenza di costruzioni (elemento materiale) o sul modo in cui viene effettuata la trasformazione urbanistica, cio? con un atto giuridico (si veda, in tal senso, Cass., sentenza n. 20569, 2015). Bench? questa forma di lottizzazione non implichi un?attivit? edilizia non autorizzata, la giurisprudenza ritiene che essa rientri nelle ipotesi previste dall?articolo 30 del testo unico, in quanto la vendita separata degli immobili comporta necessariamente il frazionamento dei terreni (Cass., causa Farabegoli, sopra citata).
2. Gli interessi giuridici lesi dal reato di lottizzazione abusiva
116. Secondo la Corte di cassazione, con la previsione del reato contravvenzionale di lottizzazione abusiva, il legislatore intendeva tutelare due interessi distinti: da un lato, voleva assicurare che la trasformazione del territorio avvenisse sotto il controllo dell?amministrazione responsabile della pianificazione dell?assetto territoriale (in particolare considerando come illecito penale la lottizzazione abusiva materiale formale e la lottizzazione abusiva giuridica) (Cass., causa Salvini e altri, sopra citata, Cass., sentenza n. 4424, 2005, e Consiglio di Stato, sentenza n. 5843, 2003), evitando cos? il rischio di lavori di urbanizzazione imprevisti o diversi da quelli originariamente previsti (Cass., sentenza n. 27289, 2012, causa Dotta); d?altra parte, il suo scopo era quello di garantire la conformit? alle norme urbanistiche della trasformazione del territorio (? il caso delle lottizzazioni autorizzate ma contrarie ad altre leggi, cio? i casi di lottizzazione materiale sostanziale ? Cass., causa Salvini e altri, sopra citata, Cass., sentenza n. 4424 sopra citata, e Consiglio di Stato n. 5843, sopra citata).
117. La Corte di cassazione ha espressamente stabilito che la contravvenzione di lottizzazione abusiva costituiva un reato di pericolo. In particolare, in una causa in cui ha stabilito un parallelo con il reato di costruzione abusiva di un immobile, ha parlato di pericolo astratto, cio? di presunzione inconfutabile di pericolo, in base alla quale l?autore del reato ? punito indipendentemente dall?esistenza di un pericolo concreto (Cass., sentenza n. 20243, 2009, causa De Filippis).
D. La confisca come sanzione della lottizzazione abusiva
1. La natura della confisca
118. La Corte di cassazione ha sempre riconosciuto la confisca come ?sanzione?. Inizialmente, l?aveva classificata nella categoria delle sanzioni penali. Di conseguenza, la confisca poteva essere applicata solo ai beni dell?imputato riconosciuto colpevole del reato di lottizzazione abusiva, ai sensi dell?articolo 240 del codice penale (Cass., causa Brunotti sopra citata, Cass., S.U., 1990, causa Cancilleri, e Cass., causa Ligresti sopra citata).
119. Con sentenza del 12 novembre 1990, la Corte di cassazione (causa Licastro) ha stabilito che la confisca ? una sanzione amministrativa obbligatoria, indipendente dalla condanna penale. Secondo la suprema Corte, questa sanzione poteva quindi essere pronunciata nei confronti di terzi dal momento che all?origine della confisca vi era una situazione (ad esempio, una costruzione o una lottizzazione) che era materialmente abusiva, indipendentemente dall?esistenza dell?elemento soggettivo. Di conseguenza, la confisca pu? essere disposta quando l?autore ? assolto perch? il fatto non costituisce reato, ma non pu? essere disposta se l?autore ? assolto perch? il fatto non sussiste.
120. Questa giurisprudenza ? stata ampiamente seguita (Cass., 1995, causa Besana, Cass., sentenza n. 331, 15 maggio 1997, causa Sucato, Cass., sentenza n. 3900, 23 dicembre 1997, causa Farano, Cass., sentenza n. 777, 6 maggio 1999, causa Iacoangeli, e Cass., 25 giugno 1999, causa Negro). Con la ordinanza n. 187 emessa nel 1998, la Corte costituzionale ha riconosciuto la natura amministrativa della confisca.
121. Nonostante l?approccio adottato dalla Corte nella decisione Sud Fondi S.r.l. e altri c. Italia del 2007 (Sud Fondi S.r.l. e altri c. Italia (dec), n. 75909/01, 30 agosto 2007), confermata dalle sentenze Sud Fondi S.r.l. e altri c. Italia (merito, sopra citata) nel 2009 e Varvara c. Italia (n. 17475/09, 29 ottobre 2013), la Corte di cassazione e la Corte costituzionale hanno ribadito la tesi secondo la quale la confisca contestata ? una sanzione di natura amministrativa (Cass.., Sentenza n. 42741, 2008, Cass. S.U., sentenza n. 4880, 2015, e Corte costituzionale, sentenza n. 49, 2015). Tuttavia, entrambe hanno riconosciuto che il giudice penale doveva adottare tale misura nel rispetto delle norme di tutela previste dagli articoli 6 e 7 della Convenzione (si veda, ad esempio, Cass., Ord., sentenza n. 24877, 2014). La Corte di cassazione ha esplicitamente confermato il carattere afflittivo della confisca (Cass., sentenza n. 39078 del 2009, e Cass., sentenza n. 5857 del 2011). Nella sentenza n. 21125 del 2007, ha affermato che la funzione principale della confisca era quella di deterrente.
122. Pertanto, l?applicazione della sanzione ? autorizzata anche quando il procedimento penale di lottizzazione abusiva non dia luogo alla condanna ?formale? dell?imputato (Cass., sentenza n. 39078 del 2009, e Corte costituzionale, sentenza n. 49 del 2015), a meno che l?imputato sia estraneo alla commissione dei fatti e sia stata accertata la sua buona fede (Cass., sentenza n. 36844 del 2009).
2. Il ruolo del giudice penale nell?applicazione della sanzione
123. La confisca per lottizzazione abusiva pu? essere disposta da un?autorit? amministrativa (il comune o, in mancanza, la regione) o da un giudice penale.
124. La competenza delle autorit? giudiziarie penali in materia di confisca ? strettamente legata al loro potere di pronunciarsi sulla responsabilit? penale delle persone nei casi di lottizzazione abusiva. Di conseguenza, se il reato di lottizzazione abusiva ? prescritto prima dell?avvio del procedimento penale, l?autorit? giudiziaria che pone fine successivamente al procedimento non pu? ordinare una misura di confisca: pu? farlo solo se il termine di prescrizione scade dopo l?avvio del procedimento penale.
125. Nel caso di una lottizzazione abusiva materiale formale o di lottizzazione abusiva giuridica realizzata in assenza o in violazione di un?autorizzazione, dalla giurisprudenza interna emergono due dottrine. Secondo la prima, il giudice penale svolge un ruolo di supplenza (Cass., sentenza n. 42741 del 2008, Cass., sentenza n. 5857 del 2011, e Cass., ordinanza n. 24877 del 2014).
126. Secondo l?altra dottrina, la confisca prevista dall?articolo 44 del testo unico in materia edilizia costituisce l?espressione di un potere sanzionatorio attribuito dalla legge al giudice penale, che non ha carattere sussidiario o sostitutivo, ma che ? autonomo rispetto a quello dell?autorit? amministrativa. Secondo la Corte di cassazione, occorre considerare definitivamente superata in materia urbanistica la dottrina secondo cui il giudice penale sostituisce l?autorit? amministrativa, in quanto la finalit? di considerare la lottizzazione abusiva come un illecito penale ? quella di assicurare la tutela del territorio (Cass., sentenza n. 37274, 2008, causa Varvara, e Cass., sentenza n. 34881, 2010, causa Franzese)
127. Inoltre, nel caso di lottizzazione abusiva materiale sostanziale, il ruolo del giudice penale consiste non solo nel verificare che non sia realizzata alcuna lottizzazione in mancanza o in violazione di un?autorizzazione, ma anche nello stabilire se la lottizzazione, autorizzata o meno, sia compatibile con altre norme di rango superiore all?atto autorizzativo. Per ordinare la confisca, il giudice penale deve stabilire l?esistenza dell?elemento oggettivo del reato di lottizzazione abusiva, ci? significa che deve accertarsi dell?esistenza di tutti gli elementi costitutivi della condotta criminosa. Ai sensi dell?articolo 18 della legge n. 47 del 1985, la nozione di comportamento illecito non si limita ai comportamenti che si verificano in mancanza di autorizzazione, ma comprende anche quelli che violano le norme urbanistiche e le norme regionali e nazionali (Cass., Salvini e altri, sopra citata). In questo contesto, la Corte di cassazione ha chiarito il rapporto tra l?atto dell?autorit? amministrativa che autorizza la lottizzazione e il potere del giudice penale di stabilire se vi sia stata lottizzazione abusiva e ordinare la confisca. Ha precisato che, qualora l?autorizzazione non sia conforme ad altre norme urbanistiche, il giudice penale pu? condannare l?autore della lottizzazione e pronunciare la confisca senza tuttavia procedere ad alcuna valutazione, da un punto di vista amministrativo, dell?autorizzazione rilasciata. Poich? il giudice penale non ha il diritto di annullare l?autorizzazione, quest?ultima rimane valida (Cass., causa Salvini e altri sopra citata, Cass., causa Varvara sopra citata, e Cass. sentenza n. 36366, 2015, causa Faiola.
3. Gli effetti sulla confisca della regolarizzazione a posteriori della lottizzazione (sanatoria)
128. In caso di lottizzazione abusiva in mancanza o in violazione di un permesso di costruire, l?autorit? amministrativa pu? evitare la pronuncia della confisca da parte del giudice penale solo se sono soddisfatte tutte le seguenti condizioni: a) la lottizzazione ? stata sanata a posteriori dal comune; b) l?atto di sanatoria ? legittimo; c) l?autorizzazione ex post facto (o la modifica del piano di assetto territoriale) ? rilasciata prima che la condanna penale diventi definitiva. Pertanto, una volta passata in giudicato la condanna, la confisca non pu? pi? essere revocata neppure in caso di regolarizzazione a posteriori della lottizzazione da parte dell?autorit? amministrativa (Cass., sentenza n. 21125 del 2007, causa Licciardello, Cass., sentenza n. 37274, 2008, causa Varvara, e Cass., causa Franzese, sopra citate).
129. Al contrario, in tutti i casi di lottizzazione abusiva che ? stata autorizzata ma viola norme di rango superiore, il che rappresenta, secondo la Corte di cassazione, il caso pi? frequente (lottizzazione abusiva materiale sostanziale), l?autorit? amministrativa non ha alcun potere di sanare. In tali casi il giudice penale agisce in piena autonomia e indipendenza dall?autorit? amministrativa (Cass., sentenze nn. 21125 del 2007, 39078 del 2009, 34881 del 2010 e 25883 del 2013).
E. Giurisprudenza costituzionale
130. Nelle sentenze nn. 348 e 349 del 22 ottobre 2007 la Corte costituzionale si ? pronunciata sul rango della Convenzione nella gerarchia delle fonti del diritto interno. L?articolo 117 della Costituzione, modificato dalla legge costituzionale n. 3 del 18 ottobre 2001, impone al legislatore di rispettare gli obblighi internazionali. Pertanto, la Corte costituzionale ha ritenuto che la Convenzione fosse una norma di rango intermedio tra il diritto comune e la Costituzione che doveva essere applicata secondo l?interpretazione della Corte.
131. Di conseguenza, secondo la Corte costituzionale, spetta al giudice di merito interpretare la norma interna in modo conforme alla Convenzione e alla giurisprudenza della Corte, ma, quando tale interpretazione si rivela impossibile o il giudice nutre dubbi sulla compatibilit? della norma interna con la Convenzione, quest?ultimo ? tenuto a sollevare una questione di legittimit? costituzionale.
132. Nel gennaio e nel maggio 2014 la Corte costituzionale ? stata adita rispettivamente dal tribunale di Teramo e dalla Corte di cassazione per due questioni di legittimit? costituzionale relative all?articolo 44, comma 2, del decreto legislativo n. 380/2001, a seguito della sentenza Varvara c. Italia ((merito), n. 17475/09, 29 ottobre 2013).
133. Nella sentenza n. 49 del 26 marzo 2015, la Corte costituzionale ha dichiarato quanto segue:
?6.? Un?ulteriore causa di inammissibilit? della questione sollevata dalla Corte di cassazione, e anche di quella sollevata dal Tribunale ordinario di Teramo, deriva dal fatto che entrambe sono basate su un duplice, erroneo presupposto interpretativo.
I giudici rimettenti, pur divergendo in ordine agli effetti che la sentenza Varvara dovrebbe produrre nell?ordinamento giuridico nazionale, sono convinti che con tale pronuncia la Corte EDU abbia enunciato un principio di diritto tanto innovativo, quanto vincolante per il giudice chiamato ad applicarlo, raggiungendo un nuovo approdo ermeneutico nella lettura dell?art. 7 della CEDU.
Il primo fraintendimento imputabile ai giudici a quibus verte sul significato che essi hanno tratto dalla sentenza della Corte di Strasburgo.
Nonostante le questioni siano state sollevate, in conformit? ai casi oggetto dei giudizi principali, con specifico riferimento al divieto di adottare una misura riconducibile all?art. 7 CEDU unitamente ad una sentenza che abbia accertato la prescrizione del reato, ? chiaro che il principio di diritto selezionato dai rimettenti mostra un respiro ben pi? ampio. La Corte europea, in definitiva, avrebbe affermato che, una volta qualificata una sanzione ai sensi dell?art. 7 della CEDU, e dunque dopo averla reputata entro questo ambito una ?pena?, essa non potrebbe venire inflitta che dal giudice penale, attraverso la sentenza di condanna per un reato. Per effetto di ci?, la confisca urbanistica, che fino ad oggi continuava ad operare sul piano interno a titolo di sanzione amministrativa, irrogabile anzitutto dalla pubblica amministrazione, pur con l?arricchimento delle garanzie offerte dall?art. 7 della CEDU, sarebbe stata integralmente riassorbita nell?area del diritto penale, o, per dirlo in altri termini, alle tutele sostanziali assicurate dall?art. 7 si sarebbe aggiunto un ulteriore presidio formale, costituito dalla riserva di competenza del giudice penale in ordine all?applicazione della misura a titolo di ?pena?, e perci? solo unitamente alla pronuncia di condanna.
Ne seguirebbe un corollario: l?illecito amministrativo, che il legislatore distingue con ampia discrezionalit? dal reato (ordinanza n. 159 del 1994; in seguito, sentenze n. 273 del 2010, n. 364 del 2004 e n. 317 del 1996; ordinanze n. 212 del 2004 e n. 177 del 2003), appena fosse tale da corrispondere, in forza della CEDU, agli autonomi criteri di qualificazione della ?pena?, subirebbe l?attrazione del diritto penale dello Stato aderente. Si sarebbe cos? operata una saldatura tra il concetto di sanzione penale a livello nazionale e quello a livello europeo. Per effetto di ci?, l?area del diritto penale sarebbe destinata ad allargarsi oltre gli apprezzamenti discrezionali dei legislatori, persino a fronte di sanzioni lievi, ma per altri versi pur sempre costituenti una ?pena? ai sensi dell?art. 7 della CEDU (Grande Camera, sentenza 23 novembre 2006, Jussila c. Finlandia).
I rimettenti, nell?enunciazione di una simile premessa, non colgono che essa si mostra di dubbia compatibilit? sia con la Costituzione, sia con la stessa CEDU, per come quest?ultima vive attraverso le pronunce della Corte d

Testo Tradotto

Conclusions:
Exception pr?liminaire rejet?e (Art. 35) Conditions de recevabilit?
(Art. 35-3-a) Requ?te abusive
Exception pr?liminaire rejet?e (Art. 35) Conditions de recevabilit?
(Art. 35-1) ?puisement des voies de recours internes
Violation de l’article 7 – Pas de peine sans loi (Article 7-1 – Nulla poena sine lege Condamnation Infraction p?nale)
Non-violation de l’article 7 – Pas de peine sans loi (Article 7-1 – Nulla poena sine lege Condamnation Infraction p?nale)
Violation de l’article 1 du Protocole n? 1 – Protection de la propri?t? (Article 1 al. 1 du Protocole n? 1 – Respect des biens)
Violation de l’article 6 – Droit ? un proc?s ?quitable (Article 6-2 – Pr?somption d’innocence)
Satisfaction ?quitable r?serv?e (Article 41 – Satisfaction ?quitable)

GRANDE CHAMBRE

AFFAIRE G.I.E.M. S.R.L. ET AUTRES c. ITALIE

(Requ?tes nos 1828/06 et 2 autres ? voir liste en annexe)

ARR?T
(Fond)

STRASBOURG

28 juin 2018

Cet arr?t est d?finitif. Il peut subir des retouches de forme.

En l?affaire G.I.E.M. S.R.L. et autres c. Italie,
La Cour europ?enne des droits de l?homme, si?geant en une Grande Chambre compos?e de :
Luis L?pez Guerra, pr?sident,
Guido Raimondi,
Robert Spano,
I??l Karaka?,
Kristina Pardalos,
Paulo Pinto de Albuquerque,
Erik M?se,
Helen Keller,
Paul Lemmens,
Faris Vehabovi?,
Egidijus K?ris,
Iulia Motoc,
Jon Fridrik Kj?lbro,
Branko Lubarda,
Yonko Grozev,
Khanlar Hajiyev,
Andr?s Saj?, juges,
et de Johan Callewaert, greffier adjoint de la Grande Chambre,
Apr?s en avoir d?lib?r? en chambre du conseil les 7 septembre 2015, 23 novembre 2016, 5 juillet 2017 et 1er f?vrier 2018,
Rend l?arr?t que voici, adopt? ? cette derni?re date :
PROC?DURE
1. ? l?origine de l?affaire se trouvent trois requ?tes (nos 1828/06, 34163/07 et 19029/11) dirig?es contre la R?publique italienne et dont quatre soci?t?s et un ressortissant de cet ?tat, OMISSIS, (? les requ?rants ?) ont saisi la Cour le 21 d?cembre 2005, le 2 ao?t 2007 et le 23 d?cembre 2011, respectivement, en vertu de l?article 34 de la Convention de sauvegarde des droits de l?homme et des libert?s fondamentales (? la Convention ?).
2. Les requ?rants ont ?t? repr?sent?s, respectivement, par Mes G. Mariani et F. Rotunno, avocats ? Bari ; Mes G. Lavitola, avocat ? Rome, et V. Manes, avocat ? Bologne ; Mes A. G. Lana et A. Saccucci, avocats ? Rome.
Le gouvernement italien (? le Gouvernement ?) a ?t? repr?sent? par son agente, Mme E. Spatafora, et par sa coagente, Mme P. Accardo.
3. Les requ?rants formulent les griefs suivants :
? OMISSIS all?gue une violation des articles 6 ? 1, 7 et 13 de la Convention ainsi que de l?article 1 du Protocole no 1 ? raison de la confiscation de son bien ;
? OMISSIS all?guent une violation des articles 7 de la Convention et 1 du Protocole no 1 ? raison de la confiscation de leurs biens ;
? OMISSIS all?guent une violation des articles 7 et 13 de la Convention et de l?article 1 du Protocole no 1 ? raison de la confiscation de leur bien. M. Gironda soutient en outre que l?article 6 ? 2 de la Convention (pr?somption d?innocence) a ?t? enfreint.
4. Les griefs tir?s des articles susmentionn?s ont ?t? communiqu?s au Gouvernement respectivement le 30 mars 2009 pour la requ?te no 1828/06, le 5 juin 2012 pour la requ?te no 34163/07 et le 30 avril 2013 pour la requ?te no 19029/11. Les requ?tes nos 34163/07 et 19029/11 ont ?t? d?clar?es irrecevables pour le surplus.
5. Le 17 f?vrier 2015, une chambre de la deuxi?me section, compos?e de I??l Karaka?, pr?sidente, Guido Raimondi, Andr?s Saj?, Helen Keller, Paul Lemmens, Robert Spano et Jon Fridrik Kj?lbro, s?est dessaisie au profit de la Grande Chambre, aucune des parties ne s?y ?tant oppos?e (articles 30 de la Convention et 72 du r?glement).
6. Une audience s?est d?roul?e en public au Palais des droits de l?homme, ? Strasbourg, le 2 septembre 2015 (article 59 ? 3 du r?glement).
Ont comparu :
? OMISSIS
EN FAIT
I. LES CIRCONSTANCES DE L?ESP?CE
7. Les soci?t?s requ?rantes ont leur si?ge social respectivement ? Bari pour OMISSIS., ? Rome pour OMISSIS. Sarda S.r.l., et ? Pellaro (Reggio de Calabre) pour OMISSIS
OMISSIS est n? en d?cembre 1959 et r?side ? Pellaro.
A. G.I.E.M. S.r.l.
1) Les travaux de construction sur le terrain de la soci?t? requ?rante
8. La soci?t? requ?rante ?tait propri?taire d?un terrain, sis ? Bari sur la c?te de Punta Perotti, d?une surface globale de 10 365 m?tres carr?s, contigu ? un terrain qui appartenait ? l??poque ? une soci?t? ? responsabilit? limit?e, Sud Fondi S.r.l. Son terrain ?tait class? constructible par le plan g?n?ral d?urbanisme (piano regolatore generale) quant ? deux parcelles ; le restant ?tait en revanche destin? par les dispositions techniques du plan g?n?ral d?urbanisme ? l?implantation de zones artisanales.
9. Par l?arr?t? no 1042 du 11 mai 1992, le conseil municipal de Bari adopta le projet de lotissement (piano di lottizzazione) pr?sent? par la soci?t? Sud Fondi S.r.l., lequel pr?voyait la construction d?un complexe multifonctionnel comprenant des habitations, des bureaux et des magasins. La soci?t? requ?rante affirme que son terrain a ?t? int?gr? d?office par le conseil municipal dans la convention de lotissement.
10. Le 27 octobre 1992, l?administration municipale de Bari demanda ? la soci?t? requ?rante si elle souhaitait souscrire ? une convention de lotissement afin de construire sur le terrain. En cas de r?ponse n?gative, l?administration aurait proc?d? ? l?expropriation du terrain au sens de la loi no 6 de 1979 de la r?gion des Pouilles.
11. Le 28 octobre 1992, la soci?t? requ?rante avisa l?administration municipale de Bari qu?elle souhaitait adh?rer ? une convention de lotissement. L?administration ne r?pondit pas.
12. Le 19 octobre 1995, l?administration municipale de Bari d?livra le permis de construire ? la soci?t? Sud Fondi S.r.l.
13. Le 14 f?vrier 1996, la soci?t? Sud Fondi S.r.l. entama les travaux de construction, qui furent en grande partie termin?s avant le 17 mars 1997.
2) La proc?dure p?nale contre les administrateurs de la soci?t? Sud Fondi S.r.l.
14. Le 27 avril 1996, ? la suite de la publication d?un article de presse concernant les travaux de construction effectu?s ? proximit? de la mer ? Punta Perotti, le procureur de la R?publique de Bari ouvrit une enqu?te p?nale.
15. Le 17 mars 1997, ce m?me procureur ordonna la saisie conservatoire de l?ensemble des constructions. Par ailleurs, il inscrivit dans le registre des personnes faisant l?objet de poursuites p?nales les noms, entre autres, du fond? de pouvoir de la soci?t? Sud Fondi S.r.l. et des directeurs et responsables des travaux de construction. Dans son ordonnance, il estimait que la localit? d?nomm?e Punta Perotti ?tait un site naturel prot?g? et que, par cons?quent, l??dification du complexe ?tait ill?gale.
16. Les repr?sentants de la soci?t? Sud Fondi S.r.l. attaqu?rent la mesure de saisie conservatoire devant la Cour de cassation. Par une d?cision du 17 novembre 1997, la haute juridiction annula cette mesure et ordonna la restitution de l?ensemble des constructions aux propri?taires, au motif que le site n??tait frapp? d?aucune interdiction de b?tir par l?effet du plan d?urbanisme.
17. Par un jugement du 10 f?vrier 1999, le tribunal de Bari reconnut le caract?re ill?gal des immeubles b?tis ? Punta Perotti au motif qu?ils n??taient pas conformes ? la loi no 431 du 8 ao?t 1985 (? la loi no 431/1985 ?), qui interdisait de d?livrer des permis de construire relatifs aux sites d?int?r?t naturel, parmi lesquels figuraient les zones c?ti?res. Toutefois, consid?rant qu?en l?esp?ce l?administration locale avait bien d?livr? les permis de construire et qu?il ?tait difficile de concilier la loi no 431/1985 et la l?gislation r?gionale, qui pr?sentait des lacunes, il estima qu?aucune faute ni intention d?lictueuse ne pouvait ?tre reproch?e aux accus?s. Par cons?quent, il relaxa tous les accus?s au motif que l??l?ment moral de l?infraction faisait d?faut (? perch? il fatto non costituisce reato ?).
18. Dans ce m?me jugement, estimant que les projets de lotissement ?taient mat?riellement contraires ? la loi no 47/1985 et de nature ill?gale, le tribunal de Bari ordonna, aux termes de l?article 19 de cette loi, la confiscation de l?ensemble des terrains lotis ? Punta Perotti, dont celui de la soci?t? requ?rante, ainsi que des immeubles ?rig?s sur le site, et leur int?gration sans contrepartie dans le domaine de la mairie de Bari.
19. Par un arr?t? du 30 juin 1999, le ministre du Patrimoine (? Ministro dei beni culturali ?) frappa d?interdiction de construire la zone c?ti?re pr?s de la ville de Bari, ce qui comprenait le site de Punta Perotti, au motif qu?il s?agissait d?un site pr?sentant un grand int?r?t naturel. Cette mesure fut annul?e par le tribunal administratif r?gional l?ann?e suivante.
20. Le procureur de la R?publique interjeta appel du jugement du tribunal de Bari, demandant la condamnation des accus?s.
21. Par un arr?t du 5 juin 2000, la cour d?appel de Bari r?forma le jugement de premi?re instance. Elle estima que la d?livrance des permis de construire ?tait l?gale, eu ?gard ? l?absence d?interdiction de b?tir ? Punta Perotti et au d?faut d?ill?galit? apparente dans la proc?dure d?adoption et d?approbation des conventions de lotissement.
22. En cons?quence, la cour d?appel relaxa les accus?s au motif que l??l?ment mat?riel de l?infraction faisait d?faut (? perch? il fatto non sussiste ?) et r?voqua la mesure de confiscation de l?ensemble des constructions et terrains. Le 27 octobre 2000, le procureur de la R?publique se pourvut en cassation.
23. Par un arr?t du 29 janvier 2001, la Cour de cassation cassa sans renvoi la d?cision de la cour d?appel. Elle reconnut l?ill?galit? mat?rielle des projets de lotissement, au motif que les terrains concern?s ?tait frapp?s d?une interdiction absolue de construire et d?une contrainte de paysage, impos?es par la loi. ? cet ?gard, elle releva qu?au moment de l?adoption des projets de lotissement (le 20 mars 1990) la loi r?gionale no 30/1990 en mati?re de protection du paysage n??tait pas encore en vigueur, et elle en d?duisit que les dispositions applicables en l?esp?ce ?taient celles de la loi r?gionale no 56 de 1980 (en mati?re d?urbanisme) et de la loi nationale no 431/1985 (en mati?re de protection des paysages).
24. La Cour de cassation observa cependant que la loi no 56/1980 imposait une interdiction de construire au sens de l?article 51 F), ? laquelle les circonstances de l?esp?ce ne permettaient pas de d?roger puisque les projets de lotissement concernaient des terrains non situ?s dans l?agglom?ration urbaine. La haute juridiction ajouta que, au moment de l?adoption des conventions de lotissement, les terrains concern?s ?taient inclus dans un plan urbain de mise en ?uvre (piano di attuazione) du plan g?n?ral d?urbanisme qui ?tait post?rieur ? l?entr?e en vigueur de la loi r?gionale no 56/1980.
25. La Cour de cassation releva qu?en mars 1990 (paragraphe 23 ci dessus), au moment de l?approbation des projets de lotissement, aucun programme urbain de mise en ?uvre (programma di attuazione) n??tait en vigueur. ? cet ?gard, elle rappela sa jurisprudence selon laquelle il fallait qu?un plan urbain de mise en ?uvre f?t en vigueur ? la date de l?approbation des projets de lotissement (Cour de cassation, Section 3, 21.1.97, Volpe ; 9.6.97, Varvara ; 24.3.98, Lucifero), d?s lors que ? toujours selon la jurisprudence ?, ? l?expiration d?un plan urbain de mise en ?uvre, l?interdiction de construire ? laquelle le programme avait mis fin red?ployait ses effets. Par cons?quent, il fallait retenir l?existence de l?interdiction de construire sur les terrains en cause au moment de l?approbation des projets de lotissement.
26. La Cour de cassation retint ?galement l?existence d?une contrainte de paysage au sens de l?article 1 de la loi nationale no 431/1985. En l?esp?ce, l?avis de conformit? ? la protection des paysages de la part des autorit?s comp?tentes faisait d?faut, ? savoir qu?il manquait l?autorisation (nulla osta) d?livr?e par les autorit?s nationales et attestant de la conformit? aux exigences de la protection du paysage ? au sens de l?article 28 de la loi no 150/1942 ? ainsi que l?avis pr?alable des autorit?s r?gionales pr?vu par les articles 21 et 27 de la loi no 150/1942 et l?avis du comit? r?gional d?urbanisme pr?vu aux articles 21 et 27 de la loi r?gionale no 56/1980).
27. Enfin, la Cour de cassation releva que les projets de lotissement ne repr?sentaient que 41 885 m?tres carr?s, alors que, selon les dispositions techniques du plan g?n?ral d?urbanisme de la ville de Bari, la surface minimale ?tait fix?e ? 50 000 m?tres carr?s.
28. ? la lumi?re de ces consid?rations, la Cour de cassation retint donc le caract?re ill?gal des projets de lotissement et des permis de construire d?livr?s. Elle relaxa les accus?s au motif qu?il ne pouvait leur ?tre reproch? aucune faute ni intention de commettre les faits d?lictueux et qu?ils avaient commis une ? erreur invincible et excusable ? dans l?interpr?tation de dispositions r?gionales ? obscures et mal formul?es ? et qui interf?raient avec la loi nationale. La Cour de cassation prit ?galement en compte le comportement des autorit?s administratives, et notamment les faits suivants : lors de l?obtention des permis de construire, les accus?s avaient ?t? rassur?s par le directeur du bureau communal comp?tent ; les interdictions visant la protection des sites auxquelles le projet de construction se heurtait ne figuraient pas dans le plan d?urbanisme ; et l?administration nationale comp?tente n??tait pas intervenue. Enfin, la Cour de cassation dit qu?en l?absence d?enqu?te sur les raisons des comportements tenus par les organes publics, il n??tait pas permis de se livrer ? des suppositions ? ce sujet.
29. Dans le m?me arr?t, la Cour de cassation ordonna la confiscation de l?ensemble des constructions et des terrains, au motif que, conform?ment ? sa jurisprudence, l?article 19 de la loi no 47/1985 ?tait d?application obligatoire en cas de lotissement ill?gal, m?me en l?absence de condamnation p?nale des constructeurs.
30. L?arr?t fut d?pos? au greffe le 26 mars 2001.
31. Dans l?intervalle, le 1er f?vrier 2001, la soci?t? requ?rante avait ? nouveau demand? ? l?administration de Bari de pouvoir conclure une convention de lotissement.
32. Le 15 f?vrier 2001, l?administration de Bari fit savoir ? la soci?t? requ?rante qu?? la suite de l?arr?t de la Cour de cassation du 29 janvier 2001, la propri?t? des terrains sis ? Punta Perotti, y compris celui appartenant ? la soci?t? requ?rante, avait ?t? transf?r?e ? la commune.
33. La proc?dure p?nale d?crite ci-dessus a fait l?objet d?une autre requ?te introduite devant la Cour (Sud Fondi S.r.l. et autres c. Italie, no 75909/01, 20 janvier 2009).
3) Les actions men?es par la soci?t? requ?rante pour obtenir la restitution du terrain
34. Le 3 mai 2001, la soci?t? requ?rante saisit la cour d?appel de Bari et sollicita la restitution de son terrain. Elle all?gua que, selon une jurisprudence de la Cour de cassation, la confiscation d?un bien appartenant ? un tiers non partie ? la proc?dure p?nale ne pouvait ?tre ordonn?e que si ce dernier avait particip?, mat?riellement ou moralement, ? la commission de l?infraction.
35. Par une ordonnance du 27 juillet 2001, la cour d?appel fit droit ? la demande de la soci?t? requ?rante.
36. Le procureur de la R?publique se pourvut en cassation.
37. Par un arr?t du 9 avril 2002, la Cour de cassation annula l?ordonnance de la cour d?appel de Bari et ordonna la transmission de l?affaire au tribunal de Bari.
38. La soci?t? requ?rante introduisit une proc?dure d?incident d?ex?cution, sollicitant la restitution de son terrain.
39. Par une ordonnance d?pos?e au greffe le 18 mars 2004, le juge des investigations pr?liminaires (? Giudice per le indagini preliminari ?, ? le GIP ?) de Bari rejeta la requ?te de la soci?t? requ?rante. Il observa tout d?abord que les dol?ances de l?int?ress?e ne portaient ni sur l?existence ni sur la r?gularit? formelle de la mesure litigieuse. Il dit que celle-ci constituait une sanction administrative obligatoire que le juge p?nal pouvait appliquer aussi ? l??gard des biens des tiers n?ayant pas particip? ? la commission de l?infraction de lotissement illicite. Il estima que l?exigence publique de sauvegarde du territoire devait primer sur les int?r?ts particuliers.
40. La soci?t? requ?rante se pourvut en cassation. Elle souligna qu?aucun ouvrage n?avait ?t? b?ti sur son terrain, qui n?avait pas fait l?objet d?un permis de construire. Or, par sa nature m?me, la confiscation ne devait selon l?int?ress?e frapper que les seuls terrains o? des constructions abusives avaient ?t? r?alis?es.
41. Par un arr?t du 22 juin 2005, d?pos? au greffe le 18 janvier 2006, la Cour de cassation, estimant que le GIP de Bari avait motiv? de fa?on logique et correcte tous les points controvers?s, d?bouta la soci?t? requ?rante de son pourvoi. La haute juridiction releva que la confiscation du terrain ?tait conforme ? sa jurisprudence constante selon laquelle la mesure vis?e ? l?article 19 de la loi no 47 de 1985 ?tait une sanction administrative obligatoire, appliqu?e par le juge p?nal sur la base de la contrari?t? de la situation d?un bien avec la loi sur les lotissements illicites, et ce m?me en cas de relaxe des pr?venus. Elle pr?cisa que le propri?taire du terrain non partie ? la proc?dure p?nale qui all?guait sa bonne foi pouvait faire valoir ses droits devant les juridictions civiles.
4) Les derniers d?veloppements
42. Selon les informations fournies par les parties, en octobre 2012 la mairie de Bari, eu ?gard aux principes expos?s et aux violations constat?es par la Cour dans les arr?ts Sud Fondi S.r.l. et autres (fond et satisfaction ?quitable, no 75909/01, 10 mai 2012), demanda au tribunal de Bari d?ordonner la restitution ? la soci?t? requ?rante du terrain confisqu?. Le 12 mars 2013, le GIP du tribunal de Bari r?voqua la confiscation et ordonna la restitution du terrain au motif que, d?une part, la Cour avait conclu ? la violation de l?article 7 de la Convention dans l?affaire Sud Fondi S.r.l. et autres et que, d?autre part, la soci?t? ?tait ? consid?rer comme un tiers de bonne foi car aucun de ses administrateurs n??tait responsable du lotissement illicite. La d?cision du GIP fut inscrite dans les registres immobiliers le 14 juin 2013 et la soci?t? requ?rante put recouvrer son bien le 2 d?cembre 2013.
43. Le 7 avril 2005, la soci?t? requ?rante avait saisi le tribunal de Bari afin d?obtenir r?paration des dommages subis ? raison du comportement de la mairie de Bari et de ses cons?quences sur son domaine. Elle faisait grief ? la mairie d?avoir 1) omis d?adopter une variante au plan d?urbanisme, 2) omis de pr?ciser l?existence de contraintes apparues quant ? la destination urbaine des zones concern?es par le lotissement litigieux, et 3) approuv? des proc?dures relatives au lotissement qui ?taient apparemment l?gitimes mais avaient entra?n? la confiscation du terrain et caus? ? elle un important pr?judice ?conomique.
Selon les informations fournies par les parties, la proc?dure est pendante dans l?attente de l?expertise sur l??valuation des pr?judices ? qui d?apr?s la soci?t? requ?rante s??l?vent ? 52 millions d?euros.
B. Hotel Promotion Bureau S.r.l. et R.I.T.A. Sarda S.r.l.
1) Le projet de lotissement
44. La soci?t? requ?rante R.I.T.A. Sarda S.r.l. ?tait propri?taire d?un terrain constructible d?une surface d?environ 33 hectares sis ? Golfo Aranci.
45. Selon le programme communal d?urbanisme de Golfo Aranci (programma comunale di fabbricazione) approuv? le 21 d?cembre 1981, le terrain en question appartenait ? la zone F ? class?e zone touristique ? et ?tait constructible pour un volume donn?. Il ?tait possible de construire des volumes plus importants dans le cas de structures h?teli?res ou para h?teli?res.
46. Souhaitant construire une r?sidence touristique h?teli?re comprenant plusieurs logements (produttiva alberghiera), R.I.T.A. Sarda S.r.l. pr?senta un projet de lotissement (piano di lottizzazione) aux autorit?s comp?tentes.
47. Le 27 mars 1991, en vertu de l?article 13 de la loi r?gionale no 45 de 1989, la r?gion de Sardaigne donna son autorisation (nulla osta) pour construire ? une distance minimale de 150 m?tres de la mer sous r?serve qu?une fois ?rig?s les immeubles fussent effectivement utilis?s ? des fins touristico-h?teli?res. Cette obligation devait figurer dans le registre immobilier.
48. Le 29 novembre 1991, la r?gion de Sardaigne accorda ? R.I.T.A. Sarda S.r.l. l?autorisation en mati?re d?am?nagement paysager au sens de la loi no 431/1985 et de l?article 7 de la loi no 1497/1939 (paragraphes 93-96 ci dessous).
49. La ville de Golfo Aranci approuva d?finitivement le projet de lotissement le 17 d?cembre 1991.
50. Le 22 avril 1992, sous r?serve de l?obtention de l?autorisation de la r?gion, la ville de Golfo Aranci autorisa le maire ? accorder un permis de construire d?rogatoire permettant un volume de construction plus important que celui pr?vu par son plan d?urbanisme, pour r?aliser une structure para h?teli?re (opere alberghiere ricettive). Il ressort du dossier que le projet de lotissement concernait 330 026 m?tres carr?s.
51. Le 17 juillet 1992, la r?gion de Sardaigne donna son autorisation d?finitive au projet.
52. Entre-temps, le 22 juin 1992, la loi r?gionale no 11/1992 entra en vigueur. Elle supprimait la possibilit? de d?roger ? l?interdiction de construire ? proximit? de la mer et fixait la distance minimale ? deux kilom?tres pour les habitations et ? 500 m?tres pour les h?tels. Quant aux immeubles destin?s ? un usage para-h?telier, comme les r?sidences touristico-h?teli?res dont il est question en l?esp?ce, ceux-ci ?taient d?sormais assimil?s ? des habitations. Toujours selon la m?me loi, la distance minimale de deux kilom?tres devait d?s lors ?tre respect?e, sauf dans les cas o?, avant le 17 novembre 1989, la convention de lotissement avait ?t? d?j? conclue et o? les travaux d?urbanisation avaient d?j? commenc?.
53. Le 17 juillet 1992, la r?gion de Sardaigne autorisa le maire ? accorder ? la soci?t? R.I.T.A. Sarda S.r.l. un permis de construire d?rogatoire au plan communal d?urbanisme.
54. Le 13 ao?t 1992, le maire de Golfo Aranci et R.I.T.A. Sarda S.r.l. conclurent une convention de lotissement. Aux termes de l?article 10 de celle-ci, les immeubles construits devaient rester affect?s ? un usage touristico-h?telier et ne pouvaient ?tre vendus ? l?unit? pendant vingt ans. La convention pr?cisait que le plan de lotissement ?tait conforme ? l?article 13 de la loi r?gionale no 45/1989 et aux autres r?gles urbanistiques ; elle attestait que la soci?t? requ?rante avait vers? une caution ?quivalente au co?t total des travaux d?urbanisation. Ces derniers seraient ? la charge de la soci?t? requ?rante, qui ?tait ?galement cens?e c?der ? titre gratuit ? la commune 30 % de la surface du terrain pour la construction des ouvrages d?urbanisation primaire (urbanizzazione primaria).
55. Le 31 ao?t 1992, la ville de Golfo Aranci d?livra le permis de construire pour les ouvrages d?urbanisation primaire. Le 23 novembre 1992, la ville d?livra le permis de construire pour les constructions.
56. Le 19 f?vrier 1993, ? la suite de l?entr?e en vigueur, le 22 juin 1992 (paragraphe 52 ci-dessus), de la loi r?gionale no 11/1992 portant modification de la loi r?gionale no 45/1989, la r?gion r?voqua certaines autorisations accord?es sur la base de la l?gislation pr?c?dente. La soci?t? requ?rante ne fut pas concern?e.
57. Les travaux d?but?rent en 1993. En 1997, quatre-vingt-huit logements, soit moins d?un tiers de ceux ? construire, avaient ?t? ?difi?s. Plusieurs d?entre eux avaient ?t? vendus ? des particuliers, avec une clause pr?cisant que le bien devait rester pendant des ann?es affect? ? un usage touristico-h?telier.
58. Le 28 janvier 1995, R.I.T.A. Sarda S.r.l., ? la recherche de nouveaux partenaires dans un souci d?optimisation du projet et de partage des risques, demanda ? la commune si la vente des immeubles ? des tiers ?tait compatible avec la convention de lotissement. Le 14 f?vrier 1995, la commune jugea que la convention ?tait r?dig?e de fa?on suffisamment claire et qu?il n?y avait donc nul besoin d??claircissements. Elle exprima un avis favorable ? la possibilit? de vente des immeubles, exception faite pour la vente ? l?unit? et sous r?serve que la destination des immeubles demeur?t inchang?e.
59. Le 11 mars 1996, la commune, ? nouveau sollicit?e par la soci?t? requ?rante, confirma l?avis donn? le 14 f?vrier 1995.
60. ? une date non pr?cis?e, R.I.T.A. Sarda S.r.l. conclut un contrat pr?liminaire de vente avec Hotel Promotion Bureau S.r.l. concernant une partie des terrains inclus dans la convention de lotissement et certains immeubles construits dans l?intervalle. En outre, le 15 janvier 1996, Hotel Promotion Bureau. S.r.l. conclut un accord (contratto di appalto) avec R.I.T.A. Sarda S.r.l., aux termes duquel cette derni?re s?engageait ? effectuer des travaux de construction sur les terrains qui faisaient l?objet du contrat pr?liminaire de vente.
61. Le 26 f?vrier 1997, en vue de devenir propri?taire des terrains et des immeubles, Hotel Promotion Bureau S.r.l. conclut ?galement des accords avec une agence de voyage, afin d?offrir les logements ? la location hebdomadaire.
62. Le 22 octobre 1997, R.I.T.A. Sarda S.r.l. vendit ? Hotel Promotion Bureau S.r.l. 36 859 m?tres carr?s de terrain et les b?timents d?nomm?s ? C2 ?, soit seize logements destin?s ? un usage touristico-r?sidentiel. Outre les immeubles, R.I.T.A. Sarda S.r.l. transf?ra ? Hotel Promotion Bureau S.r.l. les droits de construction. Le prix de cette transaction fut fix? ? 7 200 000 000 lires italiennes (ITL), soit 3 718 489,67 euros (EUR).
63. En novembre 1997, R.I.T.A. Sarda S.r.l. ?tait propri?taire de seize logements et des terrains concern?s par le projet de lotissement, d?duction faite de la parcelle no 644 et de ceux qui avaient ?t? vendus ? Hotel Promotion Bureau S.r.l. Cette derni?re ?tait propri?taire des terrains achet?s et de seize logements.
64. Le 26 mars 1998, la commune approuva le transfert (voltura) du permis de construire concernant les terrains et les immeubles achet?s par Hotel Promotion Bureau S.r.l.
65. Le 3 avril 2006, ? la suite de la demande pr?sent?e par R.I.T.A. Sarda S.r.l. en vue d?obtenir un certificat d?urbanisme relatif aux biens litigieux concernant la p?riode 1990-1997, la commune pr?cisa que la convention de lotissement conclue avec R.I.T.A. Sarda S.r.l. et les autorisations accord?es ?taient compatibles avec les r?gles urbanistiques en vigueur ? l??poque, et notamment avec la loi r?gionale no 45/1989 ; par cons?quent, elle estima que l?infraction de lotissement illicite n??tait pas constitu?e en l?esp?ce.
2) La proc?dure p?nale
66. En 1997, le procureur de la R?publique d?Olbia ouvrit une enqu?te p?nale ? l?encontre de M.C. et L. C., les repr?sentants l?gaux des soci?t?s requ?rantes. Ceux-ci ?taient soup?onn?s de plusieurs infractions, en particulier de lotissement illicite au sens de l?article 20 de la loi no 47/1985, pour avoir ?difi? trop pr?s de la mer et sans permis de construire, et d?escroquerie dans la mesure o? ils avaient chang? la destination des immeubles en violation de la convention de lotissement.
67. Le 20 novembre 1997, les terrains et les b?timents construits firent l?objet d?une saisie conservatoire.
68. Par une ordonnance du 17 janvier 2000, le tribunal de Sassari restitua aux ayants droit les terrains et les b?timents.
69. Par un jugement du 31 mars 2003, le tribunal d?Olbia relaxa sur le fond M.C et L. C. de toutes les infractions qui leur ?taient reproch?es, sauf celle de lotissement illicite, qui fut d?clar?e prescrite.
70. Eu ?gard ? l?entr?e en vigueur de la loi r?gionale no 11/1992 (paragraphe 52 ci-dessus) et ? la nouvelle distance minimale par rapport ? la mer introduite par ce texte, le tribunal estima que la ville de Golfo Aranci n?aurait jamais d? d?livrer les permis de construire, et que les autorisations d?livr?es pr?c?demment ne pouvaient pas l?gitimer une telle situation. Selon lui, les permis de construire ?taient contraires ? la loi ou, du moins, sans effet (inefficaci). Le tribunal expliqua que, bien qu??rig?es conform?ment aux autorisations d?livr?es par la commune, les constructions litigieuses se heurtaient donc aux interdictions pr?vues par la loi et s?analysaient en un lotissement illicite. Il ajouta que la vente des logements ? des particuliers faisait douter de l?usage touristico-h?telier et que ce changement de destination confirmait le caract?re ill?gal des ouvrages r?alis?s. En conclusion, il ordonna la confiscation des biens pr?c?demment saisis et le transfert de la propri?t? ? la ville de Golfo Aranci au sens de l?article 19 de la loi no 47/1985.
71. Quant au chef d?accusation d?escroquerie en particulier, le tribunal estima que le d?lit n??tait pas constitu? : pour lui, la commune n?avait subi aucun pr?judice ?conomique puisque les co?ts des ouvrages d?urbanisation ?taient demeur?s inchang?s m?me au regard du changement de destination. Il consid?ra de plus que l?existence de l??l?ment moral, c?est-?-dire de l?intention de frauder la commune, n?avait pas ?t? prouv?e, ?tant donn? que la vente visait ? pallier les difficult?s ?conomiques de R.I.T.A. Sarda S.r.l. Par ailleurs, il rappela que la commune avait fourni ? la soci?t? un avis favorable ? la vente des immeubles.
72. Par un arr?t du 11 octobre 2004, la cour d?appel de Cagliari confirma le non-lieu ? poursuivre (non doversi procedere) fond? par le tribunal d?Olbia sur la prescription et r?affirma que la ville de Golfo Aranci n?aurait pas d? d?livrer les permis de construire, qui ?taient ill?gaux et en tous les cas sans effet. Elle jugea que les constructions r?alis?es ?taient de facto incompatibles avec la loi r?gionale qui les interdisait. Elle observa en outre qu?entre mars 1995 et novembre 1997 la plupart des logements r?alis?s avaient ?t? vendus, ce qui avait chang? la destination d?usage. Quant au chef d?accusation d?escroquerie, elle confirma la relaxe des repr?sentants l?gaux des soci?t?s requ?rantes en reprenant les m?mes motifs retenus par le tribunal sur ce point. Elle confirma l?ordonnance de confiscation.
73. M. C. et L. C. se pourvurent en cassation. Par un arr?t du 15 f?vrier 2007, la Cour de cassation les d?bouta de leur pourvoi.
3) Les derniers d?veloppements
74. Selon les informations fournies par le Gouvernement, au 29 juillet 2015, les acqu?reurs individuels des immeubles confisqu?s en avaient toujours la pleine disposition. Auparavant, le 21 mai 2015, une d?lib?ration du conseil municipal de Golfo Aranci avait reconnu l?int?r?t r?el de la collectivit? ? la conservation du complexe immobilier confisqu?, se r?f?rant, notamment, ? la possibilit? d?utiliser les logements pour parer aux situations d?urgence dans le cas o? les autorit?s locales d?cideraient de conc?der directement ou indirectement l?usage des biens ? titre on?reux ? des personnes ? faibles revenus.
C. Falgest S.r.l. et M. Gironda
1) Le projet de lotissement
75. La soci?t? Falgest S.r.l. et M. Filippo Gironda ?taient copropri?taires ? parts ?gales d?un terrain d?une surface globale de 11 870 m?tres carr?s sis ? Testa di Cane et Fiumarella di Pellaro (Reggio de Calabre). Le plan d?occupation des sols pr?voyait pour ce terrain la possibilit? de construire uniquement des r?sidences ? usage touristico-h?telier.
76. Le 12 octobre 1994, les requ?rants demand?rent un permis de construire pour une r?sidence touristique compos?e de quarante deux maisons et dot?e d??quipements sportifs.
77. Le 15 septembre 1997, la ville de Reggio de Calabre d?livra le permis de construire.
78. ? la suite d?une v?rification, la ville constata des disparit?s par rapport au projet. Le 26 janvier 1998, elle ordonna la suspension des travaux.
79. Le 29 janvier 1998, les requ?rants d?pos?rent une variante au projet de construction (variante in corso d?opera) ? qui pr?voyait moins de maisons (quarante au lieu de quarante-deux) et restreignait la zone de construction. Cette variante devait permettre de r?gulariser le projet en le rendant conforme ? la loi no 47/1985.
80. Le 10 f?vrier 1998, le maire de Reggio de Calabre annula l?ordre de suspension des travaux au motif que les disparit?s constat?es par rapport au projet de construction pouvaient ?tre r?gularis?es par le biais de la variante pr?sent?e en cours de construction au titre de l?article 15 de la loi no 47/1985.
81. Le 1er octobre 1998, un expert mandat? par la ville de Reggio de Calabre constata la conformit? des travaux ? la variante pr?sent?e. Les travaux se poursuivirent.
2) La proc?dure p?nale
82. En 2002, le procureur de la R?publique de Reggio de Calabre ouvrit une enqu?te concernant M. Gironda, en sa qualit? de copropri?taire du bien, ainsi que cinq autres personnes, ? savoir un administrateur de la soci?t?, deux signataires du projet immobilier et deux directeurs des travaux, tous soup?onn?s de plusieurs infractions, en particulier de lotissement illicite au sens de l?article 20 de la loi no 47/1985.
83. Par un jugement du 22 janvier 2007, le tribunal de Reggio de Calabre relaxa tous les pr?venus sur le fond (perch? il fatto non sussiste) pour l?ensemble des infractions ? l?exception de celle de lotissement illicite, pour laquelle il pronon?a un non-lieu pour prescription. Il constata que le projet portait sur la construction de r?sidences ? usage touristico h?telier. Or, selon lui, les caract?ristiques des immeubles (caratteristiche strutturali) ainsi que des ?l?ments de preuve donnaient ? penser que la vraie finalit? du projet ?tait la vente de maisons ? des particuliers, ce qui faisait douter de l?usage touristico-h?telier du complexe. Le tribunal estima que le changement de destination rendait illicite le lotissement. En conclusion, il ordonna la confiscation des terrains et des ouvrages construits et le transfert de la propri?t? de ces biens ? la ville de Reggio de Calabre au sens de l?article 19 de la loi no 47/1985.
84. Par un arr?t du 28 avril 2009, la cour d?appel de Reggio de Calabre relaxa les requ?rants sur le fond pour toutes les infractions (perch? il fatto non sussiste), y compris celle de lotissement illicite. Elle annula la d?cision de confiscation des biens et ordonna la restitution de ceux-ci aux propri?taires.
85. La cour d?appel estima en particulier que le projet approuv? ?tait compatible avec le plan d?occupation des sols et avec les dispositions en mati?re d?urbanisme. Faute de contrat ou de compromis de vente, elle jugea qu?il n?y avait aucune preuve du changement de destination des ouvrages r?alis?s et en d?duisit qu?il n?y avait pas de lotissement illicite.
86. Par un arr?t du 22 avril 2010, d?pos? au greffe le 27 septembre 2010, la Cour de cassation annula sans renvoi l?arr?t de la cour d?appel, estimant que le changement de destination des immeubles construits ?tait prouv? par les d?clarations faites par des tiers et par des documents vers?s au dossier. Pour la haute juridiction, il s?agissait donc bel et bien d?un lotissement illicite sciemment r?alis? par les inculp?s (infraction qui ?tait prescrite, ce qui entra?nait un non-lieu). Par cons?quent, les biens litigieux furent ? nouveau frapp?s par la d?cision de confiscation prononc?e en premi?re instance par le tribunal de Reggio de Calabre. La relaxe des inculp?s fut confirm?e.
3) L??tat actuel des biens confisqu?s
87. D?apr?s un rapport d?expertise du 5 mai 2015, ?tabli par un expert mandat? par les requ?rants, le complexe saisi aux int?ress?s est dans un ?tat d?abandon et d?incurie avanc?s, la mairie propri?taire des lieux n?ayant r?alis?, selon les requ?rants, aucune activit? d?entretien des espaces.
II. LE DROIT ET LA PRATIQUE INTERNES PERTINENTS
A. Principes g?n?raux de droit p?nal
88. L?article 27 ? 1 de la Constitution italienne pr?voit que ? la responsabilit? p?nale est personnelle ?. La Cour constitutionnelle a dit ? plusieurs reprises qu?il ne pouvait y avoir de responsabilit? objective en mati?re p?nale (voir, parmi d?autres, l?arr?t no 1 rendu le 10 janvier 1997 par la Cour constitutionnelle). L?article 27 ? 3 de la Constitution pr?voit que ? les peines (…) doivent tendre ? l?amendement du condamn? ?.
89. L?article 25 de la Constitution dispose, en ses deuxi?me et troisi?me alin?as, que ? [n]ul ne peut ?tre puni en l?absence d?une loi entr?e en vigueur avant la commission des faits ? et que ? [n]ul ne peut faire l?objet d?une mesure de s?ret? sauf dans les cas pr?vus par la loi ?.
90. Aux termes de l?article 1 du code p?nal, ? [n]ul ne peut ?tre puni pour un fait qui n?est pas express?ment pr?vu par la loi comme ?tant constitutif d?une infraction p?nale, et par une peine qui n?est pas ?tablie par la loi ?. L?article 199 du code p?nal, qui concerne les mesures de s?ret?, dispose que nul ne peut ?tre soumis ? des mesures de s?ret? non pr?vues par la loi et en dehors des cas pr?vus par la loi.
91. Selon l?article 42, alin?a 1, du code p?nal, ? [n]ul ne peut ?tre puni pour une action ou une omission constituant une infraction p?nale pr?vue par la loi si, dans la commission des faits, conscience et volont? (coscienza e volont?) ?taient absentes chez l?auteur ?. La m?me r?gle est ?tablie par l?article 3 de la loi no 689 du 25 novembre 1989 en ce qui concerne les infractions administratives.
92. L?article 5 du code p?nal pr?voit que ? [n]ul ne peut se pr?valoir de son ignorance de la loi p?nale ? titre d?excuse ?. La Cour constitutionnelle (dans l?arr?t no 364/1988) a jug? que ce principe ne s?appliquait pas quand il s?agissait d?une erreur invincible, de sorte que cet article doit d?sormais ?tre lu comme suit : ? [n]ul ne peut se pr?valoir de son ignorance de la loi p?nale ? titre d?excuse, sauf en cas d?erreur invincible ?. Elle a indiqu? comme causes possibles du caract?re objectivement invincible de l?erreur sur la loi p?nale l?? obscurit? absolue de la loi ?, les ? assurances erron?es ? de la part de personnes en position institutionnelle pour juger de la l?galit? des faits ? accomplir, ou l??tat ? gravement chaotique ? de la jurisprudence.
B. Les dispositions en mati?re d?urbanisme
93. La protection des lieux pouvant ?tre consid?r?s comme sites naturels remarquables (bellezze naturali) est r?glement?e par la loi no 1497 du 29 juin 1939, qui permet ? l??tat de frapper d?une ? contrainte de paysage ? (vincolo paesaggistico) les sites ? prot?ger.
94. Par le d?cret pr?sidentiel no 616 du 24 juillet 1977, l??tat a d?l?gu? aux r?gions les fonctions administratives en mati?re de protection des sites naturels remarquables.
1. La loi no 431 du 8 ao?t 1985 (Dispositions urgentes concernant les sites pr?sentant un grand int?r?t pour l?environnement)
95. L?article 1 de cette loi soumet ? des servitudes visant ? prot?ger les paysages et l?environnement au sens de la loi no 1497/1939 (vincolo paesaggistico e ambientale), entre autres, les zones c?ti?res situ?es ? moins de 300 m?tres de la ligne de brisement des vagues, m?me pour les terrains surplombant la mer. Il en d?coule l?obligation de demander aux autorit?s comp?tentes un avis de conformit? ? la protection des paysages pour tout projet de modification touchant ces zones. Ces servitudes ne s?appliquent pas aux terrains relevant des ? zones urbaines A et B ?, ? savoir les centres urbains et les zones limitrophes. Pour les terrains inclus dans d?autres zones, elles ne s?appliquent pas ? ceux qui sont compris dans un ? plan urbain de mise en ?uvre ?.
96. Par cette loi, le l?gislateur a soumis l?ensemble du territoire italien ? une protection g?n?ralis?e. Quiconque ne respecte pas les servitudes pr?vues ? l?article 1 s?expose notamment aux sanctions en mati?re d?urbanisme pr?vues par l?article 20 de la loi no 47/1985 (paragraphe 104 ci dessous).
2. La loi no 10 du 27 janvier 1977 (Dispositions en mati?re de constructibilit? des sols)
97. Cette loi pr?voit en son article 13 que les plans g?n?raux d?urbanisme peuvent ?tre r?alis?s sous r?serve de l?existence d?un plan ou d?un programme urbain de mise en ?uvre (piano o programma di attuazione). Ce plan ou programme doit d?limiter les zones dans lesquelles les dispositions des plans g?n?raux d?urbanisme doivent ?tre mises en ?uvre.
98. Il incombe aux r?gions de d?cider du contenu et de la proc?dure d??laboration du plan urbain de mise en ?uvre et d??tablir la liste des villes exon?r?es de l?obligation d?adopter un tel plan.
99. Lorsqu?une ville est tenue d?adopter ce type de plan, les permis de construire ne peuvent ?tre d?livr?s par le maire que s?ils visent des biens sis ? l?int?rieur d?une zone comprise dans le programme de mise en ?uvre (sauf exceptions pr?vues par la loi) et que si le projet est conforme au plan g?n?ral d?urbanisme.
100. Aux termes de l?article 9, les villes exon?r?es de l?obligation d?adopter un plan de mise en ?uvre peuvent d?livrer des permis de construire.
3. La loi no 56 de la r?gion des Pouilles du 31 mai 1980
101. L?article 51, alin?a f), de cette loi est ainsi libell? :
? (…) Jusqu?? l?entr?e en vigueur des plans d?urbanisme territoriaux (…)
f) Il est interdit de construire ? moins de 300 m?tres de la limite du domaine maritime ou du point le plus ?lev? surplombant la mer.
Si un plan d?urbanisme (strumento urbanistico) est d?j? en vigueur ou a ?t? adopt? au moment de l?entr?e en vigueur de cette loi, il n?est possible de construire que dans les zones A, B et C au sein des centres habit?s et au sein des installations touristiques. En outre, il est possible de construire des ouvrages publics et d?achever les installations industrielles et artisanales qui ?taient en cours de construction ? l?entr?e en vigueur de cette loi. ?
4. La loi no 47 du 28 f?vrier 1985 (Dispositions relatives au contr?le de l?activit? en mati?re d?urbanisme et de construction, aux sanctions, ? la restitution et ? la r?gularisation des ouvrages)
102. Selon l?article 18 de cette loi, tel qu?en vigueur ? l??poque des faits de l?esp?ce :
? Il y a lotissement illicite d?un terrain aux fins de la construction lorsqu?il y a commencement d?ouvrage impliquant une transformation urbanistique non conforme aux plans d?urbanisme (strumenti urbanistici) d?j? en vigueur ou adopt?s, ou en tout cas non conforme aux lois de l??tat ou des r?gions, ou bien en l?absence de l?autorisation requise (…) ; ainsi que lorsque ladite transformation urbanistique est r?alis?e par le fractionnement et la vente (ou par des actes ?quivalents) du terrain en lots qui, par leur nature, (…) d?montrent de mani?re incontestable leur destination r?elle. (…) ?.
103. L?article 19 de cette loi pr?voit la confiscation des ouvrages illicites ou des terrains lotis de mani?re illicite, lorsque les juridictions p?nales ont ?tabli par un arr?t d?finitif l?ill?galit? du lotissement. L?arr?t p?nal est imm?diatement transcrit dans les registres fonciers.
104. Selon l?article 20, en cas de lotissement illicite tel que d?fini ? l?article 18 de la m?me loi, les sanctions p?nales pr?vues sont une peine d?emprisonnement de deux ans maximum et une amende pouvant aller jusqu?? 100 millions de lires italiennes (environ 51 646 euros). La confiscation n?y est pas mentionn?e.
5. Le code de la construction (D?cret du pr?sident de la R?publique no 380 du 6 juin 2001)
105. Le d?cret pr?sidentiel no 380 du 6 juin 2001 (Testo unico delle disposizioni legislative et regolamentari in materia edilizia) a codifi? les dispositions existantes, notamment en mati?re de permis de construire.
106. L?article 30 ? 1 du code de la construction, qui reprend sans le modifier l?article 18, alin?a 1, de la loi no 47/1985 se lit ainsi :
? Il y a lotissement illicite de terrains lorsqu?on commence des ouvrages entra?nant une transformation urbanistique (…) des terrains en question en violation des documents d?urbanisme (c?est-?-dire le plan local d?urbanisme, le plan d?occupation des sols et toute autre r?gle encadrant l?am?nagement et l?urbanisme ? l??chelle d?un territoire ? strumenti urbanistici) (…) ou des lois de l??tat ou des r?gions, ou en l?absence de l?autorisation n?cessaire (…) ; ainsi que lorsque ladite transformation urbanistique est r?alis?e par le fractionnement et la vente ou des actes ?quivalents du terrain en lots qui, par leur nature, (…) d?montrent de mani?re incontestable leur destination r?elle. ?
107. Selon l?article 30 ?? 7 et 8, du code de la construction, qui reprend sans le modifier l?article 18, alin?as 7 et 8, de la loi no 47/1985, en cas de lotissement de terrains sans autorisation de la commune, celle-ci suspend, par ordonnance, les activit?s de lotissement concernant les terrains litigieux. L?autorit? interdit ?galement que les terrains et les ouvrages b?tis puissent faire l?objet d?une transaction. L?ordonnance de suspension doit ?tre transcrite dans les registres fonciers. Si elle n?est pas annul?e dans les 90 jours qui suivent, les terrains lotis sont inclus de plein droit et sans frais dans le domaine de la commune sur le territoire de laquelle le lotissement a ?t? r?alis?. Ensuite, la commune doit pr?voir la d?molition des constructions. Si la commune fait d?faut, la r?gion peut adopter les mesures qu?elle estime n?cessaires et, en m?me temps, elle doit en informer le parquet en vue d?un ?ventuel exercice de l?action publique.
108. Au moment de la codification, les articles 19 et 20 de la loi no 47/1985 ont ?t? fusionn?s sans modification en une seule disposition, ? savoir l?article 44 du code, qui est ainsi intitul? : ? Art. 44 (L) ? Sanctions p?nales (…). ? L?article 44 ? 2 du code de la construction reprend l?article 19 de la loi no 47/1985, tel que modifi? par l?article 3 du d?cret-loi no 146 du 23 avril 1985, converti en la loi no 298 du 21 juin 1985. L?article 44 dispose que :
? 2. L?arr?t d?finitif (sentenza definitiva) du juge p?nal ?tablissant qu?il y a eu lotissement illicite ordonne la confiscation des terrains illicitement lotis et des ouvrages illicitement b?tis. ? la suite de la confiscation, les terrains sont inclus dans le domaine de la commune sur le territoire de laquelle le lotissement a ?t? fait. L?arr?t d?finitif vaut titre pour inscription imm?diate dans les registres immobiliers. ?
C. L?infraction de lotissement illicite
1. Les formes de l?infraction
109. Selon la d?finition figurant ? l?article 18 ? 1 de la loi no 47/1985 ainsi qu?? l?article 30 ? 1 du code de la construction, le lotissement illicite peut se pr?senter sous quatre formes :
? Lotissement illicite ? mat?riel ? (Lotizzazione abusiva materiale) ;
? Lotissement illicite ? juridique ? (Lottizzazione abusiva negoziale) ;
? Lotissement illicite ? mixte ? (Lottizzazione cosiddetta mista) ;
? Lotissement illicite par changement de destination des immeubles (Lotizzazione abusiva mediante mutamento della destinazione d?uso di edifici).
a. Lotissement illicite ? mat?riel ?
110. Cette infraction renvoie ? un projet de d?veloppement urbain impliquant la construction de b?timents ou d?infrastructures, ou susceptible de conf?rer ? un territoire donn? un am?nagement diff?rent par rapport ? celui pr?vu par les r?gles urbanistiques. Selon la typologie des r?gles viol?es, on distingue deux formes diff?rentes de lotissement illicite dans cette cat?gorie :
i. le lotissement illicite ? mat?riel ? formel, lorsque la transformation urbanistique est d?pourvue d?autorisation ou contraire ? l?autorisation accord?e.
ii. le lotissement illicite ? mat?riel ? substantiel, lorsque la transformation urbanistique a ?t? autoris?e par l?administration (la commune et, ?ventuellement, la r?gion) mais que cette autorisation n?est pas l?gitime car non conforme aux documents d?urbanisme, ? la l?gislation r?gionale ou aux lois nationales.
111. Jusqu?? l?arr?t de l?Assembl?e pl?ni?re de la Cour de cassation no 5115 de 2002 (affaire Salvini et autres), la notion de lotissement illicite mat?riel substantiel ?tait contest?e. Selon une jurisprudence de la Cour de cassation, l?infraction de lotissement illicite n??tait pas constitu?e en cas d?autorisation donn?e par les autorit?s comp?tentes (Cass., 1988, affaire Brunotti, et Cass., arr?t no 6094, 1991, affaire Ligresti et autres). L?am?nagement du territoire ?tait encadr? par une s?rie d?actes administratifs qui, ? partir du plan d?urbanisme plus g?n?ral, aboutissaient ? l?adoption de l?acte cens? r?gler le cas d?esp?ce. Le juge p?nal ne pouvait refuser d?appliquer l?acte administratif d?autorisation, sauf si cet acte ?tait consid?r? comme inexistant ou invalide (Cass., affaire Ligresti et autres, pr?cit?e). D?s lors que le lotissement illicite portait atteinte ? la comp?tence de l?administration en mati?re d?am?nagement du territoire, la contravention ?tait constitu?e lorsqu?une nouvelle zone urbanis?e ?tait cr??e, en dehors de tout contr?le pr?ventif de la commune (Cass., 1980, affaire Peta, et Cass., affaire Brunotti, pr?cit?e). En conclusion, selon cette jurisprudence, le lotissement ?tait illicite seulement lorsque il n??tait pas autoris?, mais pas dans l?hypoth?se o?, bien qu?autoris?e, l?activit? n??tait pas jug?e conforme ? d?autres normes urbanistiques.
112. Dans l?arr?t no 5115 de 2002, l?Assembl?e pl?ni?re, a toutefois retenu une nouvelle jurisprudence, d?sormais constante, selon laquelle la contravention est constitu?e non seulement dans le cas o? les ouvrages sont en cours de r?alisation sans avoir fait l?objet d?une autorisation ou en violation des modalit?s fix?es dans l?autorisation, mais ?galement en cas d?autorisation non conforme ? d?autres r?gles urbanistiques, en particulier r?gionales ou nationales (infraction de lotissement mat?riel ? substantiel ?). Selon cette jurisprudence, le lotissement illicite ? mat?riel formel ? doit ?tre consid?r? comme une hypoth?se r?siduelle par rapport au lotissement illicite ? juridique ?.
b. Lotissement illicite ? juridique ?
113. La contravention est constitu?e ?galement lorsque la transformation urbanistique est r?alis?e par le fractionnement et la vente (ou par des actes ?quivalents) du terrain en lots qui, par leur nature m?me, d?montrent de mani?re incontestable la destination r?elle, diff?rente de celle pr?vue par les r?gles urbanistiques. Dans cette hypoth?se, la transformation urbanistique n?est pas caus?e par une activit? mat?rielle (la construction des ouvrages) : elle est exclusivement juridique (Cass., 2009, affaire Quarta). Si aux actes juridiques s?ajoute une activit? de construction, on se trouve non plus dans l?hypoth?se de lotissement ? juridique ? mais dans celle de lotissement illicite mixte (Cass., arr?t no 618, 2012). Le lotissement juridique est une contravention qui implique une pluralit? d?auteurs, c?est-?-dire au moins le vendeur et l?acheteur des lots.
c. Lotissement illicite mixte
114. Cette forme de lotissement illicite renvoie ? une activit? juridique de fractionnement d?un terrain en lots et ? l?activit? de construction cons?cutive ? ce fractionnement (Cass., arr?t no 6080, 2008, affaire Casile, Cass., arr?t no 45732, 2012, affaire Farabegoli, et Cass., arr?t no 3454, 2013, affaire Martino).
d. Lotissement illicite par changement de destination des immeubles
115. Enfin, la jurisprudence a inclus dans la notion de lotissement illicite l?hypoth?se du changement de la destination d?ouvrages construits dans une zone dont le plan de lotissement avait ?t? auparavant approuv?. La mutation peut ?tre r?alis?e, par exemple, par le fractionnement d?un complexe immobilier ? vocation touristico-h?teli?re sous forme de ventes s?par?es d?immeubles ? des particuliers ? usage d?habitation. Ce changement de destination doit ?tre de nature ? modifier l?am?nagement du territoire. Cette forme de lotissement peut entrer dans la cat?gorie des lotissements mat?riels ou juridiques selon que l?accent est mis sur l?existence de constructions (?l?ment mat?riel) ou sur la fa?on dont la transformation urbanistique se r?alise, c?est-?-dire par un acte juridique (voir, dans ce sens, Cass., arr?t no 20569, 2015). Bien que cette forme de lotissement n?implique pas une activit? de construction non autoris?e, la jurisprudence estime qu?elle entre dans les hypoth?ses pr?vues par l?article 30 du code de la construction, ?tant donn? que la vente s?par?e des immeubles implique n?cessairement le fractionnement des terrains (Cass., affaire Farabegoli pr?cit?e).
2. Les int?r?ts juridiques affect?s par l?infraction de lotissement illicite
116. Selon la Cour de cassation, en cr?ant la contravention de lotissement illicite, le l?gislateur avait l?intention de prot?ger deux int?r?ts distincts : d?une part, il souhaitait assurer que la transformation du territoire se d?roul?t sous le contr?le de l?administration responsable de la planification de l?am?nagement du territoire (en particulier en ?rigeant en infraction p?nale le lotissement illicite mat?riel formel et le lotissement illicite juridique) (Cass., affaire Salvini et autres pr?cit?e, Cass., arr?t no 4424, 2005, et Conseil d??tat, arr?t no 5843, 2003), ?vitant ainsi le risque de travaux d?urbanisation impr?vus ou diff?rents de ceux pr?vus au d?part (Cass., arr?t no 27289, 2012, affaire Dotta) ; d?autre part, il avait pour but de garantir la conformit? aux r?gles urbanistiques de la transformation du territoire (c?est le cas des lotissements autoris?s mais contraires ? d?autres lois, c?est-?-dire les cas de lotissement mat?riel substantiel ? Cass., affaire Salvini et autres pr?cit?e, Cass., arr?t no 4424 pr?cit?, et Conseil d??tat, arr?t no 5843 pr?cit?).
117. La Cour de cassation a explicitement pr?cis? que la contravention de lotissement illicite constituait une infraction de mise en danger. Dans une affaire en particulier, o? elle a ?tabli un parall?le avec l?infraction de construction illicite d?un immeuble, elle a parl? de danger abstrait, c?est-?-dire une pr?somption irr?fragable de danger, sur la base de laquelle l?auteur est sanctionn? ind?pendamment de la v?rification d?un danger concret (Cass., arr?t no 20243, 2009, affaire De Filippis).
D. La confiscation ? titre de sanction pour lotissement illicite
1. La nature de la confiscation
118. La Cour de cassation a toujours reconnu ? la confiscation la nature de ? sanction ?. Au d?part, elle l?avait du reste class?e dans la cat?gorie des sanctions p?nales. En cons?quence, la confiscation ne pouvait ?tre appliqu?e qu?aux biens du pr?venu reconnu coupable du d?lit de lotissement illicite, conform?ment ? l?article 240 du code p?nal (Cass., affaire Brunotti pr?cit?e, Cass., Ass. pl?n., 1990, affaire Cancilleri, et Cass., affaire Ligresti pr?cit?e).
119. Par un arr?t du 12 novembre 1990, la Cour de cassation (affaire Licastro) a jug? que la confiscation ?tait une sanction administrative obligatoire, ind?pendante de la condamnation au p?nal. Selon la haute juridiction, cette sanction pouvait donc ?tre prononc?e ? l??gard de tiers, d?s lors qu?? l?origine de la confiscation se trouvait une situation (par exemple une construction ou un lotissement) qui ?tait mat?riellement illicite, ind?pendamment de l?existence de l??l?ment moral. De ce fait, la confiscation peut ?tre ordonn?e lorsque l?auteur est relax? ? raison de l?absence d??l?ment moral (? perch? il fatto non costituisce reato ?), mais elle ne peut l??tre si l?auteur est relax? ? raison de la non-mat?rialit? des faits (? perch? il fatto non sussiste ?).
120. Cette jurisprudence a ?t? largement suivie (Cass., 1995, affaire Besana, Cass., arr?t no 331, 15 mai 1997, affaire Sucato, Cass., arr?t no 3900, 23 d?cembre 1997, affaire Farano, Cass., arr?t no 777, 6 mai 1999, affaire Iacoangeli, et Cass., 25 juin 1999, affaire Negro). Par la d?cision no 187 rendue en 1998, la Cour constitutionnelle a reconnu la nature administrative de la confiscation.
121. Malgr? l?approche adopt?e par la Cour dans la d?cision Sud Fondi S.r.l. et autres c. Italie de 2007 (Sud Fondi S.r.l. et autres c. Italie (d?c), no 75909/01 , 30 ao?t 2007), confirm?e par les arr?ts Sud Fondi S.r.l. et autres c. Italie (fond, pr?cit?) en 2009 et Varvara c. Italie (no 17475/09, 29 octobre 2013), la Cour de cassation et la Cour constitutionnelle ont r?affirm? la th?se selon laquelle la confiscation litigieuse ?tait une sanction de nature administrative (Cass., arr?t no 42741, 2008, Cass., Ass. pl?n., arr?t no 4880, 2015, et Cour constitutionnelle, arr?t no 49, 2015). Toutefois, elles ont reconnu que le juge p?nal devait adopter une telle mesure dans le respect des normes de protection pr?vues par les articles 6 et 7 de la Convention (voir, par exemple, Cass., Ord., arr?t no 24877, 2014). La Cour de cassation a explicitement confirm? le caract?re punitif (afflittivo) de la confiscation (Cass., arr?t no 39078 de 2009, et Cass., arr?t no 5857, 2011). Dans l?arr?t no 21125 de 2007, elle a dit que la confiscation avait pour fonction principale la dissuasion.
122. Ainsi, l?application de la sanction est autoris?e m?me lorsque la proc?dure p?nale pour lotissement illicite ne se solde pas par la condamnation ? formelle ? de l?accus? (Cass., arr?t no 39078 de 2009, et Cour constitutionnelle, arr?t no 49 de 2015), sauf si celui-ci est ?tranger ? la commission des faits et que sa bonne foi a ?t? constat?e (Cass., arr?t no 36844 de 2009).
2. Le r?le du juge p?nal dans l?application de la sanction
123. La confiscation pour lotissement illicite peut ?tre ordonn?e par une autorit? administrative (la commune ou, ? d?faut, la r?gion) ou par une juridiction p?nale.
124. La comp?tence des juridictions p?nales en mati?re de confiscation se rattache ?troitement ? leur pouvoir de statuer sur la responsabilit? p?nale des personnes dans les cas de lotissement illicite. En cons?quence, lorsque l?infraction de lotissement illicite est prescrite avant l?ouverture des poursuites p?nales, une juridiction qui cl?t par la suite la proc?dure ne peut ordonner une mesure de confiscation : elle ne peut le faire que si le d?lai de prescription expire apr?s l?ouverture des poursuites p?nales.
125. Dans le cas d?un lotissement illicite mat?riel formel ou d?un lotissement illicite juridique r?alis? en l?absence ou en violation d?une autorisation, deux doctrines ressortent de la jurisprudence interne. Selon la premi?re, le juge p?nal se substitue ? l?administration (? svolge un ruolo di supplenza ? : Cass., arr?t no 42741 de 2008, Cass., arr?t no 5857 de 2011, et Cass., ordonnance no 24877 de 2014).
126. Selon l?autre doctrine, la confiscation pr?vue par l?article 44 du code de la construction constitue l?expression d?un pouvoir r?pressif (sanzionatorio) attribu? par la loi au juge p?nal, qui n?a pas un caract?re subsidiaire ou substitutif mais qui est autonome par rapport ? celui de l?administration. Selon la Cour de cassation, il faut consid?rer comme d?finitivement d?pass?e en mati?re d?urbanisme la doctrine faisant du juge p?nal le substitut de l?administration, puisque le fait d??riger le lotissement illicite en infraction p?nale vise ? assurer la protection du territoire (Cass., arr?t no 37274, 2008, affaire Varvara, et Cass., arr?t no 34881, 2010, affaire Franzese).
127. De plus, en cas de lotissement illicite mat?riel substantiel, le r?le du juge p?nal consiste non pas simplement ? v?rifier qu?aucun lotissement ne soit r?alis? en l?absence ou en violation d?une autorisation, mais ?galement ? ?tablir si le lotissement, autoris? ou non, est compatible avec d?autres normes de rang sup?rieur ? l?acte d?autorisation. Pour prononcer la confiscation, le juge p?nal doit ?tablir l?existence de l??l?ment mat?riel de la contravention de lotissement illicite, ce qui signifie qu?il doit constater l?existence de tous les ?l?ments constitutifs du comportement d?lictuel. Selon l?article 18 de la loi no 47 de 1985, la notion de comportement illicite ne se limite pas aux comportements qui se manifestent en l?absence d?autorisation, mais vise aussi ceux qui enfreignent les r?gles en mati?re d?urbanisme et les normes r?gionales et nationales (Cass., affaire Salvini et autres pr?cit?e). Dans ce contexte, la Cour de cassation a pr?cis? les rapports entre l?acte de l?administration qui autorise le lotissement et le pouvoir du juge p?nal d??tablir s?il y a eu lotissement illicite et de prononcer la confiscation. Elle a pr?cis? que, lorsque l?autorisation n?est pas conforme ? d?autres r?gles urbanistiques, le juge p?nal peut condamner l?auteur du lotissement et prononcer la confiscation sans toutefois se livrer ? la moindre appr?ciation d?un point de vue administratif sur l?autorisation accord?e. Le juge p?nal n?ayant pas le droit d?annuler l?autorisation, celle-ci reste valide (Cass., affaire Salvini et autres pr?cit?e, Cass., affaire Varvara pr?cit?e, et Cass. arr?t no 36366, 2015, affaire Faiola).
3. Les effets sur la confiscation de la r?gularisation a posteriori du lotissement (sanatoria)
128. Lorsqu?il y a eu lotissement illicite en l?absence ou en violation d?un permis de construire, l?autorit? administrative ne peut ?viter le prononc? de la confiscation par le juge p?nal que dans les conditions cumulatives suivantes : a) le lotissement a ?t? r?gularis? (sanato) a posteriori par la commune ; b) l?acte de r?gularisation est l?gitime ; c) l?autorisation ex post facto (ou la modification du plan d?am?nagement territorial) est ?mise avant que la condamnation au p?nal ne devienne d?finitive. Ainsi, une fois la condamnation devenue d?finitive, la confiscation ne peut plus ?tre r?voqu?e m?me en cas de r?gularisation a posteriori du lotissement par l?autorit? administrative (Cass., arr?t no 21125 de 2007, affaire Licciardello, Cass., arr?t no 37274, 2008, affaire Varvara, et Cass., affaire Franzese, pr?cit?es).
129. En revanche, dans tous les cas de lotissement illicite autoris? mais contraire ? d?autres r?gles de rang sup?rieur, ce qui repr?sente, selon la Cour de cassation, le cas le plus fr?quent (lotissement illicite mat?riel substantiel), l?administration n?a aucun pouvoir de r?gularisation. En pareil cas, le juge p?nal agit de fa?on totalement autonome et ind?pendante de l?autorit? administrative (Cass., arr?ts nos 21125 de 2007, 39078 de 2009, 34881 de 2010 et 25883 de 2013).
E. Jurisprudence constitutionnelle
130. Dans les arr?ts nos 348 et 349 du 22 octobre 2007, la Cour constitutionnelle s?est prononc?e sur le rang de la Convention dans la hi?rarchie des sources du droit interne. L?article 117 de la Constitution, tel que modifi? par la loi constitutionnelle no 3 du 18 octobre 2001, impose au l?gislateur le respect des obligations internationales. Ainsi, la Cour constitutionnelle a consid?r? que la Convention ?tait une norme de rang interm?diaire entre les lois ordinaires et la Constitution qui devait ?tre appliqu?e telle qu?interpr?t?e par la Cour.
131. Par cons?quent, selon la Cour constitutionnelle il appartient au juge du fond d?interpr?ter la norme interne de mani?re conforme ? la Convention et ? la jurisprudence de la Cour mais, lorsqu?une telle interpr?tation se r?v?le impossible ou que le juge a des doutes quant ? la compatibilit? de la norme interne avec la Convention, il est tenu de soulever une question de constitutionnalit?.
132. En janvier et en mai 2014, la Cour constitutionnelle a ?t? saisie respectivement par le tribunal de Teramo et par la Cour de cassation de deux questions de constitutionnalit? au sujet de l?article 44, alin?a 2, du d?cret l?gislatif no 380/2001, ? la suite de l?arr?t Varvara c. Italie ((fond), no 17475/09, 29 octobre 2013).
133. Dans son arr?t no 49 du 26 mars 2015, la Cour constitutionnelle a jug? (traduction non officielle) :
? 6.? Le question pos?e par la Cour de cassation ainsi que celle pos?e par le tribunal de Teramo sont ?galement irrecevables au motif qu?elles sont chacune fond?es sur un postulat interpr?tatif erron? ? deux ?gards.
Si elles divergent quant aux effets que l?arr?t Varvara est cens? produire dans l?ordre juridique interne, les deux juridictions de renvoi sont convaincues que, en rendant cet arr?t, la Cour de Strasbourg a ?nonc? un principe de droit aussi innovateur qu?imp?ratif ? l??gard des tribunaux tenus de l?appliquer en retenant une nouvelle mani?re d?interpr?ter l?article 7 de la Convention.
Le premier malentendu imputable aux juridictions de renvoi tient ? la port?e qu?elles attribuent ? l?arr?t de la Cour de Strasbourg.
En derni?re analyse, la Cour europ?enne aurait dit que, d?s lors qu?une sanction tombe sous le coup de l?article 7 de la Convention et qu?elle est donc r?put?e ?tre une ? peine ? relevant du champ d?application de cette disposition, elle

A chi rivolgersi e i costi dell'assistenza

Il Diritto dell'Espropriazione è una materia molto complessa e poco conosciuta, che "ingloba" parti importanti di molteplici rami del diritto. Per tutelarsi è quindi essenziale farsi assistere da un Professionista (con il quale si consiglia di concordare in anticipo i costi da sostenere, come ormai consentito dalle leggi in vigore).

Se l'espropriato ha già un Professionista di sua fiducia, può comunicagli che sul nostro sito trova strumenti utili per il suo lavoro.
Per capire come funziona la procedura, quando intervenire e i costi da sostenere, si consiglia di consultare la Sezione B.6 - Come tutelarsi e i Costi da sostenere in TRE Passi.

  • La consulenza iniziale, con esame di atti e consigli, è sempre gratuita
    - Per richiederla cliccate qui: Colloquio telefonico gratuito
  • Un'eventuale successiva assistenza, se richiesta, è da concordare
    - Con accordo SCRITTO che garantisce l'espropriato
    - Con pagamento POSTICIPATO (si paga con i soldi che si ottengono dall'Amministrazione)
    - Col criterio: SE NON OTTIENI NON PAGHI

Se l'espropriato è assistito da un Professionista aderente all'Associazione pagherà solo a risultato raggiunto, "con i soldi" dell'Amministrazione. Non si deve pagare se non si ottiene il risultato stabilito. Tutto ciò viene pattuito, a garanzia dell'espropriato, con un contratto scritto. è ammesso solo un rimborso spese da concordare: ad. es. 1.000 euro per il DAP (tutelarsi e opporsi senza contenzioso) o 2.000 euro per il contenzioso. Per maggiori dettagli si veda la pagina 20 del nostro Vademecum gratuito.

La data dell'ultimo controllo di validità dei testi è la seguente: 24/07/2024