Testo originale e tradotto della sentenza selezionata

AFFAIRE COOPERATIVA LA LAURENTINA c. ITALIE

Tipologia: Sentenza

Importanza: 1

Articoli: P1-1

Numero: 23529/94

Stato: Italia

Data: 2001-08-02 00:00:00

Organo: Sezione Seconda

Testo Originale

Conclusione: Eccezione preliminare unita al merito (non-esaurimento); Non-violazione di P1-1

SECONDA SEZIONE

CAUSA COOPERATIVA IL LAURENTINA C. ITALIA

( Richiesta n? 23529/94)

SENTENZA

STRASBURGO

2 agosto 2001

DEFINITIVO

27/03/2002

Questa sentenza diventer? definitiva nelle condizioni definite all’articolo 44 ? 2 della Convenzione. Pu? subire dei ritocchi di forma.

Nella causa Cooperativa La Laurentina c. Italia,
La Corte europea dei Diritti dell’uomo, seconda sezione, riunendosi in una camera composta di:
SIGG.. A.B. Baka, presidente,
G. Bonello,
Sig.ra V. Str?znick?,
SIGG.. P. Lorenzen,
M. Fischbach,
A. Kovler,
V. Zagrebelsky, giudici,
e di M. E. Fribergh, cancelliere di sezione,
Dopo avere deliberato in camera del consiglio il 15 gennaio 1997 e 10 luglio 2001,
Rende la sentenza che ha, adottata a questa ultima data:
PROCEDIMENTO
1. All’origine della causa si trova una richiesta (n? 23529/94) diretta contro la Repubblica italiana e in cui una societ? cooperativa a responsabilit? limitata di dritto italiano, la societ? Cooperativa La Laurentina (“il richiedente”), aveva adito la Commissione europea dei Diritti dell’uomo (“la Commissione”) il 31 maggio 1993 in virt? del vecchio articolo 25 della Convenzione di salvaguardia dei Diritti dell’uomo e delle Libert? fondamentali (“la Convenzione”).
2. Il richiedente ? rappresentato da M. Di Stefano, avvocato al foro di Roma. Il governo italiano (“il Governo”) ? rappresentato dal suo agente, U. Leanza, e dal suo coagente, V. Esposito.
3. Il richiedente adduceva in particolare un attentato al suo diritto al rispetto dei suoi beni al motivo che gli era stato impossibile ottenere un permesso di costruire sul suo terreno.
4. La Commissione ha dichiarato in parte la richiesta irricevibile il 6 settembre 1995 ed in parte accettabile il 15 maggio 1996.
5. Un’udienza sul merito si ? svolta in pubblico al Palazzo dei Diritti dell’uomo, a Strasburgo, il 15 gennaio 1997.
6. Errore di avere potuto finire l’esame della richiesta prima del 1 novembre 1999, la Commissione l’ha deferita alla Corte a questa data, conformemente all’articolo 5 ? 3, seconda frase, del Protocollo n? 11 alla Convenzione.
7. La richiesta ? stata assegnata alla seconda sezione della Corte, articolo 52 ? 1 del regolamento. In seno a questa, la camera incaricata di esaminare la causa, articolo 27 ? 1 della Convenzione, ? stata costituita conformemente all’articolo 26 ? 1 del regolamento.
IN EFFETTI
I. LE CIRCOSTANZE DEL CASO
8. Il richiedente ? una societ? cooperativa a responsabilit? limitata, costituita a Roma nel 1955 secondo il diritto italiano. Ha per oggetto sociale di costruire degli alloggi per i suoi soci. Nel 1960, il richiedente acquist? un terreno di circa 2 000 metri quadrati, situato nella citt? di Roma (iscritto al catasto, foglio 852, lotti 58, 336 e 317) sul quale esisteva un piccolo immobile che consta di cinque alloggi, sempre in locazione.
9. All’epoca, il terreno del richiedente era edificabile, conformemente al vecchio piano di urbanistica di Roma (legge n? 1433 di 1940).
10. Il 21 settembre 1960 e 4 dicembre 1961, il richiedente present? alla municipalit? di Roma due progetti di costruzione di un immobile elaborato conformemente al piano di urbanistica in vigore all’epoca e chiese il corrispondente permesso di costruire.
11. Il 21 maggio 1962, la municipalit? espresse un parere favorevole al secondo progetto di costruzione sotto riserva che il formato dell’immobile fosse ridotto.
12. Il 26 novembre 1962, il richiedente present? il progetto modificato secondo le indicazioni della municipalit? e reiter? la sua domanda di permesso di costruire.
13. Il 17 dicembre 1963, la municipalit? di Roma non essendosi pronunciata sulla sua domanda di permesso di costruire, il richiedente introdusse un ricorso davanti al Consiglio di stato.
14. Nel frattempo, la municipalit? di Roma aveva deliberato in vista dell’adozione di un nuovo piano generale di urbanistica il 18 dicembre 1962. In questo nuovo piano, il terreno del richiedente era classificato nella zona I/2, ed era dunque sempre edificabile ma nei limiti pi? rigorosi fissati dalle norme tecniche di esecuzione del piano generale di urbanistica, piano regolatore generale (qui sotto PRG).
15. Da un’ordinanza del 12 maggio 1965, la municipalit? di Roma inform? il richiedente che ogni decisione sul permesso di costruire era stata sospesa, questa sospensione che costituisce una misura di salvaguardia al senso della legge n? 1902 del 1952.
16. Il richiedente introdusse un ricorso contro questa ordinanza davanti al Consiglio di stato, adducendo che il nuovo piano generale di urbanistica non si applicava al suo terreno che continuava ad essere regolamentato dal vecchio piano generale di urbanistica e dal vecchio piano dettagliato. Sussidiariamente, il richiedente sosteneva che non c’era luogo di adottare una misura di salvaguardia poich? il progetto presentato non era incompatibile col nuovo piano di urbanistica.
17. Il 16 dicembre 1965, il nuovo piano generale di urbanistica di Roma fu approvato da decreto del presidente della Repubblica.
18. Il PRG di Roma classificava il terreno del richiedente nella zona I/2, cio? come terreno edificabile, nei limiti fissati dalle norme tecniche di esecuzione del piano. Un permesso di costruire poteva essere ottenuto per i terreni inclusi in questa zona sotto riserva dell’approvazione di un piano di esecuzione del PRG, cio? o un piano di urbanistica dettagliata di iniziativa pubblica, o una convenzione di lottizzazione di iniziativa privata.
La prima sentenza del Consiglio di stato
19. Da una sentenza del 4 marzo 1966, il Consiglio di stato si pronunci? sui due ricorsi introdotti dal richiedente.
20. In quanto al primo ricorso, il Consiglio di stato stim? che non c’era luogo di deliberare, poich?, dall’ordinanza del 12 maggio 1965, l’amministrazione aveva rotto il suo silenzio.
21. In quanto al secondo ricorso, il Consiglio di stato precis? in primo luogo che il terreno del richiedente cadeva sotto l’influenza del nuovo PRG che era stato adottato in applicazione della legge di urbanistica di 1942 ed aveva sostituito dunque il vecchio piano di urbanistica conformemente al principio della successione delle leggi nel tempo. Di conseguenza la municipalit? aveva il potere di prendere delle misure di salvaguardia dopo la deliberazione del 18 dicembre 1962 in vista dell’adozione del PRG.
Tuttavia, il Consiglio di stato constat? un vizio di forma, nella misura in cui la misura di salvaguardia era stata adottata da un organo incompetente. Per questa ragione, e senza pronunciarsi sulla compatibilit? col PRG del progetto di costruzione presentata dal richiedente, annull? la misura di salvaguardia.
Misure posteriori a questa sentenza
22. Il 17 ottobre 1967, la municipalit? di Roma deliber? in vista di adottare una variante del PRG. Questa variante classificava come zona complementare, zona di completamento, cio? come zona largamente costruita e gi? interamente urbanizzata, una zona vicina del terreno del richiedente. Ad una data ulteriore questa variante fu approvata definitivamente.
23. Il 31 gennaio 1969, il richiedente chiese che il suo terreno fosse classificato in questa zona complementare. Questa domanda rest? senza seguito.
24. Il 21 dicembre 1970, il richiedente, coi proprietari di due terreni vicini, present? un nuovo progetto di costruzione, da realizzare sui tre terreni di cui la superficie globale era di 9 000 metri quadrati, e chiese il permesso corrispondente di costruire. La municipalit? non si pronunci?.
25. Di formte al silenzio dell’amministrazione, la societ? richiesta ed i suoi vicini adirono il tribunale amministrativo regionale (TAR, del Lazio,).
26. Il 3 aprile 1971, il sindaco di Roma neg? formalmente il permesso di costruire, al motivo che il progetto in questione era in contraddizione col PRG relativo alla zona I/2, zona che non era sottoposta ad un progetto di pianificazione globale, progetto unitario di sistemazione urbanistica.
27. Il richiedente ed i suoi vicini introdussero un ricorso davanti al TAR contro questa decisione.
28. Poco dopo, il richiedente ed i suoi vicini depositarono una nuova domanda di permesso di costruire per un progetto di costruzione un po’ modificato. Il 23 novembre 1971, il sindaco di Roma neg? di rilasciare il permesso di costruire, a causa della mancanza di un piano di esecuzione del PRG, sotto forma di un piano di urbanistica dettagliata o di una convenzione di lottizzazione.
29. Il richiedente ed i suoi vicini presentarono un ricorso contro questa decisione davanti al TAR.
30. Da un giudizio del 26 marzo 1975, il TAR pronunci? un non luogo in quanto al primo ricorso, l’amministrazione avendo rotto il suo silenzio dalle decisioni di rifiuto che aveva reso il 3 aprile e 23 novembre 1971; gli altri due ricorsi furono respinti.
31. Il richiedente, ed i suoi vicini, interposero appello di questo giudizio davanti al Consiglio di stato, adducendo in particolare che il nuovo PRG non aveva abrogato il vecchio piano dettagliato di urbanistica che continuava a regolamentare il terreno; di conseguenza, la condizione posta dal nuovo PRG, e cio? l’esistenza di un piano dettagliato di urbanistica per ottenere un permesso di costruire, era assolta. Sussidiariamente, il richiedente sosteneva che il suo terreno essendo urbanizzato interamente e vincolato da terreni urbanizzati e costruiti, doveva essere considerato automaticamente come edificabile, a prescindere delle condizioni poste dal PRG; aggiungeva che, la municipalit? non avrebbe adottato ad ogni modo, mai un progetto unitario di pianificazione.
La seconda sentenza del Consiglio di stato
32. Da una sentenza del 14 marzo 1980, il Consiglio di stato respinse il ricorso del richiedente.
33. Risalta di questa sentenza che il terreno controverso era assoggettato al nuovo piano generale di urbanistica di Roma, dato che questo piano era stato adottato dalla municipalit? in virt? dei poteri che gli erano conferiti dalla legge di urbanistica di 1942. Di conseguenza, conformemente al principio della successione delle leggi, i piani di urbanistica anteriore erano diventati inoperanti.
34. Ora, il PRG in vigore contemplava che l’ottenimento di un permesso di costruire nella zona riguardata era condizionato dal collocamento in opera di un piano complementare di esecuzione del PRG, sotto la forma sia di un piano dettagliato sia di una convenzione di lottizzazione (vedere ? 46). Il terreno del richiedente era sottoposto ad un’interdizione condizionale di costruire dunque, divieto condizionato di costruire.
35. ? vero che a questa situazione, secondo la giurisprudenza del Consiglio di stato, sfuggivano i terreni che erano automaticamente edificabili di facto, come nel caso, per esempio, di un piccolo appezzamento vincolato da costruzioni. In questo caso, non era necessario avere un piano di esecuzione del PRG per ottenere un permesso di costruire, a prescindere della condizione posta dal PRG (vedere ? 47).
36. Tuttavia, l’istruzione condotta durante il procedimento aveva mostrato che l’urbanizzazione della zona I/2 non era effettuata interamente. Di conseguenza, il terreno del richiedente non poteva essere considerato come essendo di facto automaticamente edificabile e dunque suscettibile di ottenere un permesso di costruire. Il Consiglio di stato osserv? che il richiedente ne era del resto lui stesso cosciente, avuto riguardo alla sua domanda di 1969 che era stata respinta, che tendeva ad ottenere l’inclusione del suo terreno nella “zona complementare” del PRG, interamente urbanizzata per la quale dei permessi di costruire erano stati accordati di conseguenza in dispetto della mancanza di un piano di esecuzione del PRG.
37. In conclusione, l’ottenimento di un permesso di costruire sul terreno controverso era sottoposto molto alle condizioni imposte dal PRG. Da allora, nella mancanza di un piano di esecuzione del PRG, era a buono diritto che la municipalit? aveva respinto le domande del richiedente.
Misure ulteriori che colpiscono il terreno del richiedente
38. Nel frattempo, da una deliberazione del 26 ottobre 1972, la municipalit? di Roma aveva deciso di espropriare il terreno del richiedente. Tuttavia, questa deliberazione divent? nulla, in mancanza di approvazione dalle istanze competenti.
39. Il 8 agosto 1974, la municipalit? di Roma aveva adottato una variante del PRG secondo la quale il terreno del richiedente restava edificabile; tuttavia, non era pi? possibile costruire delle residenze; solo potevano essere edificati degli edifici destinati al settore terziario (uffici, hotel). Il richiedente non introdusse nessuno ricorso per attaccare questa variante del PRG che fu approvato definitivamente nel 1979.
40. All’udienza del 15 gennaio 1997, il richiedente ha indicato che, da una deliberazione del 12 dicembre 1996, la municipalit? di Roma aveva deciso di una nuova destinazione per il suo terreno, e cio? la creazione di spazi verdi, in vista della sua espropriazione. Questa deliberazione sarebbe stata trasmessa il 27 dicembre 1996 al comitato regionale di controllo (Coreco, per approvazione,).
41. Nel novembre 2000, il richiedente ha fatto sapere che la situazione del suo terreno rimaneva immutata dall’udienza.
II. IL DIRITTO E LA PRATICA INTERNI PERTINENTI
42. Ai termini dell’articolo 42 ?? 2 e 3 della Costituzione italiana, “la propriet? privata ? garantita e riconosciuta dalla legge che ne determina il modo di acquisizione e di godimento, cos? come i limiti, nello scopo di assicurare la sua funzione sociale e di renderla accessibile a tutti. La propriet? privata pu? essere espropriata, nei casi previsti dalla legge, salvo indennizzo, per le ragioni di interesse generale”.
La legge di urbanistica, legge n? 1150 di 1942 e le sue modifiche, regolamenta lo sviluppo urbanistico del territorio e conferisci alle municipalit? il potere di adottare dei piani di urbanistica che devono riguardare il territorio comunale nella sua interezza.
Il piano generale di urbanistica
43. Il piano generale di urbanistica (piano regolatore generale-sotto il PRG) ? un atto a durata indeterminata. Il procedimento di adozione di un PRG comincia da una deliberazione della municipalit? ( delibera di adozione) in seguito alla quale comincia un periodo di salvaguardia durante la quale ogni decisione sulle domande di permesso potendo cozzare contro la realizzazione del PRG ? sospesa (legge n? 1902 di 1952 ed articolo 10 della legge n? 765 del 1967). L’approvazione del PRG dipende della competenza delle regioni attualmente ( articolo 1 del decreto presidenziale (DPR) n? 8 di 1972 ed articoli 79 e 80 del DPR n? 616 del 1977) mentre prima si faceva da decreto del presidente della Repubblica. Una volta il PRG approvato, ? pubblicato nel Gazzetta Ufficiale (bollettino delle leggi) e depositato al municipio.
44. Poich? regolamenta in modo preciso il territorio, il PRG pu? essere eseguito de plano. Il PRG ha tuttavia, molto frequentemente, bisogno per la sua applicazione di un atto complementare. Questo ultimo pu? dipendere dall’iniziativa pubblica, come nel caso in particolare di un piano dettagliato di urbanistica, piano particolareggiato,; o dell’iniziativa di individui, come nel caso di una convenzione di lottizzazione.
Il piano dettagliato di urbanistica
45. Il piano di urbanistica dettagliata ha una durata determinata. Difatti, una volta che ? adottato, equivale allora ad una dichiarazione di utilit? pubblica e l’amministrazione dispone di un termine di rigore, non superando dieci anni, al senso dell’articolo 16 della legge di urbanistica, per procedere alle espropriazioni e, in ogni caso, all’esecuzione sotto pena di decadenza del piano. Quando il PRG ha bisogno di un piano di urbanistica dettagliata per la sua applicazione, incombe sulla municipalit? di adottarne uno. Tuttavia, nessuno termine di rigore non ? contemplato per l’adozione di un piano dettagliato. L’inerzia dell’amministrazione pu? essere attaccata dagli interessati davanti alle giurisdizioni amministrative. Queste ultime possono, all’occorrenza, ordinare alla municipalit? di adottare un piano di urbanistica dettagliata ed all’occorrenza nominare un commissario ad acta.
Il permesso di costruire sotto condizione: prima ipotesi
46. Secondo la giurisprudenza, quando il PRG pu? essere eseguito unicamente in presenza di un piano di urbanistica dettagliata di cui l’adozione dipende esclusivamente dall’iniziativa pubblica, l’inerzia dell’amministrazione ha allora sulla situazione dei proprietari di terreni edificabili lo stesso effetto che un’interdizione assoluta di costruire. Quando l’amministrazione tarda ad adottare un piano dettagliato, la giurisprudenza ha considerato che la possibilit? di ottenere un permesso di costruire purch? un piano di urbanistica dettagliata sia stato adottato equivale ad un’interdizione assoluta di costruire, suscettibile di colpire la sostanza del diritto di propriet?. Di questo fatto, a queste situazioni si applicano le disposizioni e la giurisprudenza in materia di interdizione assoluta di costruire, ed in particolare l’articolo 2 della legge n? 1187 del 1968, ai termini del quale le limitazioni di questo tipo che deriva del PRG diventano nulle nei cinque anni quando il piano dettagliato di urbanistica non ? adottato (vedere, per esempio, le sentenze del Consiglio di stato n? 1058 del 22 ottobre 1992, Tovaglieri c. Comune di Gallarate; n? 1225 del 30 ottobre 1997, sec. V; n? 220 del 7 aprile 1989, secco. IV).
Il permesso di costruire sotto condizione: seconda ipotesi
47. Quando, come nel caso specifico, il PRG pu? essere eseguito in seguito all’adozione sia di un piano di urbanistica di iniziativa pubblica o di una convenzione di lottizzazione, secondo la giurisprudenza il diritto di costruire non ? colpito in sostanza: difatti, la scelta offerta tra due soluzioni permette agli individui di affrettarsi in vista di concludere una convenzione di lottizzazione e di palliare cos? un’eventuale inerzia ed i ritardi dell’amministrazione nell’adozione del piano dettagliato di urbanistica (vedere, per esempio, le sentenze del Consiglio di stato n? 1090 del 3 ottobre 1994, sec. V; n? 945 del 30 giugno 1995, sec. V; n? 414 del 8 luglio 1987, sec. IV). Di conseguenza, le limitazioni al diritto di costruire che deriva dell’alternativa posta dal PRG non sono sottoposte ad una durata limitata, al senso della legge n? 1187 del 1968.
Il permesso di costruire sotto condizione: terza ipotesi
48. Secondo la giurisprudenza del Consiglio di stato, anche quando l’ottenimento di un permesso di costruire ? condizionale, esistono dei terreni che sono immediatamente suscettibili di ottenere un permesso di costruire: si tratta dei terreni che si trovano in una zona ampiamente costruita e gi? interamente urbanizzata, vedere la sentenza della camera plenaria del Consiglio di stato del 6 ottobre 1991; la sentenza n? 1273 del 18 agosto 1998, secco. V, n? 12 e le sentenze n? 1133 di 1973 e n? 801 del 1976. Di conseguenza, in questo caso, anche nella mancanza di un piano complementare al PRG, l’amministrazione ? tenuta di accordare un permesso di costruire.
La convenzione di lottizzazione
49. Quando il PRG contempla che un permesso di costruire pu? essere ottenuto se c’? stata una convenzione di lottizzazione tra l’amministrazione in questione e gli individui in questione, al senso dell’articolo 28 della legge di urbanistica e della legge n? 765 del 1967, questi ultimi hanno la possibilit? di iniziare dei negoziati con la municipalit? per arrivare ad un accordo che permette loro di definire il progetto di costruzione da realizzare e di ottenere il permesso di costruire corrispondente. I costi, almeno parziali, dei lavori di urbanizzazione sono a carico degli interessati.
IN DIRITTO
I. SULLA VIOLAZIONE ADDOTTA DALL’ARTICOLO 1 DEL PROTOCOLLO N? 1
50. Il richiedente si lamenta che la municipalit? di Roma sia restata in difetto di adottare un piano di esecuzione del piano generale di urbanistica. Secondo lui, l’inerzia dell’amministrazione durante pi? di trentacinque anni l’ha privata della possibilit? di ottenere un permesso di costruire e ha colpito il suo diritto di disporre del suo terreno. Il richiedente vede nell’atteggiamento delle autorit? una violazione dell’articolo 1 del Protocollo n? 1, cos? formulato,:
“Ogni persona fisica o morale ha diritto al rispetto dei suoi beni. Nessuno pu? essere privato della sua propriet? che a causa di utilit? pubblica e nelle condizioni previste dalla legge ed i principi generali del diritto internazionale.
Le disposizioni precedenti non recano offesa al diritto che possiedono gli Stati di mettere in vigore le leggi che giudicano necessarie per regolamentare l’uso dei beni conformemente all’interesse generale o per assicurare il pagamento delle imposte o di altri contributi o delle multe. “
A. Sull’eccezione preliminare del Governo derivato della non-esaurimento delle vie di ricorso interni
51. In seguito alla decisione sull’ammissibilit? della richiesta, il Governo, ha sollevato un’eccezione di non-esaurimento delle vie di ricorso interne e ha chiesto il rigetto della richiesta, al senso del vecchio articolo 29 della Convenzione. Per il caso dove questa eccezione sarebbe respinta, il Governo chiede a titolo sussidiario che l’inerzia della parte richiedente sia presa in conto nella valutazione del merito della causa.
52. L’eccezione del Governo si fonda su due argomenti. In primo luogo, sostiene che il richiedente non ha chiesto mai all’amministrazione di adottare il piano dettagliato di urbanistica. In seguito a questa domanda, di fronte al rifiuto o all’inerzia dell’amministrazione, il richiedente avrebbe potuto introdurre un ricorso davanti alle giurisdizioni amministrative; nel caso in cui la giurisdizione adita avrebbe giudicato l’inerzia dell’amministrazione illegale, il richiedente avrebbe potuto fare eseguire il giudizio amministrativo dal verso di un commissario ad acta.
53. In secondo luogo, il Governo fa osservare che mai il richiedente ha fatto zelo in vista di concludere una convenzione di lottizzazione con la municipalit? di Roma.
54. Il richiedente si oppone agli argomenti del Governo. Fa valere, in primo luogo, che l’eccezione non potrebbe essere considerata, dato che questa non ? stata sollevata prima della decisione di ammissibilit?.
55. Il richiedente ammette poi di non aver mai chiesto espressamente alle autorit? amministrative di adottare un piano dettagliato di urbanistica e di non avere attaccato l’inerzia dell’amministrazione davanti al giudice amministrativo. Tuttavia, osserva che il Governo non dimostra l’efficacia del ricorso che permette secondo lui di ovviare l’inerzia dell’amministrazione. Inoltre, nessun precedente giurisprudenziale mostrerebbe il caso di un commissario ad acta avendo adottato un piano di urbanistica dettagliata. Infine, il richiedente sostiene che una domanda di permesso di costruire include implicitamente una domanda di adozione di un piano di urbanistica dettagliata.
56. Il richiedente riconosce poi di non avere esposto un? attivit? in vista di concludere una convenzione di lottizzazione. Tuttavia, le probabilit? di successo sarebbero state minime poich? la superficie del suo terreno non ? abbastanza importante per iniziare dei negoziati ed avrebbe avuto bisogno di ricercare altri partner interessati.
57. La Corte stima che la tesi del Governo ? legata cos? strettamente alla sostanza delle lagnanze dei richiedenti sul terreno dell’articolo 1 del Protocollo n? 1 che c’? luogo di unire l’eccezione al merito (vedere, per esempio, il sentenza Kremzow c. Austria del 21 settembre 1993, serie Ha n? 268-B, p. 41, ? 42; Athanassaloglou ed altri c. Svizzera [GC], n?27644/95, CEDH 2000-IV).
B. Sull’osservazione dell’articolo 1 del Protocollo n? 1
1. Sull’esistenza di un’ingerenza nel diritto di propriet? del richiedente
58. La Corte nota che le parti si accordano per dire che c’? stata ingerenza nel diritto al rispetto dei beni del richiedente.
59. Resta da esaminare se suddetta ingerenza ha infranto o no l’articolo 1 del Protocollo n? 1.
2. Sulla giustificazione dell’ingerenza nel diritto di propriet? del richiedente
a) La regola applicabile
60. La Corte ricorda che l’articolo 1 del Protocollo n? 1 contiene tre norme distinte: “la prima che si esprime nella prima frase del primo capoverso e riveste un carattere generale, enuncia il principio del rispetto della propriet?; la seconda, figurando nella seconda frase dello stesso capoverso, mira la privazione di propriet? e la sottopone a certe condizioni; in quanto alla terza, registrata nel secondo capoverso, riconosce agli Stati il potere, tra l?altro, di regolamentare l’uso dei beni conformemente all’interesse generale. Non si tratta per tanto di regole prive di rapporto tra esse. La seconda e la terza hanno munto agli esempi particolari di attentati al diritto di propriet?; da allora, devono interpretarsi alla luce del principio consacrato dalla prima” (vedere, tra l?altro la sentenza James ed altri c. Regno Unito del 21 febbraio 1986, serie a n? 98-B, pp. 29-30, ? 37 che riprende in parte i termini dell’analisi che la Corte ha sviluppato nel sua sentenza Sporrong e L?nnroth c. Svezia del 23 settembre 1982, serie a n? 52, p. 24, ? 61; vedere anche le sentenze I santi monasteri c. Grecia del 9 dicembre 1994, serie a n? 301-a, p. 31, ? 56, ed Iatridis c. Grecia [GC], n? 31107/96, ? 55, CEDH 1999-II).
61. Il richiedente non contesta la legalit? intrinseca del piano generale di urbanistica n? della destinazione del terreno ma si lamenta dell’atteggiamento generale delle autorit?: rimprovera all’amministrazione di non avere adottato mai un piano di esecuzione del PRG e si lamenta delle conseguenze di questa inerzia che, secondo lui, ha provocato un’espropriazione di facto del suo terreno.
62. Il Governo sostiene che la situazione controversa dipende dalla regolamentazione dell’uso dei beni.
63. La Corte nota che la possibilit? per il richiedente di ottenere un permesso di costruire era sottoposta alle condizioni poste dal piano di urbanistica generale e dipendeva della realizzazione di queste.
64. Ora, queste misure non hanno provocato una privazione di propriet?, al senso della seconda frase del primo capoverso dell’articolo 1 poich? il diritto di propriet? del richiedente ? restato giuridicamente intatto. Le misure controverse non dipendono neanche della regolamentazione dell’uso dei beni, poich? non inseguiva questo scopo. La Corte considera dal momento che la situazione denunciata dal richiedente dipende della prima frase del primo capoverso dell’articolo 1 del Protocollo n? 1 ( sentenza Phocas c. Francia del 23 aprile 1996, Raccolta 1996-II, p. 542, ? 52).
b) Il rispetto della norma enunciata alla prima frase del primo capoverso
65. Ai fini della prima frase del primo capoverso, la Corte deve ricercare se un giusto equilibrio ? stato mantenuto tra le esigenze dell’interesse generale della comunit? e gli imperativi della salvaguardia dei diritti fondamentali dell’individuo (sentenza Sporrong e L?nnroth precitato, p. 26, ? 69; sentenza Phocas precitato, p. 542, ? 53; sentenza Katte Klitsche del Fienile c. Italia del 27 ottobre 1994, serie a n? 293, p. 35, ? 42).
i. Tesi difesa dal richiedente
66. Per il richiedente, il fatto che la municipalit? di Roma non abbia adottato nessuno piano di esecuzione del PRG ? illegale ed ingiustificato. Secondo lui, al di l? delle ragioni ufficiali, e cio? l’obbligo della municipalit? di trovare i fondi necessari per procedere ai lavori di urbanizzazione che vanno di pari passo con l’adozione di un piano dettagliato di urbanistica, l’inerzia dell’amministrazione dipende da altre cause tra cui i disaccordi tra i partiti politici.
67. Secondo il richiedente, l’inerzia dell’amministrazione ha avuto per effetto di privarlo della possibilit? di ottenere un permesso di costruire in primo luogo; stima che il suo diritto di costruire ? stato di questo fatto annientato. Secondo il richiedente questa situazione ? assimilabile ad un’espropriazione di fatto, come quella che sopraggiunge quando un terreno ? sottoposto ad un’interdizione formale ed assoluta di costruire.
68. Il richiedente fa osservare che non disponeva di nessuna rimedio di fronte all’inerzia dell’amministrazione: da una parte, non poteva contare su un ricorso efficace di ottenere l’adozione di un piano dettagliato di urbanistica (vedere 51 e 54 ??).
69. D?altra parte, pure ammettendo che il PRG di Roma gli offriva la possibilit? di passare una convenzione di lottizzazione, il richiedente sostiene che le probabilit? di concludere una tale convenzione con l’amministrazione locale erano minime, tenuto conto delle dimensioni ridotte del suo terreno e della necessit? di ricercare parecchi altri partner interessati. A questo riguardo, il richiedente stima che, i 2 000 metri quadrati del suo terreno composti coi 7 000 metri quadrati dei suoi due vicini non erano di facto sufficiente per proporre una convenzione di lottizzazione e che, da allora, gli avrebbe occorso ricercare altri partner.
70. Ad ogni modo, il richiedente osserva che una convenzione di lottizzazione avrebbe provocato degli oneri importanti al suo carico.
71. Il richiedente fa osservare che il difetto di piano dettagliato di urbanistica, privandolo della possibilit? di ottenere un permesso di costruire, gli ha impedito di realizzare il suo oggetto sociale, e cio? di costruire degli alloggi per i suoi soci, questo almeno fino nel 1974.
72. Il richiedente ammette che a contare del 1974 l’impossibilit? per lei di realizzare il suo oggetto sociale che deriva dalla modifica delle previsioni del piano generale di urbanistica. Difatti, in seguito alla variante del PRG del 8 agosto 1974, il terreno di cui ? il proprietario non poteva pi? essere utilizzato per costruire degli alloggi, unica l’edificazione di edifici ad uso commerciale (uffici, hotel) essendo autorizzata.
73. Malgrado questo, il richiedente indica che non ha introdotto ricorso per contestare la variante del PRG poich? questa ultima aveva per effetto di aumentare sensibilmente il valore del terreno. L’interessato stima che il valore del suo terreno aveva raddoppiato difatti.
74. Il richiedente fa osservare che non poteva fare un altro uso del suo terreno, dato che il suo statuto di cooperativa l’impedisce di esercitare delle attivit? a scopo lucrativo.
75. Ora, a partire dal momento in cui il terreno in causa non poteva soddisfare pi? agli scopi del richiedente e che il valore di questo era aumentato, avrebbe avuto intenzione di vendere il terreno. Fa osservare che il suo statuto di societ? cooperativa gli permetteva di mettere in vendita il terreno; avrebbe potuto reinvestire la somma ottenuta dalla vendita acquistando un altro terreno compatibile col suo oggetto sociale.
76. Tuttavia, secondo il richiedente, il fatto che la municipalit? di Roma non abbia adottato un piano dettagliato di urbanistica ha avuto delle conseguenze gravi per la sua propriet?, anche dopo 1974 e, in primo luogo, ha fatto del terreno in questione un bene fuori dal commercio.
77. A questo riguardo, il richiedente fa osservare che l’adozione del piano dettagliato dall’amministrazione avrebbe facilitato la vendita, poich? l’acquirente avrebbe potuto ottenere un permesso di costruire.
78. Il richiedente ammette non essere in grado di provare che ha fatto dei tentativi per vendere il terreno. Tuttavia, secondo lui, l’impossibilit? di trovare un acquirente pu? essere presunta, avuto riguardo al fatto che non ha accolto mai offerte di acquisto, in particolare dai suoi due vicini.
79. Il richiedente fa osservare infine che si ? trovato a causa dell’inerzia dell’amministrazione in una situazione di incertezza in quanto alla destinazione del terreno ed alle possibilit? di farne uso. ? solamente nel dicembre 1996, quando la municipalit? di Roma ha deciso, in vista di espropriare il terreno controverso, di destinarlo alla creazione di spazi verdi, che questa incertezza si sarebbe conclusa. Il richiedente stima che dopo l’espropriazione potr? acquistare un altro terreno compatibile col suo oggetto sociale, anche nel caso dove l’indennit? di espropriazione sarebbe nettamente inferiore al valore venale del terreno.
80. In conclusione, il richiedente chiede alla Corte di constatare la violazione dell’articolo 1 del Protocollo n? 1.
ii. Tesi difesa dal Governo
81. Il Governo sostiene che la situazione denunciata dal richiedente ? compatibile con l’articolo 1 del Protocollo n? 1.
82. In primo luogo, il Governo osserva che il diritto di costruire del richiedente era subordinato alle condizioni poste dal piano generale di urbanistica di Roma del 1965. Di conseguenza, un permesso di costruire poteva essere ottenuto in due modi differenti: in seguito all’adozione di un piano di urbanistica dettagliata dalla municipalit? di Roma o della conclusione di una convenzione di lottizzazione, su iniziativa del richiedente. Ci? ? stato confermato dal Consiglio di stato che ha precisato che il rifiuto di concedere un permesso di costruire era giustificato nella mancanza del tutto di un piano complementare del PRG.
83. Trattandosi della prima condizione posta per l’ottenimento di un permesso di costruire, il Governo fa osservare che il fatto che la municipalit? di Roma non abbia adottato un piano dettagliato non ? contrario alla legge e si giustifica nell’interesse della collettivit?: dipende dal margine di valutazione delle autorit? locali di decidere se e quando un piano dettagliato deve essere adottato, tenuto conto di per il fatto che l’adozione di un tale piano che diventa nullo se non ? stato eseguito in un certo termine, presuppone la disponibilit? dei fondi necessari per realizzarlo. Ci? significa che se la municipalit? adotta questo tipo di piano, deve avere i fondi necessari per effettuare in particolare i lavori di urbanizzazione (costruzione di fogne) rete di distribuzione dell’acqua, dei terreni classificati come edificabili o per pagare le indennit? di espropriazione per i terreni che sono sottoposti ad un permesso di espropriazione. Ora, in una grande citt? come Roma in cui la popolazione ha aumentato molto in vigore dall’entrata del piano generale di urbanistica, l’amministrazione deve procedere ad una valutazione attenta dei bisogni della collettivit?, fare delle scelte ed agire secondo le precedenze definite in materia di piano di sviluppo del territorio.
84. Il Governo fa osservare poi che il richiedente si ? limitato a chiedere dei permessi di costruire. In queste condizioni, gli rimprovera di essere restata inattiva.
85. Secondo il Governo, da una parte, il richiedente non ha sollecitato l’adozione di un piano di urbanistica dettagliata, ci? che gli avrebbe permesso di attaccare un eventuale rifiuto dell’amministrazione davanti alle giurisdizioni amministrative, di ottenere da queste una decisione che permette di schiarire le ragioni per che c’era stata inerzia e, in caso di constatazione di illegalit?, di ottenere che un commissario ad acta sia nominato. Tuttavia, il Governo ammette che non ? in grado di fornire di esempi dove dei commissari ad acta avrebbero proceduto all’elaborazione di un piano dettagliato di urbanistica.
86. D?altra parte, il Governo fa osservare che il richiedente aveva la possibilit? di ovviare ai ritardi della municipalit? nell’adozione del piano dettagliato di urbanistica e che non l’ha utilizzata. Difatti, conformemente al piano generale di urbanistica, il richiedente avrebbe potuto concludere con l’amministrazione una convenzione di lottizzazione. Questa ultima dipende dall’iniziativa privata, della capacit? degli interessati di organizzarsi e di trovare un accordo tra essi e di presentare un progetto ragionevole alla municipalit?. Il vantaggio per l’amministrazione nel caso di una convenzione di lottizzazione ? che gli oneri di urbanizzazione sono messi essenzialmente al carico dell’individuo riguardato.
87. Il Governo ammette che un terreno di 2 000 metri quadrati, come quello del richiedente, anche se gli si aggiungono i 7 000 metri quadrati dei due terreni vicini, non ? probabilmente abbastanza grande per una convenzione di lottizzazione e che, di questo fatto, il richiedente avrebbe dovuto cercare altri alleati. Il Governo riconosce anche che, nel quadro di una convenzione di lottizzazione, gli oneri di urbanizzazione sono messi essenzialmente al carico dell’individuo riguardato. Tuttavia, questo ultimo ha di numerosi vantaggi, nella misura in cui dispone di un margine di negoziato con l’amministrazione e pu? realizzare velocemente il suo progetto. Del resto numerose convenzioni di lottizzazione soono state concluse a Roma.
88. Ora, il Governo fa osservare che il richiedente non ha iniziato mai i passi necessari in vista della conclusione di una convenzione di lottizzazione. Secondo il Governo, ci? prova che il terreno del richiedente non ? restato indisponibile durante trentacinque anni ma che aveva la possibilit? di intervenire nell’elaborazione del piano complementare del PRG.
89. Il Governo fa osservare poi che a partire da 1974, conformemente alla variante del PRG, il terreno del richiedente non poteva pi? essere utilizzato per costruire degli alloggi e non corrispondeva pi? al suo oggetto sociale dunque. Lo statuto del richiedente gli permetteva inoltre, solamente di costruire degli alloggi per i suoi soci. Di conseguenza, il Governo non vede in che cosa la mancanza di piano dettagliato di urbanistica avrebbe avuto delle ripercussioni sul terreno del richiedente.
90. Il Governo sottolinea che il richiedente non ha attaccato la variante del 1974, sebbene in virt? di questo testo non abbia pi? la possibilit? di costruire sul suo terreno.
91. Il Governo fa osservare poi che il richiedente non ha tentato neanche di vendere il suo terreno, mentre il suo statuto gli dava questa possibilit?. Il Governo sostiene che la mancanza di piano dettagliato di urbanistica non ha avuto nessuna influenza sulle probabilit? di vendere il terreno controverso. Sottolinea che il richiedente non ha fatto nessuno tentativo per vendere il terreno.
92. In riassunto, il Governo chiede alla Corte di constatare che non ci sia stata rottura dell’equilibrio tra gli interessi della collettivit? e quelli del richiedente.
iii. Valutazione della Corte
93. La Corte constata che il terreno del richiedente ? stato classificato nel 1965, dal piano generale di urbanistica di Roma, come terreno edificabile e che l’ottenimento di un permesso di costruire era sottoposto a certe condizioni. Ora, il richiedente si lamenta che una di queste condizioni, e cio? l’adozione dalla municipalit? di un piano di esecuzione del piano generale di urbanistica, non sia stata realizzata mai.
94. La Corte giudica naturale che in un campo tanto complesso e difficile come la pianificazione delle grandi citt?, gli Stati contraenti godono di un grande margine di valutazione per condurre la loro politica di urbanistica (sentenza Sporrong precitato, p. 26, ? 69). Tiene per stabilito che l’ingerenza nel diritto al rispetto dei beni del richiedente soddisfaceva le esigenze dell’interesse generale.
95. Appartiene alla Corte di verificare che l’equilibrio voluto ? stato preservato in modo compatibile col diritto del richiedente al rispetto dei i suoi beni, al senso della prima frase dell’articolo 1.
96. La Corte rileva che il richiedente pretende avere sofferto, durante pi? di trentacinque anni, di restrizioni smisurate nel godimento del suo diritto di propriet?, restrizioni che, secondo lei, avrebbero tutta una sola causa: il fatto che la municipalit? di Roma ? mancata di adottare un piano dettagliato di urbanistica.
97. La Corte constata che, in un primo periodo che va fino al 1974, il terreno del richiedente corrispondeva perfettamente all’oggetto sociale di questa, poich? era suscettibile di essere utilizzato per costruire degli alloggi per i suoi soci.
98. La Corte rileva che il piano generale di urbanistica del 1965 non hacolpito in sostanza il diritto di costruire del richiedente: non c’? stata interdizione assoluta formale di costruire; non c’? stata neanche una situazione assimilabile ad un’interdizione assoluta di costruire, dato che la possibilit? di ottenere suddetto permesso non dipendeva unicamente dell’adozione di un piano di esecuzione del PRG su iniziativa pubblica (vedere ? 45).
99. Il diritto di costruire del richiedente era sottoposto ad una condizione: l’adozione sia di un piano dettagliato di urbanistica di iniziativa pubblica o di una convenzione di lottizzazione di iniziativa privata (vedere ? 46).
100. Nel maggio 1965, dopo la deliberazione della municipalit? di Roma in vista dell’adozione del piano generale di urbanistica, il richiedente aveva cozzato contro una decisione di rinvio a deliberare sulla domanda di permesso di costruire che aveva presentato.
101. La Corte rileva che, dalla sentenza del Consiglio di stato del 4 marzo 1966, il richiedente aveva la certezza che il suo terreno dipendeva dal piano generale di urbanistica entrata in vigore nel frattempo. Stima che l’interessato ne poteva dedurre anche che, senza la realizzazione delle condizioni fissate dal piano generale di urbanistica, gli era impossibile ottenere un permesso di costruire. In queste condizioni, la Corte stima che non c’era nessuna incertezza in quanto alla natura del terreno ed alle possibilit? di utilizzare questo.
102. Nel 1970 e nel 1971, il richiedente ha fatto due nuove domande di permesso di costruire e ha cozzato contro due decisioni di rifiuto, dato che n? un piano dettagliato di iniziativa pubblica n? una convenzione di lottizzazione di iniziativa privata erano stati adottati.
103. Ora, come ha constatato il Consiglio di stato nella sua sentenza del 1980, le decisioni di rifiuto dell’amministrazione erano legittime, perch? il diritto di costruire della societ? richiedente era condizionato dall’esistenza di un piano complementare del PRG, e cio? un piano dettagliato di urbanistica o di una convenzione di lottizzazione, e nessuna di queste condizioni erano realizzate.
104. In queste circostanze, la Corte stima che innegabilmente, la mancanza di un piano di urbanistica dettagliata ha portato l’amministrazione a respingere le domande di permesso di costruire presentate dal richiedente. Pertanto, incombe sulla Corte di valutare l’impatto che l’inerzia dell’amministrazione ha avuto sulla situazione del richiedente. Per questo fare, la Corte deve determinare se questo ha avuto la possibilit? di contrastare l’inerzia dell’amministrazione.
105. A questo riguardo, la Corte constata in primo luogo che il richiedente non ha fatto uso del ricorso invocato dal Governo, poich? non ha attaccato l’inerzia della municipalit? davanti alle giurisdizioni amministrative. Tuttavia, la Corte ? di parere che il Governo non ha provato l’efficacia di questo ricorso e che, da allora, non si saprebbe rimproverare al richiedente di non essersi prevalso di questo.
106. La Corte rileva poi che il richiedente disponeva di un’altra possibilit? che gli era offerta dal piano generale di urbanistica: la conclusione di una convenzione di lottizzazione. Certo, sarebbe occorso che il richiedente ricercasse dei partner interessati, trattasse un accordo con la municipalit? e sopportasse la maggior parte degli oneri di urbanizzazione. Tuttavia, la Corte stima che niente nella pratica verte a credere che il richiedente non avesse nessuna fortuna di arrivare ad una convenzione di lottizzazione e stima che questa possibilit? era sufficiente per assicurare la protezione del diritto al rispetto dei beni. Ad ogni modo risalta della pratica che mai il richiedente ha esposto alcuna attivit? in questo senso e non ha effettuato dei passi per arrivare ad una convenzione di lottizzazione.
107. Appare cos? come, anche se l’amministrazione ha tardato nell’adozione del piano dettagliato, il fallimento delle domande che tendono ad ottenere un permesso di costruire ? anche imputabile al comportamento della societ? richiedente che non si ? avvalsa della possibilit? che gli offriva il piano generale di urbanistica.
108. In un secondo periodo, dopo 1974, il terreno del richiedente non corrispondeva pi? all’oggetto sociale di questa, poich? non poteva pi? essere utilizzato che per costruire degli alloggi. Tuttavia, la Corte ? di parere che l’essenziale delle prerogative di proprietario dell’interessato ? stato preservato per i seguenti motivi.
109. La Corte rileva che il richiedente, pure essendo cosciente che il terreno in causa non poteva soddisfare pi? alle esigenze dei suoi soci, era anche cosciente che il valore di suddetto terreno era aumentato sensibilmente.
110. Anche se il richiedente, a causa del suo statuto di societ? cooperativa, non ne ha potuto fare un altro uso, a scopo lucrativo, ha potuto continuare di percepire le pigioni concernente l’immobile situato sul suo terreno.
111. Soprattutto, poteva vendere il terreno.
112. La Corte non aderisce alla tesi del richiedente secondo la quale la mancanza di piano dettagliato di urbanistica avrebbe fatto del terreno un bene fuori dal commercio. Stima che il fatto che i due vicini del richiedente non gli hanno fatto offerta di acquisto non saprebbe costituire una tale prova. La Corte ? di parere che sarebbe bastato ricercare un acquirente interessato dalla costruzione di un edificio della categoria autorizzata, poich? questo ultimo avrebbe potuto tentare di concludere una convenzione di lottizzazione con la municipalit?. Comunque sia, il richiedente non ha dimostrato avere mai fatto dei tentativi per vendere il terreno.
113. ? vero che nel dicembre 1996 la municipalit? ha deciso di destinare il terreno del richiedente alla creazione di spazi verdi in vista di espropriarlo in seguito. Tuttavia, supponendo che questa deliberazione municipale sia stata approvata dalla regione in seguito, la Corte stima che questa nuova situazione-in particolare la perdita di valore che sarebbe seguita e le eventuali difficolt? per vendere un terreno minacciato di espropriazione-non saprebbe avere un effetto retroattivo e non ha nessuna incidenza sul ragionamento sopra esposto.
114. In queste circostanze, la Corte deduce che il comportamento delle autorit? nazionali non ha reso, su un periodo molto lungo, il diritto di propriet? del richiedente instabile ed aleatorio ad un punto che si possa dire ci sia stata rottura del giusto equilibro da predisporre tra l’interesse pubblico e gli interessi privati.
115. Da allora, non c’? stata violazione dell’articolo 1 del Protocollo n? 1.
DA QUESTI MOTIVI, LA CORTE, ALL’UNANIMIT?,
1. Unisce al merito l’eccezione preliminare del Governo derivato della non-esaurimento delle vie di ricorso interni e decide che non c’? luogo di deliberare su suddetta eccezione;

2. Dice che non c’? stata violazione dell’articolo 1 del Protocollo n? 1.
Fatta in francese, comunicata poi per iscritto il 2 agosto 2001 in applicazione dell’articolo 77 ?? 2 e 3 del regolamento.
Erik Fribergh Andr?s Baka
Cancelliere Presidente

Testo Tradotto

Conclusion:Exception pr?liminaire jointe au fond (non-?puisement) ; Non-violation de P1-1

DEUXI?ME SECTION

AFFAIRE COOPERATIVA LA LAURENTINA c. ITALIE

(Requ?te n? 23529/94)

ARR?T

STRASBOURG

2 ao?t 2001

D?FINITIF

27/03/2002

Cet arr?t deviendra d?finitif dans les conditions d?finies ? l?article 44 ? 2 de la Convention. Il peut subir des retouches de forme.

En l?affaire Cooperativa La Laurentina c. Italie,
La Cour europ?enne des Droits de l?Homme (deuxi?me section), si?geant en une chambre compos?e de :
MM. A.B. BAKA, pr?sident,
G. BONELLO,
Mme V. STRAZNICKA,
MM. P. LORENZEN,
M. FISCHBACH,
A. KOVLER,
V. ZAGREBELSKY, juges,
et de M. E. FRIBERGH, greffier de section,
Apr?s en avoir d?lib?r? en chambre du conseil les 15 janvier 1997 et 10 juillet 2001,
Rend l?arr?t que voici, adopt? ? cette derni?re date :
PROC?DURE
1. A l?origine de l?affaire se trouve une requ?te (n? 23529/94) dirig?e contre la R?publique italienne et dont une soci?t? coop?rative ? responsabilit? limit?e de droit italien, la soci?t? Cooperativa La Laurentina (? la requ?rante ?), avait saisi la Commission europ?enne des Droits de l?Homme (? la Commission ?) le 31 mai 1993 en vertu de l?ancien article 25 de la Convention de sauvegarde des Droits de l?Homme et des Libert?s fondamentales (? la Convention ?).
2. La requ?rante est repr?sent?e par Me M. De Stefano, avocat au barreau de Rome. Le gouvernement italien (? le Gouvernement ?) est repr?sent? par son agent, M. U. Leanza, et par son coagent, M. V. Esposito.
3. La requ?rante all?guait en particulier une atteinte ? son droit au respect de ses biens au motif qu?il lui avait ?t? impossible d?obtenir un permis de construire sur son terrain.
4. La Commission a d?clar? la requ?te en partie irrecevable le 6 septembre 1995 et en partie recevable le 15 mai 1996.
5. Une audience sur le fond s?est d?roul?e en public au Palais des Droits de l?Homme, ? Strasbourg, le 15 janvier 1997.
6. Faute d?avoir pu terminer l?examen de la requ?te avant le 1er novembre 1999, la Commission l?a d?f?r?e ? la Cour ? cette date, conform?ment ? l?article 5 ? 3, seconde phrase, du Protocole n? 11 ? la Convention.
7. La requ?te a ?t? attribu?e ? la deuxi?me section de la Cour (article 52 ? 1 du r?glement). Au sein de celle-ci, la chambre charg?e d?examiner l?affaire (article 27 ? 1 de la Convention) a ?t? constitu?e conform?ment ? l?article 26 ? 1 du r?glement.
EN FAIT
I. LES CIRCONSTANCES DE L?ESP?CE
8. La requ?rante est une soci?t? coop?rative ? responsabilit? limit?e, constitu?e ? Rome en 1955 selon le droit italien. Elle a pour objet social de construire des logements pour ses associ?s. En 1960, la requ?rante acheta un terrain d?environ 2 000 m?tres carr?s, situ? dans la ville de Rome (inscrit au cadastre, feuille 852, parcelles 58, 336 et 317), sur lequel existait un petit immeuble comprenant cinq logements, toujours en location.
9. A l??poque, le terrain de la requ?rante ?tait constructible, conform?ment ? l?ancien plan d?urbanisme de Rome (loi n? 1433 de 1940).
10. Les 21 septembre 1960 et 4 d?cembre 1961, la requ?rante pr?senta ? la municipalit? de Rome deux projets de construction d?un immeuble ?labor? conform?ment au plan d?urbanisme en vigueur ? l??poque et demanda le permis de construire correspondant.
11. Le 21 mai 1962, la municipalit? exprima un avis favorable au deuxi?me projet de construction sous r?serve que la taille de l?immeuble f?t r?duite.
12. Le 26 novembre 1962, la requ?rante pr?senta le projet modifi? selon les indications de la municipalit? et r?it?ra sa demande de permis de construire.
13. Le 17 d?cembre 1963, la municipalit? de Rome ne s??tant pas prononc?e sur sa demande de permis de construire, la requ?rante introduisit un recours devant le Conseil d?Etat.
14. Entre-temps, le 18 d?cembre 1962, la municipalit? de Rome avait d?lib?r? en vue de l?adoption d?un nouveau plan g?n?ral d?urbanisme. Dans ce nouveau plan, le terrain de la requ?rante ?tait class? dans la zone I/2, et ?tait donc toujours constructible mais dans les limites plus rigoureuses fix?es par les normes techniques d?ex?cution du plan g?n?ral d?urbanisme (piano regolatore generale, ci-dessous PRG).
15. Par une ordonnance du 12 mai 1965, la municipalit? de Rome informa la requ?rante que toute d?cision sur le permis de construire avait ?t? suspendue, cette suspension constituant une mesure de sauvegarde au sens de la loi n? 1902 de 1952.
16. La requ?rante introduisit un recours contre cette ordonnance devant le Conseil d?Etat, all?guant que le nouveau plan g?n?ral d?urbanisme ne s?appliquait pas ? son terrain, qui continuait d??tre r?glement? par l?ancien plan g?n?ral d?urbanisme et par l?ancien plan d?taill?. Subsidiairement, la requ?rante soutenait qu?il n?y avait pas lieu d?adopter une mesure de sauvegarde puisque le projet pr?sent? n??tait pas incompatible avec le nouveau plan d?urbanisme.
17. Le 16 d?cembre 1965, le nouveau plan g?n?ral d?urbanisme de Rome fut approuv? par d?cret du pr?sident de la R?publique.
18. Le PRG de Rome classait le terrain de la requ?rante dans la zone I/2, c?est-?-dire comme terrain constructible, dans les limites fix?es par les normes techniques d?ex?cution du plan. Un permis de construire pouvait ?tre obtenu pour les terrains inclus dans cette zone sous r?serve de l?approbation d?un plan d?ex?cution du PRG, c?est-?-dire soit un plan d?urbanisme d?taill? d?initiative publique, soit une convention de lotissement d?initiative priv?e.
Le premier arr?t du Conseil d?Etat
19. Par un arr?t du 4 mars 1966, le Conseil d?Etat se pronon?a sur les deux recours introduits par la requ?rante.
20. Quant au premier recours, le Conseil d?Etat estima qu?il n?y avait pas lieu de statuer, puisque, par l?ordonnance du 12 mai 1965, l?administration avait rompu son silence.
21. Quant au deuxi?me recours, le Conseil d?Etat pr?cisa en premier lieu que le terrain de la requ?rante tombait sous le coup du nouveau PRG, qui avait ?t? adopt? en application de la loi d?urbanisme de 1942 et avait donc remplac? l?ancien plan d?urbanisme conform?ment au principe de la succession des lois dans le temps. Par cons?quent la municipalit? avait le pouvoir de prendre des mesures de sauvegarde apr?s la d?lib?ration du 18 d?cembre 1962 en vue de l?adoption du PRG.
Cependant, le Conseil d?Etat constata un vice de forme, dans la mesure o? la mesure de sauvegarde avait ?t? adopt?e par un organe incomp?tent. Pour cette raison, et sans se prononcer sur la compatibilit? avec le PRG du projet de construction pr?sent? par la requ?rante, il annula la mesure de sauvegarde.
Mesures post?rieures ? cet arr?t
22. Le 17 octobre 1967, la municipalit? de Rome d?lib?ra en vue d?adopter une variante du PRG. Cette variante classait comme zone compl?mentaire (zona di completamento), c?est-?-dire comme zone largement construite et d?j? enti?rement urbanis?e, une zone voisine du terrain de la requ?rante. A une date ult?rieure cette variante fut d?finitivement approuv?e.
23. Le 31 janvier 1969, la requ?rante demanda ? ce que son terrain f?t class? dans cette zone compl?mentaire. Cette demande resta sans suite.
24. Le 21 d?cembre 1970, la requ?rante, avec les propri?taires de deux terrains voisins, pr?senta un nouveau projet de construction, ? r?aliser sur les trois terrains dont la superficie globale ?tait de 9 000 m?tres carr?s, et demanda le permis de construire correspondant. La municipalit? ne se pronon?a pas.
25. Face au silence de l?administration, la soci?t? requ?rante et ses voisins saisirent le tribunal administratif r?gional (TAR) du Lazio.
26. Le 3 avril 1971, le maire de Rome refusa formellement le permis de construire, au motif que le projet en question ?tait en contradiction avec le PRG relatif ? la zone I/2, zone qui n??tait pas soumise ? un projet d?am?nagement global (progetto unitario di sistemazione urbanistica).
27. La requ?rante et ses voisins introduisirent un recours devant le TAR contre cette d?cision.
28. Peu apr?s, la requ?rante et ses voisins d?pos?rent une nouvelle demande de permis de construire pour un projet de construction quelque peu modifi?. Le 23 novembre 1971, le maire de Rome refusa de d?livrer le permis de construire, en raison de l?absence d?un plan d?ex?cution du PRG, sous la forme d?un plan d?urbanisme d?taill? ou d?une convention de lotissement.
29. La requ?rante et ses voisins pr?sent?rent un recours contre cette d?cision devant le TAR.
30. Par un jugement du 26 mars 1975, le TAR pronon?a un non-lieu quant au premier recours, l?administration ayant rompu son silence par les d?cisions de refus qu?elle avait rendues les 3 avril et 23 novembre 1971 ; les deux autres recours furent rejet?s.
31. La requ?rante, et ses voisins, interjet?rent appel de ce jugement devant le Conseil d?Etat, all?guant notamment que le nouveau PRG n?avait pas abrog? l?ancien plan d?taill? d?urbanisme, qui continuait de r?glementer le terrain ; par cons?quent, la condition pos?e par le nouveau PRG, ? savoir l?existence d?un plan d?taill? d?urbanisme pour obtenir un permis de construire, ?tait remplie. Subsidiairement, la requ?rante soutenait que son terrain ?tant enti?rement urbanis? et entour? de terrains urbanis?s et construits, il devait automatiquement ?tre consid?r? comme constructible, ind?pendamment des conditions pos?es par le PRG ; elle ajoutait que, en tout ?tat de cause, la municipalit? n?aurait jamais adopt? un projet unitaire d?am?nagement.
Le deuxi?me arr?t du Conseil d?Etat
32. Par un arr?t du 14 mars 1980, le Conseil d?Etat rejeta le recours de la requ?rante.
33. Il ressort de cet arr?t que le terrain litigieux ?tait assujetti au nouveau plan g?n?ral d?urbanisme de Rome, ?tant donn? que ce plan avait ?t? adopt? par la municipalit? en vertu des pouvoirs qui lui ?taient conf?r?s par la loi d?urbanisme de 1942. Par cons?quent, conform?ment au principe de la succession des lois, les plans d?urbanisme ant?rieurs ?taient devenus inop?rants.
34. Or, le PRG en vigueur pr?voyait que l?obtention d?un permis de construire dans la zone concern?e ?tait conditionn?e par la mise en ?uvre d?un plan compl?mentaire d?ex?cution du PRG, sous la forme soit d?un plan d?taill? soit d?une convention de lotissement (voir ? 46). Le terrain de la requ?rante ?tait donc soumis ? une interdiction conditionnelle de construire (divieto condizionato di costruire).
35. Il est vrai qu?? cette situation, selon la jurisprudence du Conseil d?Etat, ?chappaient les terrains qui de facto ?taient automatiquement constructibles, comme dans le cas, par exemple, d?une petite parcelle entour?e de constructions. Dans ce cas, il n??tait pas n?cessaire d?avoir un plan d?ex?cution du PRG pour obtenir un permis de construire, ind?pendamment de la condition pos?e par le PRG (voir ? 47).
36. Cependant, l?instruction men?e au cours de la proc?dure avait montr? que l?urbanisation de la zone I/2 n??tait pas enti?rement effectu?e. Par cons?quent, le terrain de la requ?rante ne pouvait ?tre consid?r? comme ?tant de facto automatiquement constructible et donc susceptible d?obtenir un permis de construire. Le Conseil d?Etat observa que la requ?rante en ?tait d?ailleurs elle-m?me consciente, eu ?gard ? sa demande de 1969, qui avait ?t? rejet?e, tendant ? obtenir l?inclusion de son terrain dans la ? zone compl?mentaire ? du PRG, enti?rement urbanis?e, pour laquelle des permis de construire avaient par cons?quent ?t? accord?s en d?pit de l?absence d?un plan d?ex?cution du PRG.
37. En conclusion, l?obtention d?un permis de construire sur le terrain litigieux ?tait bien soumise aux conditions impos?es par le PRG. D?s lors, en l?absence d?un plan d?ex?cution du PRG, c??tait ? bon droit que la municipalit? avait rejet? les demandes de la requ?rante.
Mesures ult?rieures affectant le terrain de la requ?rante
38. Entre-temps, par une d?lib?ration du 26 octobre 1972, la municipalit? de Rome avait d?cid? d?exproprier le terrain de la requ?rante. Toutefois, cette d?lib?ration devint caduque, ? d?faut d?approbation par les instances comp?tentes.
39. Le 8 ao?t 1974, la municipalit? de Rome avait adopt? une variante du PRG, selon laquelle le terrain de la requ?rante restait constructible ; toutefois, il n??tait plus possible d?y b?tir des r?sidences ; seuls pouvaient ?tre ?difi?s des b?timents destin?s au secteur tertiaire (bureaux, h?tels). La requ?rante n?introduisit aucun recours pour attaquer cette variante du PRG, qui fut d?finitivement approuv?e en 1979.
40. A l?audience du 15 janvier 1997, la requ?rante a indiqu? que, par une d?lib?ration du 12 d?cembre 1996, la municipalit? de Rome avait d?cid? d?une nouvelle affectation pour son terrain, ? savoir la cr?ation d?espaces verts, en vue de son expropriation. Cette d?lib?ration aurait ?t? transmise le 27 d?cembre 1996 au comit? r?gional de contr?le (Coreco) pour approbation.
41. En novembre 2000, la requ?rante a fait savoir que la situation de son terrain demeurait inchang?e depuis l?audience.
II. LE DROIT ET LA PRATIQUE INTERNES PERTINENTS
42. Aux termes de l?article 42 ?? 2 et 3 de la Constitution italienne, ? la propri?t? priv?e est garantie et reconnue par la loi, qui en d?termine les modes d?acquisition et de jouissance, ainsi que les limites, dans le but d?assurer sa fonction sociale et de la rendre accessible ? tous. La propri?t? priv?e peut ?tre expropri?e, dans les cas pr?vus par la loi, sauf indemnisation, pour des raisons d?int?r?t g?n?ral ?.
La loi d?urbanisme (loi n? 1150 de 1942 et ses modifications) r?glemente le d?veloppement urbanistique du territoire et conf?re aux municipalit?s le pouvoir d?adopter des plans d?urbanisme qui doivent concerner le territoire communal dans son int?gralit?.
Le plan g?n?ral d?urbanisme
43. Le plan g?n?ral d?urbanisme (piano regolatore generale ? ci-dessous le PRG) est un acte ? dur?e ind?termin?e. La proc?dure d?adoption d?un PRG d?bute par une d?lib?ration de la municipalit? (delibera di adozione), ? la suite de laquelle commence une p?riode de sauvegarde, pendant laquelle toute d?cision sur les demandes de permis pouvant se heurter ? la r?alisation du PRG est suspendue (loi n? 1902 de 1952 et article 10 de la loi n? 765 de 1967). L?approbation du PRG rel?ve actuellement de la comp?tence des r?gions (article 1 du d?cret pr?sidentiel (DPR) n? 8 de 1972 et articles 79 et 80 du DPR n? 616 de 1977), alors qu?auparavant elle se faisait par d?cret du pr?sident de la R?publique. Une fois le PRG approuv?, il est publi? dans la Gazzetta Ufficiale (bulletin des lois) et d?pos? ? la mairie.
44. Lorsqu?il r?glemente de mani?re pr?cise le territoire, le PRG peut ?tre ex?cut? de plano. Toutefois, tr?s fr?quemment, le PRG a besoin pour son application d?un acte compl?mentaire. Ce dernier peut d?pendre de l?initiative publique, comme dans le cas notamment d?un plan d?taill? d?urbanisme (piano particolareggiato) ; ou de l?initiative de particuliers, comme dans le cas d?une convention de lotissement.
Le plan d?taill? d?urbanisme
45. Le plan d?urbanisme d?taill? a une dur?e d?termin?e. En effet, une fois qu?il est adopt?, il ?quivaut alors ? une d?claration d?utilit? publique et l?administration dispose d?un d?lai de rigueur (ne d?passant pas dix ans, au sens de l?article 16 de la loi d?urbanisme) pour proc?der aux expropriations et, en tout cas, ? l?ex?cution sous peine de d?cadence du plan. Lorsque le PRG a besoin d?un plan d?urbanisme d?taill? pour son application, il incombe ? la municipalit? d?en adopter un. Toutefois, aucun d?lai de rigueur n?est pr?vu pour l?adoption d?un plan d?taill?. L?inertie de l?administration peut ?tre attaqu?e par les int?ress?s devant les juridictions administratives. Ces derni?res peuvent, le cas ?ch?ant, ordonner ? la municipalit? d?adopter un plan d?urbanisme d?taill? et le cas ?ch?ant nommer un commissaire ad acta.
Le permis de construire sous condition : premi?re hypoth?se
46. Selon la jurisprudence, lorsque le PRG peut ?tre ex?cut? uniquement en pr?sence d?un plan d?urbanisme d?taill?, dont l?adoption d?pend exclusivement de l?initiative publique, l?inertie de l?administration a alors sur la situation des propri?taires de terrains constructibles le m?me effet qu?une interdiction absolue de construire. Lorsque l?administration tarde ? adopter un plan d?taill?, la jurisprudence a consid?r? que la possibilit? d?obtenir un permis de construire ? condition qu?un plan d?urbanisme d?taill? ait ?t? adopt? ?quivaut ? une interdiction absolue de construire, susceptible d?atteindre la substance du droit de propri?t?. De ce fait, ? ces situations s?appliquent les dispositions et la jurisprudence en mati?re d?interdiction absolue de construire, et notamment l?article 2 de la loi n? 1187 de 1968, aux termes duquel les limitations de ce type d?coulant du PRG deviennent caduques dans les cinq ans lorsque le plan d?taill? d?urbanisme n?est pas adopt? (voir, par exemple, les arr?ts du Conseil d?Etat n? 1058 du 22 octobre 1992, Tovaglieri c. Comune di Gallarate ; n? 1225 du 30 octobre 1997, sec. V ; n? 220 du 7 avril 1989, sec. IV).
Le permis de construire sous condition : deuxi?me hypoth?se
47. Lorsque, comme dans le cas d?esp?ce, le PRG peut ?tre ex?cut? ? la suite de l?adoption soit d?un plan d?urbanisme d?initiative publique soit d?une convention de lotissement, selon la jurisprudence le droit de construire n?est pas affect? en substance : en effet, le choix offert entre deux solutions permet aux particuliers de s?activer en vue de conclure une convention de lotissement et de pallier ainsi une ?ventuelle inertie et les retards de l?administration dans l?adoption du plan d?taill? d?urbanisme (voir, par exemple, les arr?ts du Conseil d?Etat n? 1090 du 3 octobre 1994, sec. V ; n? 945 du 30 juin 1995, sec. V ; n? 414 du 8 juillet 1987, sec. IV). Par cons?quent, les limitations au droit de b?tir qui d?coulent de l?alternative pos?e par le PRG ne sont pas soumises ? une dur?e limit?e, au sens de la loi n? 1187 de 1968.
Le permis de construire sous condition : troisi?me hypoth?se
48. Selon la jurisprudence du Conseil d?Etat, m?me lorsque l?obtention d?un permis de construire est conditionnelle, il existe des terrains qui sont imm?diatement susceptibles d?obtenir un permis de construire : il s?agit des terrains se situant dans une zone amplement construite et d?j? enti?rement urbanis?e (voir l?arr?t de la chambre pl?ni?re du Conseil d?Etat du 6 octobre 1991 ; l?arr?t n? 1273 du 18 ao?t 1998, sec. V, n? 12 et les arr?ts n? 1133 de 1973 et n? 801 de 1976). Par cons?quent, dans ce cas, m?me en l?absence d?un plan compl?mentaire au PRG, l?administration est tenue d?accorder un permis de construire.
La convention de lotissement
49. Lorsque le PRG pr?voit qu?un permis de construire peut ?tre obtenu s?il y a eu une convention de lotissement entre l?administration concern?e et les particuliers concern?s, au sens de l?article 28 de la loi d?urbanisme et de la loi n? 765 de 1967, ces derniers ont la possibilit? d?entamer des n?gociations avec la municipalit? afin d?aboutir ? un accord leur permettant de d?finir le projet de construction ? r?aliser et d?obtenir le permis de construire correspondant. Les co?ts, au moins partiels, des travaux d?urbanisation sont ? la charge des int?ress?s.
EN DROIT
I. SUR LA VIOLATION ALL?GU?E DE L?ARTICLE 1 DU PROTOCOLE N? 1
50. La requ?rante se plaint que la municipalit? de Rome est rest?e en d?faut d?adopter un plan d?ex?cution du plan g?n?ral d?urbanisme. Selon elle, l?inertie de l?administration pendant plus de trente-cinq ans l?a priv?e de la possibilit? d?obtenir un permis de construire et a affect? son droit de disposer de son terrain. La requ?rante voit dans l?attitude des autorit?s une violation de l?article 1 du Protocole n? 1, ainsi libell? :
? Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens. Nul ne peut ?tre priv? de sa propri?t? que pour cause d?utilit? publique et dans les conditions pr?vues par la loi et les principes g?n?raux du droit international.
Les dispositions pr?c?dentes ne portent pas atteinte au droit que poss?dent les ?tats de mettre en vigueur les lois qu?ils jugent n?cessaires pour r?glementer l?usage des biens conform?ment ? l?int?r?t g?n?ral ou pour assurer le paiement des imp?ts ou d?autres contributions ou des amendes. ?
A. Sur l?exception pr?liminaire du Gouvernement tir?e du non-?puisement des voies de recours internes
51. A la suite de la d?cision sur la recevabilit? de la requ?te, le Gouvernement, a soulev? une exception de non-?puisement des voies de recours internes et a demand? le rejet de la requ?te, au sens de l?ancien article 29 de la Convention. Pour le cas o? cette exception serait rejet?e, le Gouvernement demande ? titre subsidiaire que l?inertie de la partie requ?rante soit prise en compte dans l?appr?ciation du fond de l?affaire.
52. L?exception du Gouvernement se fonde sur deux arguments. En premier lieu, il soutient que la requ?rante n?a jamais demand? ? l?administration d?adopter le plan d?taill? d?urbanisme. A la suite de cette demande, face au refus ou ? l?inertie de l?administration, la requ?rante aurait pu introduire un recours devant les juridictions administratives ; au cas o? la juridiction saisie aurait jug? l?inertie de l?administration ill?gale, la requ?rante aurait pu faire ex?cuter le jugement administratif par le biais d?un commissaire ad acta.
53. En deuxi?me lieu, le Gouvernement fait observer qu?? aucun moment la requ?rante n?a fait diligence en vue de conclure une convention de lotissement avec la municipalit? de Rome.
54. La requ?rante s?oppose aux arguments du Gouvernement. Elle fait valoir, en premier lieu, que l?exception ne saurait ?tre retenue, ?tant donn? que celle-ci n?a pas ?t? soulev?e avant la d?cision de recevabilit?.
55. La requ?rante admet ensuite ne jamais avoir express?ment demand? aux autorit?s administratives d?adopter un plan d?taill? d?urbanisme et de ne pas avoir attaqu? l?inertie de l?administration devant le juge administratif. Toutefois, elle observe que le Gouvernement ne d?montre pas l?efficacit? du recours permettant selon lui de rem?dier ? l?inertie de l?administration. En outre, aucun pr?c?dent jurisprudentiel ne montrerait le cas d?un commissaire ad acta ayant adopt? un plan d?urbanisme d?taill?. Enfin, la requ?rante soutient qu?une demande de permis de construire inclut implicitement une demande d?adoption d?un plan d?urbanisme d?taill?.
56. La requ?rante reconna?t ensuite de ne pas avoir d?ploy? d?activit? en vue de conclure une convention de lotissement. Toutefois, les chances de succ?s auraient ?t? minimes puisque la superficie de son terrain n?est pas assez importante pour entamer des n?gociations et il aurait fallu rechercher d?autres partenaires int?ress?s.
57. La Cour estime que la th?se du Gouvernement est si ?troitement li?e ? la substance des griefs des requ?rants sur le terrain de l?article 1 du Protocole n? 1 qu?il y a lieu de joindre l?exception au fond (voir, par exemple, l?arr?t Kremzow c. Autriche du 21 septembre 1993, s?rie A n? 268-B, p. 41, ? 42 ; Athanassaloglou et autres c. Suisse [GC], n?27644/95, CEDH 2000-IV).
B. Sur l?observation de l?article 1 du Protocole n? 1
1. Sur l?existence d?une ing?rence dans le droit de propri?t? de la requ?rante
58. La Cour note que les parties s?accordent pour dire qu?il y a eu ing?rence dans le droit au respect des biens de la requ?rante.
59. Il reste ? examiner si ladite ing?rence a enfreint ou non l?article 1 du Protocole n? 1.
2. Sur la justification de l?ing?rence dans le droit de propri?t? de la requ?rante
a) La r?gle applicable
60. La Cour rappelle que l?article 1 du Protocole n? 1 contient trois normes distinctes : ? la premi?re, qui s?exprime dans la premi?re phrase du premier alin?a et rev?t un caract?re g?n?ral, ?nonce le principe du respect de la propri?t? ; la deuxi?me, figurant dans la seconde phrase du m?me alin?a, vise la privation de propri?t? et la soumet ? certaines conditions ; quant ? la troisi?me, consign?e dans le second alin?a, elle reconna?t aux ?tats le pouvoir, entre autres, de r?glementer l?usage des biens conform?ment ? l?int?r?t g?n?ral (…). Il ne s?agit pas pour autant de r?gles d?pourvues de rapport entre elles. La deuxi?me et la troisi?me ont trait ? des exemples particuliers d?atteintes au droit de propri?t? ; d?s lors, elles doivent s?interpr?ter ? la lumi?re du principe consacr? par la premi?re ? (voir, entre autres, l?arr?t James et autres c. Royaume-Uni du 21 f?vrier 1986, s?rie A n? 98-B, pp. 29-30, ? 37, lequel reprend en partie les termes de l?analyse que la Cour a d?velopp?e dans son arr?t Sporrong et L?nnroth c. Su?de du 23 septembre 1982, s?rie A n? 52, p. 24, ? 61 ; voir aussi les arr?ts Les saints monast?res c. Gr?ce du 9 d?cembre 1994, s?rie A n? 301-A, p. 31, ? 56, et Iatridis c. Gr?ce [GC], n? 31107/96, ? 55, CEDH 1999-II).
61. La requ?rante ne conteste pas la l?galit? intrins?que du plan g?n?ral d?urbanisme ni de l?affectation du terrain mais se plaint de l?attitude g?n?rale des autorit?s : elle reproche ? l?administration de n?avoir jamais adopt? un plan d?ex?cution du PRG et se plaint des cons?quences de cette inertie, qui, selon elle, a entra?n? une expropriation de facto de son terrain.
62. Le Gouvernement soutient que la situation litigieuse rel?ve de la r?glementation de l?usage des biens.
63. La Cour note que la possibilit? pour la requ?rante d?obtenir un permis de construire ?tait soumise aux conditions pos?es par le plan d?urbanisme g?n?ral et d?pendait de la r?alisation de celles-ci.
64. Or, ces mesures n?ont pas entra?n? une privation de propri?t?, au sens de la deuxi?me phrase du premier alin?a de l?article 1 puisque le droit de propri?t? de la requ?rante est rest? juridiquement intact. Les mesures litigieuses ne rel?vent pas non plus de la r?glementation de l?usage des biens, puisqu?elle ne poursuivait pas ce but. La Cour consid?re d?s lors que la situation d?nonc?e par la requ?rante rel?ve de la premi?re phrase du premier alin?a de l?article 1 du Protocole n? 1 (arr?t Phocas c. France du 23 avril 1996, Recueil 1996-II, p. 542, ? 52).
b) Le respect de la norme ?nonc?e ? la premi?re phrase du premier alin?a
65. Aux fins de la premi?re phrase du premier alin?a, la Cour doit rechercher si un juste ?quilibre a ?t? maintenu entre les exigences de l?int?r?t g?n?ral de la communaut? et les imp?ratifs de la sauvegarde des droits fondamentaux de l?individu (arr?t Sporrong et L?nnroth pr?cit?, p. 26, ? 69 ; arr?t Phocas pr?cit?, p. 542, ? 53 ; arr?t Katte Klitsche de la Grange c. Italie du 27 octobre 1994, s?rie A n? 293, p. 35, ? 42).
i. Th?se d?fendue par la requ?rante
66. Pour la requ?rante, le fait que la municipalit? de Rome n?ait adopt? aucun plan d?ex?cution du PRG est ill?gal et injustifi?. Selon elle, au-del? des raisons officielles, ? savoir l?obligation de la municipalit? de trouver les fonds n?cessaires pour proc?der aux travaux d?urbanisation qui vont de pair avec l?adoption d?un plan d?taill? d?urbanisme, l?inertie de l?administration d?pend d?autres causes, parmi lesquelles les d?saccords entre les partis politiques.
67. Selon la requ?rante, l?inertie de l?administration a eu pour effet en premier lieu de la priver de la possibilit? d?obtenir un permis de construire ; elle estime que son droit de b?tir a de ce fait ?t? an?anti. Selon la requ?rante cette situation est assimilable ? une expropriation de fait, telle que celle qui survient lorsqu?un terrain est soumis ? une interdiction formelle et absolue de construire.
68. La requ?rante fait observer qu?elle ne disposait d?aucun rem?de face ? l?inertie de l?administration : d?une part, elle ne pouvait pas compter sur un recours efficace pour obtenir l?adoption d?un plan d?taill? d?urbanisme (voir ?? 51 et 54).
69. D?autre part, tout en admettant que le PRG de Rome lui offrait la possibilit? de passer une convention de lotissement, la requ?rante soutient que les chances de conclure une telle convention avec l?administration locale ?taient minimes, compte tenu des dimensions r?duites de son terrain et de la n?cessit? de rechercher plusieurs autres partenaires int?ress?s. A cet ?gard, la requ?rante estime que, les 2 000 m?tres carr?s de son terrain combin?s avec les 7 000 m?tres carr?s de ses deux voisins n??taient de facto pas suffisants pour proposer une convention de lotissement et que, d?s lors, il lui aurait fallu rechercher d?autres partenaires.
70. En tout ?tat de cause, la requ?rante observe qu?une convention de lotissement aurait entra?n? des frais importants ? sa charge.
71. La requ?rante fait observer que le d?faut de plan d?taill? d?urbanisme, en la privant de la possibilit? d?obtenir un permis de construire, l?a en m?me temps emp?ch?e de r?aliser son objet social, ? savoir de construire des logements pour ses associ?s, et ce au moins jusqu?en 1974.
72. La requ?rante admet qu?? compter de 1974 l?impossibilit? pour elle de r?aliser son objet social d?coule de la modification des pr?visions du plan g?n?ral d?urbanisme. En effet, ? la suite de la variante du PRG du 8 ao?t 1974, le terrain dont elle est propri?taire ne pouvait plus ?tre utilis? pour construire des logements, seule l??dification de b?timents ? usage commercial (bureaux, h?tels) ?tant autoris?e.
73. Malgr? ceci, la requ?rante indique qu?elle n?a pas introduit de recours pour contester la variante du PRG puisque cette derni?re avait pour effet d?augmenter sensiblement la valeur du terrain. L?int?ress?e estime que la valeur de son terrain avait en effet doubl?.
74. La requ?rante fait observer qu?elle ne pouvait faire un autre usage de son terrain, ?tant donn? que son statut de coop?rative l?emp?che d?exercer des activit?s ? but lucratif.
75. Or, ? partir du moment o? le terrain en cause ne pouvait plus satisfaire aux buts de la requ?rante et que la valeur de celui-ci avait augment?, elle aurait envisag? de vendre le terrain. Elle fait observer que son statut de soci?t? coop?rative lui permettait de mettre le terrain en vente ; elle aurait pu r?investir la somme obtenue par la vente en achetant un autre terrain compatible avec son objet social.
76. Toutefois, d?apr?s la requ?rante, le fait que la municipalit? de Rome n?ait pas adopt? un plan d?taill? d?urbanisme a eu des cons?quences graves pour sa propri?t?, m?me apr?s 1974 et, en premier lieu, a fait du terrain en question un bien hors du commerce.
77. A cet ?gard, la requ?rante fait observer que l?adoption du plan d?taill? par l?administration aurait facilit? la vente, puisque l?acheteur aurait pu obtenir un permis de construire.
78. La requ?rante admet ne pas ?tre en mesure de prouver qu?elle a fait des tentatives pour vendre le terrain. Cependant, selon elle, l?impossibilit? de trouver un acheteur peut ?tre pr?sum?e, eu ?gard au fait qu?elle n?a jamais re?u d?offres d?achat, notamment par ses deux voisins.
79. La requ?rante fait enfin observer qu?elle s?est trouv?e en raison de l?inertie de l?administration dans une situation d?incertitude quant ? la destination du terrain et aux possibilit?s d?en faire usage. Ce n?est qu?en d?cembre 1996, lorsque la municipalit? de Rome a d?cid?, en vue d?exproprier le terrain litigieux, de l?affecter ? la cr?ation d?espaces verts, que cette incertitude aurait pris fin. La requ?rante estime qu?apr?s l?expropriation elle pourra acheter un autre terrain compatible avec son objet social, m?me dans le cas o? l?indemnit? d?expropriation serait nettement inf?rieure ? la valeur v?nale du terrain.
80. En conclusion, la requ?rante demande ? la Cour de constater la violation de l?article 1 du Protocole n? 1.
ii. Th?se d?fendue par le Gouvernement
81. Le Gouvernement soutient que la situation d?nonc?e par la requ?rante est compatible avec l?article 1 du Protocole n? 1.
82. En premier lieu, le Gouvernement observe que le droit de construire de la requ?rante ?tait subordonn? aux conditions pos?es par le plan g?n?ral d?urbanisme de Rome de 1965. Par cons?quent, un permis de construire pouvait ?tre obtenu de deux fa?ons diff?rentes : ? la suite de l?adoption d?un plan d?urbanisme d?taill? par la municipalit? de Rome ou de la conclusion d?une convention de lotissement, sur initiative de la requ?rante. Cela a ?t? confirm? par le Conseil d?Etat, qui a pr?cis? que le refus d?octroyer un permis de construire ?tait justifi? en l?absence de tout plan compl?mentaire du PRG.
83. S?agissant de la premi?re condition pos?e pour l?obtention d?un permis de construire, le Gouvernement fait observer que le fait que la municipalit? de Rome n?ait pas adopt? un plan d?taill? n?est pas contraire ? la loi et se justifie dans l?int?r?t de la collectivit? : il rel?ve de la marge d?appr?ciation des autorit?s locales de d?cider si et quand un plan d?taill? doit ?tre adopt?, compte tenu du fait que l?adoption d?un tel plan, qui devient caduc s?il n?a pas ?t? ex?cut? dans un certain d?lai, pr?suppose la disponibilit? des fonds n?cessaires pour le r?aliser. Cela signifie que si la municipalit? adopte ce type de plan, elle doit avoir les fonds n?cessaires pour effectuer notamment les travaux d?urbanisation (construction d??gouts, r?seau de distribution de l?eau) des terrains class?s comme constructibles ou pour payer les indemnit?s d?expropriation pour les terrains qui sont soumis ? un permis d?exproprier. Or, dans une grande ville comme Rome, dont la population a fortement augment? depuis l?entr?e en vigueur du plan g?n?ral d?urbanisme, l?administration doit proc?der ? une ?valuation attentive des besoins de la collectivit?, faire des choix et agir selon les priorit?s d?finies en mati?re d?am?nagement du territoire.
84. Le Gouvernement fait ensuite observer que la requ?rante s?est born?e ? demander des permis de construire. Dans ces conditions, il lui reproche d??tre rest?e inactive.
85. Selon le Gouvernement, d?une part, la requ?rante n?a pas sollicit? l?adoption d?un plan d?urbanisme d?taill?, ce qui lui aurait permis d?attaquer un ?ventuel refus de l?administration devant les juridictions administratives, d?obtenir de celles-ci une d?cision permettant d??claircir les raisons pour lesquelles il y avait eu inertie et, en cas de constat d?ill?galit?, d?obtenir qu?un commissaire ad acta soit nomm?. Toutefois, le Gouvernement admet qu?il n?est pas en mesure de fournir d?exemples o? des commissaires ad acta auraient proc?d? ? l??laboration d?un plan d?taill? d?urbanisme.
86. D?autre part, le Gouvernement fait observer que la requ?rante avait la possibilit? de rem?dier aux retards de la municipalit? dans l?adoption du plan d?taill? d?urbanisme et qu?elle ne l?a pas utilis?e. En effet, conform?ment au plan g?n?ral d?urbanisme, la requ?rante aurait pu conclure avec l?administration une convention de lotissement. Cette derni?re d?pend de l?initiative priv?e, de la capacit? des int?ress?s de s?organiser et de trouver un accord entre eux et de pr?senter un projet raisonnable ? la municipalit?. L?avantage pour l?administration dans le cas d?une convention de lotissement est que les frais d?urbanisation sont essentiellement mis ? la charge du particulier concern?.
87. Le Gouvernement admet qu?un terrain de 2 000 m?tres carr?s, comme celui de la requ?rante, m?me si on lui rajoute les 7 000 m?tres carr?s des deux terrains voisins, n?est probablement pas assez grand pour une convention de lotissement et que, de ce fait, la requ?rante aurait d? chercher d?autres alli?s. Le Gouvernement reconna?t aussi que, dans le cadre d?une convention de lotissement, les frais d?urbanisation sont essentiellement mis ? la charge du particulier concern?. Toutefois, ce dernier a de nombreux avantages, dans la mesure o? il dispose d?une marge de n?gociation avec l?administration et il peut r?aliser rapidement son projet. Du reste de nombreuses conventions de lotissement ont ?t? conclues ? Rome.
88. Or, le Gouvernement fait observer que la requ?rante n?a jamais entam? les d?marches n?cessaires en vue de la conclusion d?une convention de lotissement. Selon le Gouvernement, cela prouve que le terrain de la requ?rante n?est pas rest? indisponible pendant trente-cinq ans mais qu?elle avait la possibilit? d?intervenir dans l??laboration du plan compl?mentaire du PRG.
89. Le Gouvernement fait ensuite observer qu?? partir de 1974, conform?ment ? la variante du PRG, le terrain de la requ?rante ne pouvait plus ?tre utilis? pour y construire des logements et ne correspondait donc plus ? son objet social. En outre, le statut de la requ?rante ne lui permettait que de construire des logements pour ses associ?s. Par cons?quent, le Gouvernement ne voit pas en quoi l?absence de plan d?taill? d?urbanisme aurait eu des r?percussions sur le terrain de la requ?rante.
90. Le Gouvernement souligne que la requ?rante n?a pas attaqu? la variante de 1974, bien qu?en vertu de ce texte elle n?ait plus la possibilit? de construire sur son terrain.
91. Le Gouvernement fait ensuite observer que la requ?rante n?a pas non plus tent? de vendre son terrain, alors que son statut lui donnait cette possibilit?. Le Gouvernement soutient que l?absence de plan d?taill? d?urbanisme n?a eu aucune influence sur les chances de vendre le terrain litigieux. Il souligne que la requ?rante n?a fait aucune tentative pour vendre le terrain.
92. En r?sum?, le Gouvernement demande ? la Cour de constater qu?il n?y a pas eu rupture de l??quilibre entre les int?r?ts de la collectivit? et ceux de la requ?rante.
iii. Appr?ciation de la Cour
93. La Cour constate que le terrain de la requ?rante a ?t? class? en 1965, par le plan g?n?ral d?urbanisme de Rome, comme terrain constructible et que l?obtention d?un permis de construire ?tait soumise ? certaines conditions. Or, la requ?rante se plaint qu?une de ces conditions, ? savoir l?adoption par la municipalit? d?un plan d?ex?cution du plan g?n?ral d?urbanisme, n?a jamais ?t? r?alis?e.
94. La Cour juge naturel que dans un domaine aussi complexe et difficile que l?am?nagement des grandes cit?s, les Etats contractants jouissent d?une grande marge d?appr?ciation pour mener leur politique d?urbanisme (arr?t Sporrong pr?cit?, p. 26, ? 69). Elle tient pour ?tabli que l?ing?rence dans le droit au respect des biens de la requ?rante r?pondait aux exigences de l?int?r?t g?n?ral.
95. Il appartient ? la Cour de v?rifier que l??quilibre voulu a ?t? pr?serv? de mani?re compatible avec le droit de la requ?rante au respect des ses biens, au sens de la premi?re phrase de l?article 1.
96. La Cour rel?ve que la requ?rante pr?tend avoir souffert, durant plus de trente-cinq ans, de restrictions d?mesur?es dans la jouissance de son droit de propri?t?, restrictions qui, selon elle, auraient toutes une seule cause : le fait que la municipalit? de Rome a failli ? adopter un plan d?taill? d?urbanisme.
97. La Cour constate que, dans une premi?re p?riode allant jusqu?en 1974, le terrain de la requ?rante correspondait parfaitement ? l?objet social de celle-ci, puisqu?il ?tait susceptible d??tre utilis? pour y construire des logements pour ses associ?s.
98. La Cour rel?ve que le plan g?n?ral d?urbanisme de 1965 n?a pas affect? en substance le droit de construire de la requ?rante : il n?y a pas eu interdiction absolue formelle de construire ; il n?y a pas eu non plus une situation assimilable ? une interdiction absolue de construire, ?tant donn? que la possibilit? d?obtenir ledit permis ne d?pendait pas uniquement de l?adoption d?un plan d?ex?cution du PRG sur initiative publique (voir ? 45).
99. Le droit de construire de la requ?rante ?tait soumis ? une condition : l?adoption soit d?un plan d?taill? d?urbanisme d?initiative publique soit d?une convention de lotissement d?initiative priv?e (voir ? 46).
100. En mai 1965, apr?s la d?lib?ration de la municipalit? de Rome en vue de l?adoption du plan g?n?ral d?urbanisme, la requ?rante s??tait heurt?e ? une d?cision de sursis ? statuer sur la demande de permis de construire qu?elle avait pr?sent?.
101. La Cour rel?ve que, depuis l?arr?t du Conseil d?Etat du 4 mars 1966, la requ?rante avait la certitude que son terrain relevait du plan g?n?ral d?urbanisme entr? en vigueur entre-temps. Elle estime que l?int?ress?e pouvait ?galement en d?duire que, sans la r?alisation des conditions fix?es par le plan g?n?ral d?urbanisme, il lui ?tait impossible d?obtenir un permis de construire. Dans ces conditions, la Cour estime qu?il n?y avait aucune incertitude quant ? la nature du terrain et aux possibilit?s d?utiliser celui-ci.
102. En 1970 et en 1971, la requ?rante a pr?sent? deux nouvelles demandes de permis de construire et s?est heurt?e ? deux d?cisions de refus, ?tant donn? que ni un plan d?taill? d?initiative publique ni une convention de lotissement d?initiative priv?e n?avaient ?t? adopt?s.
103. Or, comme l?a constat? le Conseil d?Etat dans son arr?t de 1980, les d?cisions de refus de l?administration ?taient l?gitimes, car le droit de construire de la soci?t? requ?rante ?tait conditionn? par l?existence d?un plan compl?mentaire du PRG, ? savoir un plan d?taill? d?urbanisme ou d?une convention de lotissement, et aucune de ces conditions n??tait r?alis?e.
104. Dans ces circonstances, la Cour estime qu?ind?niablement, l?absence d?un plan d?urbanisme d?taill? a amen? l?administration ? rejeter les demandes de permis de construire pr?sent?es par la requ?rante. Partant, il incombe ? la Cour d??valuer l?impact que l?inertie de l?administration a eu sur la situation de la requ?rante. Pour ce faire, la Cour doit d?terminer si celle-ci a eu la possibilit? de contrecarrer l?inertie de l?administration.
105. A cet ?gard, la Cour constate en premier lieu que la requ?rante n?a pas fait usage du recours invoqu? par le Gouvernement, puisqu?elle n?a pas attaqu? l?inertie de la municipalit? devant les juridictions administratives. Toutefois, la Cour est d?avis que le Gouvernement n?a pas prouv? l?efficacit? de ce recours et que, d?s lors, l?on ne saurait reprocher ? la requ?rante de ne pas s??tre pr?value de celui-ci.
106. La Cour rel?ve ensuite que la requ?rante disposait d?une autre possibilit? qui lui ?tait offerte par le plan g?n?ral d?urbanisme : la conclusion d?une convention de lotissement. Certes, il aurait fallu que la requ?rante recherche des partenaires int?ress?s, n?gocie un accord avec la municipalit? et supporte la plupart des frais d?urbanisation. Cependant, la Cour estime que rien dans le dossier ne porte ? croire que la requ?rante n?avait aucune chance d?aboutir ? une convention de lotissement et estime que cette possibilit? ?tait suffisante pour assurer la protection du droit au respect des biens. En tout ?tat de cause il ressort du dossier qu?? aucun moment la requ?rante n?a d?ploy? d?activit? dans ce sens et n?a effectu? des d?marches pour aboutir ? une convention de lotissement.
107. Il appara?t ainsi que, m?me si l?administration a tard? dans l?adoption du plan d?taill?, l??chec des demandes tendant ? obtenir un permis de construire est ?galement imputable au comportement de la soci?t? requ?rante, qui ne s?est pas pr?value de la possibilit? que lui offrait le plan g?n?ral d?urbanisme.
108. Dans une deuxi?me p?riode, apr?s 1974, le terrain de la requ?rante ne correspondait plus ? l?objet social de celle-ci, puisqu?il ne pouvait plus ?tre utilis? que pour y construire des logements. Cependant, la Cour est d?avis que l?essentiel des pr?rogatives de propri?taire de l?int?ress?e ont ?t? pr?serv?es pour les motifs suivants.
109. La Cour rel?ve que la requ?rante, tout en ?tant consciente que le terrain en cause ne pouvait plus satisfaire aux exigences de ses associ?s, ?tait ?galement consciente que la valeur dudit terrain avait sensiblement augment?.
110. M?me si la requ?rante, en raison de son statut de soci?t? coop?rative, n?en a pu faire un autre usage, ? but lucratif, elle a pu continuer de percevoir les loyers concernant l?immeuble situ? sur son terrain.
111. Surtout, elle pouvait vendre le terrain.
112. La Cour ne souscrit pas ? la th?se de la requ?rante selon laquelle l?absence de plan d?taill? d?urbanisme aurait fait du terrain un bien hors du commerce. Elle estime que le fait que les deux voisins de la requ?rante ne lui ont pas fait d?offre d?achat ne saurait constituer une telle preuve. La Cour est d?avis qu?il aurait suffi de rechercher un acheteur int?ress? par la construction d?un b?timent de la cat?gorie autoris?e, puisque ce dernier aurait pu tenter de conclure une convention de lotissement avec la municipalit?. Quoi qu?il en soit, la requ?rante n?a pas d?montr? avoir jamais fait des tentatives pour vendre le terrain.
113. Il est vrai qu?en d?cembre 1996 la municipalit? a d?cid? d?affecter le terrain de la requ?rante ? la cr?ation d?espaces vertes en vue de l?exproprier par la suite. Toutefois, ? supposer que cette d?lib?ration municipale ait ?t? par la suite approuv?e par la r?gion, la Cour estime que cette nouvelle situation ? notamment la perte de valeur qui s?en serait ensuivie et les ?ventuelles difficult?s pour vendre un terrain menac? d?expropriation ? ne saurait avoir un effet r?troactif et n?a aucune incidence sur le raisonnement ci-dessus expos?.
114. Dans ces circonstances, la Cour conclut que le comportement des autorit?s nationales n?a pas rendu, sur une tr?s longue p?riode, le droit de propri?t? de la requ?rante instable et al?atoire ? un point tel que l?on puisse dire qu?il y a eu rupture du juste ?quilibre ? m?nager entre l?int?r?t public et l?int?r?t priv?.
115. D?s lors, il n?y a pas eu violation de l?article 1 du Protocole n? 1.

PAR CES MOTIFS, LA COUR, ? l?UNANIMIT?,
1. Joint au fond l?exception pr?liminaire du Gouvernement tir?e du non-?puisement des voies de recours internes et d?cide qu?il n?y a pas lieu de statuer sur ladite exception ;

2. Dit qu?il n?y a pas eu violation de l?article 1 du Protocole n? 1.
Fait en fran?ais, puis communiqu? par ?crit le 2 ao?t 2001 en application de l?article 77 ?? 2 et 3 du r?glement.
Erik FRIBERGH Andr?s BAKA
Greffier Pr?sident

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Testo originale e tradotto della sentenza selezionata

AFFAIRE COOPERATIVA LA LAURENTINA c. ITALIE

Tipologia: Sentenza

Importanza: 1

Articoli: P1-1

Numero: 23529/94

Stato: Italia

Data: 2001-08-02 00:00:00

Organo: Sezione Seconda

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