Testo originale e tradotto della sentenza selezionata

AFFAIRE ELIA S.r.l. c. ITALIE

Tipologia: Sentenza

Importanza: 1

Articoli: 41, P1-1

Numero: 37710/97

Stato: Italia

Data: 2001-08-02 00:00:00

Organo: Sezione Seconda

Testo Originale

Conclusione: Violazione di P1-1; Soddisfazione equa rimandata

SECONDA SEZIONE

CAUSA ELIA S.R.L. C. ITALIA

( Richiesta no 37710/97)

SENTENZA

STRASBURGO

2 agosto 2001

DEFINITIVO

02/11/2001

Nella causa Elia S.r.l. c. Italia,
La Corte europea dei Diritti dell’uomo, seconda sezione, riunendosi in una camera composta di:
SIGG.. C.L. Rozakis, presidente,
B. Conforti,
G. Bonello,
Sig.ra V. Str??nick?,
SIGG.. P. Lorenzen,
M. Fischbach,
Sig.ra M. Tsatsa-Nikolovska, giudici e
di M. E. Fribergh, cancelliere di sezione,
Dopo avere deliberato in camera del consiglio il 10 luglio 2001,
Rende la sentenza che ha, adottata a questa data,:
PROCEDIMENTO
1. All’origine della causa si trova una richiesta (no 37710/97) diretta contro la Repubblica italiana e in cui una societ? a responsabilit? limitata, la societ? Elia S.r.l. (“il richiedente”), aveva investito la Commissione europea dei Diritti dell’uomo (“la Commissione”) il 6 agosto 1997, in virt? del vecchio articolo 25 della Convenzione di salvaguardia dei Diritti dell’uomo e delle Libert? fondamentali (“la Convenzione”).
2. Il richiedente ? rappresentato davanti alla Corte da I. Fiorillo, avvocato a Roma. Il governo italiano (“il Governo”) ? rappresentato dal suo agente, U. Leanza, e dal suo coagente, V. Esposito.
3. Il richiedente adduceva la violazione dell’articolo 1 del Protocollo no 1 a causa dell’interdizione di costruire che colpiva il suo terreno.
4. La richiesta ? stata trasmessa alla Corte il 1 novembre 1998, data di entrata in vigore del Protocollo no 11 alla Convenzione, articolo 5 ? 2 di suddetto Protocollo.
5. La richiesta ? stata assegnata alla seconda sezione della Corte, articolo 52 ? 1 del regolamento della Corte. In seno a questa, la camera incaricata di esaminare la causa, articolo 27 ? 1 della Convenzione, ? stata costituita conformemente all’articolo 26 ? 1 del regolamento.
6. Da una decisione del 14 dicembre 2000, la camera ha dichiarato la richiesta accettabile [Nota della cancelleria: la decisione della Corte ? disponibile alla cancelleria].
7. Tanto il richiedente che il Governo hanno depositato delle osservazioni scritte sul merito della causa, articolo 59 ? 1 del regolamento.

IN EFFETTI
I. LE CIRCOSTANZE DEL CASO
8. La societ? richiedente ? proprietaria dal 1967 di un terreno di circa 65 000 metri quadrati, situato nel comune di Pomezia ed iscrtto al catasto (foglio 11, lotto 66,). Nel 1963, il comune aveva emesso un parere favorevole ad un progetto di costruzione su suddetto terreno.
A. La prima interdizione imposta da atto amministrativo
9. Il 29 dicembre 1967, la municipalit? di Pomezia decise di adottare un piano generale di urbanistica (piano regolatore generale, qui di seguito “il PRG”).
10. Il 20 novembre 1974, la regione del Lazio approv? il PRG di Pomezia che destinava il terreno del richiedente alla creazione di un parco pubblico, parco pubblico, e, di conseguenza, lo colpiva di un’interdizione assoluta di costruire in vista della sua espropriazione.
11. Conformemente all’articolo 2 della legge no 1187 del 1968, l’interdizione di costruire imposta dal PRG divent? nulla nel 1979, non essendo stato adottato entro cinque anni nessuno piano di urbanistica dettagliata.
B. Le limitazioni al diritto a costruire derivanti dell’applicazione dell’articolo 4 della legge no 10 del 1977
12. Malgrado la scadenza dell’interdizione a costruire, il terreno del richiedente non ritrov? la sua destinazione di origine.
13. Difatti, nell’attesa della decisione della municipalit? di Pomezia in quanto al nuovo uso del terreno controverso, questo fu sottoposto al regime previsto dall’articolo 4 della legge no 10 del 1977, disposizione considerata come applicabile a questo tipo di situazione dalla giurisprudenza (paragrafi 38-40 qui sotto) e, a partire da 1990, dalla legge no 86 della regione del Lazio.
14. Di conseguenza, il terreno del richiedente fu colpito dalle limitazioni al diritto di costruire derivanti dell’applicazione di queste leggi.
15. Il 12 marzo 1987, il richiedente invit? la municipalit? di Pomezia a determinare la nuova destinazione del terreno. La sua domanda rest? lettera morta.
16. Considerando la mancanza di risposta della municipalit? che equivaleva ad un rifiuto, il richiedente introdusse un ricorso davanti al tribunale amministrativo regionale (qui di seguito “il TAR”). Fece valere in primo luogo che la municipalit? di Pomezia aveva per obbligo di determinare la nuova destinazione del suo terreno e che l’inerzia della municipalit? era illegale. Peraltro, chiese all’amministrazione di dichiarare il terreno edificabile.
17. Da una decisione del 16 ottobre 1989, il TAR del Lazio accolse il ricorso del richiedente, riconoscendo che l’inerzia della municipalit? di Pomezia era illegale.
18. Il tribunale consider? che l’interdizione di costruire imposta nel 1974 era diventata nulla dopo cinque anni, in virt? della legge no 1187 del 1968, il comune di Pomezia non avendo adottato nessuno piano di urbanistica dettagliata. Da allora, il terreno del richiedente era sottoposto al regime previsto dalla legge no 10 del 1977. Ora il tribunale stim? che le limitazioni al diritto di costruire derivate dell’applicazione di questa legge non potevano sostituire un atto dell’amministrazione che determina precisamente la destinazione del terreno. In simile caso, l’amministrazione aveva l’obbligo di procedere ad una ripianificazione di urbanistica, ricostituzione della disciplina urbanistica. Di conseguenza, la sua inerzia era illegale. Tuttavia, la municipalit? rimaneva totalmente libera di destinare il terreno controverso all’uso che desiderava, il TAR non potendo ordinare una data classificazione del terreno.
19. In conclusione, il TAR ordin? all’amministrazione di prendere una decisione in quanto alla nuova destinazione del terreno del richiedente.
20. La municipalit? di Pomezia interpose appello a questa decisione.
21. Da una decisione del 28 febbraio 1992, il Consiglio di stato respinse il ricorso della municipalit? di Pomezia e conferm? la decisione attaccata.
22. La municipalit? non avendo dato seguito alla sentenza del Consiglio di stato, il richiedente la invit?, il 10 settembre 1992, ad adottare una decisione concernente il terreno. Peraltro, il richiedente propose che la municipalit? gli rilasciasse un permesso di costruire per 15 000 metri quadrati, in scambio di cui si impegnava a cedergli gratuitamente il restante del terreno. Nessuno seguito fu dato a questa proposta.
C. La seconda interdizione da atto amministrativo
23. Il 25 ottobre 1995, la municipalit? di Pomezia decise di adottare un piano dettagliato di urbanistica ed impose di nuovo un’interdizione assoluta di costruire sul terreno del richiedente in vista della sua espropriazione. Decise di riservare il terreno ad un uso pubblico.
24. Il richiedente introdusse un ricorso contro questa decisione davanti al comitato regionale incaricato di controllare gli atti dei comuni in vista di ottenere il suo annullamento. Fece valere che la destinazione del terreno era stata indicata in modo troppo vago e che le condizioni per rinnovare l’interdizione tra le quali l’interesse pubblico, non erano assolte. La conclusione di questo ricorso non ? conosciuta.
25. Risalta della perizia prodotta dal richiedente che il piano dettagliato di urbanistica che impone l’interdizione di costruire sul terreno in causa ? stato adottato il 22 marzo 1999.
II. IL DIRITTO E LA PRATICA INTERNA PERTINENTI
A. Nozioni generali in materia di urbanistica
26. Ai termini dell’articolo 42 ?? 2 e 3 della Costituzione italiana, “la propriet? privata ? garantita e riconosciuta dalla legge che ne determina il modo di acquisizione e di godimento, cos? come i limiti, nello scopo di assicurare la sua funzione sociale e di renderla accessibile a tutti. La propriet? privata pu? essere espropriata, nei casi previsti dalla legge, e sotto riserva di indennizzo, per le ragioni di interesse generale”.
La legge di urbanistica (legge no 1150 di 1942 e le sue modifiche) regolamenta lo sviluppo urbanistico del territorio e conferisce alle municipalit? il potere di adottare dei piani di urbanistica che devono riguardare il territorio comunale nella sua interezza.
27. Il PRG ? un atto a durata indeterminata. Il procedimento di adozione di un PRG comincia da una decisione della municipalit? (delibera di adozione) che ? seguita da un periodo durante il quale ogni decisione sulle domande di permesso potendo scontrarsi con la realizzazione del PRG ? sospesa (legge no 1902 di 1952 e le sue modifiche). L’approvazione del PRG dipende dalla competenza delle regioni (articolo 1 del decreto presidenziale (DPR) no 8 di 1972 ed articoli 79 e 80 del DPR no 616 del 1977) mentre prima si faceva da decreto del presidente della Repubblica. Una volta approvato il PRG, ? pubblicato nella Gazzetta Ufficiale (bollettino delle leggi) e depositato al municipio.
28. Quando regolamenta in modo preciso il piano di sviluppo del territorio, il PRG pu? essere eseguito dei plano; l’applicazione del PRG richiede tuttavia, molto frequentemente, un atto complementare. Questo ultimo pu? dipendere da un’iniziativa pubblica, per esempio di un piano dettagliato di urbanistica, piano particolareggiato che ha, egli, una durata determinata. Difatti, in seguito all’adozione di un piano dettagliato che equivale allora ad una dichiarazione di utilit? pubblica, l’amministrazione dispone di un termine di rigore, non superando dieci anni, conformemente all’articolo 16 della legge di urbanistica, per espropriare e, in ogni caso, per eseguire il piano, altrimenti diventa nullo. Quando l’applicazione del PRG richiede un piano dettagliato di urbanistica, incombe sulla municipalit? di adottarne uno; nessuno termine di rigore ? contemplato tuttavia, a questo riguardo.
B. Imposizione e durata di un’interdizione a costruire: i principi fissati dalla Corte costituzionale
29. Le limitazioni al diritto di disporre della propriet?, come un’interdizione a costruire, sono imposte all’epoca dell’adozione di un piano di urbanistica. Uguale interdizione pu? mirare a un’espropriazione, vincolo preordinato all’esproprio, quando il terreno in questione ? destinato ad un uso pubblico o alla realizzazione di edifici o di infrastrutture pubblici (articolo 7 ?? 3 e 4 della legge di urbanistica).
30. La legge di urbanistica, nel suo testo originale, disponeva che le limitazioni al diritto di propriet? degli individui previsti da un piano generale di urbanistica, in particolare le interdizioni a costruire, avevano una durata equivalente a quella del piano generale di urbanistica, ossia una durata indeterminata; allo stesso tempo, nessuno indennizzo dei proprietari era contemplato (articolo 40).
31. La Corte costituzionale ? stata adita della questione di sapere se un’interdizione che porta un grave attentato gravemente al diritto di propriet? -per esempio un permesso di espropriare (vincolo espropriativo) o un’interdizione a costruire (vincolo di in edificabilit?) -che poteva essere prolungata sine die senza nessuna forma di indennizzo era compatibile col diritto di propriet?.
32. Dalle sentenze rese tra 1966 e 1968 (vedere in particolare le sentenze no 6 di 1966 e no 55 del 29 maggio 1968), la Corte costituzionale ha concluso per il negativo e dichiarato la legge di urbanistica incostituzionale nella misura in cui permetteva di imporre per una durata indeterminata delle limitazioni che portano un grave attentato al diritto di propriet?, per esempio un’interdizione a costruire o un permesso di espropriazione, nella mancanza di ogni indennizzo.
33. La Corte costituzionale ha precisato che la legge pu? limitare il diritto di propriet? degli individui, a patto di non svuotare questo diritto della sua sostanza. Inoltre, il diritto di costruire deve essere considerato come una facolt? inerente al diritto di propriet? che pu? essere ristretta solamente per le ragioni di utilit? pubblica precisa ed attuale. In caso di espropriazione o di limitazioni a durata indeterminata che reca offesa alla sostanza stessa del diritto in questione( per esempio un’interdizione a costruire) il proprietario deve ricevere un compenso finanziario. In compenso, nessuno indennizzo ? dovuto quando un’interdizione a costruire ? contemplata per una durata determinata.
34. Alla luce di queste sentenze della Corte costituzionale che fissa i principi applicabili in caso di limitazioni gravi al diritto di propriet?, il legislatore aveva due opzioni: delle interdizioni a durata determinata senza indennizzo, o delle interdizioni a durata indeterminata con indennizzo immediato.
35. Il legislatore italiano ha dato seguito a queste sentenze scegliendo la prima opzione ed adottando, il 19 novembre 1968, la legge no 1187 di 1968, portando modifica alla legge di urbanistica. Ai termini dell’articolo 2 ? 1 di questa legge, all’epoca dell’adozione di un piano generale di urbanistica, le autorit? locali possono imporre agli individui delle interdizioni in vista dell’espropriazione di un terreno, cos? come delle interdizioni a costruire. Tuttavia, queste limitazioni diventano nulle se l’espropriazione non ha luogo o se nessuno piano di urbanistica di esecuzione, in particolare un piano di urbanistica dettagliata, non ? adottato entro cinque anni.
36. L’articolo 2 della legge no 1187 del 1968 contemplava anche, nel suo secondo paragrafo, una proroga ex lege, per un periodo di cinque anni, dei termini fissati dai piani di urbanistica approvati prima della data della sua entrata in vigore. Le leggi numero 756 di 1973 e 696 di 1975 e il decreto-legge no 781 del 26 novembre 1976 hanno prorogato questi stessi termini fino all’entrata in vigore della legge no 10 del 1977 (disposizioni in materia di edificabilit? dei suoli).
37. Dalla sentenza no 92 del 1982, la Corte costituzionale ha precisato la portata della legge no 10 del 1977, affermando che, anche dopo l’entrata in vigore di suddetta legge, il diritto di costruire resta una facolt? inerente al diritto di propriet?. In quanto alle interdizioni a costruire, ha indicato che queste rimangono sottoposte alla legge no 1187 del 1968, ossia che la loro durata non pu? superare cinque anni nella mancanza dell’adozione di un piano dettagliato.
C. Situazione dopo la scadenza di un’interdizione a costruire
38. Secondo la giurisprudenza, nel caso dove l’interdizione a costruire scada, in virt? dell’articolo 2 ? 1 della legge no 1187 del 1968, alla fine del termine di cinque anni, i terreni in questione non ritrovano automaticamente la loro destinazione iniziale e non sono automaticamente riservati all’uso al quale sono destinato i terreni vicini. La determinazione della nuova destinazione di un terreno richiede un atto positivo dell’amministrazione, come un piano dettagliato di urbanistica.
Nell’attesa di un tale atto, i terreni concernenti sono considerati, conformemente alla giurisprudenza, come essendo sottoposti al regime contemplato all’articolo 4 della legge no 10 del 1977 relativo ai terreni delle municipalit? che non hanno adottato dei piani generali di urbanistica (giurisprudenza del Consiglio di stato, vedere in particolare le sentenze della camera plenaria i numeri 7 e 10 del 1984).
Secondo l’articolo 4 della legge suddetta, un permesso di costruire pu? essere concesso quando certe condizioni sono collegate ed unicamente per l’edificazione, al di fuori di un settore di abitazione, di edifici di un volume molto ridotto. Se il terreno ? situato dentro ad un settore di abitazione, ogni nuova costruzione ? vietata.
39. La regione del Lazio ha trasposto questa giurisprudenza nella legge no 86 del 24 novembre 1990 che contempla espressamente che un’interdizione assoluta a costruire colpisca i terreni privati di destinazione urbanistica che si trova dentro ad un settore di abitazione.

D. Inerzia dell’amministrazione
40. Dopo la scadenza di un’interdizione a costruire, incombe sulla municipalit? di determinare velocemente la nuova destinazione del terreno concernente; tuttavia, nessun termine ? contemplato.
41. L’inerzia dell’amministrazione pu? essere attaccata davanti alle giurisdizioni amministrative (sentenza del Consiglio di stato, sezione IV, 20 maggio 1996, no 664). Queste ultime possono ordinare alla municipalit? di determinare la nuova destinazione degli immobili in questione, senza potere sostituirsi tuttavia alle autorit? competenti nella scelta dell’uso. Nella sua sentenza no 67 del 1990, vertente su un caso di espropriazione dove era in causa l’inerzia dell’amministrazione, la Corte costituzionale ha affermato che il ricorso che permette di attaccare l’inerzia dell’amministrazione davanti al tribunale amministrativo era inoperante e di questo fatto poco efficace (“defatigante e non conclusivo con conseguente scarsa efficacia”).
42. La Corte costituzionale ? stata adita della questione di sapere se il fatto di sottoporre un terreno al regime previsto dall’articolo 4 della legge no 10 del 1977 era compatibile con la Costituzione, dato che questo regime provocava un’interdizione a costruire sine die -l’amministrazione che tarda a determinare la nuova destinazione del terreno concernente, in particolare ad adottare un piano di urbanistica,-e che nessun indennizzo era contemplato. Nella sua sentenza no 185 del 1993, la Corte costituzionale ha dichiarato la questione irricevibile, stimando che dipendeva dalla competenza esclusiva del legislatore di intervenire velocemente ed in modo appropriato per ovviare alla situazione.
E. Rinnovo di un’interdizione a costruire (tramite atto amministrativo)
43. Da una sentenza di 1989 (no 575), la Corte costituzionale ha indicato che alla scadenza del termine di cinque anni previsti dall’articolo 2 della legge no 1187 del 1968 ed all’epoca dell’elaborazione di un nuovo piano di piano di sviluppo del territorio, le autorit? locali hanno il potere di rinnovare l’interdizione a costruire per le ragioni di utilit? pubblica. Questa sentenza ha riconosciuto il potere dell’amministrazione di rinnovare un’interdizione dopo la scadenza della prima dunque.
44. Tuttavia, il potere dell’amministrazione di proseguire un’interdizione a costruire non pu? manifestarsi in un’interdizione sine die nella mancanza di ogni forma di indennizzo. Difatti, quando l’interdizione a costruire svuota di ogni sostanza il diritto di propriet?, a causa dell’incertezza considerevole generata dalla sua proroga per una durata indeterminata o il suo rinnovo, il proprietario dovrebbe essere indennizzato (vedere anche le sentenze della Corte costituzionale numeri 186 di 1993 e 344 del 1995 e la sentenza del Consiglio di stato (sezione IV) no 159 del 1994).
F. Assenza di indennizzo
45. La Corte di cassazione ha indicato che in caso di limitazioni del diritto di propriet? in vista di un’espropriazione, ed anche nella mancanza di ogni indennizzo, il proprietario in questione ? titolare di un semplice interesse legittimo (interesse legittimo) -questo cio? che si trova in una situazione individuale protetta in modo indiretto e subordinato al rispetto dell’interesse pubblico-, e non di un diritto pieno ed assoluto (diritto soggettivo) alla concessione di un compenso finanziario (vedere le sentenze della camera plenaria della Corte di cassazione numeri 11308 del 28 ottobre 1995, 11257 del 15 ottobre 1992 e 3987 del 10 giugno 1983).
46. Da allora, a fronte della decisione delle autorit? municipali che gli impongono un’interdizione a costruire, un proprietario pu? investire le giurisdizioni amministrative per fare constatare se, nell’esercizio del suo potere discrezionale, l’amministrazione ha rispettato le regole fissate dalla legge e non ha superato il margine di valutazione di cui dispone nella ricerca dell’equilibrio da predisporre tra gli interessi pubblici e quegli degli individui. Tuttavia, anche se le giurisdizioni amministrative annullano l’interdizione a costruire, nessun compenso finanziario ? dovuto quando la misura ? stata ordinata per una durata determinata, in particolare se ? sottoposta al termine di cinque anni previsti dall’articolo 2 della legge no 1187 del 1968.
47. Nella sua sentenza no 179 del 12-20 maggio 1999, la Corte costituzionale, ricordando i principi fissati nella sua giurisprudenza anteriore (vedere le sentenze citate sopra al paragrafo 32 cos? come le sentenze nostri 82 del 1982, 575 di 1989 e 344 del 1995) ha dichiarato incompatibile con la Costituzione la mancanza di disposizione legale che contempla una forma di indennizzo nei casi dove l’amministrazione rinnovava un permesso ad espropriare o un’interdizione a costruire in modo tale che il diritto di propriet? se ne trovava gravemente colpito. Le limitazioni al diritto di propriet? erano problematiche quando un’interdizione era rinnovata o prorogata sine die o quando era rinnovata molte volte per un periodo determinato.
Pure lasciando intatta la possibilit? per l’amministrazione di rinnovare le interdizioni a costruire, la Corte costituzionale ha affermato che era necessario che il legislatore intervenisse e contemplasse una forma di indennizzo, precisando i criteri e le modalit? di questa.
La Corte costituzionale non ha escluso la possibilit? per un giudice adito di una domanda di indennizzo prima dell’intervento del legislatore di ricercare nel sistema giuridico dei criteri che gli permettono di concedere, all’occorrenza, un’indennit?.
Infine, ha precisato che l’obbligo di indennizzare riguardava solamente il periodo dopo i primi cinque anni di interdizione (periodo di franchigia).
IN DIRITTO
I. SULLA VIOLAZIONE ADDOTTA DALL’ARTICOLO 1 DEL PROTOCOLLO NO 1
48. La societ? richiedente adduce che le restrizioni che colpiscono il suo terreno per un lungo periodo e nella mancanza di indennizzo portano attentato al suo diritto al rispetto dei suoi beni, garantito dall’articolo 1 del Protocollo no 1 che ? formulato cos?:
“Ogni persona fisica o morale ha diritto al rispetto dei suoi beni. Nessuno pu? essere privato della sua propriet? che a causa di utilit? pubblica e nelle condizioni previste dalla legge ed i principi generali del diritto internazionale.
Le disposizioni precedenti non recano offesa al diritto che possiedono gli Stati di mettere in vigore le leggi che giudicano necessari per regolamentare l’uso dei beni conformemente all’interesse generale o per assicurare il pagamento delle imposte o di altri contributi o delle multe. “
A. Sull’esistenza di un’ingerenza nel diritto di propriet? del richiedente
49. La Corte nota che le parti si accordano a dire che c’? stata ingerenza nel diritto del richiedente al rispetto dei suoi beni.
50. Resta ad esaminare se suddetta ingerenza ha infranto o non l’articolo 1 del Protocollo no 1.
B. Sulla giustificazione dell’ingerenza nel diritto di propriet? del richiedente
1. La regola applicabile
51. La Corte ricorda che l’articolo 1 del Protocollo no 1 contiene tre norme distinte: “la prima che si esprime nella prima frase del primo capoverso e riveste un carattere generale, enuncia il principio del rispetto della propriet?; la seconda, figurando nella seconda frase dello stesso capoverso, mira la privazione di propriet? e la sottopone a certe condizioni; in quanto alla terza, registrata nel secondo capoverso, riconosce agli Stati il potere, tra l?altro, di regolamentare l’uso dei beni conformemente all’interesse generale. Non si tratta per tanto di regole prive di rapporto tra esse. La seconda e la terza hanno munto agli esempi particolari di attentati al diritto di propriet?; da allora, devono interpretarsi alla luce del principio consacrato dalla prima” (vedere, tra l?altro, James ed altri c. Regno Unito, sentenza del 21 febbraio 1986, serie a no 98, pp. 29-30, ? 37 che riprende in parte i termini dell’analisi che la Corte ha sviluppato in Sporrong e L?nnroth c. Svezia, sentenza del 23 settembre 1982, serie a no 52, p. 24, ? 61; vedere anche le sentenze I santi monasteri c. Grecia, 9 dicembre 1994, serie Ha no 301-a, p. 31, ? 56, ed Iatridis c. Grecia [GC], no 31107/96, ? 55, CEDH 1999-II).
52. Il richiedente adduce essere vittima di un’espropriazione che deriva dell’effetto combinato delle interdizioni a costruire in vista dell’espropriazione del terreno che ha ridotto a nulla il valore di questo e le possibilit? di disporrne.
53. Il Governo sostiene che la situazione controversa dipende della regolamentazione dell’uso dei beni.
54. La Corte nota che il terreno del richiedente ? stato fatto oggetto di interdizioni a costruire in vista di un’espropriazione. Ora queste misure non hanno provocato una privazione formale di propriet?, al senso della seconda frase del primo capoverso dell’articolo 1 del Protocollo no 1, poich? il diritto di propriet? del richiedente ? restato giuridicamente intatto.
55. Nella mancanza di un trasferimento di propriet?, la Corte deve guardare al di l? delle apparenze e deve analizzare la realt? della situazione controversa. A questo riguardo, importa di ricercare se suddetta situazione non equivaleva ad un’espropriazione di fatto, come pretende l’interessato (vedere, mutatis mutandis, Airey c. Irlanda, sentenza del 9 ottobre 1979, serie Ha no 32, p. 14, ? 25).
56. La Corte rileva che gli effetti denunciati dal richiedente derivano tutti dalla diminuzione della disponibilit? del bene in causa. Risultano delle limitazioni portate al diritto di propriet? cos? come delle conseguenze di queste sul valore dell’immobile. Tuttavia, sebbene abbia perso della sua sostanza, il diritto in causa non ? sparito. Gli effetti delle misure in questione non sono come si possa assimilarli ad una privazione di propriet?. La Corte nota a questo argomento che il richiedente non ha perso l’accesso al terreno n? la padronanza di questo e che in principio la possibilit? di vendere il terreno, anche se resa pi? ardua, ? rimasta (sentenze Loizidou c. Turchia (fondo), 18 dicembre 1996, Raccolta delle sentenze e decisioni 1996-VI, p. 2237, ? 63, e Sporrong e L?nnroth, precitato, pp. 24-25, ? 63). In queste condizioni, la Corte stima che non c’? stata espropriazione di fatto e, da allora, che la seconda frase del primo capoverso non trova ad applicarsi nel caso.
57. La Corte ? di parere che le misure controverse non dipendono neanche della regolamentazione dell’uso dei beni, al senso del secondo capoverso dell’articolo 1 del Protocollo no 1. Difatti, se ? vero che si tratta di interdizioni a costruire che regolamentano il territorio (sentenza Sporrong e L?nnroth, precitato, p. 25, ? 64) non viene meno che le stesse misure miravano allo stesso tempo l’espropriazione del terreno (paragrafo 29 qui sopra).
Da allora, la Corte stima che la situazione denunciata dal richiedente dipende dalla prima frase dell’articolo 1 del Protocollo no 1, sentenze Sporrong e L?nnroth, precitato, p. 25, ? 65, Erkner e Hofauer c. Austria, 23 aprile 1987, serie a no 117, pp. 65-66, ? 74, e Poiss c. Austria, 23 aprile 1987, serie Ha no 117, p. 108, ? 64).
2. Il rispetto della norma enunciata alla prima frase del primo capoverso
58. Ai fini della prima frase del primo capoverso, la Corte deve ricercare se un giusto equilibrio ? stato mantenuto tra le esigenze dell’interesse generale della comunit? e gli imperativi della salvaguardia dei diritti fondamentali dell’individuo, (sentenze Sporrong e L?nnroth, precitato, p. 26, ? 69, e Phocas c. Francia, 23 aprile 1996, Raccolta 1996-II, p. 542, ? 53).
a, Tesi difesa dal richiedente
59. Il richiedente sostiene che la situazione denunciata non ? conforme all’articolo 1 del Protocollo no 1.
60. Fa osservare che l’ingerenza nel suo diritto al rispetto del suo beni dura da pi? di trentatre anni, dato che prima dell’adozione del piano generale di urbanistica del 1974 e dell’imposizione della prima interdizione, il suo terreno si trovava sotto l’influenza delle misure di salvaguardia dalla decisione presa dalla municipalit? nel 1967.
61. Il richiedente rimprovera alle autorit? amministrative un lungo periodo di inerzia, sottolineando che l’amministrazione ha tardato a determinare la destinazione del terreno, dopo la scadenza della prima interdizione, e che non ha proceduto mai all’espropriazione del terreno. A questo riguardo, l’interessato fa osservare che a partire da novembre 1979, dopo la scadenza dell’interdizione a costruire imposta nel piano generale di urbanistica, il terreno ? stato sottomesso al regime della legge no 10 del 1977, ci? che equivaleva ad una nuova interdizione a costruire che ? durata fino all’adozione del piano dettagliato. Il richiedente aggiunge che la Corte costituzionale ha giudicato questo sistema illegale in una sentenza resa nel 1999.
62. Il richiedente fa osservare che, dall’effetto combinato delle interdizioni a costruire in vista dell’espropriazione del suo terreno, il suo diritto di propriet? “? stato gelato” durante tutto questo periodo: ha perso ogni possibilit? di utilizzare il terreno ed il valore di questo ? stato ridotto a nulla.
63. Contesta l’affermazione del Governo secondo la quale avrebbe potuto utilizzare il terreno a dei fini agricoli, dato che ? situato in pieno centro di Pomezia. Peraltro, il fatto che prima dell’adozione del piano generale di urbanistica la municipalit? di Pomezia sia stata favorevole ad un progetto di costruzione confermerebbe che il terreno non si presta ad uso agricolo.
64. Afferma che era anche impossibile dare il terreno in affitto, poich? nessuna attivit? sarebbe stata ivi autorizzata.
65. In quanto alla possibilit? di vendere il terreno, l’interessato sostiene che la situazione controversa ha eliminato ogni possibilit? concreta di trovare un acquirente.
66. Il richiedente contesta la tesi del Governo secondo la quale un acquirente potenziale riceverebbe, nel caso in cui il terreno sarebbe espropriato in seguito, un’indennit? quasi equivalente al valore venale. A questo riguardo, si riferisce alla legge no 359 del 1992 che fissa i criteri per determinare l’indennizzo in caso di espropriazione, e sostiene che l’indennit? equivarrebbe al 30% del valore venale del terreno. Di conseguenza, non si potrebbe affermare che il terreno in causa pu? essere venduto.
67. Peraltro, se il terreno non era espropriato e che l’atto amministrativo che impone l’interdizione a costruire diventava nullo, un acquirente potenziale dovrebbe aspettare che l’amministrazione decida della nuova destinazione del terreno. Ora, per lamentarsi dell’inerzia dell’amministrazione, l’interessato dispone solamente del ricorso davanti al tribunale amministrativo di cui l’efficacia ? ristretta, come ha detto la Corte costituzionale nella sua sentenza no 67 del 1990 e come lo prova il procedimento che il richiedente ha lui stesso intentato davanti alle giurisdizioni amministrative. Ci? rinforza la conclusione che il terreno era un bene fuori dal commercio.
68. Tenuto conto della gravit? dell’attentato al suo diritto di propriet?, il richiedente sostiene che la mancanza di indennizzo ? incompatibile con l’articolo 1 del Protocollo no 1. Riferendosi alla giurisprudenza della Corte (sentenze Sporrong e L?nnroth, Erkner e Hofauer, e Poiss, precitati), osserva che una rottura del giusto equilibrio ? stata riconosciuta in queste cause, dove l’ingerenza aveva una durata inferiore a quella del caso in questione.
69. Il richiedente sottolinea che i principi fissati in materia dalla Corte costituzionale non sono stati presi in conto nella giurisprudenza del Consiglio di stato e della Corte di cassazione e che un terreno pu? essere dunque sempre sottomesso per una durata indeterminata ad un’interdizione a costruire, senza possibilit? di indennizzo.
70. In conclusione, il richiedente invita la Corte a constatare una violazione dell’articolo 1 del Protocollo no 1.
b) Tesi difesa dal Governo,
71. Il Governo sostiene che la situazione denunciata non pu? essere assimilata ad una privazione di propriet?. Difatti, la lagnanza del richiedente riguarda l’interdizione di costruire colpendo il suo terreno, misura che non equivale all’impossibilit? di utilizzare il terreno. A questo riguardo, il Governo sostiene che un’utilizzazione a dei fini agricoli sarebbe stata possibile.
72. Il richiedente avrebbe avuto inoltre, sempre la possibilit? di vendere il suo terreno, malgrado il rischio di espropriazione. Difatti, in caso di espropriazione, un’indennit? che raggiunge quasi il valore commerciale del terreno sarebbe versata dall’amministrazione.
Peraltro, se il terreno non fosse espropriato, l’interdizione di costruire diventerebbe nulla alla fine del termine previsto dalla legge e l’amministrazione deciderebbe di una nuova destinazione del terreno.
73. Avuto riguardo a queste considerazioni, il Governo afferma che non c’? stata rottura del giusto equilibro nel caso, poich? l’interdizione a costruire controversa dipende dal margine di valutazione lasciato agli Stati che ? particolarmente largo in questo campo. Si riferisce alla giurisprudenza della Corte nelle cause Mellacher ed altri c. Austria, sentenza del 19 dicembre 1989, serie a no 169, Fredin c. Svezia (no 1), sentenza del 18 febbraio 1991, serie a no 192, Allan Jacobsson c. Svezia (no 1), sentenza del 25 ottobre 1989, serie a no 163, e Pine Valley Developments Ltd ed altri c. Irlanda, sentenza del 29 novembre 1991, serie a no 222.
74. Il Governo indica infine che il diritto di propriet? come garantito dalla Costituzione italiana risponde ad una funzione sociale.
75. In conclusione, sostiene che la situazione denunciata dal richiedente ? compatibile con l’articolo 1 del Protocollo no 1 e chiede alla Corte di dedurre alla non-violazione di questa disposizione.
c)Valutazione della Corte
76. La Corte constata che il terreno del richiedente ? stato sottomesso ad un’interdizione a costruire in vista della sua espropriazione, in virt? del piano generale di urbanistica. Dopo la sua scadenza, l’interdizione ? stata mantenuta in applicazione del regime previsto dalla legge no 10 del 1977; in seguito, un’altra interdizione a costruire in vista dell’espropriazione ? stata imposta dal piano dettagliato di urbanistica. Ne risulta che l’ingerenza controversa dura da pi? di ventisei anni se si prende come punto di partenza l’approvazione del piano generale di urbanistica dalla regione (paragrafo 10 sopra) e da pi? di trentatre anni se si parte dalla decisione della municipalit? in vista della sua adozione (paragrafo 9 sopra).
77. La Corte giudica naturale che, in un campo tanto complesso e difficile come il piano di sviluppo del territorio, gli Stati contraenti godono di un grande margine di valutazione per condurre la loro politica urbanistica (sentenza Sporrong e L?nnroth, precitato, p. 26, ? 69). Tiene per stabilito che l’ingerenza nel diritto del richiedente al rispetto dei suoi beni soddisfaceva le esigenze dell’interesse generale. Non saprebbe rinunciare per tanto al suo potere di controllo.
78. Gli appartiene di verificare che l’equilibrio voluto ? stato preservato in modo compatibile col diritto del richiedente al rispetto dei suoi beni, al senso della prima frase dell’articolo 1 del Protocollo no 1.
79. La Corte stima che il richiedente ? restato in un’incertezza totale in quanto alla sorte della sua propriet? durante tutto il periodo in questione: in un primo tempo, dato che il terreno era oggetto di un’interdizione imposta dal piano generale di urbanistica in vista dell’espropriazione, sarebbe potuto essere espropriato purch? un piano dettagliato di urbanistica sia adottato, ci? che non ? stato il caso (paragrafo 11 sopra); dopo 1979 il terreno poteva essere colpito ogni momento di nuovo da un’altra interdizione in vista della sua espropriazione, ci? che si ? prodotto sedici anni pi? tardi, nell’ottobre 1995, da una decisione della municipalit? diventata definitiva nel 1999 (paragrafi 12, 13, 23-25 sopra); il terreno pu? essere espropriato attualmente ogni momento.
80. La Corte nota che le domande inviate alla municipalit? ed i ricorsi introdotti dal richiedente davanti alle giurisdizioni amministrative non hanno ovviato all’incertezza che ha pesato sull’interessato tra il 1979 e 1995 ( paragrafi 15-22 sopra).
81. Stima inoltre che l’esistenza, durante tutto il periodo in questione, di interdizioni a costruire ha ostacolato il pieno godimento del diritto di propriet? del richiedente e ha accentuato le ripercussioni dannose sulla situazione di questo indebolendo considerevolmente, tra l’altro, le probabilit? di vendere il terreno.
82. Infine, constata che la legislazione nazionale non contempla la possibilit? di ottenere un’indennit?.
83. Le circostanze della causa, in particolare l’incertezza e l’inesistenza di ogni ricorso interno effettivo suscettibile ad ovviare alla situazione controversa, combinate con l?ostacolo al pieno godimento del diritto di propriet? e la mancanza di indennizzo, portano la Corte a considerare che il richiedente ha dovuto sopportare un carico speciale ed esorbitante che ha rotto il giusto equilibrio che deve regnare tra, da una parte, le esigenze dell’interesse generale e, dall?altra parte, la salvaguardia del diritto al rispetto dei beni (sentenze Sporrong e L?nnroth, precitato, p. 28, ?? 73-74, Erkner e Hofauer, precitato pp. 66-67, ?? 78-79, Poiss, precitato, p. 109, ?? 68-69, ed Almeida Garrett, Mascarenhas Falc?o ed altri c. Portogallo, i nostri 29813/96 e 30229/96, ? 54, CEDH 2000-I).
84. In conclusione, c’? stata violazione dell’articolo 1 del Protocollo no 1.
II. SULL?APPLICAZIONE DELL’ARTICOLO 41 DELLA CONVENZIONE
85. Ai termini dell’articolo 41 della Convenzione,
“Se la Corte dichiara che c’? stata violazione della Convenzione o dei suoi Protocolli, e se il diritto interno dell’Alta Parte contraente non permette di cancellare che imperfettamente le conseguenze di questa violazione, la Corte accorda alla parte lesa, se c’? luogo, una soddisfazione equa. “
86. A titolo del danno materiale, il richiedente sollecita 5 389 410 000 lire (ITL), corrispondenti al valore del terreno nel 1979, quando la prima interdizione di costruire ? scaduta. Questa somma deve essere indicizzata e deve essere aumentata di interessi. Il richiedente si affida a una perizia effettuata nel novembre 1977 concernente i terreni vicini sui quali sono stati edificati degli edifici nel limite del coefficiente di tre metri cubo per metro quadrato. Indica che nel dicembre 2000 il valore del terreno ? stato stimato a 550 000 ITL il metro quadrato.
87. A titolo del danno morale, il richiedente sollecita 5 miliardi di ITL. Essendo un’impresa familiare gestita dai genitori e figli, stima poter pretendere ad un’indennit? per l’incertezza e l’angoscia che le vicissitudini legate al terreno hanno provocato, che rappresenta l’essenziale delle risorse familiari. Peraltro, questa situazione avrebbe avuto delle ripercussioni sulla salute di due soci.
88. Il richiedente richiede il rimborso dei diversi oneri incorsi al livello nazionale, o 200 milioni di ITL, ma ammette non essere in possesso dell’insieme dei giustificativi. In quanto al procedimento davanti al tribunale amministrativo regionale ed il Consiglio di stato (paragrafi 16-21 sopra) ha fornito due note di parcella che ammonta rispettivamente a 7 500 000 ITL e 2 150 000 ITL; ha presentato inoltre una terza nota di parcella di un importo di 5 milioni di ITL corrispondente all’assistenza ulteriore dell’avvocato che l’ha difeso nel procedimento suddetto. L’importo globale delle tre note di parcella di cui il richiedente sollecita il rimborso ? di 14 650 000 ITL, pi? IVA (tassa sul valore aggiunto) e CPA (contributo alla cassa di previdenza degli avvocati).
89. In quanto al procedimento a Strasburgo, il richiedente presenta un progetto di nota di parcella redatta sulla base della tabella nazionale e sollecita il rimborso di 238 milioni di ITL pi? IVA e CPA.
90. Secondo il Governo, il richiedente non ? fondato a richiedere un’indennit? per danno materiale, nella misura in cui chiede una somma per un terreno edificabile e si riferisce ai terreni vicini che non sono sottomessi ad un’interdizione a costruire. Secondo lui, richiedere un’indennit? di questo tipo equivale a negare il potere dell’amministrazione di regolamentare il piano di sviluppo del territorio ed a riconoscere al proprietario il diritto di costruire.
91. Concernente il danno morale, il Governo sostiene che nessuna somma deve essere accordata al richiedente a questo titolo, essendo questa una societ?. Comunque sia, giudica la somma richiesta esorbitante.
92. Infine, secondo il Governo, non c’? luogo di rimborsare gli oneri esposti dal richiedente.
93. La Corte stima che la questione dell’applicazione dell’articolo 41 non si trova in stato. Perci?, la rimanda tenuto conto della possibilit? di un accordo tra lo stato convenuto e gli interessati (articolo 75 ?? 1 e 4 del regolamento).
DA QUESTI MOTIVI, LA CORTE,
1. Dice, per sei voci contro una, che c’? stata violazione dell’articolo 1 del Protocollo no 1;

2. Dice, per sei voci contro una, che la questione dell’applicazione dell’articolo 41 della Convenzione non si trova in stato; perci?,
a) la rimanda per intero;
b)invita il Governo ed il richiedente ad inviargli per iscritto, nei tre mesi, le loro osservazioni sulla questione e, in particolare, a dargli conoscenza di ogni accordo al quale potrebbero arrivare;
c) rimanda il procedimento ulteriore e delega al presidente della camera la cura di fissarlo all’occorrenza.
Fatta in francese, poi comunicata per iscritto il 2 agosto 2001, in applicazione dell’articolo 77 ?? 2 e 3 del regolamento.
Erik Fribergh Christos Rozakis
Cancelliere Presidente
Alla presente sentenza si trova unito, conformemente agli articoli 45 ? 2 della Convenzione e 74 ? 2 del regolamento, l’esposizione dell’opinione dissidente del Sig. Conforti.
C.L.R.
E.F.
OPINIONE DISSIDENTE
DEL GIUDICE CONFORTI
A mio parere, l’articolo 1 del Protocollo no 1 non ? stato infranto nel caso.
La questione principale che solleva la causa ? l’interdizione a costruire che colpisce il terreno della societ? richiedente da ventisei anni, o a causa del comportamento della municipalit? di Pomezia, o-e soprattutto-a causa della legge no 10 del 1977 dello stato italiano e della legge no 86 del 1990 della regione del Lazio (paragrafi 13 e 38-40 della sentenza).
Secondo la maggioranza della Corte, la societ? richiedente essendo restata in un’incertezza totale in quanto alla sorte della sua propriet? in ragione, da una parte, dell’interdizione a costruire in vista dell’espropriazione e, dall?altra parte, della mancanza di piani dettagliati di urbanistica, il giusto equilibrio tra le esigenze dell’interesse generale ed il diritto al rispetto dei beni del richiedente ? stato rotto.
Non sono di accordo.
Tutti in Italia sanno che l’interdizione a costruire prevista dalla legge del 1977 ? stato una reazione ad un comportamento degli individui-societ? immobiliari o persone fisiche-che avevano ridotto la pi? grande parte del territorio italiano-quello cio? che era stato richiamato il pi? bel giardino dell’Europa! -ad una massa di cemento. Tutti in Italia sanno anche che la possibilit? di espropriare la totalit? dei terreni che sono oggetto di un’interdizione a costruire ? puramente virtuale e non reale, e che non ? imposta “in vista di un’espropriazione” dunque ma che mira semplicemente a vietare di costruire.
Al mio umile parere, la Corte avrebbe dovuto tenere conto di ci? quando ha valutato gli interessi in gioco, per non rischiare di decidere nell’astratto o, lo dico con rispetto, nel vuoto. Si sarebbe dovuta chiedere se una misura di interdizione a costruire su dei terreni che, per la maggior parte, erano dei terreni agricoli o dei giardini privati, e che dovevano restare dei terreni agricoli o dei giardini dunque, non si giustificava nell’interesse generale. Per me, era la giusta soluzione.

Testo Tradotto

Conclusion: Violation de P1-1 ; Satisfaction ?quitable r?serv?e

DEUXI?ME SECTION

AFFAIRE ELIA S.r.l. c. ITALIE

(Requ?te no 37710/97)

ARR?T

STRASBOURG

2 ao?t 2001

D?FINITIF

02/11/2001

En l?affaire Elia S.r.l. c. Italie,
La Cour europ?enne des Droits de l?Homme (deuxi?me section), si?geant en une chambre compos?e de :
MM. C.L. ROZAKIS, pr?sident,
B. CONFORTI,
G. BONELLO,
Mme V. STRAZNICKA,
MM. P. LORENZEN,
M. FISCHBACH,
Mme M. TSATSA-NIKOLOVSKA, juges,
et de M. E. FRIBERGH, greffier de section,
Apr?s en avoir d?lib?r? en chambre du conseil le 10 juillet 2001,
Rend l?arr?t que voici, adopt? ? cette date :
PROC?DURE
1. A l?origine de l?affaire se trouve une requ?te (no 37710/97) dirig?e contre la R?publique italienne et dont une soci?t? ? responsabilit? limit?e, la soci?t? Elia S.r.l. (? la requ?rante ?), avait saisi la Commission europ?enne des Droits de l?Homme (? la Commission ?) le 6 ao?t 1997, en vertu de l?ancien article 25 de la Convention de sauvegarde des Droits de l?Homme et des Libert?s fondamentales (? la Convention ?).
2. La requ?rante est repr?sent?e devant la Cour par Me I. Fiorillo, avocat ? Rome. Le gouvernement italien (? le Gouvernement ?) est repr?sent? par son agent, M. U. Leanza, et par son coagent, M. V. Esposito.
3. La requ?rante all?guait la violation de l?article 1 du Protocole no 1 en raison de l?interdiction de construire frappant son terrain.
4. La requ?te a ?t? transmise ? la Cour le 1er novembre 1998, date d?entr?e en vigueur du Protocole no 11 ? la Convention (article 5 ? 2 dudit Protocole).
5. La requ?te a ?t? attribu?e ? la deuxi?me section de la Cour (article 52 ? 1 du r?glement de la Cour). Au sein de celle-ci, la chambre charg?e d?examiner l?affaire (article 27 ? 1 de la Convention) a ?t? constitu?e conform?ment ? l?article 26 ? 1 du r?glement.
6. Par une d?cision du 14 d?cembre 2000, la chambre a d?clar? la requ?te recevable [Note du greffe : la d?cision de la Cour est disponible au greffe].
7. Tant la requ?rante que le Gouvernement ont d?pos? des observations ?crites sur le fond de l?affaire (article 59 ? 1 du r?glement).

EN FAIT
I. LES CIRCONSTANCES DE L?ESP?CE
8. La soci?t? requ?rante est propri?taire depuis 1967 d?un terrain d?environ 65 000 m?tres carr?s, situ? dans la commune de Pomezia et inscrit au cadastre (feuille 11, parcelle 66). En 1963, la commune avait ?mis un avis favorable ? un projet de construction sur ledit terrain.
A. La premi?re interdiction impos?e par acte administratif
9. Le 29 d?cembre 1967, la municipalit? de Pomezia d?cida d?adopter un plan g?n?ral d?urbanisme (piano regolatore generale, ci-apr?s ? le PRG ?).
10. Le 20 novembre 1974, la r?gion du Latium approuva le PRG de Pomezia qui affectait le terrain de la requ?rante ? la cr?ation d?un parc public (parco pubblico) et, par cons?quent, le frappait d?une interdiction absolue de construire en vue de son expropriation.
11. Conform?ment ? l?article 2 de la loi no 1187 de 1968, l?interdiction de construire impos?e par le PRG devint caduque en 1979, aucun plan d?urbanisme d?taill? n?ayant ?t? adopt? dans un d?lai de cinq ans.
B. Les limitations au droit de b?tir d?coulant de l?application de l?article 4 de la loi no 10 de 1977
12. Malgr? l?expiration de l?interdiction de construire, le terrain de la requ?rante ne retrouva pas son affectation d?origine.
13. En effet, dans l?attente de la d?cision de la municipalit? de Pomezia quant au nouvel usage du terrain litigieux, celui-ci fut soumis au r?gime pr?vu par l?article 4 de la loi no 10 de 1977, disposition consid?r?e comme applicable ? ce type de situation par la jurisprudence (paragraphes 38-40 ci-dessous) et, ? partir de 1990, par la loi no 86 de la r?gion du Latium.
14. Par cons?quent, le terrain de la requ?rante fut frapp? par les limitations au droit de b?tir d?coulant de l?application de ces lois.
15. Le 12 mars 1987, la requ?rante invita la municipalit? de Pomezia ? d?terminer la nouvelle affectation du terrain. Sa demande resta lettre morte.
16. Etant donn? l?absence de r?ponse de la municipalit?, qui ?quivalait ? un refus, la requ?rante introduisit un recours devant le tribunal administratif r?gional (ci-apr?s ? le TAR ?). Elle fit valoir en premier lieu que la municipalit? de Pomezia avait pour obligation de d?terminer la nouvelle affectation de son terrain et que l?inertie de la municipalit? ?tait ill?gale. Par ailleurs, elle demanda ? l?administration de d?clarer le terrain constructible.
17. Par une d?cision du 16 octobre 1989, le TAR du Latium accueillit le recours de la requ?rante, reconnaissant que l?inertie de la municipalit? de Pomezia ?tait ill?gale.
18. Le tribunal consid?ra que l?interdiction de construire impos?e en 1974 ?tait devenue caduque apr?s cinq ans, en vertu de la loi no 1187 de 1968, la commune de Pomezia n?ayant adopt? aucun plan d?urbanisme d?taill?. Depuis lors, le terrain de la requ?rante ?tait soumis au r?gime pr?vu par la loi no 10 de 1977. Or le tribunal estima que les limitations au droit de b?tir d?coulant de l?application de cette loi ne pouvaient pas remplacer un acte de l?administration d?terminant pr?cis?ment l?affectation du terrain. En pareil cas, l?administration avait l?obligation de proc?der ? un r?am?nagement d?urbanisme (ricostituzione della disciplina urbanistica). Par cons?quent, son inertie ?tait ill?gale. Toutefois, la municipalit? demeurait totalement libre de destiner le terrain litigieux ? l?usage qu?elle souhaitait, le TAR ne pouvant ordonner une classification donn?e du terrain.
19. En conclusion, le TAR ordonna ? l?administration de prendre une d?cision quant ? la nouvelle affectation du terrain de la requ?rante.
20. La municipalit? de Pomezia interjeta appel de cette d?cision.
21. Par une d?cision du 28 f?vrier 1992, le Conseil d?Etat rejeta le recours de la municipalit? de Pomezia et confirma la d?cision attaqu?e.
22. La municipalit? n?ayant pas donn? suite ? l?arr?t du Conseil d?Etat, la requ?rante l?invita, le 10 septembre 1992, ? adopter une d?cision concernant le terrain. Par ailleurs, la requ?rante proposa que la municipalit? lui d?livre un permis de construire pour 15 000 m?tres carr?s, en ?change de quoi elle s?engageait ? lui c?der gratuitement le restant du terrain. Aucune suite ne fut donn?e ? cette proposition.
C. La deuxi?me interdiction par acte administratif
23. Le 25 octobre 1995, la municipalit? de Pomezia d?cida d?adopter un plan d?taill? d?urbanisme et imposa de nouveau une interdiction absolue de construire sur le terrain de la requ?rante en vue de son expropriation. Elle d?cida de r?server le terrain ? un usage public.
24. La requ?rante introduisit un recours contre cette d?cision devant le comit? r?gional charg? de contr?ler les actes des communes en vue d?obtenir son annulation. Elle fit valoir que l?affectation du terrain avait ?t? indiqu?e de mani?re trop vague et que les conditions pour renouveler l?interdiction, parmi lesquelles l?int?r?t public, n??taient pas remplies. L?issue de ce recours n?est pas connue.
25. Il ressort de l?expertise produite par la requ?rante que le plan d?taill? d?urbanisme imposant l?interdiction de construire sur le terrain en cause a ?t? adopt? le 22 mars 1999.
II. LE DROIT ET LA PRATIQUE INTERNES PERTINENTS
A. Notions g?n?rales en mati?re d?urbanisme
26. Aux termes de l?article 42 ?? 2 et 3 de la Constitution italienne, ? la propri?t? priv?e est garantie et reconnue par la loi, qui en d?termine les modes d?acquisition et de jouissance, ainsi que les limites, dans le but d?assurer sa fonction sociale et de la rendre accessible ? tous. La propri?t? priv?e peut ?tre expropri?e, dans les cas pr?vus par la loi, et sous r?serve d?indemnisation, pour des raisons d?int?r?t g?n?ral ?.
La loi d?urbanisme (loi no 1150 de 1942 et ses modifications) r?glemente le d?veloppement urbanistique du territoire et conf?re aux municipalit?s le pouvoir d?adopter des plans d?urbanisme qui doivent concerner le territoire communal dans son int?gralit?.
27. Le PRG est un acte ? dur?e ind?termin?e. La proc?dure d?adoption d?un PRG d?bute par une d?cision de la municipalit? (delibera di adozione), qui est suivie d?une p?riode durant laquelle toute d?cision sur les demandes de permis pouvant se heurter ? la r?alisation du PRG est suspendue (loi no 1902 de 1952 et ses modifications). L?approbation du PRG rel?ve de la comp?tence des r?gions (article 1 du d?cret pr?sidentiel (DPR) no 8 de 1972 et articles 79 et 80 du DPR no 616 de 1977), alors qu?auparavant elle se faisait par d?cret du pr?sident de la R?publique. Une fois le PRG approuv?, il est publi? dans la Gazzetta Ufficiale (bulletin des lois) et d?pos? ? la mairie.
28. Lorsqu?il r?glemente de mani?re pr?cise l?am?nagement du territoire, le PRG peut ?tre ex?cut? de plano ; toutefois, tr?s fr?quemment, l?application du PRG requiert un acte compl?mentaire. Ce dernier peut d?pendre d?une initiative publique, par exemple d?un plan d?taill? d?urbanisme (piano particolareggiato) qui a, lui, une dur?e d?termin?e. En effet, ? la suite de l?adoption d?un plan d?taill? (qui ?quivaut alors ? une d?claration d?utilit? publique), l?administration dispose d?un d?lai de rigueur (ne d?passant pas dix ans, conform?ment ? l?article 16 de la loi d?urbanisme) pour exproprier et, en tout cas, pour ex?cuter le plan, sans quoi il devient caduc. Lorsque l?application du PRG requiert un plan d?taill? d?urbanisme, il incombe ? la municipalit? d?en adopter un ; toutefois, aucun d?lai de rigueur n?est pr?vu ? cet ?gard.
B. Imposition et dur?e d?une interdiction de construire : les principes fix?s par la Cour constitutionnelle
29. Les limitations au droit de disposer de la propri?t?, telles qu?une interdiction de construire, sont impos?es lors de l?adoption d?un plan d?urbanisme. Pareille interdiction peut viser une expropriation (vincolo preordinato all?esproprio), lorsque le terrain en question est affect? ? un usage public ou ? la r?alisation de b?timents ou d?infrastructures publics (article 7 ?? 3 et 4 de la loi d?urbanisme).
30. La loi d?urbanisme, dans son texte original, disposait que les limitations au droit de propri?t? des particuliers pr?vues par un plan g?n?ral d?urbanisme, notamment les interdictions de construire, avaient une dur?e ?quivalente ? celle du plan g?n?ral d?urbanisme, ? savoir une dur?e ind?termin?e ; en m?me temps, aucune indemnisation des propri?taires n??tait pr?vue (article 40).
31. La Cour constitutionnelle a ?t? saisie de la question de savoir si une interdiction portant gravement atteinte au droit de propri?t? ? par exemple un permis d?exproprier (vincolo espropriativo) ou une interdiction de construire (vincolo di inedificabilit?) ? qui pouvait ?tre prolong?e sine die sans aucune forme d?indemnisation ?tait compatible avec le droit de propri?t?.
32. Par des arr?ts rendus entre 1966 et 1968 (voir notamment les arr?ts no 6 de 1966 et no 55 du 29 mai 1968), la Cour constitutionnelle a conclu par la n?gative et d?clar? la loi d?urbanisme inconstitutionnelle dans la mesure o? elle permettait d?imposer pour une dur?e ind?termin?e des limitations portant gravement atteinte au droit de propri?t?, par exemple une interdiction de construire ou un permis d?expropriation, en l?absence de toute indemnisation.
33. La Cour constitutionnelle a pr?cis? que la loi peut limiter le droit de propri?t? des particuliers, ? condition de ne pas vider ce droit de sa substance. En outre, le droit de construire doit ?tre consid?r? comme une facult? inh?rente au droit de propri?t?, qui ne peut ?tre restreint que pour des raisons d?utilit? publique pr?cises et actuelles. En cas d?expropriation ou de limitations ? dur?e ind?termin?e portant atteinte ? la substance m?me du droit en question (par exemple une interdiction de construire), le propri?taire doit recevoir une compensation financi?re. En revanche, aucune indemnisation n?est due lorsqu?une interdiction de construire est pr?vue pour une dur?e d?termin?e.
34. A la lumi?re de ces arr?ts de la Cour constitutionnelle fixant les principes applicables en cas de limitations graves au droit de propri?t?, le l?gislateur avait deux options : des interdictions ? dur?e d?termin?e sans indemnisation, ou des interdictions ? dur?e ind?termin?e avec indemnisation imm?diate.
35. Le l?gislateur italien a donn? suite ? ces arr?ts en choisissant la premi?re option et en adoptant, le 19 novembre 1968, la loi no 1187 de 1968, portant modification de la loi d?urbanisme. Aux termes de l?article 2 ? 1 de cette loi, lors de l?adoption d?un plan g?n?ral d?urbanisme, les autorit?s locales peuvent imposer aux particuliers des interdictions en vue de l?expropriation d?un terrain, ainsi que des interdictions de construire. Cependant, ces limitations deviennent caduques si l?expropriation n?a pas lieu ou si aucun plan d?urbanisme d?ex?cution, notamment un plan d?urbanisme d?taill?, n?est adopt? dans un d?lai de cinq ans.
36. L?article 2 de la loi no 1187 de 1968 pr?voyait ?galement, dans son deuxi?me paragraphe, une prorogation ex lege, pour une p?riode de cinq ans, des d?lais fix?s par les plans d?urbanisme approuv?s avant la date de son entr?e en vigueur. Les lois nos 756 de 1973 et 696 de 1975 et le d?cret-loi no 781 du 26 novembre 1976 ont prorog? ces m?mes d?lais jusqu?? l?entr?e en vigueur de la loi no 10 de 1977 (dispositions en mati?re de constructibilit? des sols).
37. Par l?arr?t no 92 de 1982, la Cour constitutionnelle a pr?cis? la port?e de la loi no 10 de 1977, affirmant que, m?me apr?s l?entr?e en vigueur de ladite loi, le droit de construire reste une facult? inh?rente au droit de propri?t?. Quant aux interdictions de construire, elle a indiqu? que celles-ci demeurent soumises ? la loi no 1187 de 1968, ? savoir que leur dur?e ne peut d?passer cinq ans en l?absence de l?adoption d?un plan d?taill?.
C. Situation apr?s l?expiration d?une interdiction de construire
38. Selon la jurisprudence, dans le cas o? l?interdiction de construire expire, en vertu de l?article 2 ? 1 de la loi no 1187 de 1968, ? la fin du d?lai de cinq ans, les terrains concern?s ne retrouvent pas automatiquement leur affectation initiale et ne sont pas automatiquement r?serv?s ? l?usage auquel sont destin?s les terrains voisins. La d?termination de la nouvelle affectation d?un terrain requiert un acte positif de l?administration, comme un plan d?taill? d?urbanisme.
Dans l?attente d?un tel acte, les terrains concern?s sont consid?r?s, conform?ment ? la jurisprudence, comme ?tant soumis au r?gime pr?vu ? l?article 4 de la loi no 10 de 1977 relatif aux terrains des municipalit?s qui n?ont pas adopt? de plans g?n?raux d?urbanisme (jurisprudence du Conseil d?Etat, voir notamment les arr?ts de la chambre pl?ni?re nos 7 et 10 de 1984).
Selon l?article 4 de la loi susmentionn?e, un permis de construire peut ?tre octroy? lorsque certaines conditions sont r?unies et uniquement pour l??dification, en dehors d?un secteur d?habitation, de b?timents d?un volume tr?s r?duit. Si le terrain est situ? ? l?int?rieur d?un secteur d?habitation, toute nouvelle construction est interdite.
39. La r?gion du Latium a transpos? cette jurisprudence dans la loi no 86 du 24 novembre 1990, qui pr?voit express?ment qu?une interdiction absolue de construire frappe les terrains d?pourvus d?affectation d?urbanisme se situant ? l?int?rieur d?un secteur d?habitation.

D. Inertie de l?administration
40. Apr?s l?expiration d?une interdiction de construire, il incombe ? la municipalit? de d?terminer rapidement la nouvelle affectation du terrain concern? ; toutefois, aucun d?lai n?est pr?vu.
41. L?inertie de l?administration peut ?tre attaqu?e devant les juridictions administratives (arr?t du Conseil d?Etat, section IV, 20 mai 1996, no 664). Ces derni?res peuvent ordonner ? la municipalit? de d?terminer la nouvelle affectation des immeubles concern?s, sans toutefois pouvoir se substituer aux autorit?s comp?tentes dans le choix de l?usage. Dans son arr?t no 67 de 1990, portant sur un cas d?expropriation o? ?tait en cause l?inertie de l?administration, la Cour constitutionnelle a affirm? que le recours permettant d?attaquer l?inertie de l?administration devant le tribunal administratif ?tait inop?rant et de ce fait peu efficace (? defatigante e non conclusivo con conseguente scarsa efficacia ?).
42. La Cour constitutionnelle a ?t? saisie de la question de savoir si le fait de soumettre un terrain au r?gime pr?vu par l?article 4 de la loi no 10 de 1977 ?tait compatible avec la Constitution, ?tant donn? que ce r?gime entra?nait une interdiction de construire sine die ? l?administration tardant ? d?terminer la nouvelle affectation du terrain concern? (notamment ? adopter un plan d?urbanisme) ? et qu?aucune indemnisation n??tait pr?vue. Dans son arr?t no 185 de 1993, la Cour constitutionnelle a d?clar? la question irrecevable, estimant qu?il relevait de la comp?tence exclusive du l?gislateur d?intervenir rapidement et de mani?re appropri?e pour rem?dier ? la situation.
E. Renouvellement d?une interdiction de construire (par acte administratif)
43. Par un arr?t de 1989 (no 575), la Cour constitutionnelle a indiqu? qu?? l?expiration du d?lai de cinq ans pr?vu par l?article 2 de la loi no 1187 de 1968 et lors de l??laboration d?un nouveau plan d?am?nagement du territoire, les autorit?s locales ont le pouvoir de renouveler l?interdiction de construire pour des raisons d?utilit? publique. Cet arr?t a donc reconnu le pouvoir de l?administration de renouveler une interdiction apr?s l?expiration de la premi?re.
44. Toutefois, le pouvoir de l?administration de reconduire une interdiction de construire ne peut pas se traduire par une interdiction sine die en l?absence de toute forme d?indemnisation. En effet, lorsque l?interdiction de construire vide de toute substance le droit de propri?t?, en raison de l?incertitude consid?rable engendr?e par sa prorogation pour une dur?e ind?termin?e ou son renouvellement, le propri?taire devrait ?tre indemnis? (voir ?galement les arr?ts de la Cour constitutionnelle nos 186 de 1993 et 344 de 1995, et l?arr?t du Conseil d?Etat (section IV) no 159 de 1994).
F. Absence d?indemnisation
45. La Cour de cassation a indiqu? qu?en cas de limitations du droit de propri?t? en vue d?une expropriation, et m?me en l?absence de toute indemnisation, le propri?taire concern? est titulaire d?un simple int?r?t l?gitime (interesse legittimo) ? c?est-?-dire qu?il se trouve dans une situation individuelle prot?g?e de fa?on indirecte et subordonn?e au respect de l?int?r?t public ?, et non d?un droit plein et absolu (diritto soggettivo) ? l?octroi d?une compensation financi?re (voir les arr?ts de la chambre pl?ni?re de la Cour de cassation nos 11308 du 28 octobre 1995, 11257 du 15 octobre 1992 et 3987 du 10 juin 1983).
46. D?s lors, face ? la d?cision des autorit?s municipales lui imposant une interdiction de construire, un propri?taire peut saisir les juridictions administratives afin de faire constater si, dans l?exercice de son pouvoir discr?tionnaire, l?administration a respect? les r?gles fix?es par la loi et n?a pas exc?d? la marge d?appr?ciation dont elle dispose dans la recherche de l??quilibre ? m?nager entre l?int?r?t public et celui des particuliers. Toutefois, m?me si les juridictions administratives annulent l?interdiction de construire, aucune compensation financi?re n?est due lorsque la mesure a ?t? ordonn?e pour une dur?e d?termin?e, notamment si elle est soumise au d?lai de cinq ans pr?vu par l?article 2 de la loi no 1187 de 1968.
47. Dans son arr?t no 179 du 12-20 mai 1999, la Cour constitutionnelle, rappelant les principes fix?s dans sa jurisprudence ant?rieure (voir les arr?ts cit?s au paragraphe 32 ci-dessus ainsi que les arr?ts nos 82 de 1982, 575 de 1989 et 344 de 1995), a d?clar? incompatible avec la Constitution l?absence de disposition l?gale pr?voyant une forme d?indemnisation dans les cas o? l?administration renouvelait un permis d?exproprier ou une interdiction de construire de telle sorte que le droit de propri?t? s?en trouvait gravement atteint. Les limitations au droit de propri?t? ?taient probl?matiques lorsqu?une interdiction ?tait renouvel?e ou prorog?e sine die ou lorsqu?elle ?tait renouvel?e maintes fois pour une p?riode d?termin?e.
Tout en laissant intacte la possibilit? pour l?administration de renouveler les interdictions de construire, la Cour constitutionnelle a affirm? qu?il ?tait n?cessaire que le l?gislateur intervienne et pr?voie une forme d?indemnisation, en pr?cisant les crit?res et les modalit?s de celle-ci.
La Cour constitutionnelle n?a pas exclu la possibilit? pour un juge saisi d?une demande d?indemnisation avant l?intervention du l?gislateur de rechercher dans le syst?me juridique des crit?res lui permettant d?octroyer, le cas ?ch?ant, une indemnit?.
Enfin, elle a pr?cis? que l?obligation d?indemniser ne concernait que la p?riode apr?s les cinq premi?res ann?es d?interdiction (p?riode de franchise).
EN DROIT
I. SUR LA VIOLATION ALL?GU?E DE L?ARTICLE 1 DU PROTOCOLE No 1
48. La soci?t? requ?rante all?gue que les restrictions frappant son terrain pour une longue p?riode et en l?absence d?indemnisation portent atteinte ? son droit au respect de ses biens, garanti par l?article 1 du Protocole no 1, qui est ainsi libell? :
? Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens. Nul ne peut ?tre priv? de sa propri?t? que pour cause d?utilit? publique et dans les conditions pr?vues par la loi et les principes g?n?raux du droit international.
Les dispositions pr?c?dentes ne portent pas atteinte au droit que poss?dent les Etats de mettre en vigueur les lois qu?ils jugent n?cessaires pour r?glementer l?usage des biens conform?ment ? l?int?r?t g?n?ral ou pour assurer le paiement des imp?ts ou d?autres contributions ou des amendes. ?
A. Sur l?existence d?une ing?rence dans le droit de propri?t? de la requ?rante
49. La Cour note que les parties s?accordent ? dire qu?il y a eu ing?rence dans le droit de la requ?rante au respect de ses biens.
50. Il reste ? examiner si ladite ing?rence a enfreint ou non l?article 1 du Protocole no 1.
B. Sur la justification de l?ing?rence dans le droit de propri?t? de la requ?rante
1. La r?gle applicable
51. La Cour rappelle que l?article 1 du Protocole no 1 contient trois normes distinctes : ? la premi?re, qui s?exprime dans la premi?re phrase du premier alin?a et rev?t un caract?re g?n?ral, ?nonce le principe du respect de la propri?t? ; la deuxi?me, figurant dans la seconde phrase du m?me alin?a, vise la privation de propri?t? et la soumet ? certaines conditions ; quant ? la troisi?me, consign?e dans le second alin?a, elle reconna?t aux Etats le pouvoir, entre autres, de r?glementer l?usage des biens conform?ment ? l?int?r?t g?n?ral (…). Il ne s?agit pas pour autant de r?gles d?pourvues de rapport entre elles. La deuxi?me et la troisi?me ont trait ? des exemples particuliers d?atteintes au droit de propri?t? ; d?s lors, elles doivent s?interpr?ter ? la lumi?re du principe consacr? par la premi?re ? (voir, entre autres, James et autres c. Royaume-Uni, arr?t du 21 f?vrier 1986, s?rie A no 98, pp. 29-30, ? 37, lequel reprend en partie les termes de l?analyse que la Cour a d?velopp?e dans Sporrong et L?nnroth c. Su?de, arr?t du 23 septembre 1982, s?rie A no 52, p. 24, ? 61 ; voir aussi les arr?ts Les saints monast?res c. Gr?ce, 9 d?cembre 1994, s?rie A no 301-A, p. 31, ? 56, et Iatridis c. Gr?ce [GC], no 31107/96, ? 55, CEDH 1999-II).
52. La requ?rante all?gue ?tre victime d?une expropriation d?coulant de l?effet combin? des interdictions de construire en vue de l?expropriation du terrain, qui ont r?duit ? n?ant la valeur de celui-ci et les possibilit?s d?en disposer.
53. Le Gouvernement soutient que la situation litigieuse rel?ve de la r?glementation de l?usage des biens.
54. La Cour note que le terrain de la requ?rante a fait l?objet d?interdictions de construire en vue d?une expropriation. Or ces mesures n?ont pas entra?n? une privation formelle de propri?t?, au sens de la seconde phrase du premier alin?a de l?article 1 du Protocole no 1, puisque le droit de propri?t? de la requ?rante est rest? juridiquement intact.
55. En l?absence d?un transfert de propri?t?, la Cour doit regarder au-del? des apparences et analyser la r?alit? de la situation litigieuse. A cet ?gard, il importe de rechercher si ladite situation n??quivalait pas ? une expropriation de fait, comme le pr?tend l?int?ress?e (voir, mutatis mutandis, Airey c. Irlande, arr?t du 9 octobre 1979, s?rie A no 32, p. 14, ? 25).
56. La Cour rel?ve que les effets d?nonc?s par la requ?rante d?coulent tous de la diminution de la disponibilit? du bien en cause. Ils r?sultent des limitations apport?es au droit de propri?t? ainsi que des cons?quences de celles-ci sur la valeur de l?immeuble. Pourtant, bien qu?il ait perdu de sa substance, le droit en cause n?a pas disparu. Les effets des mesures en question ne sont pas tels qu?on puisse les assimiler ? une privation de propri?t?. La Cour note ? ce sujet que la requ?rante n?a perdu ni l?acc?s au terrain ni la ma?trise de celui-ci et qu?en principe la possibilit? de vendre le terrain, m?me rendue plus malais?e, a subsist? (arr?ts Loizidou c. Turquie (fond), 18 d?cembre 1996, Recueil des arr?ts et d?cisions 1996-VI, p. 2237, ? 63, et Sporrong et L?nnroth, pr?cit?, pp. 24-25, ? 63). Dans ces conditions, la Cour estime qu?il n?y a pas eu d?expropriation de fait et, d?s lors, que la seconde phrase du premier alin?a ne trouve pas ? s?appliquer en l?esp?ce.
57. La Cour est d?avis que les mesures litigieuses ne rel?vent pas non plus de la r?glementation de l?usage des biens, au sens du second alin?a de l?article 1 du Protocole no 1. En effet, s?il est vrai qu?il s?agit d?interdictions de construire r?glementant le territoire (arr?t Sporrong et L?nnroth, pr?cit?, p. 25, ? 64), il n?en demeure pas moins que les m?mes mesures visaient en m?me temps l?expropriation du terrain (paragraphe 29 ci-dessus).
D?s lors, la Cour estime que la situation d?nonc?e par la requ?rante rel?ve de la premi?re phrase de l?article 1 du Protocole no 1 (arr?ts Sporrong et L?nnroth, pr?cit?, p. 25, ? 65, Erkner et Hofauer c. Autriche, 23 avril 1987, s?rie A no 117, pp. 65-66, ? 74, et Poiss c. Autriche, 23 avril 1987, s?rie A no 117, p. 108, ? 64).
2. Le respect de la norme ?nonc?e ? la premi?re phrase du premier alin?a
58. Aux fins de la premi?re phrase du premier alin?a, la Cour doit rechercher si un juste ?quilibre a ?t? maintenu entre les exigences de l?int?r?t g?n?ral de la communaut? et les imp?ratifs de la sauvegarde des droits fondamentaux de l?individu (arr?ts Sporrong et L?nnroth, pr?cit?, p. 26, ? 69, et Phocas c. France, 23 avril 1996, Recueil 1996-II, p. 542, ? 53).
a) Th?se d?fendue par la requ?rante
59. La requ?rante soutient que la situation d?nonc?e n?est pas conforme ? l?article 1 du Protocole no 1.
60. Elle fait observer que l?ing?rence dans son droit au respect de ses biens dure depuis plus de trente-trois ans, ?tant donn? qu?avant l?adoption du plan g?n?ral d?urbanisme de 1974 et de l?imposition de la premi?re interdiction, son terrain se trouvait sous le coup des mesures de sauvegarde depuis la d?cision prise par la municipalit? en 1967.
61. La requ?rante reproche aux autorit?s administratives une longue p?riode d?inertie, soulignant que l?administration a tard? ? d?terminer l?affectation du terrain, apr?s l?expiration de la premi?re interdiction, et qu?elle n?a jamais proc?d? ? l?expropriation du terrain. A cet ?gard, l?int?ress?e fait observer qu?? partir de novembre 1979, apr?s l?expiration de l?interdiction de construire impos?e dans le plan g?n?ral d?urbanisme, le terrain a ?t? soumis au r?gime de la loi no 10 de 1977, ce qui ?quivalait ? une nouvelle interdiction de construire, qui a dur? jusqu?? l?adoption du plan d?taill?. La requ?rante ajoute que la Cour constitutionnelle a jug? ce syst?me ill?gal dans un arr?t rendu en 1999.
62. La requ?rante fait observer que, par l?effet combin? des interdictions de construire en vue de l?expropriation de son terrain, son droit de propri?t? a ?t? ? gel? ? pendant toute cette p?riode : elle a perdu toute possibilit? d?utiliser le terrain et la valeur de celui-ci a ?t? r?duite ? n?ant.
63. Elle conteste l?all?gation du Gouvernement selon laquelle elle aurait pu utiliser le terrain ? des fins agricoles, ?tant donn? qu?il est situ? en plein centre de Pomezia. Par ailleurs, le fait qu?avant l?adoption du plan g?n?ral d?urbanisme la municipalit? de Pomezia ait ?t? favorable ? un projet de construction confirmerait que le terrain ne se pr?te pas ? un usage agricole.
64. Elle affirme qu?il ?tait ?galement impossible de donner le terrain ? bail, puisqu?aucune activit? n?y aurait ?t? autoris?e.
65. Quant ? la possibilit? de vendre le terrain, l?int?ress?e soutient que la situation litigieuse a ?limin? toute possibilit? concr?te de trouver un acheteur.
66. La requ?rante conteste la th?se du Gouvernement selon laquelle un acheteur potentiel recevrait, au cas o? le terrain serait par la suite expropri?, une indemnit? presque ?quivalente ? la valeur v?nale. A cet ?gard, elle se r?f?re ? la loi no 359 de 1992, qui fixe les crit?res pour d?terminer l?indemnisation en cas d?expropriation, et soutient que l?indemnit? ?quivaudrait ? 30 % de la valeur v?nale du terrain. Par cons?quent, on ne saurait affirmer que le terrain en cause peut ?tre vendu.
67. Par ailleurs, si le terrain n??tait pas expropri? et que l?acte administratif imposant l?interdiction de construire devenait caduc, un acheteur potentiel devrait attendre que l?administration d?cide de la nouvelle affectation du terrain. Or, pour se plaindre de l?inertie de l?administration, l?int?ress?e ne dispose que du recours devant le tribunal administratif, dont l?efficacit? est restreinte, comme l?a dit la Cour constitutionnelle dans son arr?t no 67 de 1990 et comme le prouve la proc?dure que la requ?rante a elle-m?me intent?e devant les juridictions administratives. Cela renforce la conclusion que le terrain ?tait un bien hors du commerce.
68. Compte tenu de la gravit? de l?atteinte ? son droit de propri?t?, la requ?rante soutient que l?absence d?indemnisation est incompatible avec l?article 1 du Protocole no 1. Se r?f?rant ? la jurisprudence de la Cour (arr?ts Sporrong et L?nnroth, Erkner et Hofauer, et Poiss, pr?cit?s), elle observe qu?une rupture du juste ?quilibre a ?t? reconnue dans ces affaires, o? l?ing?rence avait une dur?e inf?rieure ? celle du cas d?esp?ce.
69. La requ?rante souligne que les principes fix?s par la Cour constitutionnelle en la mati?re n?ont pas ?t? pris en compte dans la jurisprudence du Conseil d?Etat et de la Cour de cassation et qu?un terrain peut donc toujours ?tre soumis pour une dur?e ind?termin?e ? une interdiction de construire, sans possibilit? d?indemnisation.
70. En conclusion, la requ?rante invite la Cour ? constater une violation de l?article 1 du Protocole no 1.
b) Th?se d?fendue par le Gouvernement
71. Le Gouvernement soutient que la situation d?nonc?e ne peut pas ?tre assimil?e ? une privation de propri?t?. En effet, le grief de la requ?rante concerne l?interdiction de construire frappant son terrain, mesure qui n??quivaut pas ? l?impossibilit? d?utiliser le terrain. A cet ?gard, le Gouvernement soutient qu?une utilisation ? des fins agricoles aurait ?t? possible.
72. En outre, la requ?rante aurait toujours eu la possibilit? de vendre son terrain, malgr? le risque d?expropriation. En effet, en cas d?expropriation, une indemnit? atteignant presque la valeur marchande du terrain serait vers?e par l?administration.
Par ailleurs, si le terrain n??tait pas expropri?, l?interdiction de construire deviendrait caduque ? la fin du d?lai pr?vu par la loi et l?administration d?ciderait d?une nouvelle affectation du terrain.
73. Eu ?gard ? ces consid?rations, le Gouvernement affirme qu?il n?y a pas eu rupture du juste ?quilibre en l?esp?ce, puisque l?interdiction de construire litigieuse rel?ve de la marge d?appr?ciation laiss?e aux Etats, laquelle est particuli?rement large dans ce domaine. Il se r?f?re ? la jurisprudence de la Cour dans les affaires Mellacher et autres c. Autriche, arr?t du 19 d?cembre 1989, s?rie A no 169, Fredin c. Su?de (no 1), arr?t du 18 f?vrier 1991, s?rie A no 192, Allan Jacobsson c. Su?de (no 1), arr?t du 25 octobre 1989, s?rie A no 163, et Pine Valley Developments Ltd et autres c. Irlande, arr?t du 29 novembre 1991, s?rie A no 222.
74. Le Gouvernement indique enfin que le droit de propri?t? tel que garanti par la Constitution italienne r?pond ? une fonction sociale.
75. En conclusion, il soutient que la situation d?nonc?e par la requ?rante est compatible avec l?article 1 du Protocole no 1 et demande ? la Cour de conclure ? la non-violation de cette disposition.
c) Appr?ciation de la Cour
76. La Cour constate que le terrain de la requ?rante a ?t? soumis ? une interdiction de construire en vue de son expropriation, en vertu du plan g?n?ral d?urbanisme. Apr?s son expiration, l?interdiction a ?t? maintenue en application du r?gime pr?vu par la loi no 10 de 1977 ; par la suite, une autre interdiction de construire en vue de l?expropriation a ?t? impos?e par le plan d?taill? d?urbanisme. Il en r?sulte que l?ing?rence litigieuse dure depuis plus de vingt-six ans si l?on prend comme point de d?part l?approbation du plan g?n?ral d?urbanisme par la r?gion (paragraphe 10 ci-dessus), et depuis plus de trente-trois ans si l?on part de la d?cision de la municipalit? en vue de son adoption (paragraphe 9 ci-dessus).
77. La Cour juge naturel que, dans un domaine aussi complexe et difficile que l?am?nagement du territoire, les Etats contractants jouissent d?une grande marge d?appr?ciation pour mener leur politique urbanistique (arr?t Sporrong et L?nnroth, pr?cit?, p. 26, ? 69). Elle tient pour ?tabli que l?ing?rence dans le droit de la requ?rante au respect de ses biens r?pondait aux exigences de l?int?r?t g?n?ral. Elle ne saurait renoncer pour autant ? son pouvoir de contr?le.
78. Il lui appartient de v?rifier que l??quilibre voulu a ?t? pr?serv? de mani?re compatible avec le droit de la requ?rante au respect de ses biens, au sens de la premi?re phrase de l?article 1 du Protocole no 1.
79. La Cour estime que durant toute la p?riode concern?e la requ?rante est rest?e dans une incertitude totale quant au sort de sa propri?t? : dans un premier temps, ?tant donn? que le terrain faisait l?objet d?une interdiction impos?e par le plan g?n?ral d?urbanisme en vue de l?expropriation, il aurait pu ?tre expropri? ? condition qu?un plan d?taill? d?urbanisme soit adopt?, ce qui n?a pas ?t? le cas (paragraphe 11 ci-dessus) ; apr?s 1979 le terrain pouvait ? tout moment ?tre ? nouveau frapp? d?une autre interdiction en vue de son expropriation, ce qui s?est produit seize ans plus tard, en octobre 1995, par une d?cision de la municipalit? devenue d?finitive en 1999 (paragraphes 12, 13, 23-25 ci-dessus) ; actuellement le terrain peut ? tout moment ?tre expropri?.
80. La Cour note que les demandes adress?es ? la municipalit? et les recours introduits par la requ?rante devant les juridictions administratives n?ont pas rem?di? ? l?incertitude qui a pes? sur l?int?ress?e entre 1979 et 1995 (paragraphes 15-22 ci-dessus).
81. Elle estime en outre que l?existence, pendant toute la p?riode concern?e, d?interdictions de construire a entrav? la pleine jouissance du droit de propri?t? de la requ?rante et a accentu? les r?percussions dommageables sur la situation de celle-ci en affaiblissant consid?rablement, entre autres, les chances de vendre le terrain.
82. Enfin, elle constate que la l?gislation nationale ne pr?voit pas la possibilit? d?obtenir une indemnit?.
83. Les circonstances de la cause, notamment l?incertitude et l?inexistence de tout recours interne effectif susceptible de rem?dier ? la situation litigieuse, combin?es avec l?entrave ? la pleine jouissance du droit de propri?t? et l?absence d?indemnisation, am?nent la Cour ? consid?rer que la requ?rante a eu ? supporter une charge sp?ciale et exorbitante qui a rompu le juste ?quilibre devant r?gner entre, d?une part, les exigences de l?int?r?t g?n?ral et, d?autre part, la sauvegarde du droit au respect des biens (arr?ts Sporrong et L?nnroth, pr?cit?, p. 28, ?? 73-74, Erkner et Hofauer, pr?cit?, p
p. 66-67, ?? 78-79, Poiss, pr?cit?, p. 109, ?? 68-69, et Almeida Garrett, Mascarenhas Falc?o et autres c. Portugal, nos 29813/96 et 30229/96, ? 54, CEDH 2000-I).
84. En conclusion, il y a eu violation de l?article 1 du Protocole no 1.
II. SUR L?APPLICATION DE L?ARTICLE 41 DE LA CONVENTION
85. Aux termes de l?article 41 de la Convention,
? Si la Cour d?clare qu?il y a eu violation de la Convention ou de ses Protocoles, et si le droit interne de la Haute Partie contractante ne permet d?effacer qu?imparfaitement les cons?quences de cette violation, la Cour accorde ? la partie l?s?e, s?il y a lieu, une satisfaction ?quitable. ?
86. Au titre du dommage mat?riel, la requ?rante sollicite 5 389 410 000 lires (ITL), correspondant ? la valeur du terrain en 1979, lorsque la premi?re interdiction de construire a expir?. Cette somme doit ?tre index?e et major?e d?int?r?ts. La requ?rante s?appuie sur une expertise effectu?e en novembre 1977 concernant des terrains voisins, sur lesquels ont ?t? ?difi?s des b?timents dans la limite du coefficient de trois m?tres cubes par m?tre carr?. Elle indique qu?en d?cembre 2000 la valeur du terrain a ?t? estim?e ? 550 000 ITL le m?tre carr?.
87. Au titre du dommage moral, la requ?rante sollicite 5 milliards d?ITL. Etant une entreprise familiale g?r?e par les parents et les enfants, elle estime pouvoir pr?tendre ? une indemnit? pour l?incertitude et l?angoisse que les vicissitudes li?es au terrain ont provoqu?es, celui-ci repr?sentant l?essentiel des ressources familiales. Par ailleurs, cette situation aurait eu des r?percussions sur la sant? de deux associ?s.
88. La requ?rante r?clame le remboursement des divers frais encourus au niveau national, soit 200 millions d?ITL, mais admet ne pas ?tre en possession de l?ensemble des justificatifs. Quant ? la proc?dure devant le tribunal administratif r?gional et le Conseil d?Etat (paragraphes 16-21 ci-dessus), elle a fourni deux notes d?honoraires s??levant respectivement ? 7 500 000 ITL et 2 150 000 ITL ; elle a pr?sent? en outre une troisi?me note d?honoraires d?un montant de 5 millions d?ITL correspondant ? l?assistance ult?rieure de l?avocat qui l?a d?fendue dans la proc?dure susmentionn?e. Le montant global des trois notes d?honoraires dont la requ?rante sollicite le remboursement est de 14 650 000 ITL, plus TVA (taxe sur la valeur ajout?e) et CPA (contribution ? la caisse de pr?voyance des avocats).
89. Quant ? la proc?dure ? Strasbourg, la requ?rante pr?sente un projet de note d?honoraires r?dig? sur la base du bar?me national et sollicite le remboursement de 238 millions d?ITL plus TVA et CPA.
90. Selon le Gouvernement, la requ?rante n?est pas fond?e ? r?clamer une indemnit? pour pr?judice mat?riel, dans la mesure o? elle demande une somme pour un terrain constructible et se r?f?re aux terrains voisins qui ne sont pas soumis ? une interdiction de construire. Selon lui, r?clamer une indemnit? de cette sorte ?quivaut ? nier le pouvoir de l?administration de r?glementer l?am?nagement du territoire et ? reconna?tre au propri?taire le droit de construire.
91. Concernant le dommage moral, le Gouvernement soutient qu?aucune somme ne doit ?tre accord?e ? la requ?rante ? ce titre, celle-ci ?tant une soci?t?. Quoi qu?il en soit, il juge la somme r?clam?e exorbitante.
92. Enfin, selon le Gouvernement, il n?y a pas lieu de rembourser les frais expos?s par la requ?rante.
93. La Cour estime que la question de l?application de l?article 41 ne se trouve pas en ?tat. En cons?quence, elle la r?serve compte tenu de la possibilit? d?un accord entre l?Etat d?fendeur et l?int?ress?e (article 75 ?? 1 et 4 du r?glement).
PAR CES MOTIFS, LA COUR
1. Dit, par six voix contre une, qu?il y a eu violation de l?article 1 du Protocole no 1 ;

2. Dit, par six voix contre une, que la question de l?application de l?article 41 de la Convention ne se trouve pas en ?tat ; en cons?quence,
a) la r?serve en entier ;
b) invite le Gouvernement et la requ?rante ? lui adresser par ?crit, dans les trois mois, leurs observations sur la question et, notamment, ? lui donner connaissance de tout accord auquel ils pourraient aboutir ;
c) r?serve la proc?dure ult?rieure et d?l?gue au pr?sident de la chambre le soin de la fixer au besoin.
Fait en fran?ais, puis communiqu? par ?crit le 2 ao?t 2001, en application de l?article 77 ?? 2 et 3 du r?glement.
Erik FRIBERGH Christos ROZAKIS
Greffier Pr?sident
Au pr?sent arr?t se trouve joint, conform?ment aux articles 45 ? 2 de la Convention et 74 ? 2 du r?glement, l?expos? de l?opinion dissidente de M. Conforti.
C.L.R.
E.F.
OPINION DISSIDENTE
DE M. LE JUGE CONFORTI
A mon avis, l?article 1 du Protocole no 1 n?a pas ?t? enfreint en l?esp?ce.
La question principale que soul?ve l?affaire est l?interdiction de construire qui frappe le terrain de la soci?t? requ?rante depuis vingt-six ans, soit ? cause du comportement de la municipalit? de Pomezia, soit ? et surtout ? en raison de la loi no 10 de 1977 de l?Etat italien et de la loi no 86 de 1990 de la r?gion du Latium (paragraphes 13 et 38-40 de l?arr?t).
Selon la majorit? de la Cour, la soci?t? requ?rante ?tant rest?e dans une incertitude totale quant au sort de sa propri?t? en raison, d?une part, de l?interdiction de construire en vue de l?expropriation et, d?autre part, de l?absence de plans d?taill?s d?urbanisme, le juste ?quilibre entre les exigences de l?int?r?t g?n?ral et le droit au respect des biens de la requ?rante a ?t? rompu.
Je ne suis pas d?accord.
Tout le monde en Italie sait que l?interdiction de construire pr?vue par la loi de 1977 a ?t? une r?action ? un comportement des particuliers ? soci?t?s immobili?res ou personnes physiques ? qui avaient r?duit la plus grande partie du territoire italien ? c?est-?-dire ce qui avait ?t? appel? le plus beau jardin de l?Europe ! ? ? une masse de b?ton. Tout le monde en Italie sait ?galement que la possibilit? d?exproprier la totalit? des terrains faisant l?objet d?une interdiction de construire est purement virtuelle et non actuelle, et qu?elle n?est donc pas impos?e ? en vue d?une expropriation ? mais qu?elle vise simplement ? interdire de construire.
A mon humble avis, la Cour aurait d? tenir compte de cela lorsqu?elle a ?valu? les int?r?ts en jeu, afin de ne pas risquer de d?cider dans l?abstrait ou, je le dis avec respect, dans le vide. Elle aurait d? se demander si une mesure d?interdiction de construire sur des terrains qui, pour la plupart, ?taient des terrains agricoles ou des jardins priv?s, et qui devaient donc rester des terrains agricoles ou des jardins, ne se justifiait pas dans l?int?r?t g?n?ral. Pour moi, c??tait la juste solution.

Il Diritto dell'Espropriazione è una materia molto complessa e poco conosciuta, che "ingloba" parti importanti di molteplici rami del diritto. Per tutelarsi è quindi essenziale farsi assistere da un Professionista (con il quale si consiglia di concordare in anticipo i costi da sostenere, come ormai consentito dalle leggi in vigore).

Testo originale e tradotto della sentenza selezionata

AFFAIRE ELIA S.r.l. c. ITALIE

Tipologia: Sentenza

Importanza: 1

Articoli: 41, P1-1

Numero: 37710/97

Stato: Italia

Data: 2001-08-02 00:00:00

Organo: Sezione Seconda

Testo Originale

Testo Tradotto

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