AFFAIRE CENTRO EUROPA 7 S.R.L. ET DI STEFANO c. ITALIE - A.N.P.T.ES.
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Testo originale e tradotto della sentenza selezionata

AFFAIRE CENTRO EUROPA 7 S.R.L. ET DI STEFANO c. ITALIE

Tipologia: Sentenza
Importanza: 1
Articoli: 41, 35, 10, P1-1
Numero: 38433/09/2012
Stato: Italia
Data: 2012-06-07 00:00:00
Organo: Grande Camera
Testo Originale

Conclusione Eccezione preliminare considerata, Articolo 35-3 – Ratione personae,; Eccezioni preliminari respinte, Articolo 35-1 – Termine dei sei mesi,; Parzialmente inammissibile; Violazione dell’articolo 10 – Libertà di espressione- generale, Articolo 10-1 – Libertà di espressione,; Violazione dell’articolo 1 del Protocollo n° 1 – Protezione della proprietà, articolo 1 al. 1 del Protocollo n° 1 – Rispetto dei beni; articolo 1 al. 2 del Protocollo n° 1 – Regolamentare l’uso dei beni,; Danno patrimoniale e danno morale – risarcimento
GRANDE CAMERA
CAUSA CENTRO EUROPA 7 SRL E DI STEFANO C. ITALIA
( Richiesta no 38433/09)
SENTENZA
STRASBURGO
7 giugno 2012
Questa sentenza è definitiva. Può subire dei ritocchi di forma.

Nella causa Centro Europa 7 srl e Di Stefano c. Italia,
La Corte europea dei diritti dell’uomo, riunendosi in una Grande Camera composta di:
Francesca Tulkens, presidentessa, Jean-Paul Costa, Josep Casadevall, Nina Vajić, Dean Spielmann, Corneliu Bîrsan, Elisabetta Steiner, Elisabet Fura, Ljiljana Mijović, Davide Thór Björgvinsson, Dragoljub Popović, András Sajó, Nona Tsotsoria, Işıl Karakaş, Kristina Pardalos, Guido Raimondi, Linos-Alexandre Sicilianos, giudici,
e di Vincent Berger, giureconsulto,
Dopo avere deliberato in camera del consiglio il 12 ottobre 2011 e 11 aprile 2012,
Rende la sentenza che ha, adottata a questa ultima, dato:
PROCEDIMENTO
1. All’origine della causa si trova una richiesta (no 38433/09) diretta contro la Repubblica italiana e di cui una società italiana a responsabilità limitata, OMISSIS, ed un cittadino italiano, OMISSIS, ha investito la Corte il 16 luglio 2009 in virtù dell’articolo 34 della Convenzione di salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali (“la Convenzione”).
2. I richiedenti sono rappresentati da OMISSIS, avvocati a Roma. Il governo italiano (“il Governo”) è stato rappresentato dal suo agente, la Sig.ra E. Spatafora.
3. I richiedenti adducevano che la no-attribuzione alla società richiesta dei radiofrequenze necessari per la diffusione di emissioni teletrasmesse aveva violato il loro diritto alla libertà di espressione e, in particolare, la loro libertà di comunicare delle informazione o delle idee. Invocavano anche una violazione degli articoli 14 e 6 § 1 della Convenzione e dell’articolo 1 del Protocollo no 1.
4. La richiesta è stata assegnata alla seconda sezione della Corte, articolo 52 § 1 dell’ordinamento. Il 10 novembre 2009, la seconda sezione ha deciso di comunicarla al Governo. Siccome lo permettevano il vecchio articolo 29 § 3 della Convenzione, articolo 29 § 1 reali, e l’articolo 54A dell’ordinamento, ha deciso che sarebbero esaminati l’ammissibilità ed il fondo della causa allo stesso tempo. Il 30 novembre 2010, una camera di suddetta sezione, composta di Francesca Tulkens, Danute Joèienë, Dragoljub Popović, Andrįs Sajó, Nona Tsotsoria, Kristina Pardalos, Guido Raimondi, giudici, così come di Francesca Elens-Passos, greffière collaboratrice di sezione, si è disfatta al profitto della Grande Camera, nessuna delle parti si essendo opposto non ci (articoli 30 della Convenzione e 72 dell’ordinamento).
5. La composizione della Grande Camera è stata arrestata conformemente agli articoli 26 §§ 4 e 5 della Convenzione e 24 dell’ordinamento. Il 3 novembre 2011, il mandato di presidente della Corte di Jean-Paul Costa si è concluso. Francesca Tulkens ha garantito a partire da questa data la presidenza della Grande Camera nello specifico, articolo 9 § 2 dell’ordinamento. Jean-Paul Costa ha continuato di riunirsi dopo la scadenza del suo mandato, in virtù degli articoli 23 § 3 della Convenzione e 24 § 4 dell’ordinamento.
6. Tanto i richiedenti che il Governo ha depositato delle osservazioni scritte complementari, articolo 59 § 1 dell’ordinamento. Alcune osservazioni sono state ricevute anche dall’associazione Open Society Giustizia Iniziativa, che la presidentessa aveva autorizzato ad intervenire nel procedimento scritto, articoli 36 § 2 della Convenzione e 44 § 2 dell’ordinamento.
7. Un’udienza si è svolta in pubblico al Palazzo dei diritti dell’uomo, a Strasburgo, il 12 ottobre 2011, articolo 59 § 3 dell’ordinamento.
Sono comparsi:
OMISSIS
La Corte ha inteso nelle loro dichiarazioni così come nelle loro risposte alle questioni poste dai giudici Sigg. Remo e Gentili ed OMISSIS.
IN FATTO
I. LE CIRCOSTANZE DELLO SPECIFICO
8. Il richiedente, OMISSIS, è una società a responsabilità limitata operante nella tenuta della telediffusione ed avendo la sua sede sociale a Roma. Il richiedente, OMISSIS, è un cittadino italiano nato nel 1953 e residente a Roma. È il rappresentante legale della società richiesta.
9. Con un decreto ministeriale del 28 luglio 1999, le autorità competenti concessero ad OMISSIS, conformemente alle disposizioni della legge no 249 del 1997, paragrafi 56-61 sotto, una concessione per il radiodiffusione televisiva con via hertziana al livello nazionale che autorizzava la società richiesta ad installare ed a sfruttare una rete di radiodiffusione televisiva analogico. La concessione contemplava che il richiedente aveva diritto a tre frequenze che coprono il 80% del territorio nazionale. La concessione rinviava, per la concessione dei radiofrequenze, al piano nazionale di attribuzione dei radiofrequenze adottato il 30 ottobre 1998. Era indicato che il collocamento in conformità degli insediamenti alle prescrizioni del “piano di citazione”, piano di assegnazione, doveva avere luogo entro ventiquattro mesi e doveva rispettare il programma di conformità, programmò di adeguamento, invalso con l’autorità per le garanzie nelle comunicazioni, Autorità per il garanzie nelle comunicazioni-qui di seguito “l’AGCOM”) in collaborazione col ministero delle Comunicazioni, qui di seguito “il ministero”). Risulta della sentenza del Consiglio di stato no 2624 del 31 maggio 2008, paragrafo 14 sotto che ai termini della concessione l’attribuzione dei radiofrequenze era rinviata ad una fase ulteriore che dipendeva dall’adozione con l’amministrazione di suddetto programma di conformità, sulla base del quale il richiedente avrebbe dovuto procedere agli interventi sui suoi insediamenti. Al suo turno, il programma di conformità si sarebbe dovuto appellare sulle prescrizioni del piano nazionale di attribuzione dei radiofrequenze. Ora, questo piano non fu messo in opera. Dei regimi transitori che approfittano alle catene esistenti furono applicati successivamente al livello nazionale, così che, sebbene disponendo di una concessione, il richiedente non potè emettere prima di giugno 2009 mancanza di concessione di radiofrequenze.
10. Il richiedente, tramite il suo rappresentante legale, introdusse parecchi ricorsi dinnanzi alle giurisdizioni amministrative.
A. Il primo procedimento amministrativo
11. Nel novembre 1999, il richiedente mise in casa il ministero di concedere egli dei radiofrequenze. Con una nota del 22 dicembre 1999, il ministero gli oppose un rifiuto.
1. Il procedimento sul fondo
12. Nel 2000, la società richiesta depositò un ricorso dinnanzi al tribunale amministrativo regionale, qui di seguito il “TAR”) del Lazio contro il ministero ed il società RTI (catene di televisione italiana controllata con Mediaset), lamentandosi di ciò che l’amministrazione non gli avesse concesso i radiofrequenze di emissione. Questo ricorso era diretto anche contro il società RTI al motivo che il catena Retequattro era stato autorizzato ad emettere occupando i radiofrequenze che sarebbero dovuti essere trasferiti al richiedente.
13. Il 16 settembre 2004, il TAR accolse il ricorso del richiedente che sottolinea che l’amministrazione doveva o citare i radiofrequenze, o revocare la concessione. Di conseguenza, annullò la nota del 22 dicembre 1999.
14. Il società RTI interpose appello dinnanzi al Consiglio di stato. Con la sentenza no 2624 del 31 maggio 2008, questo respinse questo appello e confermò il giudizio del TAR. Sottolineava che nella concessione nessuno termine non era stato fissato all’amministrazione per adottare il programma di conformità stabilita dall’AGCOM in collaborazione col ministero, ma che il richiedente aveva un termine di ventiquattro mesi per procedere agli interventi sui suoi insediamenti. Di conseguenza, secondo l’alta giurisdizione, questo programma di conformità sarebbe dovuto essere approvato in un breve termine.
Il Consiglio di stato aggiungeva che il ministero doveva pronunciarsi sulla domanda di attribuzione di radiofrequenze del richiedente in applicazione di una sentenza della Corte di giustizia dell’unione européenne1 (qui di seguito, il “CJUE”) pronunziato nel frattempo (vedere sotto paragrafi 33-36).
2. Il procedimento di esecuzione
15. Non avendo ottenuto i radiofrequenze, il 23 ottobre 2008 il richiedente citò il ministero dinnanzi al Consiglio di stato per lamentarsi del difetto di esecuzione della sentenza del 31 maggio 2008.
16. Il 11 dicembre 2008, il ministero prorogò la durata della concessione concessa nel 1999 fino alla fine della diffusione analogica (“switch off”) e citò ad OMISSIS un canale unico a partire dal 30 giugno 2009.
17. Di conseguenza, il Consiglio di stato, nella sua sentenza no 243/09 del 20 gennaio 2009, stimò che il ministero aveva eseguito correttamente la sua sentenza del 31 maggio 2008.
18. Il 18 febbraio 2009, il richiedente introdusse un nuovo ricorso dinnanzi al TAR sostenendo che il decreto di attribuzione dei radiofrequenze del 11 dicembre 2008 era insufficiente perché, contrariamente ai termini della concessione, riguardava un canale unico che non copre il 80% del territorio nazionale. Nel suo ricorso, il richiedente chiedeva l’annullamento di questo decreto ed il versamento di una somma a titolo di danni ed interessi.
19. Il 9 febbraio 2010, il richiedente firmò un accordo col ministero dello Sviluppo economico, vecchio ministero delle Comunicazioni con che questo si avviava a citargli di altri radiofrequenze conformemente ai termini della concessione.
20. Il 11 febbraio 2010, in esecuzione di una delle clausole di questo accordo, il richiedente chiese la radiazione del ruolo del procedimento pendente dinnanzi al TAR.
21. Il 8 marzo 2011, sollecitò la reiscrizione al ruolo del procedimento dinnanzi al TAR. Nella sua domanda, richiedeva l’annullamento del decreto di attribuzione dei radiofrequenze del 11 dicembre 2008 ed il versamento di una somma a titolo di danni ed interessi. Sosteneva che l’amministrazione non aveva eseguito pienamente il suo obbligo di assegnare delle frequenze complementari né rispettato l’accordo del 9 febbraio 2010 e la decisione del 11 dicembre 2008.
22. Difatti l’articolo 6 dell’accordo in questione si leggeva così:
“OMISSIS si avvia a chiedere di qui il 11 febbraio 2010 la radiazione del ruolo del ricorso no 1313/09 che è durante dinnanzi al TAR del Lazio, di determinazione chiedi a lasciare estinguersilo con difetto di presentazione di una notizia di udienza nei termini fissati dalla legge, ed a rinunciare nello stesso termine alle domande di danno-interessi depositati da questo ricorso, sotto riserva che, alla data di scadenza e nell’intervallo, il presente accordo, la decisione di attribuzione delle frequenze complementari e la decisione del 11 dicembre 2008 non abbiano perso la loro validità.
L’amministrazione si avvia per la sua parte ad eseguire pienamente il suo obbligo di assegnare delle frequenze complementari, così come il presente accordo e la decisione del 11 dicembre 2008. A difetto, Centro Europa 7 e le amministrazioni ribelli ritroveranno il pieno possesso delle loro prerogative procedurali rispettive. Nell’ipotesi della perdita di validità dell’attribuzione delle frequenze complementari, è precisato che OMISSIS non potrà riattivare il ricorso no 1313/09 che nel caso dove ciò condurrebbe all’impossibilità per Europa Way S.r.l. di sfruttare un’o parecchi degli insediamenti menzionati nell’allegato tecnico A.”
23. Il procedimento è pendente dinnanzi al TAR attualmente.
B. Il secondo procedimento amministrativo
1. Il procedimento dinnanzi al TAR
24. Nel frattempo, il 27 novembre 2003, mentre suo ogni primo ricorso era durante dinnanzi al TAR, il richiedente aveva investito di nuovo questa giurisdizione di una domanda che prevede, in particolare, alla riconoscenza del suo diritto di ottenere l’attribuzione dei radiofrequenze ed il risarcimento del danno subito.
25. Con un giudizio del 16 settembre 2004, il TAR aveva respinto questa domanda, stimando in particolare che il richiedente era titolare solamente di un semplice interesse legittimo (“interessato legittimo”), questo essere-a-argomento di una posizione individuale protetta in modo indiretta e subordinata al rispetto dell’interesse generale, e non di un diritto soggettivo (“diritto soggettivo”) di ottenere l’attribuzione di radiofrequenze di emissione per il radiodiffusione televisiva con via hertziana in modo analogico.
2. L’appello dinnanzi al Consiglio di stato
26. Il richiedente interpose appello dinnanzi al Consiglio di stato, sostenitore che, poiché si era vista concedere una concessione con le autorità competenti, era bella e buoni titolare di un diritto soggettivo. Contestava in particolare la conformità della decreto-legge no 352/2003 e della legge no 112/2004 col diritto comunitario, paragrafi 65-67 sotto.
27. Il 19 aprile 2005, il Consiglio di stato decise di limitare il suo esame alla domanda in risarcimento del richiedente e di non avere intenzione di deliberare a questo stadio sulla domanda di concessione di radiofrequenze.
28. Osservò tuttavia che il difetto di attribuzione di radiofrequenze ad OMISSIS aveva avuto a causa dei fattori essenzialmente legislativi.
29. Ricordò che l’articolo 3 § 2 della legge no 249 del 1997, paragrafo 58 sotto, permetteva ai “occupanti di fatto” di radiofrequenze, abilità ad esercitare la loro attività in virtù del regime anteriore, di continuare le loro emissioni fino alla concessione delle nuove concessioni o fino al rigetto di domande delle notizie concessioni e, in ogni caso, al più tardi fino al 30 aprile 1998.
30. Notò anche che l’articolo 3 § 7 della legge no 249 del 1997, paragrafo 61 sotto, autorizzava il perseguimento di suddette emissioni, rinviando all’AGCOM per la determinazione di un data fermaporta alla sola condizione che le emissioni siano diffuse su dei radiofrequenze hertziani allo stesso tempo e con satellite o con cavo. Ricordò che in mancanza di data definita con l’AGCOM, la Corte costituzionale aveva fissato al 31 dicembre 2003 la data alla quale i programmi diffusi dalle catene eccedentarie, a sapere, le catene di televisione nazionale esistente che superavano i limiti di concentrazione imposta 2 paragrafo 6 all’articolo della legge no 249 del 1997, doveva essere diffuso unicamente da satellite o con cavo, così che i radiofrequenze ad assegnare ai concessionari come il richiedente sarebbe stato liberato. Il Consiglio di stato osservò che questo termine non era stato rispettato però in seguito all’intervento del legislatore nazionale, l’articolo 1 della decreto-legge no 352 del 2003, diventato la legge no 43 del 24 febbraio 2004, paragrafo 65 sotto, avendo prorogato l’attività delle catene eccedentarie fino al termine di un’inchiesta dell’AGCOM sullo sviluppo delle catene di televisione numerica. Aggiunse che l’articolo 23 § 5 della legge no 112 del 2004, paragrafo 67 sotto, aveva prolungato poi, con un meccanismo di autorizzazione generale, la possibilità per le catene eccedentarie di continuare ad emettere sui radiofrequenze hertziani fino al collocamento in opera del piano nazionale di attribuzione dei radiofrequenze per la televisione numerica, così che queste catene non erano state tenute di liberare i radiofrequenze destinati ad essere assegnate a quelli che, come il richiedente, erano titolari di concessioni.
31. La legge no 112 del 2004 aveva avuto per effetto, secondo il Consiglio di stato, di non liberare i radiofrequenze destinati ad essere assegnate alle persone titolari di concessioni in modo analogico dunque e di impedire dei nuovi operatori di partecipare alla sperimentazione della televisione numerica.
32. In queste condizioni, il Consiglio di stato decise di sospendere a deliberare e chiese al CJUE di pronunciarsi sull’interpretazione delle disposizioni del Trattato sulla libera prestazione di servizi e la concorrenza, della direttiva 2002/21/CE, direttiva “quadro”), della direttiva 2002/20/CE, direttiva “autorizzazione”), della direttiva 2002/77/CE, direttiva “fa concorrenza a”), così come dell’articolo 10 della Convenzione europea dei diritti dell’uomo, in questo che l’articolo 6 del Trattato sull’unione europea faceva riferimento.
3. La sentenza del CJUE
33. Il 31 gennaio 2008, il CJUE rese la sua sentenza. Dichiarò due questioni inammissibili, stimando non disporre di informazione sufficienti per deliberare su questi punti.
34. In quanto alla questione concernente l’articolo 10 della Convenzione, il CJUE conclude come segue:
“Con la sua prima questione, la giurisdizione di rinvio chiede alla Corte, in sostanza, di dire se le disposizioni dell’articolo 10 del CEDH, in questo che l’articolo 6 UE fanno riferimento, oppongono, in materia di radiodiffusione televisiva, ad una legislazione nazionale da cui l’applicazione conduce a questo che un operatore titolare di una concessione, come Centro Europa 7, o nell’impossibilità di emettere in mancanza della concessione di radiofrequenze di emissione.
(…)
Con queste questioni, la giurisdizione di rinvio intende verificare l’esistenza di violazioni del diritto comunitario in vista di deliberare su una domanda in risarcimento dei danni dunque avendo derivato.
Ora, (…), l’articolo 49 Questo e, a contare della loro applicabilità, l’articolo 9, paragrafo 1, della direttiva “quadra”, gli articoli 5, paragrafi 1 e 2, secondo capoverso, e 7, paragrafo 3, della direttiva “autorizzazione” così come l’articolo 4 della direttiva “faccio concorrenza a” devono essere interpretati in questo senso che oppongono, in materia di radiodiffusione televisiva, ad una legislazione nazionale da cui l’applicazione conduce a ciò che un operatore titolare di una concessione sia nell’impossibilità di emettere in mancanza di radiofrequenze di emissione concessa sulla base di criteri obiettivi, trasparenti, non discriminatori e proporzionati.
Pertanto, questa risposta permette, a lei unica, alla giurisdizione di rinvio di deliberare sulla domanda introdotta da Centro Europa 7 di risarcimento dei danni subiti.
Di conseguenza, avuto riguardo alla risposta portata dalla Corte al secondo, quarto e quinto questioni, non c’è luogo di pronunciarsi sulle primo e terzo questioni. “
35. Sul merito, il CJUE osservò che le catene esistenti erano state autorizzate ad inseguire le loro attività di radiodiffusione in seguito a parecchi interventi del legislatore nazionale, allo scapito dei nuovi radiodiffusori tuttavia titolari di concessioni per il radiodiffusione televisiva con via hertziana. Notò che questi interventi del legislatore nazionale si erano manifestati nell’applicazione successiva di regimi transitori, pianificati in favore dei titolari delle reti esistenti, e che questa situazione aveva avuto per effetto di impedire gli operatori senza radiofrequenze di emissione, come il richiedente, di aderire al mercato del radiodiffusione televisiva, allora stesso che beneficiavano di una concessione (accordata, nel caso del richiedente, nel 1999. Il CJUE si espresse così:
“(…) la legge no 112/2004, non limitarti ad assegnare agli operatori esiste un diritto prioritario ad ottenere i radiofrequenze, ma riserva loro questo diritto in esclusività, e questo senza limite temporale alla situazione di privilegio assegnato a questi operatori e senza contemplare di obbligo di restituzione dei radiofrequenze eccedentari dopo il passaggio al radiodiffusione televisiva in modo numerico. “
36. Il CJUE aggiunse che l’applicazione di questi regimi transitori non era conforme alla novella quadro regolamentare comune, NCRC, mettendo in opera le disposizioni del trattato, in particolare queste relative alla libera prestazione di servizi nella tenuta delle reti e dei servizi di comunicazioni elettroniche. Osservò a questo riguardo che parecchie disposizioni del NCRC precisavano che l’attribuzione e la citazione dei radiofrequenze dovevano essere fondate su dei criteri obiettivi, trasparenti, non discriminatori e proporzionati; secondo il CJUE, dei tali criteri non erano stati applicati poiché lo statuto delle catene esistenti non era stato modificato nella cornice del regime transitorio e che avevano inseguito le loro attività di radiodiffusione allo scapito di operatori come il richiedente che, mancanza di concessione di radiofrequenze di emissione, non erano stati in grado di esercitare i loro diritti e di godere della loro concessione.
Il CJUE giunse così al seguente conclusioni:
“(…) importa di precisare che, nella tenuta delle emissioni radiotelevisive, la libera prestazione di servizi, come consacrata all’articolo 49 Questo e punta in opera in questa tenuta col NCRC, richiede non solo la concessione di autorizzazioni di emissione, ma anche la concessione di radiofrequenze di emissione. Difatti, un operatore non saprebbe esercitare in modo effettiva i diritti che trae dal diritto comunitario in termini di accesso al mercato del radiodiffusione televisiva in mancanza di radiofrequenze di emissione. (…)
L’articolo 49 Questo e, a contare della loro applicabilità, l’articolo 9, paragrafo 1, della direttiva 2002/21/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 7 marzo 2002, relativa ad una cornice regolamentare comune per le reti e servizi di comunicazioni elettroniche, direttiva “quadra”), gli articoli 5, paragrafi 1 e 2, secondo capoverso, e 7, paragrafo 3, della direttiva 2002/20/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 7 marzo 2002, relativa all’autorizzazione di reti e di servizi di comunicazioni elettroniche, direttiva “autorizzazione”), così come l’articolo 4 della direttiva 2002/77/CE della Commissione, del 16 settembre 2002, relativa alla concorrenza nei mercati delle reti e dei servizi di comunicazioni elettroniche, devono essere interpretati in questo senso che oppongono, in materia di radiodiffusione televisiva, ad una legislazione nazionale da cui l’applicazione conduce a ciò che un operatore titolare di una concessione sia nell’impossibilità di emettere in mancanza di radiofrequenze di emissione concessa sulla base di criteri obiettivi, trasparenti, non discriminatori e proporzionati. “
4. La ripresa del procedimento dinnanzi al Consiglio di stato
37. Con la decisione no 2622/08 del 31 maggio 2008, il Consiglio di stato conclude che non poteva sostituirsi al Governo per assegnare dei radiofrequenze, neanche che costringerlo a farlo. Ordinò al Governo di trattare la domanda da radiofrequenze introdotto dal richiedente che rispetta i criteri imposti dal CJUE. Formulò in particolare il seguente considerazioni:
“L’adozione con l’amministrazione di un atto specifico è più una questione di esecuzione e di collocamento in opera che risarcimento: in caso di rifiuto illegale di compiere un atto amministrativo che è stato chiesto, l’adozione dell’atto non costituisce una misura di risarcimento, ma il collocamento in opera di un obbligo che incombe sull’amministrazione, salvo se la parte privata riguardata ha subito un danno. “
38. In quanto alla domanda di attribuzione di radiofrequenze, il Consiglio di stato sottolineò che:
“In presenza di interessi legittimi, non è però possibile considerare una misura di risarcimento specifico, perché il silenzio, un ritardo o un rifiuto illegale hanno sempre un’incidenza su una situazione che era o che rimango insoddisfacente, così che non c’è niente che possa essere riparato; concernente simili interessi, la questione ha fatto riferimento al collocamento in opera specifico dell’esecuzione di un eventuale giudizio di annullamento dell’atto controverso.
(…)
Applicando questi principi nello specifico, il Consiglio giudica inammissibile il chiedo presentata dal richiedente che mira ad obbligare l’amministrazione ad assegnare la rete o le frequenze. “
5. La decisione sulla domanda di risarcimento del richiedente
39. Il Consiglio di stato rinviò la decisione definitiva che delibera sul versamento di danno-interessi al richiedente, giudicando necessario difatti, per determinare ne l’importo, di aspettare l’atto regolamentare del Governo concernente la concessione dei radiofrequenze, al 16 dicembre 2008.
40. Il Consiglio di stato chiese alle due parti di conformarsi prima del 16 dicembre 2008 al seguente esigenze. Il ministero doveva, primariamente, precisare quali radiofrequenze era disponibile alla conclusione dei procedimenti di mercato pubblico di 1999 e le ragioni per che non erano state assegnate al richiedente e, secondariamente, spiegarsi sulla sua affermazione secondo la quale la concessione del richiedente era scaduta nel 2005.
41. In quanto al richiedente, l’alta giurisdizione gli chiese, da una parte, di presentare un rapporto sulla sua attività tra 1999 e 2008 e, altro parte, di esporre le ragioni per che non aveva preso parte nel 2007 al procedimento di mercato pubblico per l’attribuzione dei radiofrequenze.
42. Il Consiglio di stato invitò anche l’AGCOM a spiegare perché il piano nazionale di attribuzione dei radiofrequenze per il radiodiffusione televisiva con via hertziana non era stato messo mai in opera. Infine, respinse la domanda presentata dal richiedente alle fini della sospensione dell’autorizzazione provvisoria di utilizzazione dei radiofrequenze che era stata accordata ad una catena (Retequattro, del gruppo Mediaset,).
43. Nella sua risposta, l’AGCOM ricordò al Consiglio di stato che il piano nazionale di attribuzione dei radiofrequenze era stato messo solamente in opera il 13 novembre 2008. Secondo l’AGCOM, questo ritardo era dovuto a parecchie ragioni. Innanzitutto la situazione giuridica era complicata perché era difficile identificare le frequenze di emissione disponibile a causa delle decisioni giudiziali avendo permesso alle catene eccedentarie di continuare a trasmettere. Inoltre, la legislazione transitoria introdotta dalla legge no 66 di 2001, paragrafi 63-64 sotto che aveva autorizzato le catene eccedentarie ad inseguire le loro emissioni in modo analogico, impediva il collocamento in opera del piano, tenuto conto dell’incompatibilità tra, da una parte, gli interessi delle catene suscettibili di essere autorizzate ad emettere ai termini del piano e, altro parte, quelli delle catene legalmente abilitate ad inseguire l’esercizio della loro attività.
44. Il richiedente depositò una perizia, preparata con la banca commerciale UNIPOL secondo la quale il danno subito ammontava a 2 175 213 345,00 euro (EUR). Questa valutazione del danno era formulata sulla base dei profitti realizzati da Retequattro, questo cioè la catena eccedentaria che avrebbe dovuto liberare le radiofrequenze citate al richiedente.
45. Con una sentenza del 20 gennaio 2009, il Consiglio di stato, basandosi sull’articolo 2043 del codice civile, (paragrafo 69 sotto, condannò il ministero a versare al richiedente, a titolo di risarcimento, la somma di 1 041 418 EUR. Il Consiglio di stato sottolineò che, durante dieci anni, l’azione del ministero era stata colpevole, perché aveva concesso a Centro Europa 7 S.r.l una concessione senza assegnargli i radiofrequenze di emissione.
46. Il Consiglio di stato stabilisce che esisteva un legame di causalità tra i comportamenti dell’amministrazione ed il danno invocato e che la concessione della concessione ad OMISSIS non gli aveva conferito il diritto immediato di esercitare l’attività economica corrispondi; di conseguenza il risarcimento doveva essere calcolato sulla base di una speranza legittima di attribuzione dei radiofrequenze con le autorità competenti.
47. Secondo il Consiglio di stato lo fa di non avere assegnato i radiofrequenze che il 11 dicembre 2008 era imputabile all’amministrazione. Ne era risultato un danno per un fatto illecito che rilevava della responsabilità extracontrattuale dell’amministrazione, e che riguardava tanto la perdita di fiducia legittima che l’attribuzione tardiva delle frequenze. Il lancio con l’amministrazione di un appello di offerte per le frequenze nel 1999, mentre la situazione del sistema audiovisivo non era chiarificata e le questioni tecniche non ancora risolute, era stato “rischiosi.” Secondo il Consiglio di stato, la questione del risarcimento dei danni subiti dal richiedente doveva tenere conto di questo contesto. La condotta dell’amministrazione non era stata caratterizzata da una “gravità importante”, notevole gravità, e di conseguenza il fatto illecito procedeva di un comportamento “colpevole”, e non intenzionale, di questa.
48. Il Consiglio di stato aggiunse che l’importo del danno patrimoniale doveva essere calcolato a partire dal 1 gennaio 2004, la Corte costituzionale avendo considerato che il “periodo di transizione” dopo la quale il legislatore era tenuto di intervenire per permettere ai titolari di una concessione di cominciare a diffondere si era concluso il 31 dicembre 2003, paragrafo 62 sotto. In quanto ai criteri di valutazione dei danni ed interessi, il Consiglio di stato sottolineò che, concernente le perdite subite, il richiedente aveva all’epoca dell’appello di offerte piena cognizione delle circostanze dello specifico e delle condizioni alle quali la concessione era sottoposta. Inoltre, gli avvenimenti successivi avendo impedito l’attribuzione delle frequenze erano largamente prevedibili. Quindi, avrebbe dovuto sapere che era poco probabile ottenere le frequenze, meno a breve termine. Di più, avrebbe potuto acquistare i radiofrequenze conformemente all’articolo 1 della legge no 66 del 20 marzo 2001, paragrafo 64 sotto.
Alla luce di queste considerazioni, il Consiglio di stato, senza ordinare di perizia, decise di concedere alla società richiesti 391 418 EUR per le perdite subite. In quanto alla mancanza a guadagnare, considerò che a partire dal 1 gennaio 2004, il richiedente avrebbe potuto fare dei profitti che non erano stati realizzati in ragione del ritardo nell’attribuzione delle frequenze e che potevano essere valutati a 650 000 EUR. Negò di prendere in considerazione lo stimo presentata dal richiedente e sottolineò che era poco probabile che questa avesse acquistato delle quotes-parti del mercato, anche nell’ipotesi di una liberazione delle frequenze con le catene eccedentarie. Per il Consiglio di stato, il paragone tra il richiedente ed i due principali operatori, Mediaset e RAI, era ingiustificata, tanto più che non prendeva in considerazione l’altro operatore nazionale (“Il 7”) che, sebbene avendo un peso economico superiore a quello del richiedente, aveva tuttavia dei bilanci deficitari.
II. IL DIRITTO E LE PRATICA INTERNI PERTINENTI
A. La sentenza no 225 del 1974 della Corte costituzionale
49. Nella sua sentenza no 225 del 1974, la Corte costituzionale, basandosi sull’articolo 43 della Costituzione, ha riaffermato il principio del monopolio della RAI, la società di televisione nazionale, al nome dell’interesse generale. Ha stimato che il numero tecnicamente limitato delle frequenze giustificava questo monopolio e ha enunciato un’esigenza di obiettività e di imparzialità per il servizio pubblico.
B. La legge no 103 del 1975
50. La legge no 103 del 14 aprile 1975, Nuove norma in materia di diffusione radiofonica e televisiva, ha trasferito il controllo del servizio pubblico di radiodiffusione dell’esecutivo al corpo legislativo. Una commissione parlamentare bicamerale è stata creata per garantire la direzione generale e la sorveglianza dei servizi di radiotélévision. Il consiglio di amministrazione della RAI è stato nominato allora dal Parlamento. Una terza catena della RAI è stata lanciata nel 1979, in particolare per la diffusione di programmi regionali.
C. La sentenza no 202 del 1976 della Corte costituzionale
51. Nella sua sentenza no 202 del 15 luglio 1976, la Corte costituzionale ha dichiarato incostituzionale le disposizioni della legge no 103 del 1975 previdente un monopolio o un oligopolio sulla radiodiffusione locale. In seguito a questa decisione, gli operatori commerciali sono stati autorizzati a sfruttare delle catene di televisione locale.
52. Il sussidio e la ridistribuzione spontanea delle frequenze locali hanno favorito allora lo sviluppo dei grande operatori regionali addirittura nazionali tra che il gruppo Mediaset. Questo gruppo ha di diffuso prima sulla catena Canale 5 che ha cominciato ad emettere al livello nazionale nel 1980, poi, dopo avere preso il controllo di due altre catene, Italia Uno e Retequattro, è riuscito a stabilire nel 1984 con la RAI un “bipolo” di operatori pubblici e ha privato.
D. La legge no 223 del 1990
53. La legge no 223 del 6 agosto 1990, intitolata “disposizioni in materia di sistema di radio e televisione pubblico e priva”, Disciplinò del sistema radiotelevisivo pubblico e privato, ha trasferito della commissione parlamentare ai presidenti della Camera dei deputati e del Senato la designazione dei membri del consiglio di amministrazione della RAI.
E. La sentenza no 420 del 1994 della Corte costituzionale
54. Nella sua sentenza no 420 del 5 dicembre 1994, la Corte costituzionale ha dichiarato incostituzionale le disposizioni che permettono alle tre catene controllate dal gruppo Mediaset, Canale 5, Italia Uno e Retequattro, di occupare una posizione dominante. Ha giudicato che la disposizione che autorizza un stesso operatore a detenere parecchie licenze di televisione alla condizione di non superare il 25% del numero totale di catene nazionali, o tre catene in tutto, non bastava ad impedire la concentrazione delle catene teletrasmesse ed era di conseguenza contrario all’articolo 21 della Costituzione, in ciò che non permetteva di garantire la pluralità delle sorgenti di informazione. L’alta giurisdizione ha considerato che l’esistenza di una legislazione propria ad impedire la determinazione di posizioni dominanti era una condizione fondamentale per giustificare l’abbandono con lo stato del suo monopolio sulla radiodiffusione. Difatti, la determinazione delle tali posizioni dominanti in questo settore avrebbe avuto non solo per effetto di modificare le regole della concorrenza ma avrebbe condotto anche alla formazione di un oligopolio e sarebbe andato contro il principio fondamentale della pluralità delle sorgenti di informazione. Così, la Corte costituzionale ha stimato che il semplice fatto che coesiste in seno al sistema di radiodiffusione un’impresa pubblica e delle imprese private (sistema misto) non bastava a garantire il rispetto del diritto di ricevere delle informazione che provengono da parecchie sorgenti concorrenti. Siccome l’aveva indicato nella sua decisione no 826 del 1988 precedentemente, ha riaffermato a questa occasione che una tale impresa pubblica non poteva a lei unica garantire un equilibrio che garantisce la mancanza di posizione dominante nel settore privato.
55. Il 11 giugno 1995, con referendum, gli elettori italiani hanno respinto alla maggioranza (il 57%, una proposta che tende ad emendare le leggi esistenti introducendo l’interdizione per un imprenditore privato di controllare più di una catena di televisione.
F. La legge no 249 del 1997
56. La legge no 249 del 31 luglio 1997, entrata in vigore il 1 agosto 1998, ha creato l’AGCOM, Autorità per il garanzie nelle comunicazioni. L’articolo 2 § 6 di questa legge hanno imposto dei limiti di concentrazione nel settore del radiodiffusione televisiva, vietando ad un stesso operatore essere titolare di concessioni che gli permettono di emettere alla scala nazionale su più del 20% delle catene di televisione che opera su dei radiofrequenze hertziani.
57. Secondo l’articolo 3 § 1, gli operatori autorizzati ad emettere in virtù della cornice giuridica anteriore potevano continuare a diffondere i loro programmi ai livelli nazionali e locali fino alla concessione delle notizie concessioni o fino al rigetto di domande delle notizie concessioni ma, in ogni caso, non al di là del 30 aprile 1998.
58. Ai termini dell’articolo 3 § 2, l’AGCOM doveva adottare al più tardi il 31 gennaio 1998 un piano nazionale di attribuzione dei radiofrequenze per il radiodiffusione televisiva, sulla base del quale sarebbe assegnata al più tardi il 30 aprile 1998 delle notizie concessioni.
59. L’agcom ha adottato il piano nazionale di attribuzione dei radiofrequenze con la deliberazione no 68 del 30 ottobre 1998, poi, con la deliberazione no 78 del 1 dicembre 1998, l’ordinamento relativo alle condizioni ed alle modalità di concessione delle concessioni per il radiodiffusione televisiva su dei radiofrequenze hertziani analogici.
60. L’articolo 3 § 6 della legge no 249 del 1997 ha instaurato per le catene di televisione nazionale esistente che superavano i limiti di concentrazione imposta 2 § 6 all’articolo, le “catene eccedentarie”) un regime transitorio che permetteva loro di continuare ad emettere a titolo temporaneo sui radiofrequenze hertziani dopo il 30 aprile 1998 nel rispetto degli obblighi che incombono sulle catene concessionarie e sotto riserva che le emissioni fossero diffuse sul satellite allo stesso tempo o sul cavo.
61. L’articolo 3 § 7 della stessa legge affidavano all’AGCOM la cura di fissare il termine in che le catene eccedentarie, avuto riguardo all’aumento effettivo ed importante degli utenti dei programmi con cavo o con satellite, dovevano diffondere unicamente i loro programmi con satellite o con cavo, abbandonando i radiofrequenze hertziani.
G. La sentenza no 466 del 2002 della Corte costituzionale
62. Il 20 novembre 2002, la Corte costituzionale ha reso una sentenza concernente l’articolo 3 § 7 della legge no 249 del 1997. Ha stimato che il periodo transitorio previsto da questa disposizione era accettabile, nella misura in cui, all’epoca dell’adozione della legge, non si poteva considerare che in Italia i modi di emissione alternativa erano competitivi rispetto alla diffusione analogica tradizionale, di dove la necessità di instaurare un periodo di transizione destinata a permettere lo sviluppo della diffusione numerica. In compenso, l’alta giurisdizione ha dichiarato incostituzionale la mancanza di data certa e definita per la scadenza di questo periodo transitorio. Riferendosi ai conclusioni tecnici della decisione no 346/2001 dell’AGCOM, risultando di un studio che cade sul numero di revisori della televisione via cavo e satellite in Italia, ha giudicato che il 31 dicembre 2003 era una data ragionevole per la scadenza del periodo di transizione.
La Corte costituzionale si è espressa in particolare così:
“(…) la formazione del sistema reale di televisione italiana privata sul piano nazionale ed in tecnica analogica risulto di situazioni di semplice occupazione di fatto delle frequenze (sfruttamento di insediamenti senza concessione di concessioni e di autorizzazioni), all’infuori di ogni logica di sviluppo del pluralismo nell’attribuzione delle frequenze e di pianificazione effettiva della tenuta hertziana. Questa situazione di fatto non garantisce, di conseguenza, l’applicazione del principio del pluralismo dell’informazione sul piano esterno che costituisce uno dei “imperativi” assoluti che derivano in materia della giurisprudenza costituzionale. In queste condizioni, la persistenza di una situazione, del resto aggravata, già giudicata illegale nella sentenza nº 420 di 1994 ed il mantenimento delle reti considerate come essendo ancora “eccedentari” col legislatore del 1997 esige la determinazione, alle fini del rispetto dei principi costituzionali, di una scadenza assolutamente certa, definitiva e dunque ineluttabile, “
H. La legge no 66 di 2001
63. La decreto-legge no 5 del 23 gennaio 2001, convertito in legge e modificato dalla legge no 66 del 20 marzo 2001, ha autorizzato gli operatori che esercitano legalmente l’attività di radiodiffusione televisiva su dei radiofrequenze hertziani a continuare di emettere fino al collocamento in opera del piano nazionale di attribuzione dei radiofrequenze per la televisione numerica.
64. L’articolo 1 contempla che gli operatori che non trasmettono e che hanno ottenuto una concessione possono acquistare gli insediamenti per la diffusione e le connessioni che sono utilizzate legittimamente in vigore alla data di entrata della decreto-legge.
L’articolo 2 bis dispongono:
“Per garantire lo spiegamento del mercato della televisione numerica terrestre, gli operatori che esercitano legittimamente delle attività di diffusione radiotelevisiva numerica, con satellite o con cavo, possono procedere alle sperimentazioni col rediffusion simultaneo di programmi già diffusi in analogico. “
I. Le leggi nostri 43 del 24 febbraio 2004 e 112 del 3 maggio 2004
65. L’articolo 1 della decreto-legge no 352 del 24 dicembre 2003, convertito in legge e modificato dalla legge no 43 del 24 febbraio 2004, ha autorizzato le catene eccedentarie ad inseguire le loro emissioni sulle reti di radiodiffusione televisiva in modi analogici e numerici fino al termine di un’inchiesta sullo sviluppo delle catene di televisione numerica.
66. La legge no 112 del 3 maggio 2004, detta “legge Gasparri”) ha precisato le differenti tappe di lancio della fase di emissione in modo numerico sui radiofrequenze hertziani.
67. L’articolo 23 di questa legge dispone:
“1. Fino alla realizzazione del piano nazionale di attribuzione dei radiofrequenze di televisione in tecnica numerica, gli operatori che esercitano ad un titolo qualsiasi delle attività di diffusione radiotelevisiva al livello nazionale o locale che assolve le condizioni richieste per ottenere l’autorizzazione di sperimentazione delle emissioni in tecnica numerica hertziana, in applicazione, della decreto-legge no 5 [del 23 gennaio 2001], diventato con le modifiche la legge no 66 [del 20 marzo 2001], possono effettuare, ivi compreso col rediffusion simultaneo di programmi già diffusi in analogico, le sperimentazioni in questione, fino alla conversione completa delle reti, così come chiedere, a decorrere dall’entrata in vigore della presente legge, (…) le licenze ed autorizzazioni richieste per procedere alle emissioni in tecnica numerica hertziana.
2. La sperimentazione delle emissioni in tecnica numerica può essere realizzata per mezzo degli insediamenti che emettono legalmente in vigore in tecnica analogica alla data di entrata della presente legge.
3. Per permettere la costituzione delle reti in numeriche, i trasferimenti di insediamenti o di rami di impresa tra operatori che esercitano legalmente un’attività di televisione al livello nazionale o locale sono autorizzati, alla condizione che le acquisizioni siano destinate alla diffusione in tecnica numerica.
(…)
5. A contare in vigore della data di entrata della presente legge, la licenza di operatore di catena di televisione è concessa, su domanda, alle persone che esercitano legalmente l’attività di diffusione televisiva in virtù di una concessione o in virtù dell’autorizzazione generale mirata al paragrafo 1, dal momento che dimostrano avere raggiunto una coperta di almeno il 50% della popolazione o della zona di influenza locale.
(…)
9. Per facilitare la conversione del sistema della tecnica analogica alla tecnica numerica, la diffusione dei programmi radiotelevisivi prosegue legalmente in vigore con lo sfruttamento degli insediamenti in attività alla data di entrata della presente legge “
68. L’agcom ha approvato, il 29 gennaio 2003, un piano dice “del primo livello” di attribuzione di radiofrequenze alle catene nazionali e regionali, il 12 novembre 2003, il “piano integrato” che completa il piano “del primo livello” con un piano dice poi, “del secondo livello” (attribuzione di frequenze alle catene locali).
J. L’articolo 2043 del codice civile
69. Questa disposizione si legge così:
“Tutto fatto illecito che causa un danno ad altrui assume la responsabilità civile del suo autore ed obblighi questo ultimo a risarcire la vittima. “
III. DOCUMENTI INTERNAZIONALI PERTINENTI
A. Documenti del Consiglio dell’Europa
1. La Raccomandazione no R (99) 1 del Comitato dei Ministri agli Stati membri su delle misure che mirano a promuovere il pluralismo dei media
70. I passaggi pertinenti di questa raccomandazione, adottata dal Comitato dei Ministri il 19 gennaio 1999, all’epoca della 656 riunione dei Delegati dei Ministri, si leggono così:
“Il Comitato dei Ministri in virtù dell’articolo 15.b dello Statuto del Consiglio dell’Europa,
(…)
Sottolineando anche che i media ed in particolare il settore della radiodiffusione di servizio pubblico, dovrebbero permettere ai differenti gruppi ed interessi che esistono nella società-ivi compreso le minoranze linguistiche, sociali, economiche, culturali o politici-di esprimersi;
Notando che l’esistenza di una molteplicità di media autonomi ed indipendenti ai livelli nazionali, regionali e locali promuove generalmente il pluralismo e la democrazia;
Ricordando che la diversità politica e culturale dei tipi e dei contenuti dei media è essenziale per il pluralismo dei media;
Sottolineando che gli Stati dovrebbero promuovere la pluralismo politica e culturale sviluppando la loro politica nella tenuta dei media conformemente all’articolo 10 della Convenzione europea dei Diritti dell’uomo che garantisce la libertà di espressione e di informazione, e rispettando debitamente il principio di indipendenza dei media;
(…)
Notando che esistono già dei casi di strozzature nel settore dei nuovi servizi di comunicazione, siccome il controllo di sistemi di accesso condizionale ai servizi di televisione numerica;
Notando anche che la creazione di posizioni dominanti e lo sviluppo delle concentrazioni dei media potrebbe aumentare con la convergenza tecnica tra i settori della radiodiffusione, delle telecomunicazioni e dell’informatica,;
(…)
Convinto che la trasparenza concernente il controllo delle imprese del settore dei media, ivi compreso dei fornitori di contenuti e di servizi dei nuovi servizi di comunicazione, può contribuire all’esistenza di un paesaggio dei media pluralistici;
(…)
Ricordando anche le disposizioni sul pluralismo dei media contenuti nel Protocollo di emendamento alla Convenzione europea sulla televisione trans frontiera ;
Tenendo i lavori condotti nella cornice dell’unione europea e di altre organizzazioni internazionali nella tenuta delle concentrazioni dei media e del pluralismo allo spirito,
Raccomanda che i governi degli Stati membri:
i. esaminano le misure contenute qui accluso a questa raccomandazione e studiano la loro inclusione nel loro diritto ed i loro pratica interni, se necessario, in vista di promuovere il pluralismo dei media;
ii. valutano in modo regolare l’efficacia delle loro misure che mirano a promuovere il pluralismo et/ou dei loro meccanismi anticoncentrazione esistenti, ed esaminano la necessità eventuale di rivederli alla luce degli sviluppi economici e tecnologici nel settore dei media. “
2. Raccomandazione Rec(2003)9 del Comitato dei Ministri agli Stati membri su delle misure che mirano a promuovere il contributo democratico e sociale della radiodiffusione numerica
71. I passaggi pertinenti di questa raccomandazione, adottata dal Comitato dei Ministri il 28 maggio 2003, all’epoca della 840 riunione dei Delegati dei Ministri, sono formulati così:
“(…)
Ricordando l’importanza per le società democratiche dell’esistenza di un largo ventaglio di mezzi di comunicazione indipendente ed autonoma, permettendo di riflettere la diversità delle idee e delle opinioni, come enunciato nella sua Dichiarazione sulla libertà di espressione e di informazione del 29 aprile 1982;
Guardandosi allo spirito la Risoluzione nï 1 sull’avvenire dal servizio pubblico della radiodiffusione adottata all’epoca della 4 Conferenza ministeriale europea sulla politica delle comunicazioni di massa (Praga, 7-8 dicembre 1994, e ricordando nï R la sua Raccomandazione (96) 10 concernente la garanzia dell’indipendenza del servizio pubblico della radiodiffusione;
Sottolineando il ruolo particolare dei media del settore della radiodiffusione, ed in particolare del servizio pubblico di radiodiffusione, nelle società democratiche moderne che sono di promuovere i valori che sottendono in particolare gli strutture politici, giuridici e sociali delle società democratiche, il rispetto dei diritti dell’uomo, delle culture e della pluralismo politica,;
(…)
Notando che parallelamente alla moltiplicazione del numero delle catene nell’ambiente numerico, la concentrazione dei media continua di accelerarsi, in particolare nel contesto della mondializzazione, e ricordando i principi enunciati nella Raccomandazione no R agli Stati membri (99) 1 su delle misure che mirano a promuovere il pluralismo dei media, in particolare quelli che cade sulle regole in materia di proprietà dei media, di accesso alle piatto-forme e di diversità dei contenuti;
(…)
Raccomanda ai governi degli Stati membri, tenendo conto dei principi che figurano qui accluso,:
ha. di preparare le condizioni giuridiche ed economiche adeguate per lo sviluppo della radiodiffusione numerica che garantisce il pluralismo dei servizi di radiodiffusione e l’accesso del pubblico ad una scelta allargata di programmi diversi e di requisito, ivi compreso il mantenimento e, se possibile, l’estensione dell’offerta di servizi transfrontières;
b. di proteggere e, così necessario, di prendere delle misure positive per salvaguardare e promuovere il pluralismo dei media, per riequilibrare la concentrazione crescente in questo settore,;
(…) “
3. Raccomandazione CM/Rec(2007)2 del Comitato dei Ministri agli Stati membri sul pluralismo dei media e la diversità del contenuto dei media
72. I passaggi pertinenti di questa raccomandazione, adottata dal Comitato dei Ministri il 31 gennaio 2007, all’epoca della 985 riunione dei Delegati dei Ministri, dispongono:
“(…)
Ricordando l’articolo 10 della Convenzione di salvaguardia dei Diritti dell’uomo e delle Libertà fondamentali, Società no 5 che garantisce la libertà di espressione e la libertà di ricevere o di comunicare delle informazione o delle idee senza che possa avere ingerenza di autorità pubbliche e senza considerazione di frontiera;
Ricordando la sua Dichiarazione sulla libertà di espressione e di informazione, adottata il 29 aprile 1982 che sottolinea che la libera circolazione e la larga diffusione di informazione di ogni natura attraverso le frontiere costituiscono un fattore importante per la comprensione internazionale, l’avvicinamento dei popoli e l’arricchimento reciproco delle culture;
Ricordando il suo Raccomandazione Rec(2000)23 concernente l’indipendenza e le funzioni delle autorità di regolazione del settore della radiodiffusione e la sua Esposizione dei motivi di cui le disposizioni sottolineano l’importanza dell’indipendenza politica, finanziaria ed operativa dei regolatori della radiodiffusione;
Ricordando le opportunità offerte dalle tecnologie numeriche così come i rischi potenziali che sono legati nella società moderna come enunciato nel Raccomandazione Rec(2003)9 su delle misure che mirano a promuovere il contributo democratico e sociale della radiodiffusione numerica;
Ricordando no R la sua Raccomandazione (99) 1 su delle misure che mirano a promuovere il pluralismo dei media e la sua Raccomandazione no R (94) 13 su delle misure che mirano a promuovere la trasparenza dei media di cui le disposizioni dovrebbero applicarsi a tutti i media;
Notando che, dall’adozione delle Raccomandazioni i nostri R (99) 1 e R (94) 13, dell’importa sviluppi tecnologici hanno avuto luogo che rende necessario una revisione di questi testi per adattarli alla situazione reale del settore dei media in Europa;
(…)
Riaffermando che il pluralismo dei media e la diversità del contenuto dei media è essenziale al funzionamento di una società democratica e è i corollari del diritto fondamentale alla libertà di espressione e di informazione come garantito con l’articolo 10 della Convenzione di salvaguardia dei Diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali;
Considerando che le esigenze che risultano dall’articolo 10 della Convenzione di salvaguardia dei Diritti dell’uomo e delle Libertà fondamentali saranno soddisfatte pienamente se ogni individuo si vede offrire la possibilità di formarsi le sue proprie opinioni a partire da sorgenti di informazione variata;
Riconoscendo il contributo essenziale che è quella dei media per stimolare il dibattito pubblico, la pluralismo politica e la sensibilizzazione alle opinioni diverse, in particolare dando a differenti gruppi della società-ivi compreso delle minoranze culturali, linguistiche, etniche, religiose o altri-la possibilità di ricevere o di comunicare delle informazione, di esprimersi e di scambiare delle idee;
(…)
Riaffermando che, per proteggere e di promuovere attivamente il pluralismo delle correnti di pensiero e di opinione così come la diversità culturale, gli Stati membri dovrebbero adattare le cornici di regolazione esiste, in particolare in ciò che riguarda la proprietà dei media, ed adottare le misure regolamentari e finanziarie che si imporsi in vista di garantire la trasparenza ed il pluralismo strutturale dei media così come la diversità dei contenuti diffusi da questi;
(…)
Tenendo allo spirito che la politica nazionale in materia di media può mirare anche a preservare la competitività delle società di media nazionale faccia alla mondializzazione dei mercati e che il fenomeno di concentrazione sovranazionale dei media può avere un impatto negativo sulla diversità dei contenuti,
Raccomanda ai governi degli Stati membri:
i. di avere intenzione di includere nel loro diritto ed i loro pratiche interni le misure enumerate qui sotto;
ii. di valutare in modo regolare, al piano nazionale, l’efficacia delle misure esistenti che mirano a promuovere il pluralismo dei media e la diversità dei contenuti, ed esaminano la necessità eventuale di rivederli alla luce degli sviluppi economici, tecnologici e sociali interessanti i media;
iii. di scambiare delle informazione sulla struttura dei media, la legislazione nazionale e gli studi relativi alla concentrazione ed alla diversità dei media.
Misure raccomandate:
I. Misure che favoriscono il pluralismo strutturale dei media
1. Principio generale
1.1. Gli Stati membri dovrebbero badare a questo che un ventaglio sufficiente di media proposti da una serie di proprietari differenti, pubblici o privati, sia messo in particolare a disposizione del pubblico, tenendo conto delle caratteristiche del mercato dei media, degli aspetti economici e relativi alla concorrenza che esiste.
1.2. Quando l’applicazione delle regole di concorrenza comuni al settore dei media e della regolamentazione relativa all’accesso non è sufficiente per garantire il rispetto delle esigenze di diversità culturale e di pluralità delle correnti di pensiero e di opinione, gli Stati membri dovrebbero adottare delle misure specifiche.
(…)
1.4. Adattando la loro cornice regolamentare, gli Stati membri dovrebbero rivolgere un’attenzione particolare al bisogno di separazione reale e dovrebbero imparentare tra gli esercizi della potere politica o l’influenza politica ed il controllo di media o la presa di decisione relativa al contenuto dei media.
(…)
4. Altri media che contribuiscono al pluralismo ed alla diversità
Gli Stati membri dovrebbero incoraggiare lo sviluppo di altri media suscettibili di contribuire al pluralismo ed alla diversità, e di fornire un spazio di dialogo. Questi media potrebbero, per esempio, prendere la forma di media comunitari, locali, minoritari o sociali. (…)
II. Misure che favoriscono la diversità dei contenuti
(…)
3. Licenze di radiodiffusione, regole di obbligo di ripresa
3.1. Gli Stati membri dovrebbero considerare l’adozione di misure che permettono di promuovere e di seguire la produzione e la fornitura di contenuti diversificati dai media. Trattandosi del settore della radiodiffusione, delle tali misure potrebbero consistere in particolare ad abbinare le licenze accordate ai radiodiffusori di un obbligo di produrre con loro stessi o di comandare un certo volume di programmi, in particolare concernente i notiziari e le emissioni di attualità.
3.2. Gli Stati membri dovrebbero considerare l’adozione di regole che mirano a preservare la diversità del paesaggio mediatico locale, garantendo in particolare che il syndication, compreso come la fornitura centralizzata dei programmi e servizi soci, non metta in pericolo il pluralismo.
3.3. Gli Stati membri dovrebbero prevedere, così necessario, di adottare delle regole di obbligo di ripresa di programmi sulle piatto-forme di distribuzione altri che le reti ritorte. Di più, alla luce del processo di digitalizzazione-in modo particolare la capacità aumentata delle reti e la proliferazione delle differenti reti-gli Stati membri dovrebbero rivedere periodicamente le loro regole di obbligo di ripresa per assicurarsi che continuano a corrispondere agli obiettivi di interesse generale. Gli Stati membri dovrebbero esaminare l’interesse di introdurre in parallelo all’obbligo di ripresa, un obbligo per gli editori dei programmi riguardati di non opporre alla loro ripresa per incoraggiare i media di servizio pubblico e le principali società commerciali di media a mettere le loro catene a disposizione degli operatori di rete che desidererebbero diffonderli. Queste misure e le modalità del loro collocamento in opera dovrebbero rispettare le regole relative ai diritti di autore. “
4. Risoluzione 1387(2004, dell’assemblea Parlamentare,: “Monopolizzazione dei media elettronici e possibilità di abuso di potere in Italia”
73. Questa risoluzione, adottata dall’assemblea Parlamentare il 24 giugno 2004, si legge come segue:
“1. L’Italia è un membro fondatore del Consiglio dell’Europa e sostiene fermamente gli ideali che difende. L’assemblea parlamentare si preoccupa della concentrazione della poteri politica dunque, economico e mediatico nelle mani di una sole nessuno, il Primo ministro Silvio Berlusconi.
2. L’assemblea parlamentare può accettare solamente questa anomalia sia minimizzata al motivo che darebbe solamente un problemi potenziali. Una democrazia si giudica al suo funzionamento quotidiano, ma anche ai principi che il paese difende nei confronti i suoi cittadini e della comunità internazionale. L’assemblea ricorda che, in virtù dell’articolo 10 della Convenzione di salvaguardia dei Diritti dell’uomo e delle Libertà fondamentali, e della giurisprudenza della Corte europea dei Diritti dell’uomo, gli Stati hanno l’obbligo di proteggere il pluralismo dei media e, così necessario, di prendere delle misure concrete per preservarlo e promuoverlo.
3. L’assemblea deplora che, dal 1994, parecchi governi italiani consecutivi siano falliti a decidere il problema del conflitto di interessi e che il parlamento reale non abbia adottato ancora di misure legislative adeguate. Non è di parere che il principio direttivo del progetto di legge Frattini esaminato attualmente-che contempla che soli i gestori e no i proprietari possono essere tenuti responsabili-porto una soluzione reale e completa al problema del conflitto di interessi che riguardano il Sig. Berlusconi.
4. Col verso di Mediaset, il primo gruppo privato di comunicazione e di radiodiffusione dell’Italia ed uno dei più grandi gruppi del mondo, il Sig. Berlusconi detiene approssimativamente la metà dell’attività di radiodiffusione del paese. In quanto capo del governo, è anche in situazione di esercitare un’influenza indiretta sul servizio pubblico di radiodiffusione, la RAI che è il principale concorrente di Mediaset. Dato che Mediaset e la RAI totalizzano circa il 90% delle parti di udienza della televisione e più dei tre quarti delle risorse di questo settore, il Sig. Berlusconi esercita un controllo senza precedente sul media più potente dell’Italia.
5. Questa situazione di bipolo nel mercato della televisione costituisce in si un’anomalia in una prospettiva antitrust. Lo statu quo è stato mantenuto in dispetto per il fatto che delle disposizioni giuridiche toccare al pluralismo dei media hanno a due riprese state dichiarate anticostituzionali, e che le autorità competenti hanno stabilito che la RAI e le tre catene di televisione privata di Mediaset esercitano una posizione dominante. Questa situazione è illustrata da un recente decreto del Primo ministro, approvato col parlamento che ha permesso alla terza catena della RAI ed a Retequattro di Mediaset di continuare a diffondere, in violazione delle restrizioni antitrust esistenti, fino all’adozione delle notizie misure legislative. La distorsione di concorrenza nel settore dei media è aggravata dal fatto che la regolata pubblicitario di Mediaset, Publitalia ‘80, esercita una posizione dominante sul mercato pubblicitario della televisione. L’assemblea deplora il perseguimento dell’esclusione di un radiodiffusore nazionale potenziale, Europa 7 che ha ottenuto un appello di offerte organizzate col governo nel 1999 in vista dell’attribuzione delle frequenze utilizzate da Retequattro, catena del gruppo Mediaset.
6. L’assemblea stima che la recente legge adottata sulla riforma del settore della radiodiffusione (“legge Gasparri”) non potrebbe garantire infatti il rafforzamento del pluralismo col semplice aumento del numero di catene di televisione in occasione del passaggio al numerico. Parallelamente, questa legge permette a Mediaset di crescere ancora di più evidentemente, perché dà ai protagonisti del mercato la possibilità di esercitare Sic una posizione di monopolio in un settore dato, senza nessuno rischio di raggiungere il limite antitrust dentro al sistema integrato delle comunicazioni. L’assemblea nota che questi problemi hanno incitato il Presidente della Repubblica ad opporre alla versione precedente della legge.
7. L’assemblea si preoccupa particolarmente della situazione della RAI che è contrario ai principi di indipendenza enunciato nella Raccomandazione 1641 (2004) sul servizio pubblico di radiodiffusione. La RAI è sempre stata un specchio della sistema politica del paese ed il suo pluralismo interno che si esprimeva poc’anzi col verso di una rappresentanza proporzionale degli ideologie politici dominiamo, ha fatto posto al principio del “vincitore arraffo tutto” proprio alla nuova sistema politica. L’assemblea nota con inquietudine i dimissioni della presidentessa della RAI e di una dei giornalisti più conosciuti del paese in segno di protesta contro la mancanza di rappresentanza equilibrata dei forze politici in seno al consiglio di amministrazione e contro l’influenza politica esercitata sulla programmazione della RAI.
8. Così, in Italia, la stampa scritta presenta tradizionalmente politica superiori un pluralismo ed un equilibrio a quelli della radiodiffusione, la maggior parte degli italiani si informano per mezzo della televisione. Il costo alzato della pubblicità nei giornali rispetto alla pubblicità teletrasmessa ha un effetto distruttore sulla stampa scritta italiana. L’assemblea desidera segnalare tuttavia la sua approvazione al riguardo delle misure governative che mirano ad aiutare i giornali di piccoli e di media importanza, e di altre misure destinate ad aumentare il lectorat della stampa.
9. L’assemblea è preoccupata estremamente col fatto che l’immagine negativa progettata all’esteri con l’Italia, in ragione del conflitto di interessi che riguardano il Sig. Berlusconi, potrebbe contrariare gli sforzi del Consiglio dell’Europa che mira a promuovere l’esistenza di media indipendenti e neutri nelle giovani democrazie. Considera che l’Italia, in quanto uno dei principali paesi che contribuiscono al funzionamento dell’organizzazione, assumi a questo riguardo una responsabilità particolare.
10. L’assemblea rileva che parecchie istanze internazionali, come il rappresentante dell’OSCE per la libertà dei media e, più recentemente, il Parlamento europeo, hanno espresso delle inquietudini simili alle sue. Si rallegra delle misure che mirano a salvaguardare il pluralismo dei media proposti dal Parlamento europeo nella sua Risoluzione del 22 aprile 2004 su “i rischi di violazione, nell’unione europea e particolarmente in Italia, della libertà di espressione e di informazione, articolo 11(2, della Carta dei diritti fondamentali,”, misure che contemplano che la protezion

Testo Tradotto

Conclusion Exception préliminaire retenue (Article 35-3 – Ratione personae) ; Exceptions préliminaires rejetées (Article 35-1 – Délai de six mois) ; Partiellement irrecevable ; Violation de l’article 10 – Liberté d’expression-{Générale} (Article 10-1 – Liberté d’expression) ; Violation de l’article 1 du Protocole n° 1 – Protection de la propriété (article 1 al. 1 du Protocole n° 1 – Respect des biens ; article 1 al. 2 du Protocole n° 1 – Réglementer l’usage des biens) ; Dommage matériel et préjudice moral – réparation
GRANDE CHAMBRE
AFFAIRE CENTRO EUROPA 7 srl ET DI STEFANO c. ITALIE
(Requête no 38433/09)
ARRÊT
STRASBOURG
7 Juin 2012
Cet arrêt est définitif. Il peut subir des retouches de forme.

En l’affaire Centro Europa 7 srl et Di Stefano c. Italie,
La Cour européenne des droits de l’homme, siégeant en une Grande Chambre composée de :
Françoise Tulkens, présidente,
Jean-Paul Costa,
Josep Casadevall,
Nina Vajić,
Dean Spielmann,
Corneliu Bîrsan,
Elisabeth Steiner,
Elisabet Fura,
Ljiljana Mijović,
David Thór Björgvinsson,
Dragoljub Popović,
András Sajó,
Nona Tsotsoria,
Işıl Karakaş,
Kristina Pardalos,
Guido Raimondi,
Linos-Alexandre Sicilianos, juges,
et de Vincent Berger, jurisconsulte,
Après en avoir délibéré en chambre du conseil les 12 octobre 2011 et 11 avril 2012,
Rend l’arrêt que voici, adopté à cette dernière date :
PROCÉDURE
1. A l’origine de l’affaire se trouve une requête (no 38433/09) dirigée contre la République italienne et dont une société italienne à responsabilité limitée, OMISSIS, et un ressortissant italien, OMISSIS, ont saisi la Cour le 16 juillet 2009 en vertu de l’article 34 de la Convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales (« la Convention »).
2. Les requérants sont représentés par OMISSIS, avocats à Rome. Le gouvernement italien (« le Gouvernement ») a été représenté par son agent, Mme E. Spatafora.
3. Les requérants alléguaient que la non-attribution à la société requérante des radiofréquences nécessaires pour la diffusion d’émissions télévisées avait violé leur droit à la liberté d’expression et, en particulier, leur liberté de communiquer des informations ou des idées. Ils invoquaient également une violation des articles 14 et 6 § 1 de la Convention et de l’article 1 du Protocole no 1.
4. La requête a été attribuée à la deuxième section de la Cour (article 52 § 1 du règlement). Le 10 novembre 2009, la deuxième section a décidé de la communiquer au Gouvernement. Comme le permettaient l’ancien article 29 § 3 de la Convention (article 29 § 1 actuel) et l’article 54A du règlement, elle a décidé que seraient examinés en même temps la recevabilité et le fond de l’affaire. Le 30 novembre 2010, une chambre de ladite section, composée de Françoise Tulkens, Danute Jočienė, Dragoljub Popović, András Sajó, Nona Tsotsoria, Kristina Pardalos, Guido Raimondi, juges, ainsi que de Françoise Elens-Passos, greffière adjointe de section, s’est dessaisie au profit de la Grande Chambre, aucune des parties ne s’y étant opposée (articles 30 de la Convention et 72 du règlement).
5. La composition de la Grande Chambre a été arrêtée conformément aux articles 26 §§ 4 et 5 de la Convention et 24 du règlement. Le 3 novembre 2011, le mandat de président de la Cour de Jean-Paul Costa a pris fin. Françoise Tulkens a assuré à partir de cette date la présidence de la Grande Chambre en l’espèce (article 9 § 2 du règlement). Jean-Paul Costa a continué de siéger après l’expiration de son mandat, en vertu des articles 23 § 3 de la Convention et 24 § 4 du règlement.
6. Tant les requérants que le Gouvernement ont déposé des observations écrites complémentaires (article 59 § 1 du règlement). Des observations ont également été reçues par l’association Open Society Justice Initiative, que la présidente avait autorisée à intervenir dans la procédure écrite (articles 36 § 2 de la Convention et 44 § 2 du règlement).
7. Une audience s’est déroulée en public au Palais des droits de l’homme, à Strasbourg, le 12 octobre 2011 (article 59 § 3 du règlement).
Ont comparu :
OMISSIS
La Cour a entendu en leurs déclarations ainsi qu’en leurs réponses aux questions posées par les juges MM. Remus et Gentili et OMISSIS.
EN FAIT
I. LES CIRCONSTANCES DE L’ESPÈCE
8. La requérante, OMISSIS., est une société à responsabilité limitée opérant dans le domaine de la télédiffusion et ayant son siège social à Rome. Le requérant, OMISSIS, est un ressortissant italien né en 1953 et résidant à Rome. Il est le représentant légal de la société requérante.
9. Par un décret ministériel du 28 juillet 1999, les autorités compétentes octroyèrent à OMISSIS, conformément aux dispositions de la loi no 249 de 1997 (paragraphes 56-61 ci-dessous), une concession pour la radiodiffusion télévisuelle par voie hertzienne au niveau national qui autorisait la société requérante à installer et à exploiter un réseau de radiodiffusion télévisuelle analogique. La concession prévoyait que la requérante avait droit à trois fréquences couvrant 80 % du territoire national. La concession renvoyait, pour l’octroi des radiofréquences, au plan national d’attribution des radiofréquences adopté le 30 octobre 1998. Il était indiqué que la mise en conformité des installations aux prescriptions du « plan d’assignation » (piano di assegnazione) devait avoir lieu dans un délai de vingt-quatre mois et devait respecter le programme de conformité (programma di adeguamento) établi par l’Autorité pour les garanties dans les communications (Autorità per le garanzie nelle comunicazioni – ci-après « l’AGCOM ») en collaboration avec le ministère des Communications (ci-après « le ministère »). Il ressort de l’arrêt du Conseil d’Etat no 2624 du 31 mai 2008 (paragraphe 14 ci-dessous), qu’aux termes de la concession l’attribution des radiofréquences était renvoyée à une phase ultérieure, laquelle dépendait de l’adoption par l’administration dudit programme de conformité, sur la base duquel la requérante aurait dû procéder à des interventions sur ses installations. A son tour, le programme de conformité aurait dû s’appuyer sur les prescriptions du plan national d’attribution des radiofréquences. Or, ce plan ne fut pas mis en œuvre. Des régimes transitoires profitant aux chaînes existantes furent appliqués successivement au niveau national, de sorte que, bien que disposant d’une concession, la requérante ne put émettre avant juin 2009 faute d’octroi de radiofréquences.
10. La requérante, par l’intermédiaire de son représentant légal, introduisit plusieurs recours devant les juridictions administratives.
A. La première procédure administrative
11. En novembre 1999, la requérante mit en demeure le ministère de lui octroyer des radiofréquences. Par une note du 22 décembre 1999, le ministère lui opposa un refus.
1. La procédure sur le fond
12. En 2000, la société requérante déposa un recours devant le tribunal administratif régional (ci-après le « TAR ») du Latium contre le ministère et la société RTI (chaînes de télévision italiennes contrôlées par Mediaset), se plaignant de ce que l’administration ne lui eût pas octroyé les radiofréquences d’émission. Ce recours était dirigée également contre la société RTI au motif que la chaîne Retequattro avait été autorisée à émettre en occupant les radiofréquences qui auraient dû être transférées à la requérante.
13. Le 16 septembre 2004, le TAR accueillit le recours de la requérante en soulignant que l’administration devait soit assigner les radiofréquences, soit révoquer la concession. Par conséquent, il annula la note du 22 décembre 1999.
14. La société RTI interjeta appel devant le Conseil d’Etat. Par l’arrêt no 2624 du 31 mai 2008, celui-ci rejeta cet appel et confirma le jugement du TAR. Il soulignait que dans la concession aucun délai n’avait été fixé à l’administration pour adopter le programme de conformité établi par l’AGCOM en collaboration avec le ministère, mais que la requérante avait un délai de vingt-quatre mois pour procéder à des interventions sur ses installations. Par conséquent, selon la haute juridiction, ce programme de conformité aurait dû être approuvé dans un bref délai.
Le Conseil d’Etat ajoutait que le ministère devait se prononcer sur la demande d’attribution de radiofréquences de la requérante en application d’un arrêt de la Cour de justice de l’Union européenne1 (ci-après, la « CJUE ») prononcé entre-temps (voir paragraphes 33-36 ci-dessous).
2. La procédure d’exécution
15. N’ayant pas obtenu les radiofréquences, le 23 octobre 2008 la requérante assigna le ministère devant le Conseil d’Etat pour se plaindre du défaut d’exécution de l’arrêt du 31 mai 2008.
16. Le 11 décembre 2008, le ministère prorogea la durée de la concession octroyée en 1999 jusqu’à la fin de la diffusion analogique (« switch off ») et assigna à OMISSIS un canal unique à partir du 30 juin 2009.
17. Par conséquent, le Conseil d’Etat, dans son arrêt no 243/09 du 20 janvier 2009, estima que le ministère avait correctement exécuté son arrêt du 31 mai 2008.
18. Le 18 février 2009, la requérante introduisit un nouveau recours devant le TAR en soutenant que le décret d’attribution des radiofréquences du 11 décembre 2008 était insuffisant car, contrairement aux termes de la concession, il concernait un canal unique ne couvrant pas 80 % du territoire national. Dans son recours, la requérante demandait l’annulation de ce décret et le versement d’une somme à titre de dommages et intérêts.
19. Le 9 février 2010, la requérante signa un accord avec le ministère du Développement économique (ancien ministère des Communications) par lequel celui-ci s’engageait à lui assigner d’autres radiofréquences conformément aux termes de la concession.
20. Le 11 février 2010, en exécution de l’une des clauses de cet accord, la requérante demanda la radiation du rôle de la procédure pendante devant le TAR.
21. Le 8 mars 2011, elle sollicita la réinscription au rôle de la procédure devant le TAR. Dans sa demande, elle réclamait l’annulation du décret d’attribution des radiofréquences du 11 décembre 2008 et le versement d’une somme à titre de dommages et intérêts. Elle soutenait que l’administration n’avait pas pleinement exécuté son obligation d’attribuer des fréquences complémentaires ni respecté l’accord du 9 février 2010 et la décision du 11 décembre 2008.
22. En effet l’article 6 de l’accord en question se lisait ainsi :
« OMISSIS s’engage à demander d’ici le 11 février 2010 la radiation du rôle du recours no 1313/09 qui est pendant devant le TAR du Latium, à le laisser s’éteindre par défaut de présentation d’une nouvelle demande de fixation d’audience dans les délais fixés par la loi, et à renoncer dans le même délai aux demandes de dommages-intérêts déposées par ce recours, sous réserve que, à la date d’échéance et dans l’intervalle, le présent accord, la décision d’attribution des fréquences complémentaires et la décision du 11 décembre 2008 n’aient pas perdu leur validité.
L’administration s’engage pour sa part à exécuter pleinement son obligation d’attribuer des fréquences complémentaires, ainsi que le présent accord et la décision du 11 décembre 2008. A défaut, Centro Europa 7 et les administrations réfractaires retrouveront la pleine possession de leurs prérogatives procédurales respectives. Dans l’hypothèse de la perte de validité de l’attribution des fréquences complémentaires, il est précisé que OMISSIS ne pourra réactiver le recours no 1313/09 que dans le cas où cela conduirait à l’impossibilité pour Europa Way S.r.l. d’exploiter une ou plusieurs des installations mentionnées dans l’annexe technique A. »
23. La procédure est actuellement pendante devant le TAR.
B. La deuxième procédure administrative
1. La procédure devant le TAR
24. Entre-temps, le 27 novembre 2003, alors que son tout premier recours était pendant devant le TAR, la requérante avait à nouveau saisi cette juridiction d’une demande visant, notamment, à la reconnaissance de son droit d’obtenir l’attribution des radiofréquences et la réparation du préjudice subi.
25. Par un jugement du 16 septembre 2004, le TAR avait rejeté cette demande, estimant en particulier que la requérante n’était titulaire que d’un simple intérêt légitime (« interesse legittimo »), c’est-à-dire d’une position individuelle protégée de façon indirecte et subordonnée au respect de l’intérêt général, et non pas d’un droit subjectif (« diritto soggettivo ») d’obtenir l’attribution de radiofréquences d’émission pour la radiodiffusion télévisuelle par voie hertzienne en mode analogique.
2. L’appel devant le Conseil d’Etat
26. La requérante interjeta appel devant le Conseil d’Etat, soutenant que, puisqu’elle s’était vu octroyer une concession par les autorités compétentes, elle était bel et bien titulaire d’un droit subjectif. Elle contestait en particulier la conformité du décret-loi no 352/2003 et de la loi no 112/2004 avec le droit communautaire (paragraphes 65-67 ci-dessous).
27. Le 19 avril 2005, le Conseil d’Etat décida de limiter son examen à la demande en réparation de la requérante et de ne pas envisager de statuer à ce stade sur la demande d’octroi de radiofréquences.
28. Il observa néanmoins que le défaut d’attribution de radiofréquences à OMISSIS avait eu pour cause des facteurs essentiellement législatifs.
29. Il rappela que l’article 3 § 2 de la loi no 249 de 1997 (paragraphe 58 ci-dessous) permettait aux « occupants de fait » de radiofréquences, habilités à exercer leur activité en vertu du régime antérieur, de continuer leurs émissions jusqu’à l’octroi des nouvelles concessions ou jusqu’au rejet de demandes de nouvelles concessions et, en toute hypothèse, au plus tard jusqu’au 30 avril 1998.
30. Il nota également que l’article 3 § 7 de la loi no 249 de 1997 (paragraphe 61 ci-dessous) autorisait la poursuite desdites émissions, en renvoyant à l’AGCOM pour la fixation d’une date butoir à la seule condition que les émissions soient diffusées en même temps sur des radiofréquences hertziennes et par satellite ou par câble. Il rappela qu’à défaut de date définie par l’AGCOM, la Cour constitutionnelle avait fixé au 31 décembre 2003 la date à laquelle les programmes diffusés par les chaînes excédentaires (à savoir, les chaînes de télévision nationales existantes qui dépassaient les limites de concentration imposées à l’article 2 paragraphe 6 de la loi no 249 de 1997) devaient être diffusés uniquement par satellite ou par câble, de sorte que les radiofréquences à attribuer à des concessionnaires tels que la requérante auraient été libérées. Le Conseil d’Etat observa que ce délai n’avait cependant pas été respecté à la suite de l’intervention du législateur national, l’article 1er du décret-loi no 352 de 2003, devenu la loi no 43 du 24 février 2004 (paragraphe 65 ci–dessous), ayant prorogé l’activité des chaînes excédentaires jusqu’à l’issue d’une enquête de l’AGCOM sur le développement des chaînes de télévision numériques. Il ajouta que l’article 23 § 5 de la loi no 112 de 2004 (paragraphe 67 ci-dessous) avait ensuite prolongé, par un mécanisme d’autorisation générale, la possibilité pour les chaînes excédentaires de continuer à émettre sur les radiofréquences hertziennes jusqu’à la mise en œuvre du plan national d’attribution des radiofréquences pour la télévision numérique, de sorte que ces chaînes n’avaient pas été tenues de libérer les radiofréquences destinées à être attribuées à ceux qui, comme la requérante, étaient titulaires de concessions.
31. La loi no 112 de 2004 avait donc eu pour effet, selon le Conseil d’Etat, de ne pas libérer les radiofréquences destinées à être attribuées aux personnes titulaires de concessions en mode analogique et d’empêcher de nouveaux opérateurs de participer à l’expérimentation de la télévision numérique.
32. Dans ces conditions, le Conseil d’Etat décida de surseoir à statuer et demanda à la CJUE de se prononcer sur l’interprétation des dispositions du Traité sur la libre prestation de services et la concurrence, de la directive 2002/21/CE (directive « cadre »), de la directive 2002/20/CE (directive « autorisation »), de la directive 2002/77/CE (directive « concurrence »), ainsi que de l’article 10 de la Convention européenne des droits de l’homme, en ce que l’article 6 du Traité sur l’Union européenne y faisait référence.
3. L’arrêt de la CJUE
33. Le 31 janvier 2008, la CJUE rendit son arrêt. Elle déclara deux questions irrecevables, estimant ne pas disposer d’informations suffisantes pour statuer sur ces points.
34. Quant à de la question concernant l’article 10 de la Convention, la CJUE conclut comme suit :
« Par sa première question, la juridiction de renvoi demande à la Cour, en substance, de dire si les dispositions de l’article 10 de la CEDH, en ce que l’article 6 UE y fait référence, s’opposent, en matière de radiodiffusion télévisuelle, à une législation nationale dont l’application conduit à ce qu’un opérateur titulaire d’une concession, tel que Centro Europa 7, soit dans l’impossibilité d’émettre à défaut de l’octroi de radiofréquences d’émission.
(…)
Par ces questions, la juridiction de renvoi entend donc vérifier l’existence de violations du droit communautaire en vue de statuer sur une demande en réparation des préjudices en ayant découlé.
Or, (…), l’article 49 CE et, à compter de leur applicabilité, l’article 9, paragraphe 1, de la directive « cadre », les articles 5, paragraphes 1 et 2, second alinéa, et 7, paragraphe 3, de la directive « autorisation » ainsi que l’article 4 de la directive « concurrence » doivent être interprétés en ce sens qu’ils s’opposent, en matière de radiodiffusion télévisuelle, à une législation nationale dont l’application conduit à ce qu’un opérateur titulaire d’une concession soit dans l’impossibilité d’émettre à défaut de radiofréquences d’émission octroyées sur la base de critères objectifs, transparents, non discriminatoires et proportionnés.
Partant, cette réponse permet, à elle seule, à la juridiction de renvoi de statuer sur la demande introduite par Centro Europa 7 de réparation des préjudices subis.
Par conséquent, eu égard à la réponse apportée par la Cour aux deuxième, quatrième et cinquième questions, il n’y a pas lieu de se prononcer sur les première et troisième questions. »
35. Sur le fond, la CJUE observa que les chaînes existantes avaient été autorisées à poursuivre leurs activités de radiodiffusion à la suite de plusieurs interventions du législateur national, au détriment des nouveaux radiodiffuseurs pourtant titulaires de concessions pour la radiodiffusion télévisuelle par voie hertzienne. Elle nota que ces interventions du législateur national s’étaient traduites par l’application successive de régimes transitoires, aménagés en faveur des titulaires des réseaux existants, et que cette situation avait eu pour effet d’empêcher les opérateurs sans radiofréquences d’émission, tels que la requérante, d’accéder au marché de la radiodiffusion télévisuelle, alors même qu’ils bénéficiaient d’une concession (accordée, dans le cas de la requérante, en 1999). La CJUE s’exprima ainsi :
« (…) la loi no 112/2004, ne se limite pas à attribuer aux opérateurs existants un droit prioritaire à obtenir les radiofréquences, mais elle leur réserve ce droit en exclusivité, et ce sans limite temporelle à la situation de privilège attribuée à ces opérateurs et sans prévoir d’obligation de restitution des radiofréquences excédentaires après le passage à la radiodiffusion télévisuelle en mode numérique. »
36. La CJUE ajouta que l’application de ces régimes transitoires n’était pas conforme au nouveau cadre réglementaire commun (NCRC) mettant en œuvre les dispositions du traité, notamment celles relatives à la libre prestation de services dans le domaine des réseaux et des services de communications électroniques. Elle observa à cet égard que plusieurs dispositions du NCRC précisaient que l’attribution et l’assignation des radiofréquences devaient être fondées sur des critères objectifs, transparents, non discriminatoires et proportionnés ; selon la CJUE, de tels critères n’avaient pas été appliqués puisque le statut des chaînes existantes n’avait pas été modifié dans le cadre du régime transitoire et qu’elles avaient poursuivi leurs activités de radiodiffusion au détriment d’opérateurs tels que la requérante qui, faute d’octroi de radiofréquences d’émission, n’avaient pas été en mesure d’exercer leurs droits et de jouir de leur concession.
La CJUE parvint ainsi aux conclusions suivantes :
« (…) il importe de préciser que, dans le domaine des émissions radiotélévisées, la libre prestation de services, telle que consacrée à l’article 49 CE et mise en œuvre dans ce domaine par le NCRC, requiert non seulement la concession d’autorisations d’émission, mais également l’octroi de radiofréquences d’émission. En effet, un opérateur ne saurait exercer de manière effective les droits qu’il tire du droit communautaire en termes d’accès au marché de la radiodiffusion télévisuelle à défaut de radiofréquences d’émission. (…)
L’article 49 CE et, à compter de leur applicabilité, l’article 9, paragraphe 1, de la directive 2002/21/CE du Parlement européen et du Conseil, du 7 mars 2002, relative à un cadre réglementaire commun pour les réseaux et services de communications électroniques (directive « cadre »), les articles 5, paragraphes 1 et 2, second alinéa, et 7, paragraphe 3, de la directive 2002/20/CE du Parlement européen et du Conseil, du 7 mars 2002, relative à l’autorisation de réseaux et de services de communications électroniques (directive « autorisation »), ainsi que l’article 4 de la directive 2002/77/CE de la Commission, du 16 septembre 2002, relative à la concurrence dans les marchés des réseaux et des services de communications électroniques, doivent être interprétés en ce sens qu’ils s’opposent, en matière de radiodiffusion télévisuelle, à une législation nationale dont l’application conduit à ce qu’un opérateur titulaire d’une concession soit dans l’impossibilité d’émettre à défaut de radiofréquences d’émission octroyées sur la base de critères objectifs, transparents, non discriminatoires et proportionnés. »
4. La reprise de la procédure devant le Conseil d’Etat
37. Par la décision no 2622/08 du 31 mai 2008, le Conseil d’Etat conclut qu’il ne pouvait pas se substituer au Gouvernement pour attribuer des radiofréquences, non plus que le contraindre à le faire. Il ordonna au Gouvernement de traiter la demande de radiofréquences introduite par la requérante en respectant les critères imposés par la CJUE. Il formula en particulier les considérations suivantes :
« L’adoption par l’administration d’un acte spécifique est plus une question d’exécution et de mise en œuvre que de réparation : en cas de refus illégal d’accomplir un acte administratif qui a été demandé, l’adoption de l’acte ne constitue pas une mesure de dédommagement, mais la mise en œuvre d’une obligation qui incombe à l’administration, sauf si la partie privée concernée a subi un préjudice. »
38. Quant à la demande d’attribution de radiofréquences, le Conseil d’Etat souligna que :
« En présence d’intérêts légitimes, il n’est cependant pas possible d’envisager une mesure de réparation spécifique, car le silence, un retard ou un refus illégal ont toujours une incidence sur une situation qui était ou qui demeure insatisfaisante, de sorte qu’il n’y a rien qui puisse être réparé ; concernant pareils intérêts, la question a trait à la mise en œuvre spécifique de l’exécution d’un éventuel jugement d’annulation de l’acte litigieux.
(…)
Appliquant ces principes en l’espèce, le Conseil juge irrecevable la demande présentée par la requérante visant à obliger l’administration à attribuer le réseau ou les fréquences. »
5. La décision sur la demande de dédommagement de la requérante
39. Le Conseil d’Etat renvoya au 16 décembre 2008 la décision définitive statuant sur le versement de dommages-intérêts à la requérante, jugeant en effet nécessaire, pour en déterminer le montant, d’attendre l’acte réglementaire du Gouvernement concernant l’octroi des radiofréquences.
40. Le Conseil d’Etat demanda aux deux parties de se conformer avant le 16 décembre 2008 aux exigences suivantes. Le ministère devait, premièrement, préciser quelles radiofréquences étaient disponibles à l’issue des procédures de marché public de 1999 et les raisons pour lesquelles elles n’avaient pas été attribuées à la requérante et, deuxièmement, s’expliquer sur son affirmation selon laquelle la concession de la requérante avait expiré en 2005.
41. Quant à la requérante, la haute juridiction lui demanda, d’une part, de présenter un rapport sur son activité entre 1999 et 2008 et, d’autre part, d’exposer les raisons pour lesquelles elle n’avait pas pris part en 2007 à la procédure de marché public pour l’attribution des radiofréquences.
42. Le Conseil d’Etat invita également l’AGCOM à expliquer pourquoi le plan national d’attribution des radiofréquences pour la radiodiffusion télévisuelle par voie hertzienne n’avait jamais été mis en œuvre. Enfin, il rejeta la demande présentée par la requérante aux fins de la suspension de l’autorisation provisoire d’utilisation des radiofréquences qui avait été accordée à une chaîne (Retequattro) du groupe Mediaset.
43. Dans sa réponse, l’AGCOM rappela au Conseil d’Etat que le plan national d’attribution des radiofréquences avait été mis en œuvre seulement le 13 novembre 2008. Selon l’AGCOM, ce retard était dû à plusieurs raisons. Tout d’abord la situation juridique était compliquée parce qu’il était difficile d’identifier les fréquences d’émission disponibles à cause des décisions judiciaires ayant permis aux chaînes excédentaires de continuer à transmettre. En outre, la législation transitoire introduite par la loi no 66 de 2001 (paragraphes 63-64 ci-dessous), qui avait autorisé les chaînes excédentaires à poursuivre leurs émissions en mode analogique, empêchait la mise en œuvre du plan, compte tenu de l’incompatibilité entre, d’une part, les intérêts des chaînes susceptibles d’être autorisées à émettre aux termes du plan et, d’autre part, ceux des chaînes légalement habilitées à poursuivre l’exercice de leur activité.
44. La requérante déposa une expertise, préparée par la banque commerciale UNIPOL, selon laquelle le dommage subi s’élevait à 2 175 213 345,00 euros (EUR). Cette évaluation du préjudice était formulée sur la base des profits réalisés par Retequattro, c’est-à-dire la chaîne excédentaire qui aurait dû libérer les radiofréquences assignées à la requérante.
45. Par un arrêt du 20 janvier 2009, le Conseil d’Etat, se basant sur l’article 2043 du code civil, (paragraphe 69 ci-dessous) condamna le ministère à verser à la requérante, à titre de dédommagement, la somme de 1 041 418 EUR. Le Conseil d’Etat souligna que, pendant dix ans, l’action du ministère avait été fautive, car il avait octroyé à Centro Europa 7 S.r.l une concession sans lui attribuer les radiofréquences d’émission.
46. Le Conseil d’Etat établit qu’il existait un lien de causalité entre le comportement de l’administration et le préjudice invoqué et que l’octroi de la concession à OMISSIS ne lui avait pas conféré le droit immédiat d’exercer l’activité économique correspondante ; par conséquent le dédommagement devait être calculé sur la base d’une espérance légitime d’attribution des radiofréquences par les autorités compétentes.
47. Selon le Conseil d’Etat le fait de n’avoir attribué les radiofréquences que le 11 décembre 2008 était imputable à l’administration. Il en était résulté un dommage pour un fait illicite qui relevait de la responsabilité extracontractuelle de l’administration, et qui concernait tant la perte de confiance légitime que l’attribution tardive des fréquences. Le lancement par l’administration d’un appel d’offres pour les fréquences en 1999, alors que la situation du système audiovisuel n’était pas clarifiée et les questions techniques pas encore résolues, avait été « hasardeux ». Selon le Conseil d’Etat, la question de la réparation des dommages subis par la requérante devait tenir compte de ce contexte. La conduite de l’administration n’avait pas été caractérisée par une « gravité importante » (notevole gravità) et par conséquent le fait illicite procédait d’un comportement « fautif », et non intentionnel, de celle-ci.
48. Le Conseil d’Etat ajouta que le montant du dommage matériel devait être calculé à partir du 1er janvier 2004, la Cour constitutionnelle ayant considéré que la « période de transition » après laquelle le législateur était tenu d’intervenir pour permettre aux titulaires d’une concession de commencer à diffuser avait pris fin le 31 décembre 2003 (paragraphe 62 ci-dessous). Quant aux critères d’évaluation des dommages et intérêts, le Conseil d’Etat souligna que, concernant les pertes subies, la requérante avait à l’époque de l’appel d’offres pleine connaissance des circonstances de l’espèce et des conditions auxquelles la concession était soumise. En outre, les événements successifs ayant empêché l’attribution des fréquences étaient largement prévisibles. Dès lors, elle aurait dû savoir qu’il était peu probable d’obtenir les fréquences, au moins à court terme. De plus, elle aurait pu acheter les radiofréquences conformément à l’article 1 de la loi no 66 du 20 mars 2001 (paragraphe 64 ci-dessous).
A la lumière de ces considérations, le Conseil d’Etat, sans ordonner d’expertise, décida d’octroyer à la société requérante 391 418 EUR pour les pertes subies. Quant au manque à gagner, il considéra qu’à partir du 1er janvier 2004, la requérante aurait pu faire des profits qui n’avaient pas été réalisés en raison du retard dans l’attribution des fréquences et qui pouvaient être évalués à 650 000 EUR. Il refusa de prendre en considération l’expertise présentée par la requérante et souligna qu’il était peu probable que celle-ci eût acheté des quotes-parts du marché, même dans l’hypothèse d’une libération des fréquences par les chaînes excédentaires. Pour le Conseil d’Etat, la comparaison entre la requérante et les deux principaux opérateurs (Mediaset et RAI) était injustifiée, d’autant plus qu’elle ne prenait pas en considération l’autre opérateur national (« La 7 »), qui, bien qu’ayant un poids économique supérieur à celui de la requérante, avait toutefois des bilans déficitaires.
II. LE DROIT ET LA PRATIQUE INTERNES PERTINENTS
A. L’arrêt no 225 de 1974 de la Cour constitutionnelle
49. Dans son arrêt no 225 de 1974, la Cour constitutionnelle, se fondant sur l’article 43 de la Constitution, a réaffirmé le principe du monopole de la RAI, la société de télévision nationale, au nom de l’intérêt général. Elle a estimé que le nombre techniquement limité des fréquences justifiait ce monopole et a énoncé une exigence d’objectivité et d’impartialité pour le service public.
B. La loi no 103 de 1975
50. La loi no 103 du 14 avril 1975 (Nuove norme in materia di diffusione radiofonica e televisiva) a transféré le contrôle du service public de radiodiffusion de l’exécutif au corps législatif. Une commission parlementaire bicamérale a été créée pour assurer la direction générale et la surveillance des services de radiotélévision. Le conseil d’administration de la RAI a alors été nommé par le Parlement. Une troisième chaîne de la RAI a été lancée en 1979, notamment pour la diffusion de programmes régionaux.
C. L’arrêt no 202 de 1976 de la Cour constitutionnelle
51. Dans son arrêt no 202 du 15 juillet 1976, la Cour constitutionnelle a déclaré inconstitutionnelles les dispositions de la loi no 103 de 1975 prévoyant un monopole ou un oligopole sur la radiodiffusion locale. A la suite de cette décision, les opérateurs commerciaux ont été autorisés à exploiter des chaînes de télévision locales.
52. L’allocation et la redistribution spontanée des fréquences locales ont alors favorisé le développement de grands opérateurs régionaux voire nationaux, parmi lesquels le groupe Mediaset. Ce groupe a d’abord diffusé sur la chaîne Canale 5, qui a commencé à émettre au niveau national en 1980, puis, après avoir pris le contrôle de deux autres chaînes (Italia Uno et Retequattro), il est parvenu à établir en 1984 avec la RAI un « duopole » d’opérateurs public et privé.
D. La loi no 223 de 1990
53. La loi no 223 du 6 août 1990, intitulée « dispositions en matière de système de radio et télévision public et privé » (Disciplina del sistema radiotelevisivo pubblico e privato) a transféré de la commission parlementaire aux présidents de la Chambre des députés et du Sénat la désignation des membres du conseil d’administration de la RAI.
E. L’arrêt no 420 de 1994 de la Cour constitutionnelle
54. Dans son arrêt no 420 du 5 décembre 1994, la Cour constitutionnelle a déclaré inconstitutionnelles les dispositions permettant aux trois chaînes contrôlées par le groupe Mediaset (Canale 5, Italia Uno et Retequattro) d’occuper une position dominante. Elle a jugé que la disposition autorisant un même opérateur à détenir plusieurs licences de télévision à la condition de ne pas dépasser 25% du nombre total de chaînes nationales, soit trois chaînes en tout, ne suffisait pas à empêcher la concentration des chaînes télévisées et était par conséquent contraire à l’article 21 de la Constitution, en ce qu’elle ne permettait pas de garantir la pluralité des sources d’information. La haute juridiction a considéré que l’existence d’une législation propre à empêcher l’établissement de positions dominantes était une condition primordiale pour justifier l’abandon par l’Etat de son monopole sur la radiodiffusion. En effet, l’établissement de telles positions dominantes dans ce secteur aurait non seulement eu pour effet de modifier les règles de la concurrence mais aurait aussi conduit à la formation d’un oligopole et serait allé à l’encontre du principe fondamental de la pluralité des sources d’information. Ainsi, la Cour constitutionnelle a estimé que le simple fait que coexistent au sein du système de radiodiffusion une entreprise publique et des entreprises privées (système mixte) ne suffisait pas à assurer le respect du droit de recevoir des informations provenant de plusieurs sources concurrentes. Comme elle l’avait indiqué précédemment dans sa décision no 826 de 1988, elle a réaffirmé à cette occasion qu’une telle entreprise publique ne pouvait à elle seule assurer un équilibre garantissant l’absence de position dominante dans le secteur privé.
55. Le 11 juin 1995, par référendum, les électeurs italiens ont rejeté à la majorité (57%) une proposition tendant à amender les lois existantes en introduisant l’interdiction pour un entrepreneur privé de contrôler plus d’une chaîne de télévision.
F. La loi no 249 de 1997
56. La loi no 249 du 31 juillet 1997, entrée en vigueur le 1er août 1998, a créé l’AGCOM (Autorità per le garanzie nelle comunicazioni). L’article 2 § 6 de cette loi a imposé des limites de concentration dans le secteur de la radiodiffusion télévisuelle, en interdisant à un même opérateur d’être titulaire de concessions lui permettant d’émettre à l’échelle nationale sur plus de 20 % des chaînes de télévision opérant sur des radiofréquences hertziennes.
57. Selon l’article 3 § 1, les opérateurs autorisés à émettre en vertu du cadre juridique antérieur pouvaient continuer à diffuser leurs programmes aux niveaux national et local jusqu’à l’octroi de nouvelles concessions ou jusqu’au rejet de demandes de nouvelles concessions mais, en toute hypothèse, pas au-delà du 30 avril 1998.
58. Aux termes de l’article 3 § 2, l’AGCOM devait adopter au plus tard le 31 janvier 1998 un plan national d’attribution des radiofréquences pour la radiodiffusion télévisuelle, sur la base duquel de nouvelles concessions seraient attribuées au plus tard le 30 avril 1998.
59. L’AGCOM a adopté le plan national d’attribution des radiofréquences par la délibération no 68 du 30 octobre 1998, puis, par la délibération no 78 du 1er décembre 1998, le règlement relatif aux conditions et aux modalités d’octroi des concessions pour la radiodiffusion télévisuelle sur des radiofréquences hertziennes analogiques.
60. L’article 3 § 6 de la loi no 249 de 1997 a instauré pour les chaînes de télévision nationales existantes qui dépassaient les limites de concentration imposées à l’article 2 § 6 (les « chaines excédentaires ») un régime transitoire qui leur permettait de continuer à émettre à titre temporaire sur les radiofréquences hertziennes après le 30 avril 1998 dans le respect des obligations incombant aux chaînes concessionnaires et sous réserve que les émissions fussent diffusées en même temps sur le satellite ou sur le câble.
61. L’article 3 § 7 de la même loi confiait à l’AGCOM le soin de fixer le délai dans lequel les chaînes excédentaires, eu égard à l’augmentation effective et importante des usagers des programmes par câble ou par satellite, devaient diffuser leurs programmes uniquement par satellite ou par câble, en abandonnant les radiofréquences hertziennes.
G. L’arrêt no 466 de 2002 de la Cour constitutionnelle
62. Le 20 novembre 2002, la Cour constitutionnelle a rendu un arrêt concernant l’article 3 § 7 de la loi no 249 de 1997. Elle a estimé que la période transitoire prévue par cette disposition était acceptable, dans la mesure où, lors de l’adoption de la loi, on ne pouvait pas considérer qu’en Italie les modes d’émission alternatifs étaient compétitifs par rapport à la diffusion analogique traditionnelle, d’où la nécessité d’instaurer une période de transition destinée à permettre le développement de la diffusion numérique. En revanche, la haute juridiction a déclaré inconstitutionnelle l’absence de date certaine et définie pour l’expiration de cette période transitoire. Se référant aux conclusions techniques de la décision no 346/2001 de l’AGCOM, ressortant d’une étude portant sur le nombre d’auditeurs de la télévision par câble et satellite en Italie, elle a jugé que le 31 décembre 2003 était une date raisonnable pour l’expiration de la période de transition.
La Cour constitutionnelle s’est notamment exprimée ainsi :
« (…) la formation du système actuel de télévision italienne privée sur le plan national et en technique analogique résulte de situations de simple occupation de fait des fréquences (exploitation d’installations sans octroi de concessions et d’autorisations), en dehors de toute logique de développement du pluralisme dans l’attribution des fréquences et de planification effective du domaine hertzien (…). Cette situation de fait ne garantit pas, par conséquent, l’application du principe du pluralisme de l’information sur le plan externe, qui constitue l’un des « impératifs » absolus découlant de la jurisprudence constitutionnelle en la matière (…). Dans ces conditions, la persistance d’une situation (d’ailleurs aggravée) déjà jugée illégale dans l’arrêt nº 420 de 1994 et le maintien des réseaux considérés comme étant encore « excédentaires » par le législateur de 1997 exigent la fixation, aux fins du respect des principes constitutionnels, d’une échéance absolument certaine, définitive et donc inéluctable (…) »
H. La loi no 66 de 2001
63. Le décret-loi no 5 du 23 janvier 2001, converti en loi et modifié par la loi no 66 du 20 mars 2001, a autorisé les opérateurs exerçant légalement l’activité de radiodiffusion télévisuelle sur des radiofréquences hertziennes à continuer d’émettre jusqu’à la mise en œuvre du plan national d’attribution des radiofréquences pour la télévision numérique.
64. L’article 1 prévoit que les opérateurs qui ne transmettent pas et qui ont obtenu une concession peuvent acheter les installations pour la diffusion et les connexions qui sont légitimement utilisées à la date d’entrée en vigueur du décret-loi.
L’article 2 bis dispose :
« Afin d’assurer le déploiement du marché de la télévision numérique terrestre, les opérateurs exerçant légitimement des activités de diffusion radiotélévisée numérique, par satellite ou par câble, peuvent procéder à des expérimentations par la rediffusion simultanée de programmes déjà diffusés en analogique. »
I. Les lois nos 43 du 24 février 2004 et 112 du 3 mai 2004
65. L’article 1er du décret-loi no 352 du 24 décembre 2003, converti en loi et modifié par la loi no 43 du 24 février 2004, a autorisé les chaînes excédentaires à poursuivre leurs émissions sur les réseaux de radiodiffusion télévisuelle en modes analogique et numérique jusqu’à l’issue d’une enquête sur le développement des chaînes de télévision numériques.
66. La loi no 112 du 3 mai 2004 (dite « loi Gasparri ») a précisé les différentes étapes de lancement de la phase d’émission en mode numérique sur les radiofréquences hertziennes.
67. L’article 23 de cette loi dispose :
« 1. Jusqu’à la réalisation du plan national d’attribution des radiofréquences de télévision en technique numérique, les opérateurs exerçant à un titre quelconque des activités de diffusion radiotélévisée au niveau national ou local qui remplissent les conditions requises pour obtenir l’autorisation d’expérimentation des émissions en technique numérique hertzienne, en application (…) du décret-loi no 5 [du 23 janvier 2001], devenu avec des modifications la loi no 66 [du 20 mars 2001], peuvent effectuer, y compris par la rediffusion simultanée de programmes déjà diffusés en analogique, les expérimentations en question, jusqu’à la conversion complète des réseaux, ainsi que demander, à dater de l’entrée en vigueur de la présente loi, (…) les licences et autorisations requises pour procéder à des émissions en technique numérique hertzienne.
2. L’expérimentation des émissions en technique numérique peut être réalisée au moyen des installations émettant légalement en technique analogique à la date d’entrée en vigueur de la présente loi.
3. Afin de permettre la constitution des réseaux en numérique, les transferts d’installations ou de branches d’entreprise entre opérateurs exerçant légalement une activité de télévision au niveau national ou local sont autorisés, à la condition que les acquisitions soient destinées à la diffusion en technique numérique.
(…)
5. A compter de la date d’entrée en vigueur de la présente loi, la licence d’opérateur de chaîne de télévision est octroyée, sur demande, aux personnes qui exercent légalement l’activité de diffusion télévisuelle en vertu d’une concession ou en vertu de l’autorisation générale visée au paragraphe 1, dès lors qu’elles démontrent avoir atteint une couverture d’au moins 50 % de la population ou de la zone d’influence locale.
(…)
9. Afin de faciliter la conversion du système de la technique analogique à la technique numérique, la diffusion des programmes radiotélévisés se poursuit par l’exploitation des installations légalement en activité à la date d’entrée en vigueur de la présente loi (…) »
68. L’AGCOM a approuvé, le 29 janvier 2003, un plan dit « du premier niveau » d’attribution de radiofréquences aux chaînes nationales et régionales, puis, le 12 novembre 2003, le « plan intégré », qui complète le plan « du premier niveau » avec un plan dit « du second niveau » (attribution de fréquences aux chaînes locales).
J. L’article 2043 du code civil
69. Cette disposition se lit ainsi :
« Tout fait illicite causant un préjudice à autrui engage la responsabilité civile de son auteur et oblige ce dernier à dédommager la victime. »
III. DOCUMENTS INTERNATIONAUX PERTINENTS
A. Documents du Conseil de l’Europe
1. La Recommandation no R (99) 1 du Comité des Ministres aux Etats membres sur des mesures visant à promouvoir le pluralisme des médias
70. Les passages pertinents de cette recommandation, adoptée par le Comité des Ministres le 19 janvier 1999, lors de la 656e réunion des Délégués des Ministres, se lisent ainsi :
« Le Comité des Ministres en vertu de l’article 15.b du Statut du Conseil de l’Europe,
(…)
Soulignant également que les médias et en particulier le secteur de la radiodiffusion de service public, devraient permettre aux différents groupes et intérêts qui existent dans la société – y compris les minorités linguistiques, sociales, économiques, culturelles ou politiques – de s’exprimer ;
Notant que l’existence d’une multiplicité de médias autonomes et indépendants aux niveaux national, régional et local promeut généralement le pluralisme et la démocratie ;
Rappelant que la diversité politique et culturelle des types et des contenus des médias est essentielle pour le pluralisme des médias ;
Soulignant que les Etats devraient promouvoir le pluralisme politique et culturel en développant leur politique dans le domaine des médias conformément à l’article 10 de la Convention européenne des Droits de l’Homme, qui garantit la liberté d’expression et d’information, et en respectant dûment le principe d’indépendance des médias ;
(…)
Notant qu’il existe déjà des cas de goulots d’étranglement dans le secteur des nouveaux services de communication, comme le contrôle de systèmes d’accès conditionnel aux services de télévision numériques ;
Notant également que la création de positions dominantes et le développement des concentrations des médias pourraient s’accroître avec la convergence technique entre les secteurs de la radiodiffusion, des télécommunications et de l’informatique ;
(…)
Convaincu que la transparence concernant le contrôle des entreprises du secteur des médias, y compris des fournisseurs de contenus et de services des nouveaux services de communication, peut contribuer à l’existence d’un paysage des médias pluraliste ;
(…)
Rappelant également les dispositions sur le pluralisme des médias contenues dans le Protocole d’amendement à la Convention européenne sur la télévision transfrontière ;
Gardant à l’esprit les travaux menés dans le cadre de l’Union européenne et d’autres organisations internationales dans le domaine des concentrations des médias et du pluralisme,
Recommande que les gouvernements des Etats membres :
i. examinent les mesures contenues en annexe à cette recommandation et étudient leur inclusion dans leur droit et leur pratique internes, si besoin est, en vue de promouvoir le pluralisme des médias ;
ii. évaluent de manière régulière l’efficacité de leurs mesures visant à promouvoir le pluralisme et/ou de leurs mécanismes anticoncentration existants, et examinent la nécessité éventuelle de les réviser à la lumière des développements économiques et technologiques dans le secteur des médias. »
2. Recommandation Rec(2003)9 du Comité des Ministres aux Etats membres sur des mesures visant à promouvoir la contribution démocratique et sociale de la radiodiffusion numérique
71. Les passages pertinents de cette recommandation, adoptée par le Comité des Ministres le 28 mai 2003, lors de la 840e réunion des Délégués des Ministres, sont ainsi libellés :
« (…)
Rappelant l’importance pour les sociétés démocratiques de l’existence d’un large éventail de moyens de communication indépendants et autonomes, permettant de refléter la diversité des idées et des opinions, comme énoncé dans sa Déclaration sur la liberté d’expression et d’information du 29 avril 1982 ;
Gardant à l’esprit la Résolution n1 sur l’avenir du service public de la radiodiffusion adoptée lors de la 4e Conférence ministérielle européenne sur la politique des communications de masse (Prague, 7-8 décembre 1994), et rappelant sa Recommandation n R (96) 10 concernant la garantie de l’indépendance du service public de la radiodiffusion ;
Soulignant le rôle particulier des médias du secteur de la radiodiffusion, et notamment du service public de radiodiffusion, dans les sociétés démocratiques modernes, qui est de promouvoir les valeurs qui sous-tendent les structures politiques, juridiques et sociales des sociétés démocratiques, en particulier le respect des droits de l’homme, des cultures et du pluralisme politique ;
(…)
Notant que parallèlement à la multiplication du nombre des chaînes dans l’environnement numérique, la concentration des médias continue de s’accélérer, notamment dans le contexte de la mondialisation, et rappelant aux Etats membres les principes énoncés dans la Recommandation no R (99) 1 sur des mesures visant à promouvoir le pluralisme des médias, en particulier ceux portant sur les règles en matière de propriété des médias, d’accès aux plates-formes et de diversité des contenus ;
(…)
Recommande aux gouvernements des Etats membres, en tenant compte des principes figurant en annexe :
a. de préparer les conditions juridiques et économiques adéquates pour le développement de la radiodiffusion numérique, qui garantissent le pluralisme des services de radiodiffusion et l’accès du public à un choix élargi de programmes divers et de qualité, y compris le maintien et, si possible, l’extension de l’offre de services transfrontières ;
b. de protéger et, si nécessaire, de prendre des mesures positives pour sauvegarder et promouvoir le pluralisme des médias, afin de rééquilibrer la concentration croissante dans ce secteur ;
(…) »
3. Recommandation CM/Rec(2007)2 du Comité des Ministres aux Etats membres sur le pluralisme des médias et la diversité du contenu des médias
72. Les passages pertinents de cette recommandation, adoptée par le Comité des Ministres le 31 janvier 2007, lors de la 985e réunion des Délégués des Ministres, disposent :
« (…)
Rappelant l’article 10 de la Convention de sauvegarde des Droits de l’Homme et des Libertés fondamentales (STE no 5) qui garantit la liberté d’expression et la liberté de recevoir ou de communiquer des informations ou des idées sans qu’il puisse y avoir ingérence d’autorités publiques et sans considération de frontière ;
Rappelant sa Déclaration sur la liberté d’expression et d’information, adoptée le 29 avril 1982 qui souligne que la libre circulation et la large diffusion d’informations de toute nature à travers les frontières constituent un facteur important pour la compréhension internationale, le rapprochement des peuples et l’enrichissement mutuel des cultures ;
Rappelant sa Recommandation Rec(2000)23 concernant l’indépendance et les fonctions des autorités de régulation du secteur de la radiodiffusion et son Exposé des motifs, dont les dispositions soulignent l’importance de l’indépendance politique, financière et opérationnelle des régulateurs de la radiodiffusion ;
Rappelant les opportunités offertes par les technologies numériques ainsi que les risques potentiels qui y sont liés dans la société moderne tels qu’énoncés dans la Recommandation Rec(2003)9 sur des mesures visant à promouvoir la contribution démocratique et sociale de la radiodiffusion numérique ;
Rappelant sa Recommandation no R (99) 1 sur des mesures visant à promouvoir le pluralisme des médias et sa Recommandation no R (94) 13 sur des mesures visant à promouvoir la transparence des médias dont les dispositions devraient s’appliquer à tous les médias ;
Notant que, depuis l’adoption des Recommandations nos R (99) 1 et R (94) 13, d’importants développements technologiques ont eu lieu qui rendent nécessaire une révision de ces textes afin de les adapter à la situation actuelle du secteur des médias en Europe ;
(…)
Réaffirmant que le pluralisme des médias et la diversité du contenu des médias sont essentiels au fonctionnement d’une société démocratique et sont les corollaires du droit fondamental à la liberté d’expression et d’information tel que garanti par l’article 10 de la Convention de sauvegarde des Droits de l’Homme et des libertés fondamentales ;
Considérant que les exigences qui résultent de l’article 10 de la Convention de sauvegarde des Droits de l’Homme et des Libertés fondamentales seront pleinement satisfaites si chaque individu se voit offrir la possibilité de se former ses propres opinions à partir de sources d’information variées ;
Reconnaissant la contribution essentielle qui est celle des médias pour stimuler le débat public, le pluralisme politique et la sensibilisation à des opinions diverses, notamment en donnant à différents groupes de la société – y compris des minorités culturelles, linguistiques, ethniques, religieuses ou autres – la possibilité de recevoir ou de communiquer des informations, de s’exprimer et d’échanger des idées ;
(…)
Réaffirmant que, afin de protéger et de promouvoir activement le pluralisme des courants de pensée et d’opinion ainsi que la diversité culturelle, les Etats membres devraient adapter les cadres de régulation existants, en particulier en ce qui concerne la propriété des médias, et adopter les mesures réglementaires et financières qui s’imposent en vue de garantir la transparence et le pluralisme structurel des médias ainsi que la diversité des contenus diffusés par ceux-ci ;
(…)
Gardant à l’esprit que la politique nationale en matière de médias peut également viser à préserver la compétitivité des sociétés de médias nationales face à la mondialisation des marchés et que le phénomène de concentration transnationale des médias peut avoir un impact négatif sur la diversité des contenus,
Recommande aux gouvernements des Etats membres :
i. d’envisager d’inclure dans leur droit et leurs pratiques internes les mesures énumérées ci-dessous ;
ii. d’évaluer de manière régulière, au plan national, l’efficacité des mesures existantes visant à promouvoir le pluralisme des médias et la diversité des contenus, et examinent la nécessité éventuelle de les réviser à la lumière des développements économiques, technologiques et sociaux intéressant les médias ;
iii. d’échanger des informations sur la structure des médias, la législation nationale et les études relatives à la concentration et à la diversité des médias.
Mesures recommandées :
I. Mesures favorisant le pluralisme structurel des médias
1. Principe général
1.1. Les Etats membres devraient veiller à ce qu’un éventail suffisant de médias proposés par une série de propriétaires différents, publics ou privés, soit mis à la disposition du public, en tenant compte des caractéristiques du marché des médias, en particulier des aspects économiques et relatifs à la concurrence existant.
1.2. Lorsque l’application des règles de concurrence communes au secteur des médias et de la réglementation relative à l’accès n’est pas suffisante pour garantir le respect des exigences de diversité culturelle et de pluralité des courants de pensée et d’opinion, les Etats membres devraient adopter des mesures spécifiques.
(…)
1.4. En adaptant leur cadre réglementaire, les Etats membres devraient porter une attention particulière sur le besoin de séparation réelle et apparente entre l’exercice du pouvoir politique ou l’influence politique et le contrôle de médias ou la prise de décision relative au contenu des médias.
(…)
4. Autres médias contribuant au pluralisme et à la diversité
Les Etats membres devraient encourager le développement d’autres médias susceptibles de contribuer au pluralisme et à la diversité, et de fournir un espace de dialogue. Ces médias pourraient, par exemple, prendre la forme de médias communautaires, locaux, minoritaires ou sociaux. (…)
II. Mesures favorisant la diversité des contenus
(…)
3. Licences de radiodiffusion, règles d’obligation de reprise
3.1. Les Etats membres devraient envisager l’adoption de mesures qui permettent de promouvoir et de suivre la production et la fourniture de contenus diversifiés par les médias. S’agissant du secteur de la radiodiffusion, de telles mesures pourraient notamment consister à assortir les licences accordées aux radiodiffuseurs d’une obligation de produire par eux-mêmes ou de commander un certain volume de programmes, en particulier concernant les bulletins d’informations et les émissions d’actualité.
3.2. Les Etats membres devraient envisager l’adoption de règles visant à préserver la diversité du paysage médiatique local, assurant en particulier que la syndication, comprise comme la fourniture centralisée des programmes et services associés, ne mette pas en danger le pluralisme.
3.3. Les Etats membres devraient envisager, si nécessaire, d’adopter des règles d’obligation de reprise de programmes sur les plates-formes de distribution autres que les réseaux câblés. De plus, à la lumière du processus de numérisation – tout particulièrement la capacité accrue des réseaux et la prolifération de différents réseaux – les Etats membres devraient revoir périodiquement leurs règles d’obligation de reprise afin de s’assurer qu’elles continuent à correspondre à des objectifs d’intérêt général. Les Etats membres devraient examiner l’intérêt d’introduire en parallèle à l’obligation de reprise, une obligation pour les éditeurs des programmes concernés de ne pas s’opposer à leur reprise afin d’encourager les médias de service public et les principales sociétés commerciales de médias à mettre leurs chaînes à la disposition des opérateurs de réseau qui souhaiteraient les diffuser. Ces mesures et les modalités de leur mise en œuvre devraient respecter les règles relatives aux droits d’auteur. »
4. Résolution 1387(2004) de l’Assemblée Parlementaire: « Monopolisation des médias électroniques et possibilité d’abus de pouvoir en Italie »
73. Cette résolution, adoptée par l’Assemblée Parlementaire le 24 juin 2004, se lit comme suit :
« 1. L’Italie est un membre fondateur du Conseil de l’Europe et soutient fermement les idéaux qu’il défend. L’Assemblée parlementaire s’inquiète donc de la concentration des pouvoirs politique, économique et médiatique dans les mains d’une seule personne, le Premier ministre Silvio Berlusconi.
2. L’Assemblée parlementaire ne peut accepter que cette anomalie soit minimisée au motif qu’elle ne poserait qu’un problème potentiel. Une démocratie se juge à son fonctionnement quotidien, mais aussi aux principes que le pays défend vis-à-vis de ses citoyens et de la communauté internationale. L’Assemblée rappelle que, en vertu de l’article 10 de la Convention de sauvegarde des Droits de l’Homme et des Libertés fondamentales, et de la jurisprudence de la Cour européenne des Droits de l’Homme, les Etats ont l’obligation de protéger le pluralisme des médias et, si nécessaire, de prendre des mesures concrètes pour le préserver et le promouvoir.
3. L’Assemblée déplore que, depuis 1994, plusieurs gouvernements italiens consécutifs aient échoué à résoudre le problème du conflit d’intérêts et que le parlement actuel n’ait pas encore adopté de mesures législatives adéquates. Elle n’est pas d’avis que le principe directeur du projet de loi Frattini examiné actuellement – qui prévoit que seuls les gestionnaires et non les propriétaires peuvent être tenus responsables – apporte une solution réelle et complète au problème du conflit d’intérêts concernant M. Berlusconi.
4. Par le biais de Mediaset, le premier groupe privé de communication et de radiodiffusion d’Italie et l’un des plus grands groupes du monde, M. Berlusconi détient approximativement la moitié de l’activité de radiodiffusion du pays. En tant que chef du gouvernement, il est également en situation d’exercer une influence indirecte sur le service public de radiodiffusion, la RAI, qui est le principal concurrent de Mediaset. Etant donné que Mediaset et la RAI totalisent environ 90 % des parts d’audience de la télévision et plus des trois quarts des ressources de ce secteur, M. Berlusconi exerce un contrôle sans précédent sur le média le plus puissant d’Italie.
5. Cette situation de duopole dans le marché de la télévision constitue en soi une anomalie dans une perspective antitrust. Le statu quo a été maintenu en dépit du fait que des dispositions juridiques touchant au pluralisme des médias ont à deux reprises été déclarées anticonstitutionnelles, et que les autorités compétentes ont établi que la RAI et les trois chaînes de télévision privées de Mediaset exercent une position dominante. Cette situation est illustrée par un récent décret du Premier ministre, approuvé par le parlement, qui a permis à la troisième chaîne de la RAI et à Retequattro de Mediaset de continuer à diffuser, en violation des restrictions antitrust existantes, jusqu’à l’adoption de nouvelles mesures législatives. La distorsion de concurrence dans le secteur des médias est aggravée par le fait que la régie publicitaire de Mediaset, Publitalia ‘80, exerce une position dominante sur le marché publicitaire de la télévision. L’Assemblée déplore la poursuite de l’exclusion d’un radiodiffuseur national potentiel, Europa 7, qui a remporté un appel d’offres organisé par le gouvernement en 1999 en vue de l’attribution des fréquences utilisées par Retequattro, chaîne du groupe Mediaset.
6. L’Assemblée estime que la récente loi adoptée sur la réforme du secteur de la radiodiffusion (« loi Gasparri ») pourrait ne pas garantir effectivement le renforcement du pluralisme par la simple augmentation du nombre de chaînes de télévision à l’occasion du passage au numérique. Parallèlement, cette loi permet de toute évidence à Mediaset de croître encore davantage, car elle donne aux acteurs du marché la possibilité d’exercer une position de monopole dans un secteur donné, sans aucun risque d’atteindre la limite antitrust à l’intérieur du système intégré des communications (SIC). L’Assemblée note que ces problèmes ont incité le Président de la République à s’opposer à la version précédente de la loi.
7. L’Assemblée s’inquiète particulièrement de la situation de la RAI, qui est contraire aux principes d’indép

A chi rivolgersi e i costi dell'assistenza

Il Diritto dell'Espropriazione è una materia molto complessa e poco conosciuta, che "ingloba" parti importanti di molteplici rami del diritto. Per tutelarsi è quindi essenziale farsi assistere da un Professionista (con il quale si consiglia di concordare in anticipo i costi da sostenere, come ormai consentito dalle leggi in vigore).

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Per capire come funziona la procedura, quando intervenire e i costi da sostenere, si consiglia di consultare la Sezione B.6 - Come tutelarsi e i Costi da sostenere in TRE Passi.

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Se l'espropriato è assistito da un Professionista aderente all'Associazione pagherà solo a risultato raggiunto, "con i soldi" dell'Amministrazione. Non si deve pagare se non si ottiene il risultato stabilito. Tutto ciò viene pattuito, a garanzia dell'espropriato, con un contratto scritto. è ammesso solo un rimborso spese da concordare: ad. es. 1.000 euro per il DAP (tutelarsi e opporsi senza contenzioso) o 2.000 euro per il contenzioso. Per maggiori dettagli si veda la pagina 20 del nostro Vademecum gratuito.

La data dell'ultimo controllo di validità dei testi è la seguente: 12/07/2024